责任政治论文范文

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第1篇

一、举证责任的分配及其价值

行政诉讼举证责任的分配，是一个颇多争议的问题。我国行政诉讼法采用被告负举证责任说，但规定得过于原则，在审判实践中难以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《解释》），对举证责任作了较为明确的规定，采用由被告负举证责任说，兼采合理分担说，即在一般情况下由被告承担举证责任，在特定的情况下由原告承担部分举证责任。《解释》对于举证责任的分配，比较1991年5月29日最高人民法院作出的关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）（以下简称《意见》）大大地进了一步，但仍然有不周全的方面，主要是对举证责任的价值未作明确的设定。

举证责任的价值，主要是指诉讼中的原告、被告或第三人所承担的举证责任对胜诉和败诉所产生的决定性作用。笔者认为，法律或司法解释，对此应作出明确的回答。譬如，法律规定在行政诉讼中，作为当然的被告的行政机关对其作出的具体行政行为承担举证责任。那么，行政机关拒绝承担举证责任，或者所举证据是作出具体行政行为以后收集的证据、依据，对此法院如何作出裁决，仅作出“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。这样的司法解释是不够的。因为我国是实行的是成文法而不是实行判例法，在行政权强大且不甘愿法律束缚其手脚，司法权相对弱小的环境下，如果法律不作出明确的规定，对处于行政法律关系中的弱者——行政相对人合法权益的保护是不可能的。因此，对于上述作为被告的行政机关应当举证或者所举证据不符合法律规定，应明确设定被告承担败诉的后果。同样，行政诉讼中的原告，对于是否符合法定条件，被告不作为的案件，提起行政赔偿中被侵害造成损失的事实以及其他应由原告举证的，如果原告不举证或举证不能的，也要明确应由原告承担败诉的后果。

二、证据的采信规则

我国把实事求是、有错必纠，追求客观真实奉为圭臬。但是，时过境迁的客观真实不可能毫无差错地重合再现，在法律意义上，只能是依靠证据和推理去认定事实，这就法律上的事实。法律上的事实是依靠证据支撑的。如果没有强有力的制度对证据的采信作出规定，行政诉讼活动则难以为继。

“先取证，后裁决”是行政机关作出具体行政行为的必经程序，那么，如果行政机关所取证据违法，则具体行政行为的合法性就会坍塌，行政相对人倘若提起行政诉讼，作为行政主体的行政机关败诉是不可避免的。

在行政诉讼中，设定证据采信规则，对促进行政机关依法行政，避免具体行政行为违法具有其特殊的意义。对于行政主体在实施具体行政行为中所取证据因违法不予采信的主要有以下方面：

（一）行政主体认定事实的证据违法

行政活动绝大多数都是依职权行使的具体行政行为。都是行政机关的主动行为，即使是依申请的行政行为，行政机关也处于主导的地位。行政主体在个案出现后，也要主动收集、审定并采纳证据，以便作出合法合理的行政行为。行政主体对证据从原始状态开始收集、审定和采纳的活动是一个权力运行的过程，其中证据运行活动的不正常，即可能导致作为认定事实的证据违法，其证据则不能采信。

1、证据的外在形式违法。根据法律规定，证据的形式有书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录七种。对于以上证据的形式经过法庭质证属实则可以采信。如果外在形式不合法，在作出具体行政行为之前未加以补救使其合法化，则不能予以采信。

2、非法定主体收集的证据。行政主体对于非法定主体收集的证据，虽然其证据具有客观性和相关性，但未经过行政主体的法定人员依法定程序重新收集并查证属实取得合法性，这样的证据不能采信。

3、违反法定程序取得的证据。行政主体不遵守法定的步骤、顺序、方式和时限对证据进行收集、审查和采纳，即作为事实认定的证据，如果发现后，在作出具体行政行为之前又未采取法定的补救措施或重新通过合法程序取得，对认定事实产生严重影响的证据，亦不能采信。

4、采取非法职权取得的证据。行政主体违反法律规定采取的手段、方法和措施所取得的证据，比如对行政相对人采取逼供诱供、违法羁押或胁迫手段获得的证人证言，即使其证据具有客观性和关联性，但由于是利用职权非法获取的证据，也不能采信。

（二）行政主体在行政过程中举证责任违法分配

首先举证责任应依据法律规定。这里的法律既包括狭义的法律，也包括广义的法律即法律精神和原则。根据现有法律规定分析，立法对举证责任的分配，常由实体法根据事实要件予以明确，通常表现为除非有例外规定，程序的发动人员负有举证责任。

其次由行政主体依合理原则分配。行政程序举证责任的分配可参照刑事诉讼和民事诉讼两大诉讼举证责任分配规则及其精神，在不违背公平、显失情理的条件下，合理分配举证责任。

最后应该有利于相对人。行政程序确定的职权调查主义原则使行政法律关系中行政主体一方拥有特别地位，对此，行政相对人完成法定举证之外的举证责任在无法律明确规定，依照经验又无法合理分配时，宜采取有利于相对人，即由行政主体一方负担举证责任为解决办法。

行政诉讼中，对于举证责任违法分配的、显失公平、不利于行政相对人的举证责任分配，经法院查证后应不予采信。

（三）行政主体认定事实时推定或认知违法

1、行政主体作出行政行为时除运用证据外，也运用推定获得事实结论。行政推定是在行政领域根据某一事实的存在作出另一与之相关事实存在与否的假定。正确运用推定，既可提高行政效率，也可公正分担举证责任，缓解某些事实证明上的困难。行政推定可分为法律上的推定和事实上的推定两大类。法律上的推定是指法律规定的从已知的事实推论出未知事实或不依赖某种基础性事实即推理出另一事实存在的过程。事实上推定是行政机关工作人员根据已确认的事实，依照经验和科学知识的推断。其既要合法也要合理，如果据以作为事实认定的行政推定违背了法律的直接规定、法律精神、科学原理或社会公认的经验规则，其行政推定为违法推定。

2、行政认知是行政主体在作出行政行为过程中以一定形式直接认定某种事实的真实性，并据此作为事实认定基础的过程。但这种认知过程不能以强调提高行政效率、节约行政成本而影响当事人的举证责任分配。行政主体在行政认知上，如果对非属无合理争议的事实或让相对人对应该行政认知的事实进行举证即属违法认知。

三、行政诉讼取证和举证期限

行政诉讼中的取证和举证是两个既有联系又有区别的概念。其联系是，取证是前提，举证则是取证的目的所在。其区别是，取证是在行政诉讼中，作为被告的行政机关对行政相对人而言的，是在行政诉讼之前行政机关在其作出具体行政行为时的作为；而举证则是被告行政机关对法院而言的，是在作出具体行政行为之后，特定在行政诉讼过程中的作为。行政诉讼中的取证和举证对审理结果具有决定性的作用，而对取证和举证的期限作出规定是关键。在行政诉讼中规定取证和举证的期限，其意义还在于防止诉讼活动的拖延，又可及早确定案件的事实和性质，实现行政效率和司法效益的统一。

（一）行政诉讼取证期限

1、行政诉讼法第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这一规定，仅规定在诉讼过程中。而被告在作出具体行政行为之后，又得知原告将要提讼之前，是否可以收集证据，法律出现了疏漏。

1991年的《意见》未作解释。1999年的《解释》已经明确，其第26条第二款规定：“被告应当在收到状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行为没有证据、依据。”这一规定明确地阻断了被告在作出具体行政行为之后，在提讼以前的取证行为，也就是取证的期限只能是作出具体行政行为之前。

2、行政复议机关取证的期限。有观点认为，复议机关的复议程序的插入导致了情况的复杂化。其实不然。行政复议机关对原具体行政行为经过全面审查，可以变更，甚至撤销。那么，行政复议机关如果不行使调查收集证据的权力，就谈不上全面审查。笔者认为，复议机关对原具体行政行为的复议，应局限在全面审查原行政机关作出具体行政行为之前。如果经复议维持的，提讼因为原行政机关是被告，其取证期限仍然限于其作出具体行政行为之前。《解释》明确规定复议机关在复议过程中所收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。如果复议机关作出变更或撤销原行政机关的具体行政行为而提起的诉讼，由于复议机关成为被告，形成了一个新的具体行政行为，其取证期限亦可延续到复诉机关作出新的具体行为之前，其取证期限与《解释》“提供作出具体行政行为的证据、依据”并不矛盾。

3、取证期限的例外情况。根据《解释》只有两种情况，一是被告作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当理由不能提供的；二是原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。上述两种例外情况，表面看来，取证期限放到了作出行政行为之后。但笔者认为其取证的期限实质没有变，其取得的证据仍然要在作出具体行政行为之前存在的证据，而决不能是作出行政行为之后出现的证据。

（二）行政诉讼举证期限

1、行政主体的举证期限。根据《解释》，笔者理解为其举证期限应当在收到状10日内，而不是在整个一审作出裁判之前。在上述期限内不提供即可认定为举证不能，被告承担败诉的后果。如果有正当理由逾期提供的，即出现上述例外取证理由的（仅局限于这两种正当的理由），可将举证期限延长到整个一审作出裁判之前。《解释》第31条第三款规定：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”这说明，被告的举证期限局限在一审作出裁判之前，超过举证期限的证据则失去价值。

2、原告或第三人的举证期限。《解释》对原告承担的举证责任作了规定，但对举证期限，法律和《解释》未作规定。笔者认为，既然对被告的举证期限作了限制，为了保证诉讼的效率，对原告或者第三人的举证期限也应作出规定，可以放宽到整个一审作出裁判之前。这与立法本意，保护行政相对人的合法权益并不矛盾。

四、被告履行举证责任的标准

行政诉讼举证责任制度作为确定行政诉讼胜诉和败诉的制度，设定被告履行举证责任的标准是十分必要的。在什么条件下说明被诉行政机关完全履行了举证责任，法律或司法解释应该作出规定。笔者认为应具备以下标准：

1、具体行政行为所依据的事实，必须是特定法律规范所要求具备的事实。所谓“依法行政”，具体的行政行为所适用的法律规范所预先设定的事实要件必须得到满足后方能实施。一是具体行政行为所依据的事实，必须是特定法律规范所要求具备的事实。如果具体行政行为所依据的事实，不是特定法律规范所要求的事实而适用特定的法律规范而作出的具体行政行为，则无法可依。二是特定法律规范规定的几个事实要件，必须满足几个事实要件，缺一不可。例如，工商部门对某商场销售超期食品进行处罚，必须存在两个事实要件，其一，商场有销售超期食品的行为；其二，查出的食品确是超过保质期的。两者缺一不可，否则，据此作出的处罚的证据便得不到满足。

2、任何事实要件都要有确凿的证据支持。行政机关不得以强大的行政职权采取武断专横的态度作出具体行政行为。它所认定的每一个事实都应当有根据。在行政诉讼中，被告如果坚持认为具体行政行为是合法的，就应当提供证据证明它所认定的事实确实存在。如果没有相应的证据支持，行政机关所认定的事实即为子虚乌有。

第2篇

一、构成要件与案件性质

窃用他人账号、密码进行证券交易导致投资者损失的纠纷（以下简称窃用交易或者窃用交易纠纷）通常具有以下构成要件：

1.受害人与加害人。受害人为在证券公司开户进行证券交易的个人或者法人投资者（一般称为客户、股民）。如果不是在证券公司开户进行投资的公民或法人，不能成为此类纠纷的受害人，也不能成为此类案件的原告（法律有特别规定的除外）。加害人为证券公司或者证券公司的工作人员，或者非证券公司的其他人员。在实践中，有的受害人能够明确指认具体的加害人，有的只能提出表面证据合理怀疑证券公司或者其工作人员为加害人，或者基于证券公司未履行安全保障义务而对其提出赔偿请求。

2.加害行为。通常是加害人盗用受害人的账号、密码等买入或者卖出股票或其他证券。这种加害行为可以是在证券公司的交易厅通过刷卡方式进行的，也可以是通过电话委托交易进行的，还可以是通过操作证券公司的计算机进行的，或者通过网上交易进行的。加害行为原则上为积极的作为行为，但是在受害人对证券公司以未履行安全保障义务为理由提出的相关诉讼中，加害人（被告）的行为则可能是消极的不作为行为。字串3

3.损害后果与因果关系。在这样的案件中，损害后果是受害人遭受的经济损失，主要指对高价买入的证券不得不低价卖出的差价损失和应当高价卖出但是被低价卖出之间的差价损失。此外，受害人为取得证据花费的合理费用以及进行诉讼的合理费用也应当算作损失。加害人的行为与受害人的损失之间应当有法律上认可的实际因果关系。如果受害人的损失不是由于加害人的窃用交易行为造成的，而是由于其他原因造成的，则加害人不承担民事责任。

4.在这样的纠纷中，加害人实施加害行为是有过错的，而且通常是故意或者重大过失实施加害行为。至于加害人出于何种动机进行窃用交易，不属于构成要件方面的问题。但是，受害人如果是针对证券公司提出赔偿请求，则只要提出表面证据证明其有过错即可。如提出证券公司交易系统存在重大不安全的隐患、证券公司没有采取法律法规或者行业规范要求的保密措施等，即可推定证券公司存在过错。

窃用交易致人损失的案件属于广义的民事侵权案件，这种案件在实质上是平等的民事主体之间的财产权益纠纷。但是，证券交易又属于典型的“商事行为”，投资者和证券公司都是商人，加害人无论是其他人还是证券公司（或者其工作人员），都是在“商事领域”进行窃用交易，对另一个“商人”（即作为受害人的投资者）进行的侵害。从这个意义来说，窃用交易致人损害的案件又属于商事法领域的纠纷。我国法律虽然没有严格区分民法与商事法，但是人民法院将审判职能分为民事审判、经济审判、刑事审判、行政审判等部分（最高人民法院和一些地方人民法院进行改革，将经济审判庭更名为民事审判二庭。尽管名称发生了变化，但是其审理商事案件的职能并没有改变），窃用交易的案件由经济审判庭负责审理比较合适。

二、证券公司直接进行的窃用交易和证券公司工作人员进行的窃用交易

在窃用交易纠纷的案件中，证券公司被作为被告有三种情况：一是作为直接加害人被，原告要求证券公司对其窃用交易行为造成的损失承担赔偿责任；二是作为雇主被，原告要求证券公司对其雇员的窃用交易行为造成的损失承担赔偿责任；三是作为违反安全保障义务的人被，原告要求证券公司对他人的窃用交易行为造成的损失承担赔偿责任。我们首先讨论前两种情况。

证券公司直接从事窃用交易行为。通常是证券公司的经理人员、操盘手或者其他从事操作或有权进行操作的人员盗用客户的姓名、账号和密码等进行交易，“为”客户买入或者卖出证券。该行为有两个主要特征：（1）窃用交易是证券公司自己的行为或者经证券公司授权的行为；（2）没有得到客户的事先授权或者事后追认。从某种意义上说，类似于民法中规定的无权行为。证券公司直接从事窃用交易行为，依据侵权行为法自己责任和过错责任的原则，无疑应当承担相应的民事责任。（王利明教授提出的侵权行为法建议稿第一百六十八条第一款规定：“证券商在托管投资者证券过程中，未经投资者授权擅自处分其证券，给投资者造成损失的，应承担赔偿责任。”）

在实践中，还有可能出现的情况是证券公司对其雇员进行的窃用交易行为承担赔偿责任。虽然证券公司没有指示其雇员进行窃用交易，但是雇员利用其从工作中得知的客户账号、密码等信息进行窃用交易，“为”客户买入或者卖出证券。证券公司的雇员进行窃用交易的情况通常比较复杂，但是一般都具有以下特征：（1）雇员利用从工作中得到的客户信息进行窃用交易；（2）雇员的行为没有得到证券公司的事先授权或者事后追认；（3）雇员的行为没有得到客户的事先授权或者事后追认。雇员的这种窃用交易行为，对于证券公司而言，类似于表见-尽管他事实上没有代表证券公司进行窃用交易的权，但是这种行为足以使客户相信其具有权，是证券公司进行的窃用交易。证券公司应当对雇员进行的此等窃用交易承担民事责任。其法理依据或者是表见的理论，或者是替代责任（雇主责任）的理论。证券公司在承担这一责任之后获得对有重大过失的雇员的追偿权。字串4

三、证券公司违反安全保障义务

尽管证券公司没有进行窃用交易，其雇员也没有进行这样的行为，它也可能因为疏于履行安全保障义务而承担第三人窃用交易导致客户损失的赔偿责任。在某些特定的法律关系中，一方当事人对另一方当事人的人身、财产之安全负有关照和采取积极措施加以保护的义务，这种义务谓之安全保障义务或者安全关照义务（参见刘士国：《安全关照义务论》，《法学研究》1999年第5期）。安全保障义务的目的在于避免他人的人身、财产遭受损害，所以安全保障义务也可以界定为避免他人遭受损害的义务。“一般说来，避免损害的义务通常以加害人和受害人或危险源之间的近因关系为前提。两者都会引起责任，责任进而导致介入的义务。父母亲必须保护孩子自伤之损害就属于典型的第一种情况。类似的安全（保障）义务也产生于那些自愿对他人负责的个人或组织，包括无合同基础而承担责任的情况。甚至那些拘留了犯罪嫌疑人的警察也必须确保后者在这种紧张的情形下不受伤害。雇主对雇员的安全责任更是为各国法律制度所强调。”（克雷斯蒂安。冯。巴尔：《欧洲比较侵权行为法》，焦美华译、张新宝审校，法律出版社2001年版，第267页）

安全保障义务主要出现在一些交易关系或者准交易关系的当事人之间。在这样的交易关系或者准交易关系中，一方当事人对对方的人身、财产安全负有保障安全的义务。比如，银行营业场所应当配备一定的保安人员；超级市场、餐厅的地面应当防滑；旅店对旅客的人身安全负有保障义务；危险游乐活动（如蹦极跳）应当有相应的急救措施；游泳场馆应当配备救生员等。这样的安全保障义务有的是法律、法规或者行业规范明确要求的，有的则是依据经营的实际情况和社会生活的一般常识所必须的。双方当事人可以在其合同中对此等安全保障义务加以约定；即使没有约定也不能否认其存在；而在格式合同条款中免除此等安全保障义务的，相应条款无效（参见我国合同法第五十三条、第四十条）。安全保障义务应当被作为法定义务对待。违反安全保障义务造成损害的，承担的是侵权责任而非违约责任。

证券公司对其客户承担的安全保障义务主要包括：在交易场所对客户人身和财产安全的保护（如配备保安人员，防止抢劫的发生）；提示客户对自己的账号、密码保密不被他人窃用的义务；交易系统符合安全标准（证监会要求的标准或者证券行业认可的标准）；采用适当的办法对刷卡台进行隔离，以免客户在输入交易密码时被他人窥视或知悉；保存合理期间完整、准确的交易记录，以便在客户的账号、密码被窃用时追查，等等。如果证券公司违反上述安全保障义务，第三人窃取客户的账号、密码进行窃用交易造成客户损失的，证券公司也应当承担相应的责任。

证券公司对违反安全保障义务情况下发生的窃用交易到底应当承担什么样的责任呢？现行法律对此没有明确规定。理论界有连带责任说、按份责任说、分别责任说等主张。我们认为证券公司承担补充责任比较合理。最近发表的《中国民法典。侵权行为法编建议稿》也采用这一主张（参见张新宝等：《中国民法典。侵权行为法编建议稿》，《法学研究》2002年第2期。王利明教授提出的侵权行为法建议稿则用专门一节规定了“证券侵权”。参见其3月20日提供给人大法工委的讨论稿第二章第十五节）：

第13条?煱踩?保障义务人的补充责任??民事主体的人身或财产遭受损害的，由加害人承担赔偿责任和其他相关责任。字串1

无法确认加害人或者加害人无资力承担赔偿责任的，由对受害人的人身或财产负有安全保障义务的人承担补充责任，但义务人证明自己没有过错的除外。

第37条?熐杂眯彰?、账号、密码进行交易??窃用他人姓名、账号、密码等进行交易造成他人损害的，受害人有权请求加害人赔偿损失。即使不能证明此等交易造成受害人实际损失，加害人从此等交易中获得的利益也应依据本法关于不当得利的规定返还给受害人。

对交易安全负有义务的人应当按照本法第十三条的规定承担补充赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外。

证券公司承担这种补充责任应当遵循以下规则：（1）推定的过错。证券公司的过错是推定的，但是它可以反证自己履行了安全保障义务而拒绝承担赔偿责任；（2）只有在无法找到真正的加害人或者真正的加害人无力承担赔偿责任时，证券公司才承担补充责任；（3）证券公司在承担补充责任之后获得对直接加害人的代位追偿权。

四、直接加害人的责任、直接加害人与证券公司的连带责任

（一）直接加害人的责任

窃用交易也通常发生于证券公司以外的第三人窃取客户账号、密码“为”客户非法买入或者卖出证券的情形。加害人可能也是同一证券公司的客户，也可能是受害人的同事、亲属等。直接加害人进行窃用交易可能出于各种动机，如报复受害人、嫉妒受害人，甚至出于好奇。无论动机如何，直接加害人的主观方面都应当具有过错，而且通常是故意或者重大过错类型的过错。受害人遭受损失以及窃用交易行为与损失之间的因果关系是直接加害人承担赔偿责任的要件。

受害人对直接加害人的加害行为进行举证时往往需要得到证券公司的配合，需要证券公司提供相关的交易记录。证券公司不提供相关交易记录导致受害人举证失败的，受害人可以以证券公司违反安全保障义务为由对其提出损害赔偿请求。

（二）证券公司与直接加害人的连带责任

如果证券公司或者其工作人员许可直接加害人窃用受害人的账号、密码等买卖证券造成受害人损失，证券公司与直接加害人的行为属于共同侵权行为，应当按照民法通则第一百三十条的规定承担连带责任。在这种情形，证券公司与直接加害人之间存在意思上的联络，构成典型的共同侵权（王利明教授提出的侵权行为法建议稿第一百六十八条第二款规定：“证券商擅自允许第三人利用投资者的证券账户和资金进行证券交易，给投资者造成损失的，应与第三人承担连带责任。”）。无论是证券公司许可直接加害人窃用交易还是证券公司的工作人员许可直接加害人进行窃用交易，无论是以明示的方式许可还是以默示的方式许可，都不改变共同侵权的性质。

五、赔偿范围

窃用交易赔偿范围的确定是司法实践中比较困难的问题。我们在此提出如下规则供参考：（1）赔偿全部实际损失；（2）原则上不赔偿间接损失；（3）原则上不赔偿精神损失；（4）进行诉讼的合理费用可以主张赔偿。进行诉讼的合理费用是指调查费用、鉴定费用、旅差费用、交通通讯费用以及律师服务费用等。之所以对赔偿范围作出比较严格的限定而且原则上不支持间接损失的赔偿请求和精神损害的赔偿请求，是考虑到窃用交易毕竟是发生在商事领域的侵权行为，受害人对此等损失的预见性和承受能力应当高于一般公民。

如果窃用交易是非法买入，实际损失的计算公式是：实际损失＝（窃用交易的买入价格－合理卖出时间的价格）×交易的股票（或者其他证券）的数量。合理卖出时间的价格是指提讼后法院认可的卖出时间的价格、加害人认可的卖出时间的价格或者交易上认可的合理卖出时间的价格。

第3篇

行政执法是指享有行政权能的组织运用行政权对行政相对人所作的法律行为。[3]检验检疫机构是国家设立在国境口岸，依法对进出口货物和入出境人员、交通运输工具实施检验检疫的部门。检验检疫机构运用职权，监督检查行政相对人遵守检验检疫法律法规的情况，监管行政相对人涉及检验检疫范畴的活动和行为，制止、查处行政相对人的违法行为。因此检验检疫工作属于典型的涉外行政执法。

检验检疫行政执法的主要目标，一是防止传染病疫情、动植物疫病疫情和有毒有害物质经由口岸传入传出；二是监管进出口产品的安全质量，保障人体健康与生命安全。近年来，检验检疫机构忠于职守、严把国门，有效处置了“非典”、禽流感、口蹄疫、疯牛病、苏丹红、孔雀石绿等重大突发疫情和食品安全事件；成功应对了日本、欧盟等国家或组织的技术贸易壁垒；出色完成了产品质量和食品安全专项整治任务。可以说，检验检疫行政执法不仅直接关系到国家外贸发展和经济安全，更是与人民群众的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相关。

近年来，我国货物进出口、人员出入境始终保持高速增长态势。2007年全年货物进出口总额为21738亿美元，比2006年增长23.5%.其中，出口12180亿美元，增长25.7%；进口9558亿美元，增长20.8%.[4]2007年全国口岸出入境人员3.45亿人次，比2006年增长8.38%；出入境交通运输工具2215.54万辆（架、列、艘）次，比2006年增长5.3%，其中，机动车辆2114.31万辆次、飞机42.74万架次、火车6.09万列次、船舶52.39万艘次，分别比2006年增长5.12%、16.16%、7.74％和3.96%.[5]随着国际贸易和人员交流的不断扩大，检验检疫行政执法也承受着工作量持续增长的压力。

除了工作量不断增长外，近年来，检验检疫行政执法还面临着前所未有的严峻挑战。一是国际上的疫病疫情，如禽流感、艾滋病、疯牛病、马尔堡病毒等呈现高发态势；同时，过去未关注的有毒有害物质，如二恶英、“苏丹红”等逐渐演变成新的安全危害。随着国际间人员与物资往来的日益扩大，这些严重危害人体健康、生命安全和经济社会发展的疫病疫情和有毒有害物质正以惊人的速度通过人员、货物和运输工具传播、蔓延。以艾滋病为例，1981年在美国洛杉矶发现第一例艾滋病后，病毒迅速在全球传播。截至2007年底，全球大约有3300万（3000—3600万）人感染艾滋病病毒，其中2007年一年就有270万（160—390万）人感染，有200万（180—230万）人因罹患艾滋病死亡。[6]中国的情况同样不容乐观，据卫生部、联合国艾滋病规划署和世界卫生组织联合测算：至2007年底，我国艾滋病病毒感染者和病人约70万（55～85万人），其中艾滋病病人8.5万（8～9万人）；当年新发艾滋病病毒感染者5万（4～6万人），当年因艾滋病死亡2万（1.5～2.5万人）。[7]二是随着中国在世界贸易中的份量日益加重，对华国际贸易争端明显增多。据世界贸易组织统计，2007年上半年全球反倾销仅立案49起，较2006年同期减少43起，下降约47%.然而，国外对华反倾销新立案数量却未下降，我国已连续13年成为全球遭受反倾销调查最多的国家。从1995至2006年，中国累计遭受国外反倾销调查536起，占全球反倾销案例总数的17.6%.[8]此外，在国际经济全球化的同时，贸易保护主义有所抬头，把产品质量和食品安全问题作为技术性贸易壁垒，正成为国际贸易保护主义的一个新特点。中国出口产品质量和食品安全问题更是由于一些政治因素的影响，出现了国际化、政治化的新趋势。例如，2007年，一些国家和境外媒体就曾针对中国产品质量和食品安全进行炒作，“中国制造”一度遭遇信誉危机。据测算，最近11年来，中国因反倾销调查、反补贴调查、技术性壁垒等贸易摩擦，减少出口400亿至500亿美元。[9]这些情况说明，中国已进入贸易摩擦多发期。

检验检疫行政执法所承担的责任，所面临的压力与挑战，说明了检验检疫执法工作的重要性和必要性，同时也说明检验检疫机构必须规范行政执法工作，加强对行政执法活动的监督。唯有如此，才能适应形势发展的要求，从根本上提高依法行政的能力和水平，有效履行好为国家和人民把关的职责。

二、完善检验检疫行政执法责任制势在必行

法治建设是构建社会主义和谐社会的必然要求。然而，法治不是法律法规、部门规章的简单堆砌，而是要求国家权力的行使和社会成员的活动都要严格依法办事。对行政执法机关而言，法治建设不仅仅是赋予行政执法机关必要的权力，以监督行政相对人的行为是否符合法律规定；更重要的是给行政执法机关提出了明确的责任要求，行政执法机关必须依法行政，推行行政执法责任制，“按照法定权限和程序行使权力、履行职责”。[10]

现阶段，不少地方、部门推行行政执法责任制都取得了一些成效：一是理顺了行政机关的执法职责、明晰了行政责任，在不同程度上解决了“依法打架”的现象；二是建立健全了规范行政执法的若干制度，改善了行政执法，提高了行政执法水平；三是探索了行政机关之间的监督机制。[11]但是推行行政执法责任制，在行政执法机关自身建设的环节，还存在一些不容忽视的问题：第一，行政执法机关内设部门的职责需要进一步明晰。当前我国行政执法机关的职责已经基本理顺，但是行政执法机关内设部门的职责还不够明确。由于行政执法是全方位、多层次的活动，内容庞杂，范围广泛，职责不明，在行政执法机关内部就会出现“见利益就上，遇责任就退，发生问题害怕承担责任、互相推诿扯皮”的现象。第二，行政执法责任追究制度需要进一步完善。在行政执法机关制定的规章或者制度中，对行政执法机关和行政执法人员的违法责任都有规定，但是对日常行政执法活动中执法过错或者执法差错的责任规定往往不够具体，只是提到要承担责任，至于由谁来承担责任，承担什么样的责任则不够明确，使责任制度的内容不够完整。第三，行政执法监督检查需要进一步加强。近年来，行政执法机关开展了大量的、多样的执法监督检查活动，但是从形式上看，往往重视突击性的监督检查，忽视经常性的监督检查；从内容上看，往往重视事后监督，忽视事前预防和事中监督。

作为重要的涉外行政执法机关，检验检疫机构承担着严把国门、严防疫情疫病传入传出，促进国家对外经济健康发展的重要使命，需要建立一套科学有效的行政执法责任管理体系。但是，检验检疫机构在自身建设方面还存在一些薄弱环节。因此，要注重加强自身建设，通过完善检验检疫行政执法责任制，加强自我规范和监督，促使内设部门及执法人员严格履行法定职责，保证检验检疫法律法规、规章制度的正确实施，提高依法行政水平。

三、完善检验检疫行政执法责任制的思路

检验检疫机构完善行政执法责任制，必须广泛借鉴国内外经验，明确完善行政执法责任制的思路。

从理论来讲，检验检疫机构完善行政执法责任制必须以现代管理学的科学系统理论为指导。也就是用科学化、标准化的管理方法代替经验管理，建立规范一致的办事程序和工作方法，使各项执法工作也能够像工业生产一样，有计划有步骤地进行。同时，还要将行政执法目标分解成若干层级的子目标，并为每个目标确定合理的目标值与测评制度。在此基础上综合运用信息论、控制论、运筹学等方法，实现对行政执法行为系统、科学的管理。

从理念来讲，检验检疫机构完善行政执法责任制必须体现“以人为本”的行政执法理念。对外，要以行政相对人作为检验检疫行政执法工作的关注焦点，围绕提高执法有效性和行政相对人的满意度，履行好检验检疫机构的执法职责。对内，要全面关注行政执法人员的全面发展，建立规范与指导工作的制度机制、有效监督的责任机制和促进素质提高的能力机制，实现检验检疫机构的规范管理。

从方式来讲，检验检疫机构完善行政执法责任制必须符合可持续发展的要求。也就是要建立决策、执行、监督、反馈的闭环管理模式。通过制定制度、贯彻实施、监督检查、整改提高，不断总结成功的经验、改进存在的问题，并将好的经验、好的做法、好的措施固化为制度。这种周而复始，循环往复，环环相扣的方式，可以促使检验检疫机构不断提升依法行政的水平。

基于这样的思路，北京出入境检验检疫局（以下简称“北京检验检疫局”）在国家质检总局和国内知名管理学专家的指导参与下，采用质量管理、绩效管理、能级管理等方法，构建起“三位一体”综合行政管理体系，并依托该体系完善了检验检疫行政执法责任制。

概括起来说，“三位一体”综合行政管理体系就是分别建立起一套符合IS09000国际质量标准的质量管理体系、一套可以客观公正评定工作人员实际业绩的绩效管理体系、一套能够激励工作人员不断提高自身能力的能级管理体系，并建设一个能运用各方面信息资源，快速存储汇总、统计分析、查询报告等功能的计算机信息化管理平台，以实现整个体系准确、高效、可靠地运行。所谓“三位一体”，就是把质量管理、绩效管理和能级管理相整合，使三者取长补短，发挥出管理合力，形成整体优势。

在该体系中，质量管理是基础，解决的是“做什么”和“如何做”的问题；绩效管理是核心，解决的是“做得如何”和“做好做坏怎么办”的问题；能级管理是落脚点，解决的是“如何做得更好”和“防止做不好”的问题。形象地说，“三位一体”综合行政管理体系好比一个城市的道路交通管理体系，质量管理好比是交通法规，不遵守交通法规，交通就会陷入混乱、瘫痪，甚至发生交通事故；绩效管理就是交通警察，司机开车是不是遵章守纪，出了事故该谁负责，都由他裁决；能级管理就像是驾校，司机要学交规，提高驾驶水平，就要科学培训。

四、完善检验检疫行政执法责任制的做法

北京检验检疫局完善行政执法责任制，主要是通过“三位一体”综合行政管理体系，以质量管理定规范、以绩效管理促落实、以能级管理抓素质，在梳理执法依据的前提下，将执法职责层层分解，把权力和责任逐级落实到内设部门和具体执法人员身上，通过考核和培训，并进行相应的奖罚。

1．完善执法依据的梳理工作。梳理清楚行政执法机关的执法依据，是规范行政执法机关和行政执法人员权责的前提。因此，进一步完善执法依据梳理工作，便成为完善行政执法责任制的一个重要环节。在梳理执法依据方面，北京检验检疫局几年前就已经系统地整理了所执行的法律法规、规章制度、标准规程、规范性文件，及时清理、修订、废止了一些不适宜的规定。最终，根据执法依据种类、法律效力等级、出台时间以及执法行为类别，形成了北京地区检验检疫执法依据清单。在此基础上，按照质量管理体系运行要求，建立起实时更新的执法依据清单维护机制，使梳理执法依据不再是一次性的或者间歇性的工作，而是常态化、常规性的工作，以确保执法人员所用到的执法依据都是有效的、最新的。具体而言，在维护执法依据清单方面，采取了“自上而下为原则，自下而上为补充，主动维护更新为主，社会监督为辅”的办法。即，主要由局机关法制部门或者业务主管部门随时关注收集最新的信息，根据执法依据的增补、修改、废止情况，及时地更新调整执法依据清单；同时，基层执法部门和执法人员可以将其在执法实践中获取的相关信息和执法依据需求，及时上报给局机关法制部门或者业务主管部门，由后者确认是否需要更新执法依据清单。此外，还随时将梳理后的检验检疫法律法规、部门规章、公告及有关政策等内容以互联网、办公现场电子显示屏、布告栏等多种方式，同步向社会公示，并接受行政相对人对执法依据的质询和意见。例如，对网上执法依据咨询的处理，就提出了“5个工作日，100％答复”的时限承诺，使咨询人的每一个问题都能得到及时详尽的回复。

2．完善执法权责的规范工作。规范执法工作的权责是完善行政执法责任制的关键。北京检验检疫局通过建立质量管理体系，首先明确了内设部门之间的执法业务分工，其次确定了部门中不同岗位的权责及任职条件，最后再细化各个岗位所承担工作事项的流程、规范要求和实施标准。这就使规范执法权责的工作更加科学合理，既避免了平行的内设部门和执法岗位之间的权责，相互交叉、重复，又使不同层级的内设部门和执法岗位之间的权责相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。

在规范执法权责时，北京检验检疫局结合实际情况，编制了质量手册、程序文件、作业指导书、流程图、岗位职责说明书等质量管理文件。质量手册界定了全局执法工作的类别，明确了责任部门；程序文件规定了每类执法工作的程序和实施要求；作业指导书和岗位职责说明书规范了每个岗位、每项工作环节的操作标准。这样就为不同层级的执法人员分别提出了具体明确的工作要求，使执法工作要求能逐级分解，一一落实到相关执法部门和执法人员。例如，对于每名行政执法人员而言，统筹其执法权责要求的载体，就是岗位职责说明书。岗位职责说明书主要包括岗位基本信息、岗位目的、岗位关键责任、工作权限、最低任职资格以及工作关系六大要素，分别确定了每个行政执法岗位的权力清单、责任清单、能力清单、执法依据清单、岗位关联清单（包括与行政相对人的关联关系，以及与内设部门和相关执法岗位的关联关系）。岗位职责说明书明确了执法岗位的价值和目标，更重要的是明确了多大权力就要承担多大责任，行使多大权力就要具备多高的能力。每个执法岗位该干什么、怎么干、干到什么程度、要承担怎样的责任，列得清清楚楚、明明白白，这就使执法人员在履行执法职责时，能够了解自己的职责范围，掌握执法要求和完成标准，并不断弥补个人能力与岗位要求的差异。

3．完善执法责任的落实工作。一切管理思路、规章、制度，都必须依靠有效实施才能产生效益。缺少监督检查机制，或者监督检查结果不与激励机制挂钩，最终会导致制度执行不力，甚至根本不执行。因此，完善行政执法责任制，除了要完善执法权责的规范工作，还应该完善执法责任的落实工作。要通过系统地监督、测量各内设部门、各级执法人员的工作效果，及时发现其执法行为与制度要求的差异，并及时进行有效的处理。北京检验检疫局在实践中探索了一些方法。

一是建立了过错追究制度。把“擅自跨辖区执法”、“以收取检验费代替行政处罚”等34种行为定为行政执法过错，明确了过错责任人的界定范围和标准，明确了追究过错责任人的方式和程序，同时，也明确了执法人员在违法行政后应承担的法律责任和后果。过错追究的重点是关注执法工作中的用“权”过错，及时处置不规范行政的个案，如失职不作为、违规乱作为等情况。

二是以绩效考核来测量执法责任的落实情况。即对权责规范后确定的执法责任，进行动态量化考核与定期阶段量化考核。具体而言，建立了以执法目标督查、质量体系审核、基础工作检查、上级评定和同级评价等五项内容为主干的绩效指标体系，将责任要求量化成具体的指标和分值，分解到各部门和各级执法人员，并采取即时考核与定期考核相结合，对各部门和各执法人员的执法绩效进行评价。

在实施绩效考核时，考虑到检验检疫执法的覆盖面广，业务量大，涉及到进出口商品检验、动植物检疫、出入境人员及交通工具的卫生检疫等各类执法行为，同时又涉及到不同的专业知识和执法要求，具备不同特点。因此，结合工作实际，以执法风险较高或者不规范执法行为出现频率较高的工作环节为切入点，作为考核的关键指标。考核的内容涉及到了执法主体资格、执法行为权限的合法性、适用执法依据的规范性、执法程序的合法性、执法决定的适当性、执法案卷质量情况等各个方面。

三是以外部评议促进执法责任的落实。为了真实全面、客观公正地了解检验检疫执法状况和效果，北京检验检疫局通过多种渠道，包括投诉举报、满意度测评、行风监督、上级及其他部门信息反馈、聘请社会监督员等方式，启动了社会评议，主动接受外部监督，广泛征求社会各界对北京检验检疫局法制环境、各内设部门以及各级执法人员执法工作的评价。对于外部执法监督情况，既将其作为过错追究的重要信息源之一，也将其纳入到绩效考核结果中，使之发挥了促进执法责任落实的作用。

在落实执法责任时，将执法过程中的不规范行为按照其严重程度划分为执法过错及执法差错两大类。执法过错是指检验检疫执法人员在行政执法过程中，因故意或重大过失，违法执法、不当执法或不履行法定职责，给国家或者行政相对人的利益造成损害的行为。执法差错是指检验检疫执法人员在行政执法过程中，因一般过失，违反操作规程，情节轻微，未造成危害后果的行为。差错行为多发生于业务繁忙、工作强度大时，工作人员因口误、眼误、手误等技术性原因而产生不规范行为。

按照不规范执法行为的类别，采取了不同的标准与程序，予以纠正和处理。对于差错行为，按绩效指标直接量化成分值，并扣除出现问题部门和人员相应的绩效分数；对于过错行为，除量化考核并实施绩效扣分外，还会根据行政执法过错责任追究制度，对过错责任人给予吊销行政执法证件、调离行政执法工作岗位、警告、记过、降级、撤职、开除、移送司法机关等形式的处理。每年年底，各级执法部门通过绩效分数比对，评选先进单位；各级执法人员通过个人年度考核成绩比对，评选先进个人。个人年度考核成绩主要源自绩效分数。对于各级执法部门负责人而言，其个人年度考核成绩有70％来自本部门的执法绩效分数，对一般执法人员，其个人年度考核成绩有50％来自本人的执法绩效分数。

4．完善执法人员的教育培训工作。建立一支廉洁、勤政、务实、高效的检验检疫执法队伍，完备的教育培训工作必不可少。北京检验检疫局对执法人员开展了系统的、有针对性的滚动式教育培训。

一是以质量管理体系梳理的执法依据和工作文件为主要内容，开展法制宣传教育。通过梳理执法依据，既可以明晰执法权力与执法责任；又可以利用梳理后的执法依据，开展法制普及宣传和培训教育，提升基层执法人员的法制观念和责任意识。只有“有权必有责、用权必受控、滥权必追究”及“法无授权不得行”等执法理念逐渐深入人心，滥用权力和随意执法等现象才能从源头得到控制。

二是以质量管理体系文件为主要内容，开展行政执法工作针对性教育。检验检疫是技术性执法部门，要求检验检疫人员必须熟悉相关的法律法规和专业知识和技能。质量管理体系文件是执法工作的规范和基础，以此对检验检疫执法人员进行针对性、专业性技术培训，以保证其胜任专业性执法工作。

三是以能级管理教材为主要内容，开展继续教育。所谓能级管理就是以人的能力为核心，在专业性、系统性能力培训的基础上，通过考试和考核，综合评价人员能力的管理制度。能力培训的重点是检验检疫人员知识与技能的持续扩展、更新和补缺。通过能力培训可以系统地组织检验检疫人员不断学习新的公共知识和专业知识，巩固已有知识和技能，因此，能力培训是持续再教育。

四是以岗位职责说明书为主要内容，开展针对性教育。岗位职责与工作规范清单、执法依据清单一一对应，执法人员很快就可熟练掌握本岗位具体要求，使制度要求由“厚”变“薄”，由“抽象”变“具体”。因此针对性培训使执法人员了解本岗位的职责、工作规范和要求，提高执法能力和素质。

5．建立执法责任制信息化平台。完善行政执法责任制必须采用科技手段，为此北京检验检疫局整合已有软件的数据，建立起行政执法责任制信息化系统。该系统能够实现执法岗位信息、执法人员管理信息、监管对象信息、监管工作数据的互通互连，为执法管理提供便捷、准确、及时的数据支持。

通过信息化平台，管理者不仅能够迅速掌握所辖部门、岗位的总体执法情况，还能够全面了解所辖各级人员分管工作的具体情况。比如，对出口产品监管方面的执法工作，只需简单的操作，各级管理者就能查询到某一时段其下级部门和执法人员的执法业绩、执法差错，以及某一执法人员所分管企业的产品质量控制情况，这些企业出口产品的不合格情况，这些企业对执法人员的反馈意见等。而这些信息又都会通过信息化系统，自动折算为部门执法绩效分数，及各级执法人员的个人年度考核成绩。

五、完善行政执法责任制所获成效

北京检验检疫局通过完善行政执法责任制，完整地实现了对行政执法活动从决策到执行，从执行到监督，从监督到反馈的闭环管理。具体来说，通过完善执法依据的梳理、执法权责的规范，可以实现对检验检疫执法的决策管理；执法人员是否遵从规定用权、履职，可以通过过错追究、绩效考核、外部监督等执法责任落实途径进行监督检查，从而实现对检验检疫执法的执行管理和监督管理；对于监督检查中发现的问题，通过分析原因、整改纠正，并采取教育培训等措施巩固整改效果，能够持续改进执法工作，不断提高执法人员素质，也就可以实现对检验检疫执法的反馈管理。

对检验检疫行政执法活动的闭环管理，能及时发现检验检疫执法工作中的错误和不足，及时、准确地加以纠正、弥补；同时促使检验检疫执法工作在不断提高水平的基础上进入下一个管理循环，实现检验检疫执法工作持续健康发展。因此，北京检验检疫局完善行政执法责任制的工作，成效显著。

1．提高了执法效率和执法质量。完善行政执法责任制后，检验检疫证单差错率大幅下降，执法工作时限符合对外承诺要求。出境、入境检验检疫执法工作时限符合率分别为100%、98.6%，较完善执法责任制前分别提高0.03％和7.5%.内部出境、入境检验检疫证单差错率分别为0.2%、1.5%，远低于完善执法责任制前的内部证单差错率；对外出入境检验检疫执法证单差错率均为0.

完善后的行政执法责任制为落实执法责任提出了更高的要求。以外埠流向货物（即自其它口岸入境、目的地是北京的货物）的报检落实率为例，北京检验检疫局研发了口岸内地联合执法信息化系统，将落实异地检验的执法责任逐级进行分解。这一措施使北京地区的外埠流向货物报检落实率由2004年的59％提高到了2007年底的98%，几年来共为国家挽回可能逃漏的法检规费4700余万元，同时也促进了口岸与内地检验检疫机构的协同执法工作。

完善行政执法责任制也为北京检验检疫局优化办事环境、树立良好执法形象创造了条件。社会和公众对北京检验检疫局行政把关和服务的满意度明显提升。经调查，目前受理检验检疫业务窗口的顾客满意度为99.5%，相关企业的顾客满意度为99.7%，顾客投诉处理情况满意度为100%.2005年，在北京市工商行政管理局对当年工商注册年审企业的无记名问卷调查中，北京检验检疫局的企业满意度位居北京地区局级行政机关满意度的第6名，较之2000年的第13名有了大幅度提升。

2．提高了执法效能。完善后的行政执法责任制有效规范了北京检验检疫局的行政处罚工作。按照完善后的行政执法责任制的要求，北京检验检疫局制定了行政处罚规范性文件及作业指导书，开发了全局统一操作的信息化平台，有效规范了行政处罚的自由裁量空间。这样，一方面有助于维护相关行政相对人的合法权益，另一方面也有助于及时发现，并按规定惩处行政相对人的违法行为。从2005年至2007年底，北京检验检疫局平均每年办理的行政处罚案件240起左右，罚款270万元左右。

完善行政执法责任制后，为有效约束一线执法人员行使自由裁量权时的随意性，北京检验检疫局成立了审查中心。该中心调集各类专业人员组成专职审查队伍，并开发了“检验检疫集中审查管理系统”，对所有进出境货物报检数据实行集中审核，在计算机信息比对的基础上，按照预先设定的规则，有针对性地对高风险货物实施重点检验检疫。这样就使确定检验检疫项目、规则的权力，由一线执法人员自由裁量，变成信息化系统和“专家组”集中行使。

3．提高了执法人员的积极性。完善行政执法责任制后，由于责权清晰，又有能力引导，激发了执法人员的工作热情。截至目前，北京检验检疫局共主持和参与涉及检验检疫执法工作的国家级科研课题39项、质检系统科研课题84项，主持制定修订涉及检验检疫执法工作的国家标准23项、检验检疫行业标准135项。2007年底，检测能力达到740项，其中通过CNAS认可的613项，比2005年翻了一番。近年来，北京检验检疫局还自主研发了多个信息化应用软件，用于提升检验检疫执法能力，包括集中审查管理系统、出口企业ERP数据监管系统、出口企业质量管理综合评价系统、报检企业与报检员管理系统、生产企业信息管理系统、行政执法责任制系统、航空器电子申报系统等。

在严格把关的同时，北京检验检疫局内设部门和各级执法人员还热情为行政相对人提供执法服务。例如，积极向辖区企业通报国外技术贸易措施的动态，帮助企业及时掌握国外检验检疫标准的变化情况。近年来，国外技术贸易措施对我国出口贸易造成了一定影响，但是北京地区所受影响却呈下降态势，据有关部门统计，与上年相比，北京地区2006年受国外技术贸易措施影响外贸直接损失额下降5.6亿美元，降幅为15.18%，受影响的企业比例更是降低了45.84%.[12]

六、完善行政执法责任制的意义

通过完善行政执法责任制，健全制度、明晰责任、提高能力、持续改进，是贯彻落实党的十七大精神，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制的重要途径。

北京检验检疫局完善行政执法责任制的做法，从执法事项管理角度讲，是将以往“事后追究”的模式，转变为“事前防范、事中控制、事后监督”的全过程管理模式。事前防范是从执法依据的梳理、质量管理文件的建立、人员的教育培训等方面入手，发挥执法管理的预防功能；事中控制是通过实施质量管理体系、规范执法流程、发挥执法管理的控制功能；事后监督是通过对绩效管理中发现的差错行为及时纠正，和对执法过错行为的有效问责，发挥执法管理的矫治功能。从执法人员管理角度讲，是将以往“分授权责”的模式，转变为“权、责、能”统筹管理的模式。梳理执法依据、规范执法权责的着眼点在于规范事项，划定职权范围，重点在“权”；落实执法责任的着眼点在于对事项的评价和违法行政的惩处，重点在“责”；执法人员教育培训的着眼点在于提高事项的效能和人员的素质，重点在“能”。三者彼此联系，相互依托，使管权、问责、促能有机统一在一起。

实践表明，北京检验检疫局完善行政执法责任制的做法，有效地实现了执法要求到岗，执法责任到人、执法权力受控、执法责任可追溯，促使依法行政工作落到了实处。

注释：

[1]国务院办公厅：《关于推行行政执法责任制的若干意见》，2005年7月27日，中华人民共和国中央人民政府网站，/zwgk/2005—09/08/content-30280.htm.[2]：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社2007年版，第32页。

[3]马怀德：《行政法与行政诉讼法学》，中国法制出版社2005年版，第166页。

[4]国家统计局：《2007年国民经济和社会发展统计公报》，2008年2月28日，国家统计局网站，/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20080228402464933.htm.[5]公安部出入境管理局：《2007年我国对外开放口岸出入境人员突破3.4亿人次》，2008年4月17日，公安部出入境管理局网站，/n16/n84147/n84196/1043115.html.[6]联合国艾滋病规划署和世界卫生组织：《2008年全球艾滋病疫情报告》，2007年12月，联合国艾滋病组织网站，/en/KnowledgeCentre/HIVData/GlobalReport/2008/2008_Global_report.asp.[7]国务院防治艾滋病工作委员会办公室和联合国艾滋病中国专题组：《中国艾滋病防治联合评估报告（2007）》，2007年12月1日，中国疾病预防控制中心网站，/n435777/n443716/6399.html.[8]朱小娟：《2007年贸易救济情况及2008年展望》，载《中国经贸导刊》2008年第7期。

[9]朱小娟：《2007年贸易救济情况及2008年展望》，载《中国经贸导刊》2008年第7期。

[10]：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社2007年版，第33页。

[11]程晓敏：《行政执法责任制的制度内涵及实践意义》（二），中国法制信息网，2005年2月23日，/jsp/contentpub/browser/contentpro.jsp?contentid＝co1024641917&Language＝CN.

[12]参见国家质检总局：《中国技术性贸易措施年度报告（2007）》，第三部分，2007年版。

第4篇

【关键词】公共危机;预警机制;政府责任

目前中国正处于转型时期,利益和权力将在不同的主体之间进行重新的分配、转移,形成诸多不稳定因素,我们要站在复杂和综合的角度上,对危机的性质、状态和前景有一个比较客观的把握、估计和预测。政府作为公共权力的人,在公共危机的预警中承担着不可推卸的责任。本文试图分析政府在公共危机预警中的责任缺失,以明确政府责任问题,进而在理念上实现由强调公民义务和政府权力到强调公民权利和政府责任的转变。

一、公共危机预警机制及政府责任

(一)公共危机的概念界定

按照国际社会的一般看法,公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。而美国学者罗森豪尔特认为,社会公共危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。”我国学者认为公共危机是由于某些无法预测的因素诱发产生的对公共安全、公共利益形成重大威胁的事件。

(二)公共危机预警机制中的政府责任

公共危机预警机制是指在危机演变的不同阶段中,对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监测,对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度作出合理科学的估计,并向有关部门发出危机警报的一套运行体系。

建立一个有效的完善的危机预警机制,需要政府做的工作有:

1.建立灵敏、准确的信息监控系统,及时收集相关信息并加以分析处理。

2.制定各种科学意义上的应对控制措施,努力探究危机形成、爆发的一般规律及其解决的一般规律和控制策略。

3.开展政府雇员危机管理培训和全民危机管理意识教育,增强全社会特别是政府雇员危机管理的意识和技能。

4.在危机的潜伏期和初显期,政府应对可能导致其爆发的因素做好控制工作,努力把一切苗头消灭在萌芽之中,化解于爆发之前。

二、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的具体表现

(一)危机监测不力

危机预警的一项重要工作就是要对各种潜在风险进行随时评估,我国现行的政府危机管理体系中就缺少风险评估机制,对危机发生或能发生的外部环境和内部环境因素的调查、评价和预测。再加上没有灵敏、准确的信息监控系统,未能及时收集相关信息并加以分析处理,缺乏敏锐的危机判断能力,很难做到对危机的详细预警分析。

(二)预案粗陋,缺少演练

要做到预案求实,不仅要有危机一旦发生应对各种可能情况的多套行动(遏制危机、处理、消除危机,重建或恢复正常状态)方案,而且要通过教育、培训、演练或计算机模拟、培养,提高领导者的指挥能力和群众的应变能力,检验预案的可行性和科学性,使危机一旦发生,预案能够切实地发挥作用。我国现实存在的问题,不仅是预案粗陋,更重要的是缺乏培训和演练,停留于应付上级检查,做表面文章,甚至多发的自然灾害和安全事故的预案也是如此。

(三)没有及时准确地信息

长期以来,一些地方政府和有关部门在信息传递方面喜欢欺上瞒下,报喜不报忧,致使内部信息渠道严重阻塞或扭曲;与此同时,政府部门缺乏规范、及时的信息披露制度,宣传主管部门又习惯用计划经济的办法管理大众传媒,大众传媒缺少必要的法律保护,这诸多原因使大众传媒的信息传递作用和社会监督作用受到极大限制。再加上各级政府为了“保稳定”,各级官员为了“保乌纱帽”,以及在日常工作生活中过分看重吸引外资、发展旅游等方面的近期局部利益,使得各级政府在预防和救治危机进透明度极差。

三、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的原因分析

(一)危机意识淡薄

在全球化背景下,危机的来源发生了变化,不只是战争会引发危机,环境、金融、病毒等也成为诱发危机的重要因素。而且,随着国家与国家之间、城市与城市之间、部门与部门之间联系的日益紧密,在一定的时间、地点和小概率事件的触发下都有可能诱发大规模的危机。但是,由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头,各级政府部门将主要精力集中于经济建设,忽视了危机意识的培养。

(二)缺乏有效的沟通协调机制

在我国现行的行政管理体制下,政府职能的划分不够清晰,许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象,沟通存在比较明显的障碍。在这种制度下,各个政府、部门之间的协调非常困难。当危机爆发时,对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题更是难以明确,许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一致,导致了政府应对危机的反应能力大打折扣。

(三)缺乏常规性危机管理部门

危机爆发时,训练有素的危机管理机构有利于政府作出正确的反应。危机管理机构需要很强的专业性,因此,必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定下来,持续累积信息和经验。使危机刚出现时,及时控制。而我国现有的政府危机管理体系,主要依赖于各级政府现有行政机构,既缺乏专门机构和完善体系,又缺乏专业人员和应急运作机制,对于危机处理方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组,具有浓厚的临时色彩,因此在进行跨部门协调时工作量非常大,效果也不明显。

(四)法制滞后

法律制度是各种制度中最强硬的一种,它是社会发展过程中不可或缺的一种稀缺资源,同样地,法制建设也是危机管理制度建设中关键的一环。在西方发达国家,危机管理学的一个重要学术成果就体现在立法上,如美国、日本、俄罗斯就有《紧急状态法》。而我国在危机管理的法制建设则相对滞后,政府在处理危机时仍然习惯于运用人治方式,相对忽视了法治方式。

(五)问责制度缺失

长期以来,我国各级政府把自己视作管理者,把民众视为被管理者,这种理念必然造成问责制度的缺失。我国政府官员经过授权拥有公共权力,必须接受监督并负有责任。但是实际过程中过于强调官员个人的主观动机而不论其工作成效,缺乏一种权力与责任对等的意识。有时即便是对责任官员做出了处理,也通常是久拖不决,甚至到最后不了了之。

四、强化公共危机预警机制中的政府责任

预警机制中政府责任缺失的后果是十分严重的,一方面导致危机的扩大,增加危机处理成本,另一方面破坏了政府形象,降低了政府的公信力。因此,强化公共危机预警机制中的政府责任势在必行。

(一)建立敏感的信息系统

1.加强危机管理软件系统建设。应当利用IT和网络技术,建立和完善全国性的信息网络,覆盖各级各类政府部门、基层自治组织、科研机构、事业单位、非营利团体、民间机构和其他社会组织等,从而在此基础上建立一个有效的政府信息管理系统,形成自己专用的、畅通的、可靠的信息采集、加工系统。政府危机管理信息系统从静态上讲,包括三个方面的信息库:涉及各种社会现状与发展情况的信息库;危机防治与救治的资源信息库;危机管理中的技术数据信息库。从动态上讲,政府危机管理信息系统除上几个方面的信息库所涉及到的信息收集能力外,还包括高效的信息处理能力。

2.整合外部力量。一方面公共危机预警机制的功能发挥必须有广大民众的积极配合,因此必须加强民众的危机意识和科学精神。从科学决策的角度看,政府应该对危机涉及的各个方面集思广益,充分发挥智囊机构的作用。他们带来的是新的视角,新的逻辑,新的对策,他们常常能够使决策出现柳暗花明的气象。另一方面在危机管理上,我们要积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支持,同时加强与国际组织在信息方面的沟通。通过全球合作,一方面可以获得更多的谅解,维护国家的国际形象,一方面可以提高危机管理的效率。

(二)强化危机预警的组织保证

1.建立分权式的组织结构。面对越来越多的决策,分权式组织结构可以让“下面”或“外面”做出更多的决定,减轻政府做决定的负担,有利于信息的收集与传递,提高危机预警的效率。一方面,可以充分利用政府自身自上而下的行政组织系统,在各省、市、县、乡镇(街道办事处)都设置专职专业人员负责各种与危机有关的信息的收集、加工、分析和传播;另一方面,要充分利用社会的力量,吸收各类社会组织尤其是基层自治组织(包括居民委员会、村民委员会和社管会)的参与。通过这两方面的结合,形成一个上下联动、内外协调的危机应对组织网络。

2.设立常规性危机管理机构。在中央一级政府这个层面上,应尽快建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机管理机构,并明确各部门的职能和任务,组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作,在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划,并协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作,加强他们协同运转能力。在地方各级政府层面上,地方政府应在上级政府的指导下,设立相应的对口管理部门,并根据本地区不同的实际情况,因地制宜地设置具体的职能部门及组织形式,加强各部门间协调运作和快速反应的能力。

(三)加强制度建设

1.加强紧急状态立法。我们可以借助国外的危机管理经验和相关的法律制度,结合国内处理各类危机的经验,制定出一部统一的适合我国国情的《紧急状态法》。对危机管理机构的设置及其权力义务、管理机构各职能部门的权力义务、组织运行程序、政府紧急权授予的规定、社会各阶层和公众的责任和义务、紧急管制措施规定、政府社会动员和征调规定、公民权利保障规定、政府信息通报规定、危机处理绩效考核、奖励机制及责任追究等问题作出明确的法律界定。

2.建立行政问责制度。所谓行政问责,是指司法机关、行政机关、社会公众等对公共行政行为进行质疑。权责对等是“行政问责”制的一个基本原则。它认为官员在接受权力的同时,也就接过了责任。不肯或未能承担起应有责任,则其便没有资格或不必再持有权力。它更加强调的是工作效果。实现行政责任的途径主要有:司法机关追究行政机关及公务员的法律责任;各级党委行使人事任免权,追究行政首长的领导责任,行政机关对公务员的责任追究;行政相对方的追究。其中行政相对方的追究是构建我国公共危机责任机制中最重要最有力的一环。

【参考文献】

[1]罗伯特·希斯.危机管理[M].王成,等译.北京:中信出版社,2001.

第5篇

广义的行政指导救济，是国家法律所确定的、用于在行政指导的全过程中保护相对人合法权益的各项制度的总称，既包括在行政指导的决策、实施过程中为保护相对人合法权益所采取的各项预防性制度，也包括在行政指导实施完毕后，由于行政指导给相对人造成合法权益损害而采取的补救性制度。通常我们把前者称为事前救济，后者称为事后救济。狭义的行政指导救济仅是指后者。[2]本文主要是探讨对有关行政指导造成行政相对人合法利益受损的救济问题，即事后的责任承担问题，因此，笔者在此论述的只是事后救济。“有果必有因”，行政指导救济责任的产生缘于行政指导在制度层面和实践层面中存在的问题。

1、行政指导在制度层面和实践层面上存在的若干问题

行政指导的优越性在于它是一种非权力行政手段，得到相对人的认同便可形成行政机关所期望的行政秩序。因此，行政指导是现代国家发展经济、教育科学文化、保护环境等方面的有效行政手段。它本身的广泛应用可以进一步推进行政民主化，消除管理者与被管理者之间的抵触，减少行政摩擦，确保行政得以顺利进行。[4]但在我国，行政指导在起步上比较晚，发展上也比较缓慢，在立法领域，相应的法律规范匮乏；在实践领域，没有太多的成熟性经验可供借鉴。因此我国的行政指导不够成熟和完善，存在着诸多问题。

（1）行政指导立法相对滞后，没有统一的行政指导方面的实体性立法。

在我国行政指导实践中，有关行政指导的运行并没有统一的规范性依据，大多数有关行政指导的规范性依据散见于各单行法律、法规中。

例如：在宪法层次上，我国现行《宪法》第8条第3款规定：“国家……鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”第11条第2款规定：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”宪法修正案第1条规定：“国家…对私营经济实行引导、监督和管理”等；在法律层次上，如《中华人民共和国农业法》第37条第2款规定：“国家鼓励和引导农民从事多种形式的农产品流通活动。”在行政法规层次上，如《中外合资经营企业实施条例》第6条第2款规定“：企业主管部门对合营企业负指导、帮助和监督的责任。[3]此外，在地方性法规、条例和规章等各层次规范性文件中也零星散有关于行政指导的规定。

由此可见，在我国的有关行政指导立法方面，不存在统一的行政指导方面的实体性立法，尤其是程序性立法几乎完全空白，而且，现有的这些规定大多数为倡导性的，比较原则、抽象，在理解上有很大的收缩性。因此，在实际运作中，行政主体由于没有统一、明确、具体的标准或规则可供遵守，其便有很大的自由活动空间，为与不为、为好与为坏则在很大程度上取决于行政主体本身了。

（2）行政主体对行政指导缺乏正确的认识，常常将行政指导异化为行政命令。[4]

如前所述，行政指导是一种柔性的、非强制性的行政管理方式，因此，行政指导的其中一个特征即为“自愿性”，也就是说，承受行政指导的行政相对人是否接受取决于其自愿，对行政指导行为不负有必须服从的义务。

但是，由于受传统的计划经济政策的影响，行政主体往往会有一种“高高在上”的优越感，因此，在实施行政指导时就不免会“摆官架子”，为维护“官家权威”，“顺我者昌，逆我者亡”便成了无可质疑的结果。例如，在农村，乡镇政府为了指导农民致富，动员农民种植某些经济作物，农民一旦不听指导时，乡镇政府就采取一些强制措施：如停止贷款、取消税收优惠、甚至强行铲除。[5]正如田中二郎所言：“实际上若不接受行政指导，就会遭受到某种制裁乃至其他不利待遇的可能。所以，绝大多数相对方是义不容辞地听从行政指导的。”[6]这样，所谓的行政指导也就异化成了行政命令。如此，行政指导也就没有了其存在的价值和意义。

（3）行政指导的做出缺乏程序性规范，透明度不够，容易导致“暗箱操作”。

尽管行政指导行为因其特点所限应具有且需要保持及时灵活，不宜设定过多过繁的程序性规范来束缚行政指导者的手脚，但最基本的程序性规范也是行政指导法治化的内在要求，行政指导者的行为如果缺乏必要的约束必然走向反面。[7]我国的行政程序法尚未制定颁布，因此，行政指导缺乏最基本的具体程序规范，因而在行政实践中，不少的行政指导行为缺乏应有的透明度，少数甚至是“暗箱操作”。在这种不规范、不公开的体制运作下，实施行政指导的行政主体可以根据自身“喜好”随意实施行政指导行为，随意挑选自认为符合条件的行政相对人施以指导。如《乡镇企业法》只规定：“乡镇企业必须遵守有关环境保护的法律、法规，按照国家产业政策，在当地人民政府的统一指导下，采取措施，积极发展无污染、少污染或低资源消耗的企业。”至于具体程序问题，几乎没有涉及。这就使得行政主体在作出行政指导时裁量权过大，往往随意而为。[4]如此的行政指导，其结果可想而知，并无公平、公正可言，“”等腐败现象的恣意而行也就不足为奇了。

以上是笔者着重强调的几点。当然，在我国，由于行政指导发展的不成熟、不完善，其所存在的问题远非上述几点所能穷尽的。但以上几点足以说明，此种状况下的行政指导必然会产生损害行政相对人合法权益的不利结果。“有损害就有救济”，也即所谓的行政指导救济责任问题。

2、行政指导救济责任具体产生的几种情形

在行政指导的实践中，并不是所有的行政指导行为均会造成行政相对人合法权益损害的后果，产生行政指导救济责任问题。行政指导作为一种非强制性的行政管理方式，其在行政管理领域所发挥的巨大作用是无可置疑的，但不可忽视的是在其行使不当或违法时也会对行政相对人的合法权益造成巨大损害。

（1）行政主体违法实施行政指导的行为

依法行政是现代建设法治国家所必须遵循的一个基本准则。行政指导作为行政主体实施行政管理的方式之一，其也应在宪法、法律、法规的规定或国家政策范围内行使，不允许其享有法外特权而不受羁束，由上述的行政指导的含义也可得出此种结论。

但在现实的行政指导实践中，一方面，由于我国有关行政指导的程序性、实体性法律规范比较匮乏，且零散、不统一，导致行政主体往往借助于国家政策行事而规避法律，另一方面，基于行政指导的非强制性，即行政相对人对是否接受行政指导享有选择权，行政主体往往“随意”而行，并不寻求其行为行使的有关依据，这也是我国有关行政指导责任承担不明确，制度不健全的必然后果。具体来说，违法行政指导的情形具体包括：以强制手段推行指导、指导的内容违反了法律原则与政策、超越职权指导以及行政指导中权力滥用等。[8]

（2）行政主体不当行使行政指导的行为

行政行为以行政主体对行政法规范的适用是否有灵活性为标准，可以分为羁束性行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为是指行政主体对行政法规范的适用没有灵活性的行政行为，自由裁量行政行为则是指行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行政行为。[9]此种分类的法律意义在于：分析和认定行政行为的合法性和公正性、合理性。

从我国相关的行政法律、法规、规章等内容上看，行政指导行为属于自由裁量行政行为，因此，行政指导行为不仅存在合法性问题，而且还存在公正性、合理性问题。在自由裁量的范畴内，行政指导难免受到行政主体主观因素的影响，有时行政主体在问题考虑不周，掌握信息不全，市场行情不清楚，主观武断不做客观分析等条件下，做出的不当行政指导，极易给接受指导方造成损害。如某地农业部门只看重市场价格，而不结合当地的自然条件，大力倡导农民砍了果树种樱桃，使农民损失惨重。[10]因此，行政主体在合法前提下实施的行政指导未必合理，其同样会造成相关行政相对人的合法权益的侵害，同样需要救济。

（3）行政主体的没有任何瑕疵的行政指导行为

行政指导除在不合法、不合理的情况下能够造成相关行政相对人合法权益损害的结果外，在既合法、又合理的情况下仍存在间接导致相关行政相对人合法利益损害的结果的可能。即本身是完全正当合法的，只是因为不可抗力或意外事件而使相对人遭受损失。在此种情形下产生的责任是一种法定责任，还是一种公平责任，亦或既不是法定责任，也非公平责任，而是行政主体对此不承担任何责任？这在学术界存在一定的分歧。笔者将此列为行政指导救济责任产生的几种情形之一，说明笔者认为行政主体应承担一定的救济责任，但具体是什么责任则是笔者在下文所论述的内容。

二、行政指导救济责任确立的必要性分析

行政指导作为一种非强制性的行政行为，其发挥作用与否取决于相关行政相对人的接受与否，因此，有学者认为，实施行政指导行为的行政主体不承担任何责任。但其仍然属于行政主体行使职权或履行职责的行为。行政主体在实施行政指导时，难免受各种因素的干扰和制约，做出错误的行政指导行为。“有损害必有救济”、“有权利就有救济”。如果行政机关一概不承担错误行政指导的责任，行政相对人的权利无法得到任何救济，显然与行政法治原则相悖。[11]因此，有必要对确立行政指导救济责任进行必要性分析。

1、信赖保护原则对行政指导救济责任的要求

学界中将行政指导排斥于“有权利必有救济”法治原则之外的原因一般在于运用“违法行为——损害结果”之间的因果关系原理，认为行政指导是非强制性的，行政相对人对行政指导不具有必须服从的义务。行政相对人对行政指导是否接受具有选择权，也就意味着如果行政相对人接受行政指导对自己产生不利后果，不能将责任归于行政机关。[8]但应注意：在行政指导法律关系中，行政主体的优势地位显而易见：一方面，其在技术、信息等方面优越于行政指导相对人，也是基于此，行政指导相对人在多数情况下是欣然接受政府的行政指导的；另一方面，行政主体代表国家，国家是人民利益的代表，行政主体实施行政指导行为代表人民的利益，因此，行政主体在行政指导法律关系中就有很大的威信或是权威，或者表述为“权力效应”更为准确，这也是行政指导相对人接受行政指导的一个基础。

总之，可用两个字表述，即“信赖”。基于“信赖”关系产生一种法律关系，在民事法律关系中表述为“信赖利益”关系，违反“信赖利益”关系造成相对人损失的应承担民事责任；在行政法律关系中表述为“信赖保护原则”，即指若行政主体因其先前的行为而主张一定的事实状态或未来行为，导致行政相对人对该主张正确性的合理信赖因此改变了自己的生活状况，则即使这一主张并不真实、合法，根据禁反言原则，行政主体也不能在以后法律程序中随意否定其主张。可见，在行政法律关系中，基于“信赖”关系产生的行政法上“信赖利益”也应受法律保护，造成行政法上的“信赖利益”受损就应由相关行政主体承担救济责任。

2、“依法行政”、“责任行政”对行政指导救济责任的要求

依法行政是法治国家、法治政府的基本要求。法治（ruleoflaw）要求政府在法律范围内活动；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。[9]行政指导作为作为行政主体行使行政权力的一种行政管理方式，亦应遵循依法行政的基本原则，其违反法律、超越法律活动，也应承担法律责任。

责任行政是指行政机关必须对自己所实施的行政活动负责，其作为行政法治的一个固有理念是一切行政活动所必须遵循的，也是依法行政得以贯彻实施的重要保障。当然，行政指导也不例外，一方面，其虽为“柔性”的行政管理方式，但其仍是行政主体行使行政权力的行为，仍有对相关行政相对人的合法权益造成损害的威胁，因此，其也应对自己实施的行政活动负责，贯彻责任行政的精神；另一方面，规定行政机关对行政指导行为承担救济责任，这对于促进行政机关积极履行提供行政指导的职责，确保行政指导的质量，防止行政机关滥施行政指导，保护相对人的合法权益，保障行政指导的正常运行具有重要意义。[8]责任行政在一定程度上也体现了权责一致理论，即行政主体行使权力不当或违法造成相关行政相对人合法利益损害的，应在相当范围内承担责任。

3、权力行政向服务行政转移，建立服务政府对行政指导救济责任的要求

现阶段，我国正处于经济、政治、社会的全面改革时期，政府职能在这场汹涌澎湃的改革大潮中发生着变化，即由权力行政向服务行政转移。

从各国政府发展史看，政府职能变化有三个基本阶段：（1）统治职能为主的阶段。（2）保护公民自由、财产、生存、安全等基本人权为主的阶段。（3）为公民提供教育、社会保障、低息住房等全方位公共福利为主的阶段。对应的公共行政模式：（1）权力行政模式，即强权力弱服务行政模式）。（2）权力服务行政模式（权力服务混合行政模式）。（3）服务行政模式（弱权力强服务行政模式）。[12]

随着我国政府职能的进一步改革，我国也将由传统权力行政模式向权力——服务混合行政模式发展，最终达到服务行政模式。服务行政无疑是指政府作为服务提供者，为人们的生活、生产等社会活动提供方便，创造条件。行政指导作为一种行政管理方式，其主要是提供自己所掌握的信息、技术等，通过一定的方式引导人们的行为走向，从而使人们真正得到实惠。但当服务不合格造成相关行政相对人合法权益受损时，其就应对自己的服务行为负责。对此，可以引用“服务消费领域”的“服务提供者与服务接受者”之间的关系予以很好理解。

三、行政指导救济责任解决途径的进路

由于各方面因素的影响，违法或不当的行政指导行为在实施过程中在所难免。因此，对由此遭到损害的相关行政相对人应提供相应的救济途径，以保证相关行政相对人的合法权益不受损害。

1、行政指导救济责任的归属原则

由上文所述，行政指导行为导致相关行政相对人合法权益可能受损的基本情形有三类，即违法、不当和无瑕疵的行政指导行为。具体问题具体分析，针对不同的行政指导行为应采取不同的责任归属原则，而不能搞一刀切。

（1）过错责任归属原则

过错责任归属原则，是指以过错作为价值判断标准判断行为人对其造成的损害应否承担责任的归属原则。一般的侵权案件，应当由主观上有过错的一方承担责任，主观上的过错是责任构成的基本要件之一，缺少这一要件，即使加害人造成了损害事实，并且加害人行为与损害结果之间有因果关系，也不承担责任。

过错责任归属原则是民法学中的一项基本的责任归属原则，笔者认为，在确定行政指导救济责任方面可以对此予以借鉴。在行政指导救济责任确定领域，“过错”应做广义理解，即其既包括违法的行政指导行为，又包括不当的行政指导行为。对认定违法的行政指导行为的“过错”认定没有什么争议，但对“不当”的行政指导行为的“过错”认定则存在不一致的观点，主要基于“不当”行政指导行为并未为法律、法规所禁止，行政主体有广泛的自由裁量权。对此，应注意的是行政主体自由裁量权的行使并不是没有任何限制的，其必须遵循合理行政的行政法原则，违反合理行政原则造成损害后果同样应承担救济责任。但鉴于两种行为过错程度的不同，在具体承担救济责任时应有所区分，尤其是在承担行政赔偿责任方面。

（2）公平责任归属原则

公平责任归属原则也是民法学中的责任归属原则，其是以公平的观念对适用过错责任原则和无过错责任原则不能归责的情况下，以衡平的方法分摊损失的一项法律原则，它体现的是“济贫扶弱”而非“劫富济贫”的思想。

在行政指导领域，因行政指导法律关系当事人双方均无过错而导致的行政相对人损害的救济问题，许多学者主张“无过错即无责任”，因此，因合法、合理行政指导行为遭受损害的相关行政指导相对人便只能后果自负。但考虑到社会利益平衡需要和行政指导法律关系当事人双方的责任能力差异，应当由行政主体对行政相对人因行政指导所遭受的重大损失分担一定的责任。[2]这样既可以减轻行政相对人的沉重负担，又不至于打击行政指导相对人接受行政指导的积极性。但基于“任何享有意思自治的人都应对自己的行为负责，”因此，公平责任归属原则在行政指导救济责任方面的运用应作为一种例外情形而存在，并且在性质上是一种补偿责任，而不是严格法律意义上的法律责任。

笔者在论述上述责任归属原则时并未涉及行政指导相对人的责任承担，主要是因为：一方面本文写作的重点是侧重于行政主体的责任；另一方面行政主体的行政指导违法或不当并不以行政指导相对人的意志为转移，如行政相对人明知行政指导违法或不当而接受的行为，其并不因能行政指导相对人的明知行为而使行政指导行为合法、合理。

2、行政指导救济责任的解决途径

“有损害就有救济”。因各种因素导致行政指导相对人合法权益受损时，从保护行政指导相对人合法权益出发，应提供相应的行政救济途径。在学术界，学者们所普遍提出的途径有行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿等。笔者在一定程度上赞同有关学者的建议。

（1）行政复议

行政复议是指行政相对人认为行政机关的行为侵犯其合法权益，而依法请求上一级行政机关或法定复议机关重新审查该行为是否合法、适当，并做出决定的行政行为。[10]行政复议是行政救济的重要组成部分，是行政机关内部监督、纠错的重要方式。

根据我国《行政复议法》的有关行政复议受理范围和排除行政复议的事项的规定，行政指导并未排除在行政复议的受理范围之外，因此，因行政指导行为而导致的行政指导相对人合法权益的损害完全可以通过行政复议程序得到救济，且使这种行政争议在行政系统内部得到解决，对行政指导法律关系当事人任何一方来说都不失是一种省时、省力、方便、快捷的方式。另外，行政复议的审查范围不仅仅是合法性审查，还包括合理性审查。因此，对于具有广泛自由裁量权的行政指导行为来说，无疑是一种有效的救济途径。

（2）行政诉讼

根据我国《行政诉讼法》第11条有关行政诉讼受理范围的规定和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第1条有关行政诉讼受案范围的排除规定，其中“不具有强制力的行政指导行为”即被排除行政诉讼的受案范围之外。

行政指导不能通过行政诉讼途径解决是各国的一种比较统一的做法。但笔者认为，各国行政诉讼法之所以将行政指导行为排除在行政诉讼救济途径之外，是因为行政指导行为的“不具有强制力”的特点。但不可否认的是法律上所规定的“不具有强制力的行政指导行为”只是应然状态，在实践中，并非所有的行政指导行为都符合其应然状态，上述行政指导异化为行政强制的情形便是最好的例证。因此，将行政指导完全排除在行政诉讼范围之外，无疑是对违法行为的放纵。对此，笔者认为，从字面上来理解，我国行政诉讼法只规定对“不具有强制力”的行政指导行为排除在行政诉讼的范围之外，对实践中实质上有强制力的违法或不当的行政指导行为并未排除在外。因此，将实质上有强制力的违法或不当的行政指导行为纳入行政诉讼的范围并不违背有关行政诉讼法规的立法宗旨和精神，且有利于实现司法权对行政权的审查和制约，也有利于对相对人的权利救济。

（3）行政补偿

笔者之所以只提行政补偿而不提行政赔偿，是因为无论是通过行政复议还是行政诉讼，其结果都有可能产生行政赔偿问题，因此笔者认为行政赔偿并不是一种独立的行政指导救济责任的解决途径，其是附随上述两种途径而存在的。

行政补偿是指行政主体基于公共利益的需要，在行政管理活动中合法行使职权的行为以及该行为附随效果，致使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失，依公平之原则，对遭受此损失的行政相对人给予补偿的法律制度。[13]由于违法或不当的行政指导行为的救济通过对行政复议和行政诉讼途径的自由选择就可解决。因此行政补偿是基于因合法合理行政指导行为导致行政指导相对人合法权益受损害的情形而设定的，其设立的基本理念即是对是对处于弱势地位的行政相对人利益的保护，也是对行政指导法律关系双方责任负担能力的慎重考量。

【注释】

[1]胡艳，论行政指导的法律责任[J]，民主与法制，2006（7）。

[2]肖良平、郭细英，行政指导救济制度新论[J]，江西教育学院学报（社会科学），2007年10月，第28卷第5期。

[3]刘卫东，中外行政指导制度的比较与借鉴[J]，改革研究（理论导刊），2002（11）。

[4]徐景波，郎士超，关于完善我国行政指导制度的思考[J]，黑龙江省政法管理干部学院学报，2004（5）。

[5]廖明岚，行政指导制度比较研究[J]，行政论坛，2007（3）。

[6]（日本）田中二郎，司法权的界限[M]，弘文堂，1976年出版。

[7]莫于川等，法治视野中的行政指导[M]，中国人民大学出版社，2005年版，第216页。

[8]袁鹤平，浅谈行政指导救济制度的范围与途径分析[J]，金融与经济。

[9]姜明安，行政法与行政诉讼法[M]，北京大学出版社、高等教育出版社（第三版），2007年，第180页，第64页。

[10]张阳，高凛，试论行政指导的救济[J]，行政与法（宪法行政法研究），2007（11）。

[11]李湘刚，论我国行政指导制度的完善[J]，行政与法（宪法行政法研究），2006（9）。

[12]刘俊生，从权力行政到服务行政[J]，云南行政学院学报，2000（4）。

[13]贾桐桐，试论我国行政指导救济的几点思考与建议[J]，科技信息（高校讲坛），2008（18）。

第6篇

一、执行程序中设置举证责任的重要性

执行程序是我国民事诉讼法律制度中不可或缺的重要组成部分。执行程序的功能在于保障诉讼结果的最终实现，维护国家的司法权威。离开执行的保障作用，所谓的民事诉讼只能是一句空话而已。然而，执行程序本身的运作也需要强有力的保障，更需要通过立法予以保证其顺利高效的进行。现实中，多数案件难以执行关键在于难以找到被执行人的下落及财产，难以查清被执行人是否具备可执行能力。所有这一切如果只依靠执行法官疲于奔命地调查，势必造成种种执行难以为继的情况。如果只靠申请执行人提供线索又限制了实质的权利，而被执行人单方举证更是不合逻辑。证据制度未能延伸到执行程序，不能不说是证据立法上的一大缺憾，而且给执行工作带来了重重障碍。因而，明确分配执行程序中各方的举证责任和规定应达到的证明程度，具有客观必然性和现实意义。

二、责任具体分配的构想

（一）当事人应负的举证责任。

《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）第28条规定：“申请执行人应当向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况或线索。被执行人必须如实向人民法院报告其财产状况。”可以作为构思依据。

1、申请执行人的举证责任。

首先，依据《执行规定》第18条规定，明确被执行人和执行标的，确认执行程序所依据的生效法律文书，是执行案件提起与否的根本前提。申请执行人作为执行程序中的权利人，根据“谁主张谁举证”的证据规则，理应对此承担举证责任。申请执行人对此应当承担因举证不能而致使执行程序无法开始的法律后果。此举证责任应当达到证明执行依据已经生效，申请执行人和被执行人是执行依据中的权利主体和义务主体，被执行人的存在且没有履行生效法律文书所确定的义务，并已经超过了履行期限等证明程度。

其次，找到被执行人及执行标的是案件执行的首要之举，被执行人拥有可供执行的财产或财产权益是具有给付内容的生效裁决最终得以执行的关键所在。依据《执行规定》第28条第1款的规定，申请执行人还应向法院具体提供被执行人的住所、居所和动向等线索；被执行人的财产、经济状况和经营情况等证据材料，包括动产、不动产、知识产权或其他可供执行的权益；如果被执行人为法人，还应注明该法人的出资人是否投资到位，是否注册资金不实或抽逃、转移注册资金等证据材料。申请执行人对此举证不能应承担由此带来的执行风险，如案件未能彻底执行等。其证明程度应当达到可以找到被执行人，或能够确定被执行人拥有的可供执行的财产，才使得案件存在可以执行的可能。

2、被执行人的举证责任。

依据《执行规定》第28条“被执行人必须如实向人民法院报告其财产情况”，这实质上已经确认了被执行人的举证责任。而且被执行人对自己的财产状况和实际履行能力只有自己最清楚，权利人所能了解的只是一些表面上的东西，若要求权利人负举证责任，无形中给被执行人提供了逃避履行义务的机会，被执行人就可能转移、隐匿财产，不利于权利人的合法权益的实现。所以被执行人应当负举证责任。

首先，如果被执行人主张不履行生效法律文书，就有责任举证，以使案件中止或终结执行。如：应证明不是生效法律文书的义务主体；法律文书上的义务已经履行完毕；申请执行人的执行申请已超过申请执行法律时效等。对此举证不能将承担执行程序继续以及被强制执行的风险。

其次，如果被执行人承认生效的法律文书，应当对白己的履行能力承担举证责任。即必须如实向人民法院报告其财产、经济和经营状况，以及保证执行及和解执行的条件。具体表现为：A、主张自己不具有履行能力，无财产可供执行；B、改变执行依据所规定的履行对象，例如，执行依据规定应当履行金钱给付的义务，而无法金钱给付只能以实物财产代替金钱作为可供执行的财产时，应当提供其财产的具体状况，并罗列出来以供申请执行人选择受偿；C、证明自己暂时无执行能力，并证明自己有分期偿还的能力。D、被执行人还应提供其他方面的证据，以证明执行程序应当中止。如：生效判决进入再审程序；仲裁裁决被申请撤销；执行标的物需要确定权属等。对被执行人来说，对此举证不能的法律后果，就是承担法院查证所花费用，因举证不能而给申请执行人造成的额外损失，以及为逃避和妨碍执行而被法院依法进行的处罚等。并应承担被强制执行的风险和执行的全部合法费用。

（二）人民法院应负的调查取证义务。

按照现代流行的对抗制诉讼的要求，法院对案件据以审理和执行的证据原则上不负调查取证的义务。但基于我国司法实践的具体需要，《民事诉讼法》第64条第2款规定：“当事人及其诉讼人因客观原因不能自行收集证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”实际在事实上规定了在特殊情况下法院应负的调查取证义务。这种所谓的特殊情况具体到执行程序中，笔者认为应作严格意义上的理解。一方面，必须是当事人依法定原因不能收集的证据。例如，当事人是否在银行开户，以及其帐号和存款数额等依据法律规定只能是司法机关等国家机关才有权查阅的证据。如果当事人因人力物力的限制而不能自行收集的证据，不应归入此列。另一方面，必须是当事人主动向人民法院提出由人民法院调查取证的申请，而且必须详细说明不能白行收集的理由。法院不能以一方当事人不能举证为由而主动代当事人收集证据。

依据《执行规定》第28条的规定，法律赋予了执行法官在执行程序中调查取证的权利。虽然在当前的司法实践中，人民法院普遍感到调查被执行人财产状况的权利不足，急需扩大，但是笔者认为，这是不该提倡的。其原因是忽略了当事人的举证责任，这样的后果将是执行程序效率的降低，有失公正，得不偿失。执行法官应当转变案件“主宰者”的传统观念，切实做好“中间人”的法官角色，这也正是我国司法改革的大方向。

（三）被申请变更或追加人和案外异议人、第三人的举证责任。

申请执行人要求变更或追加第三人为被执行人的过程中，第三人对变更或追加事由存在异议的，应对申请执行人变更或追加的理由不能成立负举证责任。其证明应当达到足以使自己免为被执行人的程度，否则将视为举证不能。异议成立的，其举证费用应当由申请人具体承担。举证不能的将承担被变更或追加为被执行人的法律后果。

案外人和第三人异议的举证责任。案外人、第三人对执行标的主张权利的，应在法院限定的期间内就自

己对该执行标的物享有的权利负举证责任，应足以证明该执行标的物的权属为其拥有的程度。理由成立的，停止对该标的物的执行并解除查封。举证不能使异议理由不能成立的，对案外人、第三人的异议予以驳回，继续执行。

第7篇

机遇选择环境，环境带来机遇，谁能抢先创造良好的发展环境，谁就能吸引更多的优质资源为其所用。站在新起点，遂宁要在新一轮发展中赢得主动，就必须以转变干部作风加强机关行政效能建设为突破口，大力推行首问首办责任制，创优发展环境，提高机关效能和服务水平，努力开创遂宁又好又快发展的良好局面。

大力推行首问首办责任制既是提升遂宁竞争力的需要，也是一项长期而艰巨的任务。当前，我市部分干部作风和机关行政效能还存在着与加快发展、科学发展、又好又快发展不相适应的突出问题：工作没激情，对责任范围内的事情不了解、不掌握；工作效率不高、落实不力，工作浮在表面，不下深水，不愿做艰苦细致的工作；服务意识不强，想问题、办事情不是一切从群众利益出发，而是从部门利益、个人利益出发……为此，我们必须深入查找和切实解决影响机关行政效能的突出问题，大力推行首问首办责任制，努力推动各级机关和广大干部作风明显改进、服务能力明显增强、办事效率明显提高。

实践证明，大力推行首问首办责任制是坚持立党为公、执政为民的具体体现，是优化遂宁发展环境的迫切需求，只有进一步推行首问首办责任制，才能让企业更好地发展，让群众得到更多的实惠，让基层办事更快捷方便，为建设现代产业高地，推进遂宁跨越发展提供坚强的制度保障。

大力推行首问首办责任制，要强化服务意识。对于广大党员干部来说，服务意识实际上就是亲民意识。要通过加强思想教育，在政府工作人员头脑中牢固树立全心全意为人民服务的思想，让基层和群众感受到新变化、新气象，为构建和谐遂宁奠定坚实的基础。

大力推行首问首办责任制，要全面提高办事效率，推进机关工作全面提速，彻底改变“群众跑来跑去，领导批来批去，部门转来转去，开会议来议去，问题还是哪来哪去”的状况。同时，要认真履行职责，对基层和群众要求办理事项的，工作人员要热情接待，周到服务，彻底改变“门难进、脸难看”的干部作风和机关行政的局面。

大力推行首问首办责任制，要按照负责到底的原则，对属于自己职责范围内的事项，能当场办结的要当场办，不能当场办结的要告知办结时间，对申办材料不符合要求的，必须当场验明和明确告知申办者，并进行详细指导和说明。对不属于自己职责范围的事项，要为当事人提供详细的指引服务。

第8篇

关键词：高等教育 教育质量保障 政府责任

随着我国市场经济体制的建立，办学主体已经不是为政府一元化的局面而是出现了多元化的趋势，在这种新的形势下，政府在保障高等教育质量方面的责任依旧很艰巨，政府怎样才能行使好在高等教育质量保障中责任对我国高等教育的发展具有很重要的意义。

一、我国政府在高等教育质量保障中责任中所面临的挑战和问题

1、政府对高等教育质量保障的管理权限过于集中

在经历长时期的计划经济的时期我国政府对高等教育的管理也收到了极大的影响，政府不但是高校的直接管理者，还是创办人同时还担当者评价人的角色。在高等教育质量保障体系的运行过程中，政府总是能在各个环节上进行干预，高等教育市场的力量很难进入到高等教育领域。在高等教育质量监控的层面上中央政府掌握着绝对的控制权，地方政府以及其他利益主体参与的程度很有限并且很难发挥作用。政府过分的权力集中直接危及高等学校在高等教育质量保障中的主体地位，使高等学校以及社会中介组织参与高等教育质量保障的力量大大减弱。首先，政府的权力结构失衡，不能适应高等教育体制改革的需要。“政府在权力结构演化中处于最顶端，决定了权力结构调整的方向、幅度和范围。”①其次，削弱其他利益主体的参与权，导致效率低下，不利于政府转变职能，“从现状看来，虽然除政府一位，高校、社会和市场力量已经逐渐参与到质量保障活动中来，但发挥的力量和力度不够深入，也缺乏足够的积极性”②

2、我国政府高等教育质量观的冲突以及质量标准单一

首先我国政府主导下的高等教育质量观存在冲突。我国传统意义上的高等教育质量观强调以“以合格的人才”作为衡量质量的标准，而所谓的“合格”又是以学术或者分数为基准的，一是强调“质量标准”的单一性。现代意义上的高等教育质量观是从全新的视角和多层面的意义上来加以解释的，只要特点是“质量”和“质量标准”的多样化。一是强调高等教育“质量”是一个“多面的概念”。③改革开放以来我国的高等教育发生了巨大的变化，我国的高等教育从极度的精英化逐渐向大众化过渡，扩招后的高等教育质量规模得到了扩大，极大的缓解了高等教育供需之间的矛盾，但优质的高等教育资源仍然是公众竞争的焦点，但是精英化的质量观依旧在人们的思想中存在着，寄期望于高成本的高等教育来达到跻身社会精英阶层，但实际情况是大众化阶段社会更需要的是应用型，技能型，多样化的高素质的劳动者，受教育者对高等教育寄予了太高的期望，导致用人单位对毕业生的质量下降产生失望，这些都使高等教育质量成为公众和社会关注的焦点。精英化的质量观来衡量大众化的多元质量，得出的结论是高等教育质量下降这是不可避免的，高等教育质量观的冲突就不断显现。其次，政府参与的质量保障评估标准单一。计划经济时代的学术标准是很单一的，但得到了高等学府以及社会的广泛认同。在计划经济的浪潮的推动下我国高等教育大众化时代在悄然来到，各种教育产品和种类不断出现，高等教育规模迅速扩大，学生数量和来源呈现出多样化的特点。虽然教育部对高校进行各种形式的评估，但各种评估的标准并没有反应出学校的类型和层次。由于不同类别的高等学校在规模，人才培养目标和任务上有存在差异，评估的标准也应该不尽相同，但是我国现行的评估标准并没有体现出这些不同之处。这些标准单一的情况主要体现在首先，用同一种评估标准对不同层次的高等学校进行评估。其次，政府主导下质量保障标准带有很强的行政化成分，忽视了其他利益相关者的需要。

政府权力的运行缺乏合理有效的法律规范

我国的高等教育的发展已经经历了一个比较长的发展时间了，但是我国还没有建立完整和规范的高等教育质量保障体系，虽然政府颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》作为高等教育质量保障的专门性的行政法规，但是它是在计划经济年代制定的，我国的高等教育又经历了这么长时间的发展实际情况有了很大的变化，但陈旧的行政法规所规定的质量评估的形式、参与主体以及相关机构的设置等规定跟我国现在的教育现实不太适合，对完善高等教育质量保障体系和教育质量的提高都缺乏相应的法律效力。

二、高等教育质量保障中的政府责任改进及其对策

1、重新构建中央政府与地方政府的权力

通过立法明确中央政府和地方政府各自的权力和责任。为了改变此现状，国家应当加强立法，使《高等教育法》等高等教育法律法规的条文具体化，使上位法律中的授权性规范有相应的下位法规相衔接，避免出现法律流动，便于高等教育法律法规的有效实行。同时，要尽快对教育行为的设定权、实施权以及程序等都做具体明确的规定，理顺高等学校内部法律关系，明确高校行政法人的性质，进一步加强对教育行政执法行为的规范”④

2、建立多样化的高等教育质量观和多元化的高等教育质量标准

在高等教育质量保障工作中，建立多元化的质量标准。以学术标准作为衡量各级各类高等学校办学质量的主要标准的做法明显跟现在的高等教育发展的实践不相适应，不仅有悖于高等教育发展的规律也于我国高等教育大众化阶段的要求不符合，我国的实际情况是各高校的办学起点不尽相同，学科特色也不同，所获得的政府支持和社会资金的支持也是不一样的，高等教育层次种类多样，不同的高校的办学特色和定位也都不同。因此，用同一的标准进行评估就显得不科学和不合理。政府在高等教育质量保障工作中制定评估质量标准的时，可以按照不同类型的高等学校、分层次的制定评估的标准，使各类评估具有可比性，可操作性及其透明性，建立一个多元化的教育评估标准和评估体系。

3、加快高等教育质量保障相关的法律法规的制定、规范质量保障活动

目前，我国高等教育质量保障的法律制度不健全，在一定程度上影响了我国高等教育质量保障活动的进行。首先，政府要对我国制定的与高等教育质量保障相关的《教育法》、《高等教育法》和《教师法》进行修订和调整，增加质量保障的内容。应该加快《高等教育质量保障法》的建立，明确我国高等教育质量保障的战略目标、方针、政策和应对措施；确定国家、社会和学校一体化的质量保障主体；明确评估机构机制的组织、程序、时间、方法和标准；建立教育评估机构合人员的资格认证制度。其次，政府应该对高等教育评估方面进行立法保障。

只有在制度上，法律上还有观念上加以转变和改革，我国高等教育质量保障体系才能够健康运行，才能在根本上保障我国高等教育的质量。

参考文献：

[1]涂端午.我国高等教育管理体制变迁中的权力结构演化[J].现代大学教育,2006(1)

[2]官明悬.加入WTO对中国高等教育的影响及其对策[J].经济与社会发展,2003(6)

[3]陈学飞,秦惠民.高等教育理论研究精英论集[M].北京:中央编译出版社中国人民大学书报资料中心11-19

[4]李广海，冯景波.高等教育质量保障体系建设中两级政府权力配置重构――基于现代大学制度的视角[J].辽宁教育研究,2008(8)

①涂端午.我国高等教育管理体制变迁中的权力结构演化[J].现代大学教育,2006(1)

②官明悬.加入WTO对中国高等教育的影响及其对策[J].经济与社会发展,2003(6)

第9篇

思想政治工作；人文关怀；原则

【作者简介】惠国辉（1968―）男，辽宁阜新人，辽宁工程技术大学葫芦岛校区学生处讲师，主要从事思想政治理论课教学及研究。

“加强和改进思想政治工作，注重人文关怀和心理疏导，用正确方式处理人际关系。”这是党的“十七大”对思想政治工作提出的新要求，充分反映了我们党“以人为本”的执政理念。为此，高校思想政治教育过程中人文关怀必须遵循如下原则。

1.培养目标与尊重个性相结合

大学生作为未来社会的建设者和创造者，承载着社会的责任和民族的希望，基于此，国家教育部对高校大学生制定了统一规范的思想政治教育培养目标和实施方案，但大学生由于出身、经历、成长环境、素质等不同，其在智力、气质、性格、能力、爱好、优势等方面存在很大的差异。因此，在努力注重达到思想政治教育目标的同时，还必须注重学生个体的个性化发展需求。根据不同学生的思想和心理实际采取不同的教育方法，注重开发个体潜在的闪光点,给每个人创造自主发展的空间,充分发挥其独特的个性优势,使他形成独立高尚的品格。这就要求我们必须进一步贯彻“以人为本”的理念，坚持“以学生为本，一切为了学生，为了一切学生”的指导思想，既尊重思想政治教育培养目标的需要，也尊重大学生个体发展的要求。在具体工作中，转变简单依赖制度规范的做法，充分考虑到受教育者的群体特点和个体差异，在思想政治教育内容的制定、工作的实施上充分尊重学生的个性差异，同时努力将尊重学生的个性差异作为制定各项制度规范和开展思想政治工作的出发点。根据学生不同的个性特点，不同的心理需要，不同的发展方向，设置、规划不同的方案和措施，充分保证学生在受教育过程中的主体意识和主观能动性，激发学生受教育的积极性，在张扬个性的基础上养成良好的习惯和品行。

2.人格成长与心理解困相结合

近年来，由于本身学习的紧张和社会竞争的压力，大学生中出现心理问题的人次逐年提升。因此为了学生健全健康人格的养成，要丰富大学生的课余生活，开启他们的心智发展，鼓励和吸引大学生参加校运会、校园歌手大赛、高雅艺术表演、大学生社团文化节等各类比赛，要通过校纪校规教育、学风建设、争优创新评比，规范他们的校园行为，树立他们的诚信观念，提升他们的成就意识，引导校园弘扬互帮互助、诚实守信、平等友爱、和谐相处的时代风尚。要鼓励大学生构建“三自”体系，进行自我教育、自我管理、自我服务，实现学生主体性与学校主渠道教育相互呼应；要培养学生自主、自信、自尊、自强、自立的精神品格，使学生树立崇高的理想信念、强烈的责任意识、身心和谐的健全人格。与此同时，要积极开展心理健康教育，举办体验式教育、大型心理情景剧、团体辅导、咨询体验、“新鲜人助跑计划”等一系列心理健康教育活动，引导学生加强心理品质修养和锻炼，对心理危困学生实施干预和疏导，把人文关怀真正落到实处。

3.人性化与管理科学化相结合

“育人为本，德育为先”是构建大学和谐校园的核心，因此，高校思想政治教育必须践行人文关怀，体现人性化，从整体上尊重学生、理解学生、关心学生、帮助学生。在具体实践中，就是要确立大学生在思想政治教育工作中的主体地位,尊重其能动性、自主性和自觉性,使思想政治教育的过程成为引导大学生自我认识、自我发现、自我发展、自我评价、自我完善的过程。就是要善于换位思考,多站在对方的立场上想问题,从正面、积极的角度去理解大学生的行为,多表扬鼓励,少批评指责,使大学生经常保持积极乐观的心态；就是要始终脑中有学生,关心学生的健康成长和全面发展,做到动之以情、晓之以理、施之以爱。同时，我们特别要注意，思想政治教育过程中强调人文关怀，推崇要尊重人、理解人、关心人、帮助人，决不是指思想政治教育工作游离于高校正常管理，实事求是地说，管理的核心问题是人的问题，即如何做好人的工作，最大限度地调动和激发被管理者的积极性、能动性和创造性的问题；管理的根本目标在于追求管理的价值和效益最大化，即实现人的潜能挖掘和创造价值最大化的问题。我们强调在管理中重视人文关怀，就是尽量满足和妥善解决好被管理者的基本生理需要、安全需要、感情需要、尊重需要以及自我实现的需要，从而调动被管理者的工作热情，更好更快地完成工作任务。这也恰恰是实现管理科学化的内在要求和主要标志，从这一角度说，重视人文关怀是实现管理科学化的有效手段，是对管理工作忽视人文关怀误区的修正；若想做好大学生思想政治工作，必须遵循人性化与管理科学化相结合的原则。

4.教育引导与关心服务相结合

人文关怀是育人、育心、育德的一种全方位系统工程。通过教育引导，可以正面、直接地将教育内容注入大学生思想内心。但单纯的教育引导，容易形成大学生被动接受的情况，所以也就难以产生实效和长效。高校思想政治教育必须转变观念，承担教育者和服务者的双重角色。作为服务者，在思想理念上必须实现转变，在工作手段上必须更加到位。只有真正关心学生，服务学生，爱护学生，才能赢得学生更多的信任，才能使思想政治工作落在实处，取得实效。关心学生、服务学生要求我们善于抓住学生最关心、最直接、最现实的问题开展工作，强化服务意识，增强服务功能，搭设服务平台，在竭诚为学生成长发展的服务过程中有效地进行教育引导。通过教育引导与关心服务相结合，用社会主义核心价值体系教育和感召学生，进而把学生培养成用有中国特色社会主义理论体系武装的社会主义合格建设者和可靠接班人。

第10篇

一、思想政治课开放式教学的必要性

1.是社会生活发展的要求。社会生活的发展变化要求教育通过开放式教学培养更多开放型的人才。思想政治课必须突破自己，走向开放，在鲜活的社会生活中求得生存和发展，并为社会进步做出贡献。

2.是基础教育改革发展的必然。新课程倡导建立新型的师生关系，要求师生双方真诚地打开心扉进行心灵交流和沟通，要求改变以往重知识情感、重知识轻品行、重理论轻实践、重灌输轻体验、立足学生全面发展——无疑，现代教育倡导的教学与社会相结合、与生活相联系、学生主动参与、敢于探究、勤于动手、善于交流、乐于合作的开放式的教学方式，已经成为课程改革中的一个重要方向。

3.是学生自主发展的需要。在教学中，教师面对的是一个个鲜活的、性格思想各异的主体的人，学生主体意识的觉醒和主体能力的提高使学生主动寻找和充分利用外部条件，有计划地主动地参与自身的发展，逐步实现自身的发展目标。只有当学生真正感到自己是学习的主人时，他才会主动学习，自主发展。要调动学生的学习主人意识，需要教师倡导民主平等的作风，进行开放教学，给学生充分的机会、足够的时间和空间，鼓励学生讨论、交流，引导学生体验、感悟，促进学生成长、发展。

4.是提高思想政治课实效性的需要。在传统的教学中，多数教师习惯于封闭式教学，局限于教课书的知识结构和教学内容，使用较为单一的教学方法，让学生进行接受式学习。这种教学方式必将扼杀学生的天性和他们对政治课的兴趣和热情。为了改变这种形式，切实提高教学效果，必须倡导一种民主的、探究的、开放的教学方式。近几年来思想政治论文的写作评选，研究性学习的兴起，社会实践活动的开展等，都给思想政治课的教学方式的改革提供好的经验和思路。

5.是评价改革的基本方向。近几年来，思想政治学科的评价方法突出体现了评价的发展性、综合性、开放性和多元性，评价改革立足于教师的专业成长和学生能力素质的全面发展，要求进一步突出过程性评价和情意目标评价，坚持评价法的多样统一，进一步改革考试内容和考试方法，充分发挥教育行政部门、教研部门、学校、教师、学生及其家长和社会各界在评价的作用，评价的这一改革方向为教学改革提供了有力保证，同时也要求我们打破传统教学常规，拓宽教学视野，开放教学程序，使教学与评价达到高度统一。

二、思想政治课开放式教学的基本特征

1.思想政治课开放式教学必须具备知识与技能、方法与过程、情感态度与价值观的多维教学目标。思想政治课是学校德育的主渠道，这一属性要求它不能只定位于单纯的知识课，在传授道德知识、政治理论的基础上，应该侧重培养学生的观察事物、认识世界、解决问题的方法和能力，帮助学生形成良好的道德标准和价值趋向，培养学生科学的世界观、人生观和价值观。

2.思想政治课开放式教学必须坚持教学资源的多样性，立足教育的实践性，紧密联系实际，做到贴近生活、贴近学生。只有从社会生活的多样性中吸取丰富营养，关注学生经历的差异性，才能使思想政治课更加生动活泼和富有生命力。同时，思想政治课又必须回归生活，引导学生在真实生活中学会生存和发展，在生活实践中做一个负责任的公民。

3.思想政治课开放式教学必须灵活运用多种教学方法和手段，促进学生在自主探索中发展。

4.思想政治课开放式教学必须坚持教师思想行为方式的文明开放，在开放的教学活动中发展。开放式教学是一种发展的教学方式，它不但要促进学生的发展，同时要促进教师自身的成长。教师在开放教学中，必须时时保持虚怀若谷的心理状态，不断的感受学生身上的青春气息，学习学生身上的众多知识，提高自己的教学水平，促进自己的专业成长。

三、思想政治课开放式教学的实施

思想政治课教学应该怎样运用这种民主的、开放的教学方式，提高教学实效呢？本人认为必须树立以人为本的教学理念，着眼于人的发展，做到以下六点：

1.教学内容开放，使课堂贴近社会生活和学生实际。

2.教学过程开放，使课堂教学充满生机和活力。

3.教学方法开放，引导学生会自主学习、主动探究。

4.教学手段的开放，灵活运用多种教学工具提高教学实效。

5.教学结论开放，努力培养学生的创新意识和创新精神。

第11篇

一、思想政治课开放式教学的必要性

1.是社会生活发展的要求。社会生活的发展变化要求教育通过开放式教学培养更多开放型的人才。思想政治课必须突破自己，走向开放，在鲜活的社会生活中求得生存和发展，并为社会进步做出贡献。

2.是基础教育改革发展的必然。新课程倡导建立新型的师生关系，要求师生双方真诚地打开心扉进行心灵交流和沟通，要求改变以往重知识情感、重知识轻品行、重理论轻实践、重灌输轻体验、立足学生全面发展——无疑，现代教育倡导的教学与社会相结合、与生活相联系、学生主动参与、敢于探究、勤于动手、善于交流、乐于合作的开放式的教学方式，已经成为课程改革中的一个重要方向。

3.是学生自主发展的需要。在教学中，教师面对的是一个个鲜活的、性格思想各异的主体的人，学生主体意识的觉醒和主体能力的提高使学生主动寻找和充分利用外部条件，有计划地主动地参与自身的发展，逐步实现自身的发展目标。只有当学生真正感到自己是学习的主人时，他才会主动学习，自主发展。要调动学生的学习主人意识，需要教师倡导民主平等的作风，进行开放教学，给学生充分的机会、足够的时间和空间，鼓励学生讨论、交流，引导学生体验、感悟，促进学生成长、发展。

4.是提高思想政治课实效性的需要。在传统的教学中，多数教师习惯于封闭式教学，局限于教课书的知识结构和教学内容，使用较为单一的教学方法，让学生进行接受式学习。这种教学方式必将扼杀学生的天性和他们对政治课的兴趣和热情。为了改变这种形式，切实提高教学效果，必须倡导一种民主的、探究的、开放的教学方式。近几年来思想政治论文的写作评选，研究性学习的兴起，社会实践活动的开展等，都给思想政治课的教学方式的改革提供好的经验和思路。

5.是评价改革的基本方向。近几年来，思想政治学科的评价方法突出体现了评价的发展性、综合性、开放性和多元性，评价改革立足于教师的专业成长和学生能力素质的全面发展，要求进一步突出过程性评价和情意目标评价，坚持评价法的多样统一，进一步改革考试内容和考试方法，充分发挥教育行政部门、教研部门、学校、教师、学生及其家长和社会各界在评价的作用，评价的这一改革方向为教学改革提供了有力保证，同时也要求我们打破传统教学常规，拓宽教学视野，开放教学程序，使教学与评价达到高度统一。

二、思想政治课开放式教学的基本特征

1.思想政治课开放式教学必须具备知识与技能、方法与过程、情感态度与价值观的多维教学目标。思想政治课是学校德育的主渠道，这一属性要求它不能只定位于单纯的知识课，在传授道德知识、政治理论的基础上，应该侧重培养学生的观察事物、认识世界、解决问题的方法和能力，帮助学生形成良好的道德标准和价值趋向，培养学生科学的世界观、人生观和价值观。

2.思想政治课开放式教学必须坚持教学资源的多样性，立足教育的实践性，紧密联系实际，做到贴近生活、贴近学生。只有从社会生活的多样性中吸取丰富营养，关注学生经历的差异性，才能使思想政治课更加生动活泼和富有生命力。同时，思想政治课又必须回归生活，引导学生在真实生活中学会生存和发展，在生活实践中做一个负责任的公民。

3.思想政治课开放式教学必须灵活运用多种教学方法和手段，促进学生在自主探索中发展。

4.思想政治课开放式教学必须坚持教师思想行为方式的文明开放，在开放的教学活动中发展。开放式教学是一种发展的教学方式，它不但要促进学生的发展，同时要促进教师自身的成长。教师在开放教学中，必须时时保持虚怀若谷的心理状态，不断的感受学生身上的青春气息，学习学生身上的众多知识，提高自己的教学水平，促进自己的专业成长。

三、思想政治课开放式教学的实施

思想政治课教学应该怎样运用这种民主的、开放的教学方式，提高教学实效呢？本人认为必须树立以人为本的教学理念，着眼于人的发展，做到以下六点：

1.教学内容开放，使课堂贴近社会生活和学生实际。

2.教学过程开放，使课堂教学充满生机和活力。

3.教学方法开放，引导学生会自主学习、主动探究。

4.教学手段的开放，灵活运用多种教学工具提高教学实效。

5.教学结论开放，努力培养学生的创新意识和创新精神。

第12篇

一、明理激情导行模式

这是在传统的讲解接受模式基础上演化而来的，适用于思想品德新授课中各种课型。这一模式的基本教学程序是：寻入—明理—扩展—寻行—总结。这种模式以教师为主导，通过直接演示、口头讲解、文字阅读、评价行为、激感等手段传递思想品德信息。学生通过观察感知、理解教材、动情明理、自省辨析，最后由教师评价提出行为要求。

二、掌握学习模式

该模式以美国心理学家布卢姆关于“为掌握而学习”、“为发展而学习”的理论为基础，强调以目标为导向，导教导学。它的操作程序是：前提诊断—展示目标—实施目标—矫正—反馈检测目标—达到目标。

克服了教学的随意性，使学生的认识活动和学习过程更加清晰有序，明确有度，具体可测。掌握学习模式，目前正在推广之中。由于它强调了教师的主导地位和学生的主体地位，强化了矫正反馈机制，使学生的认识目标达成率有了很大的提高。

三、“问题——讨论”模式

这是从前苏联教育家马赫穆托夫提出的“问题性教学”亦被称为“问题一发展性教学”模式的基础上迁移过来的。这种模式把学生的“学习一认知过程”放在教学的核心地位。基本程序是：提出问题—讨论问题—归纳评价—解决问题。这种教学模式着眼于学生个人的潜能和整个人格的发展，给学生提供了大量的思考辨析机会，培养了学生悟理—讲理—用理的能力。四、角色扮演模式二、创设新型的师生关系和民主气氛活跃、民主的教学气氛是培养创造能力的重要条件。教学实践告诉我们，学生如能在良好的民主教学气氛中，勇于发现自我、表现自我，敢于发表独特见解，便会逐渐成为具有大胆探索精神的人。对此，要求政治教师必须解放思想，大胆进行教学改革，更新教育观念。

1 教师在课堂教学中，不要以绝对权威自居，独占课堂。而应充当教学的“组织者”，变“一言堂”为“群言堂”，增强学生的主体意识，鼓励学生勇于提出自己的看法和观点，把课堂变成一个启迪学生积极思考的王国，让学生在平等愉快的教学气氛中上好思想政治课。

2 教师要灵活地调节课堂气氛，了解和把握学生的思想脉搏，在师生之间架起一座情感桥梁，从而把教学的要求转化为学生自身的要求，变“要我学”为“我要学”，逐渐使学生依靠自身力量去发展自己的创造性思维能力。要在平时的教学中，把“学生喜欢不喜欢、理解不理解”作为检验自己教学的标准，引导学生深入钻研教材，积极倡导学生大胆提出新问题及解决问题的方法，把培养创造能力贯穿于整个教学过程之中。

四、创设积极思考的教学氛围

学源于思，动脑思考是发展创造能力的关键。教师要善于启发引导学生独立思考，创设积极思考的教学氛围，使整堂课充满新意，以激起学生的创新精神。

1 要设疑引思。思源于疑，疑问是思维的火种，有疑问才有思维，经过思维才能释疑解难，有所进取。在课堂教学中设置疑问，引导学生积极思考，对培养学生的创造能力起着很大的作用。在思想政治课教学中，教师应针对教材中的基本概念、原理，巧妙地提出问题，用正问或反问、直问或曲问等方法，大胆提出假设，引起学生思考，培养学生学会运用基本原理去分析问题和解决问题的能力。

2 要以辩促思。课堂集体讨论或辩论，是启发学生积极思维，开发学生智力、培养创造能力的好方法。教师应结合教学内容，组织学生就社会某个重点或热点问题展开讨论，引导学生积极思考，充分发表自己的意见，回答自己所关心的问题。通过摆事实，交流辩论，以辩促思，以辩明理，从而引发创造性思维的产生。事实证明，让学生自己动脑发现问题，讨论，相互启发，集思广益，胜过教师讲解好几遍。

五、创设生动有趣的教学情境

激情、兴趣是创造能力发展的必要条件。没有浓厚的兴趣，不能达到入迷的程度，便不会有灵感出现。所以，兴趣是创造之母，是成功的老师。因此，老师应努力改进教学方法，创设生动有趣的情境。

巧设习题，展现学生的创造能力。教师在平时设置练习的时候，以当前发生的重大时事作背景材料，根据最新高考题型巧编习题，可使学生的创造能力在练习、测试中得以显现和发挥，使他们在创造性思维中体验到成功的乐趣。