农业税论文范文

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第1篇

关键词：农业税；税制改革；城乡税制

党的十六大提出实现统筹城乡社会经济发展，全面建设小康社会的宏伟目标。农村小康建设是全面建设小康社会的重要部分，是实现全面建设小康社会的关键。为此，必须统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，大力发展农村经济，增加农民收入。按照市场经济的要求，通过对现行农业税收制度的改革，消除不合理的城乡“二元税制”，建立符合社会主义市场经济要求，与国际惯例接轨，适应我国农业发展的现代税收制度，是促进农村经济全面发展的必然要求。

一、中国现行农业税收制度存在的弊端

1.地租式的农业税在市场经济条件下缺乏理论依据

在市场经济条件下，规范的税收制度，或者以商品流转额为征税对象征税，或者以生产经营净所得为征税对象征税，或者以企业或居民拥有的财产为征税对象征税。我国现行农业税则不然，既不是按商品流转额征收的流转税，也不是按农业生产净所得征收的所得税，更不是针对农民自有财产征收的财产税。它针对的是农业生产用地，不论农民所从事的农业生产经营活动的商品率如何，也不论农业生产效益如何，只要使用了土地都必须缴税。而且，农业税在计算中不扣除农民投入的生产成本和自食口粮，连农业简单再生产都得不到充分的补偿。实质上，这种农业税就是地租。按照宪法规定，我国农村土地属集体所有，这种地租式的农业税缺乏征税的理论根据。

另外，在国家工商税制体系之外，单独对农民开征农业税在国际上实属罕见。这实质是在税收制度上对农民实行了非国民待遇，形成了对农民的制度性歧视，它阻断了社会资源向农业领域的投入，已成为我国农业实现由传统农业向现代农业转变的制度障碍，这是农民收入提高缓慢，城乡居民收入差距拉大的一个重要原因。

2.农民税负过高，违反税收公平原则

从流转税税负进行比较，农村税费改革试点地区农业税及其附加征收率统一规定最高8.4%，而我国农产品平均商品率只有40%，如果将其换算为进入市场而成为商品的流转税税负则最高会达到21%，显然要比一般工业商品的增值税负（一般在5%～7%）要高出很多。另外，随着增值税起征点的提高（月销售额2000元~5000元），城镇个体工商户销售额达不到起征点的，不缴纳增值税，以此标准来衡量，一般农户根本达不到增值税起征点，都应在免税之列。从所得税税负进行比较，如果将农民销售农产品的收入，按应税所得的计算口径扣除其消耗的农业生产资料和农民自身提供的劳务成本计算净收入，绝大多数农民根本没有应税所得，则不须纳税。如果从个人所得税税负进行比较，绝大多数农民从事农业生产经营的收入，根本达不到每月800元的费用扣除标准，也不应该纳税。所以城镇职工尽管平均收入是农民的3倍多，很多人还是无须纳税的，而农民则必须人人纳税。一些经济学家指出，人均仅有2000余元纯收入的农民根本就不具备纳税的条件，应该停止征收农业税。

3.国内外税收制度的差异，降低了我国农产品的国际竞争力

综观世界各国的税收制度，基本不单独设立农业税这一独立面向农业的税种，而是设置统一的流转税、所得税和财产税，在制度安排方面，给农业和农民以充分的税收优惠，发达国家尤其如此。由于我国农业税不属规范的商品流转税，对进口的农产品，国家除征收增值税以外，无法再征收相当于国产农产品承受的农业税负的某种形式的进口环节税。对于我国出口的农产品，国家除给予农产品增值税退税外，无法将国产农产品承受的农业税款退还给农民。这样在农产品进出口制度上打击了本已脆弱的我国农产品的国际竞争力。在我国政府目前对农业提供补贴很低的情况下，农业税这种“不予反取”的制度劣势显得尤为突出。

在全球经济日趋一体化背景下，国际竞争愈加激烈，竞争手段之一体现在制度上。我们和发达国家在加入WTO谈判中极力讨价还价要争取更大的政府对农业的保护空间，将农产品贸易补贴列为一项重要内容，最后确定补贴率不大于8.5%。在农业发达国家纷纷给予农业生产高额补贴的国际背景下，我国的农业税制度实质上却在不断把我国的农业推向“高价农业”，这样岂不等于给自己设置农产品的国际市场竞争障碍吗？

二、目前统一城乡税制的条件尚不成熟

针对现行农业税收制度存在的弊端，借鉴西方市场经济发达国家的经验，彻底改革农业税收制度，取消现行的农业税，构建城乡统一的税收制度，是新形势下对农业税收制度改革的客观需要，是解决农村深层次问题和农村经济发展的内在要求，是我国农业税收发展和新一轮税制改革的必然趋势。但是，在农业税制的改革上，不仅要看到改革的必然性，而且还要分析其可行性。统一税制是一个渐进的演化过程，从各国的实践看，统不统一税制，什么时候统一税制，至少应考虑以下几点：一是一国农业的商品化程度或农村经济发展程度如何，征税机关在技术上能否准确核定农民的收支情况；二是农业的经营方式和农民的素质如何，设计的税制和征纳方法能否在实践中适用以及税收征管成本的大小；三是在达到国家政策目的前提下，是利用现有制度资源还是制度变革更有利于农村经济的稳定。笔者认为，目前统一城乡税制的条件尚不成熟，税制改革不宜一步到位。

首先，根据我国农村的经济发展现状，我国现在还不具备或不完全具备以上所说的统一城乡税制的“三个条件”；其次，当前和今后一个时期，农民的收入已进入一个缓慢的增长阶段，农民应当享受国民待遇的时机已基本成熟，这要求现在对农村的税收政策取向应当主要是“稳中减负”，而不是进行复杂的制度变革；第三，在我国加入WTO后，长期落后的农业不仅现在，而且将来都将长期处于不利的竞争地位，我们在税收政策上对农业不仅不能“加压”“设障”，而且应当“松绑”“铺路”，对农业和农民确定长期的轻税政策；最后，由于我国城乡经济发展的不协调，农业地区经济发展的不平衡，也决定了农业税制改革不宜急于求成，一刀切，否则会带来新的不公平。

三、中国农业税制改革的现实选择：分两步走

（一）过度性措施：深化农村税费改革，进一步减轻农民负担

1.规范税费制度。规范税费制度就是实行法制化、规范化程度很高的分配形式，彻底改变农民负担模式，将以“费”为主或“税、费”并重的农民负担模式转变为以税收为主，少量或基本没有收费的模式，确定农业税收在农村分配关系中的主导地位，随着国家财力的增强，逐步取消那些不应该由农民负担的税费项目，确保农民负担不反弹。

2.加大减免农业税的力度。长期以来，农业税作为国家的财力保障，在经济建设中发挥了重要作用。现在随着经济的发展，工商税收稳步增长，农业税在税收收入中的比例逐年下降，有的经济发达省、市农业税不足税收收入总额的1%，已经具备减免农业税的基础。

3.深化乡镇财政管理体制改革。作为农业税制改革的配套措施，改革乡镇财政管理体制是必要的选择。其一是精简机构和人员，降低乡镇行政费用，提高行政效率。其二是建立农村公共财政体制，增加对农村的财政转移支付，在农村的公共产品和公共服务的提供上，应当比照城镇，按照国民待遇的原则，由国家来承担和提供。这既是农村税费改革的重要目标，也是确保改革后农民负担不反弹、稳步取消那些不应该由农民负担的税费项目的基础所在。

（二）目标模式：彻底废除农业税，实现城乡税制的统一

1.推行大范围的增值税，实施对农业部门流转税的税收调节。依照“区别对待，简化征管”的原则，对进入流通领域的农产品统一课征增值税。课税对象是从事农业生产经营活动的单位和个人所获得的增值额。纳税人为生产销售农林特产的单位和个人，也可以收购人为扣缴义务人。对农业生产者自产农产品的销售，应改变一律免税的做法，按低税率课征，实行简化的征收方法。对农产品加工、销售实行低税或免税政策。为了解决农民承担的生产资料中的增值税的转移负担问题，可以采取对农业生产资料实行零税率的政策，在农业生产资料进入农业生产环节退还各加工环节的增值税，使农业生产资料以不含税的价格进入农业生产领域，以体现对农业生产的扶持和优惠。为了提高我国农产品在国际市场上的竞争力，对出口农产品实行零税率的政策。加入WTO后，我国农业将面临严峻考验，针对WTO允许对出口货物实行零税率、发达国家给予农业生产高额补贴以及我国农产品出口退税率较低的实际情况，我国应在上述农业增值税政策调整的同时，对出口农产品实行零税率的政策。

2.取消农业税，统一实行所得税制度。将按常年产量征收的农业税，改按农业净所得征收所得税，是现代农业发展的客观要求。实行所得税制度，允许将劳动力成本、生产资料成本等各项农业生产投入从农业生产经营收入中扣除，仅对农业净所得征税，有利于减轻农民负担，有利于农村产业结构的调整和农村经济的发展。所得税延伸到农业其难点是如何客观、科学地核定农民的年收入所得，根据我国农村的实际情况，其所得税的设计应采用“粗放”的过度性做法，将起征点定得高一些，如核定年收入人均在2000元~3000元以上的开始纳税，为了适应当前农民分散经营的特点，在所得税运行的初期，其纳税环节可以选择在采购或加工环节征收，其征收方法可以采取核定征收的方法。

总之，作为税制改革的一部分，农业税的改革有其特殊性，既要横向比较又要纵向分析，不仅要看到改革的必然性，而且还要分析其可行性，不能一蹴而就，急于求成，要在深入调查研究的基础上稳步进行。

参考文献：

[1]唐仁键.农村税费改革应分“三步走”[N].中国财经报,2003-07-08(3).

第2篇

安徽省是我国农村税费改革试点省。为了了解改革效果，在安徽省财政厅支持下，我们于2001年8月26日到9月3日，对农村税费改革作了专题调查。调研期间，我们先后到淮北的颖上、五河、以及皖南的歙县，召开了6次座谈会，参加的有农税、农财、农业、预算、乡镇干部、政策研究专家以及部分多年从事农村工作的老同志等，查阅了有关资料。基本结论为：一是安徽省农村税费改革成效显著，达到了中央预定的减负目标，也为“入世”后农业政策全面调整奠定了基础；二是随着税费改革的实施，中国财政体制和农业税收固有缺陷也逐渐暴露，这些问题急待解决。

一、安徽省农村税费改革实施情况

安徽省面积有13.9万平方公里，在全省6000多万人口中，80％为农业人口，是典型的农业大省。该省很早就开始了税费改革试点。1994年，安徽省阜阳市各县（市）先后采取了“税费合并、统一征收”，但它们将“三提五统”等费与农业税合并后按人头分摊，形成了事实上的“人头税”，这一做法农民反应强烈，抵触很大。1998年，五河县按照“农村公益事业建设税”模式进行了试点。1999年，在财政部指导下，在4个县开展了以“取消乡统筹、改革村提留、调整农业税”为主的改革试点。2000年，安徽省委、省政府在总结经验的基础上，根据国务院7号文件，在全省范围内展开了农村税费改革试点。

安徽省在制定方案时明确了税费改革为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，即取消按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费；取消农村教育集资等向农民征收的行政性收费和政府性基金；取消屠宰税；逐步减少农民的劳动积累工和义务工；调整农业税、农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法。

调整农业税政策的内容：1.调整计税面积，计税面积按二轮承包合同面积为依据；2.调整计税常年产量，计税常年产量以1993年到1997年5年间各县的平均单产为依据；3.实行地区差别税率，全省最高不超过7％；4.改实物征收为统一折成代金，计税粮价由省政府统一确定，分南、北两片。北片6个市以小麦为结算标准，2000年每百斤61元，南片11个地市以水稻为结算标准，每百斤57元；5.改革结算方式，由村结算改为按户结算，个人申报。

调整农特税的主要内容有：1.调整农特税率。农特税税率按照略高于农业税的原则由省府重新确定。2.调整征收方式。除烟草外，将农特产品由生产和收购两个环节征收的改由生产环节征收，以利于农产品流通。

将村提留改为农业税、农特税附加，与两税合并征收，分别入库。农业税附加为正税的20％，农特税附加原则上为正税的10％。村提留只能用于村干部工资、五保户供养、村行政办公经费等三项开支。村集体公益性和建设性支出“一事一议”，不再固定向农民收取。

为合理确定农民负担水平，安徽省还规定了三条硬性措施：1.严格以二轮承包合同面积为农业税计税依据；2.各县的农民负担水平以1997年实际数为上限，不得突破；3.到村、到户的农业税率最高不得超过7％，附加率不得超过20％；农特税税率应严格按省政府规定执行。从实际执行情况来看，全省农业税税率平均为6.96％，附加率平均为19.9％；农特税率平均为12.64％。为了保证税费改革的顺利实施，安徽省还制定了十几项配套改革措施。

经过各级政府努力，2000年这一改革已到位，并按新标准征税。

二、安徽省农村税费改革试点的主要成效

安徽省农村税费改革目标明确，省委和省政府重视，采取措施得当，因而税费改革进展顺利，效果明显。

（一）减轻了农民负担，保护了农业生产力

从总量上来看，改革后的全省农民总税负为37.6亿元，比改革前同口径49.3亿元，减少了11.7亿元，减幅为23.6％；加上取消屠宰税和农村教育集资，农民负担减少31％，人均负担由109.4元，减少到75.5元，减少了33.9元。同时，省政府一次性取消各种收费、集资、政府性基金和达标项目50种，初步堵住了农民称之为“无底洞”的“三乱”，减负效果明显。

在目前，我国农民增收渠道不多。农产品存在着结构性过剩，价格下跌，农民外出务工困难的情况下，减轻农民负担起到了休养生息、保护农业生产力的作用。

（二）初步规范了政府与农民之间的分配关系

改革前，在分配上政府与农民的矛盾集中在乡统筹、村提留等行政性收费上。

1.“三提五统”等是的内部分配形式。在撤消，实行家庭经营承包制后，义务教育、民兵训练等家庭以外的事务属于公共事务经费理应由政府负担，而“三提五统”却将负担转嫁给农民。比起城市居民来，这是额外负担，而且负担沉重。

2.“三提五统”收费背离了受益原则，是按人分摊的“人头税”。人头税是一种按人分摊，具有累退性性质，穷人负担高于富人的税收，在中国历史上自清朝雍正2年“摊丁人地”后已经绝迹。英国撒切尔夫人执政时为筹措地方资金，1990年议会曾通过人头税法案，结果以失败告终并导致她1991年下台。因此，“三提五统”收费是历史倒退，它的分摊方式极不公平。

3.虽然国家规定“三提五统”等收费负担不得超过农民上年总收入的5％，但“总收入”是一个统计数，人为提高总收入既可显示乡村干部“政绩”，又可获得更多收费，因而存在着高估农民收入的“道德风险”。正是由于这类收费是事后、被动的，不具有固定性，农民额外的、被动接受，负担年年攀升，因而农民将矛头集中在农村收费上是有道理的。

这次改革，在适当提高农业税收的同时取消了一切行政性收费，简便、清楚，且顺应了历史潮流。同时税收附加还为村级行政筹措了适量资金，堵住了“无底洞”（各种摊派）。税收的稳定性也使农民心中有了底，给了农民一个明白。税费改革增强了农民的依法纳税意识，欠税和恶性抗税案件明显减少。许多地方出现了多年未见的农民排队缴税的可喜现象。

（三）带动了农村基层政权职能转变，改善了干群关系

税费改革推动了机构改革。乡镇机构臃肿、人员膨胀是造成农民负担过重、财政入不敷出的重要原因。税费改革后事实上的收支缺口，而“向农民伸手”又行不通，这就迫使县乡政府走“减人、减事、减支”之路。为了适应这一要求，安徽省委、省政府决定在市县机构改革之前，乡镇机构改革先行一步。一些县为克服财政困难，结合乡镇机构改革，行政人员精减达到50％。目前，全省乡镇机构改革已经基本完成，精简分流工作初见成效。

税费改革也推动了基层政权职能转变。市场经济下，政府是向社会提供公共服务，办哪些企业、个人家庭想办而无力办、办不了的公共事务管理机关。然而在过去，从农业税收、“三提五统”，到教育费集资等，乡镇干部一年到头忙于派款催粮，不合理摊派加上征收方式的强迫性，而摊派款项又没有严格的手续凭证，农民极不信任。这就形成与农民尖锐对立。加上一些人，败坏了党风政风。改革中取消了形形收费做到了“一种税，一口清”。税款由个人申报，不再经干部代收，加上征收机关严格依法办事，这些做法，既规范了征纳关系，减少了扰民，又从源头上制止不正之风的滋生蔓延，也将乡村干部从催款催粮中解脱出来，给了乡村干部一个“清白”。

三、安徽省改革试点中提出的深层问题

在肯定安徽税费改革成绩的同时，我们也看到了一些深层问题。过去它们为“乱收费”所掩盖，税费改革后则充分暴露出来了。我们相信，从全国来说，这些问题也具有典型意义。

（一）县、乡财政平衡困难，存在着农民负担“反弹”可能

就规范政府行为、减轻农民负担的目的来说，安徽省这次改革目标已基本达到。但由于改革未涉及县、乡财政困难深化这一深层问题，存在着收费“反弹”可能。

1.县级财政基础薄弱，消化能力有限。无庸讳言，税费改革在减轻农民负担的同时也加重了政府，尤其是县级政府负担。因此，如何帮助县级财政消化“缺口”是农民负担是否“反弹”的决定因素。然而，安徽省大多属于纯农业县，县级经济基础薄弱，加上多年积累的财政问题，基本不具备消化这一财政“缺口”能力。

颖上县是黄淮海平原的重要产粮县，人口为140多万人，土地平坦，水利条件较好，历史上最高的1999年粮食产量达到97万吨。在市场经济冲击下该县工业几乎全军覆没，目前只有化肥厂还在生产，却是亏损企业。据有关资料统计，2000年该县1.6亿元财政收入中来自农业税收的为8013万元，大体占一半。在改革前，该县将税费“捆”起来，按人头摊派。改革后的亩税负担由上年的112元降至65.4元。按人均负担计算由1999年的136元降到2000年的75.3元，下降了44.6％，相应减少财政收入4479万元，如果包括村提留，则减少了8400万元。该县目前的供给人数为2.12万人（含下岗分流人员3000多人），人均支出不足1万元。即使税费改革前，财政也相当困难。税费改革后省财政增加补贴1500万元，但由于多年积累的矛盾并未解决，为保政府运转，该县将发工资前四项的范围扩大到所有行政事业单位，但仍有缺口。据计算，在义务教育经费上有缺口为5000万元。类似情况在安徽省不是少数。

2.农业税收缺乏弹性，减支措施难以见效。由于农业税收不能随着农业收入增加而增长，而县乡支出却呈逐年增长，因而对纯农业县来说，即使一时能维持运转，随着时间推移，收支矛盾终将突出起来。为了帮助安徽省消化财政缺口，中央财政加大了转移支付，增加了财政补助。但该省财政一直偏紧，补助后仍有缺口。为了克服财政困难，省政府下决心大幅度精减县、乡行政人员。但按中央规定，精减人员的工资3年内仍由财政发放，因而减人并不减支。现在的情况是，一方面县级政府财政困难不断深化，因而有“收费反弹”的可能。另一方面他们又拥有行政权力，即使不能增税，也可向农民收费或变相收费。因此，只要时机适当就可能产生“收费反弹”。

安徽省的财政困难是中部地区的一个缩影。其实质上是“一切刀”的分税制体制下农业地区与工业地区的矛盾。中国中部地区的优势在农业，解决中国未来吃饭问题的希望在中部。而农业地区财政收入增长必然是缓慢的，因而财政困难深化有必然性。为此，区分东、中、西部优势，建设有利于发挥各自优势的财政体制和转移支付制度迫在眉睫。

（二）税收负担仍然偏重

农业税收负担有两个概念，一是指农业税收占农业总收入的比重；二是指农业税收占农业净收入的比重（即按GDP口径计算）。1980年代以来，随着化肥、农药、农机、农膜等广泛使用，农本大大提高。因而我们认为，农业税收负担应按GDP口径来计算。

在这方面目前有两种相互矛盾的观点：一种观点是按农业总收入计算的农业税收负担为3.55％，属于偏轻。另一种观点是安徽省县、乡干部反映农民负担偏重。为此，我们对该省统计资料作了分析。该省2000年的农业总收入为1023.4亿元。农业税费总额为37.9亿元，负担率为3.74％，但分母中含养殖业收入，而养殖业是不征农业税的，扣除养殖业后的农业收入为620.7亿元，实际负担率为6.10％。按GDP口径计算，税费负担率为8.98％（见表1）。这与我们在五河县调查的税收负担率10.2％基本一致。当然，其他没有税改的省的农民负担可能还要重些。从历史上看，即使明朝税负最高的杭州和松江府的负担率为10.5％。因而无论从那方面说，目前农民的负担都是重的。

农民负担偏重是一个不争的事实。这次改革，从中央到地方政府都尽了最大努力，因而责怪税收是没有道理的。我们认为，这一问题的根本原因是农业生产力偏低。其次是分摊方式不合理，即税负全部集中在种植业上，而占总收入近40％的养殖业却不纳税。因而，如何公平地负担农业税收，这是一个不容忽视的问题。

总之，减负固然重要，但根本出路是增收。无论从农民减负，还是加入WTO后农业严峻形势看，我们都要把农民增收、农业增效问题提高到基本农业政策的高度来认识。然而，中国农业社会3000年历史证明，小生产农业至多解决农民温饱问题，致富是不可能的。

2.种植业净收入是指按GDP口径计算的农业收入，公式为：农业收入=种植业总收入*系数（0.68），这一系数是来自五河县典型调查。

3.根据安徽省统计年鉴，种植业收入占农业收入（种植业收入+养殖业收入）的比重，1999年为62.18％，2000年为60.60％。

（三）税费改革也暴露出农业税收的制度性缺陷

税费改革解决了农村乱收费问题，也使农业税制与农业经济要求不适应矛盾“浮出水面”。这主要表现为：

1.“农业两税”并存对农业经济结构调整起阻碍作用

农业税制是按照“种什么，缴什么税”的计划经济思路设计的，由“农业两税”，即农业税和农特税构成。在市场经济下，这一税制结构与调整农业结构要求存在着冲突。歙县财政局反映，面对茶叶供过于求，有些农民想毁去茶园改种其他作物，但对茶园征收农特税，而对耕地征农业税，且后者的负担轻于前者，由于农特税已纳入乡财政基数，这就势必因影响乡镇利益而成为障碍。

随着农业市场化的深化，调整种植结构是经常的事。农业税制的缺陷为：（1）价格竞争已经使特产作物、粮棉作物的收益平均化，而农业税的特产作物税负重于粮棉政策起“逆向调节”作用；（2）在整个农业中，种植业处于基础地位。养殖业不纳税，税收全部集中于种植业的政策，显然不利于巩固种植业的基础地位；（3）农业结构调整会带来“农业两税”在征管上频繁调整，不利于乡镇财政稳定。（4）即使从征管上看，农业税按户征收必须有征收底册一个乡有上万农户，建立征收底册工作量本来就大，如果频繁变更，不但工作量大，而且极易产生漏洞。看来，“种什么，缴什么税”的思路已经行不通。

2.农业税制无法解决负担不公平问题

公平负担是指高收入者多负担，低收入者少负担。比起改革前的不了的公共事务管理机关。然而在过去，从农业税收、“三提五统”，到教育费集资等，乡镇干部一年到头忙于派款催粮，不合理摊派加上征收方式的强迫性，而摊派款项又没有严格的手续凭证，农民极不信任。这就形成与农民尖锐对立。加上一些人，败坏了党风政风。改革中取消了形形收费做到了“一种税，一口清”。税款由个人申报，不再经干部代收，加上征收机关严格依法办事，这些做法，既规范了征纳关系，减少了扰民，又从源头上制止不正之风的滋生蔓延，也将乡村干部从催款催粮中解脱出来，给了乡村干部一个“清白”。

三、安徽省改革试点中提出的深层问题

在肯定安徽税费改革成绩的同时，我们也看到了一些深层问题。过去它们为“乱收费”所掩盖，税费改革后则充分暴露出来了。我们相信，从全国来说，这些问题也具有典型意义。

（一）县、乡财政平衡困难，存在着农民负担“反弹”可能

就规范政府行为、减轻农民负担的目的来说，安徽省这次改革目标已基本达到。但由于改革未涉及县、乡财政困难深化这一深层问题，存在着收费“反弹”可能。

1.县级财政基础薄弱，消化能力有限。无庸讳言，税费改革在减轻农民负担的同时也加重了政府，尤其是县级政府负担。因此，如何帮助县级财政消化“缺口”是农民负担是否“反弹”的决定因素。然而，安徽省大多属于纯农业县，县级经济基础薄弱，加上多年积累的财政问题，基本不具备消化这一财政“缺口”能力。

颖上县是黄淮海平原的重要产粮县，人口为140多万人，土地平坦，水利条件较好，历史上最高的1999年粮食产量达到97万吨。在市场经济冲击下该县工业几乎全军覆没，目前只有化肥厂还在生产，却是亏损企业。据有关资料统计，2000年该县1.6亿元财政收入中来自农业税收的为8013万元，大体占一半。在改革前，该县将税费“捆”起来，按人头摊派。改革后的亩税负担由上年的112元降至65.4元。按人均负担计算由1999年的136元降到2000年的75.3元，下降了44.6％，相应减少财政收入4479万元，如果包括村提留，则减少了8400万元。该县目前的供给人数为2.12万人（含下岗分流人员3000多人），人均支出不足1万元。即使税费改革前，财政也相当困难。税费改革后省财政增加补贴1500万元，但由于多年积累的矛盾并未解决，为保政府运转，该县将发工资前四项的范围扩大到所有行政事业单位，但仍有缺口。据计算，在义务教育经费上有缺口为5000万元。类似情况在安徽省不是少数。

2.农业税收缺乏弹性，减支措施难以见效。由于农业税收不能随着农业收入增加而增长，而县乡支出却呈逐年增长，因而对纯农业县来说，即使一时能维持运转，随着时间推移，收支矛盾终将突出起来。为了帮助安徽省消化财政缺口，中央财政加大了转移支付，增加了财政补助。但该省财政一直偏紧，补助后仍有缺口。为了克服财政困难，省政府下决心大幅度精减县、乡行政人员。但按中央规定，精减人员的工资3年内仍由财政发放，因而减人并不减支。现在的情况是，一方面县级政府财政困难不断深化，因而有“收费反弹”的可能。另一方面他们又拥有行政权力，即使不能增税，也可向农民收费或变相收费。因此，只要时机适当就可能产生“收费反弹”。

安徽省的财政困难是中部地区的一个缩影。其实质上是“一切刀”的分税制体制下农业地区与工业地区的矛盾。中国中部地区的优势在农业，解决中国未来吃饭问题的希望在中部。而农业地区财政收入增长必然是缓慢的，因而财政困难深化有必然性。为此，区分东、中、西部优势，建设有利于发挥各自优势的财政体制和转移支付制度迫在眉睫。

（二）税收负担仍然偏重

农业税收负担有两个概念，一是指农业税收占农业总收入的比重；二是指农业税收占农业净收入的比重（即按GDP口径计算）。1980年代以来，随着化肥、农药、农机、农膜等广泛使用，农本大大提高。因而我们认为，农业税收负担应按GDP口径来计算。

在这方面目前有两种相互矛盾的观点：一种观点是按农业总收入计算的农业税收负担为3.55％，属于偏轻。另一种观点是安徽省县、乡干部反映农民负担偏重。为此，我们对该省统计资料作了分析。该省2000年的农业总收入为1023.4亿元。农业税费总额为37.9亿元，负担率为3.74％，但分母中含养殖业收入，而养殖业是不征农业税的，扣除养殖业后的农业收入为620.7亿元，实际负担率为6.10％。按GDP口径计算，税费负担率为8.98％（见表1）。这与我们在五河县调查的税收负担率10.2％基本一致。当然，其他没有税改的省的农民负担可能还要重些。从历史上看，即使明朝税负最高的杭州和松江府的负担率为10.5％。因而无论从那方面说，目前农民的负担都是重的。

农民负担偏重是一个不争的事实。这次改革，从中央到地方政府都尽了最大努力，因而责怪税收是没有道理的。我们认为，这一问题的根本原因是农业生产力偏低。其次是分摊方式不合理，即税负全部集中在种植业上，而占总收入近40％的养殖业却不纳税。因而，如何公平地负担农业税收，这是一个不容忽视的问题。

总之，减负固然重要，但根本出路是增收。无论从农民减负，还是加入WTO后农业严峻形势看，我们都要把农民增收、农业增效问题提高到基本农业政策的高度来认识。然而，中国农业社会3000年历史证明，小生产农业至多解决农民温饱问题，致富是不可能的。

2.种植业净收入是指按GDP口径计算的农业收入，公式为：农业收入=种植业总收入*系数（0.68），这一系数是来自五河县典型调查。

3.根据安徽省统计年鉴，种植业收入占农业收入（种植业收入+养殖业收入）的比重，1999年为62.18％，2000年为60.60％。

（三）税费改革也暴露出农业税收的制度性缺陷

税费改革解决了农村乱收费问题，也使农业税制与农业经济要求不适应矛盾“浮出水面”。这主要表现为：

1.“农业两税”并存对农业经济结构调整起阻碍作用

农业税制是按照“种什么，缴什么税”的计划经济思路设计的，由“农业两税”，即农业税和农特税构成。在市场经济下，这一税制结构与调整农业结构要求存在着冲突。歙县财政局反映，面对茶叶供过于求，有些农民想毁去茶园改种其他作物，但对茶园征收农特税，而对耕地征农业税，且后者的负担轻于前者，由于农特税已纳入乡财政基数，这就势必因影响乡镇利益而成为障碍。

随着农业市场化的深化，调整种植结构是经常的事。农业税制的缺陷为：（1）价格竞争已经使特产作物、粮棉作物的收益平均化，而农业税的特产作物税负重于粮棉政策起“逆向调节”作用；（2）在整个农业中，种植业处于基础地位。养殖业不纳税，税收全部集中于种植业的政策，显然不利于巩固种植业的基础地位；（3）农业结构调整会带来“农业两税”在征管上频繁调整，不利于乡镇财政稳定。（4）即使从征管上看，农业税按户征收必须有征收底册一个乡有上万农户，建立征收底册工作量本来就大，如果频繁变更，不但工作量大，而且极易产生漏洞。看来，“种什么，缴什么税”的思路已经行不通。

第3篇

如何解决农业税取消后的三农问题

——来自##县的调查

##县地处五岭北麓，潇水源头，位于湘、粤、桂三省（区）结合部，是某省省的南大门。全县总面积====平方公里，其中山区面积===万亩，耕地面积==万亩，人平耕地=.==亩，共辖==个乡镇，=个林业采育场，===个村（居）委会，总人口==万。全县林地面积====多平方公里，活立木蓄积量====万立方米，森林覆盖率达==.=%，是一个林农参半的全国重点林业县之一。

====年，##县开始全面贯彻实行对农业税全免的扶农、惠农政策。取消农业税后，作为一个林农参半的林业大县，免征农业税后，农村工作应该怎么管？乡镇干部干什么？乡镇工作的重心往哪里转？=月份，我带领有关人员围绕这些问题，采取召开座谈会、个别走访、现场查看等形式，在全县==个乡镇的==个村进行了为期==余天的调研。调查显示，政府取消农业税后，与之衍生相伴的一些新动向和新问题，需要我们认真对待和加以研究解决。

一、全县免征农业税前后的基本情况

免征农业税前，====年,全县农民负担农业税、三提五统各项集资等税费总额====.==万元，人平负担==.==元，亩平==元，====年农村税费改革后，农业税====万元，按====年底==.=万农业人口计算，农民人均负担==.==元，亩平==.=元，较改革前人平减少==.==元，减幅==.==%，亩平减少==.=元，减幅==.=%，====年农业税全免，总额====余万元，人平==.==元。

二、农业税取消后的新气象

（一）农民负担有效缓解。免征农业税后，国家与农民之间分配关系由过去的“多取、少予”开始向“多予、少取”转变，====年全县农民人平直接减负==.==元，加上粮食直补资金===万元，良种补贴===.=万元，农民人平减负==.=元。全额免征农业税，杜绝了一切向农民伸手的借口，堵死了向农民搭车收费的路子。调查对象中，均未出现收费现象，基本实现了“零负担”。

（二）干群关系得到改善。免征农业税前，乡村干部强制征收和暴力征收时有发生，干群关系紧张，直接导致了农村非稳定因素的增加。农业税全免后，职责发生转变，乡镇干部的工作方式也随之而变。乡镇干部在工作形式上，从过去“索取型”向“给予型”转变；工作职责上，从“任务型”向“服务型”转变,从过去向农民“要钱、要粮、要命（计生）”的矛盾焦点中解脱出来；群众关系上，从“油水关系”向“鱼水关系”转变，受到农民的欢迎。==%以上调查对象对免税后的乡镇政府表示满意。

（三）种粮积极性得到提高。免征农业税后，加上“中央一号”文件精神的不断落实，农民种田积极性大大提高。弃田抛荒的少了，复垦耕种的多了；粗放经营的少了，精耕细作的多了；撂荒面积减少了，种田大户增多了。====年水稻种植==.==万亩，同比增加=.==万亩；烤烟种植=.==万亩，较上年增加====亩。

三、农业税取消后面临的新问题

（一）乡镇及村组干部的角色转换尚未及时到位。

=、思想观念不适应。长期以来，乡镇工作的重中之重是收税，能把税费收齐就是最大的成绩，其他行政职能逐渐弱化。现在沿袭几千年的“皇粮国税”取消了，乡镇工作==%—==%的工作对象没有了，乡镇工作人员人浮于事的现象更加突出。调查中，==%以上干部认为“农民全部减负，干部如释重负”、“农民种田不交钱，农村工作何去何从”。免税后，乡镇干部帮助农民抓调整，首先就丧失了动力机制，因为农民收入增长的快慢跟乡镇干部尤其是一般干部没有直接的利益联系。除计生工作外，乡镇干部大都产生了盲目感，对农业税取消后的工作心里没底。=、工作方法不适应。随着农业税的取消，土地经营权进一步明确，各项政策深入人心，农民的经营主体意识、民主法制意识明显增强，单纯靠行政命令开展工作已没有了市场和空间，也失去了存在的基础和意义。涉及到新形势下如何创新工作方法、推进农业结构调整、搞好公共服务、促进农民增收等问题，==%以上乡镇干部表示心里没底。=、发展思路不适应。农业税费一直是乡镇赖以运转的财源，农业税取消后，虽然有基本相当的转移支付，但转移支付是一个定数，只能维持乡镇基本运转，根本谈不上偿还债务、发展公益事业等。农业无税，乡镇财源何来，怎样发展？这对于长期习惯就农业农村抓农业农村的乡镇决策者来说，是最大的难题。有的乡镇领导反映说，农业税取消后，就发展思路角度来讲，乡镇干部的担子不轻反重。

（二）乡、村两级组织正常运转更加困难。一是财力大辐减少。免征农业税后，一般乡镇减收==余万元左右，多的==余万元，财力缺口大，==%以上的乡镇干部误餐补助和其它津贴无法兑现；村级收入较取消农业税前平均减少==%左右，每个村的收入包括各级转移支付平均不足=万元，只占正常运转所需支出的==%。调查显示，全县仅有==%左右的村组织有收入，其中收入上万元的村仅占=%，==%左右的村级组织没有收入。以湘江乡调查的三个村情况来看，====年总收入=====元，总支出=====元，结余=====元，被迫还旧借款=====元，赤字=====元。二是债务积重难返。免征农业税前，==%以上的乡村由于垫税、村级集体企业亏损、重点建设及招待等诸多因素，致使乡镇和村级组织负债现象较为普遍，不堪重负。据不完全统计，全县乡、村两级债务高达====余万元，其中乡镇负债====万元，村级负债===万元，平均每个乡（镇）在===万元以上，每个村在====元以上；其中负债最严重的沱江镇累计债务高达===万元。乡村债务久拖难解已成为一些地区制约农村经济发展、影响农村社会稳定的重要因素。三是村干部队伍难稳定。免征农业税后，村级唯一的集体收入来源被卡断，村级资金严重不足，各村正常支出难以保证。全县村干部年平均工资不足====元，==%的村干部表示每年招待乡里干部的开支就不止====元，村干部成了“倒贴”干部，工作积极性严重受挫。湘江乡村民小组长在取消农业税前人均年发放===—===元，免征农业税后由于经费紧张已取消。四是农业税征收遗留问题多。过去在农业税征缴过程中迫于“双过半”和“结硬帐”，乡镇、村级组织通过借、垫等办法完成任务，有的向银行贷款，有的用乡村干部的工资垫付，目前全县农业税尾欠仍有====万元不能收缴到位，平均每个乡镇==万元左右，致使乡、村债务难以化解，乡、村干部陷入两难境地。乡村偿债压力很大，且因为==%以上是贷款，考虑到利息等因素，债务有上升的趋势。五是农民土地矛盾纠纷增多。由于取消农业税，土地收益增值，一些地方出现了农民争田要地的现象，由于国家土地承包政策明确规定“土地一定==年不变”，也使部分农户人多地少的矛盾日益突出。部分农村人平占地悬殊竟在=倍以上。农村土地二轮承包的遗留问题日渐显露，农户之间因界端不详、面积不实、权属不明产生矛盾，一些原来已退田的农户又要求收回土地自己耕种，少数村将闲置地集中租赁给种田大户或外来户经营，农民现在又要求发包到户或提高租赁费或重新分配。六是公益事业开展困难。免征农业税前，村级集体收入主要来源是农业税附加。免税后，村级的道路维修、塘坝沟渠修整、学校建设等村级公益事业的资金来源骤减，由于资金短缺，农村开展的“一事一议”存在“有事不议，有事难议，议而不决，决而不行”的现象，加上外出务工人员增多导致的投工投劳不足，造成村级公益事业几乎处于停滞状态。

（三）农资上涨，免征农业税后农民增收不乐观。调查表明，化肥等农用物资价格上涨，生产成本“水涨船高”，直接影响农民增收。以沱江镇山口铺村==组农户饶家杰为例，====年发现化肥等各项费用明显上涨，购买同样的化肥平均每亩上涨==元，农药平均每亩上涨==.=元，翻耕、抗旱抽水费每亩上涨==元，地膜、农具等其他物资价格全面涨价。同样的一亩耕地面积所需的农资费用，比上年涨价就超出===元。因此，因涨价而超出的各项费用高出了农业税免税额。调查中，有的村民埋怨说：“上面在骗我们，免了农业税，每年我们要出更多的钱（购买农资）”。

（四）取消农业税对林区发展意义不大，林农返贫未能得到扼制，林农区的经济差距日益加大。“三林”问题是“三农”问题的重要组成部分，由于林区水田面积少，种田方面的农业税本来就不多，免除农业税政策并没有给林农带来多大的实际意义，国家的扶农、惠农政策为提高农民的种粮积极性，致使粮食价格高位运行，加上自然条件限制、林业保护性政策不到位、林业税费居高不下、部分惠林政策被取消、现行的惠农政策不能充分享受等因素，致使林农返贫更加严重，林区与纯农区的经济差距进一步拉大。主要表现在三个方面：一是粮食严重不足，吃饭问题仍然没有解决。林区耕地少，人均水田=.==亩，粮食直补政策人均实得仅=.=元。相反由于国家采取粮食收购保护价政策，主要靠买米度日的林农为此每年人均增支购粮款在===元以上。====年以前林农每年自产粮====.=万公斤、林区平价定销粮===.==万公斤、造林抚育补助粮===万公斤，三项====.==万公斤，人均年口粮达===公斤，吃饭问题已经解决。====年以后，林区平价定销粮、造林抚育补助粮被取消，林农吃自产粮和市场购粮。====年===个林业村自产粮===万公斤，人均===公斤，比====年人均减少===公斤，人均年缺粮=个半月。吃“三夹饭”（包谷、红薯条、大米合煮）的现象重新反弹。二是经济来源单一，收入仍然较低。林农基本靠木材采伐销售为生，====前人年均木材指标=至=.=立方米，由于木材径大质高，木材销售价高，林农人均实得===至===元。====年后，采伐指标逐年减少，人年均=.=至=立方米，加之木材市场疲软，销售价降低，兼之受山高路远、交通不便的影响，扣除一定的运输成本和上交的税费及劳务开支后，林农人均实得仅有===至===元，比====年人均减少===至===元。加上国家实行生态公益林建设和木材限额采伐等林业政策，林农从生态公益林中所得补助仅为=元/亩（扣除管护费，实得=.=元/亩）。且由于生态公益林的划分，导致林农对林木和林地缺少了经营自，祖祖辈辈沿袭下来的“砍一轮树种三年土，解决三年杂粮”的生产生活门路也没有了。雾江乡龙虎村谢冲小组共有林地====余亩，其中====亩被划为公益林，此后，该小组几无树可伐，全组===多人每年仅靠国家按=.=元/亩实得的=====多元补偿度日，人均不足==元。据统计，====年全县林农人均可支配收入===元，其中水口镇仅为===元。目前林区现有贫困户=====户，贫困和低收入人口=====人，占全县贫困和低收入人口的==.=%。三是基础设施差，发展仍然缺乏后劲。目前林区==个组未通电，===个村未通电话，==个村未通公路，===个组未通小四轮、板车路。由于交通不便，林农每年支付木材陆运费===多万元，买米交通费===多万元，人均增支===多元。====年，林区有过伐组===个，占==.=%，这些村组由于无树可伐收入锐减。由于林农用于吃粮、购买生活必需品的支出占收入的==%以上，致使林农发展生产投入严重后劲不足。

三、对策和建议：

（一）积极反映“三林”问题、呼吁国家调整现行有关林业政策。（=）建议恢复已经取消，但实践证明行之有效的林粮挂钩、造林补助等林业优惠政策。这对调动林农营林积极性，保障林农基本口粮，维护林区林政和社会秩序意义重大。（=）制定调整有关林业政策。建议对林农实行“一取消、一补偿、一补贴”政策。一是取消育林基金，让林农直接在林木交易中增加收入。同时，对因取消育林基金后给地方政府减少的收入缺口由中央和省级财政予以弥补。二是建立生态公益林补偿机制。对现有公益林的林木资源进行价值评估，实行一次性补偿或分期补偿。对绝大部分山林划为公益林、耕地严重不足、生存条件特别困难的林农，实行生态移民，将公益林木补偿费和林地征用费一次性补偿到位。公益林林地的补偿标准应基本上按照市场机制确定，以不低于每亩林地每年能为林农产生的经济收入为参照进行补偿。改变现行补偿（=元/亩）过低的状况。三是建立对林农实行生态直接补贴机制。参照种粮直补政策，可根据林木采伐指标或造林抚育面积，对林农进行粮食补助。（=）配套完善有关林业政策。为了确保政策落实，建议从水力发电、森林旅游、消耗森林资源的企业、排放污废物破坏生态的部门、企业和个人收取生态资源税，作为对生态营造、管理、保护的经济补偿，使生态资源补偿有稳定的资金来源。建议对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，并给予一定的财政贴息；对被划定为国家生态公益林的营林贷款实行减免或挂帐停息政策；在明晰林业产权的基础上，实行林木、林地资产抵押的金融扶持林业政策；加大对林区县乡镇的转移支付力度，推进林区健康稳步发展。

（二）不断加快配套改革步伐，深化调整和完善涉农政策。

=、进一步推进县乡机构改革，精简机构和人员。根据中央机构改革方案及省里的要求，各个乡镇将分流=/=—=/=的富余人员。因此，必须大力推进机构改革。（=）要撤并机构。科学设置乡镇机构，并实行党政领导交叉任职，要改革村组机构，大量精简村组干部，实行联组合片，由村干部兼任片长。（=）要分流人员。下大力气清退编外人员，压缩在编人员，解决好富余人员的出路。一是鼓励乡镇干部带薪带职离岗发展经济；二是选派乡镇干部到村组任实职；三是对==岁以下，没有达到大专以上文凭的乡镇干部实行脱产轮训，学习培训期间工资不变，培训费用自理。

=、进一步加强农资市场管理，还利于农民。同时严厉打击假冒伪劣农资产品，确保农民利益不受侵害。政府要继续加大对农业的投入，特别是科技投入，提高科技含量，帮助农民科学种田，提高产量，增加收入。要鼓励和促进农资生产企业开发高效、高能、价优的农资产品投入市场，尽可能地满足农民的需要，使农民既能增加产量，更能增加收入，实现农资企业与农民双赢的效果。同时，政府要引导农民改变产业结构，种植优良品种，提高农产品档次，提高耕地的综合效益；引导农民广泛使用有机土杂肥，这样既能改良土壤结构，又能降低农业投入的成本，还能减少农村因自身环境污染给农业生产、生活带来的损失。

=、进一步健全农村土地流转制度，依法完善二轮延包等土地流转方式。随着农业税的取消和国家各项补贴政策的出台，土地问题逐渐凸显为农村的突出问题，更显示出稳定和完善农村土地承包关系的极端重要性。针对农村土地承包发生的新情况和农民在土地流转中出现的新问题，要用活用足党的农村政策，努力化解国家土地政策与土地承包现状之间的矛盾，及时依法完善二轮延包，调处各类土地纠纷，签订承包合同，颁发经营权证，做到“四至”清楚，权属明确，依法保障农民对土地的承包权、经营权和收益权。同时，对农民在抛荒地重新耕种的，要合理引导，做到有序开发，不得乱砍滥伐、过度复垦。对长期外出务工农民的承包地在保障其承包经营权的前提下，引导其通过代耕代种、转包、租赁等方式流转到人多地少的农户。对外来经营业主以协议方式开发村集体空地，也应通过其它承包方式保障其经营权，采取土地使用权入股、有偿转让等形式，既保护承租者的合法权利，又适当考虑农民的既得利益。

（三）进一步搞好乡镇职能的重新定位，转移工作重心。

农业税免征仅仅是“少取”，乡镇应该在“增收”和“多予”上对农民给予更多关注，主要职能应是发展经济、加强社会管理、提供公共服务和维护社会稳定，工作重心由就农业抓农业向以工带农、以工促农转变，突出抓好农副产品加工业。一是要履行引导农民入市的职能。鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍，推动农业产业化健康发展。二是要履行发展农村公益事业的职能。乡镇要花大力气制定出操作性强的农村建设规划，并认真付诸实施，探索多种途径发展农村公益事业，引导农民自愿协商投工投劳，大力加强农田水利、乡村道路等基础设施建设，增强农业抗灾能力，彻底改变农村脏、乱、散、差的旧面貌。三是要履行引导生产发展的职能。乡镇政府要引导村组干部转变观念，为农民解除后顾之忧。当前，农民最盼的是快富，最缺的是资金、技术和信息。可采取选派乡镇干部到村组任实职，或乡镇干部身份和工资福利待遇不变，由乡镇派驻企业服务、引导外出务工、参与支农中介服务组织等形式直接参与经济活动。四是要履行维护社会稳定的职能。预防和打击违法犯罪，及时调处各类矛盾纠纷，营造安全、文明、和谐的社会环境。

（四）进一步创新管理方式，由领导管理向指导服务转变。目前，乡镇传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位，从上到下，对各级政府的管理模式仍是沿用计划经济的办法，用行政命令的手段，把各种经济指标（财政税收任务、招商引资）和社会指标由上而下，层层分解，把完成任务和政绩、考核以及经济收益挂钩，带有很强的行政强制性。做好新形势下的乡镇工作，要求乡镇干部必须对我国目前农业农村经济乃至整个国民经济发展的阶段性特征有较深的理解和把握，以便更深入、更全面地理解党在农村的各项政策的重大意义。一定要使乡镇干部认识到，取消农业税的真正内涵不仅仅是减轻农民负担，而是调整国民收入再分配格局。我国现在总体上已到了工业反哺农业，以工促农的发展阶段，实行包括取消农业税在内的各项惠农政策，强化农业的基础地位是经济发展规律的必然要求，势在必行。乡镇干部必须顺应形势发展的要求，转变观念，调整心态，主动由领导管理向指导服务转变，甘当公仆，积极服务广大农民，带领群众致富，发展农村经济。