高校治理现代化研究范文

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摘要：适逢加速“双一流”建设的时代背景，完善高校治理结构、优化高校治理，已经成为发展高等教育和确保教育质量的重要命题。该文在理清促进高校治理现代化的战略价值，以及审视高校治理实践情况的基础上，总结了当前高校面临的以治理结构亟待完善为核心特征的治理困局。进而通过对高校治理权力现状的深度剖析，直接指出：治理权力有失均衡是导致高校治理困局的主要病因，既表现为高校行政管理权力的相对强劲，以及学术指导权力存在的失控风险，也表现为学生参与权力的整体弱小和社会监管权力的明显缺位。为此，应该承认和明确多元治理主体角色，并通过科学分配高校治理资源、发挥学生群体参与作用和推进高校治理的监督评估等途径，以合作治理机制促进高校治理现代化。

关键词：高校治理现代化；治理困局；权力不均衡；合作治理

一、问题提出与文献综述

近年来，伴随“双一流”建设等教育改革工作的深入推进，促进高校治理现代化和完善高校治理已经成为政府、社会和学术界关注的焦点问题，关系到我国高等教育现代化进程和科教强国战略目标的实现[1]。总的看来，高校治理是教育改革与发展中的重大理念与实践创新，实现治理能力现代化则是高校应治理时展要求做出的主动调整和能力升级[2]。2015年，为了更加具体地指导各地开展“双一流”建设工作，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》文件，明确提出：要完善高校内部治理结构，完善民主管理和监督机制，扩大有序参与，加强议事协商，充分发挥教职工代表大会、共青团、学生会等在民主决策机制中的作用，积极探索师生代表参与学校决策的机制。2017年9月，教育部正式了“双一流”建设高校及建设学科名单，高校建设发展与高校治理现代化再度引起社会热议。其后，北大清华等著名院校先后了具体的“双一流”建设方案，也都提出了完善学校内部治理结构的目标。因为完善治理制度、优化治理过程既是高校发展的永恒主题，也是“双一流”建设的重要组成部分和必要保障[3]。目前，学术界对高校治理的关注和研究主要体现在以下三个方面：一是部分学者持续关注高校“去行政化”问题，他们认为高校改革发展亟需进一步理顺行政与学术的关系[4][5]。高校内部治理“去行政化”的核心目标必定指向“学者”“学生”“学术”这“三个中心”的诗意融合，高校必须通过改变行政主体中心化、学术权力边缘化和学术目标碎片化等路径来努力接近这一目标[6]。也有学者认为我国高等教育已经进入内涵式发展阶段，必须推进“放管服”改革，厘清高等教育“放管服”改革的内在逻辑，进而优化高校治理工作[7]。二是一些学者聚焦思考高校治理结构完善问题，尤其强调多元主体共同参与的治理导向。

当前，随着我国高校行政化不断扩张、各职能部门追求自身利益最大化以及师生群体主体性发育不足，致使高校内部治理主体结构碎片化日益凸显，严重影响了高校的正常发展[8]。为此，邓宏宝等人提出政府、行业、企业、教师、学生等应成为治理主体，分享政治、行政、学术、咨询、监督等五大权力，进而共同构成党委领导、校长负责、教授治学、行业参与、师生监督的治理体系[9]。同时还有学者主张借鉴国外高校治理经验[10]，成立高校治理委员会[11]。三是一些学者关注了学生群体对高校治理的参与问题。实践中，学生作为大学人才培养最重要的体验者，但在高校治理中却极易被忽视[12]。但实现高校治理的现代化绝不能抛开作为高校直接利益主体的学生来谈，且学生参与高校治理原本也是大学治理现代化的应有之义[13]。而提升高校治理中的学生参与度需要从转变思维和制度保障两个方面进行建构[14]。此外，还有部分学者关注了教师群体和社会组织参与高校治理的问题。对教师来说，在科研课题的申报与教学内容及形式的选择上，参与治理的意愿与行为都比较高,但对于大多与院校发展相关事务的参与意愿则明显较低[15]。而在社会参与视角下推进高等学校治理模式由传统单一权力中心向多元共治过渡，可以有效助推教育治理体系和治理能力的现代化[16]。纵观上述研究，虽然大都指出了完善高校治理结构的重要性，也对学生参与高校治理问题进行了深入剖析，但直接着眼高校内部治理权力的探讨较少。审视高校治理变革需求，可发现治理结构亟待完善的高校治理困局。究其根本在于高校治理权力有失均衡，既表现为行政管理权力和学术指导权力的相对强劲，也反映为学生参与权力和社会监管权力的整体式微。为此，改善与优化高校治理现状，要从合理分配治理权力的角度出发，通过完善合作治理机制、科学分配治理资源、促进学生群体参与和强化高校治理监督评估等方面着手。

二、促进高校治理现代化的战略价值

在教育改革工作中，倡导多元主体合作参与、构建多元共治模式[17]，有助于完善高校治理体系和提升治理能力。完善高校治理结构、促进高校治理现代化，不仅是推进“双一流”建设的必然诉求，而且通过治理主体间的有效合作，也能营造良好的校园生态，同时在一定程度上也有助于破解学生权益受损难题。

(一)回应“双一流”建设诉求完善高校治理结构，既是提高高校治理能力的关键路径，也是推进“双一流”建设的必然诉求。“双一流”建设是党中央和政府为了提高我国教育综合实力和国际竞争力而制定的一项国家战略，这为高等院校发展提供了新的机遇。为了回应“双一流”建设，高校必须继续深化改革，优化自身治理结构。一方面，尽快实现从“管理”到“治理”的思想飞跃，积极构建现代化的高校治理模式。在推进国家治理能力和治理体系现代化的时代背景下，我们也必须思考高校治理能力和治理体系的现代化问题。在此过程中，必须放弃传统的管控思维，有意识地扩充高校治理主体，并通过多元主体的合作参与，共同推进高校治理结构改革，最终优化各项治理工作[18]。另一方面，推进高校治理现代化也能推动高校治理体系变革，更好地凝聚支持高校发展的治理力量。在推进“双一流”建设过程中，既需要政府提供的充足财力支持，更需要高校积极整合社会组织等建设发展力量。

(二)助力营造和谐校园生态推动高校多元治理主体间的合作互动，也能帮助构建和谐的校园生态。良好的校园生态，能够为教职工安心工作和学生舒心接受教育提供温馨环境，这就需要所有治理主体的平等参与和投入。但当前，由于学生群体和社会组织参与度较低，在构建校园生态过程中的作用较小，而这一难题有望通过争取多元治理主体的共同参与来解决。首先，明确划定学生群体的治理主体地位是推进高校治理现代化的首要工作。这项工作必然有助于改善“学生”与“高校”、“学生”与“教职工”群体间的关系，提升学生群体参与校园生态建设的积极性和热情，为和谐校园生态注入持久的建设力量。其次，在优化高校治理工作中，大胆吸纳社会组织参与，这也有助于改善高校治理工作。在此过程中，改善高校“硬件”生态建设，如教学设施设备更新，需要积极争取社会组织的资源扶持；同时也要善于聆听社会组织作为用人单位的诉求，积极革新学风建设等“软性”校园生态。此外，社会组织的外部监管也有助于更好地发现高校建设发展中的问题，帮助高校“把脉诊病”“对症下药”，最终营造和谐的校园生态。

(三)破解学生权益受损难题学生民主参与高校治理，既是高校适应时展的建设要求，也是学生维护自身合法诉求的现实需要[19]。从实际工作来看，发挥学生群体和社会组织的参与和监管作用，不仅能够改善高校治理，而且在一定程度上也有助于破解高校学生权益受损难题。当前，针对学生的“性骚扰”等恶性事件不断浮现，不仅严重损害了高校形象，而且也使得学生与高校、教师群体的关系日益紧张。在此背景下，扩大学生群体的话语权、加强社会组织的外部监管已经迫在眉睫，而这些工作都是优化高校治理工作的必然内容。一方面，提升学生群体的治理地位，改变原先的单向“管理对象”角色，扩大学生群体的话语权。审视诸多学生权益受损事件，除了学生群体自我保护意识不强之外，话语权不足、申诉机制不畅也是重要原因。为此，为了更好地维护学生权益，既需维护学生群体的发声权利，也需要畅通学生意见和诉求的反映渠道。另一方面，引入社会组织的外部监管，也是增加学生权益保护的另一种路径，这些外部组织会对高校治理产生巨大压力，督促高校积极回应学生诉求和化解权益受损风险。

三、治理困局：高校治理结构亟待完善

当前，高校治理结构亟待完善已经成为学界共识，也是促进高校治理现代化的重要困局之一。一方面，虽然历经多次教育改革，高校建设发展有了较多自主权，但行政部门的治理边界仍存在相对模糊现象，甚至有可能阻碍其他主体合理参与高校治理。另一方面，学生的治理主体地位不清晰，对高校治理的参与较少，难以充分发挥学生群体的作用。与此同时，社会组织对高校事务治理的关注和监管也明显不足，很难有效督促高校治理的改善与优化。

(一)行政部门治理边界相对模糊高校治理进程中，行政部门的治理边界比较模糊，对高校进行规范化治理和提升治理能力都有较大影响。行政部门始终是高校治理结构中的重要组成部分，既包括政府层面的教育管理机构，也包括高校内部的行政管理部门，都在高校治理中发挥着重要作用。但就具体工作而言，我们必须精准把握行政部门参与高校治理的“度”，一旦逾越界点、超越边界，将会给高校治理工作带来诸多问题。首先，我国教育管理机构的“放管服”改革工作比较迟滞。对部分本该由高校自主决定的事情管束仍然相对较多，比如一些地方的教师职称评审工作仍受到教育管理机构的高度管控。而那些应由教育管理机构提供的服务却有待继续加强。其次，部分高校的“去行政化”进展较慢，一些行政管理部门长期大包大揽，形成了一种固化的管理惯性，既有可能影响学校的民主管理工作，同时也有可能会打击教职工、学生群体和社会组织参与高校事务治理的积极性。

(二)学生治理主体地位不清晰实地调研发现，部分学生没有认识到自身的治理主体角色和身份，既不利于完善高校治理结构，也不能充分发挥学生群体参与高校治理的智慧和力量。一些学者认为，这个问题主要受到法律规定不清晰、高校章程不科学的影响，同时也主要体现为学生参与高校治理工作的形式化。首先，高校治理中大学生参与权在现行立法中缺乏明确表达，致使高校因循大学管理的惯性思维来定位大学生在高校治理中的地位，进而使大学生参与权在高校治理中流于形式[20]。《教育法》等法律中仍旧体现着明显的管理色彩，缺乏科学的治理思维，使得学生往往被置于单一的“管理对象”地位，缺乏参与高校治理的身份与机遇[21]。其次，许多高校章程中也明显缺乏关于学生治理主体地位的清楚界定，并没有赋予学生参与高校治理的权力。有些高校虽然承认了学生的治理主体身份，但所给予的实际支持较少，这使得学生的治理工作往往陷入形式化困境。再次，虽然一些学生组织在高校的支持下参与了学校治理工作，但所能接触和可以发表意见的治理事务仍旧比较有限，且并未涉及学生权益维护以及学校发展决策等重要事项，这也会影响学生群体的参与效能。

(三)社会组织监管作用较微弱在传统管理思维影响下，社会组织对于高校治理工作的参与和监管较少，所发挥的作用也相对有限。事实上，社会组织作为高校人才的重要承接单位，同时也是高校建设发展的重要支持力量，理应成为必要的高校治理主体，通过外部监管帮助提升高校治理的科学性和规范程度。但当前社会组织所发挥的外部监管作用比较微弱。一方面，部分高校没有理清与社会组织的合作关系，往往只注重争取社会组织的资源扶持与援助，而对于社会组织的监管作用关注不足，也没有为其开展监管工作提供条件，这使得许多社会组织难以真正有效地介入高校治理工作。特别是在发生高校突发危机事件后，部分高校缺乏与社会组织的合作意识，不利于快速化解各类危机。另一方面，多数社会组织对于自身在高校治理中的监管作用认识不足，自然缺乏参与高校治理的积极性和热情，最终限制了社会组织作用的发挥。

四、病因剖析：高校治理权力有失均衡

着眼高校治理权力的分布实况，可发现：治理主体所拥有的治理权力有失均衡，从根本上导致了高校治理结构亟待完善的困局。而高校权力间的相互制约对于学校的健康发展具有至关重要的作用[22]。当前，高校行政权力和学术指导权力相对强劲，不仅管控着较多的管理事项，同时也在一定程度上挤压了学生群体和社会组织的治理权力，打破了高校治理权力和治理结构的平衡状态，最终导致了学生参与权力和社会监管权力的整体性式微。

(一)高校行政管理权力比较强劲当前，我国高等学校全面实行党委领导下的校长负责制，通过高校党组织和行政管理管理的密切合作，实现了高校的快速建设发展，有效匹配了经济社会发展需求。但为了更好地完善高校治理机构，集中促进高校发展的多元主体智慧和建议，我们也不能忽视高校的民主决策和民主管理工作。一旦高校行政权力失控，不仅会侵占其他主体的治理权力，同时也极易导致高校的行政化趋势，使行政权力垄断大学内部治理的一切事务[23]。一方面，一些地区的政府教育管理机构和部分高校行政部门的管控思维比较僵化，进行变革的主动能动性不强。凭借拥有的事务审批权、财政资金分配权和人事安排权，一些行政部门往往拥有“高人一等”的思想错觉，而相对缺乏服务意识和责任心。此外，高校行政部门对于其他主体能否参与高校治理也拥有巨大影响。另一方面，在高校治理实践中，行政部门仍旧是高校治理结构中的重要一极，其他主体对其开展强力约束也存在较大困难。

(二)学术指导权力存在失控风险近年来，一些高校的学术指导权力存在失控风险，教师因为学术而享有压倒性权力值得怀疑[24]。特别是部分教职工凭借这种权力，过多侵害了学生的正当权益，引发了社会各界的高度关注。在当前的教育体制下，以导师为代表的教师群体对学生的课业成绩、科研工作和毕业就业发展等问题具有重大决定权，在此情形下不少学生不得不忍气吞声，这也会进一步助长部分教师的权力扩张。首先，“学术霸权”“学术滥权”已经成为一种比较常见的现象。学术作品中的作者署名已经不再是按参与贡献排序，而将指导教师放在重要作者位次已然成为一种学术“潜规则”。更有甚者，部分教师甚至直接侵占学生的学术成果，而学生受到教师所拥有的重大决定权的震慑，往往很难直接发声维权。其次，部分教师也往往安排学生做一些与学术指导关联性不强的繁琐事务，这也是一种明显的学术指导权力越位现象。学生在处理这些无关事宜时，既会浪费大量时间和精力，也无益于自身学术能力的提高，同时还容易导致教师和学生关系的紧张。

(三)学生参与权力相对弱小相对于高校行政权力和学术指导权力的强劲，学生的治理权力相对比较弱小。这种现象的出现，不仅由于学生自身参与意识的不足，而且还因为高校为学生参与治理提供的机会较少。一方面，部分学生没有充分认识到自身治理主体的地位，更没有意识到自身所应享有的治理权力。实践中，学生很难养成与教师地位平等的主体意识，一般只将自身置于“管理对象”“受教育者”的单向角色，特别是面对校园不公事件和自身权益受损问题时，往往不敢直接发声。另一方面，许多高校为学生群体参与治理工作提供的平台与条件较少。一般说来，学生往往只是高校或导师决定的执行者，而很少直接参与讨论各项政策措施的科学性和有效性，这使得学生群体的参与权力极其微弱且难以彰显。此外，教师拥有的事关学生教育命运的决定权，也会对学生参与和发声形成强烈威慑，使得学生往往没有勇气行使治理权力。

(四)社会监管权力明显缺位社会组织对高校治理的参与度不高，发挥的监管作用不足，这也是导致高校治理困局的重要原因。作为支持高校发展的重要力量，社会组织应该积极参与到高校工作中来，但当前许多社会组织并没有认识到自身的治理主体地位和监管权力。一方面，许多高校对多元主体共同治理方式认识不到位，并未明确赋予社会组织对高校治理工作的参与监管权力，这使得社会组织参与高校治理的渠道不畅。事实上，作为独立的第三方机构，社会组织能够更加客观公正地审视高校治理工作，精准发现多项难题，快速提出解决方案，有效发挥监督作用，理应拥有强有力的监管权力。同时，借助社会组织的人才优势和资源优势，也能够加速化解高校治理难题，提高高校治理工作的规范化程度。另一方面，高校作为人才供给方，社会组织作为人才需求方，两者本就存在紧密的合作关系，为了更好地满足自身发展需求，社会组织往往也不愿意“得罪”高校。这也会阻碍社会组织参与高校治理。总之，社会组织监管权力明显缺位，很难形成对高校治理的外部监管压力。

五、合作治理：促进高校治理现代化的路径

如前所述，改善和优化高校治理，必须打破高校治理权力有失均衡的难题，通过合作治理来完善高校治理工作。一方面，要清晰界定高校治理主体类型，尤其是要明确学生群体和社会组织的主体地位，既要塑造多元主体的合作治理机制，也要科学分配高校治理资源。另一方面，不仅要积极发挥学生群体的治理参与作用，而且也要快速推进对高校治理的监督评估，特别是要积极发挥社会组织的监管作用。

(一)塑造多元主体合作治理机制当前，有学者强调高等教育管理权应该在政府、社会团体和高校之间实现分散和制衡，进而构建一种三元治理模式[25]。其实质正在于推动高校的合作治理。为此，必须尽快思考塑造多元主体的合作治理机制。首先，高校必须明确治理主体范畴，除了政府教育管理机构、高校行政部门、教职工之外，还要赋予学生群体和社会组织的治理主体身份。既要充分尊重学生群体参与高校治理事务的参与权力，耐心聆听学生群体的治理建议和发展诉求，同时也要给予社会组织充足的监管权力。其次，高校应该为多元主体共同治理学校事务提供相应的工作机制和参与平台。即建立所有治理主体能够平等参与讨论、协商研究乃至共同决定的会议机制和协商机制，充分吸纳各个治理主体的意见和诉求，真正有效地实现共同治理。第三，在高校治理中也要重视数据治理的应用。数据治理可以提高大学教育质量，也能提高大学决策科学性和大学管理效率[26]。为此，高校也应在观念、制度、行动等层面切实有效地建设和使用好大数据平台。特别是要加强对行政人员和学生群体的培育，不断提高他们借助大数据参与高校合作治理的能力[27]。同时，应用大数据也能破除信息不对称难题，确保所有治理主体及时知晓高校事务处理情况，并及时行使自身的治理权力。

(二)科学分配高校治理资源为治理主体分配相应的治理资源，既是促进合作治理的重要前提，也是促进高校治理工作改善的重要内容。当前，治理权力失衡、资源分布不均是限制治理主体作用发挥的重要难题，因而必须科学分配高校治理资源。按照高校事务治理需求和治理主体的责任担当分配治理资源。首先，从制度和思想层面上，加快治理主体的权力分配，并明确各自所应承担的治理责任。继续推进高校去行政化改革，推进高校行政事务和学术事务的彻底分离，进一步明确行政权力和学术权力的边界。也要充分尊重学生群体和社会组织等其他治理主体的地位和权力。其次，为了确保合作治理工作的有效开展，也要为多元治理主体提供相应的物质资源。例如在高校管理经费划拨中，理应考虑学生群体和社会组织的治理工作需求，为其提供必要的治理费用。此外，相对而言，学生群体和社会组织的治理能力比较微弱，高校也要为其提高治理能力提供教育培训等必要支持。

(三)发挥学生群体的治理参与作用事实上，高校学生参与校政的历史甚为久远，在以波隆那大学为代表的中世纪“学生型大学”中，管理与决策的权力多由学生掌握[28]。在我国，为了帮助学生参与高校治理，应该从以下几方面入手：一是为学生群体参与高校治理提供法源支持和制度保障。当前的教育法律法规已明显不符合治理时代的发展需求，应该进行必要的法律修改，重新界定高校治理主体，理应明确赋予学生治理主体的身份与相应权力。同时，高校需要认真对待学生参与权，通过章程明确学生参与权的范围，拓展学生参与的渠道，促进高校教育改革和民主管理的健康发展[29]。二是不断扩展学生组织可以参与的高校事务管理内容，并积极完善学生代表参与学校决策管理机制。充分发挥学生群体的治理参与作用，迅速改变当前的形式化参与现状，增多实质工作内容。在那些直接涉及学生权益的改革事项中，更要高度重视学生代表的决策建议权，促进高校治理工作的民主化和科学化。

(四)推进高校治理的监督评估鼓励多元主体共同参与高校治理工作的监督评估，也是开展合作治理的重要途径。当前，高校治理工作相对比较封闭，对于治理流程、程序以及成效所进行的评估都比较少，不利于高校及时发现问题并予以改正。为此，在优化高校治理工作的同时，也要强化高校治理的监督考核工作。一方面，继续完善高校治理事务公开机制。高校要按照《高等学校信息公开办法》的有关规定，推进党务公开、校务公开、重大问题决策前征求意见制度等措施，加大学校信息公开力度，进而加强民主监督[30]。建议高校有关部门应该向其他治理主体定期报告工作内容，既要汇报治理方案、工作流程和所取得的成效，而且也要汇报治理工作的不足之处和改进方案。多元治理主体则应充分行使审议权力，评估高校治理工作成效，必要时也可进行质询，并要求高校做出及时回应。另一方面，应该注重发挥社会组织的外部监管作用。建议借鉴西方欧美国家的成功经验，积极吸纳咨询公司等外部组织参与高校治理，凭借其专业能力，更加精准地发现治理难题，并提出更加科学有效的改进方案。总之，加强对高校治理工作的监督评估，能够加码高校教育改革的压力，督促高校更加注重合作治理，最终促进高校治理工作的有效改善与优化。

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作者：徐顽强；王文彬 单位：华中科技大学