现代乡村社会治理体制范文

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第1篇

城乡一体化管理成为必然趋势

城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。

目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。

村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。

首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。

其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。

此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。

将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。

作为生活方式的村民自治

新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。

乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。

作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。

未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。

作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。

作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。

走向社区建设

在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。

在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。

从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。

首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。

其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。

再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。

新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。

第2篇

关键词:乡村;乡村治理模式;行政管理;转变

中图分类号:F303 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2012)04-0109-04

我国的乡村治理模式是建立在传统农业经济、计划经济基础之上的,随着城市化、工业化、农业现代化的发展及市场化的逐步推进,传统的乡村治理模式已经不能适应,转变乡村治理模式已成为乡村发展繁荣的当务之急。笔者不辞浅陋,现对此问题略陈管见。

一、新形势下我国乡村治理模式面临转型的迫切任务

我国古代社会皇权不下县,县以下的乡镇、村社实行乡绅自治、宗族自治。这种乡村治理模式适应自给自足的传统农业模式的需要,成本低而且高效。建国后,出于建立苏联式计划经济体制的目的,伴随着社会主义改造、,我国建立了政社合一、权力高度集中的体制。这种体制在集中力量办大事方面具有优势,在修建农田水利设施、整修田地、修建道路方面发挥了巨大作用,但乡村居民的自主性、创造性却受到了极大限制,严重影响了乡村经济社会的发展,在改革开放后逐步退出了历史舞台。改革开放三十年多年来,我国的乡村治理模式、乡村经济体制经过改革,由乡镇政权代替,确立了家庭联合生产的承包责任制,建立了明确的产权制度和集体所有、共同发展的合作制。在此过程中,乡镇政府成为我国的基层行政机关,乡以下则用村委会和村民小组代替了时期的生产大队、生产队,实行村民自治。这种乡村治理模式基本适应乡村主要进行农业生产的乡村情状,但随着城市化、工业化、农业现代化的发展及市场化的逐步推进,乡村不仅已与城市结成密切相关的共同体,而且本身也日益城镇化,传统农业的地位日益降低,现代农业蓬勃发展,农业产业化迅速推进,从事工商业的人越来越多,已成农民主要的收入来源,乡镇企业也异军突起,成为乡镇经济的主要支柱。这种状况使得传统的乡村治理模式难以适应,面临转型的迫切需要,一方面需完善乡村管理体制,另一方面需积极培育乡村各种社会组织。

近年来,我国乡村经济结构以及它的格局发生了实质性的变化,尤其一些乡村办起了企业,而且办得有声有色,几乎成为乡村经济的主体。如我国广东省的乡镇企业的总收入已超出一千亿元,大约是乡镇总产值的60%。要使乡镇企业能够快速发展,就得保障企业受到乡镇权力机构的扶持,切实得到政权机构的服务。那么为保障乡镇企业能够更快更好的全面发展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得全面完善我国的乡村管理体制。

进入新世纪以来,随着科技进步、农业技术的提高,越来越多的由农民自主创办的专业技术协会产生了。这些技术协会以科技为导向,以各个院系、科研机构以及科技学会为支柱,以科技人员、农民技术员为领头人,有力推动了乡镇产业结构的升级转型。我国农民根据市场发展的需求,借助商品的生产与销售,创办了多形式、多层次的社会服务组织,使科技、资金和资源等多方面的生产要素得到了充分利用。同时,由于商品经济在发展中不断进步,很多农业协会都进行了跨地区、跨行业的重组,逐渐实现了联合发展。这些乡村社会组织的发展壮大,也需要乡村治理模式的进一步转型。

二、当前我国的乡村治理存在的问题

随着网络向农村的逐渐普及、城乡一体化进程的明显加速、社会中介和服务组织的不断发育及文化经济一体化的迅速推进,我国的乡镇政府管理体制普遍不能适应,使得党的方针政策不能贯彻实施,并影响了当地乡村经济的发展和社会的和谐稳定。当前,我国乡镇政府管理体制明显存在一系列问题,突出表现为两个方面,一是乡镇政府管理体制存在诸多弊端,不能及时有效地应对当今乡村社会出现的各种问题;二是乡村社会组织发育不足,无法有效填补乡镇政府功能的不足,也不能形成合力以有效抵御市场风险、增强谈判能力。就我国的乡镇政府管理体制而论,尽管在不断改革、完善,但仍不能满足乡村经济社会发展的需要,存在诸多问题。这些问题大致可归结为以下几个方面:

(一)分工不明,责任不清,难以调动职员积极工作、承担职责和协调配合

我国乡镇一级政府管辖的区域比较广泛,但对其管理的只是县级政府,这就不能建立完善的乡镇行政机构,不能促使责任、权利的统一管理。机构比较臃肿,机构人员不能很好地服务人民、贡献社会,不少乡镇政府干部基本都是在混日子。各政府机构、职员职责界定不清,部分事业单位总是依靠业务主管部门行事,财政拨款基本成为经费的唯一来源。这些情况导致了相当多的乡镇干部、职员、机关缺乏竞争和服务意识,不能承担起相应的民事责任及法律责任。

(二)财政体制不完善,乡镇债务负担沉重

我国乡镇政府有很大的债务负担,2010年,乡镇的财政负债总额达到两千多亿。全国总共有五万多个乡镇,它们平均负债400万元。这些债务往往来源于银行、其他金融机构、个人企业和个体工商户的贷款。这是由于,单位在招人时,不是从超编单位选进人才,而是从下级机关招人,或是进行公开招考,造成缺编单位逐渐满编,而超编单位的超编人员却无法裁减。同时财政体制也不完善。我国乡镇政府在偿还债务时主要是通过向人民群众收取费用,但是由于改革的推进,向人民收取费用得到限制,一些收费被取消,使得乡镇政府的财政收入缺乏稳定的来源,偿债能力降低,乡镇债务负担自然更加沉重。

第3篇

关键词 农业税 政府机构 政府职能 服务型政府

农业税的取消开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的一个新时代，成为从根本上解决“三农”问题的新起点。农民的经济社会地位和发展环境发生重大改变，农民权益保护开始步入规范化、法制化轨道。

一、后农业税时代乡镇政府职能定位

党的十六大报告把社会主义市场经济条件下的政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向，这为我们重新定位政府职能指明了方向。体制改革中的乡镇政府的职能应该是强化社会管理和公共服务职能，削弱、淡化、转移、合并与农村经济社会发展不相适应的职能。具体说来，

1. 更新观念

更新观念是转变职能的关键。农业税的取消，标志着中国农业走向休养生息阶段，随着原有的乡镇工作格局的打破，旧机制必然被新机制所代替，工作观念，工作方式、方法，工作重点开始发生全新变化。在观念上，要迅速从去强管理、轻服务，重人治、轻法治变为重服务、重法治，主为老百姓出主意、想办法、找路子，变“要我服务”为“我要服务”。

2.向农村提供公共服务和公共产品

不收农业税后，国家每年都会有数千亿的财政资金转移到乡村，乡镇干部应从收税费转变为农民提供安全、保卫、科技服务和有效信息，乡镇政府应当更直接提供教育、乡村道路建设、社区医疗等公共产品。

3.规划、建设和管理小城镇

乡镇政府要合理规划集镇和新村，抓紧建立和小城镇相配套的劳动保障机构，为农村劳动力的转移和有序流动提供保障。

培育新型现代农民。乡镇政府通过各种方式用全新的文化科技知识武装农民，特别要做好农民的科技培训工作，培养他们的效益观念、科技观念、法律意识及竞争意识，造就出一批具有现代商品意识和市场经济意识的新农民。

人口和计划生育工作。当前农村地区仍然是人口超生的重灾区，各地乡镇政府在这一点上的职能一直没有放松，但是在新形式下，计划生育工作开展的方式、手段应该向人性化方向发展。

二、乡镇行政管理体制改革目标：构建服务型政府

后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。具体表现为：

1.乡镇政府职能界定准确

按照“因需设岗”、“因事设人”的原则，明确乡镇政府职能，界定乡镇机构的责、权、利。(1)强化政府的社会管理职能，明确落实党和国家法律、法规和方针政策，维护农村社会稳定，保障公民的合法权益；(2)保障公共产品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。

2.科学配置乡镇机构规模

乡镇机构规模主要由乡镇的个数、乡镇内部机构设置和人员三部分构成，而乡镇内部机构设置的规模是重点。一般说来，乡镇规模没有统一的标准，它的设置根据政府有效管理的地域、人口而定，要考虑到政府的行政能力、政府的职能、政府的办事效率以及相关的技术设备等方面的因素，最终以乡镇能否实现农村社会的有效治理和满足农民群众公共需求为准。

3.乡镇权力机制的科学管理

第4篇

关键词：新农村 和谐 社区建设

1.新农村社区建设的必要性分析

新农村社区建设的内涵社区是进行一定的社会活动,具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。农村社区是人类最早的社区形式,是指以农业劳动为主,根据血缘和地缘关系聚集起来的人类生活共同体。其显著特征是:人口规模和密度小,社会关系封闭且结构简单,居民以农业生产为主要经济活动。围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设原则,新农村社区建设应以农民为根本,为农民的全面发展提供有利的条件、机制和环境,继而促进社会的和谐。具体来说,就是要以满足社区农民群众不断增长的物质和文化需要为基础,积极开展社区的和谐建设,并以此推动整个社区事业的发展。农村社区建设的基本目的就是要在促进农民、社区和环境的协调与可持续发展的基础上,把社区建设成一个经济繁荣、服务完善、环境优美、生活方便、治安良好、人际关系融洽的全面发展的新型文明社区,最终实现人与人、人与自然、人与社会的和谐共处。

2.当前农村社区的发展特点

相对于传统农村社区，当下的农村社区正在发生以下变化：

2.1开放性。传统农村社区以自然经济为基础。这种自然经济不需要与外部进行交往，具有地域封闭性。随着社会的发展，特别是市场、交通、信息因素的介入，传统农村社区的封闭性被打破。

2.2流动性。1980年代以来，中国农村最大的变化就是流动性，农村人口不再限于本乡本土，而是大规模、高频率地外出务工经商。

2.3变化性。当下，农村社会正在发生急剧的变化。变化之快，使人难以预料。你在漫长的历史进程中根本不可能看到这样的图景：边在田野上耕作，边打手机的农民。

3.如何加强新农村社区建设中的基层管理体制创新

新农村社区建设实际上是农村社会的建设过程，是社会主义新农村建设的基点。通过农村社区建设创新农村基层管理体制，为社会主义新农村建设提供新型的制度平台。

中国的农村经历了一个由村落到社队，再到村组的体制演变过程。任何一种社会生活共同体都是有序的。但要将不同的人口融合为一体，形成有秩序的共同体，必须借助一种力量进行整合，形成相应的制度规范。传统农村社区是与传统村落制度密切相关的。这种社区是长期历史自然形成的，其基础是自然村落。传统村落社区主要依靠长期历史自然形成的内部传统进行自我整合，如家法族规、乡土礼俗等。所以，先生将乡土中国称之为“礼俗社会”。因此，传统农村社区是一种自治的生活共同体，作为“横暴权力”的国家一般不干预乡村生活。尽管传统农村社区井然有序，但其生活资源甚少，生活变化甚小，人们只能祖祖辈辈过同样的生活。

传统村落制度是上下脱离、城乡分割的治理体制。进入现代化过程之后，传统农村社区迅速解体，其重要表现就是村落自我整合的功能日益弱化。在相当长时间里，由于民族-国家建构的需要，农村社会主要依靠的是国家的外部性整合。体制作为农业社会主义改造的结果，是国家全面深度介入并按照国家意志重新组织农村社会的产物。在“政社合一”的公社制度下，农村社区由文化的自治共同体变为行政的生产共同体，即由公社、生产大队和生产小队构成的社队体制。国家的全面深度介入，一方面打破了传统农村社会的封闭性和与国家的离散性，强化了国家与农民的联系，将农村纳入到国家治理的体系，改变了传统的“上下脱离”的体制，另一方面则弱化了农村内部的横向联系和认同感。

体制废除后，实行村民委员会制度。村民委员会在家庭生产经营基础上实行村民自治。从家庭经营和村民自治角度看，实行自我管理、自我教育和自我服务的村民委员会本应该是社会生活共同体，是村民共同居住和生活的地域，但是，村民委员会制度是由公社制度延续而来的，虽然不再是生产共同体，但仍然具有很强的行政功能。村民委员会及其下属的村民小组大都由原生产大队和生产小队转变而来。这种村组体制仍然带有相当程度的国家建构的特性，并服从于国家行政统辖的需要。特别是公社时期形成的“城乡隔绝”的二元社会结构继续沿袭，国家通过行政任务向农村汲取资源的宏观体制未发生根本性变化，使得村民委员会组织趋于行政化，村民委员会及其下属的村民小组治理主要是围绕“上级”的行政任务开展工作，为本村村民服务的功能随着集体经济体制解体而进一步弱化。

第5篇

摘要：本文认为，现阶段中国农村政治的基本状况是：国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，乡镇政权对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态；村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展；农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。而如何解决乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱，村治结构中各种权力边界不清，农村干群关系紧张以及农民非制度参与和非法参与等一系列问题，将决定农村政治的发展方向。 

 

关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与

    长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

    本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

第6篇

关键词：乡镇治理；公共服务型政府；政府公信力

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）03-0048-01

乡镇政府是国家设在基层最低一级的行政组织，与农民群众有着最直接最密切、最广泛的联系。它不仅是人民民主和国家行政体系的重要根基，而且是党和政府联系农民群众的桥梁和纽带。因此，基层政府公信力建设正日益受到公众与学者的广泛关注。近年来，沿海经济发达地区的乡镇政府在保持经济健康发展的同时，不断强化公共服务职能，解决民生问题，在公共产品和公共服务的供给方面积极作为，在行政管理中树立起服务型政府的理念，并不断拓宽公众参与政治的渠道，获得了公众的好评和认同。然而，作为改革开放的最前沿，作为市场化水平较高的地区，市场和社会对政府建设也提出了更高的要求，与现实要求相比，基层政府公信力建设还需进一步加强。本文从乡镇治理体制的视角分析了当前基层政府公信力建设面临的主要问题，并提出了提升基层政府公信力的对策建议。

1 当前经济发达地区乡镇政府公信力建设中的障碍性因素

（1）体制层面：现行压力型体制的缺陷。

乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位是导致其公信力不足的主要障碍因素。当前县乡政府间的政治体制实行的是压力型行政体制，上级机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标和任务的完成情况作为评价和考核的主要依据，而下级机关官员的升迁和荣誉都与完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。在这种压力型体制下，乡镇政府公信力受到影响。在这种体制下，乡镇政府穷于应付上级政府的各种任务，承担过多事权，无力也无暇顾及农民的公共需求，乡镇根本无法履行其应有的职能。而且，在财政压力加大的时候，为维持自身的生存与运转，首先限制的就是限制公共支出需求比例。因而就出现了，乡镇政府本以公共服务为主却转变为以满足自我利益需求为主，徘徊在“公共物品提供者”与“谋利型政府经营者”之间。

（2）行为层面：自利倾向较重。

乡镇政府拥有自身的利益，已是一个不争的事实。基层政府的权力源自于“上级”，这样，乡镇政府就容易忽视乡村社会自身的利益诉求，从而使乡镇政府与乡村社会之间必要的利益共同体无法构建，两者之间常常存在的不是利益一致，而是利益脱节甚至对立。利益分离状态及社会授权的缺乏，使得基层政府基本上不受乡村社会的约束，很可能为获取自身的利益，就以“政府”或“公用”的名义去侵犯乡村社会的利益。近年来，征地拆迁引发的利益矛盾比较突出，成为影响基层社会和谐、损害乡镇公信力的重要因素。

（3）个体层面：部分基层政府人员服务能力欠缺。

政府公信力的表现具有三个层面:一是公民对于国家宏观制度、意识形态的认可程度，二是公民对于国家具体的政策的认可程度，三是公民对于政府的执行主体，也就是各级公务人员的认可信任程度。在这三个层面中前两个具有根本的意义，而第三个更具普遍性表现。农民群众对于乡镇政府信任不足，许多是从对乡镇公务人员的不认可表现出来的。一方面，由于体制上、财政上等一系列原因导致乡镇政府工作人员的自利性取向加强，乡镇干部在执行公共政策时将自身的经济利益夹带进去。另一方面，当前一些乡镇干部思想作风上存在严重问题，权力寻租，腐化堕落，甚至与地方黑恶势力勾结，在群众中造成极坏的影响，败坏了社会风气，这些因素严重破坏了乡镇干部在群众中的威望和信任。

2 加强经济发达地区乡镇政府公信力的路径选择

乡镇治理模式是造成乡镇公信力不足的深层次原因，要提升乡镇政府公信力，需要转变现行的治理模式。笔者认为乡镇治理模式转型的根本方向是构建公共服务型政府，因为，只有立足于农民公共需求和农村经济社会发展的需要，并且提供及时服务的政府，才是有公信力的政府。

2.1 更新乡镇政府的治理理念

首先，在乡镇干部中牢固树立执政为民的思想。以人为本，执政为民，情为民所系，权为民所用，利为民所谋，是建设信用政府的思想基础。乡镇政府的一切工作，都要以维护好、实现好、发展好农民群众的根本利益为出发点和落脚点。乡镇领导干部要脚踏实地，有诺必践，讲究信用，靠自己求真务实的作风，在群众面前树起良好的诚信形象。同时，要着力解决办事拖沓、相互扯皮、假大空宣传等问题。

其次，乡镇政府部门和公务人员应加强自身职业道德修养，恪尽职守，树立良好的政风，彰显政府的德性。政府的德性是政府承诺与政府行为的有机统一，是政府的主观言行与社会客观评价的和谐一致，是政府的“自利性”屈从于“公共服务性”的必然要求在当前，对于乡镇政府的治理，要从根本上治理基层领导干部的行败行为，树立廉洁的政府形象。

再次，树立乡镇政府及其行政人员的信用观念。扫除封建的“官民对立”的政治传统、思维方式、习惯和观念。政府行政人员应该按照现代政治委托――关系的要求自觉履行政府信用，应该明白此时政府信用是决定这种委托一关系存续的最重要因素。

2.2 创新乡镇政府治理体制

（1）规范事权，重新厘定职能。基于乡村公共服务需求，乡镇政府职能要实现由经济管理与微观经济运作向社会服务为主转变，强化公共服务能力，积极做好引导、协调、维护和执行工作，理顺乡镇和上级政府的事权关系。因此，必须首先明确它该管什么，不该管什么，哪些应重点管，哪些要一般管，哪些该直接管理，哪些该间接管理。一般说来，乡镇政府应当直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区医疗等受益范围限于乡镇的公共产品。至于农村基础教育、卫生防疫、环境保护等跨区域公共品的提供，则应由中央和省级政府承担相应的份额，而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供，则应由中央政府来承担，通过转移支付委托乡镇完成。

（2）确立乡镇政府自主性地位。上级政府要进一步下放权力，改变乡镇政府缺权、少权状况，同时要明晰权力边界，硬化对乡镇政府的权力约束；改变“条块”关系，将设在乡镇的县级派出机构有选择的并入乡镇政府，使乡镇政府成为一级独立的治理主体。

（3）建立事权与财权相统一的财政体制。要使乡镇政府能够很好地履行其职能就必须建立一个完善的财政体制。当前，应将乡镇政府承担的本属于中央政府承担的义务向上级政府移交，比如义务教育、计划生育、外来人口管理等责任由中央政府或者上级政府承担财政成本，可以通过则政拨款的形式委托乡镇政府实施；调整目前的税收体制，适当地将某此税种留给乡镇政府，增加其乡村治理的财政能力。

2.3 加大农民参与治理的力度

首先，建立农民利益表达组织。改革开放以来，市场化取向的改革培育和形成了多元化的利益主体，不同利益主体之间的利益实现在很大程度上依赖于自身的组织化程度。只有制度化了的利益集团才能在市场经济的博弈中起到维护本集团利益的特殊作用。农民要具备表达自身利益诉求的渠道和能力，就必须从高度分散的状态中组织起来，建立农民利益表达组织，比如农民非政府组织。农民非政府组织不是权力组织，它是农民表达利益诉求的组织，能够通过制度化的渠道与政府和其他社会强势集团平等“议价”，在合作与妥协中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾冲突，有利于社会的长治久安。

其次，加强乡镇政府决策中的农民参与。拓宽农民参与决策的渠道，全面推广重大决策事项公示和听证制度，制定重要经济社会决策事项公示办法，对事关全局的经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，可以采用深入交流访谈法、代表参与法、基层意见搜集法、价值取向法等广泛征求基层民众的意见。同时，要全面推进政务公开，保障农民的知情权，增加政府工作的透明度，建立政府与基层民众的互动回应机制，提高政府的反应能力和社会回应能力，增强公信力。

再次，重视公众对乡镇政府考核的话语权。地方政府绩效评估应不仅包括政府自身和上级政府的看法，还应该把辖区民众满意不满意作为标准，确立官民二元化的评估主体，形成一种利益主体互动的社会评估体系，使评估结果尽量真实和客观。

参考文献

［1］吴威威.良好的公信力:责任政府的必然追求［J］.兰州学刊，2003，（6）.

第7篇

关键词：城市化；乡村社会；嬗变；对策

基金项目：城镇化进程中家庭农场“谁来种地”的破解路径，2014河北省人力资源和社会保障课题（JRS-2014-9003）；河北省引进留学人员资助项目（C201400167）

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2015年1月12日

前言

《中华人民共和国国家标准城市规划术语》对城市化的定义，是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。”国家统计局数据显示，2011年末中国有城镇人口69，079万人，城镇人口首超农村；截至2013年末，我国城镇常住人口73，111万人，比上年末增加1，929万人，城镇人口占总人口比重为53.73%。城镇化人口的过半表明中国经历了史上最为壮观的城市化进程，目前这一进程开始呈现一种从增速到减速的过渡状态。不能否认城市化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的路径，也是生活方式、生产方式、组织方式、职业结构、消费行为及价值观念转变的助推器，导致了社会进步、经济高涨，城市改观和理念重塑。然而，在人口、生产要素和产业加速向城市聚集的过程中，不可避免地带来各方面的矛盾与冲突，首当其冲的是广为诟病的“伪城市化”――人员的流动并没有实现权利和福利的同步流动，即涌入城市的乡村人口并没有真正享受到与城市居民同等的待遇。相对于城市的高速发展，农村经济社会发展相对滞后，户籍、住房、教育、医疗、保障等制度建设有待完善；其次与城市化伴生了交通拥堵、环境污染、公共资源的匮乏、收入分配不均等社会问题。在广阔的农村天地，受城市化浪潮的巨大冲击，存在了几千年的乡土中国，经历着小农经济体制的建构、文化制度的变迁和社会关系的深刻变革，如何化解当前乡村社会的转型之殇？乡土中国的生命如何得以延续？

一、乡土社会的嬗变

先生曾指出，中国社会是乡土性的。就世界范围来说，工业化、城市化是社会前进的必然选择，经历了工业化、城市化的加速进程后，乡土中国发生了深刻的变革。

（一）乡村空心化日渐加剧。近年来，城镇化、工业化的持续推进，大量农村青壮年劳动力不断“外流”，涌入大中城市及其郊区，农村人口显著减少，不少远离城市的村庄普遍出现人走房空现象，由此带来的直接结果是大量的宅基地及地上房屋常年无人居住，甚至坍塌损毁，这些小而分散的宅基地已成为当前农村环境整治的“顽疾”。由于青壮年外出务工或经商，耕作方便的田地由朋友亲戚代种，一些离家远、耕作不便的田地只能任其荒芜。大量耕地抛荒造成宝贵土地资源的严重浪费。根据国土资源部调查，农村每年撂荒耕地近3，000万亩，存在了几千年的一家一户小农经济开始解体，为国家粮食安全埋下隐患。近几年我国交通体系尤其是高速、高铁的明显改善，城乡人员互动增多，信息网络覆盖面逐渐扩大到城郊地区，先进的外来强势文化日益渗透到乡村社会，家庭意识日渐淡薄，恋土情节趋于弱化，延续几千年的乡土文化日益边缘化甚至有逐渐消失的危险。城市化导致乡村人口空心化，进而逐渐演化为人口、土地、产业和基础设施联动空心化，最终形成乡村的“空心化”。

（二）留守之殇。目前，每年大约有1，800万来自农村地区的人口进入城市，越来越多的年轻人背井离乡到城市打拼，导致乡村人口年龄和结构发生重大变化，留守人员多为老人、妇女和儿童。尹延庆认为，当前农村留守人员呈现“四化”特点：留守劳动力女性化、留守家庭老龄化、留守情感淡漠化、留守环境复杂化。据2013年全国妇联《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示，全国农村留守儿童6，102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。农村留守儿童年龄结构发生变化，学龄前儿童规模快速膨胀。学龄前农村留守儿童（0～5岁）在农村留守儿童中占38.37%。义务教育阶段留守儿童（6～14岁）学龄阶段儿童在农村留守儿童中占48.31%。据2011年统计数据，中国农村留守老人达4，000万，人口老龄化、高龄化、空巢化加速发展。作为一个“庞大”的、特殊的弱势群体，三留守人员的身心健康令人堪忧。就留守儿童而言，父、母或双方常年在外，处于“准单亲”或“准孤儿”状态的留守儿童交由老人或亲朋好友代管，缺乏有效监护，长此以往与父母感情疏离，容易孤独与无助；学习之外留守儿童还要承担家务劳动，照料祖辈和弟弟妹妹；一些儿童由于教师关注度不够和学习压力大等原因，性格孤僻抑郁，缺乏安全感，普遍存在自卑感和逆反心理。总体而言，留守儿童普遍存在生活失助、亲情失落、学业失教、心理失衡、安全失保等问题。与留守儿童相依为伴的留守老人也面临着沉重的生活负担，负责家庭生活供养、农业生产投入、看病就医等支出，田间劳作之余抚养孙辈，学识有限导致隔代教育问题突出。子女常年在外，空巢老人缺乏及时的生活照料、医疗护理、精神慰藉等基本服务，其中不乏孤独离世无人知晓和“小病忍、大病拖”的悲剧。

（三）乡村社会失序。乡村社会秩序亦即村庄内生秩序，主要是指村庄在自身所处的政治、经济以及文化背景下，经过长期实践与沉淀所自发形成的能为大多数村民所接受的日常行为准则和状态。乡村秩序是指乡村的社会结构要素之间平稳有序的互动，乡村社会处于均衡与稳定的状态。村民是当代乡村社会的主体，客观上需要与外界进行物质、文化、精神交流活动来保持自身生存与发展，而这在很大程度上倚借于稳定而和谐的乡村社会秩序，即乡村社会政治稳定、经济繁荣、文化昌盛、环境和谐，村民生活幸福，身心愉悦。梁漱溟先生认为，传统中国的乡村社会是伦理本位下的关系社会，儒家伦理道德是构成乡村社会关系的核心理念，社会利益关系从属于伦理道德。受工业化、城市化浪潮的冲击，处在当前社会转型期的中国农村社会正经历着从传统的伦理社会转型到市场社会，即原有的伦理本位逐渐被利益本位所取代，市场交易和谋求利益成为人们构建乡村社会关系的基础，乡村社会集体意识悄然崩塌，价值理性和传统理性让位于工具理性，延续几千年的传统信任关系正被不公和不法所瓦解，勤俭持家的观念被短视的消费文化所刺激，人与人的关系正在变得紧张而缺乏温情，乡村的伦理秩序悄然发生异化，不少乡村地区频现伦理危机。具有“空巢之乡”的河南夏邑县业庙乡陈庄村10余名留守老人连续遭受达3年之久，这不仅是社会的耻辱，道德的沦丧，也折射出留守之殇。无独有偶，留守女童也成为一个容易遭受的“重灾区”。山东东平女生“浮出水面”，这仅仅是众多留守女童悲剧的“冰山一角”，此前早有资料显示，在过去三年里，广东就有逾2，500名女童被，其中近半在14岁以下。而且女童者65.74%是熟人，被侵犯的留守儿童则占到半数。广东一省已是如此，如果把视野再拓宽到外出务工者众多的其他省份，被的留守女童一定会是个令人触目惊心的数字。6月28日下午，河北一8岁男童晓辉遭11名同学围殴致死，涉事同学均不满14周岁。据了解晓辉6岁即遭母亲遗弃，父亲在外打工，平时在校内屡遭高年级同学欺负。晓辉的悲惨遭遇不过是留守儿童群体的缩影，孩子们为城市化进程付出了沉重而惨痛的代价。施暴的同学闲来无事在村内找人打着玩儿说明了这帮少年的无知与暴力至上，打人犯法、对文明规则的尊崇、对生命教育的敬畏似乎从来不曾存在于他们心中。道德的沦丧、良知的泯失、法律的无视加剧了中国基层乡村社会的秩序混乱。

近年来，由于征地、土地流转、拆迁引发的基层官民矛盾日益突出，官民纠纷成为当前困扰中国乡村社会的痼疾，并有激化和失控的趋势。仇官情绪、拆迁血案、官民对抗等群体性暴力事件无疑是对传统行政体制和权力制度的挑战，严重危害到乡村社会的稳定与和谐。滚滚向前的城市化步伐，不能继续以牺牲乡村的土地、褫夺乡民的权益为代价，更不能用人伦道德、法纪纲常、乡民行为方式和家族观念为赌注。

（四）新生代群体――混混的横行。曾一度销声匿迹的特殊群体――“混混”，在20世纪80年代以后伴随加速的城市化进程在乡土生活中得以复兴。这些“吃喝玩乐样样精通，田里农活一窍不通”的年轻农民不读书、不务农、不经商、也不打工，整天游荡玩耍，小偷小摸，成群结伙，打架肇事。日益成为乡村社会主导力量的这些农村新贵，其出现有着深层次的社会原因：一方面他们脱胎于第一代留守儿童，父母外出务工，缺乏对子女的管教，亲情疏离导致留守儿童情感淡漠，我行我素，放荡不羁，由于缺乏基本的生存技能和知识，游手好闲，逐渐误入歧途；另一方面村庄的“空心化”导致老幼妇孺留守家中，他们缺乏基本的人身保护常识以及抵御外界风险的能力，即便受到不公正的待遇，敢怒不敢言，忍气吞声，客观上为黑恶势力滋生了发展空间。在一些地方，地痞恶霸横行乡里、鱼肉乡民，甚至对基层权力组织形成一定的控制，出现“组织真空”，村民自治和基层行政治理体系遭遇双重破坏，乡村社会陷于失序状态，生活在乡村底层的弱势群体，自然沦为混混掠夺和侵害的对象。

二、对策

城市化是中国经济社会发展过程中的必然选择，对乡土中国的影响与冲击应理性分析，积极应对。

（一）破解乡村空心化。乡村空心化表面上是由大规模的农村人员向城市的迁移引发，实质上是相对于其他产业农业的竞争吸引力弱，农业和农村投入产出率低，农民种地赚不到钱，谷贱伤农，大大挫伤了农民种田的积极性。宁愿到外地务工也不愿回家种地，宁愿良田被征用也不要守候家园。种地增产不增收，更加剧了人员外流，让农民回到土地上难，在土地上赚钱难上加难，由此形成一个不良循环。治理乡村空心化，首先从优化土地利用规划入手，探索农村土地整治技术体系与政策体系，整合现有土地资源，加快土地流转，提高土地利用率，积极培育新型农业，加快农业传统生产功能向观赏、科普、休闲、度假、体验功能转变，开发休闲农业和乡村旅游，增加农产品的附加值，辅以完善的资金扶持、技术引导、政策优惠，提高农民的务农积极性，推进农业产业化、现代化水平，确保农村经济健康、可持续发展。

当前，农村劳动力的断层集中表现为农村留守人员的老龄化和农业素质不高，这也是良田抛荒、农业凋敝的原因之一。当下应在乡村开展全面培训，提高务农人员的知识、技能水平，培育新型职业农民，使留守人员农业职业素质显著高于迁移人口素质，遏制农业劳动力结构失衡，确保农村土地对劳动力的需求，农民增收、农业增产。

（二）关爱呵护留守人员。作为一个庞大的弱势群体，留守人员的生存困境已成为当前社会关注的焦点。关爱留守人员需要社会、政府、学校和家庭各方共同发力，齐抓共管，营造一个和谐而温情、平等而友爱的大家庭。

一是健全相关法律法规政策。完善《未成年人保护法》、《义务教育法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》，从法律制度上切实保障留守人员各项权益。

二是健全管理体系。建立由基层政府主导、各级指导、部门联动、村民参与多位一体的基层管护体系和涵盖治安、生产、生活、教育、医疗等在内的长效工作机制，全面提升基层乡村的管理水平。

三是健全服务体系。完善基层公共服务设施，成立服务型社区。加大对体育、娱乐、文化、保健等服务项目的扶持力度，改善留守儿童成长环境，由心理辅导老师组建留守儿童成长中心，定期开展心理教育；引导留守妇女参与各种文艺团队，开展丰富多彩的文化娱乐活动，提升幸福感；定期走访空巢老人，给予精神慰藉和生活服务。

四是健全社会保障体系。完善基层社区医疗服务设施，改善就医条件，加大乡村医疗救助补贴，为留守老人提供健全的就医、托管和护理服务。

（三）乡村社会失序。梁漱溟在《乡村建设理论》中指出，乡村建设是中国的唯一出路。关爱留守人员，保障各项权益及身心安全必须完善乡村各项建设。

1、文化建设。在乡村社会重建一个符合现代价值的文化伦理，用最朴素最原始的人伦纲常建构符合社会主义现代化的价值体系、道德标准、行为规范，着力提升乡民共有的人文情怀。乡民做到自我约束、彼此约束，学会怜悯、学会敬畏生命、敬畏存在。乡民之间互助友爱、共同抵制道德滑坡、良知沦丧等事件，守护心灵净土，共建精神家园。

2、基层法治建设。利用各种形式普及法律、法规及相关政策，培育乡民的法律意识，乡民不仅知法、懂法、守法和遵法，更要学会运用法律武器保护自身权益。强化基层组织的法律权威，法治严明，执法为民，切实保障乡民的公共安全。否则乡村社会难免深陷“强人治村”或“地痞治村”的泥潭，乡民因受制于自成气候的“南霸天”或“混混”，最终会生活在一片没有文化和法治的“无人区”，黑恶势力胡作非为的后果只能由乡民买单。

3、乡村基础设施建设。加快实施农村道路、农村能源、农田水利等方面的投资建设进程，努力改善农村生产条件及农民生活环境，打造便利快捷、环境优美、安居乐业的社区，吸引外出务工人员返回家乡创业置业。

4、乡村社会保障机制建设。努力推进农村医疗、农村养老社会保障机制的建立和完善，政府加大对农村社会保障的财政投入，加强政策引导，鼓励社会各界关心、支持和改善留守人员的生产和生活条件，建立对特定区域、特定人员的救助帮扶机制，切实有效地提升留守人员生活质量。

5、乡村内生机制建设。加快农村特色产业发展步伐，扩大就业渠道，培育良好的创业环境，吸引外出人员返乡创业，共同致力于发展本地经济，实现“重返家园、情归故里、福泽乡野”的美好愿景。

三、结语

城市化是一把双刃剑，在享受其带来的社会进步和文明成果的同时，也要正视其伴生的各种社会问题，尤其是其引发的乡村社会的嬗变，更要理性分析，科学决策，多方共同发力、多措并举，确保乡村社会在城市化进程中得以顺利、平稳转型。

主要参考文献：

[1]吴秋余.空心化农村如何“养活中国”[N].人民日报，2012.3.20.

[2]尹延庆.正视农村留守人员“四化”特点，加速推进社会主义新农村建设[J].中国西部科技，2006.30.

[3]刘娅.解体与重构：现代化进程中的国家――乡村社会[M].北京：中国科学社会出版社，2004.83.

第8篇

关键词 社区治理 社区建设 社区治理模式 社会管理体制

一、社区治理的转型与演进

“转型”是指事物的结构转变，社会转型是指社会从一种类型向另一种类型的过渡过程。我们平时所说的当下中国的社会转型是指从传统型社会向现代型社会的转变，根据2012年8月17日国家统计局的报告，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，在2011年，城镇人口比重达到51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，[1]可以想见，作为中国社会的两种基本组成部分的城乡社区必然发生了巨变，它们的治理模式也相应地发生了变化。

（一）治理模式的转型

（1）城市社区的治理――“社区制”的导入。现代化转型首先冲击的就是城市社区，城市社区的建设问题比农村来得突出和迫切，一方面是因为城市人口的高度异质性，这是快速城市化和大量的流动人口导致的；另一方面是因为市场经济体制改革带来的单位管理体制变革和由此带来的城市社区管理失序。国内学者借助美国学者安德鲁・G・华尔德提出的基本观点是：在计划经济体制下，城市社会管理是通过单位制、街居制来实现的，单位制是城市管理的主要手段，街居制是补充，补单位制管理之缺。随着市场经济的发展、现代企业制度的建立，单位制逐渐解体，城市基层社会管理的方式也由单位制向社区制转型。

（2）农村社区的治理――共同体的失去。相对城市社区的面目全非，农村社区似乎仍保持着“原貌”。由于进城务工的人越来越多，之前的生活工作共同体因为主要收入来源的改变而遭到破坏，原来守望相助的邻里关系不复存在，农村里的“家”反而不如城市里的“工作场所”更令人亲切，乡村中原有的差序格局被现代社会的契约型的交换关系瓦解。传统的农村社区治理模式建基于共同体的社会基础，利用人与人之间的关系网络以及社会声望、民间权威、民间组织等把全部成员关联到一起，形成联动，最终实现对农村社区公共事务的提供。但是，现代化的转型过程使我们农村的共同体成分一再缩减，中国传统村落中以血缘、亲缘、地缘等社会关系建立起来的生活共同体已经淹没或正在淹没于工业化和信息化的发展中。失去了共同体这一基础，传统的农村社区治理也就难以为继，各种社会问题层出不穷，农村社区治安、环境问题严峻，搭便车现象无法解决，社区陷入混乱状态，学界称之为“共同体的失去”。失去了共同体成分的农村社区和城市社区的情况非常相似，我们可以看到，在实践中农村社区的治理模式一步步向城市社区靠拢。

（二）治理模式演进

从理论上可以将现代社区治理的完善看成是三种模式的演进。宏观看我国政治体制改革的进程，基本上是政府还权于民的一个过程，政府从包揽一切经济与社会事务的“全能”政府向承担必要的社会公共管理职能的“有限”政府转变。

而以时间进程划分，社区治理理论的研究在中国兴起至今，主要经历了两个阶段，各个阶段表现了不同的特点[2]：

第一个阶段是从理论的兴起到20世纪90年代后期，这个时期对社区治理的研究，主要集中在对城市中原有社区从计划经济转向市场经济过程中如何转变社区治理方式的探索，找寻适应市场经济要求的治理方式。对西方社区治理理论的引进并不断中国化是这一阶段的主要工作。

第二个阶段，从20世纪90年代后期到现在，一方面，随着市场经济的不断发展，越来越多的学者开始将社区治理置于城市化进程这一大的背景之下研究，首先便表现在理论上的相互借鉴和融合，学者们不再囿于自身学科领域，而是试图通过学科间的综合来寻找新的解决良方；另一方面，中国的特殊国情加上社会转型带来的发展速度，导致西方国家的现有理论无法完全与中国的实际吻合。

二、社区治理的发展趋势

（一）社区治理的研究方向

（1）作为主体的人。任何制度的实现都离不开人的参与，人的发展才是一切社会活动的终极目的。因此，人的价值理应终于制度本身，即便一个良好制度的建设困难重重。我们研究的视野不应局限于政府与社区组织，居民也是社区治理的主体之一，研究逻辑应该是包括居民在内的政府与社区组织三者的互动。在社区治理的有关研究中，政府、社区组织和政府与社区组织两者关系的研究不在少数，但是社区治理中居民的地位，不同构成的居民情况对社区治理的影响和居民与其他两者如何互动的研究却不多见。有关居民的研究应该成为未来社区建设研究的一个重要方面。

（2）理论整合。前述分类的研究方法在社区治理理论研究的肇始阶段具有很大的便利性，但是当理论发展到一定程度之后进行内部整合时就比较困难，特别是现实的情况纷繁复杂，各种类型社区的情况差别较大，统一到一个理论框架内难度很大，但我们也应看到固有的城乡二元结构正在弥合，却缺少社区治理理论上的指导，今后理论研究的冲破口或许就在这里。

（3）虚拟社区。虚拟社区根据是否有真实社区为依托分为“互联网虚拟社区”和“网络化社区”，前者是指人们为了满足某种需要，在网络空间中相互交流而形成的具有共同目标的群体关系总和，[3]后者是指现实社区中的虚拟社区是指以现实生活中的某个社区为基础，在互联网上形成的群体，在这些群体中，人们经常就现实社区的共同话题展开讨论，进行社区事务交流，从事网上或网下活动，共同参与现实社区治理。[4]互联网虚拟社区为社区治理开辟了新的空间――互联网，而网络化社区也给社区治理送来福音。

（二）实践中社区治理模式的发展方向

（1）法治化的社区治理模式。现代社区治理要走向规范化的良性发展轨道，社区治理的法治化有待加强。一方面要做好社区立法工作，明确划分街道办事处与社区的职能、责任、权力，明确执法程序，完善组织建设，加快制定适应各个不同类型的社区治理的具体条例；另一方面，要加强社区工作人员的培训与管理，提高法治意识，在执法过程中，做到法与情的兼容，体现执法的艺术。

（2）多元与开放的社区治理模式。多中心治理理论传入中国已有10年，但是在实践中效果并不明显。实现社区的多元化发展或许是一条实现多中心治理的路径选择。由居民自主选择符合本社区条件的发展方向，把本社区成为某方面的专业社区，如民族特色社区、军民共建社区、文化型社区等等，这样不仅可以满足居民的生活需要，更重要的是可以利用公权力机关在这些特色方面的知识、经验缺乏弱化公权力机关的权威，从而为建设“多中心”治理铺路。

（作者单位为南京工业大学）

参考文献

[1] 吴晓林.“中国城市社区建设研究述评（2000-2010年）――以CSSCI检索论文为主要 研究对象”[J] .公共管理学报，2012（01）.

[2] 郑杭生，黄家亮.“当前我国社会管理和社区治理的新趋势”[J].甘肃社会科学，2012（06）.

第9篇

[关键词]农村和谐社会；问题；途径

[作者简介]田慧（1979―），女，河南郑州人，法学硕士，重庆工商大学政治与社会发展学院助教。（重庆400067）

构建社会主义和谐社会，是党的十六届四中全会明确提出的一个重要思想和战略任务。我们国家农村幅员辽阔，人口众多，是构建社会主义和谐社会的重要基础。但由于农业本身是弱质产业，以及我国过去长期实行的以农哺工、城乡分治的“二元政策”，导致我国农业发展长期处于滞后的状态，农村公共事业落后，“三农”问题日益严重。从一定意义上讲，没有农村的稳定发展就不可能有整个社会的稳定和发展，没有农村的和谐，就不可能有城乡的和谐，中国的和谐。建设社会主义和谐社会，重点难点都在农村。因此，我国要构建社会主义和谐社会，统筹城乡经济发展，关键就是要重视农村和谐社会的构建。

一、农村和谐社会的内涵

和谐，意味着和睦相处，谐平共生。古人认为，天、地、人三者的融同就是最大的和谐，即所谓的“天地人和”，达到人与社会、自然的和谐发展。既重视人的主体地位，又重视各种关系的和谐发展。因此，社会主义和谐社会就是指以人为主体的社会和谐发展状态，它包括人与社会之间的和谐、人与自然之间的和谐、人与人之间的和谐三个方面的基本内涵。[1]

农村和谐社会的建构是实现社会主义和谐社会的重要条件。所谓农村和谐社会就是要在农村实现指以人为主体的社会和谐发展状态，促进农村社会的和谐、人际关系的和谐、环境的和谐。

农村社会的和谐、人际关系的和谐、发展的和谐是农村和谐社会的主要组成部分。其中，农村社会的和谐是建构农村和谐社会的基础。只有实现农村社会的和谐才能实现农业生产方式、发展方式的变革，才能提升农民的科学文化素质，真正实现农村环境的和谐、人际关系的和谐。农村环境的和谐是建构农村和谐社会的外部条件，没有农村环境的和谐就难以实现农村经济、社会的可持续发展，难以实现农村社会的和谐、人际关系的和谐。农村人际关系的和谐的建构是农村和谐社会的核心。农村社会人与人之间的和谐程度决定着农村社会的发展质量、发展方向。

二、构建农村和谐社会面临的问题

尽管改革开放之初，我国农村经济曾经历了一段黄金发展时期。但是随着改革的深入，农村经济发展不可避免地陷入边际报酬递减的境地。特别是近年来农村的改革和发展停滞不前，城乡经济发展不同步，差距逐渐扩大，农民生活水平下降，农村社会公共事业落后以及农村的社会矛盾突出已经成为制约我国经济社会发展的主要因素，也成为我国构建农村和谐社会亟待解决的问题。

（一）农民收入增长缓慢，负担沉重。

近年来农民收入增长速度放慢，1990－2002年的12年间，农民的人均纯收入增长了69．7％，年均增长4．5％，比80年代增长速度几乎放慢了一倍。而与此同期，城市居民可支配收入增长速度则增长了138．3％，年均增长7．5％。[2]农民收入增长速度放慢，严重影响了农民生活水平的提高。

农民的负担沉重也是影响农民生活水平提高的的重要因素。在中国，按税费的种类说，农民负担主要包括三大类：一是农业税和农业特产税；二是“村提留、乡统筹”即“三提五统”；三是乱摊派、乱集资、乱罚款。据统计，1990――2000年的10年间，我国从农民那里征缴的各种税收（主要包括农业税、农业特产税）总额，就由87亿9千万迅速增加到465亿3千万元，增加了4倍多，农民人均税额高达164元，远远超过农民收入增长速度。2004年春，我国宣布要从该年起逐年降低农业税税率，平均每年降低1个百分点之上，5年内取消农业税，同时取消除烟叶外的农业特产税。与此同时，国家又对粮食主产区的种粮农民实行直接补贴。这样，每年可以使农民减轻负担48亿元。

（二）农村剩余劳动力转移的长期性和艰巨性并存

我国“三农”问题的核心是农民收入低，农民收入低主要在于非农就业机会少和农产品生产成本高。要增加农民收入、降低农产品生产成本，必须减少农民，将农村大量剩余劳动力转移到非农产业。而我国是一个农业大国，根据三农专家温铁军估算，中国农村的劳力、半劳力共6亿多，其中农业生产只需要1亿多，绝对过剩的农村劳动力高达4――5亿，这决定了我国农村剩余劳动力的转移任务任重道远，不可能在短时间内予以化解。

农村剩余劳动力的转移不仅需要一个长期的过程，也是一个异常艰巨的任务。现阶段我国正处于工业化和信息化并行的时代，产业结构的调整和升级则使资本和技术替代劳动的趋势越来越明显，对简单劳动力（文化水平低的非熟练工人）的需求也在逐步下降。相对于庞大的仅能从事简单劳动的农村富裕劳动力的后备军来说，大中城市为从事简单劳动的农村富裕劳动力提供的就业机会仍是极为有限的，这也限制了农村剩余劳动力的转移。

（三）乡村治理和管理体制不合理，政府职能错位

长期以来，乡村治理和管理体制存在的问题主要有：第一，乡村财权与事权不一致，债务重。1994年对乡镇实行分税制改革后，以前较稳定和较好的税种都被上收了，乡镇政权组织财政收入减少。而我国在乡村治理和管理体制的安排上，一直实行的是政府包揽一切的政府主导型治理，形成从上到下的“压力型体制”。在这样的体制下，乡镇政府的职权、责任和财政支持不对称，导致乡镇政府为完成上级下达的各种达标升级任务必然采取两方面的行动，一方面举债办事，通过借债完成上级下达的各种任务，这样的行动必然造成乡镇债务的日趋严重；另一方面向农民摊派，这也是造成农民负担沉重、干群关系紧张的重要原因。第二，政府职能错位，公共品和公共服务供给严重不足。乡镇政府职能错位主要体现为乡镇政府直接操纵资源的配置，干预经济活动主体（企业和农户）的经营活动，干了很多不该干的事，管了很多不该管的事。而与政府管的太多太宽相比，政府提供的公共品和公共服务供给严重不足，往往让农民或企业自己去干公益事业，结果加剧了公共品和公共服务供给匮乏与农民对公共品和公共服务需求日益增强之间的矛盾。第三，管理模式僵化。我国对基层政府的管理模式主要沿用计划经济的办法，用行政命令的手段，把各种经济指标（GDP增长率、财政税收任务、招商引资）和社会指标由上而下，层层分解，把完成任务和政绩、考核以及经济收益挂钩，带有很强的行政强制性。这样的管理模式导致各级基层政府疲于应对上级政府下达的各种指标性任务，而难以真正从当地的实际从农民的根本利益出发推动当地的经济社会发展。[3]

（四）农村生态环境日益恶化

过去我国的发展长期以追求GDP的增长为中心，而这种对于GDP的过分追求造成我国的经济发展建立在高能耗、高污染的基础上，造成生态环境的恶化。而伴随着工业化进程的加快，我国农村生态和生活环境的破坏程度也在不断加剧。

农村生态环境的恶化主要体现在耕地面积减少、草原生态环境恶化、退化严重，农业水资源污染严重。有些地方政府为了自己局部、暂时的利益，上马了很多耗费资源、污染严重的投资项目。由于这些项目几乎没有相应的治污措施，使得本来就很脆弱的农村生态环境进一步恶化，甚至造成生态灾难。

（五）农村人际关系不协调

随着中国由传统农耕社会向现代工业社会的转型，农村社会生活、伦理道德也发生着深刻的变革。

在伦理道德领域的变革主要在于，农村传统道德规范遭到破坏、集体主义道德理想遭到动摇、与市场经济相适应的经济伦理相对缺失。农村社会生活的变革主要体现为农村的非农化活动、农村生产经营的变革、农民居住方式的变革，这也给农村的人际关系带来深刻的影响。农村社会生活的这些变革导致农村人际关系日益趋向冷漠疏远，不利于农村和谐的人际关系以及合作关系的建立，直接影响到农村和谐社会建设。[4]

三、农村和谐社会建构的途径

我国农村和谐社会面临的问题是复杂多样的，其中既有传统计划经济体制所留下错综复杂的矛盾和问题，也有随着近年来经济体制改革、社会转型所带来的新问题、新矛盾。因此，这也决定了我国农村和谐社会建构是一项艰巨而复杂的系统工程，需要采取多种措施，从政治、经济、文化、人际、环境保护各个方面解决农村社会所存在的不和谐因素，为最终实现农村社会全面和谐创造条件。

（一）促进农业产业化发展，增加农民收入

农业产业化是促进我国农村经济发展的重要途径。我国农业是弱质产业，由于人地关系紧张、生产方式落后，农业生产成本一直居高不下；而农民生产经营的分散性以及市场观念的淡漠，使我国的农产品在日趋激烈国际竞争中处于不利的地位。为了提升农产品的竞争力，提高农民的收入，必须要促进农业的产业化经营。农业的产业化经营主要在农产品的生产、加工和销售等环节形成农户和农业企业之间稳定的联系，其组织形式主要有企业加农户、市场加农户、农民合作组织加农户等。在农村产业化经营过程中要注重依法保护农民的合法权益，要注重培养农民的市场观念；要注重通过对农业进行的农业技术培训不断提高农产品的科技含量。

（二）以人为本，促进农村剩余劳动力的转移。

转移农村剩余劳动力是解决三农问题，实现农村社会和谐的重要条件。要有效转移农村剩余劳动力，关键是要以人为本，从根本上消除阻碍劳动力转移的制约性因素：第一，消除城乡二元结构和体制障碍，给予农民同等的国民待遇。向进城农民开放统一的劳动市场、户口迁移，使农民与城镇居民一样享有同等的教育、医疗、社会保障等福利待遇。第二，建立健全劳动者权益保障制度。为了确保农民工的正当权益，政府劳动部门应加强对劳务市场的管理和对劳务合同的监督，并应以劳动力价值为基础，制定各类工种的最低生活标准，通过法律法规的形式强制执行这些标准。第三，大力推行农村职业技术教育和培训。对于农村职业技术教育和培训，政府应在财政和政策上给予大力支持，将它作为政府主导下的公益性工程来推行。特别对那些准备进城或已经进城的农民工要进行对口技术培训，并给予在岗期间的继续教育。

（三）建立有效的农村社会保障体系，切实减轻农民负担。

农村税费改革后，鉴于医疗、教育支出已经成为农民的主要负担。因此建立有效的农村社会保障体系，是减轻农民负担的重要途径也是实现农村社会和谐的重要条件。农村社会保障体系构建的核心问题是资金来源问题。政府应通过多种形式和渠道筹集保障资金。一是制定有关政策，通过发展和壮大农村集体经济来增加农村集体对保障资金的投入；二是按照政府积极引导与农民自愿相结合的原则，在一定范围推行社会养老保险或养老储蓄；三是建立个人社保帐户，按照“自保者获资助”的原则，将个人缴费同国家和集体资助部分记入个人名下，归个人所有，以充分调动广大农民参加社会保障的积极性；四是积极鼓励有一定经济实力的农民参加各种商业保险。

（四）推进乡村治理结构改革，保障农民权利和利益。

要解决农民负担沉重问题，真正实现农村社会的和谐，政府就要积极推进乡村治理结构改革。乡村治理结构改革首先在于推进政府职能的转换，将政府由单一的统治型政府转变为服务型政府。这主要是通过制度创新，通过改革干部考核机制和选拔任用机制来实现。通过改革，使各级基层对上负责而不是对下负责的局面得到根本性扭转，能够真正从农民的根本利益出发，为农民的生产经营活动提供切实的技术帮助和信息指导。其次，要改变基层政府的权力机构和制约机制。将过去的单一型政府统治转变为政府与民间组织的协同治理，应培育、扶持代表农民利益的机构组织，建立政府与农民沟通交流的渠道，形成政府与农民合理的双向互动沟通交流方式，以充分调动农民参与社会事务管理的积极性。再次，通过推进村民自治，保障农民民利。村民自治是经过实践检验有效的民主形式。农民通过“海选”，选举真正能代表自己利益的村委会代表，行使自己的民利。要有效保障农民民利，防止上级行政权力的干预，在继续推进村民自治的同时，还应进一步扩大民主的范围，逐步将自治由村推及乡、县，让我们的农民能直接选举能够全心全意为农民着想的县长、乡长。最后，精简乡镇机构人员，将乡镇财政纳入县级财政预算。乡镇机构庞大，人员臃肿是造成农民税费负担沉重的主要原因，也是基层干群关系紧张的重要原因。要防止农民税费负担反弹，关键要对乡镇治理机构作根本性的变革。具体途径就是建立乡镇农民自治组织，推行乡镇自治。撤消原来的乡镇行政建制，将其改革为县级政府的派出机构，严格限制其人员编制，将其职能主要限定为自治指导和提供公共服务，并将其运行所用经费完全纳入县级财政预算。

（五）加强农村文化建设，促进农村人际关系和谐

当今农村人际关系矛盾主要体现为：家庭矛盾、邻里矛盾、干群矛盾，要解决农村人际关系矛盾，扭转农村人际关系日益趋向疏远、冷漠的局面，就要加强农村文化建设。农村文化建设首先要注重弘扬家庭美德，培养家庭意识，营造尊老爱幼、和睦团结的良好风气，倡导文明健康的生活方式。其次要弘扬传统的互助合作、兼容博爱精神，通过组织多种农民集体参与的文化活动、娱乐活动来构建村民交流的渠道，增进村民的合作，从而达到协调邻里关系、村民关系的目的。再次，要通过社会主义精神文化建设的教育示范和引导，促进农民群众形成符合时代要求的积极健康向上的精神、道德追求和思维方式，缓解干群关系。最后，要加大政府财政投入，加强农村文化基础设施建设，通过兴办文体团队，设立文化活动室，满足农民的精神文化需求。

（六）加强农村环境保护，促进农村环境和谐

农村环境保护是我国环境保护工程的重要组成部分，没有良性的农村生态环境，就难以提供健康营养和具有市场竞争力的食品，就难以从根本上提高农民的生活质量，实现农村社会的和谐。

农村环境保护首先应注重培养农民的环保意识，政府通过舆论宣传、文娱活动宣传等形式使农民认识到环境保护的重要性。因为农民是农村环境活动的主体，只有农民意识到环境保护的重要性才能广泛地参与到政府主导的环境保护活动中。

农村环境保护还应改变农民传统的生产、生活方式和消费习惯，主要通过大众传播工具以及提供具体的技术指导等方式，引导农民选择健康、环保的生产、生活方式。例如，通过技术指导引导农民如何正确地施肥、洒药，如何处理废弃的塑料薄膜、编织袋等；通过舆论传播引导农民如何节约自然资源、美化生活环境等。

农村环境保护还应加大乡镇工业污染治理，避免农村生态灾难的发生。乡镇工业污染是当前农村环境污染的主要源头。政府应严格执行国家颁发的环境标准，通过对存在工业污染的乡镇企业采取排污收费、限期治理等制度措施，加大对工业污染的治理力度；并要树立科学的发展观，严把乡镇开发建设项目的环境审批关，从源头上控制农村工业污染。

[参考文献]

[1] 傅治平．和谐社会导论[M]．北京：人民出版社，2005．30．

[2] 牛若峰，李成贵，郑有贵等． [M]．北京：中国社会科学出版社，2005．16．

第10篇

【关键词】城乡一体化发展，体制机制，创新路径

城乡一体化发展是转变经济发展方式、构建和谐社会的必然要求。多年来，我国形成了较大的城乡差别，这不仅表现在城乡经济收入差距悬殊，还表现在生活环境、生活方式、生活质量、政策待遇、文化教育和观念形态等方面的差异。归根结底，是我国在城市和乡村的体制和运行机制上存在差别，导致城乡差距的进一步拉大。“十二五”规划把“破除城乡二元体制、创新公共服务体制”作为“十二五”期间的重大改革任务。党的十报告提出要加快城镇化进程，推动城乡一体化发展。城乡一体化发展进程中的重要任务就是要通过深化改革来突破多年来城乡分割的体制和运行机制，使农民享受国民待遇，让农村获得平等的发展机会。

一、城乡一体化发展体制机制创新的内涵

体制是指维持国家、社会和区域运行的组织体系和制度法律。组织体系指的是组织机构，制度指的是保证组织机构正常运转的规范。机制是指客观事物（系统）内部要素之间的组织、联结方式和要素功能发挥的方式。经济运行机制是指该社会经济在内在力量推动下用一定方式使社会经济主体相互制约和作用，产生效率和公平。机制蕴含在体制的内部，机制的形成与改变离不开标准、规则、程序三个要素。

城乡一体化发展的体制机制创新就是要把城市和乡村放在平等的地位并尽可能考虑农业的公益性，从法律和制度层面建立长效稳定的建设发展和帮扶机制，突破城乡二元经济社会结构，纠正体制和政策上的城市偏向，保障城乡一体化发展顺利实现。

城乡一体化发展以体制创新为基础，促进机制的形成与作用。城乡体制统筹重在城乡制度的统一，以制度改革作为前提，使农民在教育、财政、户籍、社会保障等方面享有同等的权利，实现公共产品、服务均等化。城乡一体化发展的运行机制是在体制统筹的基础上，对城乡统筹机制形成的动力、作用机理以及城乡一体化进程中各要素的相互关系进行研究分析，探索城乡一体化发展的路径。

二、城乡一体化发展进程中体制机制创新的意义

1.创新体制机制有利于破解城乡一体化发展战略目标实现的瓶颈

体制机制带有根本性，体制构建和运行机制具有可以引导整个社会朝着制度确定的方向发展的功能。完善的体制和运行机制是加快城乡一体化发展的基础和重要保证，也是破解城乡一体化发展战略目标实现的瓶颈的有力武器。城乡一体化发展是一项艰巨复杂的系统工程，受到从科学、文化、教育、医疗卫生到经济、法律、资源、社会保障等各方面政策和环境的影响。体制机制构建是城乡一体化发展的“龙头”工程，对城乡一体化发展战略目标的实现起着至关重要的影响和作用。

2.创新体制机制有利于推进农村经营体制和土地制度改革

伴随着城镇化和农业现代化的加速推进，农业生产组织化程度低、社会化服务体系不健全等矛盾日益突出，迫切需要在坚持农村基本经营制度的前提下，不断推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变，从而推动农村经济平稳快速增长。

通过建立农村土地承包经营权流转服务中心，加强土地承包经营权流转管理和服务工作；鼓励和支持社会中介组织参与农村土地流转服务；建立农民宅基地退出、土地流转补偿机制等一系列农村体制机制的创新，是有效解决新形势下农村剩余劳动力向二、三产业转移，所引发的土地撂荒、流转纠纷频发和规模化经营困难等突出问题的关键。

3.创新体制机制有利于推进农村集体产权制度和社会管理体制改革

通过推行股份合作制，确定农村集体资产产权，界定农村集体经济组织成员身份，维护和保障其合法权益，鼓励组建农民专业合作社、农村股份合作社、土地股份合作社等农民专业合作组织，完善农村集体资产产权制度，有利于大幅提高农民收入，促进农业生产规模化和产业化，从而加快现代农业发展。

通过一系列推进农村城镇化的综合配套改革措施，如建立统一的城乡户口登记管理制度，，实行城乡户籍一体化管理；建立城乡统一的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口准入制，逐步消除城乡二元户籍制度的影响，探索城乡一体化的行政管理体制等，将大大促进城镇化的步伐，为实现城乡一体化发展的目标奠定坚实的基础。

4.创新体制机制有利于推进城乡金融体系和公共财政体制改革

目前是我国社会财富增长最快的时期，同时也是农村资金最紧缺的时期。通过放松对农村金融的管制，培育多元化的农村金融机构，深化农村信用社的体制改革，改革目前的政策性银行支持体系，制定政策性农业保险条例等一系列农村金融体制机制改革，将从根本上解决农村的融资投资问题，为农村经济发展提供坚实的物质基础、资金保障。

我国的农业长期处于弱势地位，农村的公共品供给严重不足。通过推进城乡公共财政投入体制机制创新，进一步扩大公共财政覆盖农村的范围，加大公共事业经费向农村的倾斜力度，全面提高财政保障农村公共事业的水平，促进基本公共服务均等化，对于加快农村的城镇化、城乡发展的一体化具有十分重要的意义。

三、加快城乡一体化发展体制机制创新的实现路径

1.从加大对农村公共产品的投入力度为着力点，创新财税体制机制。要继续加大财政转移支付力度；要改革现行的财政体制，明确中央和地方政府的责任；积极调整财政支农结构，明确财政支农重点；加大对农村公共产品的投入力度；结合税制改革进一步完善地方税体系。建立起以“农民投入为主体，财政投入为引导，信贷投入为依托，鼓励社会多元化投入”的农业投入增长机制。

2.从破解农村金融瓶颈制约的目的出发，创新涉农金融保险体制机制。创新涉农金融体制机制，放宽涉农金融准入政策，着力构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融体系，努力建立商业性金融、合作性金融、政策性金融和其他金融组织相结合的农村资金供给的信贷体制和融资机制。积极推进农村金融组织创新，建立健全多层次的农村信贷管理和担保体系，不断提高各类金融主体特别是农村金融机构的支农实力、竞争力和抗风险能力，优化农村金融生态环境。

3.从落实农民市场经济主体地位的高度，创新土地流转和适度规模经营的体制机制。土地和劳动是农业生产的两个基本要素，只有使之成为有机结合的统一体，才能够形成现实的生产力。要进一步深化农村的土地产权制度改革，明晰土地产权和土地流转条件，用政策法律保障土地流转；加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制；积极推进农地股份制试点。同时，探索土地的种植经营权市场化模式，强化政府引导农民适度规模经营的作用，鼓励城镇或当地资本组成“龙头企业”，建立“土地银行”。

4.从保障农民基本生活权益出发，创新社会保障体制机制。要建立比较完善的农村社会保障制度。目前，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“老有所养，病有所医，生有所靠”，因而农村最低生活保障、农村养老保险和医疗保险三项制度建设是重点。同时，成立农村社会保障制度的管理机构，各地要从民政部门、劳人部门、财政部门、农业部门等相关部门，抽调经验丰富、熟悉业务的人员进人农村社会保障部门。明确社会保障体系建设的重点是增强公平性，适应流动性，保障可持续性。

5.从提升农民整体素质着眼，创新农村教育和劳动力培训体制机制。继续办好基础教育。基础教育关系国民基础素质，也关系教育者的基本人权及发展起点公平与正义；加快发展职业教育。针对农民的需求特点，向农民提供各种类型的职业教育培训和技术培训班，使他们掌握一些社会需要的技能；充分发挥高等教育的人才和智力优势，统筹城乡教育提供人才和智力支持；统筹城乡教育经费投入，整合社会教育资源，多渠道保障优质教育供给；对游离于城乡间的农民工群体强化就业培训指导，健全社会保障。

6、从落实“以人为本”重要思想的高度，创新城乡就业体制机制。充分发挥各级政府在促进就业中的引导作用，努力开辟就业岗位， 鼓励和扶持自主创业带动就业，为城乡劳动者提供就业渠道；健全就业服务制度， 加快建设城乡一体的劳动力市场，建立健全基层工作平台制度，为城乡劳动者就业提供有效服务；建立健全城乡劳动者维权体系，为城乡劳动者提供就业环境。

7.从落实“三农”重中之重地位的高度，创新行政管理体制机制。要注重社会管理和公共服务，建设服务型政府。要以制度创新为重点深化行政审批制度改革，要进一步减少行政事业性收费项目，加大行政审批中心建设力度；完善行政审批的方式，强化行政审批监督；切实解决越位、缺位和错位问题。通过行政手段、共同治理、委托、等灵活多样的方式为农民提供更多的公共产品；更新农村治理理念，创新农村治理体制。要发展基层民主，依法搞好村民自治.推行农村民主政治建设，完善民主管理制度；完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。要关心乡村干部的工作和生活，适当提高他们的待遇和保障水平。

参考文献：

[1]谢扬.找准切入点培育城乡统筹的体制、机制[N].中国经济时报，2009-4-24.

[2]刘杰.创新城乡一体化发展的新机制[J].学习月刊，2008（9）.

[3]陈学法.二元结构变迁中的户籍制度与土地制度变革.体制改革，2010（3）.

[4]郭翔宇、颜华.统筹城乡发展——理论、机制、对策[M].北京：中国农业出版社，2007.

[5]中国（海南）改革发展研究院.“十二五”城乡一体化的趋势与挑战[M].北京：中国长安出版社，2010.

第11篇

推进美丽乡村建设 生活污水处理率达44%

广州市委书记万庆良强调，要把农村发展放到大广州的格局中谋划。两年来，广州在规划体系、平台体系、重大基础设施建设等方面对推进城乡统筹发展进行了战略性、全局性谋划，特别是将从化、增城撤市设区，从行政体系上打破了城乡分割的局面；大力推进以地铁为重点的交通基础建设，将地铁开到全市各区，包括开进增城、从化、南沙，拉近其与都会城市的距离；积极推动医疗、教育等农村基础配套设施，花都、从化、增城、萝岗、南沙，都实现了三甲医院零的突破，为推进城乡一体化奠定基础。

万庆良说，通过全面推进城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务、就业市场、社会管理等“六个一体化”，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，实现城乡共同富裕。要以深化改革为动力推进农村工作。在坚持农村土地农民集体所有、家庭经营、土地承包等农村基本经营制度的基础上，围绕创新农业经营主体、健全农业社会化服务体系、完善农村土地制度、形成市场资源配置机制、保护和发展农民权益等五个方面全面推进农村改革，激活农村发展活力，真正让农民手中抱着的金娃娃活起来。

会议提出，要扎实推进美丽乡村建设。在今年9月份基本完成全市村庄规划的编制工作，做好美丽乡村试点工作，推进环境综合整治，促进农民持续增收，发动农民建设幸福家园。

会议透露，在美丽乡村建设方面，广州市今年计划完成建设228个农村生活污水处理系统，确保农村生活污水处理率达到44%，推进镇生活垃圾转运站和村生活垃圾收集点的建设，加强生态环境保护和文化传承。

抓紧治理面源污染 建设低碳幸福广州

广州市长陈建华充分肯定了全市去年农村工作取得的成绩，主要体现在都市型现代农业稳步发展、农民收入持续增长、美丽乡村建设加快推进等方面。

第12篇

1、指导思想：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，贯彻好、落实好中央、省、市年乡村工作会议精神，按照全市统筹城乡发展和建设社会主义新乡村的总体要求，牢牢把握“解放思想、全面开放、跳起摸高”的工作基调，围绕“两个加快、两个翻番”的统一部署，以创建沼气化县（区）为目标，进一步深化乡村沼气发展理念，切实转变发展方式，强化发展措施，扎实推进乡村能源建设健康发展。

2、主要目标任务：全市全力争取省级以上项目建设资金1000万元以上，完成乡村户用沼气池1万口以上、1座养殖场大中型沼气工程和城镇生活污水净化沼气池1万立方米建设任务，新建30个以上物业管理服务网点，推广应用玻璃钢等新型建池材料的比例达到50%以上。

二、工作重点

围绕全市社会主义新乡村建设，促进现代农业发展，推进城乡环境综合治理，实施好“五大工程”，努力打造乡村能源建设的亮点。

1、乡村生态家园富民工程。以户用沼气池建设带动改厨、改厕、改圈、建园，积极推广猪一沼一果（粮、茶、菜等）农业循环经济发展模式，促进农业和乡村经济发展的良性循环。

2、乡村清洁工程。配合有关部门集成组装农业生产和乡村能源新技术，全面推广生活污水净化沼气池处理，不断提高废弃物资综合利用效率，实现田园清洁、家园清洁、水源清洁。

3、养殖沼气工程。配合有关部门，在集约化养殖场和养殖小区，督促业主建设与之配套的沼气工程，积极推广“生态养殖业一沼气一有机肥料——高效种植业”内循环模式，治理环境污染，获取优质能源，生产有机化肥。

4、城镇生活污水净化沼气工程。在污水处理管网难以覆盖的区域和小城镇、中心村兴建生活污水净化沼气池，抓好乡村污水、垃圾处理，实现乡村环境卫生优良化，全面推进我市乡村能源建设。

5、沼气建设示范村镇工程。要充分结合农业产业结构调整和城乡环境综合治理以及成片推进新乡村建设，全力打造一批乡村沼气建设示范村镇，年内每个县（区）完成1个示范乡镇、2个示范村建设。

三、工作措施

1、切实加大宣传力度，进一步调动各方面的积极性。

项目实施地方要充分利用广播、电视、报纸和网络等多种形式，全方位、多角度，深层次宣传乡村沼气建设的意义和作用，广泛宣传沼气建设对推进社会主义新乡村建设、发展农业循环经济以及改变农民生产生活条件的重要作用。通过宣传发动，进一步增强各级干部群众节能、环保、生态意识，进一步提高广大基层干部和群众参与乡村沼气建设的积极性和自觉性，形成领导重视、部门负责、社会支持、群众自办的浓厚发展氛围。

2、积极争取和实施好项目。

进一步认真落实省委省政府和市委市政府对乡村能源建设的工作要求，紧紧围绕全市新乡村建设和现代农业园区建设，紧紧围绕城乡环境综合治理的开展，抓住国家实施新一轮西部大开发和积极的财政政策的机遇，积极组织各县（区）努力争取好年国债沼气建设项目，认真做好现有乡村沼气项目实施的进度、质量、资金的监督管理，进一步强化项目支撑，促进我市乡村能源建设工作全面开展，确保“民生工程”目标任务顺利完成。

3、加大工作力度，扎实推进乡村能源建设。

全面贯彻落实《省乡村能源条例》和市人民政府办公室《关于推动乡村沼气持续健康发展的实施意见》（内府办发〔〕73号），进一步提高全社会对乡村能源建设工作重要性的认识，争取各级政府和有关部门对乡村能源工作的重视。加强乡村能源建设的教育培训工作，提高我市乡村能源技术队伍和管理队伍的综合素质，适应国家对项目申报乡村能源技术人员实行资格准入制的要求。进一步落实乡村能源建设目标管理责任，加大督查督办力度，定期不定期地对实施工作进度进行全面分析，找准工作的薄弱环节，有针对性地制定和落实工作措施，切实加大工作力度，帮助各县（区）解决好工作经费，确保沼气建池、管理和安全使用工作落到实处，切实加快乡村沼气建设进度，如期完成项目建设任务。

4、积极推广应用乡村建池新技术新材料，不断提高乡村建池工厂化水平。

今年省上已经明确要求推广应用玻璃钢等新材料的比例要达到50%以上，各县（区）要尽快行动起来，选择有条件、有基础的村社先行搞好试点示范，在此基础上，各县（区）都要组织好参观学习，采取有力措施，切实加大推广力度。确保任务的完成。

5、积极发展乡村沼气专业合作组织，切实抓好乡村沼气后期物业管理。

各县（区）要认真实施好服务网点建设国债项目，在项目村建立以沼气生产工为基本队伍、沼气设施维护维修和综合利用技术指导为服务内容的物业管理站和沼气协会。要充分发挥好现有服务网点的功能，为沼气用户提供优质、规范、高效的服务，确保项目农户长期受益得到实惠。

6、充分发挥沼气功能，切实抓好乡村沼气的综合利用。

积极围绕“传统农业向现代农业跨越”的总体要求，充分发挥乡村沼气建设的作用，围绕全市城乡环境综合治理的需要上，以全市新乡村建设和现代农业园区建设为重点，认真做好“三改三结合”，充分发挥乡村沼气建设的作用，在沼液使用上做好文章，积极发展农业循环经济，认真建好生态家园，不断提升沼气项目村支柱产业水平，努力实现家居温暖清洁化、庭院经济高效化、农业生产无害化和乡村环境优良化，全力打造一批示范村、示范乡镇。

7、进一步理顺城镇沼气管理体制。

各县（区）要认真贯彻落实《省乡村能源条例》和市政府三号令及《市乡村能源管理暂行办法》（内府发[]95号）、《贯彻落实省人民政府〈关于加快乡村沼气建设的决定〉的实施意见》（内府发[]42号）等文件规定，切实理顺城镇沼气管理体制。各级乡村能源管理部门要认真履行职责，进一步加强与有关部门的协调和配合，做到不缺位、不越位、不错位，维护好全市沼气建设管理秩序。

8、进一步强化安全生产管理。

要经常性地开展安全生产宣传和教育，进一步增强全系统职工安全生产意识。要把安全生产责任真正落实到部门、到施工单位、到具体的责任人，确保安全生产有人管、有人抓、有人去落实。全面启动农户建池和沼气生产工的保险工作，切实降低管理风险。要定期不定期的开展安全生产大检查，及时发现安全隐患，落实整改措施，确保全市全年沼气建设安全。

第13篇

【关键词】可持续发展 参与式治理 流动农民 留守群体

一、主要背景

随着现代城市社会的不断发展，当今社会呈现出新特点：一.农村居民摆脱了和村庄组织的束缚，冲破了由户籍制度形成下的城乡二元格局，他们中的大多数涌入城市，这种城乡原有治理状态的崩解过程带来了诸多社会问题。二.在经济不断发展的同时，人们社会价值观念和生活方式逐渐多样化，民众的利益诉求也渐多元化，而农村社会发育缓慢，社群自主治理格局尚未形成。

二、现状分析

（1）经济发展水平在不断提高，但建立在违背生态和谐规律的基础上，发展效率有待提高。以Q乡为例，首先该地交通便利程度不佳，共同交通工具便捷及舒适程度较城市都有较大差异。第二，乡村内空气污染较严重，集镇马路上扬尘严重，空气污浊。污染的主要来源是汽车尾气及工厂废气，反映出工业生产环节中对废气排放缺乏有力的监管及解决措施。

（2）居民民主意识、维权意识显著提高，且诉权途径的不断拓宽和社会公平的逐渐实现为居民参与社会治理提供了有利的因素，但不可避免地出现个别腐败现象，即以的方式欺害百姓等无视法律的恶劣事件。并且，公民对个人基本民利的行使缺乏必要的积极性，对民主参与的兴趣普遍偏低。

（3）农村外出务工比例较高，由此带来的留守妇女及留守儿童问题值得关注。在对Q乡中两个村进行总体家庭务工状况的了解后发现，每户家庭居家的男性人数不多于两人，甚至没有，家中主要包括年轻的孕妇、抚养孩子的母亲、年迈的老人及未成年儿童和青少年。经了解得知，在农忙时节他们的耕地会有返乡的农民工及家中青壮年妇女共同耕作，而在平时，家庭主要承担生活、抚养和养老的职能。由上述现象带来的问题有：村内治安状况不佳、村内卫生治理情况较差、学龄儿童受教育水平较城市有较大差距、老人养老方式单一等。

三、问题讨论与建议

（1）农村经济发展无疑是提高农村居民生活水平的关键因素。针对当下出现的“追求经济发展，忽视环境保护的重要性”的做法，首先在政府层面应该提高农村工业准入门槛，杜绝高污染低治理的企业进村，坚持“以农为本，不让工业污染威胁农业发展”的原则，同时加大对现有农村企业的监管力度，督促其及时改进处理污水废气的设施及对策，对无良企业加大惩处力度或直接取消经营资格。其次，政府及农民应协同创新农村经济发展方式，大力创新发展生态农业、特色农业等以提高农民收入水平。

（2）大力提倡参与式治理，即创新社会管理方式。即营造“小政府，大市场，好社会”的社会治理结构，在具体方式上需要做到推进我国政府体制改革，加快政府职能转变，促进社会自主治理，构建公民社会。在农村社区参与式治理的建构过程中可借鉴杭州经验来拓宽多渠道的社区决策参与，具体形式有：提倡民情恳谈会、事务协调会即通过这两种会议的召开聚集村民，启发民智，共同商议以提高村民在村务中的显示度；建立“和谐社区居民建言献策”奖励制度以鼓励村民针对村内事务提建议。通过上述方式引入多元的社会力量，经由政府和居民群体双向的良性互动来创新社会管理的方式达致善治的目标。

（3）推进社区民间组织的发展，走非营利组织的中国化道路。从整体社会乡公民社会的转型，提供了一个新的发展空间，致使第三部门得以发展，非营利组织的作用得以凸显。在广大农村倡导社区民间自组织的参与，推进社区民间组织的发展，包括：社区文娱性组织，如秧歌队、广场舞团体；公益性组织，如“留守儿童之家”。这些组织客观上可激活社区公共事务的参与治理过程同时促进社区生活系统的组织化。通过村民易于接受的形式，增强村民间沟通交流的机会，促进村民关系的和谐。

（4）针对外出务工农民家庭出现的各类问题，在村内组织“流动农民之家”和“留守妇女之家”。根据2004年对南京务工经商的流动农民的社会支持网络的分析可以得出的结论有：流动农民社会支持网络规模和紧密度均较城市居民和农村居民低，且网络的性别趋同性强、异质性低；与农村居民相比流动农民的地缘作用下降且业缘力量不突出。以上调查数据可说明流动农民的社会支持网络较弱，他们需要社会各个层面的支持。同时有大量农民进城务工造成的“留守”现象也给农村生活中增添了诸如“留守儿童”缺少关爱和保护，“留守妇女”安全和身心健康得不到保障，“留守老人”孤独无依无人照料等社会深切关注的问题。因此，“流动农民之家”旨在为进城务工农民提供就业辅导、代购火车票等返乡便利等以增强该群体间的联系，为彼此提供生活上的帮助和精神上的支持；“留守妇女之家”的服务群体不仅局限于留守妇女，更有留守儿童和老人，该组织的存在旨在通过定期的彼此交流和情感辅导、心理咨询等服务来排解留守妇女心中的压力，增强面对生活的信心，同时对其孩子和长辈分别提供教育上的建议和养老方式的优化途径。即积极发挥农村社会组织的参与功能和服务提供功能。加强社会建设和社会管理、推进社会管理体制创新和公民参与社会事务管理，以更好追求富强、民主、文明、和谐的社会目标。

参考文献：

[1]陈剩勇，徐. 参与式管理：社会管理创新的一种可行性路径[J]. 浙江社会科学，2013.

[2]陈剩勇，徐. 参与式管理：社会管理创新的一种可行性路[J]. 浙江社会科学，2013.

[3]童星. 创新社会管理[M]. 北京，中国社会科学出版社，2012.

第14篇

今后一个时期，面对建设社会主义新农村的新要求，进一步落实政府在农村的公共服务和社会管理职能，完善公共财政对农村社会事业的投入机制，加快体制和机制改革，缩小城乡社会事业发展差距，是一项十分紧迫的任务。

一、指导思想和基本原则

加快农村社会事业发展步伐，需要坚持以科学发展观为统领，融入新农村经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的大局，按照全面建设小康社会和“十一五”规划的总体部署，转变发展观念和创新发展模式，以提高基本公共服务供给能力为主要任务，以公共财政为支撑，以体制改革为动力，坚持普及与提高并举，努力促进农村居民的全面发展。

今后5年农村社会事业发展的主要目标是，在全面普及和巩固9年义务教育；基本普及新型农村合作医疗制度，形成较为完善的县、乡、村三级农村卫生服务网络；实现县有文化馆、图书馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室的农村文化发展新格局；进一步完善农村社会救助体系, 明显提高社会保障水平。到2010年基本建立起与社会主义新农村建设相适应的农村公共服务体系。

实现上述发展目标，应把握的原则：一是坚持基本公共服务均等化。按照构建和谐社会的要求，树立社会公平的理念，着力调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，切实转变公共服务供给的城乡二元结构，促进人人享有基本公共服务。二是坚持政府主导。强化政府在市场经济条件下的社会管理和公共服务职能，确立政府推进农村社会事业发展的主导地位，从人力、物力、财力各个方面为发展农村社会事业提供保障。三是坚持农民自主参与。以满足农民需求为出发点和落脚点，把农村社会事业发展与农村群众的切身利益紧密结合起来，尊重农民意愿和首创精神，在政府支持、引导下，发挥村民自治组织作用，充分激发农民在公共服务决策、投入、管理、监督中的主动性和自觉性。四是坚持统筹规划。本着因地制宜、分类指导、分步实施的方针，以规划为先导，整合资源，突出重点，兼顾当前与长远、需要与可能，统筹发展农村社会事业。

二、主要发展任务

（一）优先发展农村教育

充分发挥教育在社会主义新农村建设中的基础性、先导性、全局性作用。一是继续抓好农村义务教育。在当前农村义务教育“普及”问题已基本得到解决的条件下，应把着力点放在“巩固”和实现全面普及的目标上。继续加大对农村义务教育投入。在实施西部“两基”攻坚和农村中小学现代远程教育工程基础上，将全面推进农村初中改造作为“巩固”的核心工程，集中力量解决辍学率高、“大班额”多和寄宿比例低的问题。二是突出抓好职业教育。把发展职业教育作为解决“三农”问题和培养新型农民的重大举措，增强办学的针对性和实用性，扩大职业教育招生规模，实施职业教育基础能力建设工程，重点建设1000所县级职教中心，形成一批能满足技能型人才培养要求、适应农村劳动力转移培训需要的职业教育骨干基地。三是加快建立经费保障机制。把农村教育正常运转经费和农村学生就学资助作为巩固义务教育的关键环节，在明年实行西部农村地区免除学杂费政策的基础上，加快实现对全国农村义务教育阶段学生全部免除杂费，对农村义务教育阶段家庭贫困的学生免费提供教科书，对家庭贫困的寄宿学生补助生活费，确保贫困家庭学生受教育权益，促进教育公平。四是加强农村师资队伍建设。把培养农村合格教师作为保障农村教育质量的核心环节，实施中西部农村教师培训工程，力争在五年内对中西部农村骨干教师普遍进行一次专业培训。鼓励和引导教师及具有教师资格的其他人员到农村中小学任教。

（二）加强农村公共卫生和基本医疗

把农村卫生作为保护农村生产力、发展新农村经济的重要保障手段。一是加快健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务网络。到2010年，基本完成以乡镇卫生院为重点，包括县医院、县中医院（民族医院）、县妇幼保健院、村卫生室的农村卫生服务体系建设工程，建立与农民收入水平相适应的农村医药管理体系和医疗服务规范，提高农村公共卫生和基本医疗服务能力。二是加快普及新型农村合作医疗制度。从切实减轻农民就医负担、公平享有基本医疗服务和保障农村卫生机构有效运行出发，把新型农村合作医疗作为一项根本性制度加紧建设，中央和地方财政提高补助标准，到2008年在全国农村实现基本普及。三是加强疾病预防控制和医疗救治服务。提高处理农村重大疫情和公共卫生突发事件的能力，重点控制严重危害农民身体健康的传染病、地方病、职业病、寄生虫病和人畜共患疾病等重大疾病。以改水改厕为重点开展爱国卫生运动，加强农村卫生环境整治。四是加强卫生人才队伍建设。采取特殊的资助政策，通过定向招生、定向就业等方式，培养面向农村的适用卫生技术人才。制定优惠政策，鼓励和稳定卫生技术人员留在农村为农民服务。进一步落实城市卫生机构人员对口支援农村等各项政策措施。加大农村卫生医疗机构运行机制改革，提高运行效率，保证需要的人员进得来，不合格的人员出得去。

（三）加快农村文化建设

把农村文化建设作为满足广大农民多层次、多方面精神文化需求的有效途径。一是大力推进广播电视进村入户。加大实施广播电视“村村通”工程的力度，争取到2010年基本实现20户以上的已通电自然村全部通广播电视。二是积极发展农村电影放映。继续实施农村电影数字化放映“2131”工程，基本实现全国农村一村一月放映一场电影的目标。三是开展农村数字化文化信息服务。加快全国文化信息资源共享工程建设，并与农村文化设施建设统筹规划、综合利用。四是加强乡村文化设施建设。继续巩固和推进农村县级图书馆、文化馆设施建设，着力加强乡镇文化站建设，构建农村公共文化服务网络。五是推进农民体育健身运动。加强乡村体育设施建设，为农村开展全民健身活动创造条件。

（四）稳定农村低生育水平

把坚持计划生育基本国策、提高出生人口素质作为促进农村人口与资源环境、经济社会发展相协调的重要任务。一是完善现行生育政策。消除低生育水弹的各种隐患，落实目标责任制度，严格控制农村人口数量过快增长。二是健全利益导向机制。完善计划生育技术服务基本项目免费制度，继续实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程，积极扩大试点范围。三是实施农村计划生育服务设施建设工程。以中西部地区县、乡计划生育技术服务站建设为重点，形成以县级服务站为龙头、中心乡镇服务站为骨干、流动服务车为纽带的农村基层计划生育服务体系。四是提高出生人口素质。倡导优生优育，加大出生缺陷干预力度。严厉打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠的行为，深入开展关爱女孩行动和婚育新风近万家活动，综合治理出生人口性别比失调问题。

（五）提高农村社会保障水平

把建立农村社会保障制度作为促进社会公平、维护农村稳定的重要举措。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、农村灾民救助等农村社会救助体系。完善农村医疗救助制度。积极建立与农村经济水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。有条件的地区要积极探索建立农村最低生活保障制度。鼓励和支持在农村开展社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会救助活动。

三、政策措施

（一）建立公共财政用于农村社会事业资金稳定增长的长效机制

明确划分各级政府财权事权，按财权与事权相对称的原则完善公共财政转移支付制度。中央和省级政府要按照基本公共服务均等化的要求，确保公共财政用于农村社会事业的资金逐年增长，重点支持农村义务教育、公共卫生及基本医疗、公共文化体育、计划生育、社会救助和公共安全等基本公共服务，形成稳定的社会事业建设投入保障机制。调动省以下政府加大农村社会事业建设投入的积极性，加强“乡财县管乡用”的改革试点，合理安排公共支出，有效提供农村社会事业服务。

（二）创新农村社会事业管理体制和运行机制

继续深化改革，提高农村社会事业发展的活力和效率。完善农村社会事业管理体制，重点巩固“以县为主”的农村义务教育管理体制，强化县级政府对本地区农村义务教育工作的统筹管理。加快落实乡镇卫生院的人员、业务、经费等划归县级管理。鼓励社会力量在政策允许的范围内，以多种形式兴办农村社会事业，扩大筹资渠道，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的格局。推进农村社会事业单位分类管理，按照营利性和非营利性，实行不同的经济政策、管理和运行模式。政府集中力量办好公益性社会事业，对于满足不同需求的其他经营性事业单位，加快推进市场化、产业化、社会化进程。深化社会事业运行机制改革，改进和完善劳动、人事和分配制度，建立健全竞争、激励、约束机制和岗位目标责任制，提高服务效能。

第15篇

用市场的办法筹集资金。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求，坚持用工业的理念谋划农业。认真贯彻落实中央和省委1号文件，争取今年农业总产值增加3亿元、培训农民1.2万人次、启动28个新乡村建设试点、乡村人平纯收入增加360元以上。

1转变观念。发展现代市场农业。健全农业服务体系，提升服务水平和效率。加强动植物疾病防控，加快农业标准化体系建设，提高农产品质量安全水平。发展农民专业合作组织,加快农业产业化经营，抓好优质稻、苎麻、水果、速生原料林、水产品等板块基地建设。发展适度规模经营，积极引导耕地、水面、山林向企业或种田能手流转，加大低产田、低效林改造，加快土地整理。要继续抓好“山上再造工程”加快林特开发，打造一批生态、休闲、旅游农业基地。

2关注民生。发展乡村社会事业。要着力解决乡村义务教育、新型合作医疗、文化基础设施、乡村低保、乡村科技服务体系建设等问题。强化措施加大农民培训力度，转移乡村剩余劳动力。要积极开展送电影下乡、文艺下乡活动，组建村组图书室。抓好乡村道路、电网、通信、安全饮水、一建三改”和血吸虫病防治问题。

3统筹规划。扎实推进新乡村建设。坚持依托社会力量，建立多元化投入机制。不断增加财政投入，大力整合部门资源，坚持科学规划，重点突破。完成试点村村庄布局与建设规划、产业规划等，按照“五改五清”标准，扎实做好基础工作，以产业为支撑，大力发展生产，壮大集体经济。新乡村建设过程中，要始终突出农民主体，始终突出项目载体，始终突出政府主导。

4发展现代农业。建立确保农业良性发展的现代机制。改革农业管理体制，将农业部门的主要职能从管理向服务转变。积极推进小农水改革，加强村级组织建设、基层民主建设和农民教育培训，建立以钱养事机制、农产品行业协会等中介组织等，为农业发展创造良好经营环境。

二、工作要求

1明确责任。将驻村工作纳入领导班子及主职干部实绩考核内容。驻同村的市直单位要密切配合，同心同德抓好所驻村的新乡村建设工作。市直驻村单位要把社会主义新乡村建设与本单位工作一同安排部署,由分管机关的领导负责驻村工作,安排一名责任心强、有乡村工作经验的股级以上干部专抓驻村工作。各责任单位要加大对驻点村新乡村建设的领导和支持。

2加强管理。转变作风。干部驻村期间不得搞特殊化，工作应服从统一安排。不准大吃大喝，抹牌赌博；不准参与不健康的和封建迷信活动；不准侵占农民利益，向农民索拿卡要；不准以各种名目，村里报销个人发票，领取报酬；不准对群众摆架子，搞特权，耍威风。