公共政策论文范文

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第1篇

1.观望式执行研究表明，当一种政策实施有损执行主体利益，而政策决策者又没有运用恰当的手段制约和监督执行主体的执行活动时，公共政策执行主体往往会采取观望式态度执行政策，进而造成政策执行效果不明显。所谓观望，就是一种被动的、坐壁上观的心态。观望式执行实际是指公共政策执行主体在“执行”与“不执行”某一政策之间摇摆不定，在政策执行活动中采取“软拖”“硬泡”的对策。

2.象征式执行所谓象征式执行，也叫政策敷衍，是指在政策实施过程中，执行主体仅在表面上做文章，建设“形象工程”，在执行活动中往往只做宣传而不务实际，或者前紧后松，或者阳奉阴违，而规避可操作性的政策措施。在这种执行模式中，执行主体的具体措施在于口头上支持政策决策，或以书面形式表态，但却没有按照决策者的期望做任何事情。简单地说，就是将政策束之高阁而不予执行。它的欺骗性特点，往往会导致“错失政策执行的最佳时间，影响政策目标的实现，同时不可避免地造成政策资源的浪费”。

3.上有政策，下有对策在公共政策执行领域，执行不力最常见一种表现就是富含替代性执行特点的“上有政策，下有对策”。事实上，这种表现所体现的是上级政府与下级政府之间的一种利益博弈：当上级决策符合下级利益时，下级会设法扩大利益范围；当上级决策与下级利益不符时，下级会努力使上级决策尽量满足下级的利益需求；而当上级决策约束下级行为时，下级往往会寻找替代办法规避约束或打政策的“球”。在这个利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括导致政策既定目标无法实现，更重要的是会损害中央政府的形象，进而降低政策决策的社会认同。在这种模式下，政策执行往往会出现执行腐败。

4.机械式执行机械式政策执行是公共政策执行中常见的一种现象。所谓机械执行，是指在政策执行过程中，执行主体对上级下达的政策机械地照搬照抄，包括只讲原则，不讲灵活；只顾上情，不顾实情；明知政策有漏洞，也不补救；明知政策执行起来会有偏差，也不纠正。实质上，这严重违背了理论联系实际的哲学规律。“这种呆板地执行政策的做法不但不能解决实际问题，还容易出现责任推诿，把过错归咎于政策本身，认为问题之所以没有解决是政策的质量问题。”综上所述，公共政策执行不力的表现形式是多种多样的。但是，这些政策执行不力的表象，无一例外地突出了政策执行主体在政策执行过程中存在着主客观因素制约的问题。公共政策执行不力，是主观因素与客观因素共同作用的结果。所谓主观因素，主要包括政策执行者的自身利益和需求、执行者的素质缺陷、执行机构的管理缺陷以及政策宣传过程中存在的缺陷等。客观因素则主要包括政策本身的质量问题、政策环境的变化、目标群体所施加的压力、政策执行经费供给的缺位及相应法制不全、方法不当等造成的对政策执行行为监督缺位与乏力。

二、对策四位一体机制构建

第2篇

1.1政策偏向于损害老实人的利益

邻避效应一般发生在城市内部之中，与城市居民息息相关。没有人希望邻避设施建在自己家门附近，虽然它会为大部分人们带来很多的正外部性，但对设施所在地的居民会带来一定的负面影响，具有牺牲某个地方的利益，以换取大众方便的特点，往往会导致地方民众的排斥。垃圾处理是每个城市都不可逃避的责任，诸如垃圾场这类服务广大地区的民众，可以有效缓解城市的垃圾问题，但同时垃圾焚烧厂的建设将会带来一系列问题，比如臭气、蚊蝇、渗滤液污染等等负外部性。这些负外部性问题给附近居民的生活带来了很多不便，甚至会对居民的健康与生命财产造成威胁，以至于民众都希望不要设施建设在自己的住所附近。更有已建好的邻避设施带来的不良影响，导致民众产生不良的刻板印象，凡邻避设施的建设都会带来一定的污染。比如由广州市政府全资投入的李坑垃圾焚烧发电厂是当地的“环保样本工程”，然而生活在附近的村民却有着截然不同的感受，所以李坑的村民从来没有停止投诉垃圾焚烧发电厂对村民生活环境、空气的污染造成的影响。面对这样的邻避效应，政府为了将既定的政策执行下去，坚持邻避设施所发挥的正外部性，同时又要应付当地人们的强烈反对，往往权衡利益后，容易作出让步。既然在东边无法实施方案，那就把方案移植到西边，再不行就转到南边或者北边，反正方案是不能放弃的，所以只能选择成本最小化处理，将设施移到反对声最少的地方。所以最终很容易演变为哪里的反对声音最小，就会在谁家落地生根。而往往反对声较少的地方一般都是发展相对落后，公民维权意识的不高，最终只是亏了老实人，让老实人承担邻避设施带来的负面影响。

1.2导致政策搁置或无法执行

出发点再好的政策，没有大众的支持，都难以实现其真正的效果。因此政策执行在整个政策实施过程中起着十分关键的作用。一旦离开了执行，就成了空中楼阁；离开了贯彻执行，也就失去了意义。政策实施的结果总会造成一些人受益，而另一些人受损。而公共政策遭到邻避效应的影响，即遭到附近居民的反对呼声，居民为了追求自身效用的最大化，当自身利益受到损害或不公平对待的时候，会通过一定的渠道、采取一定的方式进行抗争，“只要不建在我的后院就行”、“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”等等激烈的情绪笼罩着选址点的周围。此时普通民众团结起来，共同反抗邻避设施的建设。这些表面看似是缺乏社会责任感的人们发出的狭隘观点，但只要我们设身处地地站在当地人的角度上考虑，就不能仅仅用自私二字可以涵盖他们的行为了。在落实政府政策、建设邻避设施过程中，周边的居民很容易产生强烈的受害意识，从而产生反抗运动，导致政府与公众的关系不断恶化。所以这种情况下，多数政府是不敢贸然继续坚定执行原定的方案，不能与公众的意愿公然违背，否则将会演变成更激烈的反抗运动，带来严重的社会后果。最终导致政府多数选择搁置原定的方案，以平缓大众的激烈反抗情绪，从而致使所定的方案无法实施。比如广州番禺垃圾焚烧项目启动后，发出通告决定在番禹区大石街建立一座焚烧发电厂。这个决定遭到附近楼盘居民集体的强烈反对，迫于压力舆论之下，最后决定停建。

1.3延误政策进度，加大政策成本

公共政策在制定的过程中，要广泛听取大众的意见，进行科学的决策，只有这样，公共政策在执行的过程中才可以得到大众的支持，从而顺利完成政策的实施。而公共政策在制定与执行中，遭到邻避效应的阻碍，说明政策没有真正得到大众的支持，也就是存在不合理的地方。最终导致的结果只能是延误工程的进行，甚至会使政策被，从而政策前期的准备工作与政府所花费的精力白白浪费，进而再重新制定新的方案，加大政策的成本。比如番禺垃圾焚烧厂在公布启动项目前，政府已经派专家对选址点进行一定的调查与研究，花费了一定的资金与人力。而在公布决定后却遭到大众的反对，不得不重新遵循民意，重新进行选址论证，再次进行环境评估，再花费一定的人力物力，大大加重了垃圾焚烧厂建设的决策成本。

2正视邻避效应，促进公共政策的制定与执行

第一，加强公众参与，充分尊重民意。随着中国经济与社会的快速发展，民主制度不断得到完善，公民的权利意识也在不断增强，所以在公共政策的制定与执行中难免会遇到邻避效应。因此，在建设邻避设施之前，必须保证公共政策的信息公开，提高公众的参与度，让更多人表达自己的意见与建议，共同讨论，共同参与政策的制定，加强政策执行的监督，从而保证政策的科学性。比如，面对番禺垃圾焚烧厂的建设，政府先斩后奏的做法引起居民的强烈反对。后来政府认真听取民意，遵循公开透明的原则，与广大市民一起讨论研究建设选址的合理性与可行性，最后共同达成一致认识。

第二，采取协商策略，及时化解矛盾。邻避设施的建设是为了满足社会中大多数人的利益，或者解决社会中存在的某个问题，它是社会所需要的，但同时也会造成消极的影响，无可厚非会遭到一部分人的否定。当公共政策引起邻避效应时，政策的执行者与公众产生矛盾，这个时候各个利益群体都可以公开言说，发表意见与想法，从而使问题透明化。在面对公众的意见，面对他们的合法维权时，政府应该及时消除公众的疑虑，用充分的论证、以科学的数据说服公众。同时也应该充分考虑民意，积极主动地吸取合理的建议，以便改进方案，赢得公众支持。

第三，保证政策公平，强化科学决策。公共政策制定的根本原则一定是站在大众利益之上，不能掺杂其他的利益集团纷争。所以当邻避设施遭到当地居民的反对时，政府应该根据民意改进方案，同时也应该根据科学的数据以理服人，实现公众利益最大化。如果根据专家的调查与研究结果，某个选址的大部分条件都符合设施的建设，可以实现政策最优化，这时政府应该尊重科学依据，在民众的不理解或者反对呼声中，积极主动做好政策宣传，耐心对民众进行解说，同时尽可能让当地居民的损失最小化，加大技术的投入，辅助以相适当的补偿减轻他们的心理排斥感。不能一味采取哪里反对声小，就把政策移植到哪里的不公平做法，适当的时候也可以考虑借用制度的权威把最优方案执行到底。

第3篇

意义完善公共政策民众评估制度，有着非常重要的意义:有利于加大公民权利保护力度评估的前提是全面了解，建立健全公共政策民众评估制度有利于进一步保障民众的知情权，督促政府及时政策信息，并为民众答疑，让政策更透明，民众更知情。同时，评估强调民众对公共政策的参与，保护民众的政治参与，让民众当家作主，有机会有力量对政府说“不”，积极保护自身利益。加快打造阳光、服务型政府政府作为掌握行政权力的机关，不能拍脑袋决策。把政府置于民众目光的监督之下，有利于政府权力滥用，避免权钱交易，还可以优化政府绩效外部评估，打造廉洁政府、阳光型政府。目前政府决策之前多咨询专家意见，很少大范围的征询民众意见。完善民众评估制度将让政府更多的倾听民众的声音。做出更贴合民众心意的正确决策，打造成亲民政府、服务性政府。促进社会的稳定、和谐建立健全公共政策民众评估制度有利于规范政府决策程序，进而减少大型，以保证社会稳定与安宁。同时该制度的进一步完善也将调和政府与民众的矛盾，政府倾听人民的声音，人民对政府更加信任，从而调和社会矛盾，促进社会和谐。

二、民众参与公共政策评估的制约因素

1.民众能力素质参差不齐随着我国经济的飞速发展，人民生活水平与文化水平不断地提高，民众参与政治和社会生活的意识逐渐增强。但由于受到传统政治文化的影响，部分国民仍然缺乏独立的判断力和辨别力。除此之外，公民个人的受教育程度、家庭环境、经济条件等不同，导致每个公民参与能力不尽相同。有的公民受过良好的教育，知识水平较高，学习能力强，有强烈参与评估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比较低，接受能力较差，参与的积极性不高对评估的方式也初步证据交到上一级法院，否则上一级法院不予审查。在这个过程中要注意一个前提，这个前提是同一个案件在监察系统最少两次提出不的决定之后，被害人仍不服还可以向法院申请再一次审查。

2.实施暂缓制度不某种程度上来说是受害人的一种无奈的选择，因为不在一定程度上会损害受害人的利益，所以不是被害人利益和社会公共利益出现矛盾时的一种抉择。目前，在西方一些国家，尤其是发达国家，实行的都是暂缓制度。从现实情况来讲，法院的力量也是有限的，其审查范围也受到多方因素的制约，一般情况下，法院能做到的就是判断罪犯所犯罪行的轻重，检察官在办案中有无违法定行为等等。其实在我国某些地方在没有法律规定，但实践中正在实施这种制度。当前要做的工作主要有两大方面:一是将这种制度赋予相应的法律效力，通过立法赋予检察机关民事调解权;二是以法院司法的监督制约机制审查为主的情况下加强对暂缓的监督。

三、结语

第4篇

(一)现有法律规定不够完善的制约检察机关作为国家的法律监督机关，其职权由法律直接规定，检察机关所开展的全部工作必须严格依照法律进行，我国现阶段所实行的宽严相济的刑事司法政策和新的刑事和解理念，是检察机关开展大调解格局下的检调对接工作的法理基础。宽严相济刑事司法的政策要求要根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到该宽就宽，该严就严，宽严相济，罚当其罪，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面，促进社会和谐稳定，维护国家长治久安。宽严相济刑事政策具体应用在检察工作中即是非犯罪化，轻刑化与非监禁化，为此，2013年1月1日正式实施的修改后刑事诉讼法对刑事和解进行了专门的规定，为检察机关开展“检调对接”机制提供了法律依据。然而由于新的规范缺乏明确的解释，在法律适用上存在难点。

(二)检察队伍综合素质和专业水平的制约由于当前检察机关面对人少案多，部份处室检察人员老化，知识水平不高等客观情况，导致部份检察干警不能更好的适应《意见》对当前检察工作所提出的新要求，在日常检察办案工作中仍然存在“重打击、轻保护”，“重实体、轻程序”，“重数量、轻质量”，“重办案、轻监督”等与当前检察工作服务大局、服务发展、服务群众不相适应的各种不良倾向。

(三)在工作环节上检察机关与其他部门衔接不足的制约强调的是检察机关检调对接工作与各与其他各类调解的一体化建设，以增强各类资源有效整合，实现良性互动和工作衔接，不断提高社会矛盾化解工作的整体效能，确保大调解工作格局的高效运转。这就需要检察机关在现有条件下，紧密贴合辖区内经济社会发展规律以及当前工作形势及社情民意，主动发现新变化、探索新途径、总结新方法，推动检调对接工作扎实深入开展。

二、落实中央综治办《意见》，开展大调解格局下的检调对接工作的对策建议

（一）严格按照修改后刑事诉讼法规定，加强制度创新和机制建设，充分发挥自身职能一是全面推行检察环节刑事和解制度。为了实现化解社会矛盾和维护当事人合法权益的双重效果，应对符合条件的轻微刑事案件开展刑事和解工作，刑事和解与大调解并不应割裂开来而应进行有机衔接，将社会调解作为诉讼调解的有益补充。二是有效落实民事申诉执行和解制度。检调对接指的不仅仅是刑检工作部门参与调解工作，而是整个检察机关都应共同构筑大调解格局，因此民行部门在日常工作中应当注重调解工作的开展，重点加强对可能引发突发事件的民事纠纷的防控和处理，并进行跟踪关注，避免矛盾的恶化和升级。根据民行案件的特殊性和个案的特体情况，做出有针对性的释法说理，引导相关人员自愿协商，最终促成和解。三是贯彻执行风险评估预警机制。将风险评估预警作为执法办案的重要组成部分，对于受理的各类案件中可能引发、个人极端行为、缠访闹诉等执法办案风险隐患，及时的进行预测和评估并制定相应急预案。四是，加强检察环节调解工作的宣传力度。围绕检察机关对调解活动的监督职能，通过传统新闻媒体，互联网等各种手段介绍刑事和解工作的开展及典型案例，方便群众向检察机关寻求法律救济。

（二）进一步加强检察队伍的素质建设，提高调解水平一是队伍建设规范化。在检察机关内部不断加大教育培训力度，专门针对修改后刑事诉讼法中关于刑事和解、修改后民事诉讼法中关于民事诉讼监督等方面法律规定，结合检调对接工作的专项培训活动，以举办讲座、座谈会、经验交流会等形式，组织检察干警进行法律、政策、调解技巧和方法等方面的培训，切实提升检察干警做好群众工作、开展释法说理、息诉罢访等化解社会矛盾纠纷的能力，增强检察干警在依法办案的同时化解社会矛盾的意识，增强大局观，把化解社会矛盾工作贯穿于办案的全过程，不断提高业务水平。二是实现调解工作的专业化。无论是在办理案件还是处理其他检察相关事务的过程中，作为国家的法律监督机关，检察机关干警应表现出对调解工作的专业，能够通过本职工作及时化解社会矛盾纠纷。在检察机关内部各业务部门根据部门实际情况指定专门人员或成立专门的刑事和解工作组专门办理刑事和解案件。三是在检察机关的内考核评价机制中要进一步建立健全检调对接工作的考核奖惩制度，保持检察干警开展调解工作的热情，提高积极性。

第5篇

我国的养老保险制度应与我国处于社会主义初级阶段的现状及发展中国家的经济体制相适应。目前我国的养老保险制度基本实现了全面覆盖的保障目标，在实现城市养老保险的落实基础上，重视农村养老保险制度的有效实施以及残疾、困难老年人的重点帮扶，少数民族地区的养老保障等工作。近年来，我国又出来了许多政策加强基层基础设施建设，增加对社会保障事业的投入，从而增加了老年人获得各项医疗、健康、居家养老的质量。社会保障能够一定程度上保障了老年人的生活基本要求，降低老年人生活压力。在转型期的中国，不断的完善社会保障制度是否能够提升老年人的幸福感呢。社会保障对老年人的幸福感有着重要的影响，社会保障的有效实施能够促进老年人的幸福感。我国老年人总体社会保障满意度为中等偏上，大部分老年人基本认可社会保障的积极作用。这就要求我国的养老保险制度要加大执行力度，通过有效的方式推动养老保险的公共政策执行力度，从而推动养老保险制度的功能发挥。

二、养老保险制度发展的若干思考

养老保险制度发展正在不断的补充完善的过程中，政策的发展需要制度的不断完善，因此养老保险制度政策执行的有效与否关键还要考虑社会保障体系发展的完善程度，因此，养老保险制度应以发展为基础，不断进行政策的补充，从而推动整个社会保障制度的发展。

(一)发展完善社会保障制度和社会养老体系，加大对老年人社会保障的提供，满足老年人的基本需求当前我国面临着人口老龄化的发展趋势，而我国的养老保障体系并不完善，这种现状导致了青年一代的无形的社会压力，在一定程度上也增加了老年人的心理负担。因此，做好对老年人的社会支持与政策保障是国家在制定和完善社会保障制度的过程中，必须重视的一个问题。让老年人享受到政策带来的实惠、真切的体会社会保障提供的便利，使老年人老有所养、老有所依、老有所乐。

(二)加强医疗能力水平，发展社区医疗卫生服务功能据研究显示，各种疾病是促使老年人死亡的主要原因，面对随着年龄的衰老导致的身体功能的下降以及各种疾病的纠缠，不断加强医疗水平成为缓解老年人免受疾病之苦的一种主要途径，只有拥有健康的体魄，才能提升老年人的幸福感。除此之外，老年人加强身体锻炼、合理调整饮食也是促进身体健康发展的重要方面。因此，还要进行一些辅助活动，如鼓励老年人积极锻炼身体，对合理生活习性、饮食习惯进行必要的宣传等，进而推动老年人全方面关注、保证身体健康发展。

第6篇

1.公共政策

中西方学者对公共政策内涵的界定有所不同。西方学者把公共政策内涵的界定分为：政治行为型、政治过程型、价值分配型和生态行政型四种。例如：美国学者詹姆斯•安德森认为，“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。哈罗德•拉斯韦尔与亚伯拉罕•卡普兰认为，“公共政策就是一种既定的目标、价值与策略的大型计划。”罗伯特•艾斯顿认为，“公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系”。我国学者陈振明认为，“公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。总结并借鉴中西方学者对公共政策含义的界定，本文认为社会转型时期公共政策是指社会公共权威为了实现一定的目标，根据公众需要所制定的各项行为准则和行为规范。

2.公共政策价值

在现代社会，政府如果能够适应社会需要，满足公共需要，实现公共利益，那就是有价值的，否则，就是无价值的，其存在的合法性就会受到怀疑。因此，“政府为了摆脱合法性危机，在公共事务管理的过程中，会根据不同社会主体多元化的公共需求，进行公共政策制定、执行与评估，促进公共利益实现，以达到各社会主体的利益共享。”基于不同社会主体多元化公共需求的公共政策制定模式，既体现了公共政策的科学价值，又体现了公共政策的民主价值。

3.公共政策价值理念

公共政策价值理念表现为一定的需求和利益、有用与无用。因而，公共政策价值也就具有两层含义：一是政策本身的价值，即公共政策本身具有很重要的作用；二是公共政策的价值影响，即公共政策所追求的价值，所要达到的目的。本文中的概念是指公共政策的价值影响，即公共政策价值分配的利益要求和对社会各方面的影响。公共政策价值理念是指在一定价值观支配下的公共政策价值分配的利益倾向与选择，亦即公共政策制定者以及其他涉及政策决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标。

二、社会转型时期我国公共政策价值理念转变的历史演进

1.我国公共政策价值理念的第一次转变：以物为本

20世纪80年代，我国公共政策价值理念经历了第一次转变，围绕着效率与公平展开的，这次转变是以急转方式出现的。在政策领域方面，它从“抓革命，促生产”的以政治革命和阶级斗争为纲，转向“发展才是硬道理”的以经济建设为中心，提出了“以提高经济效益为中心”和“效率优先，兼顾公平”的决策原则。由此产生的公共政策价值理念中，效率被作为中心价值，公平只是作为补充性价值。从公共政策的角度关注公平时，考察的主要不是现实在多大程度上满足了经济和社会公平的价值要求，而更多地是考虑为促进经济效率而出台的改革政策是否超出了“民众的承受能力”。这种公共政策价值理念对推动经济领域的市场化改革产生了重要的推动作用。

2.我国公共政策价值理念的第二次转变：以人为本

进入21世纪以来，我国公共政策价值理念经历了第二次转变，是绕着改革、发展与公平展开的，这次转变是以平缓方式出现的。我国公共政策价值理念在处理效率与公平的关系上出现了一些新的变化。一是公平和正义的概念不再仅仅是以“兼顾”的方式出现；二是提出了“让全体人民共享改革和建设的成果”原则；三是在处理发展中的各种矛盾时，提出了“以人为本”的基本理念，“以人为本”成为更高的价值理念；四是认识到公平对效率的正面影响；五是提出了改革是实现社会公平的手段；六是明确政府在促进和保障经济和社会公平方面的责任，将政府工作的重心更多地转移到维护经济和社会公平，并且成为衡量政府是否称职的重要标准。

三、社会转型时期我国公共政策价值理念的创新与定位

改革开放以来，我国公共政策价值理念经历了以物为本和以人为本两阶段，如何定位社会转型时期我国公共政策价值理念，成为我们当下必须要解决的首要任务。

1.基于治理的公共政策价值理念：公共治理

目前我国正处于社会转型时期，个人暴力恐怖事件、社会等社会问题凸显，这些长期积累下的社会问题随时都可能引发公共危机。每当爆发公共危机时，人们习惯于依赖政府解决。然而政府的管理、责任、能力是有限的，政府必须寻求社会力量的参与、合作与支持，全社会共同面对危机、共同承担化解危机的责任，构建一个政府主导、多方参与、和衷共济、相互信任的危机应对机制。

2.基于和谐的公共政策价值理念：公共和谐

中国社会转型时期，改革的收益与代价之间呈现出一种不平衡的状态，贫富分化、环境恶化、城乡差距等社会问题凸显。政府必须重新审视公共政策，满足不同利益群体的诉求。这些问题的解决都依赖于公共政策核心价值理念的确立。在社会转型时期，以公共和谐作为公共政策价值理念，有利于各社会阶层、社会群体之间的协调与发展。公共和谐理念的提出，为公共政策价值取向的选择提供了新的视角。

3.福的公共政策价值理念：公共幸福

第7篇

1现代物流经济的产业特征

在现代经济发展背景下研究现代物流经济的产业特征，就需要立足物流的“新兴服务性”，从其自身内涵和职能以产业经济学视角进行深入研讨。现代物流是随社会经济发展和科学技术水平进步而出现和发展的，并为适应和满足一定的社会需求而存在，以此种观点分析：

（1）从产业发展特征看，现代物流产业是传统工商企业物流和传统第三方物流发展的结果；

（2）从产业技术特征看，现代物流产业是现代信息技术、管理技术以及组织技术支撑的新型产业；

（3）从产业深化特征看，现代物流也是产业专业化分工深化后从传统产业剥离出来的独立产业。

2物流产业的战略定位

就物流产业发展现状及自身产业特征而言，结合现代社会经济对物流产业的需求，物流产业在现代国民经济发展中具有如下战略意义：

（1）物流产业需承担推进和纽带作用，加快商品、人员、物资等社会资源的流动以提升资源配置效率，并借此联接国民经济各产业和部门，使之同步和联动发展；

（2）物流产业需承担产业整合作用，通过全面覆盖和整体联结国民经济各产业使之得以整合优化、优胜劣汰和结构升级，改变国民经济增长方式；

（3）物流产业需承担降低社会经济成本作用，物流作为服务性的“第三利润源”，其本身并不创造利润，但却可以通过自身的高效运作减少中间环节成本和资源浪费，减少社会交易成本，提升交易时效，使社会资源能够在更广的空间做出最优选择。

二现代物流经济的公共政策需求

现代物流业不仅在促进国民经济水平上发挥巨大推动、整合和联结协同作用，同时也肩负公共职能，对改善社会民生、提升民众幸福感同样具有不可或缺的重要意义。而作为新兴服务产业，物流产业发展离不开政府决策的大力支持。

1公共政策的本质内涵

公共政策属于现代政治经济学范畴，具体是指国家行政机关为达到某一目标而在法律赋予的权责范围内按照一定程序而做出的处理国家公共事务的决定，就政府决策的经济职能而言，公共政策则是政府针对经济发展目标而做出的评价、规划、选择和行动。通过上述概念界定可知，政府决策具有以下特性：政府主体性；实施合规性；决策目标性；政策公共性。就政府决策的本质内涵而言，其可以看作是整个社会系统的一个极具影响性的变量因素，通过此变量输出可以及时调节和解决整个社会系统协同发展中出现的某些公共问题。

2物流经济对公共政策的需求

新兴产业在其发展初期通常具有不完全的市场特征以及相对弱势的市场主体结构，此时就需要国家给予相应产业政策，对整个产业进行有效支撑、规范和引导，使整个产业在资本积累、规模导入、市场竞争力、产业绩效等方面逐步强化和发展，顺利度过产业导入期和培育期而向成长期和成熟期过渡，之后将产业交给市场。反之，对于新兴产业不能给予必要的公共政策扶持，则反映出政府职能缺失，既不利于产业健康发展，也不符合市场经济视角下公共政策理论的本质要求。具体到现代物流产业，其对公共政策需求尤其迫切，表现如下：

（1）目前我国物流产业发展模式

还更多地停留在“学”的阶段，主要向欧美及日本等先进国家学习和模仿其物流经营管理理念和经验。而随着我国物流市场对全世界开放，国际大型物流企业纷纷进入我国抢占市场。面对这一挑战，我国作为制造业大国必然要发展自主物流，以确保整个国民经济命脉的自主和高效。此时，引入国家公共政策扶持，有利于我国物流产业增强自身实力和核心竞争力，缩小同国际先进企业间的差距。

（2）物流产业作为联通纽带产业

其发展壮大必然伴随着跨产业、跨空间、跨地域性的增强，尤其在现代物流和供应链物流时代，物流产业已经突破了单一企业和单一行业的限制而成为一种全社会性质的经济活动，并如前所述，承担着对整个国民经济结构优化整合的职能，而这一过程涉及到利益分配和产业、地域分割的制约，不突破此种分割和制约，物流的结构整合功能也就无从谈起，物流业的发展也就无从谈起，因而这一背景下公共政策的适时介入尤显必要。

（3）现代物流业作为一种新兴服务性产业

不仅在推动国民经济运行效率上具有战略性意义，同时也已渗入社会生活的方方面面，成为关系国计民生的重要支撑性产业。物流业的发展不仅推动传统经济和生活模式的发展，也使传统经济和生活模式越来越呈现出现代性和先进性，如以物流为依托和保障的电子商务、零库存管理、农超对接等，如果没有高效的物流产业能力，此种极具现代意义的经济和生活模式也都无从谈起。从这个意义上讲，公共政策扶持物流产业发展是国计民生发展的必然需求。

3物流公共政策决策存在的问题

（1）社会主义市场经济体制下

受传统计划经济时代的公共行政观影响，现代公共政策决策不可避免地带有计划时代流弊，以自上而下的行政指令替代市场导向的现实需求做出政府决策的方式屡见不鲜。政府制定物流相关公共决策时，往往缺乏细致全面的市场调研，而仅凭领导片面的了解、掌握更多发言权的大型企业意见或专家组报告而做出政策决策，此种政策更多地倾向少数物流企业利益，而无法体现整个物流经济产业发展的整体利益。

（2）从我国物流产业相关政府部门看，继我国政府机构精简撤销物资部后，国内贸易部和国内贸易局也相继撤销，相应地却没有新的部门机构填补这些空缺。目前，整个物流行业管理职能分散于交通、商务、信息等部门之内，机构职能割裂，这也使得物流产业政策制定缺乏统一性和协调性。物流牵涉环节和层面众多，如没有统一的主管机构和政策决策机制，其政策制定也同样面临着主观割裂和诸多制约，往往表现为耗时长、成本高、时效差。

（3）物流经济相关公共政策是在物流产生发展之后而产生的，因同属于新兴事物，对于政府部门来说其在政策实践和理论上掌握知识相对较少，案例和决策能力匮乏，这同样成为我国物流经济公共政策存在的主要问题之一。没有成熟和可借鉴的经验就没有决策的效率和先进性，也同样没有决策的勇气和胆识，为此我国物流产业相关政策同汽车、电子等其他新兴产业相比，数量和幅度都明显不足。

三物流公共政策体系及构建策略

以上基于我国现代物流产业的发展现状及趋势，以及综合考量整个国民经济发展需求，对我国物流产业作出了“新兴服务产业”的战略定位。任何一个新兴产业的发展都离不开国家宏观政策的扶持，尤其对物流产业而言，其发展本身对基础设施要求高，且跨空间、跨地域性强，这样的产业特点无疑更加迫切地需要国家政策的整体筹划和协调统一。我国政府部门应以战略性眼光为出发点，积极布局、组织和推动我国现代物流产业发展，在这一过程中制定和推行一系列具有体系性和前瞻性的公共政策，无疑会对我国现代物流产业整体发展乃至整个国民经济发展具有极其重要的意义。

1物流经济公共政策体系构建

简言之，公共政策运营机制就是公共政策主体为某一目标经过利益博弈而对公共政策工具做出选择。通常公共政策体系包含以下五方面内容：公共政策目标、公共政策主体、公共政策利益博弈、公共政策选择以及公共政策工具。

（1）物流公共政策目标。从物流经济公共政策目标分析，其目标设定应明确、简捷、易于表达，并最大限度符合多方利益。在现代物流经济背景及物流产业发展趋势之下，物流公共政策目标应定位为“泛在性”，即无所不在，表现出突破地域和产业限制的高覆盖率和高渗透率，着力全面提升国民经济发展效率和人民群众生活品质。而在具体实施层面，其发展目标则应体现为依托经济发展和科技信息技术的物流、价值流和信息流三流协同联动。

（2）物流公共政策主体。物流经济公共政策主体即是政府决策所涉及到的相关利益人，具体涵盖了物流链条的整个环节以及相互关联影响的政府机构、供方和需方三大主体的总和，包括第三方物流企业、第四方物流企业、物流基础设施运营方、物流信息运营方、金融投资者、储运配送企业、物流供应链上下游企业、政府机构及社会公众等，这些利益主体都应反映在公共政策制定体系之内。

（3）物流公共政策利益博弈。在物流经济活动和物流公共政策决策过程中，各个利益主体都存在各自的“自利”特征，而如何协调这些“自利”行为并最大限度引导自利行为、兼顾利他性，则是物流公共政策利益博弈的实施方向和重点。其具体实践方法可采用以价格为核心的市场机制进行利益调节，同时以公共政策变量输出规范和调节，此种市场调节机制可促成与市场机制相适应的物流产业利益格局，即由利益诉求到市场下的利益博弈，再到随后的政策选择和补充。

（4）物流公共政策选择。物流公共政策选择是前述利益博弈的延续和必要补充，这一环节的核心要求应体现出“公平性”，避免政策选择的主观倾向性，应以多数民主和多数一致的原则作为公共政策选择的标准，力求使更多的利益主体受益。另外，必须强调的是，对于少部分未受益甚至因为政策而受损的利益主体，也应在政策上给予必要的考虑和补偿，由此将全部主体纳入到产业发展规划中来，并减少政策推行阻力。

（5）物流公共政策工具。物流公共政策工具主要采用财政政策等工具并通过行政手段强化推行，具体包括但不限于以下公共政策工具及其所承载的政策体系：①投资重大物流工程；②物流基础设施收费；③物流财税调节；④物流服务定价；⑤物流用地征地；⑥物流环境及配套设施构建；⑦物流人资政策；⑧交通运输规范；⑨货物验放。

2物流经济公共政策构建策略

物流公共政策体系实际上展示了物流经济政府公共政策决策的整个机制，这一机制以公共性和公平性为原则，以社会经济和福利为目标，以利益博弈为过程，以政策工具为内容，以政策决策为结果，以此彰显决策的逻辑性、完整性和现实性。而本节则以不可绕过的政治视角继续深入讨论这一决策机制的可操作性，即物流公共政策决策也应体现民主政治活动程序。在这一民主政治程序框架下，应具体采取以下策略以达成强化决策机制和流程的目的：

（1）建立和强化政府相关部门跨部门沟通机制，同时以现有的物流采购联合会为行业协会，加强同政府部门沟通协调，反映和争取利益诉求；

（2）引入和强化物流信息汇总和数据统计机制，以数据为支撑，确保利益诉求的真实性、合理性和效能性；

（3）引入科学的政策分析模型及演示机制，强化政策的实用性；

（4）建立畅通高效的政府、供方与需方三者间的双向互通渠道，以及意见征求和政策草案意见反馈渠道；

第8篇

（一）票据流通环境有待优化与纸质商业汇票推广初期面临的困境类似，当前电子商业汇票在市场主体间的流通不够顺畅，影响了电子商业汇票的普及应用。主要表现在：一是企业间电子商业汇票流转不畅。由于企业对于电子商业汇票的认知度不高，对业务功能优势了解不够，对电子化形式存在的票据安全性存在顾虑，对其流通性缺乏信心等原因，目前电子商业汇票在企业间的流转仍存在一定困难。二是银行机构间电子商业汇票流转不畅。受到办理电子商业汇票转贴现的银行机构数量总体偏少、票据总体规模有限、内部票据系统不完善等因素影响，部分银行机构对电子商业汇票的认可度不高，银行机构间电子商业汇票流转不够顺畅，电子商业汇票转贴现利率高于同期纸质商业汇票转贴现利率。三是银行机构与企业间电子商业汇票流转不畅。银行机构间电子商业汇票转贴现渠道不畅、利率较高的负面效应传递至贴现环节，导致银行机构办理电子商业汇票贴现业务的积极性不高。

（二）机构间业务发展不平衡商业汇票具有流通环节长、参与主体多的特点，部分金融机构对电子商业汇票的接受程度和推广力度不够，一方面导致电子商业汇票贴现、转贴现市场的机构数量相对较少，不利于电子票据贴现、转贴现的利率降低和业务规模的扩大。从截至2013年底的转贴现业务情况来看，各金融机构参与电子商业汇票交易的活跃度差异显著。电子商业汇票转贴现业务规模最大的3家机构业务笔数和金额合计分别为42.1万笔、2.6万亿元，占比达到69.9%和59.4%；而包括个别股份制银行在内的金融机构，业务笔数尚不足千笔，金额不足千亿元。另一方面，金融机构作为电子商业汇票业务推广的主要力量，部分机构推广力度和资源投入程度不足，配套服务和业务培训无法满足客户需求，影响了企业办理电子商业汇票业务的积极性，制约了电子商业汇票的应用。

（三）金融机构业务服务有待改进一是票据管理个人性化服务有待完善。企业特别是大型集团企业往往在多家金融机构办理票据业务，部分金融机构电子商业汇票系统设计不够人性化，难以进行便捷的票据查询和统一的票据管理，不能很好地满足企业票据电子化管理的需要。二是业务流程有待优化。部分金融机构仍沿用纸质商业汇票业务流程，要求企业在网银端录入信息，并到金融机构柜面提交书面材料，手续较为繁琐。三是企业通常在多家银行机构办理商业汇票业务。纸质商业汇票的申请、贴现等多由银行业务人员当面指导，转让环节仅需签章、填制简单内容即可完成，操作步骤相对统一。但电子商业汇票出票、收票、转让等环节需企业财务人员通过网上银行操作，且各金融机构网银界面不统一，操作要求各异，企业财务人员熟练掌握难度较大。

（四）业务发展初期推广成本分布不均电子商业汇票的推广普及需要一个长期的过程。商业汇票使用量大的企业集团，利用电子商业汇票实现票据电子化管理、降低企业财务成本的需求往往较为强烈，特别是电子商业汇票将财务公司承兑票据视为银行承兑汇票，这一政策支持促使拥有财务公司的集团企业使用电子商业汇票的积极性较高。这类企业也容易在交易支付方式的选择中处于主导地位，根据自身需要在条件成熟的情况下使用电子商业汇票。例如某集团财务公司在推行电子商业汇票之初、上游大型供应商拒绝接受电子商业汇票的时期，采取暂停接受下游经销商电子商业汇票的方式降低自身票据持有压力。待上游供应商对电子商业汇票接受度逐步提高，打通了电子商业汇票转出环节后，随即恢复接受电子商业汇票付款。但大多数中小企业在与大型企业集团的交易中往往处于弱势地位，对交易对手选择的支付方式只能被动接受，在电子商业汇票流通环境不佳的情况下，缺乏要求下游企业接受电子商业汇票的能力，票据持有的压力和成本较大。

二、基于公共政策视角的电子商业汇票推广策略分析

从公共政策的视角来看，电子商业汇票推广主要目标是提高服务效率、优化资源配置、保障市场主体的合法权益。具体而言，充分发挥电子商业汇票的功能优势，提高票据业务服务水平和效率，推动全国性票据市场的形成，优化票据融资资源配置，降低企业票据支付成本和融资成本；防范票据伪变造欺诈风险，避免市场主体特别是小微企业等弱势群体遭受损失。

（一）业务推广策略分类按照电子商业汇票业务推广力度的强弱，大致可以将推广策略分为以下3种：一是市场自主型策略。管理部门负责制定电子商业汇票制度和业务规则，建设运行电子商业汇票系统，维护票据流通秩序，对于业务发展不加以推动或干预。二是引导型策略。管理部门对电子商业汇票使用和推广给予政策鼓励和支持，如实施优先办理电子商业汇票再贴现等政策支持，增强银行机构受理电子商业汇票贴现的意愿。搭建电子商业汇票宣传、推广平台，开展电子商业汇票知识普及宣传，组织有关机构交流推广经验，牵头开展业务推介会，通过组织协调和资源整合提升市场主体业务认知度。三是推进型策略。按照循序渐进的原则，组织相关机构有步骤、有计划地推进电子商业汇票普及，逐步实现电子商业汇票对大额纸质商业汇票的替代。推进型策略多具有明确的业务推进时间表，按照先大后小的原则，先对大面额票据，如1000万元以上，要求采取电子商业汇票形式签发，逐步过渡到100万或更小面额票据，最终实现电子商业汇票对大部分纸质商业汇票的替代。

（二）基于公共政策视角的推广策略效应分析1.市场自主型策略和引导型策略。市场自主型策略完全依赖市场力量推动业务发展，依靠先行企业自发的、市场化的推动行为,促使广大企业逐步提高对电子商业汇票的认可度，形成电子商业汇票的流通环境。在当前票据业务呈现明显电子化趋势的情况下，采取该策略经过一段较为漫长的过程，预期基本能够实现政策目标。但这期间，相关市场主体特别是中小企业等弱势群体因缺乏支付方式主导权，预计将承担较多推广成本。相比市场自主型策略，引导型策略由管理部门通过实施政策扶持、搭建宣传推广平台等推动性措施，加快推进电子商业汇票业务推广和普及的进程，有利于缩短形成全国性票据流通环境的时间，更快实现政策目标。该策略的缺点在于，由于各地区、各机构推广力度和效果不同，容易出现业务发展区域不平衡的情况，不易解决跨地区票据流通不畅的问题。2.推进型策略。在三种策略中，推进型策略的力度最大、效果最为明显，可以有效解决电子商业汇票推广中的问题，在最短时间内达到政策目标。相比较其他策略，推进型策略具有以下优势：一是加速形成全国性的电子商业汇票流通环境，降低中小企业承担的业务推广成本。实施推进型策略，在规定时点后一定金额以上的商业汇票均采用电子商业汇票签发，作为唯一的大额商业汇票产品，流通中电子商业汇票的数量将迅速扩大，同时扭转因各省市推广力度不同而导致的电子商业汇票流通环境割裂的局面，形成全国性的流通环境，进而有效改善中小企业等弱势群体因在支付工具的选择中缺乏话语权而被动承担票据持有成本的问题。二是促使金融机构重视和改进电子商业汇票服务，提升票据服务水平。电子商业汇票是商业银行票据业务乃至中间业务的重要组成部分。规定限额以上商业票据全部采用电子化票据，将有效增强金融机构改善业务功能和服务以提升大额商业汇票市场份额的动力。三是加速提升中小金融机构票据电子化管理水平，增强风险防控能力。电子商业汇票为中小金融机构票据业务发展提供了契机。2013年末统计数据显示，城市商业银行、农村信用社业务量等地方性银行机构电子商业汇票业务量合计仅次于工商银行，位居各金融机构第2位。实施推进型策略，将促使广大中小金融机构进一步加快票据电子化进程，在提升业务竞争力的同时，解决实物票据保管等带来的风险管控难题，提升票据风险防控能力。

三、结论

第9篇

1.劳动力供求增量。从劳动年龄人口增量方面看，以三市2010年劳动年龄人口1185.14万人为基数，第六次全国人口普查十年间三市劳动年龄人口0.29%的年均增幅，对三市未来几年的劳动年龄人口进行估计，则三市劳动年龄人口年均增长约3万有余。从三市城镇从业人员数量方面看，二市分别呈现出逐年递增趋势存在一定程度的波动，但总趋势亦是递增的。从三市城镇从业人员数量总的趋势来看，间均呈现出稳步递增态势，各自的城镇从业人员数量年均增幅9%、4.54%、2.77%。对2013—2015年三市的城镇从业人员数量进行估计，汇总得出三市城镇从业人员数量年均约增加20万左右，考虑到产业转移对三市劳动力需求的影响，这个数字可能会更高。从农村从业人员数量方面看，2006—2012年间，除、郴州二市个别年份存在小幅波动外，三市均呈现出温和递增的总趋势。但考虑到农业现代化建设的推进，农业生产效率的提高及新型城镇化建设的实施，越来越多的农村富余劳动力将转移到城镇就业，进而增加城镇劳动力供给。这一方面表明，域劳动力市场存在大量的富余劳动力，他们中的一部分可能在区域劳动力市场之外就业，或者同时还有一部分可能赋闲而没有得到充分利用；另一方面表明，随着三市就业机会的增加，以前可能在区域劳动力市场之外就业的劳动力呈现出较强的回流态势，且回流量逐年递增，或者同时还可能存在赋闲的劳动力就业机会增加，得到了越来越充分的利用；同时还表明，在2011—2014年间，三市能提供充足的劳动力以满足正常城镇劳动力需求量增加的需要及产业转移所引至的对劳动力的额外需求。当然，具体满足程度如何，则取决于产业转移的规模与速度及转移产业的性质等因素，但这一趋势到2015年也会消失，并出现6.57万劳动力需求得不到满足的局面。因此，从量的方面看，在不考虑区域劳动力市场之外的劳动力流入的情况下，区域劳动力市场的劳动力供给基本能满足产业转移引致的劳动力额外需求，则出现劳动力供给不足的情况。

2.劳动力供求结构。在劳动力供求结构方面，主要考察劳动力供给在学历结构、知识结构、技能结构等方面能否与转移产业对劳动力的需求相匹配。匹配度越高，转移产业所需劳动力的招聘成本、培训成本及使用成本就会越低；相反，则会引发劳动力综合成本上升。从湘南三市各种受教育程度人口的学历结构看，具有初中文化程度的人口最多，占比达49.19%；其次为具有小学文化程度的人口，占比为32.12%；再次为具有高中文化程度的人口，占比为15.34%；最后为具有大学文化程度的人口，占比为6.46%；文盲人口最少，占比为3.35%。当然，因数据可获得性的限制，本数据包含非劳动年龄人口，但基本可以反映三市劳动年龄人口的学历结构。从三市提出的产业发展规划看，承接转移产业的重点均着力于区域内具备一定产业基础的产业，一种方式是对既有产业进行扩容或升级，另一种方式则是以既有产业为基础，从产业链上下游针对既有产业进行拓展；与此同时，三市也规划发展一些虽不具备产业基础，但却具备一定的产业发展条件与发展潜力的产业。对于在既有产业基础上扩容的产业，劳动力在知识结构及技能结构方面的匹配度可能较高。这是因为此类产业发展时间长，产业成熟度高，与当地的教育或培训机构联系较多，加之教育或培训机构具备丰富的教育培训资源与经验，因而为此类产业培养的劳动力较充裕。但对于在既有产业基础上升级的产业，从既有产业链上下游延伸的产业及新拓展出的、区域内具有发展条件及发展潜力的产业，劳动力在知识结构及技能结构方面可能准备不足，匹配度可能较低。这是因为之前劳动力市场对与此类产业相关的劳动力需求不足，劳动力投资与之相关的教育及培训的动机则不强，教育培训机构为此类产业准备的教育培训资源也会相对不足，所具备的经验也会随之欠缺，因而为此类产业培训的劳动力也会相对短缺。综上，域劳动力市场的劳动力供求，既存在结构矛盾又存在数量矛盾。当前，结构矛盾为主要矛盾，亟须解决；但数量矛盾也初露端倪，不容忽视。

二、政策建议

1、建立区域劳动力市场信息系统平台，及时劳动力市场各类动态信息。一是区域内各级人力资源与社会保障部门应组织建立统一、协调的劳动力市场信息系统平台，及时各类劳动力市场动态信息，包括政府相关政策法规、劳动力供求信息、薪酬福利信息等，降低劳动力市场各参与方信息寻找成本；二是信息系统平台应是一个开放的、整合的系统，能保证政府各相关部门及劳动力市场各参与方进行充分的信息共享；三是信息系统平台应是一个实时互动的系统，能保证政府相关部门及时高效的为劳动力市场各参与方提供高效服务，并实现信息实时交换。

2、改进教育培训体系，优化劳动力供给结构。一是对于产业转移所需的长期劳动力需求，政府应引导区域内的普通高校、高等职业院校及中等职业学校及时调整办学方向，积极面向区域劳动力市场需求办学，依据产业转移所引致的劳动力需求结构变化，及时调整专业结构、课程结构及人才培养计划，使人才培养与转移产业对劳动力需求有机衔接；二是对于产业转移短期内所急需的劳动力需求，政府应协助转移产业企业，组织区域内的普通高校、高职院校、中职学校等教育机构及社会培训机构，积极开展劳动力知识技能培训，着力保障高质量的劳动力供给。

3、建立教育培训激励机制，提高教育培训机构的办学积极性，提升劳动力人力资本水平。一是政府应根据产业转移对劳动力结构的要求，制定教育培训方面的专业、职业技能或任职资格指导目录，并定期向教育培训机构及社会；二是对于面向区域劳动力市场办学的教育培训机构，政府应制定相关政策，加大财政支持力度，将财政补贴额度与人才培养的数量与质量挂钩；三是建立教育培训成本分担机制，对于在指导目录内接受教育培训的劳动力，在毕业、职业技能达到规定标准或取得相应职业资格证书，且在区域内就业的，返还部分教育培训费用。

4、加强各类公共服务设施及能力建设，让各类劳动力平等享有公共服务。一是在产业转移聚集区大力发展公共交通，便捷市民出行；二是加强公租房、廉租房建设，改善各类劳动力的居住条件；三是大力开展公共文化建设，丰富劳动力的业余生活；四是加强义务教育设施及能力建设，方便各类劳动力未成年子女就近入学、入托；五是要建立健全相关政策措施，消除地域歧视、身份歧视，让各类劳动力平等享有公共服务。

第10篇

关键词:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:Publicityhasbeenregardingasanessentialattributeandalsoanimportantdomainofthepublicpolicy.However,thestudyonitwasoftenpuzzledbyvariousproblemsandthenforcedtofacemanychallengestoputitfallsintoanawkwardposition.Theproblemsincludetheconflictbetweenthepublicpolicythatitinvolvesitsowninterestsrequiredanditspublicity,therelationshipbetweentheindefinitetargetofpublicpolicyanditspublicity,thediscrepancybetweenthesubjectivityinpublicpolicyformulatinganditspublicityandthedilemmawheretheefficiencyandfairnessisoftenhardtobecompromisedoneachotherinpublicpolicyformulated.Alltheseimplythattoreasonoutwhatcausesthepublicitytofallintoanawkwardpositioninthestudyonpublicpolicyisofimportanceandhelpfultoformulatingpublicpolicymorescientificallyanddemocratically.

Keywords:publicpolicy;publicity;government;interest

公共政策作为“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”［1］,其本质属性是公共性。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象［2］;第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性［3］。但是,当我们对公共政策进行深入考察时却发现,公共政策时常表现出与公共性相违背的特性,这便使得公共政策的公共性研究陷入困境。对这些困境进行科学梳理,将有助于理顺公共政策研究的思路,探明公共政策失效的症结,进而加快我国公共政策科学化民主化的进程。具体而言,公共政策的公共性困境包括以下几个方面。

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。

三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”［6］。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

参考文献:

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第11篇

内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

美国公共政策学者斯图亚持·尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。

还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。

二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离

从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。

（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离

20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰·罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫·雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思·阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。

（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离

不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。

（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离

公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。

不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持·尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。

显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。

（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离

国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。

三、公共政策分析应如何体现“公共”原则

公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。

（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则

人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会的发展系统，确保可持续发展的实现。

（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则

政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡·德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。

需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯·安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。

（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求

第12篇

一般说来,学术界对公共政策的概念性界定主要有以下几种：其一，认为公共政策是一种政治行为，是政府选择的作为或不作为。其代表人物是托马斯.戴伊；其二，认为公共政策是一个复杂的政治过程，是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,认为公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。其代表人物是戴维·伊斯顿；其四,认为公共政策是主体与主体以及主体与周围环境之间的一种关系，它是集体成员之间的一种默契，是鼓励良性社会期望行为的刺激源，其代表人物是卡尔.弗里德里希等。尽管角度各异，见仁见智,但其核心要素只有两个：价值蕴涵和利益诉求，无论公共政策是一种政治行为、政治过程、政治关系,抑或是一种政治规范,但它总是和一定的核心价值相关联,并且总是以公共利益的诉求为旨归。所谓公共利益就是指在特定社会条件下，能满足作为共同体的人生存和发展的各种资源和条件的总和，即具有共享性的社会整体共同利益。具体来说，以公共利益价值取向下的公共政策的制定和执行应该遵循公正、公平、公开的原则。

首先，公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念之一，也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时，要求制定者重视“分析”的作用，占有充分的信息，重视数据和资料，建立数理模型，进行严密的逻辑推理，以降低未来预测的不确定性;同时，公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益，能被公众认可和接受，而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主体做出的，形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性，也就无从谈起合法性，没有合法性，那当然就缺失公正性，公共政策也就丧失了存在的基础。

其次，公平性指公共政策体现出来的公平价值观。公平是现代社会个人拥有的基本权利，这种权利是与生俱来的，而不受制于政治的交易和社会利益的制约，同时，公平已不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出，作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则，第一个正义原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们:在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。

再次，公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度，尤其是公民的参与程度。在公共领域和公共事务中，公民通过自我理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是，民主政治的发展，民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”，民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准，我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度，具体说来，可以增强公民的组织性，拓宽公民政治参与的渠道等等。总之，只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲，公共政策就是公众政策，它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。

二、转型期公共政策价值的偏离

通过上面的分析，我们知道公共政策应该恪守“公共精神”，体现公共利益。然而，由于中国社会正处于整体的转型过程中，这是是一种全方位的社会转型。经济上，逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡；政治上，政府的结构、功能在随着市场经济改革的深入不断调整、转变；文化上，出现了文化价值多元化的现象，这些既存在冲突和摩擦的一面，也存在逐渐走向整合的一面。在这种背景下，公共政策在和制定执行过程中普遍存在着价值偏离的现象。这主要表现在以下三个方面：

第一，对公正性的偏离。一方面，转型期的社会环境处在不断的变化之中，社会环境较之以往更加复杂。因此，政策制定者在制定公共政策的过程中，由于信息的不对称，很难对社会环境的变化做出正确的判断。此外，政策制定者往往是根据以前的经验判断去制定政策，而对当前社会的现状缺乏足够的认识和深入调查，因此，如果没有一套行之有效的政策体制和深入调查分析的情况下，单纯从主观出发制定出的政策往往缺乏合理性。在现实执行中，政策的效力就会大打折扣。另一方面，由于当前我国法制的不健全，政策制定过程中缺乏监督机制和责任机制，造成在公共政策的制定往往具有很大的随意性，程序不合法的情况屡见不鲜。

第二，对公平性的偏离。公平性在我国当前阶段主要表现在“效率”和“公平”的价值权的权衡上。我们当前采取的是“效率优先，兼顾公平”的政策，甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平。比如，中国实行改革开放政策以来，政府给与东南沿海地区较多政策优惠，使其自我积累和发展的能力大大增强。这种“政策倾斜”在推动经济成长的积极作用方面显而易见。但是东部地区经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的，结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展。从长远看，共同富裕是政府公共政策的目标，政府希望通过东部沿海地区的率先富裕来带动西部地区的发展，而现实情况是在东部得到发展的情况下，区域经济发展中的“扩散效应”并未出现。这种由功利主义原则导致的区域间发展的不平衡无疑是对公平的一种偏离。

第三，对公开性的偏离。公开性要求政策执行者和公众之间有充分的互动，要求一套健全的信息沟通机制来确保公众对政策的了解和参与。在这个过程中，信息发挥着至关重要的作用。信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放和传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。但当前由于我国信息沟通机制不健全,政策的制定与政策执行时缺乏公众参与机制,这导致公共政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或者道听途说，一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。

三、公共政策价值重塑的措施

上述问题都是公共政策在制定和执行过程中对其价值的偏离，这种偏离既是公共政策有效执行的一个障碍，也是社会和谐发展的一大隐患。因此，我们必须采取行之有效的措施来纠正这种偏差，重塑公共政策的价值。

第一，完善政策制定机制。公共政策是对资源利益的调整,是公共管理的手段。因此,制定公共政策不能少数人说了算,而应采取民主集中制,应充分听取并反映各方意见，这不仅能调动政策执行主体的积极性,也让公共政策符合客观实际,有效减少政策歪曲等异化现象。

第13篇

尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。

陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。

以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。

二、公共政策评估的标准

邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。

1.政策的目标标准

评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。

2.政策的投入标准

一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正标准

公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托最优，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾最大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数的利益。

4.政策的效率标准

经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。

5.公民参与、回应政策的程度

由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。

三、中国特色的评估标准

国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。

首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。

其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。

再次，从现代公共政策环境来看，公众要求政府既是廉价的，又是有效的。为解决这一冲突，作为政府公共管理和提供公共服务主要手段的公共政策，它的首选价值就是提升政府机关的生产力，推动社会生产力的发展，回应公民社会对政府的需求，树立政府在公众之中的良好形象，这就决定了生产力标准在公共政策评估标准中的首要地位。

最后，生产力标准也涵盖和统率了公共政策评估的其他标准，如绩效标准，如何最有效达到预期政策目标；效率标准，是否以最小的投入得到最有效的产出；回应度标准，是否满足政策对象最迫切的需要。此外，生产力标准与公正标准也是统一的，公共政策越是符合公正标准，社会越是公平，每个人的贡献与所得越是一致，每个人的劳动积极性便越高。从而越能促进政府和社会生产力的发展，也就越符合生产力标准。

【摘要】公共政策的成败要通过公共政策中的政策评估环节检验。公共政策评估要通过一定的标准进行，即公共政策评估标准。公共政策评估环节通过不同的评估标准判断公共政策成效，依据成效来判断公共政策的成败。当今中国生产力评估标准是符合社会主义初级阶段基本国情的政策评估标准。

【关键词】公共政策政策评估标准生产力

参考文献:

[1]严强，王强.公共政策学.南京：南京大学出版社，2002.

[2]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[3]林水波，张世贤.公共政策[M].台北：五南图书出版社公司，1995.

[4]邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

第14篇

公共政策公信力危机原因探究

（一）公共政策制定缺乏质量

政府政策信用危机主要有几个方面的原因：其一，政策制定过程缺乏必要的民主与公开，政策价值利益取向与民众相背离。其二，对政策所要解决问题不明确，政策脱离实际，缺乏必要科学性和可行性，导致政策失信于民，得不到公众的信任。其三，政策制定过程中考虑问题片面，政策制定者存在个人认知上倾向性和局限性，缺乏全面性和合理性。其四，政策制定缺乏统一性和稳定性，上下级政策不统一，甚至存在相互矛盾现象，导致公众失去对公共政策的信任。其五，制定的政策缺乏必要的公平性和正义性，政策制定者在资源分配和利益调节上采取不同标准，导致政策调节出现“盲区”，以及界限模糊的灰色区域，势必产生政策漏洞。

（二）公共政策执行效率低下

第一，公共政策执行缺乏统一性。政策执行者对政策的认识存在偏差，导致在执行过程中发生自相矛盾的困境，造成政策无法得到一致、有效地贯彻落实。第二，公共政策执行缺乏稳定性。稳定的政策是政策公信力前提，政策朝令夕改、频繁变动，政策缺乏稳定性使人们失去对政策的信赖，从而漠视政策，导致有令不行，有禁不止。第三、政策执行过程缺乏公正性。部分政策执行者在执行过程中存在区别对待情况，丧失了政策应具有的公平和正义。第四，公共政策执行出现偏差，缺乏灵活性。一些政策执行者对政策不加分析，盲目机械照办，未能明确政策的精神实质，执行方法过于简单，使政策执行流于形式。

（三）公共政策主体公信力弱化

政策主体包含了政府官员以及参与制定政策的权威专家，当前，部分政府官员和专家在公众心目中出现了公信力弱化势头。其中表现为官员形象不佳，言行失当和不负责任行为。2011年“7•23”甬温线动车追尾事故的官方新闻会上，铁道部新闻发言人王勇平回应“救援结束后仍发现一名生还儿童”时称“这只能说是生命的奇迹”；对为何要掩埋车头的质疑，王勇平回应“至于你信不信，我反正信了”，这种不负责任的言行只能使公众寒心。而专家形象由于受到一些滥竽充数人士影响，使得公众对专家产生质疑，以致于专家公信力弱化，导致专家在参与政策制定和解读政策过程中失去了权威性，得不到民众的认同，甚至他们的参与和解读反而使公众越发对政策持怀疑态度。得不到公众认同的公共政策谈何公信力？

（四）信息不对称导致政策曲解

当前，信息不对称是危机产生及危机过程中常见表现形式，不论是信息缺乏还是信息过度传播，都可能引起政策客体过激反应，主客体之间信息完全对称只能是一种理想状态。部分政策主体利用政策的相关表述为自己谋取私利，打着对政策创新解读名义，将政策解读为对自己有利的表述，违背公共利益。这种对政策曲解做法，不仅仅使相关政策得不到有效地贯彻落实，更加损害了公众对政策的信任。而社会公众作为政策客体，由于信息不对称，不可能全面准确了解相关的政策，再加上缺乏专业知识和个人认知能力有限，很难对政策进行精确解读，且在解读过程中极易受到其他信息影响，造成对政策歪曲解读。导致公众很难全面地认识公共政策，或者对其评价产生较大偏差，由此可能会采取一些手段来反抗、抵制政策，进而影响政策公信力。

（五）危机应急机制不健全

公共危机具有突发性和不可预见性，部分政府由于危机意识淡薄，缺乏相应响应机制，危机处理方式失当。往往在发生公共危机之后，不能及时采取有效措施进行补救，使得原本只在较小范围之内影响不断扩大。2008年震惊全国的“贵州瓮安‘6.28’严重烧突发性事件”，起因是一名17岁女生离奇死亡，由于亲属未得到满意答复，不屈不饶执著下演变成为一场震惊全国的大规模。倘若当地政府能够迅速查明该女生死因，及时安抚家属，或者在事件发生之前能够采取有效的措施及时给予制止，那么也不至于演变成大规模。

公共政策公信力危机处理措施探寻

（一）加强政策制定的质量

政府在制定政策之前要进行充分调研论证，把民主决策机制引入政策决策系统，营造良好决策氛围。提高政策决策者和参与者素质，吸取广大公众建议，着力提升政策科学性、合法性、合理性、公正性和稳定性。制定政策过程要注重民主与公开，扩大政策主体范围，重视参谋咨询人员在政策决策中作用；真正落实听证制度，保障公众知情权和参与权，听取广大公众意见，完善公众监督机制；要努力提升政府形象，加强对官员教育，克服地方本位主义，勇于承担政府所应该承担责任和义务；做到真正情为民所系，利为民所谋，权为民所用。

（二）提高政策执行的效率

公共政策执行要依托国家权力机关强势的公权力，而对这强势的公权力要进行依法限制，才能够保有相对人的正当权利和自由。目前有两点要尤其加以重视：防范自由裁量权滥用、严格依程序执行。政策执行中要坚持以人为本，注重人性化执行。在保证公共政策得以准确贯彻实施前提下，可以进行灵活的变通、因地制宜，保证政策灵活性和适应性，但是要严格防止政策主体出于谋取私利而对政策进行歪曲解读，从人文关怀角度出发最大限度地维护相对人及公众合法权益。

（三）提升政府官员形象

官员形象直接影响着民众对公共政策公信力信任程度，政府要加强对官员的监督，实行责任追究机制，对不负责任官员要严加惩处，以息民怨，以平民愤。同时要大力营造服务型政府，创建清正廉洁、高效亲民执行环境和官员队伍，降低行政成本，从而赢得社会公众理解、支持和信任。要重视公众监督作用，保障公众监督权力，对伪专家，假专家要坚决打击；相关法律要及时完善，例如，《食品安全法》规定对只谋取自身利益而不顾消费者利益的形象代言人追究其连带赔偿责任就值得借鉴。因此，《侵权责任法》可以对专家直接规定相关法律责任，对假专家伪专家进行严厉打击，整肃专家队伍，重新塑造起专家的权威。

（四）完善信息沟通渠道

危机因为具有高度破坏性而天然的成为公众关注焦点，也较容易被不法分子所利用，大为造谣造势，借此干扰公众正常判断，政府要加强舆论引导，掌握舆论主动权，发挥媒介在危机公关中的沟通作用，疏导公众情绪，引导公众正常判断。公开透明媒体报道既可以缓解民众紧张情绪，也可以使谣言不攻自破。政府还应当开展网络公关，在网络时代，一件微小事情经过网络的传播扩散，可能会演变成影响巨大的公众事件。因此政府在开展网络公关时要谨言慎行，一旦失误偏差，可能会损坏政府形象，甚至造成极为严重的后果。

第15篇

美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。

还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。

二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离

从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。

（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离

20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。

（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离

不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。

（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离

公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。