财政体系论文范文

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第1篇

和政府直接支付转变成本相比，财政政策的引导、激励和约束则带有一定的间接性，但往往更具有规范性和长效机制特征。但在具体讨论财政政策对经济增长方式转变的支持措施之前，必须明确：财政并不能包打天下，而是要以顺应市场机制和弥补“市场失灵”的方式来行市场所不为、难为之事；财政发挥作用往往是为了助市场“一臂之力”，不能因此导致过度的行政干预或政府依赖。

基于我国经济社会发展的现实需要，在相当长的历史时期里，转变经济增长方式的努力都将是十分必要和重要的。财政政策若要对此释放更多的潜力和空间，必须不断完善公共财政制度，依托制度的内生机制和动力，强化和优化政策的调控作用，同时积极借鉴国际经验、总结本国经验，结合中国国情优化财政政策设计，继续在支付成本、激励约束、优化外部配套环境三方面履行应尽职能，有所为有所不为，“到位”而不“越位”地做好对转变经济增长方式的支持促进。

一、把握公共导向，不断深化公共财政建设

作为适应和推进市场经济体制的重要变革，公共财政建设和转变经济增长方式有很多理念和步骤上的契合。坚持完善公共财政制度，本身就是转变经济增长方式的“治本之举”之一，同时也是为财政政策发挥“有意为之”的能动性所提供的系统支撑。在公共财政框架的构建方面，近年已经取得了一系列包括财政管理制度创新、管理方式创新、公共产品和服务逐步提质、丰富在内的成绩。但是，公共财政所包含的深刻内涵、所要求的更深层次的制度创新和管理创新、所肩负的适应和推进市场经济体制的重大使命，需要继续深化财政转型，不断探索和创新。公共财政不仅仅是市场经济的有机部分，而且需要其产生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市场经济体制的形成和进步，也包括促进经济增长方式的转变。因此，公共财政建设中，不仅要把满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心，还要在更深层面上，发掘公共财政的创新空间。

其一是要充分认识公共财政在合理处理和把握政府与市场的分工关系方面的作用。把“以财行政”的范围控制在市场难以作为的方面，真正履行政府应做之事、应为之举。通过财政制度的规范和政策的引导，把政府过度干预经济、主导经济的可能降到最小，从而避免或改变那种官员主导、权力推进、拼资源拼项目的投资驱动型经济粗放增长模式。

其二、要深刻领会公共财政与以民主法治为特征的政治文明的互动意义。现代意义的公开、完整、透明的财政预算，从其编制、审议、批准到执行，需要有一整套体现合理有效的权力制衡、民意表达、规范严密的决策及监督机制的制度安排。如果这种规范的公共选择制度安排，最终能够在公共财政的决策和管理运行中稳定地成型，或者说通过公共财政建设的深化促进了这种制度安排的建立和推广，那无疑将是公共财政对和谐社会核心内容——“民主法治、公平正义”的更深层次和更具全局意义的贡献。同时，其综合效应将顺理成章地对经济增长方式转变产生正面推动作用——无疑，权力制衡和公众监督的制度化是防止政府偏离职能、过度干预经济和促使统筹协调的科学发展观落实于集约式增长的最有效方法和长效机制。

二、积极改进和落实以“分税制”为基础的分级财政体制

现行“分税制”已在适应市场经济、处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系方面发挥了重要作用，但如何使其实质内容在省以下得到贯彻，已成为当务之急。按照“十一五”规划关于“减少行政层级”和“建立健全与事权相匹配的财税体制”的明确要求，今后要积极推进减少财政层次的“扁平化”改革，对省以下四个层级通过“乡财县管”和“省管县”的改革试验，力求实行扁平化与实质性分税。以此为基础，清晰合理界定市场经济要求的中央、省、市县三大不同层级的事权，进而合理配置税基，使地方政府的支柱性财源调整到省级的营业税和市县级来自不动产保有环节的物业税（房地产税）上，从而在财源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求经济粗放增长的速度偏好，割断地方政府短期行为与粗放式经济增长的直接利益关系，从而在体制上消除地方投资过热和结构失调的内在冲动。改革的着力点包括：

由粗到细，清晰、合理地界定中央、省、市县三级政府事权及支出责任。关键是明确界定中央和地方政府各级的投资权，进而逐步形成全套的事权明细单，规范支出责任。

调整和规范中央和地方的收入划分。结合税制改革及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施，按照财政收入的属性并兼顾发挥中央、地方两个积极性，合理配置税基、税权与收费权，促使地方政府专心致志于优化辖区公共服务与投资环境，促进统一市场形成与经济增长方式转变。

规范地形成各级预算，完善和加强转移支付。由中央、省、市县三级政权明晰各自事权、合理配置财权（税基），推进到规范地形成三级完整、透明、在公众参与之下事前决定、批准生效后严格执行的预算，同时改进完善中央、省两级自上而下的转移支付以及必要的“对口支援”横向转移支付，增加“因素法”一般性转移支付规模，优化转移支付结构，进一步规范专项补助资金分配办法（对到期项目及补助数额小、体现中央宏观调控政策意图不明显的项目要逐步予以取消；交叉重复的项目要重新清理，合并归类；对年度之间补助数额不变且长期固定的项目，列入中央对地方的体制性补助；严格控制新设项目，必须设立的项目要将资金安排和制度建设同步进行，实行规范管理）。同时，规范中央对地方专项拨款配套政策，建立完善监督评价体系，确保转移支付资金充分使用于基本公共服务领域。

完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，进一步缓解基层困难和创新公共服务机制。按照激励与约束相结合、以奖代补的原则，在增加财政奖补项目和资金规模的基础上，进一步完善财政奖励补助政策，更好地调动地方政府和财政支农、节支、精简机构的潜力和积极性。省以下财政管理体制的改革，要特别注重结合新农村建设中的县乡综合改革和“省直管县”改革试验，努力减少财政管理层次，提高行政效能，进一步缓解基层困难，在切实体现财力与事权相匹配、以事权定财力、以责任定财力、财力支出向基层倾斜原则的同时，积极推进农村公共服务由“花钱养机构养人”向“以钱养事（政府采购）”的制度创新，切实加强和优化基层基本公共服务的财政保障。

三、改革公共收入制度

这一领域制度创新的出发点，是重在以公共收入制度改革推进政府职能转变，弱化地方政府盲目追求产值、追求流转税收增长的扭曲式激励机制。只有使地方政府职能的重点和其支柱性财源的培养相互吻合并形成良性循环，才能适应政府职能和财政职能调整的导向，从内在动力机制上消除其扩大投资、办企业的利益冲动和仅着眼于短期从土地一级市场获取收入的扭曲式“土地财政”依赖，内生地使地方政府行为纳入科学发展观的轨道。同时，为了从根本上改变政府充当地方经济活动主角的不正常状况，必须从财力相关制度规范上切断不规范政府行为发生的源头。其要点包括：

调整流转税税率和结构，适当降低流转税在整个税收收入中的比重。首先是改革和完善增值税制度，加快生产型增值税（即对企业新购进固定资产所含税款不予抵扣）改为消费型增值税（即允许企业抵扣投资所建厂房及新购进机器设备所含税款）的步伐；其次是适当扩大消费税征税范围，将部分对环境影响较大的产品和高档消费品纳入征税范围，完善消费税税率结构，引导生产和消费结构。

开征物业税（不动产税），将其培育成为地方政府财政收入的主体财源。力求尽快通过试点取得经验，在清理整顿房地产收费的基础上，合并房产税和土地使用税等税种（包括外资企业房地产税），建立统一的物业税，把其税基放在不动产的保有环节。

强化政府非税收入的预算管理和征收管理。首先要大力推进综合预算改革，将政府性的收入全部纳入预算管理，预算内外资金统筹安排，透明地接受人大和公众的监督，实现真正严格的硬预算约束。与此相应，要加强政府非税收入的征收管理，实质性贯彻“收支两条线”原则，完善“单位开票、银行代收、财政统管”的征收模式，保证政策法规规定的各项非税收入应收尽收，及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。

规范土地收入管理。严格按照2006年9月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》要求，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。在适当时机，提高土地出让收入的统筹管理级次，调高中央和省级财政分成比例，建立全国土地收益储备基金，专项用于中长期的国土开发、整治等开支和稳妥解决失地农民的长期生产、生活问题。要切实贯彻土地“占补平衡”政策，遏制当届地方政府的“卖地冲动”，避免“寅吃卯粮”。未来应该通过出台物业税等措施，厘清土地租、税、费的关系，适当淡化土地出让金的地位。

四、构建与资源节约型、环境友好型社会相配套的税费规范

按照国家“十一五”规划提出的“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”的主体功能区理念，需要配套制定相应的财政政策，综合实施激励与约束并重的税收、收费政策，适当集中和再分配一部分经济利益，促进资源节约、环境友好导向和行为。现阶段，可行的举措包括：

改革和完善探矿权和采矿权（矿业权）的价、税、费制度。要以矿产资源有偿使用为方向，尽快全面实行矿业权有偿取得制度，完善矿业权价格形成机制。同时应将矿产资源税和矿产资源补偿费两者之中性质相同的租金收入合并，租税分离，重新组合，各归其位。

发展建立以资源储量和级差收益为基础的矿产资源补偿费征收办法。要改进矿产资源税费的计征方式，在有条件的矿山将现行按产量计征办法改为按储量计征办法，或按资源回采率和环境修复率确定不同的税收标准，以促进资源开采率、回采率的提高。另外，应将目前的矿产资源补偿费从量定额征收改为从价征收；还可根据不同矿产资源的级差收益，实行差别化的税率和收费标准。

应当考虑从资源产品价格中适当提取矿山安全生产和环境修复基金。专款专用于安全生产、防范事故、环境恢复和资源枯竭时的连片改造、产业转移。

扩大资源税的征收范围。将没有纳入现行征税范围的资源品，如水资源、森林资源等纳入征税范围，同时将现有的某些资源性收费并入资源税。

合理调整矿产资源税和资源补偿费在中央和地方之间的分配方法。适当增加资源税中央分享部分，以利中央有财力实施跨省区的国土整治规划和资源合理开发方案。

改进生态环境管理制度和税收体系。推行排污权交易制度，同时改进生态补偿收费制度，实施有利于资源节约利用和污染物减排的价格机制以及有效的惩罚措施。在相关税收优惠政策上，实施“绿色导向激励”，鼓励投资、生产和消费等不同环节的清洁生产、节能降耗减排、废弃物循环利用行为。积极研究开征环境保护税种的可行性方案。

五、支持和鼓励创新型国家建设和企业自主创新能力建设

在中国解决经济增长方式转变问题，必须走建设创新型国家之路，充分发挥科技“第一生产力”的能动作用。因此，财政政策设计上，对经济增长方式转变的支持应当紧密结合推动创新型国家建设，增强自主创新能力。针对当前我国企业研发资金投入不够、创新水平低的实际，要特别着力把企业，包括大量中小企业锻造成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体和创新成果应用的主体，同时促进产、学、研的联合开发。

财政支出方面。一是在创新产品建设上，应为构建以企业为主体的自主创新体系提供必要的贴息、信用担保等支持；业已成立并运行了数年的国家中小企业创新基金，需要扩大规模，改进管理，更多运用乘数效应较大的贴息方式，以及规范的参股方式。二是为建设科技实验室、中试基地、孵化基地等提供一定的资金保障。三是积极发展产业基金和以政策性扶持为导向的风险创业基金的“母基金”。

第2篇

一、构建与市场经济相容的微观基础

在市场经济中，追求利润最大化的企业、追求效用最大化的消费者和追求收益最大化（或风险最小化）的投资者构成了经济运行的微观基础。满足了这种定语限制的经济主体是与市场经济运行的内在要求相适应的或者说相容的，反之则反是。这几个看似简单的修饰语，可以作为判断经济主体是否市场化的标准。以此标准来衡量，目前我国各种经济主体尚未实现市场化或者尚未完全实现市场化。换言之，目前我国经济的微观基础与市场经济是不相容的或者说是不完全相容的。财政政策与货币政策是市场经济条件下的宏观调控手段，而宏观调控手段与传统计划经济条件下的“经济计划”手段最大的区别就在于，后者是—种对经济的事前规制，因为它是计划者对被计划者的直接控制，所以它发挥作用不需要市场作为媒介。而前者即宏观调控是市场机制充分发挥作用从而导致经济总量非均衡对政府提出的调控经济的内在要求，以减少市场机制自动调节的时滞所产生的高昂成本。可见宏观调控既是市场机制作用的结果又是提高市场经济效率的必然要求。同时，宏观调控政策的有效性又必须以市场行为人能够对各种市场信号作出灵敏的反应为前提。这就是说，财政货币政策有效性是基于与市场经济相容的、完善的微观经济基础之上的。那么，要提高财政政策和货币政策效应，就必须首先改善这种微观基础，具体包括：

1.从宏观层次和微观层次改革国有企业。从宏观层次改革国有企业就是站在全局的高度对国有企业进行战略性重组和结构性调整。这需要进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战线，使其尽可能地从一般竞争性领域退出，让位给比它具有更高效率的其他所有制企业。这既是非国有企业发展的需要，同时也是国有企业自身和整个经济发展的需要。事实上，国有企业的巨额亏损不仅使中央和地方财政难以承受，也给银行造成了沉重的负担。因为一个充斥着不可持续的信用扩张的经济结构以及一个充斥着大量的不良债权的经济体系都是不可能持续下去的。一个很明显的经验事实是，在传统国有企业经营体制下，由于预算的极度软约束，为了追求控制权的扩大，国有企业普遍存在无效率的规模扩张，在这种情况下它对贷款利率信号是极不敏感的。国有企业累积的风险可以转嫁给银行，银行最终又转嫁给国家。在这种微观基础上，货币政策和财政政策（由于缺乏效率）都将无效。从这个意义上说，从宏观层次改革国有企业是提高财政货币政策效应的首要前提。而从微观层次改革国有企业是指对那些经战略性重组后保留下来的有存续必要的国有企业，按照其行业性质和对国家经济安全影响程度等方面的不同。分别建立适合他们各自特点的企业制度和企业经营机制。但总的趋势应该是，除极少数企业继续保持国有独资外，对绝大多数国有企业都要进行规范的股份制改造，建立现代企业制度，进行全面的制度创新，建立起与市场经济体制相容的微观运行机制，从而强化它作为市场主体的性质和功能，参与市场的公平竞争，或发展壮大，或退出消失。

2.保护非公产权。财政投资对民间投资的带动不足，是扩张性财政政策效应偏低的一个重要原因。而民间投资不足的原因主要有两个：其一为银行对非公企业贷款的歧视性政策，另一则为对非公产权保护的法律框架不健全。在这种情况下，非公财产所有者特别是私人财产所有者的不确定因素多，保卫自己财产的交易成本过高。这种不确定使企业家无法形成对未来的稳定预期，从而导致非公投资者缺乏全力以赴投资的长期行为。这样，作为市场经济微观基础不可或缺的重要组成部分的各种非公企业，就很难发展到其应有的规模、水平和实力。

3.进一步打破垄断，向非公企业开放更多的领城。第一，减少对传统国有垄断部门的准入障碍，即向民间资本（非国有经济）开放这些投资领域，这一方面为竞争格局形成提供基本前提，另一方面达到启动民间投资需求，增强社会对未来经济良好预期之目的。第二，正如国有部门垄断地位形成靠的是国家力量一样，打破这种垄断也必须依靠国家力量，对诸如电信、民航、电力、铁路、教育、金融等传统垄断领域，科技进步及社会发展已为它们成为竞争性领域提供了可能性，国家不仅要允许而且应以优惠政策鼓励新人者，同时对目前居于垄斯地位的企业赋予更多的逆补贴方式，以促使竞争格局的早日形成。

二、完善金融市场。逐步实行利率市场化

1.完善金融市场。金融市场是货币政策以及耐政政策传导和发生作用的重要条件，培育和呵护市场特别是金融市场，其本身就是实施有效财政货币政策的前提和内容之一。随着我国金融自由化步伐的加快，金融市场的发展极为迅速，在这种条件下，原有的市场管理原则已不适应经济发展的需要。而且发生这种变化后，中央银行货币政策的传导过程也会相应发生变化，所以必须对有关方面进行改革。从货币政策传导机制的角度来看，主要应该从以下几方面入手；一是逐渐增加同业拆借市场的市场参与者，根据有关规定允许符合条件的合作金融机构、证券公司以及投资基金管理公司参与同业拆借市场，从而扩大同业拆借市场的资金需求，降低银行信贷资金滞留在同业拆借市场的比例。二是发展国债回购市场，建立国债回购的一级交易商制度，这不仅能完善我国的金融市场体系，而且还能为中央银行公开市场操作提供交易场所与交易对象。三是加快商业信用票据化的步伐。实现企业间资金融通的票据化不仅有助于解决长期以来困扰我国的“三角债”问题，而且还为中央银行货币政策调控增加了一条有效的途径。四是发展资本市场，增加企业直接融资的比率，提高企业和居民户资金安排的利率敏感度。五是大力开发金融产品，鼓励和引导各种金融机构进行产品创新和有利市场化改革方向的制度创新。

2.采取措施逐步实现利率市场化。利率作为资金的价格，在成熟的市场经济条件下，它对资金这种稀缺资源的配置起着不可替代的作用，故常被用来作为货币政策的中介目标。然而在存贷款利率受到严格管制的条件下，利率的这种作用受到极大的限制。市场化的利率作为货币政策有效性的重要条件之一，从提高货币政策效应的角度上说，实行利率市场化是有益的。但实行利率市场化必须具备一定的前提，他们至少包括：第一，对利率变化具有较高敏感度的存、贷款主体；第二，完全商业化运作的银行机构，它们既有严格的风险控制机制和能力，又有追求利率最大化的有效的激励机制和动力；第三，中央银行具有较高的监管水平。目前，中国的通货膨胀负增长，总体利率水平较低，商业银行自我约束加强，利率扩张机制受到抑制，是实行利率市场化改革的有利时机。可以在扩大银行贷款利率浮动幅度的基础上逐步放开对贷款的直接利率管制，让商业银行根据贷款对象的资信状况和贷款的风险大小，灵活确定贷款利率。此后，对存款利率实行上下限管理，扩大浮动幅度，最终实现存款利率的自由化，让利率真正成为资金的“价格”，居民户可以充分自由地选择金融商品，各类企业可以在利率约束条件下一视同仁地获得贷款，这样必能反过来提高居民户和企业资金需求的利率弹性，从而促进货币政策效应的提高。

三、改革国有商业银行的产权制度和经营机制

在通货紧缩条件下货币供应的内生性加强是货币政策有效性降低的一个重要原因，而商业银行对央行调控行为的不配合又是货币内生性增强的原因。目前我国四大商业银行的存贷款总额仍占全部存贷款总额的近70%，它们的行如何对货币政策效应有着举足轻重的影响。而目前我国四大商业银行不仅有着一般国有企业的通病，而且还存在大企业病。在1997年亚洲金融危机爆发前，四大商业银行普遍缺乏风险控制机制，形成了大量烂帐、坏帐（当然原因是多方面的）。吸取亚洲金融危机的教训，危机之后我国商业银行普遍加强了风险控制。但现在的问题是它们似乎从一个极端走到了另一个极端，即在强化风险控制的同时没有构建与之相匹配的激励机制，以致出现普遍的消极“借贷”的行为，这种行为加剧了这次的通货紧缩。究其根源，这种消极“借贷”与当初缺乏风险控制一样，都是产权制度的缺陷所致。基于此，目前理论界和银行实际部门都在探索深化国有银行改革的措施，比如，“多级法人制”、“切块上市”等等。尽管在改革的具体措施上有不同争论，但在总体改革方向上是比较一致的，那就是国有商业银行也必须建立现代企业制度，在实现产权多元化的基础上建立有效的企业治理结构。使之成为以利润最大化为目标的真正的企业。

四、深化投融资体制改革

投融资体制缺陷是我国重复建设严重、经济结构不合理和财政政策效应低下的重要根源之一。实践表明，缺乏微观指引的扩张性宏观政策往往只能大量增加存货而使资金沉淀，从而不能带来较大的乘数效应。那么如何发挥微观指引作用呢?这就需要深化融资和投资领域的改革，让市场在资源配置中发挥更大的作用，使资金流入有效益的行业和企业。改革的方向是减少政府在投融资领域的干预，建立符合市场规律和国际标准的投融资体系。具体而言，一方面要求商业银行提高贷款回报，并从外部“硬化”企业的财务预算。另一方面，则需要建立和发展新型的中介机构，尤其是高水准的专业化投资银行和基金管理公司，以识别高回报的投资项目，进行有选择的融资和投资提高投资的效益水平。不仅如此，这些金融机构可以依托市场对国有企业进行资产和债务重组，从而将国有企业改革、经济结构调整与投融资有机结合起来，造就行为端正的微观经济单位，为包括财政货币政策在内的各种宏观政策的实施提供良好的微观基础和机制。

五、提高低收入阶层的收入水平和中、高收入阶层的消费倾向

消费是驱动经济增长的三驾马车之一，无论是对财政政策乘数还是对货币政策乘数而言，都是边际消费倾向越大则乘数越大。所以提高低收入阶层的收入水平和提高全体居民特别是中、高收入阶层居民的边际消费倾向，对于提高财政政策和货币政策效应有着特别重要的意义。为此应该从以下几个方面采取措施：

1.提高农民收入，降低贫困人口比重。第一，增加对农村的财政投入，努力改善农村的自然条件、基础设施和公共服务，这是提高第一产业相对生产率进而提高农民收入的物质前提。第二，改革现行农村土地使用权的管理方法，研究农民具有固定土地使用权并可进行交换的具体方法，以促进土地的规模化经营。这是改变落后耕作方式，提高相对生产率进而提高农民收入的制度前提。第三，逐渐取消户籍制，坚决取消对农民的歧视性就业政策，彻底清除限制农民向城市流动的体制障碍，使进入城市并能在城市以合理合法方式生存的农民获得体制内生存，享受公正的体制待遇。这既是农业规模化经营的前提，也是迅速降低贫困人口比重的有效途径。第四，实行优惠（至少是公平）政策，进一步促进乡镇企业的发展，并在政府的规划及其相关政策配合下通过市场机制引导乡镇企业向一定的地域适当集中，以产生集聚效应，促进农村城市化进程。农村城市化是农民非农化进而降低贫困人口比重的最根本途径。

2.加快建立社会保障体制，引导居民消费伦理合理转变。居民对未来预期收入与支出的不确定性，是居民预防性储蓄的主要动因。居民的这种不确定性越大，预防性储蓄的比率就越高，相应地即期消费也就越少。如果建立社会保障体制，可以消除或减少居民的不确定性，使消费持久上升。同时应积极发展消费信贷，促进居民消费伦理合理转变。居民在从低收入的生存型消费转变为高收入质量型消费时，消费占其收入的比重增加，周期变长，若靠居民自己储蓄，则需要很长时间，使消费波动性较大，容易出现消费的“断层”。消费信贷的介入使居民可以“花未来的钱”，从而使居民消费结构的转变在支出上得以平缓地实现，降低消费的过度敏感性，避免消费“断层”的出现。如果说低收入阶层的消费疲软可以通过收入调节来激活的话，高收入阶层的消费疲软则只能通过供给调节来激活。应通过供给主体性质的多元化来增加有效供给，从而消除供给结构“折层”，这对启动高收入群体的消费进而提高他们的消费倾向有着不可替代的作用。

六、优化经济结构，增加有效供给

无论对于财政政策还是货币政策而言，其效应的形成机理都是通过最初的政策变量的改变进而经过该变量在一定经济结构内与其他变量的相互作用而产生的。如果经济结构不合理，即使是适当的财政货币政策也不能发挥应有的效应。

我国目前经济结构不合理突出表现在：第二产业的地区产业结构趋同、同一类型的企业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后；第一产业现代化程度太低，劳动生产率低下。这些问题的存在，使社会总供求的结构错位，既抑制了有效需求，使得需求严重不足，又造成了大量的低效供给与无效供给，使供给相对过剩，亦即供给相对过剩与有效供给不足并存，在这种情况下，扩张需求仅依靠财政货币政策往往难以凑效，而必须通过调整结构改善供求的结构性关系来实现。调整经济结构一是要促进传统部门的产品升级换代；二是要治理低水平重复；三是要促进新兴产业部门的发展，实现产业结构的优化升级。例如促进高新技术产业的发展，促进生物工程产业的发展，促进以教育产业化和旅游产业化筹为特征韵精神产品产业的发展，使新的需求得以较快增长：四是要加大对农业的投入，提高第一产业的现代化水平；五是要减少对第三产业的准入障碍，向民间资本开放第三产业投资领域，形成有效竞争的格局，全面提高第三产业的产值比重和质量水平，以增加第三产业的有效供给。总之，只有在结构调整中，才能在形成新的供给（有效供给）的同时形成新的需求，使供求结构相衔接。这样财政投入和货币政策引致的投资增加才不会以存货的形式沉淀下来，从而为财政货币政策乘数的形成提供必要前提。

七、改革财税体制，提高政策之间的协调性

财税体制从根本上说是关于资源和收入在社会成员与政府部门之间以及在各级政府机构之间进行配置和再配置的制度安排。因为这种制度安排对社会成员的经济行为有着巨大影响，进而也通过这种影响对财政货币政策效应的形成发生作用。目前我国的税制主要是1994年在治理严重通货膨胀的背景下产生的，现在的宏观经济背景与当年显著不同，故现行税制与经济发晨不相适应的矛盾日益突出，税收政策与扩张性财政货币政策的目标取向显得极不协调，也因此降低了财政货币政策的有效性。比如现行增值税，其模式是生产型的，即是一种对投资征高税的制度，越是高新技术或者机器设备越多的大型企业，不能抵扣的税金就越多，企业税负就越重，这种抑制投资需求的税种阻碍了投资的扩大，不符合加强技术创新、优化经济结构的要求，从而也不利于提高财政货币政策的有效性。财政政策和货币政策内部各工具之间（如利率、税率、汇率）以及财政政策和货币政策之间，都应围绕宏观调控的总目标彼此协调一致、相互配合，避免相互冲突而使政策效应弱化。

【参考文献】

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[4]北大中国经济研究中心宏观组.正视通货紧缩压力.加快微观机制改革[J].经济研究，1999,(7).

第3篇

[关键词]政府采购法;政府采购方式;采购理论

建立规范的政府采购制度是我国公共财政支出体制改革的重要内容,也是我国市场经济发展、适应经济全球化、提高政府宏观调控能力和建立廉洁政府的需要。由于政府采购制度在我国发展的时间不长,法律体系还不健全,因而,借鉴国际经验,结合我国加入WTO后政府采购市场需要进一步开放的实际,完善我国政府采购法律制度具有现实意义。

一、国外政府采购法律制度的比较

国际政府采购法律制度是伴随国际贸易一体化的形成而逐步建立起来的。在国际政府采购法律规范的推动下,一些发达国家纷纷修订或制定符合国际惯例的政府采购法律制度。

(一)国际组织采购法律制度

1.《WTO政府采购协定》(简称GPA)。GPA的内容包括24条正文、4个附录和5个附件,具有非常重要的地位。它是指参加国之间就政府采购法律、规定和惯例等所达成的框架协议,仅适用于签字国家。基本目标是通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架,实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化。通过扩大政府采购的竞争,促进政府采购透明、客观、经济和高效。GPA对缔约方政府采购实行三大基本原则:第一,非歧视原则;第二,发展中国家的特殊待遇原则;第三,透明度原则。GPA的采购范围是由采购实体和采购标的两方面来确定的,每一个缔约方均需在协定附件中以清单列举其境内拟按照GPA的要求给予境外供应商国民待遇的政府采购实体和采购标的及其最低限额。GPA规定的采购方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购、谈判式采购。GPA的质疑程序是各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理。

2.《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》(以下简称《示范法》)。它是联合国关于货物、工程和服务采购方面制定的较为完善的法律文件,它包含了几乎所有的政府采购活动,反映了在政府采购领域内较为合理、易为各国接受的实践性做法,内容凝聚了通行于世界大多数国家政府采购立法的精华。

《示范法》是一部框架法律,有待以采购条例做补充。对正在进行采购立法和使其采购立法现代化的国家具有很好的示范作用。《示范法》的目标是尽量节省开支和提高效率;促进和鼓励供应商和承包商参与采购过程和竞争;给予所有投标人以公平、平等待遇;促使采购过程诚实、公平,提高公众对采购过程的信任。《示范法》只规定适用的采购实体的最低限度,采购实体系本国从事采购的任何政府部门、机构或其他单位。适用于以任何形式进行的货物、租赁、租购甚至易货采购。《示范法》的采购方法有招标方法、两阶段招标、征求建议书和竞争性谈判、限制性招标、邀请报价、单一来源采购;对于服务采购规定其主要方法是征求建议书。《示范法》的审查程序为采购实体自我审查、上级行政机关审查和司法审查。它向投标商提供一条审查途径,使采购法律和制度具有相当程度的自我监督和自我实施功能。

3.欧盟《公共采购指令》(以下简称《指令》)。它规定了一个法律框架,成员国必须使政府机构和公用事业公司的合同授予程序符合这一法律框架,并把它上升为国家法律。《指令》的目标是:在欧盟范围内增加采购程序的透明度;促进成员国之间货物和服务的自由流动;改善公共供应和服务合同有效竞争的条件。《指令》的原则是透明度原则、非歧视原则和公平竞争性原则。《指令》的适用范围为中央、地方和地区政府机构以及公法所管理的或由《指令》所规定的其他公共机关。《指令》规定了公共采购程序:包括公告、招标公告、合同文件的提供、技术规格、授予合同的标准。《指令》规定的救济程序是复议程序。同时还创设了两种供当事人选择的程序:证实程序和调解程序。

(二)各国政府采购法律制度

本文选取英国、美国、韩国作为政府采购国别立法代表,其原因在于:英国是最早开始政府采购的国家;美国政府采购的发展较完善,其政府采购份额也十分巨大;韩国是我国的近邻,同为亚洲国家可以为我国提供借鉴。

1.英国政府采购法律制度。英国有比较完备的政府采购法律体系。形成了以《英国公共工程合同规则》、《英国公共设施供应的公用事业工程合同规则》、《英国公共服务合约法规》、《采购政策指南》、《采购实施指南》为核心的政府采购法律体系,内容涵盖政府采购的各个方面。其政府采购的政策及核心分别是“物有所值”和竞争,通过竞争实现政府采购“物有所值”。

英国政府采购实行比较松散的管理体制。从政府采购的机构看,中央各部的预算部门和地方政府都拥有自行采购权力,独立承担本部门、本地区采购事务。财政部是政府采购的协调和牵头机构,起到管理作用。另外,英国还有许多采购机构和采购行业协会,协助政府采购的实施。采购方式主要有:竞争性投标、公开招标、协商和竞争投标相结合、竞争性协商谈判、单方投标以及投标后再协商的方式。政府采购的法定程序主要包括:制定采购计划、指定采购总负责人、在指定刊物采购信息、采购信息的咨询、供应商资格的审查、招标或者是直接采购、采购的履行、采购的审计。

2.美国政府采购法律制度。美国是较早建立政府采购制度的国家之一,具有完备的法律体系。美国先后颁布了《合同竞争法案》、《购买美国产品法》、《武装部队采购法》、《服务合同法案》、《贸易协定法案》、《联邦采购政策办公室法案》、《小额采购业务法案》、《合同纠纷法案》、《1993年联邦采购程序合理化法》等一系列法律、法规。法制原则、竞争原则和申诉原则是美国政府采购法律三大基本原则,其中竞争原则是最基本的原则。采购方式主要有小额采购、大额采购和电子贸易。小额采购一般采用货比三家的程序,而大额采购一般采用公开招标采购和协商采购的方式。有效保护政府采购市场,是美国政府采购法律制度最具特色的地方。《购买美国产品法》规定必须优先购买美国产品。

3.韩国政府采购法律制度。韩国先后颁布了《政府作为采购合同一方当事人的法令》(也叫《政府采购法》)、《政府采购法实施法令》、《关于特定采购的(政府采购法)的特殊实施规则》、《地方政府财政采购法》和《政府投资企业会计规则》。韩国政府采购管理手段较为先进,采用电子招标方式,制定有《电子交易基本法》和《电子签名法》。这样,韩国有较完备的政府采购法律体系。韩国政府采购原则包括透明公正原则、诚实和信用原则。采购方式有公开竞争合同、有限竞争合同、指名竞争合同、随意合同,即采购金额在2000万韩元以下,按规定可以用直接洽谈的方式签约。采购厅是韩国财政经济院政府采购的专门机构。韩国政府采购基本上按照国际惯例并依照本国法律规定进行。

(三)国际组织及各国政府采购法律制度对中国的启示

1.国际组织及各国政府采购法律制度的特点

第一是明确的政府采购目标及原则。国际组织及各国政府采购法律制度皆以促进政府采购经济有效性目标的实现作为其使命。遵循透明、竞争、公平、公开原则,并贯穿于整个采购过程,成为管理政府采购活动的灵魂。第二是完善的政府采购程序。国际组织及各国政府采购法律都对采购的主要方式作了明确规定,将招标采购作为政府采购的首选方法,规定在一般情况下采购机构必须采用。同时考虑到采购环境的复杂性及公开招标的不完全适用性,又设计了适用于其他采购环境的一系列程序,从而形成了一套完整的、适用各种采购环境的采购程序,既保证了政府采购的竞争、公开、公平、公正,又最大限度地促进了政府采购经济有效目标的实现。第三是完善的政府采购法律体系。国际经济组织和各国都制定了完善政府采购法律体系。由于政府采购数额巨大,许多国家政府采购规模一般占年度GDP的10%～15%,政府采购法相应的在法律体系中占有重要地位。[1]第四是完善而有效的救济程序。各国政府都在其政府采购法律中规定了救济程序,允许双方通过司法、行政手段对不当采购行为提出异议,为法律制度健康运行提供了重要保障。第五是受国际或区域政府采购立法影响越来越大。如欧盟的政府采购政策对成员国政府采购约束越来越大,而欧盟成员国的政策影响力越来越小。在各国的立法中,还注重与政府采购国际规则衔接。

2.各国同国际组织政府采购法律制度的接轨与差异

通过以上比较,我们不难发现,许多国家能够及时根据国内与国际经济形势的发展变化调整本国政府采购法律制度,积极与国际规则接轨。但由于国际经济组织与各国政府在政府采购上的价值取向不同,因而不同国家立法的目的也有所不同。如欧盟与世贸组织是以“自由市场”为本位的“经济理性论”为其立法的价值取向,强调政府采购必须绝对地适用商业标准,其目的是促成政府采购市场的开放,消除歧视措施,推进国际贸易发展。相反,各国政府则以“干预主义”理念的“工具性或再配置使用论”为立法的价值取向,注重政府采购的工具性使用,目的是为了极力保护本国政府采购市场,以更好地实施政府的社会经济政策。各国的政府采购法律制度实现与全球(区域性)政府采购法律制度真正接轨是一个漫长的过程。不同类型国家对待政府采购的国际规制采取不同态度。发达国家愿意加入GPA,其主要原因是具备参与国际竞争的能力;绝大多数发展中国家经济所处的发展阶段和水平还不具备开放政府采购市场的条件,他们认为加入GPA会大大减弱政府为促进本国产业发展而使用政府采购政策的灵活性,若全面开放将造成巨大冲击,因而对参加GPA不积极。这种完全不同的态度是政府采购的国际规制发展遇到的最大挑战。随着全球经济一体化与国际贸易自由化趋势的进一步加强,这种立法价值理论的对立会渐渐缓和并最终消除。

二、我国政府采购法律制度的现状及主要问题

(一)我国政府采购法律制度的现状

自1998年起,我国的政府采购开始进入大众视野,到2008年全国政府采购规模达到了5990.9亿元。[2]我国《招标投标法》和《政府采购法》分别于2000年1月1日和2003年1月1日起开始实施,已逐步进入法制化轨道。同时,我国已形成报纸(《中国财经报》)、网络(中国政府采购网)和杂志(《中国政府采购》)三位一体的政府采购信息体系。在政府采购规则国际化方面,我国在1996年承诺最迟于2020年与亚太经济合作组织(APEC)的成员对等开放政府采购市场,并在加入WTO时承诺,要在入世后尽快开始加入GPA的谈判。

我国的政府采购法律体系按性质可分为四个层次:第一层次是法律类。包括《政府采购法》、《招标投标法》,以及《行政复议法》、《合同法》、《行政诉讼法》中有关政府采购合同、政府采购活动质疑与诉讼的规定都属于政府采购法律体系的内容。第二层次是法规类。包括国务院颁布的行政法规和地方人大颁布的地方性法规。第三层次是规章类。包括国务院部委和地方政府颁布的规章。第四层次是规范性文件,是我国数量最多的政府采购制度,规范着大多数的政府采购行为。

(二)我国政府采购法律制度存在的主要问题

政府采购法律制度在西方已经有200多年的历史。与国外相比,我国政府采购开展的时间太短,实践与立法经验不足。与WTO框架下成熟的政府采购法律制度相比,我国政府采购法律制度显现出许多问题与不足,主要表现在:

1.政府采购法律体系尚不健全。《政府采购法》出台近8年,尚未出台细则,可操作性不强。部分地区根据自身实际制定了一些规章和制度,但很不完善。此外,政府采购的法律体系存在法律真空,例如:面对电子化政府采购的发展,缺乏相应的电子政府采购的法制环境,《政府采购法》、《合同法》、《招标投标法》都需要做相应的修订。

2.适用范围不广。一是我国将政府采购适用客体范围定位于货物、工程和服务,并用“集中采购目录”予以限定,而集中采购目录范围由省级以上人民政府确定并公布。可见,《政府采购法》适用客体范围具有不确定性。它的不确定性与政府采购国际规则的适用客体范围的确定性相悖。二是在适用客体范围排除方面,《政府采购法》除了对涉及国家安全和秘密的采购、军事采购、利用国际组织和外国政府贷款采购予以规定外,对其他情况的排除缺乏规定。三是政府采购的主体偏窄。如从事公用事业的交通、电力、电信等国有企业没有纳入采购单位。四是采购的客体与国际规则相比显得不宽。

3.采购方式的规定存在不足。《政府采购法》规定的采购方式包括:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式,并在一定程度上规定了相应的适用条件。但从采购方式的选用排序来看,除对公开招标规定为政府采购的主要方式外,对其他方式的主次选用未作具体规定,为采购实体有意避让公开招标和邀请招标,寻求竞争性谈判、询价、单一来源采购方式留下潜在的操作空间。我国《投标招标法》规定的招标方式包括公开招标和邀请招标,与GPA规定的四种招标方式相比,选择余地小,对政府采购市场不利。

4.采购程序规定简单或缺乏规定。一是公开招标程序规定过于简单;二是对公开招标、邀请招标等招标文件应载明的内容未作规定,导致招投标过程中的自由裁量权过大;三是缺乏对中标原则的一般性规定和中标的详细商业标准,可能导致采购实体自由裁量权的滥用;四是对采购合同授予程序规定过于简单,绝非“政府采购合同适用合同法”一个简单条文所能解决的;五是没有投标及履约担保的规定,忽视了采购实体权益保障;六是缺乏年度招标预告程序规定,不能使供应商较早地了解政府采购信息,难以形成广泛有效的竞争。

5.质疑和投诉机制不健全。《政府采购法》也专门设立了质疑投诉程序,但与国际规则相距甚远。GPA质疑程序要求缔约方以书面形式规定一套保障供应商获得采购活动中期待利益的“非歧视的、及时、透明且有效的程序”,并由法院或其他公平、独立的审查实体来确保程序实现。《政府采购法》将质疑作为审议的前置程序,并且在中间还添加了投诉,就使得供应商对质疑不服必须先进行投诉,投诉不服方可提讼,这大大延长了政府采购救济程序。同时,受理投诉的主体是行政机关,在性质上与GPA所要求设立的独立审查实体完全不同,供应商的权益难以得到充分保障。

6.政府采购监督机制不健全。《政府采购法》规定各级财政部门是政府采购的监管部门,《招标投标法》规定监管主体是各级发改委,造成我国政府采购监管主体不统一。此外,法律尽管赋予政府采购主管机关享有政府采购的监督检查权、集中采购机构的考核权及投诉的处理权等,但与有效履行职能的要求相比仍较窄,需要扩充和完善。

7.法律条款模糊,难以操作。《政府采购法》有多处规定模糊:一是“财政性资金”的概念及范围模糊不清;二是“国货”的概念和标准不明;三是《政府采购法》规定属于地方预算的政府采购项目,其集中采购目录由省一级人民政府或者其授权的机构确定并公布,但“其授权的机构”没有明确规定,致使各地集中采购目录的管理机构不统一;四是机构概念不清,《政府采购法》对机构使用了“集中采购机构”和“采购机构”两个概念,他们的关系无法区分。

三、完善我国政府采购法律制度的思考

进一步完善我国政府采购法律制度,为政府采购市场开放提供良好的法制环境,有利于国家财政政策的宏观调控,为促进我国经济发展提供保障。

(一)完善政府采购法律体系。要加快制定《政府采购法实施条例》等配套法规。针对电子政府采购的发展,加快制定电子政府采购程序、合同管理、信息、电子认证、安全保密等方面的法律法规。各地应以《政府采购法》及其实施细则为主要依据,结合当地实际,制定具体办法,构建较完备的政府采购法律体系。

(二)完善政府采购法律制度的政策功能。一是完善政府采购竞争、公开、公平的原则。坚持竞争性原则,通过竞争,才能形成政府采购的买方市场,从而形成对政府购买更有利的竞争局面。坚持公开性原则,包括采购程序、采购标的公开,接受投标方的质疑和申诉,接受公众和监督机构的审查和监督。坚持公平性原则,促进政府采购经济、有效目标的实现。包括为所有竞争者提供均等的机会;资格预审和投标评价使用同一标准;对所有投标者提供应该提供的全部信息等。二是应更好地体现我国政府采购政策。首先,丰富优先采购本国产品的内容。其次,充分考虑未来加入GPA所带来的影响,利用GPA中对发展中国家有利的规定,逐步调整国内政府采购政策,保证在加入GPA后,既能够履行加入义务和利用GPAA所带来的机遇,又能够继续实现通过政府采购扶持国内产业发展等政策功能。

(三)完善政府采购法律制度的适用范围。一是完善适用主体范围。首先,完善采购单位的相关制度。界定采购单位应从资金性质和财政性资金使用的数量上进行规定,避免采购单位规避《政府采购法》。其次,从事公用事业交通、电力、电信等国有企业,其经营涉及公共利益,可借鉴国际经验纳入政府采购制度调整范围。二是扩大适用客体范围。首先,扩大我国政府采购范围。根据我国的法律,除了通过采购获得货物、工程、服务外,还可以通过征用、征收、继承等方式获得。GPA规定,政府采购客体包括任何契约方式进行的采购。《示范法》也规定,采购是指以任何方式获得货物、工程和服务。GPA和《示范法》规定的采购客体都比我国的广泛,这样的规定有利于杜绝采购单位表面上利用其他方式获得货物、工程和服务,实际上却是使用有偿方式以规避政府采购法律制度适用的做法。通过规定采购单位以任何方式获得货物、工程和服务都使用政府采购规则,来扩大采购法律制度的适用范围。其次,科学界定货物、工程和服务范围。借鉴《示范法》,将货物的附属服务归属于货物采购的制度规则之内,因为将附属于货物的服务排除在政府采购规则之外,会对采购货物的质量造成损害,也会破坏采购的效果。对于“工程”,《政府采购法》的规定与国际规则和我国《招标投标法》的规定都不一致,具体表现为将勘察、设计、施工、监理等排除在工程的范围之外。因此,对于项目的勘察、设计、施工、监理等应该在重新规定工程的范围中予以完善。

(四)完善政府采购方式。采购方式对于采购目的的实现非常重要。《示范法》和《指令》的采购方式值得我国修订《政府采购法》借鉴,重点应对公开招标以外的采购方式详细规范完善,形成以公开招标为主要形式的采购机制。同时,也要针对不同采购需求,发挥其他采购方式的效用,包括电子采购、框架协议采购等采购方式。

(五)完善政府采购法律程序。借鉴国际组织政府采购法律程序规定,结合我国采购实践,构筑科学的招标程序规范体系。包括详细规定供应商资格预审程序;构建招标文件内容确定、提供、澄清和修改程序;增加年度招标预告程序;规范投标的提交、修改、撤回和担保程序;规范投标的评审程序;规范采购合同授予程序等。

(六)完善政府采购监督机制。一是统一监管主体。招标投标是政府采购法律制度的核心内容,应当从立法和司法上做好《政府采购法》和《招标投标法》的衔接工作,将政府采购的监管主体确定为财政部门。二是应赋予政府采购主管机关更多的监督权,包括事前审查权、特别调查权等。三是建立多层次的外部监督体系。可考虑设置三重监督机制:各级财政部门的监督,各级监察、审计的监督,社会、舆论监督。

(七)完善政府采购救济机制。《政府采购法》规定:“政府采购合同适用合同法”,这样就将政府采购合同纠纷纳入民事诉讼范畴,排除了行政诉讼救济。在美国,解决采购合同纠纷由政府机构内部设立的合同申诉委员会受理,且对合同申诉委员会的决定还可以请求司法审查。GPA要求成员国建立司法审查制度,对政府采购及政府采购合同纠纷进行司法审查。可见,我国行政诉讼将政府采购合同排除在受案范围之外与行政法治发展趋势不符,应将政府采购合同纠纷纳入行政诉讼受案范围。同时应设立政府采购质疑、投诉独立审查机构,确保质疑、投诉程序的实现。

(八)完善政府采购法律制度的立法技术。相关法律条文的含义应该明确、具体。一是建议将“财政性资金”的内涵界定为财政预算资金、纳入财政管理的其他资金,以及以财政性资金作为还款来源的借贷资金和以国有资产作担保的借贷资金。二是明确“本国货物”的概念和标准。它指在中国境内生产、且国内生产成本超过一定比例的最终产品;国内生产成本比例=(产品出厂价格-进口价格)/产品出厂价格。三是《政府采购法》规定:属于地方预算的集中采购目录由省一级人民政府或者其授权的机构确定并公布,其中的“其授权的机构”需要明确规定。四是厘清《政府采购法》中“集中采购机构”和“采购机构”的概念,避免采购机构概念用语上的混乱。

第4篇

一、我国政府采购的效益评价

（一）直接经济效益

1.采购资金节支率。市场经济比较发达国家的实践表明，政府采购可以大幅节约财政资金。竞争机制的引入、操作过程的透明、流转环节的简化是实现资金节约的主要因素。政府采购支出占一国GDP的比重一般在10％左右，节约率为10％。按照这个比例计算，我国GDP约为九万亿元，如全面推行政府采购，可节约资金900亿元。从我国试行政府采购的实际情况来看，2000年全国政府采购327.9亿元，比上年增长1.5倍，节约资金42.5亿元，其中预算资金节约25.7亿元，节支率为11.6％。

2.政府运行成本的控制。政府采购就其采购主体看，具有特定性，主要是指依靠财政资金运作的政府机关、事业单位、社会团体和公共事业单位。就其资金来源看，无论是财政预算内资金还是预算外自筹的资金，最终都表现为纳税人的税收承担或政府公共服务收费，因此，政府采购总额的控制实质上演化为对政府运行成本的控制。加入WTO后，政府职能主要定位于营造公平的市场竞争环境和弥补市场失灵。这要求政府运作成本尽可能低，政府采购规模必须控制在一定限度内。

（二）社会效益

1.政府采购的政策效应。政府采购是财政的重要工具，采购的数量、品种、频率，直接影响到财政政策效应。首先，政府采购量的扩张或收缩，可通过乘数效应，引起国民经济成倍地扩张或收缩。据测算，我国的政府购买支出乘数不考虑税收倾向（或税率）为2.42，考虑税收倾向（或税率）为1.93.2002年我国政府采购预计可达1000亿元，那么可推动国民经济增长约2％，在整个国民经济增长率中的贡献率将超过25％。其次，政府采购的结构可以对国民经济的某些部门或行业起着调节作用。

2.反垄断、扶持民族产业。垄断是当今经济中的一个常态。在政府采购中它通过垄断高价加大了政府运行成本，充分利用政府采购集中性、连续性的特点，一是可以抑制垄断高价给政府带来的开支的大幅增加，减少政府运行成本；二是以其强大购买力，通过直接购买某种产品、扩大产业的市场占有率，对弱势企业有很强的扶持作用，有利于促进他们的发展。

3.弥补市场经济的缺陷。政府购买力的集中性使其可以通过集中购买弥补市场对资源配置的缺陷，在基础性、公共性等投资大、回收期长的产业进行工程采购或产品购买，使整个社会经济结构更加合理，政府购买的社会效益得以发挥。

4.实现机制转换，加强廉政建设。政府采购是政府主导型制度创新，其最主要的代表形式，就是引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标，形成一套透明、有效、能够趋向于公开、公平、公正的采购新机制。新机制可以排除原来分散采购情况下大量发生的弊端，使暗中交易难以进行，抑制那些滋长腐败行径的可能条件，从而为加强廉政建设做出贡献。

（三）生态环境效益

生态环境问题已成为影响人类社会与我国可持续发展的最重要问题之一。生态环境工程由于投资量的巨大及其收益外部性，使通过市场机制让社会资源向此类工程转移出现市场失灵。因此，政府用“有形的手”进行生态工程采购十分必要，可以发挥出政府采购的生态环境效益。

二、政府采购制度改革中的问题分析

实行政府采购是我国一项具有重大影响的财政制度改革措施，但目前我国统一高效的政府采购制度尚未形成，需要进一步改革目前的预算管理体制，构建政府采购的监督约束机制，完善政府采购的法律体系和投招标制度体系，加强政府采购人才的培养，以使我国政府采购最终走向法制化和规范化，大幅提高政府采购的效率。

（一）有专家认为，对于政府采购额的范围，各个地区在各个不同的经济发展时期制定的标准不尽相同

现今我国的采购制度是政府集中采购与基层分散采购相结合的过渡状态，我国各地区经济发展很不平衡，在全国范围内制定统一的标准是很不切合实际的，各地应因地制宜，国家财政部则可根据各地经济情况作一个合理的笼统范围界定，使各地区在既定的合理范围内参照规范执行。总之，尽快对政府采购额进行界定不仅是完善和规范采购制度，也是我国采购制度走向标准化、规范化、国际化，适应加入WTO的迫切要求。

另外，政府采购不应只注重节约，而应注重系统效应。从前者看，政府采购注重经济效应是由我国当前的国情所决定的，它是达到“少花钱多办事”目的的一种便捷途径。但是，实行政府采购本身并不一定能优化财政支出的规模和结构，达到提高财政资金使用效率的目标，关键在于建立一个什么样的政府采购制度体系。随着这项财政支出改革的不断深化，政府采购正朝着规范化方向发展，并将发挥其对整个社会的辐射和联动效应。当政府采购达到成熟的阶段后，随着采购金额不断减少，财政收入不断增加，政府采购比例将会不断下降，其经济目的将会不断弱化。从后者看，政府采购是个系统工程，会产生系统效应。其一建立政府采购制度有助于增强政府的公仆意识和公民的主人翁意识。其二有助于树立政府也是消费者的观念。在市场经济活动中，政府不仅要消费，而且是一个国家里最大的单一消费者，其消费量通常约占整个国家消费总量的1／10.其三有利于加强市场经济条件下宏观调控的力度，例如通过国家储备粮的政府集中采购和适时发放，向农民发出信息，调整粮食种植品种、标准，实现既保护农民利益又更新农业产业的目的，而不必再采取制定播种计划等行政强制手段。

（二）另有专家对我国实行的政府采购机构设置提出见解

1.我国实行的是集中采购与分散采购相结合的政府采购模式，这是符合我国现阶段国情的切实可行的做法。但集中采购由于是专门机构和专业人员负责操作，因而规范性比部门分散采购要强，因此，在选择政府采购模式中，坚持集中与分散相结合的同时，还应强调以集中采购为主，尤其是在政府采购制度建立之初。这就要求我们在思想上应对目前的政府采购模式有一个正确和全面的认识，集中采购是政府采购；按照政府采购制度规定程序和方式组织的分散采购也是政府采购。在这一认识的基础上，应对集中采购和分散采购进行科学合理的界定，即：集中采购就是由集中采购机构统一组织的属于集中采购目录之内的项目的采购活动；分散采购是由各部门按照政府采购制度规定的程序和方式组织的集中采购目录之外的应执行采购制度项目的采购活动。同时，鼓励各部门将分散采购项目委托给集中采购机构或有资质的社会招标机构组织实施。

2.我国政府采购工作刚刚起步，对政府采购制度的认识不到位，政府采购规模偏小，地区之间发展不平衡，政府采购法律、法规制度建设相对滞后，政府执行不到位，监督检查的力度不大，这种现状就决定了财政部门在推行政府采购制度改革的特殊地位和作用，决定了集中采购机构作为全额事业单位的现实合理性。从长远来看，在我国社会主义市场经济体制完全建立和政府采购制度规范化以后，可以考虑集中采购机构与政府部门脱钩，逐步转变为社会中介机构。

3.目前，我国各地实行政府采购制度的时间都不是很长，无论是实践经验还是理论知识都比较缺乏。采购机构越多，各个机构做法差异越大，不利于统一管理和规范，也不利于集中采购规模效益的发挥。设置一个集中采购机构可以最大限度地减少扯皮和摩擦。考虑到我国政府采购的现状，省以下集中采购机构只宜设立一个。

综上所述，政府采购机构的设置至少应坚持以下三项原则：（1）坚持与我国现行政府采购模式相一致的原则；（2）坚持有利于推进政府采购制度全面实施的原则；（3）坚持有利于政府采购规模效益发挥、节约采购成本的原则。

（三）还有专家认为，我们进行政府采购制度改革，同正在进行的财政支出管理制度改革的另外两项改革——细化预算编制、编制部门预算，实行国库集中支付制度一样，不是财政部门揽权，而是自我削权，带头依法理财，自觉地接受各级权力机关及其他各个方面的监督。

我们实行政府采购制度改革，是为了建立一种规范化的制度，将政府采购预算的编制与审批、政府采购计划的编制与执行、集中采购目录的确定、政府采购方式的采用、政府采购程度的实行、供应商和用户合法权益的保护、政府采购活动的监督等都纳入法制化管理的轨道。这不仅对政府采购当事人、中介机构有制约，而且对政府采购主管部门也有制约，各个方面都要严格依法办事，才能充分发挥政府采购的作用。

政府采购应提高透明度，不仅仅是有关政府采购的法律、法规和政策、集中采购目录、招标文件、中标或定标通知等要公开，还要明确规定几种采购方式，达到什么标准的必须实行公开招标采购或邀请招标采购；明确规定政府采购当事人的权利和义务；供应商和用户实施监督的权利和途径；各有关方面进行监督的职责权限；违反政府采购法规应当承担什么样的法律后果等等。除涉及国家安全或发生紧急情况的政府采购外，一切政府采购活动都摆在明面，让大家都看得见、看得明白，以利于认真执行和监督。

（四）还有专家认为，目前世界各国政府采购模式主要包括三种：集中采购、分散采购和适度集中采购。

集中采购，是由一国财政部门或指定的政府部门负责本级政府的所有采购事宜；分散采购，指由各预算单位自己决定各项采购事宜；适度集中采购，又称为半集中半分散采购，指财政部门或指定部门负责一些货物、劳务、工程（主要是大额合同）的采购事项，其他则由各支出单位自行采购。

各国的采购模式不尽相同，完全实行分散采购的国家不多，多数国家实行适度集中采购。从采购模式的历史来看，很多国家的采购模式都经历了从集中采购模式到不断分散的过程。分散采购可以避免集中采购带来的商品化和统一化；可以提高采购效率；由于合同不断延续，可以获得较好的售后服务。但分散采购往往无法取得规模经济，而且分散采购的监督仍然是困扰各国政府的难题。

界定集中采购和分散采购的理论标准就是采购成本。采购成本标准的建立有一个重要的前提条件，即采购收益相等，或者说是在采购的价格和集后服务完全一致的情况下。在具体实践中，可以找到集中采购和分散采购的成本临界点。政府采购工作的主要成本包括政府采购机构的人员经费、公务费、业务费等，只要对此作出相应分析，就可以大致计算出成本临界点。在这个成本临界点之上的政府采购采用集中采购，在成本临界点之下的采用分散采购。

（五）还有专家认为，所谓政府采购制度改革，就是要找到一种低成本、高效率、能使监督落到实处的政府采购方式或机制，并把它制度化、规范化。

政府采购制度要改革，焦点与关键就是选择什么样的思路，从立法角度讲则涉及我们在政府采购方面基本的立法精神是什么：是走集中采购之路，还是尽可能维持分散采购。现在成为热点的集中、分散争论，实际上就是一种机制之争，而机制之争，实质上是怎样为处理触动既得利益、实施制度创新的问题。如果我们坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。

三、推进政府采购制度改革的政策建议

政府采购因涉及主要来自纳税人的巨额资金和重要公共利益，其有关的政策与建议受到社会各界的高度重视。主要的政策建议集中在以下几个方面：

（一）强调公平、公正、公开竞争的原则

政府采购作为政府参与市场的一种活动形式，必须履行市场准则，使所有能成为供应商的企业都可以平等、公平地参与竞争，防止一些厂商和机构控制、垄断政府采购市场。公开性原则是确保公平、公正竞争的前提，如果政府采购制度不公开，那么公平和公正竞争就无从谈起。我国目前的政府采购信息也是逐渐公开，但由于行业分割，这些信息常常只在专业报刊上刊登，公开性不够。我国政府采购市场庞大，信息量多，国家应当成立专业性报刊，负责刊登采购信息。同时应着手建立我国的政府采购信息互联网，以发挥计算机在政府采购中的作用。与公平、公正、公开竞争原则相适应，我国的政府采购制度近期内应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式为辅。

（二）坚持依法采购，强调公共监督

鉴于政府采购对政府形象以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规已是势在必行。应形成既有中国特色又能与国际接轨的政府采购法律制度。

（三）注重采购过程的规模效益和专业化分工

政府采购作为一种公共财政支出管理的新手段，其创新的过程本来就涵盖了管理效率和社会效益两个方面，然而，更重要的是，效率和效益目标的达到关键在于有效地发挥规模效益和专业化分工的优势。具体要求：（1）以集中采购为主，利用量多的优势，发挥采购商品的规模经济。（2）建立专门的政府采购机构，配置专业人员和设备，实行专业化管理。

（四）明确财政的主体地位，有效地形成部门间的合力

目前，公共财政机制构成了政府采购制度的基础。借鉴国际惯例，结合中国财政改革的形势，明确财政部门在政府采购过程中的主体地位，是合适而必然的选择。当然，这种主体地位主要是指财政部门负有管理政府采购中介和执行机构、监督政府采购运作流程、进行政府采购从业人员的培训工作和编制政府采购预算等一系列的职能，并不意味着财政部门能够直接干预政府采购执行机构的招投标行为，以政府行为来代替市场行为。我们倾向于将该机构独立于财政部门之外，一方面，有利于公共领域内市场操作效率目标的达到；另一方面，财政部门和政府采购执行机构的相对独立，有利于资金拨付和商品采购的分工管理，减少公共领域寻租的可能。

在界定清晰财政主体地位的前提下，根据我国行政职能划分，计委负责规划和审批以财政拨款为主的大型建设项目，外经贸部负责政府采购的对外事宜，因此，我国政府采购制度的顺利执行，需要财政部门协调外经贸、计委等部门的关系，在分工明确、各司其职的基础上，紧密配合、相互协作，促进政府采购活动顺利、有效开展。

（五）建立和严格执行内部风险控制制度，包括管理机构内部职责制度等

完善政府采购决策、实施阶段的监管措施，在政府采购决策（立项）阶段，要求严格按法定程序进行审核、审批，保证政府采购预算的规范性。要把政府采购预算和计划向社会公布，接受社会公众监督。在实施阶段，要建立健全监标委员会制度，合理划分合同签订权与合同质量验收权。

（六）建立政府补偿机制，设立政府采购风险准备金

政府补偿机制是解决申诉争端的基础。成功的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关采购规划或程序、暂停采购活动等。如果没有合理的保护和赔偿，政府采购市场就谈不上公平、公正。风险的止损与弥补需要通过设立政府采购、赔偿基金，解决其稳定的资金来源。

（七）加强对政府采购行为的控制

由于政府采购在我国尚处于初创阶段，在推行过程中，仍存在一些变异行为，主要表现在片面追求政府采购的节约资金效果，地方保护主义，以及价格、信息、招标、资格等方面的垄断。因此，要通过建立健全政府采购制度，加强政府采购审计和监督，来规范政府采购行为，降低采购风险。

（八）切实搞好政府的采购招标工作

根据国外情况，有公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。

（九）县级政府采购工作刚刚起步，应从以下几个方面入手

1.合理确定采购范围。目前县级政府采购刚刚起步，基础管理薄弱。因此，采购范围不宜过宽过广，要本着“突出大宗采购，关注焦点、热点采购，兼顾一般采购”的原则，做到有主次、有重轻、有收有放。按市场经济法则和WTO规则，科学、合理的确定采购范围。

2.公开透明采购过程。县级政府采购活动必须在公开、公正、透明的情况下进行。对采用招标方式的采购项目，聘请社会知名人士、有关职能部门和采购单位参加旁听；对一般性的集体采购要将采购商品的数量、型号、单价、额度向社会进行公示，杜绝“暗箱操作”。

3.加强政府采购监督。（1）建立完善政府采购内部监督机制。在政府采购管理机构内部要建立分工明确、相互制衡、相互监督的运行机制。从政府采购预算计划的下达到采购预算的执行、招投标管理、采购合同的签订以及资金的拨付等各个环节，都必须建立一套严格规范的运行程序，加强机构内部的自我监督和约束。（2）建立完善政府采购社会监督机制。在政府采购活动中，接受社会各阶层的有效监督。（3）建立完善政府采购法制监督机制。

4.严格采购预算编制和执行。在政府采购预算编制过程中，要同财政年度预算一并纳入部门预算和财政总预算计划，并严格按照“两上两下”的程序，细化到采购的项目。财政部门要正式批复政府采购预算。采购部门要严格按单位的采购预算计划进行采购，不得随意更改。

第5篇

经济伦理是指对经济活动中各类行为主体经济行为的价值观和伦理观进行调节活动的总称。政府经济伦理是指产生于经济活动中的调节及约束这种活动的价值观和道德规范，它包括政府经济价值观、政府道德认识和判断等。经济伦理可概括出广义和狭义的概念内涵。广义的经济伦理专指产生于宏观经济领域的伦理现象;狭义的经济伦理则专注于中观和微观经济领域中的伦理命题，亦可称为企业伦理或公司伦理。近年来，我国经济伦理领域研究呈现了跨学科研究的趋势。首先，学界以传统研究为基础，不断加强学科研究的现实力度;其次，经济伦理体系建设与社会热点问题研究的交叉性变得愈发明显;再次，多学科交叉研究法，如数学建模法，被更加频繁地应用于学科的研究之中，士曾强了其科学性。

二、我国土地财政问题的风险

我国在社会主义市场经济深入发展的过程中，财政制度仍然处于转型之中，加之外部法制环境尚不完善，导致地方政府过度依赖土地财政，形成了全面的、系统性的风险。具体而言:

(一)财政风险

作为一种稀缺的资源，土地具有地域固定性和资源有限性的特征。现有的生产技术条件决定了无论采用何种开发方式，土地一定时期内可利用和使用的量都是有限的，而我国当前城镇化模式是开发增量土地，这导致了资源硬约束条件下的土地出让收入的有限性和不可持续性。具体来讲，第一，市场经济影响了土地出让收入的稳定性。现代税收的一个基本特征就是稳定性，而土地出让收入属于地租性收入，受市场经济影响较大，因此，土地财政模式具有一定的财政风险。亚当斯密曾指出:税的不稳定性远比税的不公正性危害更大，当执行人握有过多、过大的自由裁量权时，会让税吏变得专横和腐化，甚至原本不专横、也不腐化的税吏，也会变得专横和腐化。

(二)金融风险

金融风险是指在未来时期内巨额金融资产预期收入可能遭受损失的概率。第一，地方政府债务与投资过热的恶性循环。我国土地市场在1998年后持续走高并迅速发展成为金融机构中的一块优质市场，使得过多的商业银行资金涌入土地购置和开发市场，但沉重的贷款本金及利息负担也迅速演化为政府沉重的包袱。有调查指出:在东南沿海的县市，基础设施投资高达数百亿元，其中财政投入仅约占10%，土地出让收入约占30% - 60%靠土地融资。

(三)社会风险

社会风险是指可能导致社会矛盾并危及社会稳定的状态。第一，作为典型的非零和博弈模式，过度发展的土地财政将导致政府与房地产商瓜分土地出让收入的绝大部分，而广大失地农民及市民则沦为利益受损者。资料表明，全国多数地方征地款的分配比例为:农民仅能拿到60%-75%，集体拿25%-30%，政府及其他机构拿6o%-65%，根据《全国土地利用总体规划纲要(20062020幼》的估算，20002030年，全国占用耕地将超过5450万亩。一般情况下，每征用一亩地，就伴随1.5个农民失业。以此推算，中国失地农民群体将从目前的4000万人，激增至2030年1.1亿人。

三、我国土地财政问题的政府经济伦理释义

研究义利关系问题是经济伦理研究的重点内容，一切经济活动都与问题紧密相关，这必然会反映该领域的种种矛盾，其中，利益是义利关系的核心问题。马克思曾指出:人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。而要实现利益最大化就应该将经济价值与道德价值统一起来，而现实经济冲突就表现为义与利的矛盾。这就是说，互利既会与经济行为和道德行为相融合，也会与他们相背离，而这种背离就会导致二者的冲突。道德意义存在于经济行为的结果之中，而非动机之中，即利他的结果与利己的动机并非一致，损人利己仍然会出现。而道德行为则统一了动机与结果，满足了当前及长远利益的需要。从政府理论来看，政府掌控着公共权力，应当依法管理公共事业，为社会提供充足的公共产品，即以蕴含着丰富的伦理规则来规范政治权力，协调各种利益诉求的平衡，承担起保障经济社会和谐发展的重任。具体而言:

(一)政府义利观冲突是土地财政风险的重要诱因

政府土地有关管理部门利用土地资源有限性的特点过度开发土地的当期收益，导致了土地出让收入的不可持续性以及衍生的诸多违法行为。政府之义就是应在土地出让收益的分配和使用方面代表全民的利益，杜绝资源硬约束条件下的土地出让收入不稳定情况的出现。其利在于可持续的土地出让收入会增加公共产品的供给，提升整个社会的福利水平。然而，在现有财政压力不断加大的背景下，地方政府的短期自利性过于膨胀，忽视了社会长远利益诉求，最终选择了自身可支配收入的最大化。从某种程度上讲，政府经济伦理之义的缺乏使得土地出让收入的稳定性受到影响，也势必会导致其违反风险中性原则及债务的不断延续。

(二)政府义利观矛盾是土地财政金融风险形成的重要因素

房地产投资过热引致的政府债务及银行信贷潜在风险都说明政府在某种程度上过度开发有限的土地资源，追求土地出让收入短期内的最大化并利用其进行寻租，导致各种潜在金融风险在短期内集中释放于政府、企业、个人，给国民经济发展带来很大的不确定性。政府之义就是将公共利益最大化作为基本准则，破解房地产过热与政府债务之间的恶性循环，打破政府与房地产商、银行等利益共同体的局面，以守夜人的角色来调控房地产市场，保障银行信贷安全，维持国民经济的平稳发展。其利在于可控的金融风险满足房地产市场各方利益诉求。可以说，政府之义的缺乏是造成土地财政金融风险的重要原因，民众之利受到政府之利的损害。

四、破解我国土地财政问题的政府经济伦理学释义

符合道德规范的经济活动可以将个体道德和制度文化整合得更匹配，这也就统一了经济价值和道德价值。符合道德的行为是不可能在孤立的情况下形成并得以有效维持的。我国在破解土地财政诸多风险的过程中，需要不断端正政府经济伦理价值观，应在宏观与微观层面上承担起促进土地市场可持续发展的重任，破解财政收入需要无限性与土地资源有限性之间的矛盾。具体而言:

(一)不断培育和完善政府经济伦理意识

政府作为管理公共事物的载体，在传统上其所秉承的伦理价值观已经不能适应社会主义市场经济的发展，这就需要政府不断地更新经济伦理价值观，以便更好地管理具体经济活动，提高经济效益。在解决我国土地财政问题方面，必须将政府职能由管理型政府转变成服务型政府，即政府要摒弃计划经济思维习惯，发挥市场在资源配置上的基础性作用，减少其对社会经济资源的控制。政府要从土地市场发展的大局出发，通过自我教育的方式来理解土地财政的危害，增强自我约束的动力，为最终解决土地财政负效应创造良好的外部条件。

第6篇

关键词：公共财政；私人财务；政府财政；公共财政论；国家分配论

在我国，研究公共财政问题是近年来的事情，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共财政体制在我国是否适用，也成为广大财政理论和实际工作者共同关心的问题。笔者拟就公共财政的一些理论问题谈些自己粗浅的认识。

一、对公共财政概念的重新认识

讨论公共财政问题，首先必须弄清公共财政的概念。笔者认为：

（一）公共财政是与私人财务对应的概念，是对政府财政的客观要求

公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性，是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看，公共财政是一种收入和支出活动，这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。

显然，我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点，公共财政就是公共经济，就是政府提供公共产品的行为，由于政府的职能主要是提供公共产品，因此，公共财政几乎成了政府的同义词，这显然是不准确的。在这里，我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。

公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体棗公共需要的存在，这是公共财政存在的一个必要条件，它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的条件下，主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此，国家财政必然是公共财政。

国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者，当然也是社会公共利益的代表，体现公共利益并使之得到实现，是国家和政府的一项最为重要的职责，因此，国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说，公共财政是对政府财政的一种客观要求。

（二）公共性是政府财政的一般性质

按照传统观点，公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然，也就是说，由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然，这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件，也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此，笔者有不同的看法。我们认为，公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属，不论任何社会形态的政府财政都是如此，在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。

这里可能会有一个疑问，即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务，它是否具有公共财政的性质，如有例外，如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为，我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里，主要的问题是在计划经济体制下，私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内，相当部分个别需要被异化为公共需要，或者被采取了公共实现的形式，正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调，才导致了计划经济体制在提供私人产品，满足个别需要方面的低效率，这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在，同样的道理，我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。

（三）公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位

之所以要强调政府财政的公共财政性质，是因为公共财政对政府财政作了合理定位，它明确了政府财政的职责范围和主要功能，在现代市场经济条件下，则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务，对那些私人利益和个别需要，政府只能为其正常实现提供外部条件，而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制，个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力，因而政府不必直接介入其实现过程；同时，个别需要所体现出的千差万别的个体偏好，使政府不能直接参与其实现过程；此外，个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行，这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要，另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是，由于众所周知的原因，社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现，其实现的责任只能主要由政府承担。可见，社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现，而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足，政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。

二、公共财政论与国家分配论的关系

近年来，随着公共财政理论在我国的传播和发展，公共财政论与在我国有广泛影响的国家分配论之间的分歧也以各种不同的方式表现出来。有些坚持国家分配论的人认为，公共财政否定了财政分配的国家主体性，是对政府财政职能范围的缩小和肢解。坚持公共财政论的人则将国家分配论当作与计划经济体制相适应的一种落后的、过时的理论，认为在市场经济体制下政府财政是公共财政，国家分配论已经不再适应我国的社会主义市场经济体制。

对以上两种观点，笔者都有不同的看法。我们认为，任何理论的产生和发展都有它特定的理论基础和实践背景，社会科学理论的产生和发展更要受特定时期、特定社会条件的制约，因此，我们很难说什么理论是先进的，什么是落后的，只要对社会经济发展有一定理论意义和实践价值，就值得去学习和研究，况且，国家分配论曾经在我国财政理论界有着最为广泛的影响，它对指导我国特定时期的财政实践发挥过积极的作用，尽管它的一些用于指导计划经济体制下财政实践的管理原则和理论已不适应市场经济的要求，但它的核心内涵棗摬普墓抑魈逍詳却仍然反映了财政活动的一般特性，因而并没有过时。这里必须澄清对国家分配论的两种误解：一是将传统理论当作国家分配论的全部；二是将国家分配论误解为由国家统揽一切分配的理论。其实，在传统体制时期产生的国家" 分配论的理论观点只是其在特定时期，根据特定的实践背景提出的理论，而不是国家分配论的全部，它也可以根据社会主义市场经济体制对国家和政府职能转变的要求，继续研究和提出指导社会主义市场经济条件下的国家分配理论；国家分配论也不是由国家统揽一切分配的理论，它只是强调财政分配中的国家主体性和主导性，在这种主体性和主导性的基础上，国家分配的范围是由一定时期国家职能范围决定的。从这一意义上说，国家分配论也没有过时。

在我们看来，国家分配论和公共财政论两者的主要观点并没有本质的分歧，不同的只是其强调的侧重点，比如国家分配论强调财政行为主体，公共财政论强调财政行为的目的和范围；国家分配论突出财政产生与国家产生的本质联系，公共财政则突出国家作为公共利益的代表与私人财务在活动范围和原则上的区别。在这种外在形式差异的背后，两者的基本立足点却是相近甚至是相同的。表现为，摬普之所以成为公共财政是因为它是一种代表公共利益、实现公共需要的财政活动，在国家存在的条件下，这种财政活动的主体当然只能是国家和政府，因为国家和政府是公共利益的当然代表，公共财政实质上是对政府财政职能的定位，是从另外的角度对国家财政的定义。可见，公共财政论也是以国家主体为基本立足点的，这一立足点构成公共财政论和国家分配论最本质、最关键的共同点。在这一共同的基本点上，公共财政并不会缩小国家财政的范围，也没有肢解政府财政的职能，因为政府财政职能范围的变化是围绕国家职能范围的变化而变化的，在这里，起决定作用的是一定时期的经济体制及由之决定的国家职能的大小，而不是公共财政本身。在市场经济条件下，将计划经济体制下由政府承担的私人需要的实现归位于市场，使社会公共需要和个别需要都有其稳定的、更有效率的实现机制，并建立以弥补市场缺陷，为市场机制正常运作提供外部条件的公共财政运行体制，是经济体制改革对政府职能转化的要求，也是对政府财政职能所作的合理定位，这并没有否定财政的国家主体性，也没有肢解政府财政，而是按照市场经济条件下政府职能范围及由之决定的公共需要的范围调整了传统体制下政府财政职能越位和缺位的状况，将政府财政的职责和功能规范在公共服务领域，使其更加合理和完整。

三、我国建立公共财政理论体系应注意的几个问题

（一）尊重不同社会条件下公共财政的特性

根据上述分析，我们可以得出我国财政应该是一种公共财政的结论，特别是在社会主义市场经济条件下，我们更应该重视政府财政的这种公共特性。对这种公共特性的研究西方发达国家已经有很长的历史，取得了很多科学反映公共财政运行一般规律的研究成果，这些成果是人类的共同财富，因而也是我们在研究公共财政理论时应该尽量去学习和借鉴的。但是，笔者不赞同目前学术界普遍存在的一种倾向，即过分强调不同时期、不同社会条件下公共财政理论的共性而忽视其特殊性的倾向。我们认为，由于生产力水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因而在生产力发展水平不同的国家，以及同一国家的不同时期，受社会经济条件的影响，公共财政理论也会有一些差异。我国是一个正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的发展中国家，生产力水平较低，市场经济的微观基础尚不完善，市场机制也正在发育过程中，政府和市场在资源配置中的互补关系和相应的机制也远未理顺和形成，由此决定了我国的公共财政理论研究应该体现自己的特点。那种过分强调公共财政理论的共性，忽视和否定其不同的实践基础，在理论研究上局限于对西方财政经济理论的简单传播，甚至在表达方式上也模仿西方公共财政学是不可取的，也是十分有害的。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时，本着实事求是、一切从实际出发的科学精神，以我国的基本国情为实践基础，探讨和创立符合我国社会主义市场经济要求的公共财政理论，并以此为我国的公共财政实践提供指导，这才是目前我国财政理论工作者面临的最重要的任务。

（二）重视对转轨时期公共财政制度的研究

近年来，我国财政理论界对适应社会主义市场经济的公共财政理论的研究取得了一定成果，但却在一定程度上存在实践起点选择上的误区，即往往将目标体制作为理论研究的实践起点，按照西方公共财政理论的一般原理，设计出完善的市场经济体制下的公共财政管理模式，并试图照搬这种模式去解决特殊体制时期的特殊问题，其结果当然收不到好的效果。我们认为，对目标体制下公共财政管理模式的理论研究是非常必要的，但它远不是当前公共财政理论研究任务的全部。目前我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，这种转轨的实践是中国所特有的，转轨过程中的社会经济矛盾及其表现形式既不同于计划经济体制时期，也不同于目标体制时期，具有很多特殊规律。因此，在旧的运行系统及其管理规则正逐渐失效，新的体系及其规则尚未完全建立起来的特殊历史时期，政府财政应该实行怎样的管理模式，面对经济运行机制的某些特殊矛盾，政府财政应该采取怎样的政策，政府如何应用财政手段来促进经济体制改革的进程，在建立目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等等，这些实践问题是西方现成的公共财政理论所无法解决的，需要我们在理论上进行开创性的探索和研究，并形成有针对性的、系统的理论，为解决实践问题提供正确的指导。这就要求我们正确选择财政理论研究的实践起点，重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的研究，使政府财政在建立社会主义市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。

（三）重视对我国公共财政应用理论的研究

我国传统财政学研究重点更多地局限在对财政的产生和发展、财政的本质、职能和体系等基础理论问题上，过去形成的一些有较大影响的学术流派也主要侧重于在以上基础理论问题上独树一帜，并没有形成与其基本理论相配套的应用理论体系，使财政学这门应用性极强的学科总带有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其为解决实际问题所应有的作用。近年来这种现象有所改观，但远未达到令人满意的程度。目前我们在财政应用理论研究方面存在许多问题：一是财政应用理论的研究仍然是零星分散，不成体系；二是财政应用理论的研究在时间上往往滞后于实践，缺乏必要的超前性，仅仅成为国家政策出台后一种撚皵性诠释；三是财政应用理论的研究往往侧重于对现行制度和体制的剖析，弱化了理论的创造性和客观性；四是财政应用理论的研究往往脱离中国的客观实际，在理论体系和政策措施上侧重于套用西方模式，使财政应用理论的成果缺乏针对性。以上财政应用理论研究中存在的问题直接影响了我国财政理论的正常发展，也成为我国财政改革往往滞后于经济体制改革要求的重要原因。因此，在今后对公共财政理论的研究中必须加强对社会经济实践有直接指导意义的应用理论的研究，使我国财政理论体系更加完善，也使我国财政理论研究能真正发挥推动社会经济发展的应有作用。

（四）实现我国公共财政理论的本土化

经济体制改革以来，由于我国的经济管理模式在向市场经济模式转化，因此，学习和借鉴西方发达国家的市场经济管理理论和经验成为理论研究的一项重要任务，这本身是无可厚非的。问题在于，我们在对西方财政经济理论的学习和借鉴过程中不同程度地存在着一些盲目和盲从的非理性现象，将正常的学习和借鉴引入歧途。这里有两种倾向尤其应该摈弃：一是重传播，轻研究，在自己的理论著述中往往肆无忌惮地抄袭西方理论，这不但对理论研究没有意义，而且败坏了理论研究的风气；二是重" 形式，轻内容，仅仅将西方财政经济理论作为一种时尚，作为一种标榜自己学识的工具，不论是否有针对性，是否适用，盲目套用西方经济学的行文风格和表达方式，使一些理论著述文字晦涩难懂，甚至文理不通，让人不知所云。要使公共财政理论真正发挥其应有作用，必须强调其本土化问题，这是由公共财政理论作为社会科学理论的特点决定的。我们要广泛学习和吸收西方市场经济理论和公共财政理论，但对这些理论的学习不是盲目的照搬照套，也不是从理论到理论的简单传播，更不是将西方理论当作一种装饰外表的花环。在这里，学习的目的是消化、吸收并为我所用；是与中国的实践结合起来，发展成为具有中国本土特色的公共财政理论。我们强调公共财政理论的本土化，并不是对西方市场经济理论和公共财政理论的简单排斥，而是强调以我国的具体情况为理论研究的出发点，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究的目的，形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。

公共财政理论本土化首先是其实践基础的本土化，这一点在前面已多次强调，也就是说我们进行公共财政理论研究的实践基础不是西方市场经济国家的财政经济实践，而是中国社会主义市场经济及其实现过程。我们的研究必须考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力；考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响；考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需求范围与西方国家的差异；考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构；考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。毫无疑问，实践基础的本土化，是公共财政理论本土化最重要的含义，是我们在公共财政理论研究中最应该重视的问题。

公共财政理论本土化的另一重要含义是行文风格和表达方式的本土化，这是一个容易被人忽视而又十分重要的问题。在前面我们曾经谈到，目前我国经济理论研究中有部分研究者盲目模仿西方经济理论的行文风格和表达方式，使其著述晦涩难懂，甚至文理不通，这不仅影响学习和研究的质量，而且也是一种不健康的文风。我们提倡在理论研究中保持本土化的行文风格和表达方式，也就是要按照汉语言的行文风格和表达方式来传导自己的学术思想和研究成果，写出中国人能看得懂的文章，对西方理论的翻译介绍也应该尽可能地符合汉语言的表达方式。这实际上是对我们的理论研究提出了更高的要求，只有真正弄懂了西方财政经济理论，并对中国国情有充分了解的人，才有可能真正做到用自己民族的语言来准确地表达异国的理论，也才可能在此基础上将西方理论消化吸收为自己的东西，并发展为自己的研究成果。可见，公共财政理论的本土化不但是一个行文风格和表达方式的技术问题，也是提高研究人员素质、端正研究作风、提高研究质量的问题。

第7篇

关键词 ：政府债务；债务形式；债务管理；债务风险

一、目前地方政府债务的主要存在形式分析

结合地方政府的债务存在实际，目前地方政府的债务主要存在于以下几种形式：债券形式、信用担保形式和信用手段形式。这几种债务形式，构成了地方政府的整体债务。目前来看，地方政府的债务主要有地方政府从银行获得的贷款资金、地方政府利用债权形式从银行获得的间接资金支持，以及地方政府自有的融资体系所获得的资金。在这些债务形式中，地方政府的融资体系成为了重要的债务形式。由于地方政府的融资体系能够吸纳地方银行以及企业的大量资金，因此地方政府融资体系的存在是地方债务问题的核心所在。

近几年来，各地为加快推进地方城市基础设施、工业园区、交通设施、保障性安居工程、重大水利等重点项目投资建设，通过举借政府性债务筹集建设资金，有力地促进了经济社会快速发展。但是，举借地方政府性债务的同时，也带来了地方财政风险。因此如何加强政府性债务管理，有效防范地方财政风险，已成为当前政府及相关部门需要研究的一个重要课题。

二、目前我国地方政府债务存在的风险研究

1.地方政府的债务规模存在较大风险

从目前已经掌握的数据来看，地方政府的债务规模统计较困难。由于许多地方政府的融资机构相对分散，并且在手续上存在多种形式，给核查和统计带来了明显的困难。正是因为统计存在困难，所以地方政府的实际债务规模通常要比已经掌握的要大。

2.地方政府的债务结构存在较大风险

（1）长期以来地方政府在融资渠道建设中缺乏有效的手段，导致了地方政府外借的债务通常缺乏合法的手续及有效的管控措施，导致了对外借款的规模难以得到有效控制。由此给金融机构带来的风险是比较大的。（2）当前我国地方政府的债务除了显性债务之外，还包括了一定量的隐性债务。其中隐性债务主要表现在社保资金差额、农村合作基金的亏损、粮食采购中的债务积累，以及地方政府提供担保过程中存在的债务负担。这些隐性债务平时受到的关注不多，但是一旦遇到突发事件，隐性债务容易引发地方金融系统的连锁反应，因此地方政府的隐性债务问题必须得到解决。

3.地方政府债务风险的外在表现

按照债务约定，地方政府的债务到期之后应该立刻进行清偿。但是考虑到地方政府的财政收入和债务到期的清偿压力，有些债务到期后地方政府尚不具备能力实现债务清偿，这就给地方政府的债务偿还能力打了折扣，进而引发地方政府的债务危机，如果该危机得不到有效处理，地方政府将会承担债务违约责任，不但不利于维护良好的政府形象，同时也会给日后的政府债权发放和融资带来较大影响。因此，对于地方政府债务风险的外在表现，我们要有正确认识，只有加深对地方政府债务风险外在表现的研究，才能保证地方政府债务问题得到有效解决。

三、我国地方政府债务风险形成的具体原因分析

1.我国经济体制对地方债务造成的影响

由于我国制定了具体的地方经济考核指标，地方政府要想完成经济发展目标，就要选择短频快的项目，由此也导致了地方政府热衷于高投资和高回报的项目。在这些项目中，由于控制不力，很容易造成地方政府的资金出现较大压力，并形成一定的债务风险，所以，地方债务风险的形成，与经济体制有着必然的联系。

2.现有财政体制的影响

目前地方政府的财政制度主要采取了分税制的财政体制，这一体制的优势是有些属于中央政府承担范畴内的支出，最后分配到了地方。而有些收入项目则从地方政府转移到了中央政府，使得地方政府在财政收入方面减少，而在财政支出方面较多，客观上造成了地方政府的债务负担及债务风险。此外，现有财政体制的弊端，使得地方政府有理由向上级政府争取政策，并有理由扩大地方债务，以满足地方经济的发展需要。从这一点来看，现有财政体制的影响是导致地方政府债务存在风险的主要原因，对地方债务的形成，以及地方债务风险的加剧起到了助推作用。由此可以看出，现有财政体制是导致地方债务风险的主要原因，对地方债务的形成和风险的累积往往造成了不良影响。所以，在分析地方政府债务及债务风险问题时，应正确分析现有财政体制造成的影响，保证现有财政体制满足实际需要。

3.债务管理分析

目前我国除了对各种转贷性的债务资金实施了较为统一的管理以外，地方政府其他大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，其中多数具有地方政府提供的担保，是地方政府的或有债务。但是这些债务却长期游离于地方人大的监督管理之外，致使债务融资总量难以把握。这种做法的直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性，不利于对债务风险进行控制和防范。

四、解决我国地方政府债务风险的具体措施与建议

1.对地方政府的职能进行重新定位

考虑到目前地方政府职能存在多元化和复杂化的特点，为了保证地方政府的债务风险得到有效降低，做到缩减地方政府债务规模，我们应立足地方政府管理实际，做到对经济性权利进行分解，使地方政府的职能实现全面转变，既保证地方政府的职能能够得到全面发挥，同时也保证地方政府的职能能够更加专一和富有成效，为推动地方经济发展，满足地方经济需要，缩减地方债务规模提供有力支持。

2.对现有的财政体制进行积极优化

考虑到现有财政体制对地方政府债务及债务风险造成的影响，在今后的财政制度改革中，应将优化现有财政体制作为重点内容，通过改革现有的财政体制，对政府间的责任和权利进行重新定位和明确，保证地方政府的管理权和所承担的责任与义务能够相匹配，达到有效改善地方政府债务情况的目的。为此，在处理地方政府债务以及化解地方政府债务风险过程中，我们应将财政体制改革与优化作为重要措施，实现对化解地方政府矛盾，改变地方政府融资环境的目的。

3.积极改善收入和支出管理

在地方政府债务问题解决过程中，我们不但要重视构建新的地方政府财政体系，也要考虑到地方政府职能的重新定位与转变，保证地方政府的收入和支出能够得到优化和保障。为此，我们应积极改善收入和支出管理，保证地方债务规模和债务风险得到有效降低。

参考文献：

[1]孙哲.地方政府性债务风险研究.财政部财政科学研究所财政学硕士论文，2013.6.

[2]王晨嫣. 我国地方政府债务风险审计评价研究.浙江工商大学会计学硕士论文，2012.12.

第8篇

关键词:公共财政;政府预算;政府会计;受托责任

20世纪90年代以来,我国不断进行财政体制改革的探索,结合我国实际并吸取国外的成功经验我国财政体制由“大财政”模式转向了公共财政模式。在西方财政体制的建立完善过程中,以政府预算制度为支撑,逐步建立起了公共财政模式,我国公共财政体制的构建同样也要以完善的政府预算制度为依托,但是要建立完善的公共财政体系并实现其目标,仅仅建立完备的政府预算制度是不够的,因为公共财政并不是孤立存在的。

作为公共财政支撑的政府预算,它编制的合理性、科学性以及公开性都影响着公共财政目标的实现。如果将政府看作一个会计主体那么政府会计的核算对象就是政府预算所配置和规划的公共资源。但是目前公共财政、政府预算及政府会计又都处在不同的发展阶段,对于政府预算现在要求其公开、透明的呼声越来越高而且其编制的科学性也有待提高,而对于政府会计目前也并没有明确和完备的政府会计体系,为此我们很有必要将上述三者基于共同的基础进行有机的统一、协调和融合,以真正实现公共财政的目标。

一、理论综述

(一)公共财政有关理论

公共财政是指为满足社会公共需要而进行的政府财政收支活动模式,在本质上,它是以国家为主体的“取之于民,用之于民”的分配关系。公共财政主要投资于公共产品领域,以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。

(二)政府预算与政府会计有关理论

政府预算是政府为了有效实施公共管理、增进公共利益,按照特定程序对未来一定时期内(通常为一个财政年度)所需资源和可用资源所做出的经权力机关审批的具有法律效力的财政计划。政府预算不单纯是政府的年度财政收支计划,同时也是公共资金接受各方监督的有效途径。

(三)公共受托责任有关理论

受托责任广泛存在于社会经济生活之中,公共受托责任是受托责任在公共部门中的一种具体表现形态,是政府等有关公共部门尽责行为的先决条件。与企业的受托责任相比公共部门的受托责任相对来说更为复杂,再加之公共部门所经营资产的特性,因此在公共治理中强调公共受托责任是提高公共治理水平的前提。

二、政府预算及其公开对于公共财政的作用

(一)政府预算本身对于公共财政的作用

不论在我国还是在西方国家,政府预算都是公共财政的重要依托,预算的重要性还在于它是对国民收入再分配和资源规划,它的分配去向及分配原则直接关系着各部门及公民的利益。

公共财政着眼于解决公共问题并具有资源配置的职能,通过一系列的财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,合理引导社会资金的流向,从而弥补市场的缺陷。那么在公共财政框架下的政府预算就必定要担负着合理确定各项公共投入的规模及去向的职能。政府预算所配置的资源是否投向了最急需的公共领域及分配的是否合理,都直接影响着公共财政的效率及效果。因此在公共财政框架下的政府预算它的编制原则必定是首先要强调资源配置的公共性和合理性,政府预算的编制应以有助于公共财政目标的实现为原则,并同时强调公共资金使用的经济性、效率性及效果性的有机统一。

(二)政府预算公开对于公共财政的作用

随着公共财政体制的不断完善,民主政治的推进以及政府预算在公共资金分配方面的重要作用,目前政府预算比以往任何时候都受到各个方面的关注,近年来对于政府预算公开的呼声日益高涨。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,这是政府预算公开的法律依据,但是对于政府预算的公开的意义其实并不仅仅局限于公民的知情权,其另外的重要意义在于使公共资金的使用具有了更高的透明度和公开性,同时让社会有关部门及个人对政府行为的监督途径更加通畅。

目前中央有关部委公开了其部门预算,这是预算公开的一大进步,但是我们也应当看到目前的公开还只是低层次的只是结果的公开。在香港和西方国家对预算不仅是结果的公开,更重要的是其产生过程的透明,而且为预算的产生设置了相当长的沟通期。因此我们所期待和追求的预算公开应是从制定过程到结果的公开,只有清楚的了解预算的产生过程才能真正实现更高层次的监督,这一方面会使得各项政府收支处于政府预算的监督之下,同时也会更大程度上实现预算编制及执行的科学性和合理性并增加政府公共服务的透明度和责任意识,从而在此基础上公共财政所追求的目标才能真正得以实现。

三、政府会计作用的有效发挥对于公共财政的作用

政府会计核算对象是政府预算所配置的公共资源,既然公共财政框架下的政府预算在具体投向及规模上规范了公共资金,那么政府会计必定是以政府预算为依据在具体使用流程中对公共资金的全方面核算和管理。

会计作为一种资源分配的重要技术标准或规范并不是一个单纯的计量问题,它必定要与国家的财政政策、经济走势以及社会价值取向及其发展方向相联系。因此在公共财政框架下的政府会计它的职能的发挥必定要紧密联系公共财政目标,同时在政府会计目标的制定上也应当要与公共财政目标保持很强的相关性。

依据政府会计体系的有关最新研究成果,将政府会计目标界定为实现政府履行职责的高经济透明度(《政府绩效评价与政府会计》财政部会计准则委员会)。这一目标的界定与公共财政及政府预算所应有的公开性目标是一致的。

四、在公共财框架下的政府预算与政府会计的统一与融合

政府会计的兴起,主要源于民主制度和市场经济对受托责任的巨大需求(陈立齐、李建发,2003),因为会计信息能够被用来考核受托责任的履行情况。政府预算是对政府收支的分配和规划,它的分配原则及去向与社会各部门及公民利益直接相关,政府预算不仅仅是政府的年度财政收支计划,同时也是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。政府会计的核算对象是政府预算所配置的公共资源,同时政府预算又是公共财政的重要依托和支撑。公共财政的职能本质上是政府要承担的公共责任,而政府会计信息又是对公共财政所担负公共受托责任履行情况的考核和监督。因此公共财政、政府预算及政府会计他们共同的基础就是所担负的公共受托责任。

从我国公共财政、政府预算及政府会计的健立及完善来看无不体现着公共受托责任的原则及要求,事实上上述三者的指向对象均是公共资源,而公共资源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置这些资源,人民就有权要求对托付给他们的资源负责并解释。

政府会计的对象是经政府预算配置下的属于公共财政框架内的公共资源。因此在共同的公共受托责任的背景之下,政府预算的公开就是必然的,而公共财政所分配的公共资源的公共属性,必然也要求公开、明晰的报告受托责任的履行情况。因此上述三者在共同的受托责任之下,在公开、透明的基础之上追求公共资源使用的经济性、效率性和效果性的统一,由此公共财政、政府预算及政府会计各自的目标才能得以实现。

五、结语

理与政府会计理论和实务中,受托责任历来被奉为一项经典性的原则。我国的公共财政、政府预算以及政府会计基于这一经典原则的基础之上的相互联系、相互促进,一方面会促进公共财政目标的实现,同时也会进一步提高我国的公共管理水平,促进公共治理结构的优化。

参考文献

1、路军伟李建发,政府会计改革的公共受托责任视角解析,会计研究,2006(12)

2、路军伟.基于公共受托责任的双轨制政府会计体系研究.厦门大学博士论文2007

3、魏璐,论预算公开原则—以政府治道变革为视角,华中师范大学硕士论文

4、杨发勇瞿曲,试论公共财政与政府会计的关系,武汉大学学报(哲学社会科学版),2005(1)

5、杨子云,吴君亮团队:预算公开第三推力,中国改革,2009(4)

第9篇

关键词:公共财政;政府预算;政府会计;受托责任

20世纪90年代以来,我国不断进行财政体制改革的探索,结合我国实际并吸取国外的成功经验我国财政体制由“大财政”模式转向了公共财政模式。在西方财政体制的建立完善过程中,以政府预算制度为支撑,逐步建立起了公共财政模式,我国公共财政体制的构建同样也要以完善的政府预算制度为依托,但是要建立完善的公共财政体系并实现其目标,仅仅建立完备的政府预算制度是不够的,因为公共财政并不是孤立存在的。

作为公共财政支撑的政府预算,它编制的合理性、科学性以及公开性都影响着公共财政目标的实现。如果将政府看作一个会计主体那么政府会计的核算对象就是政府预算所配置和规划的公共资源。但是目前公共财政、政府预算及政府会计又都处在不同的发展阶段,对于政府预算现在要求其公开、透明的呼声越来越高而且其编制的科学性也有待提高,而对于政府会计目前也并没有明确和完备的政府会计体系,为此我们很有必要将上述三者基于共同的基础进行有机的统一、协调和融合,以真正实现公共财政的目标。

一、理论综述

(一)公共财政有关理论

公共财政是指为满足社会公共需要而进行的政府财政收支活动模式,在本质上,它是以国家为主体的“取之于民,用之于民”的分配关系。公共财政主要投资于公共产品领域,以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。

(二)政府预算与政府会计有关理论

政府预算是政府为了有效实施公共管理、增进公共利益,按照特定程序对未来一定时期内(通常为一个财政年度)所需资源和可用资源所做出的经权力机关审批的具有法律效力的财政计划。政府预算不单纯是政府的年度财政收支计划,同时也是公共资金接受各方监督的有效途径。

(三)公共受托责任有关理论

受托责任广泛存在于社会经济生活之中,公共受托责任是受托责任在公共部门中的一种具体表现形态,是政府等有关公共部门尽责行为的先决条件。与企业的受托责任相比公共部门的受托责任相对来说更为复杂,再加之公共部门所经营资产的特性,因此在公共治理中强调公共受托责任是提高公共治理水平的前提。

二、政府预算及其公开对于公共财政的作用

(一)政府预算本身对于公共财政的作用

不论在我国还是在西方国家,政府预算都是公共财政的重要依托,预算的重要性还在于它是对国民收入再分配和资源规划,它的分配去向及分配原则直接关系着各部门及公民的利益。

公共财政着眼于解决公共问题并具有资源配置的职能,通过一系列的财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,合理引导社会资金的流向,从而弥补市场的缺陷。那么在公共财政框架下的政府预算就必定要担负着合理确定各项公共投入的规模及去向的职能。政府预算所配置的资源是否投向了最急需的公共领域及分配的是否合理,都直接影响着公共财政的效率及效果。因此在公共财政框架下的政府预算它的编制原则必定是首先要强调资源配置的公共性和合理性,政府预算的编制应以有助于公共财政目标的实现为原则,并同时强调公共资金使用的经济性、效率性及效果性的有机统一。

(二)政府预算公开对于公共财政的作用

随着公共财政体制的不断完善,民主政治的推进以及政府预算在公共资金分配方面的重要作用,目前政府预算比以往任何时候都受到各个方面的关注,近年来对于政府预算公开的呼声日益高涨。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,这是政府预算公开的法律依据,但是对于政府预算的公开的意义其实并不仅仅局限于公民的知情权,其另外的重要意义在于使公共资金的使用具有了更高的透明度和公开性,同时让社会有关部门及个人对政府行为的监督途径更加通畅。

目前中央有关部委公开了其部门预算,这是预算公开的一大进步,但是我们也应当看到目前的公开还只是低层次的只是结果的公开。在香港和西方国家对预算不仅是结果的公开,更重要的是其产生过程的透明,而且为

预算的产生设置了相当长的沟通期。因此我们所期待和追求的预算公开应是从制定过程到结果的公开,只有清楚的了解预算的产生过程才能真正实现更高层次的监督,这一方面会使得各项政府收支处于政府预算的监督之下,同时也会更大程度上实现预算编制及执行的科学性和合理性并增加政府公共服务的透明度和责任意识,从而在此基础上公共财政所追求的目标才能真正得以实现。

三、政府会计作用的有效发挥对于公共财政的作用

政府会计核算对象是政府预算所配置的公共资源,既然公共财政框架下的政府预算在具体投向及规模上规范了公共资金,那么政府会计必定是以政府预算为依据在具体使用流程中对公共资金的全方面核算和管理。

会计作为一种资源分配的重要技术标准或规范并不是一个单纯的计量问题,它必定要与国家的财政政策、经济走势以及社会价值取向及其发展方向相联系。因此在公共财政框架下的政府会计它的职能的发挥必定要紧密联系公共财政目标,同时在政府会计目标的制定上也应当要与公共财政目标保持很强的相关性。

依据政府会计体系的有关最新研究成果,将政府会计目标界定为实现政府履行职责的高经济透明度(《政府绩效评价与政府会计》财政部会计准则委员会)。这一目标的界定与公共财政及政府预算所应有的公开性目标是一致的。

四、在公共财框架下的政府预算与政府会计的统一与融合

政府会计的兴起,主要源于民主制度和市场经济对受托责任的巨大需求(陈立齐、李建发,2003),因为会计信息能够被用来考核受托责任的履行情况。政府预算是对政府收支的分配和规划,它的分配原则及去向与社会各部门及公民利益直接相关,政府预算不仅仅是政府的年度财政收支计划,同时也是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。政府会计的核算对象是政府预算所配置的公共资源,同时政府预算又是公共财政的重要依托和支撑。公共财政的职能本质上是政府要承担的公共责任,而政府会计信息又是对公共财政所担负公共受托责任履行情况的考核和监督。因此公共财政、政府预算及政府会计他们共同的基础就是所担负的公共受托责任。

从我国公共财政、政府预算及政府会计的健立及完善来看无不体现着公共受托责任的原则及要求,事实上上述三者的指向对象均是公共资源,而公共资源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置这些资源,人民就有权要求对托付给他们的资源负责并解释。

政府会计的对象是经政府预算配置下的属于公共财政框架内的公共资源。因此在共同的公共受托责任的背景之下,政府预算的公开就是必然的,而公共财政所分配的公共资源的公共属性,必然也要求公开、明晰的报告受托责任的履行情况。因此上述三者在共同的受托责任之下,在公开、透明的基础之上追求公共资源使用的经济性、效率性和效果性的统一,由此公共财政、政府预算及政府会计各自的目标才能得以实现。

五、结语

在西方公共治理,公共管(下转105页)

(上接107页)理与政府会计理论和实务中,受托责任历来被奉为一项经典性的原则。我国的公共财政、政府预算以及政府会计基于这一经典原则的基础之上的相互联系、相互促进,一方面会促进公共财政目标的实现,同时也会进一步提高我国的公共管理水平,促进公共治理结构的优化。

参考文献

1、路军伟 李建发,政府会计改革的公共受托责任视角解析,会计研究,2006(12)

2、路军伟.基于公共受托责任的双轨制政府会计体系研究.厦门大学博士论文 2007

3、魏璐,论预算公开原则—以政府治道变革为视角,华中师范大学硕士论文

4、杨发勇 瞿曲,试论公共财政与政府会计的关系,武汉大学学报(哲学社会科学版),2005(1)

5、杨子云,吴君亮团队:预算公开第三推力,中国改革,2009(4)

6、财政部会计准则委员会.政府绩效评价与政府会计.大连:大连出版社,2005

第10篇

论文摘要：多年来，我国地方财政普遍面临的一个老大难问题是：地方财政收入远远不能满足地方财政支出的需求。为缓解这种矛盾，各级立法部门、行政部门及理论部门就如何增加地方财力的问题进行过许多有益的探讨与实践，笔者以济南市历下区政府在当前地方政府财政资金收支管理问题的案例，认为合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施。

1994年分税制改革以来，我国地方财政支出作为地方政府履行其职能的经济基础，为我国地方经济的持续健康快速发展作出了极其突出地贡献。但是，伴随着经济的发展和各项改革进程的深化，地方财政特别是基层财政普遍面临一个非常困难的问题，那就是地方财政收入的增长远远不能满足地方财政支出的需求。为此笔者以济南市历下区为例，探讨合理分配上下级财政之间的财力举措，从而提高财政管理水平。

一、建立科学的支出体系

近年来，各级地方政府的财政收入都有了较快增长，相应的财政投入也不断增加。但是财政支出结构却存在不合理甚至异化的现象。如何加强和规范地方财政支出，建立科学的支出体系，成为摆在各级地方政府财政部门面前的一个新任务。

笔者认为济南市历下区在这方面的探索值得思考和借鉴。历下区实行区街财政体制改革以前，由于街道办事处原来没有实行综合预算，存在自定政策、自我管理、自己监督的“三自”现象，预算支出刚性不足，预算执行监督乏力，人为因素影响大，急需建立综合预算管理制度，用制度来制约、管理。为此，2008年年初，历下区提出要在办事处中推行综合预算，4月初区政府下发《关于下发历下区街道办事处财政性资金管理规定的通知》文件，文件规定：将街道办事处及其所属事业单位的各项财政性资金，全部纳入财政监管范围，实行收支两条线，由财政统一管理，开设的帐号必须经财政批准，严禁私设“小金库”。并参照《预算法》的规定，实行部门综合预算，严格按照编制的年度预算执行。

办事处综合预算编制按照“收入有计划、支出有标准、重点有保障、鼓励有结余”的原则安排，支出保工资，保社会稳定、民政、计生、城建城管、社会公共事业等项目，有财力的办事处逐步加强自身建设，公用经费控制在限额以内。通过对办事处的综合预算管理，使其收支更加科学、规范、透明，并逐步引导办事处对社会公共事业的投入。编制范围包括：办事处所有机关、全额、自收自支事业单位全部编制综合预算。

二、建立了社会公共事业支出审批制度

按照历下区提出的关于构建“繁荣、和谐、现代化新历下”的工作目标，为进一步加大基层社会公共事业投入力度，切实保障全区各项社会公共事业和国民经济协调发展，规范社会公共事业支出范围和审批标准，区财政制定了《历下区社会公共事业项目审批程序》，规定办事处使用年初预算预留的自有资金，在各自行政区域内开展城市公益建设、就业再就业服务、社区教育、社区服务设施、公共安全和公共交通等领域的公益活动产生的支出，应纳入社会公共事业支出范围。具体是：办事处进行社会公共事业支出于项目计划开始前一个月填报项目，财政初步审核后转至区政府有关职能部门审核，通过后报区分管领导签字同意，区财政再综合考虑项目计划的轻重缓急和资金情况，会同有关部门提出建议，上报区政府审批。经区政府研究同意后，由财政于3日内批复到申报办事处，并按时足额将项目资金拨付到有关单位。若此项经费当年未使用，可结转下年并于下一年度专项经费合并使用。同时制定了综合预算监督审核办法，监督检查各办事处管好用好预算资金。办法要求各办事处必须按照有关法律、法规，积极组织各项收入。为保证办事处的用款计划及时拨付，各办事处必须计划安排好下一步工作，提前做好资金使用计划，及时于财政相关职能科室沟通，确保办事处资金的正常运转。各办事处应严格按照年初编制的年度预算执行，未经批准、违背预算安排的资金支出，依法依纪追究有关人员责任，并由财政扣减其拨款额度，直至整改后，再恢复正常资金拨付。通过将综合预算编制下达到街道一级，历下区实现了财政资金从拨付源头到使用终点的全过程预算管理，推动了基层在科学合理编制预算的基础上，将财政资金更多地用于辖区内公共服务和管理上，用在改善居民生产生活条件上，取得了显著成效，从基层财政财务管理的角度，为各级地方政府建立科学的财政支出体系提供了经验。

三、建立转移支付和激励政策，进一步理顺地方财政体制

地方财政体制的不合理，特别是上级财政对下级财政抽血式的向上集中财力的财政体制，必须逐步改变为各级财政明确收入来源，由上级财政建立对下级财政的转移支付和激励政策，促进基层财政的稳步增收和良性循环。以历下区为例，历下区目前有13个街道办事处，由于体制上各种原因的存在，多年来，各办事处财政收支矛盾不断加剧，基本保障能力脆弱，大部分街道办事处财政支出对财政转移支付的依存度越来越高，有些办事处甚至保工资都存在困难。

为缓解街道办事处财政困难，历下区委、区政府高度重视，积极探索建立新型财政管理模式，消除导致各街道办事处财政困难的体制障碍，促进和保障了区域经济社会的协调发展。具体地说，为切实合理调整区与办事处的分配关系，促进历下区财政收入快速增长，保障街道经济社会各项事业的协调发展，历下区财政局牵头，于2007年下半年开始，抽调精干力量，由分管领导带队，分组到各街道办事处进行调研。通过几个月的调研分析，在掌握了第一手详实资料的同时写出了有实质性的调研报告，制定了《历下区区街财政体制改革实施意见》。经区委、区政府研究通过了区街财政体制改革方案。2008年4月，历下区率先在山东省实行区街财政管理体制改革。对街道办事处财政体制采取“界定人员范围，核定补助基数，收入同支出挂钩”的管理办法，把财政收入情况同办事处的利益紧密结合起来，充分调动起办事处抓税源经济的积极性。同时，新体制进一步加大了对办事处的财政支持力度。

从历下区的改革经验可以看出，突出制度创新，健全和完善财政体制机制，合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和区县政府之间建立类似的财政体制机制，很可能对推动深化当前的财政体制改革起到较大的作用。

参考文献：

［1］《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2007.

第11篇

关键词：公共预算 绩效管理 问题 改革

一、公共预算概论与预算绩效管理

就公共财政而言，公共预算是指经过法定程序批准而具有法律效力的政府财政收支计划，它也是政府进行宏观调控的重要工具。政府预算是任何国家政府施政和进行财政管理所必须的财政手段。预算绩效指的是使用预算资金达到的产出和结果，而预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它以“为民服务”为理念，注重预算支出的责任和效率，在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注资金的产出效率，是政府绩效管理的重要组成部分。因此，预算绩效管理区别于绩效预算，也非一般的预算改革，而是一种制度创新，是服务型政府的核心制度之一。

二、我国传统公共预算制度的设计缺陷

我国传统公共预算制度的设计缺陷首先是财政预算信息公开制度的缺陷。制约我国财政预算信息公开制度发展的缺陷主要表现为： 首先，制度条款中未能明确信息公开和公开的详细程度的要求。于是，政府部门对预算信息公开的比较随意，缺乏制约。其次，公开财政预算信息的公开主体和他们之间的责任分配的表述也比较模糊，对逃避义务行为的惩处措施规定弹性较大，给实践操作增加了难度。为避免公信力受损，政府部门习惯于选择不公开财政预算信息，不公布或者少公布敏感信息。

其次是公共预算支出效率缺陷。由于政府职能转变滞后、管理方式落后等原因，我国财政支出效率不高的问题比较突出，主要表现在：财政资金供给范围不规范，尚未建立科学的支出标准和预算定额体系；财政的职能范围和支出责任与适应市场经济的要求还有距离；以决策者的偏好替代公众的共同偏好；落后的预算管理方式是财政支出效率低的一个重要因素，究其根源，就在于现行预算管理模式的制度性特征，即各政府部门只负责资金的投入而不负责财政资金的使用后果，这就导致预算的执行结果与政府政策意图总是不能一致。

三、我国现阶段预算绩效管理存在的问题

作为一种先进的思想观念和管理手段，绩效预算的推行和完善并非易事。加上我国改革起步晚、经验不足和传统思想的影响，我国目前的绩效预算管理中还存在许多问题。

首先是预算绩效管理机构的设置和职责分配欠完善。大部分地区尚未设置专门的绩效管理机构，而设立了专门机构的财政部门也因自身素质问题无法应对绩效管理工作的专业性和复杂性；其次是绩效管理思想没有深入人心。目前我国占主导地位的仍然是传统的投入型预算管理思想，成为推动财政预算绩效管理工作的一块短板；再次，绩效评价质量不高，尚未建立全国统一科学的评价体系；最后是绩效结果应用问题和各环节衔接问题。绩效评价属于事后评价，绩效评价与预算管理的对接可能会因此出现中断，绩效结果的应用势必会有影响。

四、绩效预算管理的制度设计和未来我国绩效预算改革

由以上分析可以看出，虽然我国在预算管理工作逐步向绩效管理的轨道上靠近，但还存在很多明显不足。今后我国的预算绩效改革可以参考以下几点措施。

1、调整财政管理职能和机构，重新设置业务岗位

要调整财政职能和财政内设机构，将财务管理回归职能部门，建立起基于公共委托关系的财务关系。同时加大培训力度，政府系统自身要培养出大批懂绩效管理的人才。建设绩效评价专家库，通过公开招聘、行业协会推荐、单位推荐等形式，吸纳和聘请既懂所在行业或领域专业知识又懂绩效管理的专家，纳入区财政支出绩效评价。

2、强化绩效意识，营造重视预算绩效管理的社会氛围

我国目前缺乏绩效预算改革的经济社会条件，需要大力培育绩效文化，转变人们的思想观念，把绩效作为检验工作的标准。与此同时，广泛深入开展绩效管理宣传工作，使绩效管理得到社会各界的了解，得到预算单位重视和社会监督，社会共同参与建设有责任、有效率的政府。

3、构建绩效预算法律支持系统

在绩效预算改革中，法律的保障是开展财政支出绩效预算改革的奠基石，加强有关法规建设，制定与绩效预算有关的法律、法规和制度是至关重要的。要结合现行的公共财政体制来进行预算法律制度的建设和执行。在考虑好目前经济、政治发展的实际情况和预算改革的要求下，将绩效管理理念纳入《预算法》的修订，为绩效预算改革提供良好的法律环境。

4、构建完整有效的评价体系

建立全国统一的指标和标准体系，使不同地区间的同类支出绩效便于比较，并逐步成立评价指标库。选择合理适当的绩效预算的评价方法，根据不同情况采用不同评价方法方法，即机会成本分析法、成本―效益分析法和经济指标法、最低费用选择法。

5、完善预算绩效评价结果的公开和应用机制

建立健全绩效评价公开制度，这不仅能推进预算单位的整改，对于那些预算完成较好的部门也能起到很好的激励作用。同时积极探索绩效考评结果运用的有效途径，在条件允许的情况下，对那些绩效评价结果比较好的项目，同类预算可以在下财政年度优先进行安排，积极探索绩效考评结果与部门预算编制相结合的路径。

加强预算绩效管理，是完善公共财政体系的必然要求，也是打造高效、责任、透明政府的重要举措。以上政策措施如果能够有效实施，我国必将建立“以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以优化政府财政资源配置，提升公共产品质量和公共服务为目的的政府理财方式”。建设“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全新的预算绩效管理新机制指日可待。

参考文献：

[1]马国贤.论预算绩效管理[J].行政事业资产与财务，2011（8）：9-13.

[2]鲍秋梅.财政预算绩效管理存在问题及对策思考[J].现代经济信息，2013（3）：63-64.

[4]黎鹭红.我国推行绩效预算的若干问题研究[D].厦门大学硕士学位论文，2007.4-7.

第12篇

[论文摘要】2000年以来，从减轻农民负担入手的农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，减轻了农民负担，取得了显著的阶段性成果，同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境，农村税费改革的必然趋势是财政体制创新，财政体制创新的核心是统一城乡税制，建立现代公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证，乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。

一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响

在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。

1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。

农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。

某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。

农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。

农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。

农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。

二、农村税费改革的趋势：财政体制创新

农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。

农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。

农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。

适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。

第一，统一城乡税制，建立现代公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对农村地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。

基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。

三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求

从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。

财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。

行政发展是复杂、宏大的系统工程。这里以乡镇行政发展即乡镇行政系统(政府)的创新为分析对象。乡镇行政系统(政府)是包括乡镇党委、政府、人大主席团、纪委等在内的担负农村地区社会公共事务管理职责的整体，这种理解似乎违背公共行政理论，但不得不承认这种理解与我国乡镇管理实际是吻合的。乡镇行政发展不仅有着宽广的背景，国家政治制度、经济发展水平、社会思想文化、农村村民自治等各种因素构成了乡镇行政发展的外部环境，而且有着复杂的内因。显而易见，乡镇行政发展不能仅仅着眼于农村税费改革、财政体制创新。在此，无意设计一个全面的乡镇行政发展的蓝图，主要探讨农村税费改革、财政体制创新对乡镇行政发展的影响和要求。以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求，不是乡镇行政发展的全部的却是必须的依据。

第13篇

（一）基本公共服务均等化要求政府由建设型政府向服务型政府转变

基本公共服务均等化的实现首先需要政府职能的转变。所谓调整政府职能结构，就是要将政府的主要职能从原来的过分关注经济建设的建设型政府，调 整为政府职能主要关注基本公共服务的服务型政府。服务型政府是一种全新的政府管理模式，其区别于管制型政府一个最显著的特征，就是以公民为本位的政府。 ［17］

（二）基本公共服务均等化要求各级政府构建坚实的公共财政体系

要实现基本公共服务均等化，必须有四大体制支撑，即公共财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务型政府制度。从财政体制来讲，首先要 向公共财政体制转变，使其符合公共财政的基本特征和基本职能。其次要调整财政支出结构，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入，同时加大财政转移支 付的力度，弥合东西部之间在公共服务上的差距，使其达到公开、公平、公共、民主和法制的要求。从收入分配来讲，必须按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“扩中”(扩大中等收入比重)，“控高”(调控过高收入)，“打非”(打击并取缔非法收入)的进行收入分配体制改革，使收入差距扩大的趋 势得到根本性扭转，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。［18］

（三）加大县级政府的经济自主权是推动基本公共服务均等化的有力保障

有研究认为，中西部地区某些县基本公共服务均等化实施困难，原因在于其县级财政的现状与公共财政的差距。［19］县级的财权与事权不对称，财 政包袱重，“市管县”的管理体制，进一步加重了县级财政的压力财政支出结构不合理，县级财政负担过重，财力偏紧使中西部地区县级政府统筹经济社会发展时有 心无力。由此，近年各省积极实施“强县扩权”制度，目的就是为了加大县级政府在县域经济中的自主权。强县扩权最重要的就是要强化县级政府的经济大权，可以 有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。［20］

陕西省于2007年起开始实行“强县扩权”试点。2008年一季度，15个扩权县（市）生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额比上年同期 平均增长15.9%、28.7%、28.7%。扩权县直接办理的审批、核准、备案类项目大幅增加，发展环境更加宽松。神木抓住机遇，促进了县域经济快速发 展，顺利跨入全国百强县行列，从而改写了陕西省没有全国百强县的历史。

四、总结

西方学者认为公共服务均等化是政府的天然责任，而我国由于经济条件和社会发展水平的制约，只能将范围缩小至基本公共服务。随着理论研究的深入 和各地广泛的实践，基本公共服务均等化理论必将越来越成熟。如何实现民生措施和制度的可持续发展，本文认为只有通过转变政府职能，构建公共财政体系和扩大 县级政府的经济职能，才能实现更大意义上的基本公共服务均等化。

在研究的过程中，本文认为以下问题还应进行继续深入地研究。基本公共服务均等化的效果如何评价，随着理论研究的不断发展和各地基本公共服务均 等化措施的实行，这一领域必然会引起学者的关注。同时，各地政府积极推进基本公共服务均等化，出台了各种各样的政策措施，这些举措应切实贯彻落实，使这些 惠民举措真正为百姓带来福利，而不是出于各级政府一时的“政绩热情”。

参考文献：

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［4］董立人.论实现基本公共服务均等化的路径选择［j］.中国井冈山干部学院学报，2008，（5）：83.

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［7］金兴盛.让所有人共享基本公共服务［j］.今日浙江，2008，（14）：44.

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［9］国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化［j］.宏观经济研究，2008，（5）：7.

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［11］金兴盛.让所有人共享基本公共服务［j］.今日浙江，2008，（14）：44.

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第14篇

关键词:财政;财政属性;财政范围

财政属性和财政范围是我国财政理论的两个基本问题,曾经在我国财政理论和教学中占据了重要的地位。尽管近年来它们已不再受到关注,处于被遗忘的状态,但它们曾在我国财政理论体系中产生了较大的影响,了解和把握这两个问题,对于我国财政学的后来者,仍然是有必要的。

一、财政属性问题回顾

财政是属于上层建筑还是经济基础的问题,直接导源于财政本质的争议。不同的财政本质观将得出不同的财政属性论,反过来财政属性分析也将加强和支持自己的财政本质观。

我国财政理论界早在50年代前半期,就已提出了财政属性问题。而到50年代末60年代初的财政本质大争论中,则成为热门话题之一。60年代出版的《财政是经济基础还是上层建筑》小册子,大体上囊括了这一问题的各种有代表性的观点,故下面着重介绍之。

邓子基为该书写了《关于财政是经济基础还是上层建筑问题讨论综述——代序》,介绍了关于财政属性的争议概况:“这个争论经历了相当长的时期,是随着对财政本质的认识而逐步展开的。起初,大家几乎一致认为,资本主义及其以前的剥削阶级统治的国家财政以及社会主义社会的财政,都是一种上层建筑。后来,有人对上述论点表示怀疑,认为社会主义财政不仅是上层建筑,而且也是经济基础,肯定社会主义财政具有两种属性,对于剥削阶级占统治地位的社会的财政,则仍认为是上层建筑。近几年来,有人主张财政是经济基础。其中又有两种意见:有的同志主张社会主义财政是经济基础,剥削阶级占统治地位的社会的财政还是上层建筑;有的同志则主张任何社会形态的财政都属于经济基础的范畴。”(1)具体来看,可以归纳为三大类观点:

一种观点认为,财政是一种上层建筑。持这种观点的有陈明鉴等人。陈明鉴在《财政是一种上层建筑》一文表明了这一观点。该文主要是“从上层建筑的特征来探讨财政的上层建筑的性质”的,认为“财政本身不能生产物质财富,它不是物质的形式”,从而也应是一种上层建筑。此外,他还指出,“财政比之一般上层建筑又有其特殊的地方。财政是伴随国家而来的东西,……国家本身是一种上层建筑,财政既伴随国家而来,我们就不能否认其依存其他上层建筑——国家的事实。”(2)

一种观点认为,财政具有经济基础与上层建筑的两种属性。在姜维壮的《社会主义财政基本上属于经济基础,私有制社会的财政是上层建筑》,和叶振鹏的《国家预算既属于经济基础,又从属于上层建筑》等文中,阐述了这种观点,这只要从论文的题目可清楚地看出了。

这种观点可分为三种情况。其一主张社会主义财政具有两重性,理由是:(1)财政为经济服务的部分属于经济基础,财政为上层建筑服务的部分属于上层建筑;(2)企业财务是经济基础,国家预算是上层建筑;(3)来源于生产领域的财政收入和用于生产建设的财政支出是经济基础,来源于非生产领域的财政收入与用于非生产建设的财政支出是上层建筑。其二主张社会主义财政和剥削阶级国家财政均有两重性。因为财政作为一种经济关系是经济基础,但财政与国家的产生和存在有关,所以又是上层建筑。其三主张社会主义财政是(或基本上是)经济基础,剥削阶级国家财政则是上层建筑。因为社会主义财政直接同物质生产密切联系,它参与生产和分配,所以是经济基础,而剥削阶级国家财政则与物质生产没有联系,只是生产过程以外的偶然的东西,所以是上层建筑。

一种观点认为,不论社会性质如何,财政只能是经济基础。这是因为:(1)财政的本质乃是一种分配关系,而分配关系本身就是经济基础的组成部分;(2)财政虽以国家为前提,是国家的产物,但财政不是国家这个上层建筑的组成部分,不能混淆财政的产生与存在原因同财政本身的区别,不能混淆财政本身和服务对象的区别;(3)财政的性质虽取决于国家的性质,但最终取决于生产资料所有制的性质,取决于经济基础性质,国家只起中介作用;(4)应该把财政这一分配关系本身同反映这种分配关系的财政观点、财政政策与规章制度区别开来;(5)社会主义社会与剥削阶级社会的经济基础同样具有阶级性与历史性,不能因为财政具有阶级性与历史性,就肯定为上层建筑。(6)财政收入来源与支出用途反映着一种分配关系,不能作机械表象的理解。(3)

在《财政是经济基础还是上层建筑》小册子中,持经济基础观有5篇,超过一半。持这种观点的有邓子基、赵春新、安体富和蔡次薛,以及主张剩余价值产品决定论的王绍飞,和在70年代末提出社会共同需要论的何振一等。

此后在“”中对该问题的争议几乎停止了。“”结束后不几年,我国财政理论界重开财政本质问题的论战,作为该问题伴生物的财政属性问题,很自然地也被重新提出。尽管已时隔十几二十年,但在我国经济理论和财政理论没有大的变化的大环境下,参加争论的主要还是那些人,因而所持的基本观点和主要分歧依然如故,除了有所深化之外,基本上没能超出原有的窠臼。此后,随着人们对于财政本质问题的淡化,我国财政学界对于财政属性问题的争议也逐步沉寂了。至今除了在大学课堂上教师有所介绍之外,基本上不再见诸于财政刊物和论着之中了。

二、财政范围问题回顾

财政范围或者说财政体系的问题,也是与财政本质直接相关联的财政基础理论之一,因而将其与财政属性问题结合在一起考虑。

在大连财政学讨论会上,几乎每篇论文都涉及了财政范围问题,并且在当时就形成了“大财政”、“中财政”和“小财政”三大类的看法。

1.“大财政”其主张者主要为李成瑞。他认为,“社会主义财政的范围(体系)包括

以下三个部分(环节):(一)国家预算;(二)国家银行信贷;(三)国营经济各部门和国营企业财务。”(4)

1964年中国人民大学财政教研室的《财政学》(初稿)也持有类似的看法,即“财政体系是由财政实质确定的。在我国有计划分配社会产品过程中,属于国家为了保证社会再生产和社会公共需要而形成集中性货币资金与非集中性货币资金的诸分配关系,构成了我国的财政体系。我国财政体系主要包括国家预算、银行信用和国营企业财务三个环节。”(5)

2.“中财政”其主张者邓子基认为,“社会主义财政本质决定财政范围。……凡是具备反映以社会主义国家为主体的、具有强制性和无偿性特征的分配,都属于财政范围。不具备的,都不属于财政范围。”(6)因此,“在我国条件下,财政的范围主要包括国家预算与国营企业财务两大环节。…前者是我国财政的中心,后者是我国财政的基础。此外,财政的范围还包括国家信用(公债)和其他财政资金等方面。”不过,“企业财务虽然成为财政的基础,但不等于它所反映的经济关系全部属于财政范围。……国营企业财务中反映的财政分配关系的那一部分,即体现以国家为主体与无偿特点而与国家预算发生相互关系的那一部分,……才属于财政范围……。财政既不包括全部经济关系,也不包括那些由信贷、等价交换、提供劳务而形成的分配关系”。(7)这是典型的“中财政”,它由国家预算和国营企业财务的部分内容所组成。

3.“小财政”陈共撰文指出,“我们是主张‘小财政’的”。至于“小财政”包括哪些内容则没有具体指出,而仅谈到小财政在概念上是不等同于国家预算的。(8)不过,通常来说,“小财政”即是主张财政范围仅由国家预算和预算外资金所构成。

此时人们的争论还未涉及预算外资金,是因为当时预算外收入数额过小。在80年代随着其规模的膨胀,预算外资金也自然地被纳入财政范围内,这对于各种财政范围观来说倒是没有什么异议的。

此外,还存在着若干处于中介状态的财政范围观。

在国家分配论者中,有些人的观点介于中财政和小财政之间,但实质主张小财政。翟华林的《关于财政学上几个问题的认识》具有典型性。该文认为企业财务只是财政的基础,但不是财政范围的组成部分:“在社会主义国家成为国家财政基础的,不仅有国营企业财务,还有集体经济财务以及其他经济成分的财务,虽然它们作为基础不及国营企业财务那样大、那样密切,但是,其为基础则一也。…把国营企业财务这个基础,当做国家财政范围的组成部分,它与主张财政本质是以国家为主体的财政分配关系的说法陷入了自相矛盾的境地。”他进而指出,“把国营企业财务这个基础当做国家财政范围的组成部分,在理论上是不好解释的,而且必然要混淆了财政与财务的界限。”(9)

应当说,翟华林对国营企业财务是财政基础环节观点的批评是中肯的,因为国营企业财务分配并不是强制的和无偿的。但他又没有完全提出小财政的主张,而稍微留了点尾巴,将“企业财务”而不是“国营企业财务”说成是财政的“基础”,这实际上是没有必要的。

80年代编写组编写的《社会主义财政学》教科书,实际上受到了翟华林观点的影响。该书主张:“国家预算是社会主义财政体系的主导环节,…预算外资金是社会主义财政体系的补充环节。…国营企业财务是社会主义财政体系的基础”。(10)这实际上退到小财政观上来了,因为在这儿国营企业财务仅是“基础”而去掉了“环节”二字,其实质是将国营企业财务从财政范围中剔除出去。

在国家分配论者中,还有较多人的观点介于“大财政”和“中财政”之间,但根本上则属于“中财政”。谷棋和刘明远等人就认为:“国家预算、银行信贷、国营经济财务及预算外资金在资金综合计划上共同构成统一的社会主义财政体系,其中国家预算是主导环节,国营经济财务是基础环节。”沈云也认为,“国家财政范围主要应该包括:国家预算、国家财政信用、国营企业财务、国家税收、其他财政资金等五个环节”。(11)而该文的“其他财政资金”,则大致上指的是预算外资金。

这些作者的观点将银行信贷包含入财政范围内,乍一看与“大财政”相类似,但实质上与大财政观有着根本的区别。“大财政”将整个银行信贷都纳入财政范围,而这些观点则仅将财政通过银行发放的长期信贷列入财政范围。由于财政拨给银行的长期信贷资金本身已包含在国家预算内了,因而它的单独提出是没有什么意义的,因而其实质仍是中财政观。

这两类具有中介状态的财政范围观,与前述三类财政范围观相交融,就使得我国财政理论界对于财政范围的看法,呈现了一种连续分布状态。此时还有其他一些主张,如认为税收也是财政的一个独立环节。这种主张,甚至在80年代还为许多财政学教科书所采用,但终究没能产生多大的影响。

进入90年代以来,改革赋予国有企业愈益增大的独立自主性,使得几乎无人再主张国有企业财务也是财政范围的构成部分了。于是,我国财政由预算内和预算外两部分组成,大体上已没有什么争议了。此时则冒出了一个“制度外”财力问题。所谓“制度外”财力,它也是各级政府及其部门掌握的财力,但不仅没有纳入各级政府预算,而且也不是按照有关制度规定征收的,因此在很大程度上是违规性质的政府财力。作为政府财力,它们显然属于财政范围,是财政的组成部分。由于它们往往与乱收费乱摊派直接相关联,因而引起理论界的高度重视,但此时分析的并不是“制度外”财力是否属于财政范围,而是如何规范和管好这部分财政资金问题。因此,财政范围问题在90年代可以说是完全沉寂下去了。这对于我国财政理论研究来说是正常的,甚至是走向成熟的一种表现,是市场基础的建立解决了认识分歧的结果,也是我国财政研究从“纯”理论争论中超脱出来的表现。

三、财政属性问题评价

由财政本质问题决定的财政属性问题和财政范围问题,尽管直接源于前苏联的财政理论,但如同财政本质论一样,也具有了我国自己的特色。它既受经济体制决定,又随着经济体制的变革而变化和发展更新。

在前述的几种财政属性观点中,乍一看经济基础观是正确的,而上层建筑观则是明显错误的。其实不尽然,只要仔细分析一下,其结论就不那么绝对了。

这一问题的分析是以对财政本质的认识为基础的。对于国家分配论者来说,在“财政本质是以国家为主体的分配关系”命题下,财政本质归结为是一种“分配关系”,而“纯分配关系”显然只能是经济基础。但这种观点未考虑到财政活动主体是国家这一特殊性。国家主体使得财政分配直接渗入了上层建筑的因素,而绝非企业等经济主体那样,进行的是“纯”经济基础的活动。财政主体的这一特殊性,使得财政成为经济基础和上层建筑的直接中介物与联结体。这似乎是符合辩证法要求的,它避免了截然分割经济基础和上层建筑的问题发生,而鲜明地表现了两者之间的相互联系。

可见,财政作为分配是一种经济活动,而其国家主体身分又使得这种经济活动直接包含了国家因素。这表明,从国家分配论出发,绝对地将财政归入经济基础或上层建筑的范畴,都是无法圆满地说明问题的。

正因为如此,反对国家分配论而以客观经济因素为基点的剩余产品价值决定论者和社会共同需要论者,都是经济基础观的主张者,如王绍飞和何振一等人。他们都是仅从经济关系角度分析财政本质问题的,都否定国家与财政存在本质联系,从而在财政属性问题上不存在“国家主体”所引起的困惑。他们得出经济基础观是自然的,是与他们的财政本质观完全一致的。相反,国家分配论者则不同,“国家主体”和“分配”的混于一体,使得他们在财政属性问题上陷入困惑,产生种种不同歧见,其得出纯经济基础结论是勉强的。

从纯上层建筑观来看,它完全将财政视为国家的政治行为,而撇开了财政的分配性质,是不符合财政实践状况的。正因如此,这一观点在我国财政理论界几乎没有什么人响应。但就财政的主体是国家这个侧面来看,其观点则又有某种正确之处。

既然从国家分配论的角度看,单一属性观存在认识绝对化的问题,那么,双重属性观是否都正确呢?

答案也是否定的。就双重属性观来看,我国财政界也存在着种种具体分歧。财政属性应是“财政一般”的属性,即所有社 会形态下的财政所共有的性质,而不能仅就某个社会形态或某个时期的财政,即“财政特殊”所特有的性质得出结论。因此,那种以财政处于不同的社会形态,处于不同的活动领域为标准,而将整个财政的一部分归结为上层建筑,另一部分归结为经济基础的观点,显然是难以自圆其说的,因为那等于从根本上将财政分割为两个事物了。

这样,相对正确的观点,将是以单一标准得出的结论。为此,叶振鹏等人的双重属性观就显得较为全面,与国家分配论的财政本质观也更为一致。这类观点认为,财政从根本上看属于经济基础,又含有上层建筑性质,不能作为“纯而又纯”的经济基础来看待。

就财政属性问题本身来看,似乎是纯理论的问题。然而,在我国特有的国情下,它又有着现实意义。这就是强调财政属性的经济基础观,很大程度上是希冀从理论上强调国家活动必须遵循经济规律的客观要求,以此减少我国经济建设中长官意志的危害。60年代是我国财政理论界对于这一问题讨论最为热烈的时期,大约就是惨痛教训的自然反映。然而,也正是由于它完全是一个纯理论问题,因而也是最不为政府所重视,在其后的改革开放中几乎没有再引起理论界的关注。

然而,财政属性问题与西方的公共选择论,在某种程度上涉及的是同一问题,即究竟应该仅从经济的角度,还是仅从政治的角度,抑或从两者兼顾的角度,来看待财政问题和研究财政问题?正是在相同的时间内,西方的公共选择论却迅速发展起来,促进了西方财政理论的大进步。可见,回顾财政属性问题并非是毫无意义的。随着我国财政从计划型向着市场型的转变,在原有的财政属性论基础上发展我国自己的公共选择论,将是我国财政理论发展的重要乃至关键的内容之一。

四、财政范围论评价

在60和80年代两次财政范围问题讨论中,人们都同意财政范围观的分歧源于财政本质观的分歧。这是对的,因为判定“财政范围有多大”,显然必须以“什么是财政”为直接依据。这样,国家资金运动论者必须将国家预算、预算外资金、国营企业财务以及银行信贷资金都包括进财政范围,其持有的只能是“大财政观”。国家分配论者由于主张只有国家进行的分配才是财政,因而严格地说是只能持有“小财政观”,即认为只有国家预算和预算外资金才属于财政范围,因为银行信贷和国营企业财务的分配主体都不是国家。

其实不然,事实与理论推断却存在较大出入。虽然国家资金运动论者主张的是大财政观,但国家分配论者内部却出现了种种分歧,不仅有主张小财政者,而且还有相当多人持有中财政观,并且其观点往往还与大财政观有相似之处,甚至有的干脆就主张大财政观。这就表明了问题的复杂性。

如果说财政本质是高度抽象而得出的结论,那么,财政范围则是较为具体的分析,是以此为标准去衡量各种具体的现象形态。此时概念的单一性和明了性将不存在,面对的是纷繁复杂千变万化的财政现实。于是,困惑和犹疑旋踵而至,这首先要具体解答的就是:什么是“国家主体”?

这实际上是计划经济给当时的财政理论出的一个大难题。在当时企业国有国营,银行国有国营,它们都是按照国家的指令性计划进行活动,是国家这个大工厂的组成部分,其分配从根本上看也是国家在进行分配。这样,由国家分配论出发,得出企业财务分配和银行信贷也是财政活动,即也是以国家为主体的分配,也是有其依据的。由此可知,同为国家分配论者,却在财政范围问题上产生于分歧,是毫不奇怪的。甚至国家资金运动论和大财政观,也都是有其一定的道理的,至少表明这些观点的持有者对于计划经济的运行特征是有着独到认识和见解的。

对此,人大本《财政学》就指出,他们之所以持有大财政观,就是因为生产资料社会主义公有制使得国家具有了经济职能,使得财政成为社会主义经济内部的分配关系,决定了“社会主义财政直接伸延到生产领域,把国家预算、银行信用同企业财务紧密地衔接在一起。国家预算和银行信用是社会主义集中性财政,……国营企业财务是非集中性财政”。(12)

然而,企业和银行毕竟与国家存在根本区别,即使是在计划经济下,企业和银行也仍然不是国家,它们的分配活动仍然不是国家直接进行的分配。更主要的,如果将企业财务分配和银行信贷列入财政范围,换言之,企业财务分配和银行信贷也都是财政,这就取消了财政与企业财务和银行信贷的区别,其结果必将导致实践工作的混乱。所以,如同国家资金运动论一样,大财政观的赞同者也鲜有其人,是可以理解的。

在上述分析的基础上再来看中财政观就可以明了,这类观点的合理性是与大财政观相一致的,而其根本弱点也是与大财政观相一致的,简言之,中财政观能否成立的关键是国营企业财务问题。

对于将国营企业财务说成是财政基础环节的观点,李成瑞曾中肯地指出了弱点:“有的同志在讲到社会主义财政的实质的时候,说它是社会主义国家为行使其职能而形成的分配关系,但在说到社会主义财政的范围(体系)的时候,又说包括国营企业财务在内。而国营企业财务显然不仅仅是分配,而且包括资金的周转。…为了解决这个逻辑上的矛盾,已经出现了种种说法。”(13)

为摆脱这一矛盾,有些中财政论者主张国营企业财务分配与财政发生直接联系的那部分才属于财政范围。但这也不能根本解决问题,其原因就在于将国营企业财务归人财政范围本身就是不对的,不管归入的是其全部,是其整个分配,还是仅限于部分分配都如此,因为国营企业作为其财务的活动主体,毕竟不是国家主体。

如果说这些分歧的是非曲直在计划经济下是难以判明的话,那么到了今天从市场经济角度来看则是简单明了的。改革开放导致多种经济成分并存局面的出现,我国财政的“基础”显然已不是只建立在国有经济之上了。尤其是当着国有企业逐步成为独立的市场运营主体之际,再以国有经济对于各级政府的行政附属关系为依据,强调国有企业财务的财政基础地位,显然是不能成立了。

总之,财政属性和范围问题,大体上可以说是我国计划经济时期的财政理论问题。了解这些理论及其争议,对于了解和剖析我国的计划型财政理论,对于如何进一步发展和完善我国的市场型财政理论,都是有其作用的。

参考文献:

[1]邓子基。财政学原理[M].北京:经济科学出版社,1989.

[2]何振一。理论财政学[M].北京:中国财政经济出版社,1987.

[3]侯梦蟾。必须把社会主义财政放到再生产中来研究[A].财政部财政科学研究所。第三次全国财政理论讨论会文选[C].北京:中国财政经济出版社,1980.

[4]王绍飞。财政学新论[M].北京:中国财政经济出版社,1984.

[5]张馨。财政。计划。市场中国财政比较与借鉴[M].北京:中国财政经济出版社,1993.

About Attribution and Scope of Public Finance

ZHANG Xin

(Department of Finance and Banking, Xiamen University, Xiamen 361005, China)

Abstract: These issues about the attribution and scope of Public Finance were important fiscal theories in China in 1960‘ s.The former discussed about the effect of politics on public finance,which seems to be the issue of public choice with the Chinesemethod. The latter was discussio n about the relationship between economic sysetm and public finance in the periods of planning and reform .

Key words: public finance; attribution of public finance; scope of public finance

(1)(2)邓子基编:《财政是经济基础还是上层建筑》,第1版,第5页、第111-112页,中国财政经济出版社1964年。

(3)邓子基编:《财政是经济基础还是上层建筑》,第1版,第6-7页,中国财政经济出版社,1964年。

(4)财政部财政科学研究所、中央财政金融学院主编:《财政学问题讨论集1964年财政学讨论会论文选辑》(上册),第1版,第188页,中国财政经济出版社,1965年。

(5)中国人民大学财政教研室编着:《财政学》(初稿),第1版,第21页,中国财政经济出版社,1964年。

(6)邓子基:《社会主义财政理论若干问题》,第1版,第19页,中国财政经济出版社,1984年。

(7)(8)(9)财政部财政科学研究所、中央财政金融学院主编:《财政学问题讨论集1964年财政学讨论会论文选辑》(上册),第1版,第139-141页、第87、90页、第250-251页。中国财政经济出版社,1965年。

(10)《社会主义财政学》编写组:《社会主义财政学》,第1版,第29页,中国财政经济出版社,1980年。

(11)财政部财政科学研究所、中央财政金融学院主编:《财政学问题讨论集1964年财政学讨论会论文选辑》(上册),第1版,第121页、47页和51页,中国财政经济出版社,1965年。

第15篇

    【论文摘要】本文从公共产品本质特征入手,着重阐明了农村公共产品供给尤其是经济欠发达地区存在的问题、并提出解决问题的对策。 

    农村公共产品则是指农村地区农业、农村和农民生产与生活所需要的具有一定非排他性和消费的非竞争性的产品或服务,如义务教育、道路、科技服务等等。它是建设社会主义新农村的重要组成部分。但是,我国农村公共产品供给尤其是经济欠发达地区还存在诸多问题,需要认真分析、研究和解决。 

    一、农村公共产品供给存在的问题 

    1、供给严重不足 

    (1)公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路;在全国104.3万公里的砂石土路面中,农村公路就有92.3万公里,占88.5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。 

    (2)公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费12元,仅为城市人均卫生事业费的27.6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。 

    (3)农村义务教育现状不容乐观。虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础教育费用较高,农民仍然难以承受。此外,农村教师队伍的现状令人担忧不少中小学的骨干教师或离开教学岗位,或流向城市,教育质量下降。这种情况在欠发达地区表现特别突出。 

    (4)社会保障徘徊不前。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节。尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险发展很不平衡,仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对较低,远远解决不了农村现有的贫困状况。 

    (5)文化设施缺乏。文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用,民间文化在低谷徘徊,广大农民精神生活十分贫乏。 

    (6)农村技术支持服务体系几乎处于瘫痪状态。农业技术支持服务和推广应用的资金投入不足,推广体系不够完善,严重制约着推广力度。一方面部分地方政府借机构改革将推广服务部门推向市场,甚至撤销推广服务部门,造成人员离岗或流失;另一方面,基层推广队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力较差,影响了农业新技术、新品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。 

    2、结构失调 

    研究表明,部分公共产品的过剩供给,不能真正解决农民需求。一方面,农民急需的生产性公共产品供给,大型的水利灌溉设施和农村可持续发展的公共产品如教育、医疗保障及农村的环境保护等严重不足;另一方面,政府供给层面却又存在无效供给过剩,一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好,通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品,热衷于投资见效快、周期短的公共项目,造成农村公共产品无效供给膨胀。农民真正需要的公共服务提供不足,而不需要政府提供的服务却存在供给过剩,这样使本来有限的公共产品投入得不到合理的利用,使得农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发挥生产、改善农民生活质量的目的,使公共产品供给偏离需求,结构失衡、效率低下。 

    3、农民承担的农村公共产品成本过重 

    在我国现有情况下提供农村公共产品,无疑需要注入大量的资金,否则,新农村的建设就成了无源之水。而在以往农村公共产品的供给上,农民既要承担制度内公共产品供给成本,也要承担制度外公共产品供给成本,特别是由于缺乏约束,他们承担的制度外公共产品成本增长过快。无论是税费改革前的“三提五统”,还是税费改革后的“一事一议”,都是农民对公共产品的成本负担。让农民承担过多的公共产品提供成本,无疑会使其产生“羊毛出在羊身上”的顾虑。 

    二、完善农村公共产品供给的对策 

    1、按照科学发展观的要求,打破城乡二元结构,统筹城乡公共产品供给 

    加快我国农村经济和社会的发展,必须从根本上改变非均衡的城乡公共产品供给制度,坚持城乡一体化的政策导向,改变重城市轻农村的发展政策,向城乡提供均衡的公共产品。 

    (1)遵循统一、公平、公正的原则,在城乡公共产品的供给上,统一政策、统一标准、统一待遇。政府应尽量为城乡居民提供大致相当的公共产品和公共服务以及公用设施,缩小城乡在公共产品供给上的巨大差距,逐步化解城乡在公共产品供给上的二元格局,促进城乡经济一体化。 

    (2)政府应加大对农村公共产品供给的财政投入力度。基于当前农村公共产品严重短缺的现实,政府应把公共资源的分配重点放在农村,把更多的公共资源投向农村地区的公共产品和服务的供给。其一,提高农村义务教育的财政投入。一方面,在国家财政教育支出中,要扶持农村义务教育发展。国家对非义务教育的投入要适当收缩,将调整出的财政资金用于增加农村义务教育的投资。另一方面,要建立农村义务教育的财政专项转移支付制度,强化中央和省级财政支持农村义务教育的力度,让中央和省级财政在农村义务教育中承担主要责任。其二,加大对农业基础设施的投入,为农业的生产提供良好的外部条件。当前对农业基础设施的资金投向可集中于支持农田水利基础设施建设、农村通讯和广播电视等基础设施建设、农村生态环境保护建设等等。其三,加大对农村公共卫生、农村社会保障、农村科技等的投入力度,同时逐步拓宽财政体系支持的公共产品范围,将农村的优抚安置、民兵训练、计划生育等公共产品的提供,纳入公共财政体系之中。 

    (3)深化财政体制改革,完善农村公共产品供给的财政保障制度。当前地方、基层政府尤其是处于行政体系最底端的乡镇政府财政能力减弱,财政状况恶化。在税源不足而造成缺口较大的情况下,根本无力提供农村公共产品。为此,一是要科学划分各级政府的财权和事权,使财权与事权平衡一致,并根据公共产品的层次性和地域性等特点,明确界定各级政府提供公共产品的职责和义务范围。由此,根据各级政府承担的公共产品责任范围不同,确定与之相适应的财权。二是进一步调整和理顺各级政府之间的财政分配关系,改变长期实行“收入上移、支出下移”的不合理制度,朝着“收入下移、支出上移”的方向改变,从根本上解决地方基层政府财力紧缺和农民负担过重的问题。三是深化农村基层财政体制改革,建立和完善政府间财政转移支付制度。应进一步改进现行的税收返还、定额补助和专项拨款等形式的转移支付方法,建立从上到下的转移支付制度,加大国家财政对于农村公共产品的投入力度,实现城乡协调发展。 

    2、构建多中心的农村公共产品供给体制 

    一是政府供给主体。对于关系到国家总体利益的农村公共产品,如基础教育、环境保护等,应该由中央和省级政府来无偿提供;地方政府主要负责提供那些与本地区的农业、农村和农民相关的公共产品,国家应赋予地方政府适当的财权;同时,国家应本着公平的原则,这样既为地方政府提供资金保障,又能不挫伤他们提供公共产品的积极性。 

    二是农村社区供给主体。对村级范围内的公共产品供给,如村内的道路、沟渠建设等,应主要由农民集资方式或村集体经济提供。为推动农村社区主体对公共产品的提供,各级政府首先应该在村集体自筹的基础上,进行鼓励性的资金补贴,调动村集体供给积极性;其次应明确村集体供给的公共产品的产权归属,防止各级政府借机乱收费,从而加重农民负担;再次各级政府应制订鼓励农村社会区提供公共产品的政策条例。 

    三是私人或企业供给主体。农村公共产品包括许多准公共产品,因而我们可以按照市场的原则,积极引进私人或企业的投资来提供农村公共产品。首先,各级政府应制订一些鼓励企业或私人出资参与农村公共产品供给的政策,如税收优惠政策,赋予冠名权等,吸引私人或企业来参与农村公共产品的供给;其次政府应维护私人或企业供给主体的既得利益,不得损害他们的权益。只有这样才能不断吸引私人或企业投资参与农村公共产品的供给,提高他们对农村公共产品的供给积极性。 

    四是农村公共产品资金来源的多元化。当供给主体多元化后,用来供给公共产品的资金来源也相应地多元化了。目前我国公共产品的主要筹资渠道就包括了政府的财政资金、经济组织渠道、社会渠道、国外渠道、私人渠道、市场渠道。