首轮小城市培育试点行动计划评估范文

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《小城镇建设杂志》2014年第八期

1石浦镇首轮《行动计划》的内容

象山县石浦镇地处东海之滨、象山半岛南端，素有“浙洋中路重镇”之称，镇域面积126平方公里，下辖54个行政村、8个社区。先后获得中国历史文化名镇、全国小城镇建设示范镇、全国改革开放最受关注乡镇、省市首批中心镇、省级文明镇、省级旅游强镇等荣誉。2010年12月，石浦镇被浙江省委省政府批准成为首批小城市培育试点镇，正式启动小城市三年培育试点，编制实施《象山县石浦镇小城市培育试点三年（2011—2013年）行动计划》，以下简称《石浦镇首轮行动计划》。《石浦镇首轮行动计划》报告共分为四个部分：功能定位、行动目标、主要任务、保障措施。报告后附5个图表和3个附件。报告将石浦镇功能定位为“千年渔港名城、海洋休闲旅游胜地、象山经济社会副中心”，并确定了5大行动目标：加快发展，临港经济更具活力；提升发展，城市建设更趋完善；绿色发展，生态文明更显魅力；和谐发展，人民生活更加幸福；创新发展，改革开放更快推进。在明确行动目标之后，报告第三部分规划了9大主要任务：推进人口集聚，拓展城市空间；加快转型升级，提升临港产业；强化港城联动，壮大服务经济；完善基础设施，夯实发展支撑；发展社会民生，构建幸福港城；加强生态保护，打造绿色石浦；着力城乡统筹，建设现代化农渔村；转变政府职能，提高服务效能；创新体制机制，增强发展活力。最后，报告提出了3项保障措施：加强组织管理，加强要素保障，加强政策扶持。

5个附图表为：附表1《三年行动计划主要指标及年度安排表》罗列了8大类共57项指标，以2010年的基期年，详细安排了2011—2013年各指标的年度目标值。附表2《三年行动计划建设项目分类汇总表》对三年内的建设项目进行了分类汇总。共分为6类，即工业经济类、商业住宅类、基础设施类、社会事业类、生态环境类、公共服务和体制创新类，并分别统计各类项目的项目数、投资总额、投资分类、年度投资计划、项目用地等指标。附表3《三年行动计划建设项目表》共罗列了83个项目，并给出各项目的资金、用地、进度、责任单位等的详细安排。附表4《争取列入省重点建设项目一览表》罗列了可能列入省重点的项目。附图5对83个具体项目进行了空间标注（见图2）。3个附件为象山县委县政府对石浦镇小城市培育试点工作的批复和相关支持措施的函文。

2评估报告的方法和内容

2013年是首轮小城市培育三年行动计划的收官之年，按照浙江省中心镇发展改革和小城市培育试点领导小组办公室要求，在启动新一轮三年（2014—2016年）行动计划之前，对首轮三年试点开展总体评估，完成编制《象山县石浦镇小城市培育试点三年（2011—2013年）行动计划评估报告》。本次评估坚持真实准确、全面客观原则，认真总结石浦小城市培育试点近三年来的探索实践，如实反映试点取得的成效，深入分析试点面临的挑战和机遇，并对进一步深化试点提出可行性建议。本次评估主要运用的方法有：（1）纵向比较法：主要比较首轮行动计划确定的57项指标三年来的完成程度和每年的成长发展情况；（2）横向比较法：通过与其他26个试点镇三年来的发展情况作横向对比，得出石浦镇在首轮试点镇中所处的位置和试点的得失；（3）区域分析法：对石浦镇未来发展机遇等问题的分析尤其注重站在区域和宏观的角度进行研判。本次评估报告的针对性较强，报告共分为5个部分，主要评判标准是《石浦镇首轮行动计划》确定的57项指标的完成度情况（见表1）。第一部分“首轮行动计划取得的主要成效”通过相应的数据说明各类项目和措施的落实情况。（1）综合实力持续增强：通过GDP、财政收入等的总量及增速，三次产业结构的优化等说明；（2）发展平台持续启动：通过建成区面积、工业功能区的面积扩大，规模企业数量增长，经济示范区建设发展等说明；（3）设施功能持续提升：通过市政服务设施水平的提高，文教体卫设施的建设等说明；（4）公共服务持续创新：通过行政审批、综合执法、就业保障、应急维稳四大公共服务平台建成情况，审批权下放情况等说明；（5）港城特色持续彰显：通过海港商贸业发展，海港环境治理等说明。最后，在总结以上发展成效的基础之上，得出三年来石浦镇小城市培育试点“三个注重”的主要经验。第二部分“首轮行动计划主要目标评估”对首轮行动计划确定的8大类共57项指标（除“新增行政区域面积”外，共考核56项）进行评估。定义完成度高于110%为“超额完成”、100%~110%为“顺利完成”、90%-99.9%为“基本完成”、低于90%为“难以完成”等四种类型。计算得出18%左右的指标超额完成，45%左右的指标顺利完成，12%左右的指标基本完成，25%左右的指标难以完成。然后依次介绍各项指标的完成情况，包括各项指标2013年的总量、培育三年的年平均增速、完成度值及相应的完成类型。第三部分“首轮行动计划主要任务评估”通过相应指标和各类项目的完成情况有针对性地评价《石浦镇首轮行动计划》报告第三部分9大任务的落实情况，得出结论如下：人口集聚成功推进，城市空间有效拓展；转型升级初具成效，临港产业大力提升；港城联动持续强化，服务经济显著壮大；基础设施逐步完善，发展支撑不断夯实；社会民生持续改善，幸福港城长足进步；生态保护持续优化，绿色石浦稳步提升；城乡统筹不断深化，现代化农渔村建设成效显著；政府转型初具成效，服务效能显著提升；体制创新有效推进，发展活力不断增强。第四部分“首轮碰到的问题和新一轮面临的机遇”对照小城市加快转型发展的要求，客观地评价出石浦镇存在的三个“亟需加快”的问题：二三产业发展亟需加快转型，城市管理水平亟需加快提升，区镇融合布局亟需加快谋划。在总结碰到问题的基础之上，分析石浦镇迎来的四大发展机遇：小城市培育政策延续，共促石浦做大做强；海洋经济战略扩面，共促石浦海陆保护开发；“一圈两区”平台推进，共促石浦率先融合；重大交通设施建设，共促石浦旅游开发。第五部分“新一轮行动计划重点任务”在总结成效的基础上，针对石浦镇首轮试点工作中存在的问题，在以下5方面提出重点发展任务：夯实产业平台，加快转型升级；接轨桥海时代，推进海洋开发；推进城乡统筹，提升生态文明；关注民生实事，优化公共服务；创新社会管理，夯实基层基础。

3评估报告的缺点与不足

本文介绍的浙江首轮小城市培育试点三年行动计划评估方法在27个试点镇的评估报告中有着较为普遍的应用，也取得了较好的实施效果，但本次的评估方法仍然存在一定的不足之处。

3.1完成度的定义不尽合理多项指标的完成度不应只是“2013年完成值”与首轮计划设定的“2013年目标值”的简单相除。首先，部分指标根本无法简单相除，如“三次产业比重”。其次，即使是可以相除的指标，所取得的完成度值也不一定合理，如“二级消防站”计划设定2座，即建设两座就可完成全镇的设施保障，如果超标建了3座，并不能表示完成度达150%而被归为超额完成类别，相反这却是一种资源的浪费现象。存在类似问题的指标还有“城市道路”、“安全饮用水供水能力”等，这类指标的值并不是越高越好。建议可考虑在定量计算的基础上加上定性判断，确定是否达标。即仍可将完成度分为“超额完成”、“顺利完成”、“基本完成”、“难以完成”四类，但不是用简单的数字相除后值的大小来进行归类。对于设施的供应等，如果满足要求即可确定为“顺利完成”，而对于鼓励总量做大的指标，可继续使用“超额完成”等类型。

3.2总体完成度不是各项指标完成度的简单求和平均当前的总体完成度计算方法，是将各项指标的单项完成度进行简单求和平均，然后根据这个总体完成度是否达到100%来评判试点镇本轮培育成效合格与否，这种方法不甚合理。如石浦镇“公共停车场泊位”指标的单项完成度达到了300%，求和平均后对总体完成度贡献较大，但这并不代表超量建设了公共停车场泊位后，石浦镇的小城市培育成效就已得到明显提升。合理的计算方法不应该是各项指标完成度的简单平均，而是应以56项指标是否顺利完成为评判标准，即实际上的总体完成度不大于100%。评价可设定一个指标顺利完成所要求的基础项数，对于“超额完成”、“顺利完成”两类达到要求的给予通过，同时鼓励“超额完成”的数量。

3.3考核指标的针对性不强虽然浙江省在进行小城市培育试点工作之初对27个试点镇的类型进行了适当划分，如郊区卫星城型、综合开发型、工业主导型、生态旅游型、市场带动型等。但对于各种不同类型的试点镇并没有制定差异化的有针对性的考核指标，确定的57项指标仍然过于笼统。因此，考核这些通用的指标就没有收到更好的效果。如对于石浦镇这种海港旅游型小城镇，类似“工业功能区面积”这样的指标可以淡化，而应该加入旅游收入及旅游服务配套设施完善等类型的指标。从这个角度看，首轮试点的考核指标设计固然便于27个试点镇横向之间的比较，但却也牺牲了有针对性地引导各试点镇特色发展的机会。

4结语

浙江经过首轮小城市培育试点三年的建设，目前已取得阶段性成果，试点镇在经济发展中的地位举足轻重，对周边乡镇的辐射作用初步形成，在商贸服务、人居、产业发展和公共服务等方面的中心地位凸显，成为带动周边的龙头，一定程度上缓解了大城市的拥堵问题。截至2014年4月，浙江已经完成首轮确定的27个试点镇的新一轮小城市培育试点三年（2014-2016）行动计划的编制工作。同时，浙江新一轮小城市培育扩围名单也已出炉，共增加了16个新试点单位，包括9个中心镇和7个县城。淳安千岛湖镇等7个县城虽在综合实力上没法跟首轮试点镇相比，但它们均来自省级重点生态功能区范围。因此，本轮试点除了建立经济指标体系外，还有望建立另一套生态考核体系，试点绿色可持续的新型城市化。小城市，上联城市下接乡村，是城镇化发展的助推器。[4]展望新一轮试点，如何规避首轮小城市培育试点出现的问题，真正将差别化的考核指标体系落到实处，并在本轮三年试点结束后进行更加科学合理的评估，值得深入探讨。

作者：翁加坤余建忠单位：浙江省城乡规划设计研究院