征地制度论文范文

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第1篇

我国最早的土地整治工作可以追溯到西周时期的井田制，但现代土地整治工作起步较晚。国内关于土地整治方面的法律法规、理论体系不够成熟。目前，我国的土地整治管理工作仍然处于不断探索和完善阶段［6］。解放初期的土地整治主要是调整土地权属、改善土壤肥力状况、治理南方水土流失、配套农业基础设施等。直到1998年国土资源部正式成立了土地整理中心，新一轮的土地整治工作才开始。为了协调人地关系、切实保护土地资源，国家先后制定了实现耕地总量动态平衡的总体目标和“占补平衡”的政策，通过实施土地用途管制制度来保证耕地资源的可持续利用。进入21世纪，有关土地开发整理的基础理论和工程设计模式、方法不断增多，内容也逐步趋于全面。国家先后制定了《土地开发整理规划编制规程》《土地开发整理项目规划设计规范》《土地开发整理项目验收规程》《关于做好土地开发整理权属管理工作的若干意见》《土地复垦条例》《土地开发整理项目预算定额标准》等行业标准和技术规范。此外，各地方结合自身情况又制订了许多制度规范，为开展土地整治工作提供了有力支撑。前期的土地开发整理只重视土地的经济效益和面积，而忽视了土地的生态效益和质量，后期的土地开发整理逐步重视土地的生态景观功能和耕地质量，力求实现土地的经济、社会、生态效益最大化，实现土地资源的可持续利用。2011年，总理提出要力争在“十二五”期间再建成2667万hm2旱涝保收的高标准基本农田。对此，国土资源部特颁布《高标准基本农田建设规范(试行)》，进一步规范各地开展高标准基本农田建设活动。2013年11月，国土资源部颁发了《土地整治项目验收规程》《土地整治工程质量检验与评定规程》《土地整治工程施工监理规范》对土地整治的验收、监理等内容作了进一步规范。我国的土地整治制度建设正在不断趋于完善。我国台湾地区把土地整理称为土地重划，其主要实施依据源于《农地重划条例》，它对土地开发整理的方法和步骤都做了详细的规定。

2贵州省概况

贵州省是喀斯特岩溶地貌典型发育地区，以丘陵山区地貌为主，全省山地面积占61.7%，丘陵面积占30.8%，宜耕平地面积仅占7.5%，是全国唯一一个没有平原的省份。素有“地无三里平”的贵州由于近年来建设用地侵占耕地面积不断加大，导致耕地资源奇缺。为此，贵州省近年来开展了大量土地整治项目以扩充耕地资源。通过土地整治为今后规模集约化的农业大生产搭建平台［7］。至2012年底，贵州省石漠化治理面积逾100万hm2，森林覆盖率提升20多个百分点［8］。据贵州省国土资源公报以及土地整治专题资料，2001－2012年，全省建设用地占用耕地总面积6.79万hm2，累计开展土地整治项目13000多个，通过土地整治增加耕地11.99万hm2，总体完成了全省的耕地占补平衡任务。在开展整治项目过程中，贵州省结合贵州的实际情况，制定了一系列有关土地整治的管理制度和技术标准，为进一步推动贵州土地整治健康有序发展提供了法律法规保障和技术支撑，确保土地整治工作稳步有序开展。如《贵州省土地开发整理管理规定》《贵州省财政投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》《贵州省土地开发整理工程建设标准》《贵州省土地开发整理项目预算定额》等。从项目选址到最后竣工验收都有一系列规程制度管理。项目实施实行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制。从2011年3月1日起，《贵州省土地整治条例》在全省正式施行，贵州省土地整治工作进入法制化、规范化轨道［9］。贵州省制订的《贵州省土地整治规划(2011－2015)年》指出贵州省2015年将建成40万hm2高标准基本农田，对此，贵州省国土资源厅拟出台相应规范指导省内高标准基本农田建设工作开展。

2.1实行项目法人制度和项目公告制度

土地整治项目承担单位是项目法人，根据项目级别，一般情况下由乡镇人民政府或县国土资源局承担，其职责包括项目规划设计、工程施工、质量监管、资金筹措和使用等全过程的组织和管理。项目施工之前由承担单位项目公告，接受群众和社会监督。项目公告内容:项目名称、位置、建设规模、新增耕地面积、项目总投资、土地权属情况及负责项目各阶段的单位等。

2.2实施项目工程招投标制度以及合同管理制度

所有土地开发整理复垦项目，通过招投标方式确定工程施工单位和建设单位，规划设计单位和单位一般采用竞争性谈判确定。各级国土部门负责制定项目工程施工招投标方案，在报经上级监督部门批准后工程施工招标公告，在公证、纪检、监察等监督单位的参与下，举行公开招投标，从而确定项目工程施工单位。项目法人与中标施工单位签定建设工程施工合同。项目承担单位、实施单位、施工单位相互之间的责任、权利和义务根据上述规定的原则由双方以合同方式约定。项目资金按照双方签订的合同规定支付。

2.3实行工程建设监理制度

土地整理监理是指监理方受业主委托，根据土地整理的相关要求确保土地整理专业化的外部监督管理活动［10］。项目法人通过公开招投标确定每一个土地整治项目的工程建设监理单位。通过工程监理能有效地控制土地整理工程建设的工程质量、施工进度和工程投资，能高质量地进行工程建设合同管理及协调土地整理工程建设相关单位的工作关系。

2.4实行项目竣工验收制度

国土资源厅专门编制《贵州省土地开发整理项目验收办法》(试行)，对竣工验收的各项内容有详细规定。全省土地开发整理项目实行分级验收，验收分技术评定和结果确认2个阶段进行。项目竣工后，由项目承担单位进行自检。自检合格后，报请有验收权的国土资源部门进行验收。市级项目和省级项目验收前，县级国土资源部门要经过初验，要抽查60%以上的工程量。验收内容主要包括项目规划设计执行情况，项目计划任务完成情况，工程建设质量、资金配套与使用情况、土地使用管理与工程管护措施，土地权属管理、档案资料管理。

2.5实行监督检查制度和资质备案

国土资源部门是土地整治的监督管理部门，对项目施工进度、工程质量、资金使用、廉政建设等情况进行监督检查，研究解决项目实施中出现的重大问题。任何单位和个人对项目建设工程的质量事故、质量缺陷有权检举、控告以及投诉。国土资源厅专门编制《贵州省财政投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》对经费进行管理，省、地、县各级国土资源部门会同同级财政部门负责本级财政性资金的项目安排及有关经费的使用。在项目实施过程中，国土部门和同级财政部门密切配合，对资金的管理使用进行全程跟踪监督，加强审计。对于省级土地整治项目，国土资源厅和财政厅也要对项目进行监管。从2012年4月9日起，省国土资源厅对参与土地整治活动的各单位、公司实行备案登记管理。即所有从事土地整治方面工作的单位和规划人员都要在国土资源厅备案登记。根据贵州省土地学会公布的信息，至2013年底，全省具备土地规划甲级机构2家，乙级机构89家。根据2012年贵州省国土资源公报，全省具有测量资质单位384家。这为土地整治项目的开展提供了坚实的管理保障和技术保障。

3存在的问题

3.1项目立项随意，公众被动参与

土地整治项目选址过于随意，缺乏科学性，政府主导色彩浓重。政府扭曲土地整理的目的，单纯地追求项目规模大，把土地整治看成是地方投资项目或换取建设用地指标的手段，而忽视了该地区土地整理是否有必要性。缺乏对群众的引导和宣传，群众参与的积极性较差［11］。项目选址、立项之前没有经过公众参与决定，更多地体现出一种政府强制性投资行为，未体现公众意愿。虽然在规划设计时村民签署了各种意见书，但由于农村村民知识水平低，法律意识薄弱，难以体现真正的民众意愿。村民只知道这个项目已经确定要开展，需要他们签字、征求规划意见，而没有决定这个项目该不该开展的权利。

3.2资金管理漏洞多

不少土地整理项目变质，从整理土地变成修路。很大比例资金用于与土地整理关系不大的道路建设，资金未用到正题上。尤其是土地平整工程，在计算填挖方量时没有统一的标准，超限误差直接影响工程质量和资金使用精确度。在预算时部分费率的选取不符合《土地开发整理项目预算定额》的规定［12］。另外，把乡镇政府作为项目承担单位，这不利于资金监管，不仅存在挪用拖欠的风险，还会造成上级部门监管困难等。

3.3许多管理制度流于形式

土地整治项目通常都是省市一级的投资项目，且涉及耕地占补平衡，影响地区发展。专家评审时受政府的干预强，往往要承受政府方面施加的压力。尤其是在可研阶段审核制度不到位，在评审可行性研究报告时，基本上是全部通过，这不符合实际。在评审规划设计时，缺乏系统的评价标准，使得规划设计不合理。例如贵州省贵定县某土地开发项目所设计的蓄水池全部规划在田间道生产道边沟上，布局不合理;一田间道最大坡度超过20%，完全不符合道路设计。设计不合理造成整治资金和土地资源浪费。在项目施工过程中，绝大多数项目都要做变更设计，有的施工单位为避开高难度作业地段(如道路涉及大面积爆破作业)申请变更规划设计，使得规划缺乏法律效力。项目管理配套制度建设滞后和惩罚措施缺乏，项目管理制度执行效果不理想。

3.4缺乏后期管理维护制度

项目往往出现重建设轻管理的现象，沟渠堵塞未及时清理影响灌溉，田间道损毁不能及时补修。项目业主一般情况下是项目所在地的乡镇政府，政府在取得业主管理费用之后，往往不再重视项目区维护。目前没有对后期管理责任进行全面系统的安排，也没有建立相应的奖惩制度，责任模糊化直接影响整理区各工程设施的有效使用年限，导致不经济现象产生。

3.5土地整治法律效力低

目前我国土地整治缺少一套完整的法律体系来发挥土地整治的法律效力。虽然各省各地区根据当地情况出台了一些规范、条例，但其法律约束力不强，现实操作中缺乏强制力，对各项目负责单位没有有效规范力度，效果甚微。尤其缺少生态工程方面的规范和制度，规划设计中每涉及到生态工程就是种植行道树、播撒绿肥等寥寥几字。

4对策建议

4.1建立一套系统的土地整治管理制度

一是制定专门的土地整治法规。高效力的规章制度是高质量执行土地整治活动的前提。我国是法治国家，法制化的土地整治使得规划、管理等行为更具有法律效力，是土地整治管理的主要依据。二是加强调查研究，及时发现问题并采取应对措施。尤其是要加强项目监理体制、资金审计制度，确保项目的质量以及资金利用的规范合理。建立项目后期管护制度，以保正整治工程的可持续利用和长期效益。

4.2建立项目纠察制度

由国土资源厅定期组织省外专家对省内各土地整治项目进行随机抽查评价。对项目的可行性研究、规划设计报告、投资预算、施工质量等进行核查，并建立评价考核体系，对考核不合格的项目，按情节轻重追究相关单位、人员责任，对高质量的整治项目予以表扬。定期组织从业人员进行学习、考核，提高行业人员素质。

4.3建立统一的土地整治项目数据库

将历年来开展的土地整治项目统一录入专门的数据库中，内容包括项目地址、规模、参与项目的各负责单位以及项目的各相关资料，如可行性研究报告、规划设计、投资预算书、监理日志、竣工验收资料等。为以后的数据查询、责任追究、新项目选址意向等起到高效率管理作用。

4.4完善公众参与制度

推动土地整治公众参与的最大动力来自制度的保障和法律的规范，而非政府鼓励或舆论呼吁［13］。首先政府要保障土地整治项目基本信息及时公开，保证公民的知情权、参与权，接受公民的监督。建立畅通的土地机制，使公民的意见、问题能得到及时的反映。加大宣传力度，通过媒体、政府宣传等途径加深公民对土地整治活动重要性的认知。在全省范围内成立土地整治公众监督团体组织，对政府土地整治行为实行监督、提供建议。

5小结

第2篇

一、日本宪法29条3项「正当补偿之内容

日本宪法29条3项规定，「私有财产，在有正当补偿之下，可供公共所使用。根据此一宪法条文，作为有关以公共为目的所为土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；该法就损失补偿设有相关规定。因公共目的有兴办事业之必要，并基于该必要性而拟征收土地之场合，成为征收对象之土地或建筑物上所存在的所有权或租借权等，将因公共利益而从己身所有土地上被剥夺。原本，在利益为社会全体所共享之场合，本即应当由社会全体平等负担之；但实际上，某特定人因特定事业而需用土地之场合，却不得不让土地所有人负担该需用土地，而将之充作公共事业之用。此虽然是现实（实际）情况，但是本来应由社会全体分担的负担，却由该土地被征收者个人所承担者，乃是不平等之负担；因此为将此不平等负担转由社会全体负担而被承认的制度，即为损失补偿制度。因此，日本宪法29条3项所规定的「正当补偿，若举土地征收的案例来说，在对照私有财产权的旨趣及平等原则之同时，因土地征收乃是个别且属偶发地剥夺土地所有权之故，对其补偿必须是完全补偿；而如此一想法正是议论学说或判例之出发奌.

二、土地征收法之程序及征收补偿等之内容

简单就土地征收法所规定的程序流程作一介绍，之后再对征收补偿等进行说明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之当事人土地征收程序之当事人有「为公共利益兴办事业之事业主〈起业者、土收3条〉以及土地所有人或关系人。所谓关系人，是指土地所有人以外之权利人〈土收8条〉。（2）土地征收程序—事业认定及征收裁决—土地收用法所规定之征收程序的流程可以加以图示化，如图1所示；而征收程序，可大致区分为①关于事业认定阶段以及②关于征收裁决阶段。所谓事业认定，是在确认具体的起业者或事业计划，并判断是否该当土地征收要件之后，对于起业者赋与征收土地权利之行政行为。而所谓征收裁决，是由征收委员会站在第三人的立场，确定起业者的权利内容，在调整起业者和被征收人间的纷争同时，并确定权利关系，以寻求实现征收权之行政行为。事业认定是由国土交通大臣或都道府县知事所作成〈土收17条〉，而②阶段之征收裁决则是由设置在都道府县下的征收委员会为之。又、关于事业认定或征收裁决，因一旦作出认定或裁决后，则该被征收土地之利用或权利将单方地（权力的）被限制并同时被消灭；因此上述两者均被理解为行政行为，而成为抗告诉讼的对象。此外，关于后面将再讨论的土地收用法上所定补偿金额之计算时奌，现存有「事业认定公告时以及「征收裁决时此两对立见解。（3）裁决裁决程序是透过起业者之申请而开始的，基本上于征收委员会作出裁决后程序终了。裁决可区分为驳回裁决〈土收47条〉以及征收裁决；而征收裁决是由权利取得裁决和交付裁决所构成〈土收47条之2〉。是以权利取得裁决来决定被征收土地之区域、权利取得或消灭的时间奌以及有关对权利之损失补偿等事宜项；而除移转费用等应依据权利取得裁决决定之事项外，对于损失之补偿或土地之移转时间等是由交付裁决来决定〈土收49条〉。2．损失补偿（征收补偿等）之原则（特别是金钱补偿原则）及补偿之内容等（1）金钱补偿原则日本土地收用法是以金钱补偿为原则〈土收70条〉。但是在有关提供换地、作成住宅用地、替代进行建筑工程等情形下，例外地承认现物补偿〈土收82条-86条〉。唯，此情形终究是例外。（2）损失补偿的内容〈种类〉①对于土地等之补偿土地征收之补偿之核心，在于对被征收土地其本身作出补偿。因属于对权利本体的补偿，所以又被称之为权利补偿。又此一补偿必须是「完全补偿。②通损补偿〈亦称为通常所生之补偿、附随性损失之补偿〉土地收用法对于因征收所生的通常损失亦予以补偿。具体来说，例如对象移转费用之补偿、营业上的损失补偿、离作费用之补偿等〈土收77条、88条〉。虽然对于这些费用之补偿是否包括在「完全补偿里，尚有疑问；但是已包括其中的见解则已逐渐确定下来。③沟渠围丬之补偿损失补偿被认为是以因征收而直接受到土地被剥夺等不利益者为对象。因为间接性不利益并不被认为是权利遭受侵害，只不过是事实上的侵害而已。但是，作为此一想法的例外，在日本土地收用法上承认「沟渠围丬之补偿〈土收93条〉。例如，某人的土地被征收的诘果，有必要新盖沟渠或围丬的场合，则承认对其补偿。因为对于被征收人以外的第三人亦承认对其补偿，因此也可以将之归类为对第三人补偿的一种。又，依据土地收用法所受的第三人补偿只限于「沟渠围丬之补偿而已；但是依据政府的内部基准「因供公共用地所生损失补偿基准要纲〈以下称「损失补偿基准要纲〉，则对于少数残存补偿或离职者补偿等，亦有所规定。以上为损失补偿的内容，但是对于补偿的计算方法、补偿范围有无扩大到上述补偿之外等，尚有问题或课题存在；以下将针对此些问题的所在说明于后。

三、损失（征收）补偿相关问题（课题）

关于日本损失补偿的问题（课题），可整理为以下4奌：亦即①「完全补偿金额及其计算方法与基准，②土地价格的计算和客覌主义，③第三者补偿，以及④生活补偿。1．「完全补偿金额及其计算方法与基准如前所述，土地征收的补偿必须是「完全补偿。对于计算此「完全补偿金额的时间奌，有学说主张应该以事业认定时为基准，亦有学说认为应该以裁决时为基准〈另有对此些学说的修正〉。关于此些学说的对立，在此暂予省略。就计算时间奌，土地收用法于第71条有如下的规定。「对于被征收土地及有关该土地所有权以外权利之补偿金之金额，是将以考虑邻近类似土地而算出公告事业认定时之一定价格，再乘上对照至裁决时为止之物价变动的修正系数所得出之金额。基本上，系以事业认定时为基础，在此一基础上，采取纳入若干裁决时想法的形式来考虑物价变动等来计算补偿金额。此一规定在于予测征收后的事业以避免投机性地价高涨而导致影响补偿金额；但是问题并未被解决。因为地价变动在与物价变动产生明显落差时，问题才会被显现出来。而地价轿一般物价高涨时，此一部分因被认为是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予补偿；但是站在完全补偿的立场，则存有疑问。又如地价下跌的情形，则有过度补偿的问题。换言之，上述问题均是起因于固定价格一事上。关于此问题奌，依据日本法院的见解，虽然地方法院判决认为土地收用法71条违反日本国宪法29条3项的规定〈广岛地裁昭和49年5月15日判时762号22页〉，但是最高法院却作出合宪判决〈平成14年6月11日民集65卷958页〉2．土地价格之计算及客覌主义关于土地收用法第71条，根据实务专家的著作〈参考文献④参照〉，有如下之叙述：「土地价格应以客观价值来计算，因此在评定价格的时，应该统一以一般交易价格为基础。所谓一般交易价格，是指在邻近类似土地有交易价格存在的场合，就以该价格为基准；如交易价格不存在的情形，就以邻近土地或类似土地的正常价格、收益还原价格等为基准，并就该土地之位置、形状、环境等综合考虑后评价之。〈解说19页〉扼要说明此一主张的话，就是土地价格的计算，应该依据客观价值来决定，而其客观性取决于交易价格。进而导出，对于予期利益﹝逸失利益﹞〈假设该土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不给予补偿的诘论。然而，如此是否妥当，尚有疑问；亦即，关于予期利益应否被包括在通损补偿中处理，纵使是对于精神上的痛苦，学说上亦尝试朝向承认补偿方向解释。关于土地收用法的客观主义，有下述说服的说法。「对于人来说，如因征收而导致土地被剥夺，只要能得到财产损失的补偿的话，就没有精神上的痛苦，又，即是以能凭藉一己之力维持向来的生活此种人生观为前提的。〈参考文献①参照〉但是在此应附带一提者是，日本亦存有修正上述人生观的动向。3．第三者补偿在日本，伴随土地征收而来的损失补偿，应该以直接被征收的被征收者为实施对象，除「沟渠围丬补偿之外，原则上第三人非属损失补偿对象所及。但是，因贯彻此一原则所衍生的问题，已被提出。例如，在兴办大规模公共工程的场合，因该事业的实施导致该土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受损失的情况。此可说是伴随公共工程所経常发生的现象；但是对于此类所谓「事业损失的问题，该采取如何因应方式，已成为问题。对此，日本土地收用法并无相关规定；但透过为施行「损失补偿基准要纲的阁议了解，如事业损失超过一般社会通念的忍受程度，且其发生被视为当然者，则对其赔偿，已被承认〈参考文献②④228页参照〉。4．生活权补偿所谓生活权保障，是指为保障生活或生存权而被承认的补偿。举日本国宪法来说，一般是将其根据求诸于宪法25条以及14条。在过去，损失补偿是出自于保障财产权的观点，故因土地征收所生补偿的应有方式，基本上是金銭补偿。本文前述的强烈近代生活观，乃是其前提。相对于此一思考方式，在日本学说或实务上存有部分修正。具体来说，成为问题的有：①狭义的生活补偿，②生活重建措施，③少数残存者补偿，④离职者补偿。关于②和③，透过「损失补偿基准要纲，已被承认；但是①则不被承认。再者，此生活权补偿如果没有法律规定，仅是依据其为「损失补偿基准要纲所承认的关连，对于国民能否作为向行政或法院提出请求的权利，又其根据为何，均尚有议论之余地。学说虽主张可由宪法导出，但是裁判例却是呈现消亟见解〈东京高裁平成5年8月30日〉。而此一问题确可说是日本损失补偿的重要课题。

结语

以上为本人的报告。总之，日本的损失（征收）补偿，是以所有权（权利）及其它权利的归属者为对象所架构起来的损失补偿。而补偿金额是基于客观主义根据交易价格所确定的这种想法，乃是运用的基础；但是，对于此一运用，仍存有许多问题及课题被指摘出来，因此，对于此些问题的因应，乃是目前必须面对的课题。

注释：

徳田博人：琉球大学教授

参考文献

①芝池义一[行政救済法讲义﹝第3版﹞]〈有斐阁、2006年〉205-225页。

②室井力编[新现代行政法入门﹝2﹞]〈法律文化社、2004年〉176页以下﹝安本典夫执笔﹞.

第3篇

[关键词]征地；供地；政府职能；土地价格

目前，我国建设用地使用者获得集体土地使用权的过程一般是：首先，国家凭借征地权将集体土地变为国有土地；然后，国家再通过出让或者划拨等方式提供给使用者使用。也就是说，土地的使用者与土地的最终提供者——集体土地所有者，不是直接交易者，而必须通过中间人——国家。这样就容易造成供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，农民集体缺乏市场主体资格，政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等问题。

一、供地与用地脱节

征地和供地的分离，使国家提供的土地或供给大于需求，或需求大于供给，难以实现平衡，造成要么国有资产的大量流失和土地资源的大量浪费，要么不能满足土地使用者的需求，最终影响我国的经济发展和社会主义现代化建设的进程。

目前，各地以发展经济为名，凭借征地权，大量设立开发区。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省(自治区、直辖市)有100多家，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五六个。开发区的面积也越来越大，近年新设立的开发区，其面积已从当年的1平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量，供给远远大于需求。

大量设立的开发区，因开发能力的限制，不能得到充分合理利用。国土资源部土地勘测规划设计院学者唐健对开发区现象进行过大量调研。一般而言，开发区达到七通一平才能有效招商引资，形成吸引力，而达到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少还要投资1亿～1.5亿元。根据我国开发区规划面积达到这一要求需要数万亿元，远远超过我国年固定资产投入额，超过各地现阶段承受能力，造成开发区建设停滞，形成大量闲置、搁荒土地。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置荒芜。在闲置和搁荒耕地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种，造成大量土地资源的浪费。另外，各开发区为了吸引投资项目，主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。这样，很大一部分土地收益都流入投机者腰包。

二、土地价格严重扭曲

在征地过程中，国家是买者的垄断；在供地过程中，国家是卖者的垄断，缺乏市场机制，土地价格发生严重扭曲。

价格理应受供需双方的影响，在市场中形成。而我国的征地价格按土地的原用途确定，加之地方政府对自身利益的追求，征地价格往往较低，严重侵犯了农民的利益，在现实中也难以实行。据了解，一些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准。如1999年福建省漳浦机场征地，建设单位与地方达成协议：水田2000元/亩，旱地1000元/亩，明显低于法定最低补偿标准；2001年四川318国道征地，应按年产值1014元/亩测算补偿，而当地政府却下文按650元/亩测算。国土资源部对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。

供地价格也以难按市场价格执行。国家——实际是地方政府凭借垄断权，确定土地价格随意性大。因为政府供地目标的多重性，各地大量采用划拨方式供地，不愿意用出让方式供地，即使采用出让方式供地也往往采用协议方式，不愿意用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式。据《审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告》，截至2001年底，鞍山、济南、深圳三城市土地资源市场配置率仍很低，对地价确定的约束不够。三城市2000年、2001年协议出让国有土地的宗数、面积分别占总宗数和面积数的98.97％和96.2％。招标拍卖挂牌出让的不足5％。另有数字显示，截至2000年年底，全国总土地出让量为30万公顷，仅占城镇用地总量的5％，在全国范围内有2/3左右的新增土地仍采用行政划拨手段配置。另外，即使将来采用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式出让土地，在政府垄断下，所形成价格的合理性，还有待于研究。

据审计署调查，低价出让国有土地使用权、违规减免地价在鞍山、济南、深圳三城市中有明显体现。三城市2000年与2001年两年共违规减免、低价出让国有土地使用权26宗，面积127.19公顷(占同期出让国有土地总面积的2.97％)，减免和低于市价出让金额8.39亿元。据一位参与该项审计的官员透露，审计署在深圳共抽查了127份协议出让合同，涉及总金额48.79亿元。其中审计发现的违规地价协议出让的合同17份，合同出让金总额7.7亿元，比按公告市场价计算的15.22亿元低7.52亿元。

三、政府职能严重越位

根据市场失灵理论，政府应在以下几个方面发挥作用：提供公共物品或服务；校正外部效应；维持有效竞争；调节收入分配；稳定经济。政府应从具体的市场行为中分离出来。然而在这里，政府的行政职能与市场经济行为合为一体，政府职能严重越位，容易产生以下问题：

1．政府寻租

目前，分灶吃饭的财政体制，使地方政府经济利益独立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈正相关。农用地转为建设用地一般可以获得更高的收益，保护耕地具有较大的外部效益。一些地方政府，为了尽快发展壮大本地经济，在与其他地方政府的竞争中吸引更多的资源，不惜以土地为代价，甚至违法大量征用农民的土地，低价提供给开发商使用，而把保护耕地的任务推给社会，不利于耕地保护，使整个社会的利益受到损失，而且容易引发政府的土地违法活动。目前，各地的圈地热的背后往往都有政府的参与和支持。

2．政府官员寻租

(1)追求政绩。根据政府失灵理论，我们知道，政府天生具有不讲成本的特性，政府行为也缺乏利

润的含义，他们追求的往往是规模的最大化。一些政府官员为了显示政绩，片面强调GDP的增长和地方财政收入的增加，建造形象工程。现行的土地征用制度成为他们达到上述目的重要手段。凭借征地权，随意圈占农民的土地，或者用于房地产开发，或用于招商引资，或者用于建造超标的宽阔马路等等，任意扭曲土地的价格。某市为了吸引工业投资，狠压地价，征用一亩土地的费用大概需要5万元，而工业用地的地价才2～3万元。

(2)追求个人经济利益，滋生腐败现象。1993年《深圳法制报》报道，仅在1993年上半年，深圳市经济罪案举报中心就收到有关部门领导利用土地出让之机进行贪污受贿的举报36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制报》报道，湖南省长沙市国土局从局长到下面的干部，就有10名因受贿而受处理；1997年《改革》杂志报道，在广西北海“圈地运动”中，贪污受贿人员达123人，其中厅级干部5人，处级干部20人，涉案金额达1.1亿元人民币；1998年《中国土地报》报道，原广东省常务副省长、省人大常委会副主任，，徇儿女亲情要地220多公顷，非法获利2800多万元。

3．企业寻租

企业寻租就是企业为了获得尽可能多的价格低、质量优的土地所采取的行动。企业的寻租活动，不但会扭曲土地资源的配置，而且会损害分散的消费者、寻租行为的失败者以及没有进行寻租的企业的利益。对消费者来说，寻租企业会把其寻租成本加入产品成本中，从而强加给消费者；对于其他企业来讲，他们为了从政府手中获得更优惠的土地，必然会开展寻租竞争，引发第三方资源配置的扭曲。

四、管理缺乏科学性

1．管理模式倒置

征地的审批权在中央政府和省级政府，征地量大，审批人员不可能到实地进行审核，往往依赖报件进行审批，审批流于形式；具体的操作和监督在地方各级政府，不利于调动地方对违规占地的监督积极性，管理模式倒置。同时，这种模式也不利于被征土地的及时审批。在现实中，一些地方政府违法先提供土地建设用地使用权，后办理土地征用审批手续。征地审批不及时是造成上述现象发生的原因之一。

2．职能交叉重复，权力分配不合理

土地利用的规划，农用地转用的审批，征地的审批，土地利用计划等职能交叉重复，而且审批权都集中在中央和省级土地管理机关，权力分配不合理，不利于地(市)和县级土地管理机关职能的发挥。土地利用规划和土地利用计划是宏观管理土地的主要手段，其审批权可以放到中央和省一级的土地管理部门；农用地转用必须符合规划和计划的要求，其审批权可以放在低一级的土地管理机关——地市级土地管理机关；征地的审批是较具体的行政行为，可由县级土地管理机关行使。这样合理划分土地利用规划、土地利用计划、农用地转用和征地的作用及其审批权，有利于充分发挥各级土地管理机关的作用。

3．交易费用高

所有征用土地的报批要到中央和省级土管部门；涉及农用地的要办理农用地转用审批手续，征地审批手续；土地征用后，还要通过土地出让、租赁、作价入股或者划拨等方式才能提供给土地使用者使用。在这个过程中不仅程序多手续繁琐而且浪费了大量的人力、物力和财力。

五、政府的宏观调控机制难以实现

第4篇

我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。

我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。

我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。

我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。

关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、集体土地征用应遵循的原则。

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。

2、保证国家建设用地的原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

二、征用集体土地的补偿范围和标准。

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：

1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

三、我国土地征用中存在的若干问题

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。

四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。

1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事

业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农

民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。

4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，

近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？

五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。

1、要确立规范的征地制度标准。

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

2、要科学界定“公共利益”的范围。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。

3、要规范政府的征地行为。

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。

4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

参考文献资料：

1、《宪法》第10条第三款规定

2、《土地管理法》第47条规定

3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社

第5篇

关键词：土地征用改革城市化补偿标准再分配

我国土地征用制度起源于建国初期，经历了计划经济和市场经济两个时代，曾前后多次被修改，不同时期的征地补偿方式和标准存在较大差异。近年来，由于城市化进程的加快，大量农民集体的土地被征用，随着现有产权制度的确立，不少农民对被征土地提出了产权要求，希望分享土地功能扭转后所产生的增值。

然而，按照现有的土地征用补偿标准，农民所获得的土地补偿非常有限，不仅不能分享土地增值，甚至连基本生活水平也得不到保证。对土地征用制度进行新一轮的改革已势在必行。

土地征用制度改革的必然性

自从建国以来，当土地征用制度不适应社会发展要求时，政府会对该制度进行改革。改革后的一段时期内，土地征用制度能为经济建设发挥积极的作用。然而，随着时间的推移，该制度的优势将逐渐消失，其弊端也将逐步体现并开始阻碍经济的发展。

此时，新一轮的土地征用制度改革也将拉开序幕。据有关学者研究，土地征用制度的发展曾经历了五个阶段，分别是1950年到1957年：土地征用立法起步阶段；1958年到1964年：土地征用制度的调整阶段；十年：土地征用制度的停止阶段；1982年到1997年：土地征用制度的发展阶段。1998年至今：土地征用制度的全面改革阶段。这五个阶段所实行的土地征用制度各不相同，当时代从一个阶段向另一个阶段过渡时，土地征用制度进行了相应的改革，土地征用补偿标准也发生了变化。

参照历史，任何时代所实行的土地征用制度都存在一定的适用时期。某时期土地征用制度仅仅同该时期国家的发展形势相适应，当形势发生变化后，这种适应性也将消失，旧的制度将被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鲜明的时代特征，土地征用制度的不断变革和其内在的时代局限性有很大关系。

土地征用制度的决定因素

我国的经济发展阶段、行政法律制度以及产权结构在不同时期有着显著差异，而这些因素的决定了相应时期的土地征用制度。而这些因素的变化也决定了不同时期土地征用制度的改革。

改革开放前的土地征用制度

改革开放前，我国农业占GDP的比重较高，工商业的发展受到了一定的限制。当时的经济增长目的是保证农业和工业的均衡发展，维持社会结构的稳定。因此，我国采取了较低的农地征用补偿制度，同时给予失地农民新的土地，鼓励其继续务农。

由于我国实行计划经济体制下的社会主义公有制，国家的利益高于一切，法律缺乏对私人财产的保护。农地的产权完全归集体所有，农民个人不拥有任何产权。虽然农民仅能获得土地调整期的补偿，补偿标准非常低，尽管农民仍然能够安心的接受这一补偿。

改革开放中前期的土地征用制度

改革开放后，社会形势发生了深刻变化。在社会主义市场经济的推动下，我国社会生产力迅速增长。生产力的发展主要来源于工业的发展，而工业的发展和城市化进程密不可分。城市能够为工业带来产业聚集效益，能够为工业提供良好的基础设施支持，城市中大量的劳动力和生产服务性第三产业是工业企业发展壮大的必要保证。

当工业集中在城市时，也会为城市发展提供大量的资源。所以，这一阶段我国经济建设的主要目的是以城市化带动工业化发展，政府为推动城市发展投入了大量的人力物力。

经济发展的同时，与市场经济相适应的产权制度也在我国逐步确立，联产承包责任制的推广意味着我国农民获得了土地的部分产权，国家不再通过调换土地的方式来保证农民的基本生活。在法律和制度方面，国家更加重视对私有财产的保护，农民对更高征地补偿的要求有了部分理论依据。

在经济建设为主要目的大环境下，原有的征地补偿标准虽然有利于城市化进程，但是无法体现出对农民权益的保障。因此，政府在保证城市化进程能够顺利实施的前提下，适度提高了农地征用补偿的标准。

改革开放后期土地征用制度

在改革开放的后期，我国经济发展仍然保持了较高的速度。我国仍然坚持以城市化带动工业化的发展途径，城市化的进程进一步加快。城市规模正以前所未有的速度扩张，导致的农地征用补偿问题也日益突出。据统计资料显示，上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。进一步，在目前全国土地利用总体规划修编过程中，各部门已提出的2005年-2020年新增建设用地高达6750-7500万亩。土地供给不足已成为制约我国城市化发展的重要因素。

为此，我国迫切需要加大土地开发力度，以保证城市化进程的顺利进行。

与此同时，市场经济体制和产权制度在我国得到进一步发展和完善，农地的产权结构进一步明晰，农民要求获得更高补偿的法律依据更加充分。经济发展使得城市居民的消费水平日益升高，为了保障失地农民的生活水平，需要更高的补偿标准。然而，现有征地补偿标准与实际需要的差距过大，城市化进程导致土地被占用的农民人数也与日俱增，这些都成为危害社会稳定的潜在因素。

由于改革的矛盾在这一阶段集中出现，保持稳定、构建和谐社会成为这一时期经济发展任务的必要补充。新的土地征用补偿制度既要保证城市化的继续进行，又要减少社会矛盾的产生，为此国务院专门下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，再一次提高了土地征用补偿的标准。

土地征用制度改革的源动力

土地征用制度改革具有历史必然性，而这一必然性背后则隐含着土地征用质地改革的源动力。

通过分析我国土地征用制度的几次改革过程，我们不难发现其中的相似之处。每当一个土地征用制度建立之初，都能在促进经济发展和保障农民权益之间找到平衡，但经过一段时间后，这种平衡就将被打破而产生一系列社会矛盾。而这一系列矛盾则推动了下一轮土地征用制度的改革。

我国的土地征用制度产生于建国初期，当时土地的一切权力都归国家所有，征地后根据年产值的倍数给予补偿合情合理。可是，直到改革开放之后，我国政府仍然沿用了这一标准。该标准降低了农地征用的支出，保证了政府能获取土地的增值收益。

政府获得这部分收益后，往往将该收益投入到城市建设中，以加快城市化进程。也就是说，我国政府通过土地征用补偿制度，将农地开发所产生的收益在城市和农村间按比例进行了再分配。经过一段时间后，这种再分配会导致城乡差距过大，影响社会稳定。此时，我国政府则通过改革土地征用制度的方式，调整再分配的比例，暂时缩小城乡差距以缓和矛盾。可是，改革并没有消除这种再分配现象，政府仍然从农地开发中获取增值收益，再将该收益用于城市建设。

只要这种再分配现象仍然存在，城乡差距仍将继续扩大，由此导致的土地征用制度改革也必然会出现。因此，我国土地征用制度所蕴含的城乡差别，决定了该制度改革的必然性。

相比而言，由于欧美国家实行以市价为基础的征地补偿标准，其制度并不存在内禀的城乡差别，无论是城市还是农村的土地都按统一标准进行补偿，因而是一种相对稳定的制度。但由于我国城市化程度远远低于发达国家，需要大量的土地进行城市化建设，故并不适合采用这种相对较高的补偿标准。

据有关资料显示，美国的城市化率已经高达87%以上，美国三大城市群GDP占全美份额的67%；我国2005年城市化率仅为42.99%，我国三大城市圈的GDP仅仅占全国份额的38%左右，我国的城市无论在数量上还是在规模上都无法同发达国家相比，加快城市化进程成为我国社会发展的当务之急，因此现阶段实行的土地征用制度仍应以促进城市发展、提高工业水平为主要目的。在该制度的实行过程中，则要切实加强土地资源的集约利用，统筹兼顾社会各界的利益。根据本文的论述，由于该制度内禀的城乡差别将不可避免的导致社会矛盾的积累，所以在适当的时候，政府必须果断的对土地征用制度进行改革，探索更有效的土地利用方式。

参考文献：

1.李珍贵.美国土地征用制度.中国土地，2001

2.蒋省三,刘守英,常红晓.土地解密.财经网络版，2006

第6篇

地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。

一、土地征用的特征

1.国家建设征用土地的主体必须是国家只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2.国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体――国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3.国家建设征用土地是国家公共利益的需要国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。

4.国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。

5.国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。

二、征地制度存在的问题

我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：

1.相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。

2.土地征用的补偿问题土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

3.土地征用权的行使问题从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

4.土地收益分配和管理问题土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。

5.土地征用的救济制度问题《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。

三、对征地制度改革的探索和建议

针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。

1.严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，

2.严格把握征地的补偿原则。补偿的原则，既然是在市场经济条件下，就要探讨市场经济对土地征用的影响和作用。市场经济的一个重要原则，就是公平、公正、合理，就是要按照客观经济规律办事。因此，要遵循以下基本原则：（1）考虑到土地的投入；（2）考虑到土地是农民的最基本的生活来源，是赖以生存的生产资料和最后的“社会保障”，剥夺了农民的土地，实际上就是剥夺了农民的生活、生产和生存的权利；按照价值规律的要求，贯彻等价交换的原则，做到公平、公正、合理；（3）以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿

第7篇

【关键词】农村土地；土地征收；补偿；对策

Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures

1. 农村土地征收的立法现状

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。我国征收集体土地的所依据的法律法规目前，是在国家根本大法《宪法》的指导下，以《中华人民共和国土地管理法》等为主，同时根据各省、市级人民政府制定的一些法律规章、地方法规。

2. 农村土地征收存在的问题

2.1公共利益界定不清，土地征收滥用严重。

我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而何为公共利益？我国相关法律并没有作出规定，这无疑扩大了政府的自由裁量权，易造成滥用土地征收权力的现象。

2.2补偿收益主体不明确，补偿分配不合理。

首先，我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，同样“集体”的具体内容也没有明确规定，这就导致了农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”，进而导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。[1]；其次，农村集体经济组织成员资格认定的标准不统一，补偿费在被征地农民个体之间分配混乱。村委会根据村规民约确定被分配人员资格及分配办法。在发放数量上，有的全部发放，有的村集体先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效监督管理。

我国土地征收程序主要包括征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，以及办理征地补偿登记等，但从实际操作上看仍存在诸多不足：

（1）征收补偿程序可操作性不强，关于土地征收程序的一些重要事项上规定的模糊不清。例如《土地管理法实施条例》第 25条规定：“征地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3个月内全部支付”，但在实践中，并未参考这一期限，大都滞后发放。

（2）补偿纠纷发生后，缺失救济程序。对于补偿决定，《土地管理法实施条例》中规定由政府行使裁决权，缺乏应有的中立性。

（3）农村土地征收补偿标准偏低，失地农民社会保障堪忧。土地对于农民而言具有生产资料和社会保障两种功能，征地与拆迁补偿定价时应当引入市场机制充分考虑土地自身价格和未来社保价格，应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准。[3]现有的征地a偿标准在于用过去的物权数值测算未来的物权权益，没有包含未来社会保障价值。

（4）据国家统计局对2942户的农民调查，耕地被征收前人均纯收入平均为2765元，土地被征收后人均纯收入为2739元，约下降了1%。再看支出，土地被征前农户的家庭消费支出相对较低，有些农产品如粮食、蔬菜等还可以自给自足；土地被征后农户面临与城镇居民相同的消费环境，生活支出大大增加，不仅所有商品都需要从市场购买，一些大项消费如住房、子女入学、大病就医等更增加了普通农民的生活负担。由此可见，征地后农民的生活水平总体是下降的。[4]

（5）补偿方式简单趋同，缺乏长效性。我国现行的法律中，关于土地征收的规定主要体现在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国宪法》中，但两法对于土地征收补偿问题仅一笔带过，没有明确规定，造成以下问题：各征收补偿单位在实践中基本上都是以现金补偿为唯一方式，未考虑到被征地人的长远利益。一夜暴富后的失地农民的生存都将面临严重困难。

3. 对我国农村土地征收过程中出现问题的对策

笔者认为，解决上述问题，可以从以下几个方面入手：

3.1界定“公共利益”的范围。

笔者认为，应当通过概括的基础上加以列举的方式明确“公共利益”的范围。梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公益作出了列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。” [5]

3.2严格土地征收程序与监管。

（1）建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序。以法律形式大致明确其内涵和外延。

（2）提高征地信息的公开程度。征地政府应当通过多种渠道普及征地法律政策和征地公告。公告内容应包括征地原因、征地单位、征地范围、征地时间、补偿方式等，以增强征地工作的公开性和透明度。

（3）引进司法救济程序。在土地征收法律制度中应赋予在征地纠纷案中保持相对中立的法院或其他仲裁机构对案件的管辖权，在案件的审理中，确保农民的合法权益的到保护，确保审判结果的公正。[6]

3.3提高补偿标准。

就补偿标准而言，应充分考虑被征地农民的基本生活要求确保其原有生活水平不降低。

（1）提高补偿标准最根本的是需要建立市场化的土地评估制度，制订区片综合地，考虑地类、产值、地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等市场因素合理确定土地价格。

（2）创新农地使用制度。尝试让集体经济组织保留部分土地产权进行流转，通过办市场、建标准厂房和商业用房、造停车场等予以出租，也可以在国家、省、市重点工程及企业集团用地中，把集体土地产权作价入股收取年租金，使农民有稳固的收入和就业机会。[7]

3.4S富土地征收补偿方式。

丰富土地征收补偿方式能够进一步确保农民获得充分的安置。笔者建议采取以下几种补偿方式：

（1）货币安置。主要有分期、一次性和终身货币安置。相比于一次性货币安置方式，终身和分期货币安置更适合农民利益的保护，采取终身和分期货币安置方式能够避免由于物价上涨而产生的问题，按照物价变化情况定期调整补偿费用。

（2）农业安置。划分一定面积或质量较好的土地给农民，使其能够继续开展农业活动，自给自足，或者转变为其他农业方式。

（3）提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。只有将生存技能教给农民，才能实现真正的脱贫。

（4）企业补贴安置。若是为了建设乡镇企业而占用农村土地，可以提供当地农民就业机会。

4. 结语

土地征收事关失地农民之生存，事关社会之稳定。在不断推进城市化、加速推进和谐社会的进程中，我们必须从根本上保障农民权益，结合本国国情，结合各地实际情况，通过完善法律法规、政策调整，弥补和改进当前土地征收制度中存在的缺陷和不足，构建具有中国特色的土地征收补偿制度。

参考文献

[1]农村土地征收问题研究 [期刊论文]《建筑工程技术与设计》，2015年 张雅娜.

[2]农村土地征收补偿费用分配存在的问题及法律规制 [期刊论文]《法制与社会》，2015年 黄洪强 等.

[3]农村集体土地征收补偿问题、原因及对策 [期刊论文]《武汉商业服务学院学报》，2013年 余鑫 等.

[4]非理性征地补偿的制度诱因 [期刊论文]《改革与战略》，2009年 左静.

[5]《中国物权法草案建议稿》梁慧星 社会科学文献出版社2000-03.

[6]科学发展观视域下的农村土地征收补偿制度思考 [期刊论文]《湖南科技大学学报（社会科学版）》，2011年 吴传毅.

第8篇

关键词：征地制度;中央政府;地方政府;博弈

一、引言

征地问题一直是国土工作的难点和热点问题[1]。征地制度改革的提出本质上是由于中央政府与地方政府在征地过程中的博弈，导致被征地农民的合法权益遭到侵害，农民的维权行动造成了一系列的影响才使得政府意识到“问题”确实存在，中央政府才“承认”并着手解决征地制度改革问题[2～3]。

二、土地征收过程中政府相关利益主体的博弈分析

（一）征地主体中政府相关利益主体的行为假设

在博弈过程中的假设包括：局中人假设，即中央政府和地方政府。理性经济人假设，中央政府目标是全国范围内整体的社会效益和经济效益最大化，地方政府的目标是所管辖区内的社会效益和经济效益最大化[4]。纯策略空间假设，中央政府的纯策略是监管土地征收或不监管土地征收;对于地方政府而言，有两种选择，即按规定征地或者违规征地。完全信息静态假设，博弈中的信息是完全的，即中央政府和地方政府对自己和对方的策略空间和在各策略空间下所获得的收益具有共同认识，并同时做出策略选择。支付函数假设，中央政府、地方政府在采取不同的行为策略后，各自都会得到与之相应的收益。对中央政府而言，监管需要付出成本C（人力成本、财力成本和时间成本），其值越大表示制定，监管工作力度越大或者难度越大，如果不监管，那么支付成本为零，但如果地方政府违规征地，中央政府将会损失社会效益F1;地方政府违规征地可得利润R1（土地增值效益以及二次出售的价值减去土地征地价格以及安置补偿费等），但需要承担风险成本F2（即带来的负面社会效应以及中央政府对地方政府的处罚等），地方政府按规征地可得利润R2 （R1>R2）。

（二）博弈模型建立及求解

由以上假设可以得出中央政府与地方政府的博弈支付矩阵（见图1）。

图1 中央政府与地方政府的博弈支付矩阵

1.纯策略纳什均衡分析。地方政府按规征地，中央政府倾向于不监管，这样中央政府可以不用支付监管成本，即策略组合（不监管，按规征地）是中央政府最理想的结果，但此时地方政府按规征地的收益必定小于违规征地时的收益;对地方政府而言，如果中央政府不监督，则倾向于违规征地，这时不仅可以获得额外利润，也不用承担罚款等的风险成本，即（不监督，违规销售）是地方政府最理想的结果，但此时中央政府的收益最小，所以这两种策略组合不是地方政府和中央政府的纯策略纳什均衡;如果中央政府监管，地方政府倾向于按规征地，此时双方收益都是最小的，所以策略组合（监管，按规征地）也不是地方政府和中央政府的纯策略纳什均衡，而策略组合（监管，违规征地）在现实中显然不符合常理。所以在这个监督博弈中，不存在稳定的纯策略纳什均衡，因此需要进一步分析地方政府与中央政府的混合纳什均衡。

2.混合策略纳什均衡分析。实际上，地方政府与中央政府并不一定会一成不变地只选择一种特定的行动，他们更可能在不同条件下选择不同策略，以实现最优的策略组合，使期望效用最大化，这就需要引入概率求解混合战略纳什均衡。假设中央政府监管的概率为P（0≤P≤1），不监管的概率为1-P;地方政府按规征地的概率为Q（0≤Q≤1），违规征地的概率为1-Q。

（1）地方政府的混合战略纳什均衡分析。给定Q，中央政府采取以P=0和P=1的两种策略[4]，此时中央政府的期望收益分别为：

E1（0，Q）=-（1-Q）F1 （1）E1（1，Q）=-QC+（1-Q）（-C- F1+ F2） （2）

令（1）式=（2）式得：Q=（F2-C）/F2 （3）

Q=（F2-C）/F2;地方政府选择以（F2-C）/F2的概率按规征地即1-Q= C/F2;地方政府选择以C/F2的概率违规征地。

当地方政府按规征地的概率Q>（F2-C）/F2时，中央政府选择不监管，期望收益最大;当地方政府按规销售的概率Q<（F2-C）/F2时，中央政府选择监管，期望收益最大，此时，因为中央政府加强了监管，所以地方政府会提高按规征地的概率;当地方政府按规征地的概率Q=（F2-C）/F2时，中央政府随机选择监管或者不监管。所以地方政府的混合策略为[（F2-C）/F2，C/F2]。在混合策略下，选择违规征地的概率与中央政府的监管成本和罚款金额有关，即中央政府的监管成本越大，监管的概率就会减小，地方政府违规征地的概率就会增大[5];同时违规征地被处罚时力度越多，地方政府违规征地的概率会减小。

（2）中央政府的混合战略纳什均衡分析。给定P，地方政府采取以Q=0和Q=1的两种策略，此时地方政府的期望收益分别为：

E1（P，0）=P（R1-F2）+（1-P）R1 （4）E2（P，1）= PR2+（1-P）R2 （5）

由（3）式=（4）式得：P=（R1-R2）/F2 （6）

P=（R1-R2）/F2;中央政府选择以（R1-R2）/F2的概率监管，即1-P=（F2+R2-R1）/F2;中央政府选择以（F2+R2-R1）/F2的概率不监管。

当中央政府监管的概率P>（R1-R2）/F2时，地方政府选择按规征地期望收益最大;当中央政府监管的概率P<（R1-R2）/F2时，地方政府选择违规征地期望收益最大。此时，中央政府放松了监管，所以地方政府会提高违规征地的概率。当中央政府监管的概率P=（R1-R2）/F2时，地方政府随机选择违规征地或者按规征地。所以中央政府的混合策略为[（R1-R2）/F2，（F2+R2-R1）/F2]。在混合策略下，中央政府选择监管的概率与地方政府违规征地被查处后的罚款力度有关、与地方政府违规征地的额外利润有关，即罚款金额越高，地方政府按规征地的概率就会越大，中央政府监管的概率就越低;地方政府违规征地的额外利润越大，中央政府监管的概率越大。

三、结论分析与对策

综上所述，地方政府与中央政府的博弈不存在纯策略纳什均衡，只有唯一的混合策略纳什均衡，即中央政府的混合策略为[（R1-R2）/F2，（F2+R2-R1）/F2]，地方政府的混合策略为[（F2-C）/F2，C/F2]。

由以上分析结果可知，可以从以下几方面规范地方政府的征地行为：

1.加大中央政府监管的力度。应从制度、法律等方面建立一个完善的监管系统，对征地的申请、审批、复核等环节进行严厉督查。加大监管的力度必然会受到监督管理成本的影响，因此中央政府要提高工作效率，研究新的监管办法和法律制裁措施，从而在一定程度上降低地方政府违规征地的概率，确保征地过程合法化。

2.加大对地方政府违规征地的处罚力度。对于地方政府违规征地的行为进行严厉地经济制裁，同时对当地官员进行行政处罚，对社会造成严重损失的给予撤职或者追究法律责任。

3.中央政府要严格界定公共利益界限，缩小征地范围[6]。制定出一套符合我国国情的，适应经济发展的征地情况目录及标准，建立土地征收目的合法性的审查机制。对于非公共利益建设用地应遵循市场化原则，建立城乡统一的建设用地流转市场，农民与建设用地使用方自行谈判补偿安置费用，允许被征地农民以土地使用权入股、出租等方式参与土地开发，分享土地增值带来的收益，从而保障农民利益不受损害。

参考文献：

[1] 惠静夷.不同地区农用地基准地价评估比较研究[D].沈阳：沈阳农业大学硕士学位论文，2007.

[2] 高超.我国征地制度及征地实践中的问题研究[D].天津：天津大学硕士学位论文，2008.

[3] 谭术魁.中国频繁暴发土地冲突事件的原因探究[J].中国土地科学，2009，（6）.

[4] 韩玉堂.生态工业园中的生态产业链系统构建研究[D].青岛：中国海洋大学硕士学位论文，2009.

第9篇

关键词：水利工程，征地移民概念，监理服务的主要内容与主要工作，外部协调

 

一、水利工程征地移民监理的概念

水利工程征地移民监理，是指在水利工程建设征地移民活动中，征地移民监理单位接受业主或有关单位的委托和授权，依据国家批准的工程移民文件、法律法规及有关合同、协议、责任等合法文件而进行的监督管理活动。

水利工程征地移民监理旨在实现移民活动的目标，根据委托方的要求，监理的工作范围和内容，既可以是全方位、全过程监理，也可以是阶段性的监理，还可以是具有某种特殊目的的专项监理。免费论文参考网。

二、水利工程征地移民监理服务的主要内容与主要工作

1、水利工程征地移民监理服务的主要内容包括：个人补偿费的按时足额兑现、土地补偿费的有效使用；农村移民居民点建设、农村移民基础设施建设；农村移民生产安置措施落实和生产项目的实施；集镇搬迁建设；专业项目的恢复建设；移民按计划搬迁安置；附着物清除进度；征地移民实施过程中档案资料(包括音像)收集；参与征地移民实施方案的制定；配合审计和检查；临时用地复垦实施；参加征地移民各阶段验收等。

2、水利工程征地移民监理服务的主要工作

（1）水利工程征地移民实施进度控制方面

1）根据工程进度的总体要求，审核实施方案提交的总进度计划、阶段计划和详细的年度工作计划，并提出控制性进度目标和实施计划，督促实施方采取切实措施，实现合同的工期目标要求。当实施进度发生较大偏差时，及时向发包人提出调整控制性进度计划意见，经发包人批准后，完成进度计划的调整。

2）对实施方编制的征地移民实施方案和有关问题提出审核意见。

3）根据批准的征地移民实施计划和专业项目恢复建设方案，对各类移民安置项目的实施进度进行监控。重点控制农村移民村庄和散迁户的基础设施建设及建房进度；农村移民生产用地拨付和生产开发的实施进度；移民安置区专业项目建设实施进度；集镇迁建实施进度。及时向发包人反映征地移民计划的执行情况。

4）对勘测定界单位征地界桩埋设进度进行控制。

（2）水利工程征地移民质量控制方面

1）协助发包人审查实施方提交的征地移民实施方案和质量保证体系，并监督实施。

2）按照移民安置的综合质量目标控制移民安置实施质量；检查移民安置有关工程质量的监理和监督工作；综合检测移民安置质量及生产、生活水平，并做出总体评价。

3）对移民安置工程实施情况进行监督检查，不符合要求的要及时责令整改。对移民安置工作中存在突出问题和发生重大事件及时报告，在进行必要的调查后，提交专题报告。

4）对征地界桩埋设质量数量进行控制，向发包人提交专题报告。

5）参与各阶段的专项验收和移民安置验收，并提交各相应阶段的监理报告，移民工程竣工验收时，提交《征地移民监理质量评估报告》。

（3）水利工程征地移民投资控制方面

1）监督征地移民补偿资金的拨付、使用。分项检查项目资金使用及资金分配公告情况；定点抽查移民个人补偿费的兑现。

2）协助发包人审查征地移民超出概算部分项目内容。

3）督促征地移民补偿资金按计划及时到位，检查资金的使用情况，监督实施方按审定的规模、标准和投资进行实施。

4）参与移民安置规划设计成果审核以及漏项、设计方案变更等审查，提出监理意见。免费论文参考网。

（4）监理信息管理制度

对水利工程征地移民专业项目和移民安置工程建设信息进行收集、整理，定期编制移民监理工作报告，及时上报重大问题。免费论文参考网。应在发包人要求的时间内向发包人提交征地移民监理实施细则和合同条款中规定的文件资料。

（5）合同的管理

协助发包人组织各项移民工程合同的签订，并在合同实施过程中管理合同，包括合同管理、会议管理、支付款项、合同变更、违约、索赔及风险分担、合同争议协调等。

（6）集镇和专业项目的恢复建设

全面管理集镇和专业项目承建合同，就实施方选择的分包商资格及分包项目进行审查批准；协助或代表发包人答复实施方提出的建议和意见；宏观控制各集镇和专业项目恢复建设实施进度、质量和造价，进行安全监督检查；主持监理合同授权范围内集镇和专业项目恢复建设各方协调工作；参与集镇和专业项目恢复建设的验收工作。

三、水利工程征地移民监理的外部协调

水利工程征地移民项目系统与外部的关系，主要是发包人与外部单位的合同关系，因此，水利工程征地移民与外部关系的协调内容，主要是相互配合，界定各方的权利、职责和义务，共同保证工程移民项目建设目标的实现。

在与外部关系的协调过程中，水利工程征地移民监理协调工作的内容、方法和手段在不同的阶段也各不相同。根据工程实际情况，水利工程征地移民监理的介入主要是在征地移民工作的实施过程中。

1、进度问题的协调

进度问题的协调内容有两个方面：一个方面是地面附着物清除进度的协调，另一个方面是征地移民资金发放进度协调。对地面附着物清除进度的协调，实践证明，有两项协调工作很有效：一是与发包人共同商定以及网络计划，并制定具体的实施计划，作为衡量工程进度的依据；二是设立奖励机制，调动地方政府或工程办事机构工作的积极性。

2、合同争议的协调

在水利征地移民监理协调中，合同争议的协调主要体现在单项移民工程建设过程中，对单项移民工程诸如专项迁建合同纠纷、临时用地复垦合同纠纷等，首先应协调解决，协调不成时才向合同管理机关申请调解或仲裁。对仲裁决定不服时，可在收到裁决书15日内诉请人民法院审判决定。

3、与设计单位关系的协调

在水利工程征地移民工作中，设计单位负责工程影响人口和实物等指标的认定、区域环境容量的分析和移民规划的编制等一系列工作。与设计单位保持良好的工作联系是十分必要的。协调好与设计单位的工作关系，能够为征地移民实施提供良好的技术环境，在征地移民实施中能够对移民安置规划编制的前提、环境容量制约因素、规划所使用的政策、规范标准等依据和规划的目标等情况有一个全面客观的了解。能够在移民安置中有的放矢，减少盲目性和少走不必要的弯路。协调的方法有进行设计交底、召开工作例会和文件往来等。

4、其他关系的协调

水利工程征地移民资金收支一般都需要依靠各级银行及其业务网点进行，移民资金按进度拨付需要银行的配合。因此，有必要在征地移民实施初期对资金的拨付条件、标准和方式与银行进行协调；在外业调查开始时间和进行过程中以及界桩埋设的时间，需要与勘测定界单位进行协调。

【参考文献】1、左平，苏青，龚银辉.水利水电工程移民监理与检测评估〔M〕.郑州：黄河水利出版社，2004

2、王显勇，任泽俭，赵文聚，范云.南水北调工程征地移民政策与技术应用.北京：中国水利水电出版社，2010

第10篇

论文摘要：随着我国城市化进程的日益推进，农地非农化的速度达到了前所未有的程度。强制性的政府征地行为，有效保障了城市建设的土地供给，但同时也严重侵害了被征地农民的权益。从当前被征地农民社会养老保障制度困境以及养老保障制度中政府职责的一般规律出发，对被征地农民的养老保障制度建设中的政府职责进行了界定。

1、政府行为失范是导致被征地农民养老保障权益受损的重要原因

自改革开放以来，尤其是进人上世纪90年代后，我国的城市化水平日新月异。随城市化进程的加快速，导致土地非农化、农民失地的的问题日益严重。农民失去了土地，“农民”身份不复存在，其低廉的生活和生存保障也随之失去，虽然农民在“转非”之初，有一定数额的安置补助费，但那往往是杯水车薪，这就使得大量的被征地农民长期处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的边缘境地，因征地引发的社会矛盾不断加剧，甚至危及社会稳定。导致被征地农民权益受损的原因很多，其中政府在解决被征地农民问题中的某种程度的不作为是主要原因之一。

其一，错误的政绩观导向。长期以来，“发展是硬道理”被片面地理解为“GDP增长是硬道理”。畸形的发展观必然导致错误的政绩观。各级政府官员的考核、升迁、奖惩无不与GDP增长、城镇扩建“美容”、道桥修建、招商引资等量化指标密切挂钩。土地是政府掌握的最大财产之一，通过有效运作土地资产，以地生财，可以实现收益最大化。为此，不少地方政府及其官员为了追求政绩、扩充财政，盲目审批、出让国有土地，从事低征高售等投机活动，甚至认为“经营城市就是搞房地产，城市竞争就是地价竞争”。激烈的地价竞争，使得投资环境较好的经济发达地区，也竞相压低地价，降低门坎，以增加吸引投资的“亮点”。根据国土资源部的统计，20世纪90年代以来，地方政府土地出让金年平均收人在500亿元以上，县、区土地出让金收人已占到其财政收人的1/3以上，有的高达60%。

其二，政府角色错位。我国政府在征地过程中具有行政和市场双重主体资格:当政府作为市场主体时，政府就是经营者，负责土地供给，牟取土地经济利益;当政府作为行政主体时，政府又成为社会管理者，它一方面负责供给经济社会发展的宏观调控政策，另一方面又对自身的征地行为进行监督，成为征地过程中的监督者。政府的这种双重角色正是造成征地过程中频频出现的诸如以地生财、权利寻租等行为失范的深层次原因。在土地交易中，地方政府对依法行政、规范市场秩序、优化市场环境的“服务员”角色漠然视之，却热衷于成为农民与用地单位之间利益博弈的“裁判员”和“运动员”。这样的博弈结果绝无公平、公正而言。在北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题的调研中发现，基本所有乡镇政府都参与了和用地单位的征占地谈判，一些乡镇甚至明文规定乡镇政府应收取的土地流转收益比例。

2、政府在被征地农民养老保障问题上应积极作为

征地是政府行为，养老也是政府行为，政府要进一步树立“以人为本”的执政思路，落实科学发展观，统筹城市化发展与解决被征地农民问题，构建被征地农民养老保障体系，积极肩负起制定被征地农民养老保险政策，加大财政投人，确保所需资金及时筹集到位，并通过有效运作实现基金保值增值，切实解决被征地农民的后顾之忧。

2.1城市化必须坚持以人为本的宗旨，充分体现被征地农民的利益和意志

建国初期，国家通过工农产品价格“剪刀差”，让广大农村、农民付出了沉重代价。在当前城乡差距加大的社会背景下若继续采取“农业为工业积累”的征地思维是不可取的。这种观念不改，农民永远不能享受“国民待遇”，城市化和现代化也不可能顺利实现。强调以人为本，就是强调城市化以保障和维护被征地农民等经济主体的利益为宗旨，不应以牺牲他们的利益为代价。为此，各级政府部门应切实确立“以民为本，不与民争利”的指导思想，把政府职能的重点从城市建设、盲目扩张、招商引资转移到社会保障、就业和教育等服务上来，其中关键是加速土地要素市场改革将土地控制和管理的权力从政府手中还给市场和社会。“政府永远只是一个服务问题，而不是权力问题。”此外，要进一步完善党政干部政绩考核机制，把对被征地农民的补偿安置状况作为一项考核内容和指标，切实改变一些地方存在的一味追求政绩、损害农民利益、粗放用地的现象。 转贴于

2.2合理设计被征地农民养老保险制度

社会养老保障体系的构建是一个复杂的问题，它涉及到现阶段我国的社会、经济、政治、文化条件以及现有和可能达到的综合国力水平。所以，为被征地农民设计社会养老保障制度这一复杂的问题只有政府部门才可能解决，各级政府必须要承担养老保险政策制定的责任，具体包括制度模式选择、统筹资金的来源、养老基金的保值增值、运营和监管等问题。鉴于我国各个地区发展很不平衡，被征地农民养老保障水平无法在全国范围内完全统一。各地政府可以根据当地经济发展水平进行调整，使得本制度既能解决被征地农民的养老问题，又保持了当地的竞争力。

2.3在资金筹集和保值增值上发挥应有的作用

在土地收益分配的实际操作过程中，政府获得了土地收益的大部分，在这种利益分配格局之下，政府有必要，也必须为被征地农民的养老保障提供资金。同时这也有利于吸引那些不愿意为养老存钱的被征地农民积极参加这个养老计划，从而减少制度推行的成本。在基金人不敷出时，政府应充当“最后出台”角色，即当养老保障基金收人不抵支时，由财政给予补贴。

各国实践证明，依靠发达的金融市场进行养老金的高效管理和多元化投资，是养老基金保值增值的重要途径。但当前我国的金融市场发育还很不完善，无论是市场主体结构还是经验、技术等方面，都难以满足养老金进人市场后所产生的需求。为此，政府必须大力采取有效措施，加快我国商业银行的改制进程，培养大量的合格金融中介机构，完善金融市场主体结构，同时积极推进资本市场建设。此外，作为政府还必须制定完善基金监管的系列制度，形成养老基金监管的合理模式，确保养老基金的安全运行。

2.4加快制定相关法律法规，确保被征地农民养老保障制度的有序推进

被征地农民养老保障制度的运行需要国家在法律上加以确认，并得到法律的保护，才能保证被征地农民的权益不会受到侵犯。现阶段为弥补这方面的法律空白，国家有关部门应当加快发展被征地农民养老保障立法。主要内容应包括以下几点:一是规定被征地农民养老保障的适用范围，同时对受益人的资格和条件、发放标准和补偿办法做出明确的规定。二是规定养老保障缴费义务人和国家的财政责任。三是规定养老保障的服务机构、管理机构和监督体制。四是明确规定被征地农民养老保障实施过程中出现的违法行为的种类以及应负担的法律责任等等。以法律为依据，严格规范被征地农民养老保障制度的建立、运行和管理，只有这样，被征地农民的养老保障工作才能公平、高效、健康地发展。

第11篇

论文关键词 土地征用制度 征地补偿 公益目的

2000年我国城市化率为36%，到2012年我国城市化率为52.27%，年均增长率为1.36%，快速的城市化必然伴随着大量农业用地转化为非农用地。土地是农民的劳动对象，也是其基本生活保障，保护农民在征地过程中的利益是保障农民权益的一个重要方面。由于我国现行的土地征用制度依然延续计划经济时期的基本制度框架，但其制度环境早已改变，其不适用性和滞后性日益突出，由此造成了现今土地征用过程中群体性事件日益增多。土地征用问题将是未来一段时期内的重大公共问题，其制度改革是深化政治改革的客观要求。日本、韩国两国虽然社会制度和基本土地制度和我国不同，但是三国人多地少、土地资源不足的国情是十分相似的。通过研究日本和韩国的土地征收制度，借鉴外国，有利于健全我国土地征用制度。

一、日韩两国国的土地征用制度

（一）日本的土地征用制度

日本土地征用制度主要包括三个方面：（1）公共事业需要。日本《土地征用法》第3条中确定35种公益事业是属于可征用土地的范围，包括建设公园、修建公路铁路、港湾河道建设、修建学校社会福利设施等。（2）征地程序。日本的征用土地程序包括六个步骤：一是申请征地，二是登记土地以及建筑物，三是达成征购协议，四是由征用委员会进行裁定，五是让地裁定，六是征用终结。（3）土地市场价赔偿以及直接或间接经济损失赔偿。日本《土地征用法》第69条规定，“赔偿损失时，必须对土地所有人和关系人分别进行赔偿”，第70条规定，“损失要用货币进行赔偿”，“对于提供代替土地等其他的赔偿方法，不在此限”。日本土地征用补偿主要分为五种：一是征用损失补偿，即为按照因公共事业需要而被征用的私有财产的市场价格给予赔偿。二是通损补偿，即为赔偿所有者因为被征地所造成的损失，主要是对土地附属物的赔偿。三是残地补偿，指由于征用或者使用属于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成残地的价格下跌，以及其它残地的损失时，必须对其损失进行赔偿。四是离职者赔偿，如果因为土地征用而使土地权力者的雇佣人员失业，因此也应该做出相应的经济补偿；第五，事业损失赔偿。事业损失补偿指的是在建设过程中由于导致噪音、污水等而造成损失，进而进行相应的补偿。同时，日本政府为使失地农民获得适应新的工作环境和劳动技能在农村推行了一套职业训练制度，提供学习机会和相关职业技能训练。

（二）韩国土地征收制度

韩国土地征收补偿制度主要包括四个方面的内容：（1）公益事业的范围。韩国《土地征收补偿法》第4条将公益事业分为八类并详细列举了公益事业的范围，主要包括国防事务、学校、道路等。（2）补偿范围。韩国土地征收补偿范围包括四个方面。一是地价补偿，这是征地时最主要的补偿，按照《土地公概念法案》规定，统一以公示地价为征收补偿标准。二是残余补偿，其包括残余地征收补偿、残余地价格下降补偿和残余地工程费补偿。三是迁移补偿。即为公共需要而收用或使用土地，而又不是进行公益事业所必需的，则令其迁移，迁移所需费用由起业人予以补偿。四是其他补偿，韩国土地收用法规定，对于被收用人因收用或使用其土地，致使土地所有权人或关系人蒙受营业上的损失时，也应予以补偿。（3）补偿标准。对土地的补偿是以协议成立或征收裁决当时的价格为标准，即所谓时价补偿。其标准是以事业认定公告当时的公示地价为基准。对物件征收的补偿应当考虑与同种物件附近的交易价格等的合理的价格。（4）征收程序。韩国征地程序主要包括三个步骤：一是公益事业认定程序，二是协议程序，三是裁决程序，四是异议申请程序和诉讼程序。

（三）日韩两国土地征用制度的特点

第一，公益性。日、韩三国都是私有制国家，土地属于私人，私有财产神圣不可侵犯。土地征用是国家权力的强制手段，私人无权征用土地。只有以公益事业为目的，且必须正当程序和合理赔偿的前提下，国家才能使用征地权。这样才能避免征用权的滥用。第二，法制性。两国法律对于土地征用的程序、补偿、条件和解决纠纷等各个方面做了严格规定。政府使用征地权，必须尊重司法，遵循既定的法律程序，采用法律手段而非行政手段解决征地过程中的纠纷。第三，市场性。征地补偿必须符合市场规律，由市场决定补偿的标准。政府给定的补偿标准需要依据市场价格制定，公民对于政府补偿价格也可提出质疑，并通过法律程序解决争议。第四，广泛性。两国法律均对征地补偿范围作出了明确规定，补偿的内容不只包括土地市场价，还包括附属物损失、所有者和利害关系人损失以及失地人员的就业培训与保障等，充分维护了土地所有者和利害相关人的利益。

二、我国土地征用制度的主要问题

城镇化的高速进展必然涉及到土地征用，土地征用制度的合理与否直接关系到数亿即将“进城”的农民的利益，对社会和经济的发展具有重要影响。目前，我国土地征用制度中存在的问题主要表现在以下几个方面：

第一，不健全的土地产权制度。我国农村土地属于集体所有，表面上产权清晰，实际上是一种“所有权缺位”。农民没有土地的所有权，只有不完整的使用权。征地的过程是集体土地转变为国有土地，再转变其他用地的过程。农民对于土地没有控制权，同时农民土地集体所有权是不能交易的，在征收过程中其利益容易受到不法侵害。

第二，土地征用制度缺乏规范性。中国现有法律体系中关于征地的相关规定存在着相互矛盾的地方。同时不管是商业用地还是公益用地都需要先将集体土地国有化再使用，这也违背了宪法中有关公益事业为目的征地的精神。政府常常为商业用地滥用征地权。在我国的土地征用过程中，被征地人没有参与权、知情权和质疑权，只能被动地接受征地实施，或者采用上访或者其他非法手段表示抗议。农村集体经济组织的参与权也流于形式。同时，政府作为征地过程中的收益者，其对于征地争议的裁决的可行性和可操作性较差，有失公平和公正。

第三，补偿标准的不公平性。《土地法》第47条规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”，“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”，“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。现有法律规定的补偿标准可以说只是对原有土地部分使用权的补偿。对于安置补助费，大多数地方政府在征地时则会选择性的忽略，尽量只征地不拆迁。农民失去土地后也失去了基本生活保障，政府对于失地农民的就业安置和就业保障方面基本上无所作为。另外，在商业用地征用过程中，政府以较低的赔偿金额获得土地，然后以远远高于赔偿金额的价格出让给开发商。开发商的高回报率和政府的高额土地出让价格让农民感到不公平。

三、日韩两国土地征用制度对我国的启示

与日韩等发达国家比较完善的土地征用补偿制度相比，我国的土地征用补偿制度存在着许多问题，中国应积极学习和借鉴其他国家相关土地征用补偿制度，尽快改进和完善中国的土地征用制度。

第一，明确产权。要保护农民权利，要实现农民土地产权制度的法律化，包括土地所有权主体的模糊身份应有明确界定，政府关于承包期延长的政策明确用法律条文规定。只有产权明确，才能确定土地赔偿的标准，确定补偿对象，防止侵权行为的产生。

第二，规范公益事业征地和其他用途征地。应该立法确定公益事业征地的类型，政府只能为公共事业行使土地征用权。对于商业用地征用，由使用者和土地所有者之间依法协商土地使用权转让事宜，政府应该作为监督者维护农民的利益，而不是作为参与者在其中谋利。同时，为公益事业征用土地时，政府不能以大多数的利益为由让被征地人的利益受损，以应独立第三方的资产评估机构对土地价值评估报告为依据制定相关的赔偿标准。

第12篇

论文摘要：随着我国城市化进程的日益推进，农地非农化的速度达到了前所未有的程度。强制性的政府征地行为，有效保障了城市建设的土地供给，但同时也严重侵害了被征地农民的权益。从当前被征地农民社会养老保障制度困境以及养老保障制度中政府职责的一般规律出发，对被征地农民的养老保障制度建设中的政府职责进行了界定。

1、政府行为失范是导致被征地农民养老保障权益受损的重要原因

    自改革开放以来，尤其是进人上世纪90年代后，我国的城市化水平日新月异。随城市化进程的加快速，导致土地非农化、农民失地的的问题日益严重。农民失去了土地，“农民”身份不复存在，其低廉的生活和生存保障也随之失去，虽然农民在“转非”之初，有一定数额的安置补助费，但那往往是杯水车薪，这就使得大量的被征地农民长期处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的边缘境地，因征地引发的社会矛盾不断加剧，甚至危及社会稳定。导致被征地农民权益受损的原因很多，其中政府在解决被征地农民问题中的某种程度的不作为是主要原因之一。

    其一，错误的政绩观导向。长期以来，“发展是硬道理”被片面地理解为“gdp增长是硬道理”。畸形的发展观必然导致错误的政绩观。各级政府官员的考核、升迁、奖惩无不与gdp增长、城镇扩建“美容”、道桥修建、招商引资等量化指标密切挂钩。土地是政府掌握的最大财产之一，通过有效运作土地资产，以地生财，可以实现收益最大化。为此，不少地方政府及其官员为了追求政绩、扩充财政，盲目审批、出让国有土地，从事低征高售等投机活动，甚至认为“经营城市就是搞房地产，城市竞争就是地价竞争”。激烈的地价竞争，使得投资环境较好的经济发达地区，也竞相压低地价，降低门坎，以增加吸引投资的“亮点”。根据国土资源部的统计，20世纪90年代以来，地方政府土地出让金年平均收人在500亿元以上，县、区土地出让金收人已占到其财政收人的1/3以上，有的高达60%。

    其二，政府角色错位。我国政府在征地过程中具有行政和市场双重主体资格:当政府作为市场主体时，政府就是经营者，负责土地供给，牟取土地经济利益;当政府作为行政主体时，政府又成为社会管理者，它一方面负责供给经济社会发展的宏观调控政策，另一方面又对自身的征地行为进行监督，成为征地过程中的监督者。政府的这种双重角色正是造成征地过程中频频出现的诸如以地生财、权利寻租等行为失范的深层次原因。在土地交易中，地方政府对依法行政、规范市场秩序、优化市场环境的“服务员”角色漠然视之，却热衷于成为农民与用地单位之间利益博弈的“裁判员”和“运动员”。这样的博弈结果绝无公平、公正而言。在北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题的调研中发现，基本所有乡镇政府都参与了和用地单位的征占地谈判，一些乡镇甚至明文规定乡镇政府应收取的土地流转收益比例。

2、政府在被征地农民养老保障问题上应积极作为

    征地是政府行为，养老也是政府行为，政府要进一步树立“以人为本”的执政思路，落实科学发展观，统筹城市化发展与解决被征地农民问题，构建被征地农民养老保障体系，积极肩负起制定被征地农民养老保险政策，加大财政投人，确保所需资金及时筹集到位，并通过有效运作实现基金保值增值，切实解决被征地农民的后顾之忧。

2.1城市化必须坚持以人为本的宗旨，充分体现被征地农民的利益和意志

    建国初期，国家通过工农产品价格“剪刀差”，让广大农村、农民付出了沉重代价。在当前城乡差距加大的社会背景下若继续采取“农业为工业积累”的征地思维是不可取的。这种观念不改，农民永远不能享受“国民待遇”，城市化和现代化也不可能顺利实现。强调以人为本，就是强调城市化以保障和维护被征地农民等经济主体的利益为宗旨，不应以牺牲他们的利益为代价。为此，各级政府部门应切实确立“以民为本，不与民争利”的指导思想，把政府职能的重点从城市建设、盲目扩张、招商引资转移到社会保障、就业和教育等服务上来，其中关键是加速土地要素市场改革将土地控制和管理的权力从政府手中还给市场和社会。“政府永远只是一个服务问题，而不是权力问题。”此外，要进一步完善党政干部政绩考核机制，把对被征地农民的补偿安置状况作为一项考核内容和指标，切实改变一些地方存在的一味追求政绩、损害农民利益、粗放用地的现象。

2.2合理设计被征地农民养老保险制度

    社会养老保障体系的构建是一个复杂的问题，它涉及到现阶段我国的社会、经济、政治、文化条件以及现有和可能达到的综合国力水平。所以，为被征地农民设计社会养老保障制度这一复杂的问题只有政府部门才可能解决，各级政府必须要承担养老保险政策制定的责任，具体包括制度模式选择、统筹资金的来源、养老基金的保值增值、运营和监管等问题。鉴于我国各个地区发展很不平衡，被征地农民养老保障水平无法在全国范围内完全统一。各地政府可以根据当地经济发展水平进行调整，使得本制度既能解决被征地农民的养老问题，又保持了当地的竞争力。

2.3在资金筹集和保值增值上发挥应有的作用

    在土地收益分配的实际操作过程中，政府获得了土地收益的大部分，在这种利益分配格局之下，政府有必要，也必须为被征地农民的养老保障提供资金。同时这也有利于吸引那些不愿意为养老存钱的被征地农民积极参加这个养老计划，从而减少制度推行的成本。在基金人不敷出时，政府应充当“最后出台”角色，即当养老保障基金收人不抵支时，由财政给予补贴。

    各国实践证明，依靠发达的金融市场进行养老金的高效管理和多元化投资，是养老基金保值增值的重要途径。但当前我国的金融市场发育还很不完善，无论是市场主体结构还是经验、技术等方面，都难以满足养老金进人市场后所产生的需求。为此，政府必须大力采取有效措施，加快我国商业银行的改制进程，培养大量的合格金融中介机构，完善金融市场主体结构，同时积极推进资本市场建设。此外，作为政府还必须制定完善基金监管的系列制度，形成养老基金监管的合理模式，确保养老基金的安全运行。

2.4加快制定相关法律法规，确保被征地农民养老保障制度的有序推进

    被征地农民养老保障制度的运行需要国家在法律上加以确认，并得到法律的保护，才能保证被征地农民的权益不会受到侵犯。现阶段为弥补这方面的法律空白，国家有关部门应当加快发展被征地农民养老保障立法。主要内容应包括以下几点:一是规定被征地农民养老保障的适用范围，同时对受益人的资格和条件、发放标准和补偿办法做出明确的规定。二是规定养老保障缴费义务人和国家的财政责任。三是规定养老保障的服务机构、管理机构和监督体制。四是明确规定被征地农民养老保障实施过程中出现的违法行为的种类以及应负担的法律责任等等。以法律为依据，严格规范被征地农民养老保障制度的建立、运行和管理，只有这样，被征地农民的养老保障工作才能公平、高效、健康地发展。

第13篇

【论文摘要】随着经济的高速发展和城市化进程的不断推进，农村集体土地被大量征用，失地农民的补偿问题越来越得到政府和广大学者的关注。笔者根据对浙江省部分县市地的调查走访时所得数据，分析了农民对征地制度的认知和对征地补偿的满意程度，探讨了土地征用及其政策对被征地农民生活的影响，同时对提高农民认知度和补偿制度的改革等方面提出了相应的对策和建议。

一、 引言

近年来，中国经济持续高速发展，城市化进程稳步推进，城市地域范围显著扩大，农村地域范围也相对缩小，农村集体土地被大量征用。按照世界实际情况计算，中国城市化水平每提高1%就需占用耕地约12.7万公顷[1]，每征用0.067公顷（1亩）耕地，就会产生1.5个失地农民[2]。因此在中国城市化水平不断提高的过程中，必然产生大量失业农民。据学者推算，截至2007年底，中国的失地农民总数已达到8000万[3]，其中浙江失地农民超过200万。而到2020年，我国城市化水平将达到或超过50%，也就是说未来十几年时间里，将有2亿农民转变身份[4]。这就意味着将有大量农民失去长期以来赖以生计的生产资料并走向一个全新而陌生的环境。解决农民今后的生存和发展问题将成为矛盾的焦点[5]，其结果也必然关系到社会的安定，因此不少学者和政策研究者都对征地制度和征地补偿方案进行了大量研究和讨论，然而不少成果忽视了广大农民对征地制度本身的了解以及他们对征地补偿的满意程度。但事实上农民对征地制度的认知与其对征地补偿的满意程度往往决定了他们对征地的态度，是衡量征地制度及补偿制度合理性的重要依据。鉴于此，笔者希望通过对失地农户的问卷调查和面对面的交流，了解农民对征地制度认知水平以及对征地补偿的满意程度，从而为政策的制定和完善提供借鉴。

二、 调查方案设计

笔者在2008年7月至11月，和来自土地资源管理、社会保障等不同专业的研究生、本科生一同进行了专题调查。问卷调查涉及浙江省的萧山、温州、宁波、义务、金华、丽水等县、市、区，同时我们还零星走访了浙江部分县、市的一些村庄和农户。抽取的农户调查样本覆盖不同性别、不同年龄、不同受教育水平的失地（或即将失地）农民，符合随机抽样要求。本次调查共发放农户调查问卷300份，回收问卷258份，有效问卷239份，其中涉及已征地174份，即将征地65份。

调查问卷包括三部分内容：第一部分是农民个人和家庭基本信息，包括农民个人信息、2007年个人及家庭纯收入、家庭月消费水平等；第二部分是农民对征地制度的认知，包括对征地相关法规、补偿制度的了解及对征地的意愿等；第三部分是农民对征地所获补偿的满意程度，包括获得的补偿、征地前后生活状况等内容。

三、 被调查农民基本情况

从年龄分布区间来看，被调查农民分布在各个不同的年龄阶段，且每个阶段都具有一定比例。从受教育水平来看，调查农户的文化程度普遍不到，大部分处于小学或初中水平，本科或大专水平只占到总人数的2.51%。

农户2007年家庭总收入水平分布较为广泛，整体处于较低水平。其中，家庭总收入在2-3万元范围内的较为集中，占到35.56%，而家庭总收入在1万元以下的农户所占的比重达到20.50%，数据显示低收入农户仍然较多。

表3-1

被调查农民2007年家庭总收入水平分布

单位%

收入结构发生巨大变化。调查显示，务农不再是大部分农民主要的收入来源，单位工资成为收入来源的主要渠道，个人经营在农民收入中所在的比重也越来越大。

表3-2

被调查农民主要收入来源

单位%

注：主要收入来源是指占家庭总收入50%以上的收入来源。

家庭月消费水平较低。50%以上的农民家庭月平均消费水平在2000元以下，大部分在1000-2000元之间，只有极少数在3000元以上。

表3-3

被调查农民家庭月平均消费水平

单位%

从调查结果可以看出，尽管农民收入来源的主要渠道已经发生了深刻变化，但大部分农户家庭收入低、消费水平不高的现实没有改变，农民整体受教育程度低下，文化水平不高的面貌没有得到根本改观。

四、 农民对征地制度的认知

笔者将农民对征地相关法规和补偿制度的了解的调查数据以1-4编号，对数据进行统计分析后得到表4-1的结果。

表4-1

农民对征地制度的认知分析

注：数据处理方法：1代表不了解，2代表不清楚，3代表知道一些，4代表非常清楚

从表4-1可以看出，农民对征地相关法规以及补偿制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是说大部分人并不了解，只有极少数人清楚地知道，这一比例与本科或大专学历水平所占比例基本符合，这也进一步说明农民对征地制度认知的总体水平不高，且与学历的高低具有显著相关性。

为了便于进行统计分析，笔者将农民的征地意愿进行了相似的数据处理，统计得出农民对征地的平均意愿为2.69，标准差为1.165，处于不太愿意和无所谓之间。而从表4-2可以看出，征地意愿表现为愿意（包括比较愿意和很愿意）的农民只占到被调查总人数的30.96%，也就是说大部分农民不愿意土地被征用或处于迷茫状态。

表4-2

农民征地的意愿

单位%

注：数据处理方法：1-5分别表示很不愿意、比较愿意、无所谓、不太愿意、很不愿意

笔者认为调查反映的这一现象与农民受教育程度以及他们对于征地和补偿制度的认知能力有关，同时也和现实的补偿标准以及他们对于补偿标准的满意程度密切相关（笔者将在“农民对现有征地补偿的满意程度”中具体分析）。

为了更好地了解农民的心理，问卷还就他们愿意被征地与不愿意被征地的原因进行了调查。大部分愿意被征地的农民认为征地之后生活能有所改善（比例达到50.21%），一部分因为户口可以农转非，还有部分认为补偿还比较高；对于不愿意被征地的农民，大部分由于补偿太低、就业困难或者生活失去保障，还有一部分出于长期以来与土地相依为命的心理，不愿意离开土地。

五、 农民对现有征地补偿的满意程度

调查涉及已征地农民174人，即将征地农民65人。在已征地农民中有超过65.51%的农民所得到的经济补偿低于3万，5万以上的比例只有17.82%。数据显示，大部分农民在失去赖以生存的生产资料后获得的直接经济补偿十分有限。

表5-1

失地农民获得的直接经济补偿

除了直接经济补偿这个指标，问卷还对失地农民获得的其他形式补偿的情况进行了调查。调查显示有47.70%的失地农民办理了保险，大部分农民获得了其他形式的补偿，但遗憾的是还是有近三分之一的失地农民除获得直接经济补偿外没有获得其他任何形式的补偿，他们不得不为维持生计而面对陌生的环境，这也势必会使他们在一定时期和一定程度上感到焦躁、不安。

表5-2

失地农民获得除直接经济补偿以外的其他形式的补偿

单位%

尽管失地农民获得了直接经济补偿，大部分同时获得了其他形式的补偿，但为了更好地了解失地农民对于补偿标准的满意度。问卷还对失地农民征地以后的生活状况和他们对于获得的补偿的满意程度进行了调查。

表5-3

失地农民征地以后生活状况及对补偿标准的满意程度

注：第一组数据处理方法：1-明显好转 2-稍有好转3-和以前差不多 4-有所下降 5-严重困难

第二组数据处理方法：1-很愿意 2-比较愿意 3-无所谓 4-不太愿意 5-很不愿意

对生活状况和满意程度的评价由低到高分为5个等级，分别以1-5编号。调查数据直观显示大部分农民认为生活没有改善，进一步分析显示生活状况平均水平为3.19，也印证了初步判断。虽然此项调查数据表明农民的生活水平没有明显变化，但补偿满意度调查显示农民平均满意程度只有1.82，处于低水平，大部分认为补偿太低，不够合理。

六、 对调查结果的再思考

调查表明大部分农民对征地制度不了解，这在一定程度上影响了他们对征地的态度，而这样的现实又和他们受教育水平较低的现实密切相关。因此笔者认为应着力做好相关制度和法规的宣传工作，尤其是应采用农民能普遍接受的方式，让农民有渠道了解和自己切身利益密切相关的方针政策，提高公众的参与度；同时要及时了解农民的诉求和想法，做好反馈工作，行之有效地提供必要的帮助和服务。

调查还显示，尽管大部分农民在征地以后生活水平没有显著改变，但依然表示对“征用土地以不低于原生活标准作为安置补偿的适度原则”难以接受，希望能提高补偿标准，按市场价值进行补偿。笔者认为，一方面农民失去了自己依赖的土地，放弃了自己熟悉的生产方式，对未来生活的担忧促使他们希望以较高水平的补偿换得精神上的慰藉；另一方面，对土地增值的普遍预期和无法参与土地增值分配的现实，加剧了理想与现实的反差，也增加他们的不满情绪。

为此，笔者认为政府征用农民土地，应改变只按农业用途给予补偿的做法，尝试让开发商与农民直接接触、进行面对面的讨价还价。改变单纯的经济补偿模式，从多方面考虑予以补偿，如可以为失地农民提供就业指导，安排适应性就业岗位，完善基本医疗保障等保障制度；同时，政府应致力于促进补偿费的合理分配，乡镇政府违法参与分配行为应杜绝，村集体与失地农民分配比例混乱等应有效控制。此外还要加强对失地农民的文化知识和综合技能，帮助和引导失地农民尽快适应城市生活，实现从农民向市民的角色转变。

参考文献

[1]劳动部弄好民工和被征地农民保障综合调研组.被征地农民社会保障综合调研报告[M].北京：劳动保障和社会保障部农村社会保险司编印资料，2006.

[2]沈关宝等.解读“失业农民问题”——国内外失地农民问题研究综述[J].江西社会科学，2008.

[3]王道勇.增加失地农民财产性收入的策略分析[J].改革纵横，2008.

第14篇

在不断追梦与圆梦的征程中，栖霞国土人跨过了改革与梦想齐飞的2013年。

这一年，他们挥洒汗水、艰辛前行，斗转星移的日日夜夜，刻录了他们上下同心干事业、携手并肩著新篇的每一个脚印。

这一年，他们乘势而上、勇于创新，面对新的历史条件下国土资源管理所必须应对的现实命题，在没有现成规律可循、没有成熟经验可参照的情形下，通过积极谋划、不断探索，毅然承担起国土资源开拓与创新的历史使命，并以超常胆识和前瞻理念，使得全区国土管理事业得到前所未有的迅猛发展。

在2013年渐行渐远之际，让我们精心遴选出一串数据，从“0”开始，为人们呈现栖霞国土人所度过的务实奋进的一年。

地灾环境治理，全年扬尘防控“0”投诉。

矿山资源管控，全年偷盗采事件“0”发生。

地质灾害防治并举，全年汛期“0”伤亡。

国土资源管控，2012年土地卫片问责比首次为“0”，连续五年实现卫片“双零”目标。

涉土维稳，全年实现到省到京“0”上访。全年实现土地“0”督办。

廉政队伍建设，全年新增违法乱纪事件“0”发生。

4

全年成功避让地质灾害险情多起，完成全区4处 0.85 万地质灾害整治任务。全年多方筹措，争取省市地质环境治理补助资金1300万元。

4

深化全人教育，加强人才队伍建设，不断提升理论研究和政策应用水平。全年先后在《国土资源报》等报刊发表理论文章及新闻稿件二十余篇，4个项目获奖并立项。壹篇获省土地管理优秀论文一等奖，壹篇获法治南京建设优秀论文二等奖，壹篇获江苏建设高层论坛优秀论文三等奖。首次成功申报壹个省国土资源科技创新项目。

4

在全省率先完成京沪高铁沿线废弃露采矿山孟北4个宕口 36.1840万环境治理工程， 被评为优良工程，完成市目标任务，同时被列为全省推广典型。

13

全面开展辖区13宗遗留存量闲置土地处置工作，通过收回、调整盘活方式处置存量闲置土地827.4亩，处置完成率达91.58%。在全市存量闲置土地工作考核中名列前茅。

27

全年完成十三个批次27个项目，共计3000亩土地的征地风险评估工作，未有一起因征地风险评估而延误项目报批事件的发生。

36

全力跟踪服务市重大投资项目36个，项目用地得到全线保障，完成市目标任务。

53

全年完成53个市区用地项目批后实施，面积5432.2425亩，批后实施率达94%，超额完成市目标任务。

70

全年完成项目供地70宗，供应土地面积8424亩，超额完成市下达和追加计划量目标任务。

124

全年办结用地预审建设项目124宗，面积909.4公顷，涉及农用地299.4公顷。

130

全年实现辖区土地合同出让金达130亿。

133

积极呼应市局转型创新战略，推进跨地区“拆旧建新”项目试点报批，落实了辖区133亩建新区用地规划编制，加大资金筹措力度，促进了全市土地指标有偿使用制度改革。

353

推进“增减挂钩”项目实施，353亩项目拆旧区进展顺利，完成市局年初确定的目标，获得市领导好评。

546

推动辖区园区、平台企业低效用地再开发工作，梳理掌握全区546宗，面积22551亩城镇低效用地情况，打好实施城镇低效用地“再开发”基础。

2534

全年依法征转用地，全力维护被征地农民权益，创造了和谐稳定的地区环境，全年2534名被征地农民已全部纳入社会保障。

3715

全年通过年初计划争取、年内单独选址与点供返还（预借）、协调省市重点支持，以及争创模范奖励等多途径，解决农地转用指标3715亩，满足了市区重点项目的用地需求。

5951

全年办理农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和农村宅基地使用权登记发证5951本，赋予了农民合法有据权利保障。

11150

第15篇

理论意义：土地是人类社会最重要的财产，土地征收权力作为国家或政府为了实现公共利益而被赋予的一种强制性取得土地的行政权力，实践中其侵犯行政征收相对人，即被征地人权利的现象屡屡发生。为了充分保护被征地人的权利，许多国家都对土地征收的条件、补偿、程序进行了严密规定，并建立了充分、高效的争议解决机制。笔者的研究旨在探讨土地征收的理论基础，在分析集体土地征收中存在的问题，借鉴其他国家和地区的土地征收制度，对集体土地征收的问题提出解决方案。

现实意义：随着我国城市化的发展，大量的集体土地被征收。虽然经过多年的发展，征收制度逐渐完善，随着《国有土地上房屋拆迁和补偿条例》的出台，完善了城镇土地征收，但是在农村地区，集体土地征收依然存在许多问题。今年，xx在xx届三中全会会议上提出：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。现阶段，我国现有法律制度与经济社会发展脱节，尤其是今年来公益征收的范围被不加节制的扩大，暴力征收现象层出不穷，导致了农民的合法权益遭到了严重侵害，引发了失地农民的不满。所以笔者认为，修改现有集体土地征收制度迫在眉睫。

二、文献综述(目前同类课题在国内外的研究状况、发展趋势以及对本人研究课题的启发等方面)

集体土地征收是指国家为了公共利益，根据法律所规定的程序和审批权限，把农民集体所享有的土地收为国有，并对其作出一定的补偿行为。现阶段我国关于集体土地征收的法律规定主要体现在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》等法律法规中，以上法律虽然相对具体，但是与时展需要相脱节。众所周知，西方国家虽然没有如我国一样的“集体土地”说，但土地征收制度理论却由来已久发展至今，其中英国、德国和美国的征地制度是当今世界比较完善和先进的制度体系。英国的土地征用的目的也强调是为了公共利益，但它并没有公共利益用地的目录，而且没有通过强制购买征地必须是为了狭义的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年颁布的《规划和强制购买法》中，对于地方当局通过强制购买实施城市开发的目的的规定更加具有弹性，只要符合下列要求，地方当局就可实施强制购买：促进或者改善该地区的经济福利，促进或者改善该地区的社会福利，促进或者改善该地区的环境福利。美国自建国初就在联邦宪法中规定：只有为了公共目的，而且必须要给予土地所有者合理的补偿，政府及有关机构才能行使征地权。德国关于土地征收的规定也相当完善，主要体现在《德国基本法》中包含了严格的限定，对征收的条件、程序、补偿及其他各方面均作出了详细的规定。

我国土地征收制度是与每一时期我国国民经济发展需要和发展水平、农民集体土地所有权变革情况相适应的。在计划经济时期,经济发展较为落后,百废待兴,农村土地实行农民集体所有制,土地征收权力运用较为频繁,当时的国家建设大多是国家投资的军事国防、基础设施等,与公共利益是相一致的。在社会主义市场经济时期,投资体制、用工制度、供地制度等发生重大变化,用地主体不再局限于国家投资主体,供地制度也逐步实现市场化,但是农村土地坚持集体所有,土地征收制度依然是农村土地转为国家建设用地的唯一合法渠道,具有高度垄断性。长期以来被征地农民的土地权利弱化、残缺,农村土地和城市土地在权利、使用和管理上一直存在着严重的分立和割据。农民土地权利的这些特性造成我国当前土地征收制度存在不少问题。如土地征收条件概念不清,土地征收补偿标准不科学、过低,土地征收程序不完善,争议解决机制不足等,导致政府滥用土地征收权力,被征地农民权利被严重损害。

通过对国内外理论和现存制度的研究笔者得到了很大的启发，笔者认为我国集体土地征收中存在问题的解决从根本上来讲还是应该从立法角度完善土地征收的制度，当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的政府裁决。最后我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。另外在签订土地补偿合同时应该由征地单位和土地所有权人或土地承包人依法签订土地征收补偿合同，而在操作过程中显得很混乱，如新乡市东开发区在征收延津县农用地时先是延津县国土局和土地被征收的村民委员会所在的乡政府签订一份合同，然后再由乡政府和村民委员会签订一份合同，至于承包土地的农民任何合同都没有。

笔者认为：首先应先界定公共利益的范围(必须具备公共性、合理性、正当性、补偿性);其次加强农民对征地的参与;最后健全集体土地征收争议裁决制，将征收主体和裁决机构分开，完善集体土地征收行政与司法救济。

三、研究的理论依据、研究方法及主要内容

研究方法主要以行政法学理论和正在修订的《土地管理法》和《土地管理实施条例》，通过与老师指导和探讨，以文献研究为主，大量搜集、阅读报刊文献资料，同时借助媒体网络，广泛收集与集体土地征收的有关的资料。理论和实践相结合，思辨和实证相互运用，重在实证研究，在文章中提出自己的见解。研究的主要内容是有关集体土地征收制度的进一步完善的问题。

四、研究条件和可能存在的问题

主要是通过阅读有关集体土地征收方面的论文、书籍，并结合具体的实例进行研究;同时本论题所依据的材料和获取的信息主要来自期刊、相关报道，因此免不了会在信息方面有一定的瑕疵，自己的知识储备的相对贫乏和研究能力低下也会造成这次研究的瑕疵。

五、预期的结果

通过自己的研究，给《土地管理法》提供一个视角，完善相关的立法，更好的保护农民的权益，为不断涌现的土地征收方面的群众性事件提供一个解决问题的途径。

六、论文提纲

浅议集体土地征收存在的问题及其解决方案

(一)引言

(二)提纲

一、 集体土地征收的相关理论问题

(一)集体土地征收的概述

(二)集体土地征收法律制度的历史沿革

(三)集体土地征收的理论基础

二、外国土地征收法律制度的借鉴

(一)外国土地征收的法律简介

(二)英国、台湾土地征收制度的可借鉴之处

三、我国集体土地征收法律制度现状

(一)我国集体土地征收法律制度的相关规定

1、《宪法》

2、《物权法》

3、《土地管理法》，《土地管理法实施条例》，《城乡规划法》

(二)我国集体土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益认定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、农民缺乏对征地活动的知情权、监督权

4、争议裁决及救济机制不完善

(三)我国集体土地征收法律制度缺陷的成因

1、城乡二元土地所有权划分与城市化发展的矛盾

2、集体土地所有权不完整

3、征地中农民的土地所有权主体地位被虚化

4、重人治、轻法治的传统思想

四、完善我国集体土地征收法律制度的几点建议

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明确区分公益征收和其他征收

(二)完善集体土地征收补偿措施

1、补偿标准市场化、方式多样化

2、对失地农民提供完善的社会保障

(三)健全集体土地征收法律程序

1、确立征收的正当程序原则

2、加强农民的参与权

(四)完善土地征收中的争议解决及权利救济

1、健全集体土地争议裁决机制，将征收主体和裁决部门分离

2、完善救济制度

(1)加强行政救济，将该争议纳入行政复议受案范围