建设工程资质管理分析范文

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《上海建设科技杂志》2014年第四期

1政策导向和惯性思维对资质管理的影响

（1）现行资质管理制度鼓励企业做大做强。在资质与经营范围紧密相关的情况下，无论是设计、施工还是其他建设工程企业，唯有不断地谋求高资质多专业，才能得以拓展企业的经营业务。这些导致企业一味地追求做大、做强，而不安于做好、做专，分散了企业管理的精力，限制了中小企业的发展。同时，起码的资质要素也让企业背负了沉重的人力成本，不利于行业的发展。（2）现行资质条件下的普遍挂靠现象。当资质等级与企业的经营能力成正比时，资质就成了企业的生产资料之一。由于资质门槛的存在，资质也就自然成为了稀缺资源，这就为“寻租”提供了机会，资质挂靠也就应运而生了：一种情况是当企业资质等级低于拟承接项目的等级时，为规避超资质承接业务的违规行为而采取了“挂靠”行为；另一种情况是当没有资质的企业或个人，因为有机会承接到业务，于是亦选择了“挂靠”方法。这种行业内普遍存在的依附性“挂靠”行为，形成了高资质企业一头独大的倒金字塔结构，对建筑市场的正常经营产生了很大的危害。（3）企业经营范围限高不限低，不利于低资质企业生存。现行资质条件下，除了特级施工总承包企业的经营范围有3000万元的下限之外，其它如设计、勘察、监理、造价咨询、招标等资质的业务经营范围均不设下限，高资质企业大小项目均可包揽鲸吞，影响了低资质企业的生存环境。（4）惯性思维对资质管理的影响。从计划经济逐步走向市场经济，人们的思维方式还受到计划经济的影响，对企业的要求始终脱离不了“高大全”。于是，资质等级高、企业规模大、专业资质齐全的综合资质，不期而然地成了企业继续发展的普遍追求，也是社会对企业不言而喻的潜在期望。似乎“高大全”就是诚信、就是技术、就是管理水平，以致让中小企业丧失信心，只能从旁门左道中寻求生机。

2资质管理问题的原因分析

2.1企业缺乏诚信面对日益严格的政府管理措施，企业不是从根本上解决自身存在的问题，而是采取“上有政策，下有对策”的博弈。譬如：（1）提供虚假证明。其中，部分可能是个人行为，而企业并不知晓，但更多的是企业与个人联手作假，甚至还包括业主、兄弟企业参与出具虚假证明，欺瞒政府。（2）提供虚假的职称证书。由于没有权威部门对职称证书真实性进行鉴定，所以查证手段有限。有的企业通过种种途径取得虚假职称证书，以蒙混过关。（3）社保联网的无奈。由于申报资质或动态核查时要求提供近1个月（或3个月）的社保凭证，所以为满足资质条件，为技术人员临时缴纳社保金便成了一些企业应对社保查证的手法。其中，为缴纳社保金而签订的合同虽是假的，但无法查证，而社保凭证和联网信息的验证却是真的，让管理部门甚感无奈。

2.2存在制度设计与政府管理的原因我们的制度设计，总不免高标准严要求，以致于在执行上往往不能如愿。其间，虽有国民素质的问题，但在很大程度上也与有关政策导向有关系。（1）“挂靠”也是一种造假行为，应该属于资质管理的非正常衍生现象。其原因是制度设计的不公平导致高资质企业的垄断和鲸吞，影响了低资质企业的生机。低资质企业为谋求生存，利用制度缺陷变通经营手法，挂靠高资质企业从事经营活动，迎合了部分高资质企业利用资质的稀缺效应进行“寻租”的潜在愿望，从而形成“挂靠经营”。（2）建[2001]82号建筑业企业资质等级标准中房屋建筑工程施工总承包企业资质等级标准，一级资质标准第2条规定：“企业有职称的工程技术和经济管理人员不少于300人”，控制的手段是社保缴纳凭证。事实上在市场经济的大环境下，很多企业不会仅仅为了满足“标准”的要求，而投入大量的人力成本去配备300个技术、经济管理人员。如果一个标准的出台有大量既有资质企业没有达到标准要求，那么这项政策本身的合理性就值得质疑。（3）建设部令第149号工程造价咨询企业管理办法第二章“资质等级与标准”第九条第（二）项、第十条第一项：“企业出资人中，注册造价工程师人数不低于出资人总人数的60%，且其出资额不低于企业注册资本总额的60%”。当时出台的2个60%规定实施至今，与企业的实际情况越来越不相适应。为了满足资质标准，一些企业采取了实际出资人与工商登记出资人不一致的“假面出资人”对策，其产权不明晰的结果往往造成企业内部的经济矛盾，甚至诉诸法律。（4）国有大型企业有发言权和影响政府决策的能力，因此很多政策法规和标准的制定具有一定的偏向性。即使在政策法规中没有偏向，但在管理实施过程中，也会有较大的差异。如原建设部建筑市场管理司某领导曾说：“一级企业假如能承建28层以上的楼房，那么12层以下的就不要插手，让二级企业来做，这样干脆把市场分开，让不同等级的企业在不同的等级上竞争，这在国外和香港地区也是有先例的。但当时大企业不干，我也是从大企业出来的，就迁就了他们[1]。”反之，民营企业或中小型企业因为没有话语权，其实际利益就很少被顾及到，无奈之下难免弄虚作假。（5）长期以来，政府大一统的管理思想，强势的行政管理体制、繁琐的行政审批程序、固有的行政思维方式弱化了政府引导企业良性发展的服务功能，使企业资质异化成为从业的敲门砖。管理部门的要求与企业实际状况存在巨大差异，“上有政策、下有对策”的做法，使管理实效大打折扣。

3对策

资质管理制度的制定，应以“信用经济”为导向，以道德为支持，产权为基础，法律为保障的行业良序为目标，营造依法守信、富有契约精神的行业氛围，促进行业的健康发展，满足社会对行业发展的要求。

3.1强化资格，弱化资质资质管理的出发点是“管住了企业，就等于管住了个人。”通过对企业的控制来保障工程的质量、安全。“从《建筑法》及《建筑业企业资质管理规定》的法律责任规定看，建筑企业违法的后果由该企业承担，没有对个人责任进行追究的规定。从法律调控社会民事行为的主体看，……如果法人、其它组织承担了最终的法律责任，则对个人而言，它无疑是一个保护罩，个人在这个保护罩下可以任意胡为却不受法律追究[2]，而事实上，企业的行为是在个人的影响或控制下产生，国际上执业注册制度的施行与管理，通过对注册工程师个人行为的控制，管住了“人”，实际上也就管住了企业。此外，资质管理制度更多体现的是一种入门管理，所有资质标准、规定企业的注册资金、专业技术人员数量、技术装备等内容，只能静态地代表某企业申报资质时的情况。因此，无论是行业发展的趋势，还是政府管理的模式，都应该强化个人的执业资格，以资格管理为导向，注重执业注册人员长期的诚信表现。

3.2资质管理体系的完善现行的企业资质管理体系，包括《建筑法》、《建设工程质量管理条例》，以及设计、勘察、施工、监理、造价咨询、招标的《资质标准》、《资质管理规定》，乃至《资质管理规定实施细则》等，这些均由建设部颁布，大包大揽，不免有些力所不逮。按照十八届三中全会关于简政放权的精神，资质管理应从完善制度设计，增强行业自治，落实政府监管等方面形成体系，并不断予以完善。应秉承制法从宽，执法从严的指导思想，形成的标准、法规不宜一味强调高标准严要求，更要避免“高大全”的传统导向。

3.3资质标准的完善（1）企业注册资本金。根据上海自贸区“除法律、行政法规对公司注册资本实缴另有规定的外，其它公司试行注册资本认缴登记制。”“……有限公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，股份公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。”的做法，建议在资质标准中推行注册资本金的认缴，以明确企业与企业股东的有限经济责任，降低资质准入门槛，为专业人士创建小企业提供便利。（2）工程技术与经济管理人员的数量。在资质标准中，应强调执业注册人员的数量，除了与本专业资质相应的专业注册人员外，还应有一定数量的其他类别的执业注册人员，如施工总承包企业，除注册建造师之外，还应有注册造价咨询工程师、注册结构工程师（分一、二级）或其它相应执业注册人员。设计企业、监理企业等其他企业也类似。高低资质间的执业注册人员的数量差距要大。减少工程技术人员与经济管理人员的数量，给企业更多的自主权。（3）承接业务范围的规定。依照香港“对于政府工程和公共工程来说，承建商分为两大类，一般类和专业类。一般类又分为五类：建筑、道路及渠务、地盘整理、海港、水务，五类中每一类又分为ABC3个牌照或BC2个牌照。以道路及渠务为例，A牌的企业不能做超过2000万港元的工程，B牌的企业只能承接2000~5000万港元的工程，C牌则只能承接5000万港元以上的。”的做法，资质标准承接业务范围中，进一步细分市场，使高低资质企业各有其生存、发展的空间，而不再谋求“挂靠”的寻租行为。让低资质企业安于自己的小企业地位，从而构建金字塔式的行业稳定结构，培育专业人士的创业精神，鼓励创业。（4）资质等级的划分。资质等级的划分应有利于行业的可持续发展，既能满足大型国企的利益，同时保障民营企业的生存发展，形成一个市场、不同机制、各有所为、各得其所的双赢局面。尽可能避免产生大企业垄断趋势的资质条件，以避免高资质企业的鲸吞现象，保护中小企业生存发展，鼓励中小企业做好、做专。

3.4强化资质的动态管理资质的动态管理宜分为行业自治与政府监督两方面。（1）行业自治的动态管理。行业协会应真正发挥其作用，一是为企业服务，二是行业自律，三是企业与政府间联系的桥梁和纽带作用。就资质管理而言，行业自律至关重要，行业协会应指导并督促企业就标准与法规所规定企业的经营业绩、专业技术人员数量、注册资金、技术装备，以及企业管理制度等内容实施动态的自律，有组织地抵制那些弄虚作假、不诚信企业，确保行业健康发展。（2）政府监督的动态管理。政府管理部门将动态核查作为日常监管的常态工作，利用信息化手段，多部门、多渠道加大与相关部门的数据联网和共享，通过对企业的注册人员、技术骨干人员等数据的实时比对，并将动态核查处理结果，包括整改、撤回、撤销资质证书的名单向社会公布，从制度上确保企业的从业人员符合资质标准要求。

3.5企业诚信记录将企业弄虚作假等欺瞒行为列为“红线”，任何企业都不可触碰。在企业提交的申报资料中，一旦确认企业有造假行为的，即按规定予以处罚，并记录诚信档案，实现信息联网，与招投标、质量监督等部门联合一起，让不诚信企业处处受阻，形成强大的社会压力，增加不诚信企业的违法成本。4.6企业的法律责任企业资质管理中的法律责任，是企业失信引发的对于经济社会潜在的道德风险，因而，只有让处罚充分体现企业失信的成本，罚得该企业从此远离本行业，才会对社会、对行业、对企业具有警示作用，也才能让人们敬畏因失信而受到的法律责任，进而意识到自我约束的客观必要。唯此，才有利于创造一个良好的市场环境，实现理想的资质管理效应。

4结语

中国共产党党章明确指出“必须坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度……”。正如同有了参天的乔木、低矮的灌木、缠绕的藤本植物、一岁一枯荣的草本植物以及依附性的菌类植物，乃至苔藓、地衣等低等植物，才构成壮阔的森林“交响曲”，得以调节环境气候，养育并进化了人类一般。一个国家、一个社会应该是多元经济的组合，而这种多元经济是由形形色色、大小各异的企业所组成。其中，企业的数量随企业规模的增长呈递减的趋势，企业越大，数量越少，从而形成上小下大的金字塔，这个金字塔的底座越大，结构就越稳固。经济社会理想的企业布局是如此，行业结构同样也应该如此，我们资质管理的目标理所当然亦当如此。

作者：沈珉单位：上海市城乡建设和交通委员会业务受理服务中心