国有资产监管体制范文

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第1篇

关键词：国有资产；事业单位；监管体制

从经济学的角度来讲，一个国家的社会经济越发达，那么其事业单位国有资产在全社会资产的比重就会越高。从没有实现温饱到迈向小康社会对社会公共服务和社会公共产品的需求程度在不断增加，对行政事业单位国有资产的要求也越来越高。据有关统计资料显示，近来我国行政事业单位的国有资产出现了较大幅度的增长，其增长速度是企业国有经营性资产增长速度的两倍，在2011 年其总量达到了GDP的31.26%。管好如此数额的非经营性国有资产对加强国有资产管理体制改革、完善社会主义市场经济体制、提高全社会资源的配置效率有着至关重要的作用。在践行科学发展观和转变政府职能的今天，加强事业单位国有资产管理显得越发的重要和紧迫。

一、事业单位国有资产概述

（一）资产与国有资产

从经济学的角度讲，资产就是能够带来经济利益的某种经济资源，而这种经济资源一般情况下是由特定的群体、特定的个体或者组织拥有或者控制。从会计学的角度讲，资产就是企业拥有或者控制的预期会给企业带来经济利益的资源。很显然经济学者的资产和会计学中的资产既有区别也有联系。联系是都认为资产是一种经济资源，能给特定的组织或个人带来经济利益；区别是会计学中的资产更多的是强调资产的货币可计量性，且仅为企业所控制或拥有，而经济学中的资产更多的强调资产的实物形态，且其拥有或控制的群体更广泛。

国有资产是指国家依据法律认定的，或者通过财政拨款、接受捐赠、凭借国家权力等方式取得，能用货币计量的各种经济资源的总和。国有资产一般可以分成经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。经营性的国有资产主要目标是为增值保值，如国有独资企业、国有控股企业及国有参股企业控制的国有资产部分，一般可以细分为金融资产（银行金融机构或非银行金融机构控制的国有资产）和非金融性资产（主要指非金融国有企业控制的资产）。非经营性国有资产是指不以营利和增值保值为目的的资产，主要是指行政事业单位的国有资产，一般包括政府机关、公共教育、科研院所等所占有的国有资产。资源性国有资产主要是以资源形态储藏而有待开发的国有资源，如地下的矿藏资源、湖泊资源、土地资源、海洋资源、太阳能资源等。

（二）事业单位国有资产

事业单位的国有资产是指事业单位占有和使用的、能够以货币进行计量的、在法律上确认为国家所有的经济资源总和。事业单位国有资产的来源渠道主要有国家投入的、利用国有资产组织形成的收入、接受捐赠的以及其他法律法规认同的。这里的事业单位主要是指教育科学卫生文化组织、农田水利林业气象组织等。事业单位资产的主要表现形式为固定资产（房屋、机器设备等）、无形资产（专利技术、软件等）、流动资产（货币资金、银行存款）及其他资产。事业单位国有资产通常具有公共服务性、非增殖性、无偿性、单位占用性、财政配置性等特征。

二、加强事业单位国有资产管理的意义

（一）有助于提高国家财政的配置效率

近年来，一方面，随着加强西部大开发、完善国家基础设施、加快自主创新、加强环境保护及完善社会保障体系等各项财政政策的推行和落实，对国家财政的需求大幅度地上升。而另一方面，目前事业单位国有资产管理落后导致了大量的国有非经营性资产重复购买、资产使用效率低下、国有资产流失严重等问题，造成国有资产的大量浪费和闲置，国家财政供需矛盾突出。加强事业单位国有资产的管理有利于提高事业单位国有资产的使用效率，缓解国家财政的供需矛盾，实现国有资产的优化配置。

（二）有利于完善社会主义市场经济体制

经营性国有资产体制改革是经济体制改革的重要内容，在当前已经取得了显著的成效，而事业单位非经营性国有资产的改革仍然落后于整体经济改革的步伐，现在已经严重不能适应社会主义市场经济的发展需要。目前事业单位中普遍存在国有资产重复购置、浪费严重、非经营性资产转经营性资产的情况，这不仅造成了国有资产的大量流失，而且更影响了公共资源的配置效率，破坏市场有序运行的秩序，不利于市场经济的健康有序发展。因此，有必要加强事业单位国有资产的管理，使之与我国社会主义市场经济体制相匹配。

（三）有利于促进综合财政管理改革

综合的财政管理改革不仅包括对国有经营性资产的管理改革，还包括对行政事业单位的非经营性国有资产的管理改革，随着事业单位非经营性国有资产在社会总资产中比重的不断提高以及事业单位对我国政治、经济、社会稳定和发展的贡献越来越大，做好事业单位非经营性国有资产的管理改革势在必行。在我国的现实管理中，无论是理论界还是实务界都将改革的重点和焦点关注到国有经营性资产的改革上，导致我国事业单位非经营性国有资产改革严重滞后，既不能适应社会主义市场经济的发展，也不利于促进综合财政管理改革。因此，研究事业单位的国有资产管理改革有着较强的现实意义和理论意义。

三、事业单位国有资产管理中存在的问题

（一）事业单位国有资产流失严重

国有资产流失是当前我国事业单位国有资产管理中普遍存在的问题，在事业单位国有资产购置环节、使用环节和处置环节都存在此问题。由于不少事业单位在资产购置方面没有相应的资产购置制度、缺乏民主决策机制，部分事业单位存在盲目购置资产，导致大量无用或少用资产增加，购置环节的隐性资产流失问题严重。在使用环节，部分人员认为国有资产属于国家，不是自己的，缺乏保护意识，不注重国有资产的管理和日常维护，国有资产出现损毁和丢失的现象时有发生；在资产处置中，资产流失的情况更为复杂，相当一部分事业单位不执行国有资产相关处置规定，产权意识相当淡薄，随意变卖、擅自处置、低价处置、无偿担保、随意捐赠等现象经常出现，导致一部分国有资产最终变成了集体资产或个人资产。

（二）“非转经”现象突出

“非转经”即将非经营性资产转化为经营性资产。由于缺乏相应的制度规范“非转经”，再加之在“非转经”管理中监督不力，所以我国事业单位“非转经”现象普遍。从本质上，“非转经”本身就是一种国有资产流失，部分事业单位利用国有非经营资产去投资集体企业，在不知不觉中就将国有资产变成了集体资产，而在集体企业中的收益并不上交国家财政，造成国有资产严重流失。也有部分企业不是通过创办集体企业进行“非转经”，而是在出租、折股和联营时低估国有资产的价值。在非经营资产转为经营资产后，通常容易出现产权制度不清晰、所有者监督管理缺位、“非转经经”后资产运行效率低下且收益倾向于向个人分配的现象。

（三）资产存量不清，配置不均

一个事业单位国有资产的总量有多少，如何在事业单位中各个部分之间的分配一直都是一个模糊不清的问题。一部分事业单位凭着自己在社会的中地位大肆向国家申请国有资产，而同时在单位内部存在大量的资产闲置和浪费的情况，所以，在现实中形成了一些事业单位财大气粗，自己都不知道自己有多少国有资产，而一部分单位则国有资产配置严重不足。因此在我国事业单位中存在房屋建筑、仪表仪器、办公设备等国有资产配置不均、分配极不合理等比较突出现象。

四、加强事业单位国有资产管理的措施与建议

（一）建立全面预算管理体制

建立预算管理体制是完善事业单位国有资产监管体制的一个重要组成部分，有了健全的预算制度事业单位国有资产的配置就有了相应依据，尤其是对事业单位国有资产购置行为起到了一定的监督和制约作用。事业单位为什么购置资产、购置什么样的资产、购置多少资产等实际而棘手的问题可以得到有效的解答，从而在一定程度上起到了抑制事业单位盲目购置资产的情形发生。在全面预算管理体制中，应该明确不同规模不同级别的事业单位其国有资产的配置标准和费用定额标准，在制定这些标准时是要做到原则性和灵活性相结合，具体问题具体分析。全面预算管理体制不仅仅是在于制度的制定上，更要关注预算的落实程度和预算实施效果。只有这样才知道预算标准合理不合理，预算是不是需要适时的调整和更新以适应不断变化的环境。

（二）强化监管中的基础性工作

事业单位国有资产监管的基础工作主要包括完善事业单位国有资产产权登记制度、建立事业单位国有资产的信息化管理化系统和做好事业单位国有资产的清查工作。产权登记制度是做好事业单位国有资产存量管理的重要环节，也是分配各事业单位国有资产的依据。先进的管理手段是加强监管的有效途径，随着互联网的广泛应用，事业单位国有资产信息化管理变得越来越符合实际，国家应该根据地方信息化建设现状、财政管理现状和国有资产管理现状等不同情况建立满足实际需求的信息化系统。我国事业单位普遍存在资产清查工作不到位、国有资产管理意识淡薄等问题，因此国家应该做好国有资产清查制度建设，做到坚持实事求是、全面不漏、账实相符，彻底摸清我国事业单位国有资产的“家底”，保证事业单位国有资产的真实性和可靠性。

（三）做好“非转经”管理

非经营性国有资产转为经营性国有资产是当前我国事业单位的普遍存在的现象，在“非转经”的过程中主要存在产权不清、所有者缺位，手续欠缺、，非经营国有资产流失严重、“非转经”资产收益不上交财政等乱象。国家应该根据当前存在的主要问题，建立非经营性资产转经营性资产的审批申报制度、产权登记和资产评估制度以及其收益的管理制度，切实有效地做好“非转经”管理工作，从制度层面减少事业单位国有资产的流失。

参考文献：

[1]刘国根.当前行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策分析[J].财政与发展，2006（4）.

[2]齐海鹏.应深化行政事业单位国有资产管理体制改革[J].国有资产管理，2006（2）.

[3]李平，杨瑞金.行政事业单位国有资产应实现信息化管理[J].国有资产管理，2005（10）.

第2篇

一、新体制下国有资本财务监管的主要内容

国有企业是我国国民经济的主导力量，对国有企业的管理历来是我国政府经济管理工作的重点。国家是国有企业最基本的出资人和财务监督主体。根据党的十六大会议确立的国有资产管理体制的改革精神，国有资产监督管理委员会的设立使国有企业的出资人制度得以建立。

根据新型国有资产管理体制构建的国家出资人产权体系，完整的国有资本财务监督机制应是逐级监督和逐渐到位的过程，基层国有企业进行国有资本财务监管的主要内容有以下几个方面：

（一）资金的监管

为保证资金的合理使用，基层国有企业发生重大筹资、集资、融资活动时，除了企业正常的生产经营活动所需要的周转资金外，都应报国有资本运营主体等监管部门同意或备案。具体表现包括：1.采取吸收合并等筹资方式，导致企业股本结构改变时应先经作为投资方的国有资本运营主体同意；2.用资产抵押方式向外举债筹资，国有独资企业无论数额大小，都应报国有资本运营主体同意；3.未经企业股东大会批准，企业不得随意变更股本结构，企业注册资本金的增减变动、筹资及法定重估中资本公积金的增减变动、弥补亏损引起盈余公积金的变动等，应经监管部门同意后，提交股东大会批准；4.企业要按照生产经营、固定资产投资、对外投资、生活福利等分类，按季编制资金运营预算，如属企业的重大资金使用计划，应报国有资本运营主体备案。

（二）资产的监管

国有资本运营主体必须对其负有监管责任的下属企业的各类资产进行监督管理，控制资金流向，对资产保值增值负责。

1.国有控股或独资的基层企业，进行固定资产技术改造投资时，需先报作为其投资方的国有资本运营主体同意批准；2.基层企业对外投资的各类财产，必须在进行可行性研究的前提下，报国有资本运营主体同意；3.基层企业一般不得对外提供经济担保，确属特殊情况者，必须先报所属的国有资本运营主体审批；4.基层企业发生的其他有关资产的分离、合并、租赁、拍卖、重组、发行债券、破产等产权变动事项，也必须由国有资本运营主体层的监管部门审批后实施。

（三）收入、利润及其分配的监管

被监管的基层企业应严格按《公司法》、《企业财务通则》、企业章程和其他有关规定合理界定收入，不准随意高估或隐瞒，并在真实收入的基础上准确核算企业当期的利润，按规定程序实施利润分配。作为监管机构的国有资本运营主体要定期对企业收入、利润实现的真实性和税后利润分配的合理性进行监督管理；对于下属的控股或独资基层企业的税后利润分配方案，必须在严格审查利润分配表及相关资料后进行审批；同时重点监督其是否按规定提取了法定盈余公积金与公益金。

（四）财务报告的监管

报表的真实性、可靠性及相关性是保证信息使用者做出正确决策的基本前提和条件，因此要严格审查报表相关数据的真实性，从源头上堵住会计信息做假的可能性。基层企业应按月、季和年度向国有资本运营主体的相关部门报送财务决算报表和有关的财务报告，并要编写财务报告说明，尤其重点说明期后事项、或有负债、或有损失等特殊事项，年度财务决算报表还应同时报送注册会计师的审计报告。

二、改善国有资本财务监管的对策建议

（一）建立科学的、出资者参与重大财务决策的机制

作为国有资本运营主体的国有控股公司与所属基层国有企业是母子公司关系。国有控股公司既要保证有效的产权约束，使子公司的经营行为不致损害自身的利益，又要尊重子公司的独立性，充分发挥其自主性。一般来讲，应根据占子公司的股权比例派产权代表参加子公司的董事会和监事会。现代企业制度下，国有基层企业按《公司法》建立起的股东、股东大会、董事会、经理和监事会的公司财务层次中，出资者（股东大会）的财务权限多为重大决策事项或一些总结性规定，日常大量的财务权限基本上分配于董事会和经理层。董事会在公司治理结构中无疑是财务责任的最后承担者，按照责权利相对等原则必须赋予董事会重大财务事项的决策权。公司经理受董事会委托负责日常经营决策与管理，就重大财务决策事项本身而言，经理有项目建议权和方案提交权；对于日常非重大财务事项，经理有直接的决策权与执行权。财务经理受公司经理的委托对公司的日常财务运作进行管理协调，在日常财务运作中，财务经理须就以下内容做出决策：选择和建立适宜于企业发展的公司财务管理模式，建立与上述管理模式相对应的分项管理制度，包括固定资产投资管理制度、信用管理制度、现金管理制度、存货管理制度、成本费用开支与审核制度、利润形成与分配制度等。

（二）建立健全财务总监委派制

长期以来，由于国有企业所有者主体的缺位，未能建立起国家作为出资者对国有企业的有效约束和监督机制，导致国家作为出资者的意志和利益被架空，会计信息严重失真、国有资本流失现象严重。面对这一问题，笔者将对新的国有资本财务监管机制中的财务总监委派制进行如下的构思。

1.财务总监的概念。具体来说，财务总监是指由国有资产监督管理委员会派入到国有资本运营主体和国有资本运营主体派入到国有独资公司、国有控股公司中的，代表出资人对派驻单位财务活动履行监督与控制职责的财务总监。其以国家所有者代表人的身份进入企业，向所有者负责，独立行使财务管理监督权，以维护国家出资者的权益。

2.财务总监的主要责任应明确为：（1）对委派机构负责，保证企业财务会计管理活动健康运行，确保国有资本保值增值；（2）对所审核的企业的财务报告等会计资料的真实性、合法性和完整性与企业领导共同承担责任；（3）对参与拟订或监督的预算、计划、决策以及重大经营活动的失误所造成的企业经济损失承担相应的责任；（4）对企业违反国家财经管理法律、法规的行为未发现或不制止、不纠正、不报告时承担相应的责任等。由此可见，财务总监是具有财务监督职能和管理职能的有机统一体，维护所有者的权益是其首要责任。

3.建立财务总监行使财务预警分析的机制。所谓财务预警系统，是通过设置并观察一些敏感性财务指标的变化，对企业或集团可能或将面临的财务危机实现预测、预报的财务分析系统。在我国，没有将财务预警分析作为一项监督机制来运用，可以说是监督中的空白。对于未来，无论是投资者，还是经营者，往往都持乐观态度，缺乏预警。一旦财务失败，要么让其消亡，要么挽救成本极高。加强国有资本的财务监管，提高国有资本的运营能力，由财务总监根据所处的企业建立企业的财务预警分析机制是十分必要的。财务总监应以企业的财务报表、经营计划及其他相关的财务资料为依据，跟踪企业的经营过程，监控企业的日常财务状况，利用财会、金融、企业管理、市场营销等理论，采用比例分析、数学模型等方法，对企业的财务风险进行评估，在危害企业财务的关键因素出现之时，预先发现警讯。根据预警分析的结果，财务总监应将情况向其委派者及时报告，必要时运用破产清算重组直接制约经营者的经营行为。

（三）完善国有独资企业的外派监事会制度

在国有资产管理体制的新框架下，外派监事会的派出主体应确定为国有资产监督管理委员会。具体地说，中央和地方各级国资委对其所管辖的国有独资企业、国有独资公司派出监事委员，对企业一定时期的经营状况实施监督职能。由于监事会以财务监督为核心，所以选派的监事必须具有专业性，具备丰富的财务会计专业知识，这是保证财务监督高效的首要条件。美国、德国的监事成员主要是企业家，意大利的监事则全部是注册的法定审计人。从我国实践来看，我国的外派监事会的专业性尚待提高。

（四）建立财务信息报告制度

第3篇

关键词：国有资产；国有资产管理；国有资产监管

中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）05-0044-07

一、国有资产监管体制的演变

（一）国有资产监管体制改革概述

国有资产监管是指，在市场经济社会，政府为了弥补市场失灵和政府失灵，对国有资产领域所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动[1]。国有资产监管是国家对国有资产的形成、使用和资产产权转移处置的整个过程所进行的监管，包括监管模式的确定、监管机构的设置、职能权限的划分及制定的制度、法规、条例的总和等。我国的国有资产监管体制形成于集中直接管控的经济管理体制，并随着国有企业的改革和制度创新的演变而不断的调整，其中经历了以“放权让利”为标志的改革阶段（1979―1984年）、“两权分离、政企分开”实行承包经营责任制的阶段（1984―1987年）、国有资产监管体制初建形成阶段（1988―1997年）、国有资产监管权分散行使的阶段（1998―2002年），直到2003年国资委的建立，标志着国有资产监管体制进入了以构建国有资产出资人代表为主的创新阶段。

从国有资产监管体制形成和发展的路径来看，在2003年以前，我国的国有资产管理体制主要有以下几个特征：一是没有明确的国有企业出资人，无论管理和监督的权利归属于政府主管部门，或者是属于专职的国有资产管理局等部门，都没在具体的体制予以确认。二是对国有企业的监管体制并未真正的建立，国有企业的监管也仅停留在国有企业的经营层面。三是监管效果体现在政企合一，以行政手段为主，多个行政部门共同管理，注重资产实物化管理，国有企业产权单一，且固化难以流动。总的说来，我国国有资产监管体制的演变是伴随着中国经济体制的变革不断进行完善和发展。从计划经济时期的直接管理到中国特色社会主义市场经济改革时期的间接管理，监管体制经历了从多头管理到趋于集中管理、从行政化管理到趋于市场化管理、从干预日常经营管理到重在发挥出资人职能管理、从习惯人治管理到趋向依法管理的转变，这种演进路径大致脉络可以归纳为“从管理到监管”的体制演变。

（二）以管企业为主的国有资产管理体制

党的十六大明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年3月，国务院正式成立国有资产监督管理委员会，2005年5月国务院颁布《企业国有资产监督管理暂时条例》规定国资委代表国务院履行出资人资格，对国有企业资产具有监管职责，不承担社会公共管理职能。这些标志着国有资产监督管理的体系得以确立，国有产权转让监管有了明确的监管主体，并且以法律的形式明确了该主体的监管职能，明确了这一国有资产监管体制以管企业国有资产为主的国有资产管理体制。该体制体现的关键核心内容是“管”，是一种“管资产、管人、管事”相结合的国有资产管理体制。

以“管企业为主”的国有资产管理体制，明确了政府以出资方式管理国有企业，在解决政企不分、国有企业多头管理、“九龙治水”等方面迈出了一大步，为国有企业成为独立市场主体奠定了体制基础[2]。解决了国有资产所有者主体长期缺位的问题，国有资产所有权主体的明确保证了国家对企业人、事、资管理的统一，对国有资产强调保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，这种着重全面统一管理，侧重 “管理”的监管体制模式不同程度上对国有企业的活力形成了一定的制约，国资监管机构在实施监管过程中既当“婆婆”（监管人）又当“老板”（股东），对企业的人、事、资产等事项事无巨细，无所不管。因对企业日常经营干预过多，作为国有企业的经营管理层对企业日常经营事项的决策受到限制，企业独立经营自难以真正保障，一定程度上影响了企业本身的创新活力和管理人员的积极性。国有企业首先是企业，是独立的市场经营主体，须具有完全的民事责任能力从事市场的经济活动。目前国资监管机构，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企业，为干预企业日常经营活动提供了体制通道，使政府监管者、出资人代表、企业的边界难以划清。这使得政府监管效率下降，出资人代表政企关系摇摆，企业自主经营能力和市场竞争力受到制约。可见，此时的 “监管体制”非彼时的“监管体制”，进一步深化国有资产管理体制改革，推进政府监管职能与国有资产出资人职能分离；推进具有行政化管理体制模式向适应市场化的管理体制转变；廓清政府、国有出资人代表、国有企业的边界，是实现从“管理体制”到“监管体制”转变的根本所在。

（三）当前国有资产交易管理体制特点

1. 纵向分级监管。目前国有企业的交易流转实行企业国有产权归属国家统一所有，中央和地方各负其责的分工监管形式，中央和地方分别设立国有资产监督管理机构，行使所有者权利，履行出资人职责。在地方，具有国有企业监管权的职能机构并非完全和中央层级的机构垂直对接，甚至在有些地方的国有资产监管范围更广于中央。目前，对国有企业的监管，中央和地方的分工是国务院授权国资委监管负责112家中央企业及下属企业，地方省、市级国资委负责监管所属地方企业。尽管现行的法律规定上并未承认地方政府是国有企业资产的最终所有权人，但地方政府实际上掌握着国有企业的运营权、人事权、财产处置权以及受益等财产所有人享有的权能。

2. 横向分割监管。我国企业国有产权归全民所有，由国务院代表国家行使所有权，国务院国资监管部门（国资委、财政部等）、省级国资监管部门（国资委、财政厅等）、市级国资监管部门（国资委、财政局等）分级履行出资人职责，因此，国务院国资监管部门、省级国资监管部门、市级国资监管部门是企业国有资产交易的监管主体[3]。目前国资委负责监管112家中央企业国有资产交易流转，财政部负责监管79个中央行政事业单位及下属的7 000余家国有企业的国有资产交易流转①，中央金融类国有资产主要是由财政部委托汇金金融控股公司作为出资人代表对国有控股或参股的金融企业持股，国土资源部负责监管矿产、土地、河流等自然资源类的国有资产交易流转，还有一些文化类经营性国有资产由文化部门负责监管，但是这些监管的范围又不是绝对的泾渭分明的。例如，随着混合所有制改革的推进，因企业间相互参股而引起的企业产权结构调整、投资主体多元化等企业制度改革创新，很多原有的工业企业的经营和投资领域也将更多的进行融合和涉足金融领域。另外，司法、审计、工商行政、统计、劳动保障、环保等部门从不同侧面对包括国有资产交易流转在内的全社会经济活动进行管理、监督。

3. 监管主体与交易主体“政企合一”。国资委作为国务院直属特设机构，既可以成为民事主体，又可以作为行政主体行使国家公权力，在监管主体和交易主体资格上存在交又和重叠的现象。现实中，国资委作为政府特设机构，具有政府监管者的职能，对国有资产交易流转规范性及产权市场的运作合规性进行监管，同时，它又是国有产权交易主体，对国有资产交易事项具有审批权、决策权。这就形成了国有资产交易流转的监管主体与决策主体合二为一的现象，即政府既充当交易的监管者，又是交易的决策者，“交易监管与交易决策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使国有企业管理职能的同时，也行使国有资产的产权交易流转的监管职能，很多政府部门习惯于双重管理职能的特殊权利，不分权责界限的对企业的产权进行处置和决策权进行干预。各部门对国有资产交易流转的监督实施分割管理，权力责任不清。对于企业产权的转让和处置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承担企业的产权交易流转监督责任方面则互相推诿，严重影响了企业经营效率和国有企业交易流转的监管效果。

（四）以管资本为主的国有资产监管体制

以管资本为主加强国有资产监管，是十八届三中全会对国有资产监管提出的要求，为加强和完善国有资产监管体制和机制指明了方向。建立科学有效的国有资产监管体制，是深化国有企业改革的重要环节。目前国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的混合所有制改革和创新阶段。全国国有企业改制面达78%，中央企业及其所属子企业改制面从2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，国有控股上市公司达1 075家，其中，中央企业控股的上市公司376家，占中央企业资产总额的54.9%、净资产的49.5%、营业收入的59.8%、利润总额的65.7%[4]。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变[5]。如何从“管人、管事、管资产”实现“管资本”的监管职能的转变，是赋予国有资本投资、运营公司这样的专业平台的职责和目标。该平台的建立，意味着在国企的管理结构中，增加了一个层级，其相应的监管理模式也发生了转变，即从原来的“国资委-国企”变为“国资委-国有资本投资（运营）公司-国企”。与先前国资委既当出资人又履行监管职责的模式相比，国有资本投资（运营）公司对于企业的经营和管理的行为更加适应市场化运作要求，治理结构更加符合现代企业产权制度基本规范、更能避免行政化干预企业的倾向，这对于以前国资委进行国有企业监管过程中“管的过多、管的宽泛、管的不到位”现象都是一个很好的改进。

“管资本”的另一思路体现于“以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业”[2]。这意味着未来更多的国有资产可以转让、出售，政府以所得资金偿还债务或者填补社会保障体系欠账。这就需要更加强化国有企业资产交易环节的监管职能，通过政府职能转变和国有企业监管体制的改革提高监管的效率和效果。在这种情形下，国有企业资产管理体制将真正的实现从“管理”到“监管”的模式转变。

二、当前国有资产交易流转监管存在的问题

（一）监管制度问题

1. 缺乏统一的国有资产交易流转监管制度。从我国国有资产监管的基本情况看，目前仍是一级政府一级财政，一级财政一级投资，一级投资一级监管，即实行的是“国家所有，分级管理”的国有资产监管体制。我国现代意义上的国有资产监管制度体系尚未形成，主要表现在：一是在概念界定和认识上，理论界和实业界通常将监督与监管混为一谈，想当然的认为国有资产监管就是国资委的出资人监督，或将国资委的出资人监督职能视为社会公共管理职能的监督；二是财政部门或其他政府主管部门对于国有资产的职能如何设置、如何履行监管责任没有明确统一的规定；三是国有产权交易的监管实行多头监管，部门之间监管权能的边界以及横向协调机制等缺乏制度安排，容易产生监管执行上的冲突和协调上的不便，往往导致监管责任的缺失，甚至造成国有资产流失。

2. 国有资产交易流转监管法律制度不健全。尽管《企业国有资产法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》中都设置了国有资产交易监管相关法律规定，然而，关于针对国有资产交易流转的监管，迄今为止还没有国家一级的法律法规加以明确规定。目前，我国有资产交易流转所面临的一个突出问题就是立法体系滞后，现有法律效力层级低，适应新体制要求的法律法规短缺，没有完整的国有资产监管法规体系来调整国有资产交易流转关系、规范国有资产产权转让，使国有资产的交易流转监管缺少必要的依据。例如，《企业国有产权转让管理暂行办法》只是由国务院国有资产监督管理委员会制定的行政规章，不是严格意义上的法律，甚至是行政法规也谈不上，效力层次较低，自然权威性差。

3. 国有资产交易评估制度存在疏漏。按照法定程序规定，国有资产进行交易流转时，需要对拟交易的国有资产委托评估，并办理相关核准或备案手续。根据我国现行有关法律规定，企业国有产权转让价格应当以具有相关资质的资产评估机构作出的评估报告为参考依据。但在实践中，往往因为国有资产交易评估机制不完善，使得拟交易的国有资产价格被低评或者相关资产漏评现象常有发生。另外，因为国有资产评估机构所提供的评估服务为有偿行为，在接受委托评估任务过程中，与拟转让的国有资产为载体的相关利益人的形成了权利义务关系。这些利益相关者主要包括委托人、被评估单位甚至是潜在的资产购买人，因为有偿服务就意味着利益，因为利益的驱使，会客观上对于评估机构的独立、公正和客观开展评估工作产生一定的影响。实践中，因执业注册资产评估师职业道德缺乏或专业胜任能力较差，导致评估不规范、不客观、不科学，使得被评估的资产大幅“缩水”，给受让人低价取得国有产权，获取暴利提供了可乘之机，造成了国有资产在交易流转环节的流失。

（二）监管程序问题

监管程序是指政府实行监管所必经的步骤、实行标准、法律法规适用，包括批准、决定、审核、备案的步骤等程序性要求。我国国有资产交易流转监管程序方面存在的主要问题有：

1. 监管程序设计不当。监管程序不当是政府在设计监管制度时没有按照目标的要求设计适当的步骤和标准，即监管程序设计不符合监管目的，表现为步骤不细致和方法不周全。例如，《企业国有产权转让管理暂行办法》列明转让资产要有转让批准的文件，一般是上级政府的批准和决定转让决议，或者有转让企业的转让申请书，但在《办法》中没有说明决定和批准要经过什么程序、依据什么方法，法律也没有规定批准需要严格论证合法合理性。

2. 审批权限划分不够清晰。国有资产交易流转的审批权限问题，总体原则是由政府审批，分中央政府、省级和地市级三级政府，中央企业集团公司审批三级以下企业产权的流转，集团及集团以下二级企业控制权发生变动的，则由集团企业本级政府审批决定。现行的法律制度对于国资部门直接监管企业的层级问题、审批权限划分等没有进行明确界定[6]。国有资产监管审批程序层级问题会影响国有资产交易流转的监管责任的落实及监管效果。

3. 转让程序不够规范。在实践中，因为国有资产转让的监管主体权利义务不匹配，出资人、经营人和监管人的定位不清晰，转让的程序不规范的情况时有发生，例如有些国有资产交易并未按规定进场，有的虽然形式上进场，但却私下通过指定交易对象、订立阴阳合同（如备忘录、补充协议）等方式规避国家规定，导致国有资产大量流失。

4. 转让过程不够透明。以公开透明、公平公正的方式进行国有资产交易流转是实现国有资产转让有效监管的重要条件。在国有企业合并分立、开展重大投资、转让重大资产等重大事项中不公开透明，这导致了在国有产权交易流转过程中出现资产评估不实、虚构虚增成本、违规审批、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违法违纪行为，造成了国有资产的流失[6]。

（三）基础管理问题

1. 基础管理缺乏法律规范。对国有产权的界定、登记和纠纷的处理等均属于国有资产产权基础管理工作。我国现行的法律体系中，没有明确的立法条文对产权基础管理工作进行界定和规范，也未通过法律明确授权相关部门进行法律解释或制定相关实施细则。

2. 国有产权界定模糊。国有产权的界定是进行产权交易流转的基础，不仅是国企改制重组还是国有资产兼并收购都须以明确的产权归属和权能界定为前提条件。国有资产流失中很多问题也跟产权界定不清有很大关系。我国现行的产权交易流转制度中，对于产权的概念没有形成统一和权威的界定，导致实践中因产权关系不明产生各种争议层出不穷，甚至产生了严重的刑事案件。

3. 监管责任意识有待提高。国有资产监管部门的监管人员责任意识淡薄，对于国有企业交易流转监管不到位或者监管流于表面，没有意识到监管责任的重要性，导致国有资产流失。其主要表现在：一是国资监管部门和产权交易机构的工作人员自身条件不过硬，综合素质水平较低，对于国有资产交易监管疏于把关，缺少监督意识和责任心，使得交易环节监督有形无实；二是国有资产监管部门领导和国有企业管理人员对于企业产权交易决策迟滞或为了工作绩效抢进度；三是有些地方政府为了完成工作计划或为了追求某种形式上的效果，不顾实际情况，生搬硬套的要求企业限定的时间内完成企改制、重组、资产转让处置等产权交易行为，将国有企业的改革视为一项政治任务去落实。这样做的结果，往往会留下一系列的后遗症，甚至造成不可弥补的国有资产流失。

三、国有资产交易监管体制改革创新的目标

1. 建立“大国资监管体制”。按照“政企分开、政资分开”原则，加快推进国有资产管理体制改革，明确国资监管机构功能定位，建立“大国资交易流转监管体制”。“大国资交易流转监管体制”指的是将国有经营性资产的交易流转纳入集中统一的国有资产监管体制。将国有资产监管的权能交由不同的部门承担，形成有效的分权与制衡机制。国资委负责制订国有资产监管规则，通过规划布局和国有资本经营预算战略性地配置国有资本。国有资本经营公司对国有资产进行具体的运营和管理，实现国有资产的保值增值。通过“大国资”监管体制的建立，覆盖经营性国有资产，在加强国资委系统建设上形成合力，建立有效的国有资产交易流转监管机制，在推进国有资产优化配置上打造有效的对接平台，促使国有经济飞跃性的发展。

2. 建立“监管”与“运营”分离的国资交易监管体制。按照“决策、执行与监督”分离的原则，适应国有资产管理体制改革的新要求，明确国有资产交易流转监管主体的性质、监管内容及主要职责，建立覆盖经营性资产在内的，统一高效的国有资产交易流转监管体制。建立高效统一的监管体制，国有资产监管机构所履行的职责是代表政府行使监管职能，这种职能范围中所担当的是一个专业的监管角色。如果国有资产监管机构履职监管责任的同时，又担当政府对企业的决策和执行等角色，这种职能上的冲突与职能主体的重叠不仅会影响监管的力度，同时对监管机构会造成职能冲突与角色错位。从监管成效来看，如果国有资产监管机构同时履行对国有企业的决策、执行和监督职能的话，由于这些职能的内在要求必然会产生内部的冲突，国有资产监管机构很难在其中寻找到一个恰当的平衡点，进而造成国有资产监管效果的实际根本无法达到目标需求，实现理想的监管效果

3. 从适应资产管理向适应资本监管体制转变。随着国有资产管理体制改革的推进，国有资产管理方式和管理重点都将发生深刻调整，由原来的管国有资产为主向管国有资本为主转变。从原来注重资产实物形态向注重资产的价值形态转变。监管客体形态的变化，必然要求交易流转监管方式、监管手段和监管制度的相应调整变化。以管资本为主加强国有资产监管，形成具有不同功能的国有资本投资运营主体。推进国有资本在一般竞争性领域的合理流动与有序进退，提高国有资本配置效率。将国资转让的监管要求体现在公司章程中，使公司章程真正成为在法律法规规范下，行使出资人权利的重要手段和基本依据。

4. 从适应国有制监管向多种所有制监管转变。伴随着国有资产国企改革的加快，国有资产结构布局战略调整加大，国有资本内部的调整优化及交易流转、国有资本与民营资本的交易流转、国有资本与国外资本的交易流转，以及股权激励制度的创新必将快速发展，这为国有资产的交易流转监管实践提出了新的要求。对尚未实行混合所有制改革的国有企业（包括国有独资企业和集团公司），应尽快建立符合现代企业产权制度和法人治理结构的规范的公司化改造，完善法人治理结构是建立现代企业制度的核心。通过完善混合所有制企业法人治理结构，形成企业的内部监督与外部监督相结合的监督管理机制，以适应产权交易国有制间流转监管向多种所有制间流转监管转变。

5. 从重在国内监管向内外结合监管转变。“十三五时期”伴随我国“一带一路”国际化战略实施，我国外向型经济将迎来快速发展的良好机遇。国有资本“走出去”步伐加快，在规模扩张、兼并重组、海外市场拓展、国际合作等涉及国有资本融合、交易事项必然增多；另一方面，随着“引进来”战略的深度发展，我国引入外资、利用外资水平的质量和水平在不断提升，国有资本与国外资本之间并购转让、合资合作等商业往来会日趋频繁，国有资本与国际资本跨境交易流转、国有资本与国外资本在国内交易流转必将成为一种新常态，国有资本交易流转监管能力必然要适应国际化趋势的要求。在国际同业监管惯例的了解、人才培训培养、法律法规建立完善等方面都要打好基础、做好准备。

6. 由重在保值增值监管向保值增值与功能实现结合监管转变。推进国有资本向关系国家经济安全、国民经济命脉和国计民生重点领域流转集中，发挥国有经济引领作用、带动作用，增强国有经济活力和市场竞争力，是国有资本存在和自身功能所决定的。国有资本交易流转实现保值增值是基本要求，而在一定条件下，达成功能的实现更加重要。在现实的操作用，需要建立一套科学客观的衡量机制和评价标准，使国有资本交易流转在保值增值和功能实现之间取得平衡或最优的选择。

7. 由重在程序型监管向程序与战略结合监管转变。国有资本交易流转涉及两大方面问题，一是谁来决策交易流转，决策程序是否规范，交易过程是否符合制度要求；二是标的国有资本能否转让，对转让对象的要求是否明确并符合规定的条件。前者属于程序性监管职责，后者注重战略型监管或战略型审查。伴随国有资产结构和布局战略性调整，以国有资本经营为主的经营体制正在形成，国有资本调整整合力度、并购重组力度、交易流转力度加大，这对交易流转中的程序监管和战略监管都提出了更高的要求。

四、从“管理”到“监管”的突破路径设计

构建一个监管统一、程序规范、运作高效的国有资产交易流转监管体制，客观上需要政府、股东（或出资人代表）、交易市场、中介机构、社会媒体各方分工明确、各司其职、协调顺畅、规范运作，形成合力监管的体制格局。从国有资产交易流转监管体制现有模式到目标模式，实现“三突破”。

（一）实现监管体制突破

1. 按照“政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离”原则，推进国有资产的管理、运营和监督三大部分相互分离，构建三大独立的责任主体。国有资产交易监管行为有别于政府对国有资产管理运营的干预行为，只有在行政系统内进行权力制衡和政资分开才能有效保持监管机构的相对独立性，才能更好的能发挥监管的成效。在政企分离、所有权与经营权分离情况下，国有资产的管理主体、运营主体和监督主体将分别依据权能划分行使相应的权利，进行权力的分工与制衡，更有效的发挥各自的职能和履行应有的责任。

2. 明确国有资产交易流转监管主体职责。科学、合理、合规的界定纵向和横向国有资产监管机构的权责边界。首先须明确中央和地方国有资产管辖范围和边界，根据中央和地方国有资产监管机构各自所拥有的对国有资产监管的权能进行责任划分，在此基础上，切实履行监管职责，做到责权利对等和统一。

3. 推进中央与地方分治监管向上下一体化监管转变，建立纵向“大国资监管体制”，构造一个专业化的政府监管主体。未来的国有资产监管体制必须实现从管国企到管国资的跨越。组建“大国资监管体制”，需要打破纵向分级监管的体制模式，构建隶属明确、上下一体的国资监管体制。

（二）实现监管范围突破

1. 推进由重点、局部经营性资产交易监管向全覆盖经营性资产交易流转监管转变，实现由多元监管主体向单一监管主体转变，构建一个全覆盖经营性资产交易流转的监管主体。尽快将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转为经营性的国有资产纳入监管范围，统一规划、统一国资预算编制、统一产权管理与监督，实现经营性国有资产监管的全覆盖，确保国有资产出资人职能的完整。

2. 国有资产交易监管责任的落实，需要从法律上明确主要监管部门的监管职责、权属边界，避免多头监管带来的责任落空现象。监管主体权责统一，职能明确，并设立监管追责制度，强化监管主体的监管力度和监管执行效果。

3. 增强国有资产交易流转监管的透明度，促使广泛的社会监督成为交易流转监管的重要组成部分。国有资产交易流转的情况及时向社会通报，设置有效的公开程序和增加公开的透明度，在不泄露国有资产产权商业机密的情况下，公布交易流转的重要决策事项及流转执行情况等，便于国有企业职工、股东、债权人、财税部门等利益相关人和社会媒体等，对于国有资产的交易和流转情况进行查询和监督，实现国有资产交易流转监督的全社会范围覆盖。

（三）实现监管制度突破

适应国企改革的新形势、新要求，加快推进《国有资产交易法》立法进程，提升国有资产交易流转监管专项法律层级，逐步形成一套较完善的法律法规制度体系。为此，加快推进国有资产交易流转体制改革，重点应在以下几方面取得实质性突破：

1. 改革“纵横分治”的体制格局，建立统一、规范、高效的国有资产交易流转监管体制。国资委通过组建国有资本投资运营公司，形成“统一监管、分散出资”的国资委体系。在新的国资体系中，国资委的身份从既是出资人又是监管者的“双重”转向“统一监管”的角色状态，国有资本投资运营公司承当营利性国企的直接出资人。

2. 加强国有产权监管制度建设。监管主体和交易主体分别进行权责分配与设置，按照各主体不同的功能进行定位，避免监管主体和交易主体重叠和交叉，实行监管主体和交易主体分离，运行独立，资产交易和资产监管分别在两个不同的层面展开。加强产权保护法律制度建设，依法保护各所有制权益。

3. 明确产权交易市场的法律地位及在资本市场体系。适时推进产权交易法制定，提升监管的约束力和执行力。要建立科学的国有资产交易监管执行规则和监管程序，堵住由于法律、法规缺位造成的国有资产流转环节监督缺位而产生的国有资产流失的渠道。完善立法，推进保护国有资产流转环节监管的相关法规与制度的出台，为国有资产交易流转的监管提供依据和执行规范。

五、结论和建议

国有资产管理体制完成从“管理”到“监管”变革，是一个渐进的过程，需要体制机制的不断改革创新。通过前述的分析，得出结论和建议如下。

1. 从“管理”到“监管”的体制转变，意味着从原国有资产管体制向国有资本监管体制的转变；意味着集“婆婆”与“老板”为一身的监管主体向专业监管主体的转变；意味着原注重资产实物形态管理向追求资本价值形态监管的转变；意味着从注重资产经营、保值增值管理向强化资本运作、功能发挥的监管转变；意味着从原行政化管理向市场化运作监管的转变。

2. 对国有资产交易流转的监管，有体制层面的问题，也有程序层面的问题，体制作用是主要的，监管体制的定位、职能的划定是决定性因素。我国尚未建立起完整统一的国有资产交易流转监管制度，国有资产交易流转监管体制还存在诸多问题，有制度方面的问题，如国有资产交易流转监管法律制度不健全、转让价格评估制度存在疏漏等；也有程序方面的问题，如监管程序不当、程序不公开透明、国有资产交易转让程序不规范等；还有基础管理方面的问题，如管理行为失范，国有产权界定不清、监管主体模糊等。

3. 从“管理”到“监管”的体制变革，需要监管体制、监管范围、监管制度的“三突破”；需要推进从资产监管向资本监管转变、从重在国有制间监管向多种所有制间监管转变、由重在国内流转监管向国内与国外结合监管转变、由重在保值增值监管向保值增值与功能实现结合监管转变、由重在程序型监管向程序与战略结合监管转变。

注释：

①财政部监管的企业主要分为三类：第一类是部属企业，即中央行政事业单位所属企业，共有79个部门7000多家企业。第二类是金融类企业。从中央所属的国有金融企业国资管理上看，主要由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。第三类是财务关系在财政部单列的国有企业。

参考文献：

[1]李昌庚.国有财产监管制度研究[J].法治研究，2014（4）：53-62.

[2]国务院国资委党委中心组.以管资本为主加强国有资产监管 为发展壮大国有经济提供坚强保障[N].人民日报，2015-09-17（010）.

[3]卢栎仁，陈德敏.学习加强企业国有产区交易监管讲话体会（之三）――论我国企业国有产权交易监管法规和监管体系[J].产权导刊，2014（10）：22-25.

[4]王志钢.混改不宜闪婚 也不能搞拉郎配[J].市场观察，2014（10）：68-69.

第4篇

关键词：行政事业单位国有资产管理管理体制

一、前言

在国有资产管理中，行政事业也担当着 不可或缺的重要角色，进一步推进配置领域的非生产性；资金的补偿、扩充的非直接性；占用、使用的无偿性；使用目的的服务性发展，保证各级政府国家机器正常运转的。我国的行政事业国有资产管理是担当着不可或缺的重要角色。文章对此提出完善行政事业单位国有资产管理的几点建议。

二、推进行政事业单位国有资产管理的基本要求

加强行政事业单位国有资产管理，用业务操作流程和标准的数据，进行全面、准确、及时的反映有利于国有资产的管理状况。深化行政事业资产管理改革，坚持创新管理和科学发展，提高行政事业资产管理水平，降低资产浪费和监督正本，提高了独立管理、统一管理，是新时期财政管理与改 革工作的重要任务之一。新时期的行政事业资产管理工作，促进财政部门“一盘棋”、 资产管理出效益的新理念、加强信息化建设管理作为有效运营和保值增值，突破难点、进一步深化行政事业资产管理改革。

1、进一步深化行政事业资产管理的监控，防止国有资产流失

随着经济和社会的发展，目前行政事业单位普遍缺乏规范化管理，国有资产管理信息化是降低管理成本的重要举措。它可以强化管理力度、规范管理程序，大大提高行政事业资产管理效率和水平；有效降低政事业单位国有资产管理过程中资产隐性流失和非客观因素的影响，深化行政事业单位国有资产管理改革。除了管理审计和跟踪监督，合理配置，创建一批资产资源节约、工作绩效最佳的机关、部门和单位，加强和改进行政事业单位国有资产管理，固定资产的日常监管,定期不定期进行清查盘点。目前全社会提倡建设节约型社会，行政事业单位更应充当表率，因此建立科学、合理的行政事业单位国有资产管理的监控，有效防止国有资产的流失。

2、进一步健全行政事业资产管理的合理配置

党的十七大报告明确指出今后五年“要完善各类国有资产管理体制和制度”。通过国有资产的信息化和法制化管理，采集行政事业资产管理的基础数据，了解资产占有和使用情况，从而能深化行政事业单位国有资产管理。简化国有资产管理工作流程，提高管理效率的保证和规范管理行为，价值管理与实物管理相结合的原则，杜绝随意购建资产的行为，来约束和控制公共财政资金的随意使用和占有，对行政事业单位中长期闲置、超标配置的国有资产，进行深化行政事业单位国有资产管理改革。建立健全一整套完备的规章制度，提高了管理的效率和水平，促进资产管理向科学化、信息化。

3、进一步提高资产使用效率，避免资产闲置浪费

国有资产监管重要指标的资产配置效率和运营效率，是有根据性的改善为资源管理提供了一个公平、公正、公开的坏境，对资源进行适时的管理与监督。将资产管理的日常工作融入资产 管理信息系统中，不断完善行政事业资产管理体系，及时发现闲置或浪费国有资产的情况，确保资产保值增值，实现资产管理手段制度、管理方式和管理制度的同步创新。加强和改进行政事业单位国有资产管理，建立一套科学、合理的绩效评价体系，发挥行政事业单位国有资产的发展。

4、进一步培养行政事业资产管理干部队伍建设

要想顺利实施行政事业单位国有资产管理，关键在于人才队伍的建设。要加强管理人员培训和学习；提高资产管理思想；业务素质为核心；使行资干部及时掌握新技能和业务水平，并牢固树立依法管理国有资产的意识。而由于行政事业国有资产的管理信息化不仅仅涉及信息技术的使用，更重要的在于国有资产管理的相应的专业知识，加强宣传和调研工作，创新资产管理理念；切实转变思想和工作作风，坚持廉政勤政；提高自身素质，健全管理机构；严格按规定用途和操作规程使用资产，不断加强反腐倡廉建设,尽快适应新形势、新职能的需要。

5、进一步完善行政事业资产信息化管理的工作手段

行政事业单位国有资产信息化系统可谓涉及范围广，国有资产管理信息化是管理理念的创新、管理团队的重组、管理手段的革新、管理流程的再造、管理团队的重组，资产信息化管理不仅可以提供强大的 数据支持，加强信息安全制度建设。行政事业单位国有资产管理基础工作，做好行政事业资产管理信息化系统，发展自主可控信息技术，强化管理力度、规范管理程序、优化管理流程，将资产管理的日常工作融入资产管理信息系统中完善信息安全保障体系，提高信息安全制度建设，实现资金的集中管理和有效监控，，减少决策的盲目性，确保信息安全的应急处理机制，进一步提高管理的效率和水平。

三、结尾

利用信息化手段管理行政事业国有资产，使我国经济体制的整体变革和完善本身的新突破，从而全面提升行政事业性国有资产的监督管理水平，以便发挥行政事业单位国有资产的发展，全面、及时地实现信息共享，有效增强管理过程中的控制力，建立和完善了国有资产管理的各项制度，提高行政事业资产管理的科学化、规范化。

参考文献：

[1]胡川.行政事业单位国有资产管理模式的国际比较及其借鉴[J].经济社会体制比较. 2009. (01) ：21-23

[2]杨晶晶.关于行政事业单位国有资产管理的思考[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版).2009.(02) ：15-17

第5篇

2005年10月《教育部关于积极发展、规范管理高校科技产业的指导意见》（教技发[2005]2号）明确提出了规范高校产业的要求。“改革高校以事业单位法人的身份直接办企业的体制，重新确立国有经营性资产的责任主体”，组建资产经营公司，原则上将学校所有对企业投资的股权资产划转到资产经营公司，由其负责经营和管理，“依法理顺学校与企业的产权关系，建立起科学规范的学校产业管理体制，规避学校直接经营企业的经济和法律风险”。根据2006年6月《教育部关于高校产业规范化建设中组建高校资产经营有限公司的若干意见》（教技发[2006]1号）的要求按照以“三会”为代表的企业法人治理结构，建立和实行“国有资产经营管理委员会――公司董事会、监事会――公司经营层”的资产经营公司三级管理体制。

高校资产经营公司委托―的分析

全国人民是高校经营性国有资产的真正所有者，但是个“消极”的所有者，无法有效发挥作用，因此只有通过委托―的方式来管理这些资产。高校的资产经营公司的资产虽然属于国有，但资本金来源于以国家对学校投入后形成的新的国有资产。因此，国有高校投资设立的资产经营公司，学校拥有产权，履行出资人职责。

来自委托人方面的问题

委托人问题在很大程度上是道德风险的源头，由于经营性国有资产的真正所有者难以有效地发挥作用，而能行使委托权的委托人不是资产的真正所有者，可能会出现努力不足或和人共谋侵占公共利益的现象。

1.经营性国有资产监督管理机构行使权利不规范

承担股东代表职能的学校经营性国有资产监督管理机构，往往一身几任，以国有资产管理者、监督者和行政机关的身份同时出现，这就使得其在行使监督管理权中难免渗入行政权力，以行政权益替代经济效益，使得学校资产经营公司不能实现真正的“校企分开”，公司对经营性国有资产监督管理机构存在极大的依附性，无法真正拥有独立的人格。由于学校经营性国有资产监督管理机构的收益不与他们的工作绩效挂钩，他们有可能不以经济效益最大化为目标来选择资产经营公司的经营者。同时学校经营性国有资产监督管理机构在公司运营中，不仅会出现滥用权，破坏企业治理独立性的情形，也会出现对学校资产经营公司的行为不加过问，不充分使用权的情形，造成学校股东地位架空。

2.董事会目标多元化，行为随意化

学校经营性国有资产监督管理机构委托给董事会的目标多元化，经济责任和政治责任交织，导致绩效考核困难。除此之外，学校资产经营公司的董事会主要成员大多来自学校经营资产管理委员会，兼具权力和业务执行职能，因此公司运营的结果有可能造成董事会和董事行为随意化，从而形成经营权的无限膨胀。

3.监事会难以及时履行监督职能

资产经营公司的监事会对公司的行为所掌握的信息远不如直接内在于公司的董事会和经理人充分，因而存在着明显的信息不对称性，使学校派出的监事会成员对公司高级经营管理阶层的监督难以有效，同时学校监事会成员大多是兼职履行职务，本身事务繁忙，难以主动、及时地履行监督职能。

来自人方面的问题

相对于委托人方面的问题，来自人方面的问题受到了更多的关注和研究，主要体现在由于人的逆向选择导致国有资产的流失。

1.人缺乏动力

经营性国有资产人虽然在实际上行使控制权，但没有相应的收入权，从而使国有产权在公司的代表没有足够的动力来实现其增值保值，形成学校对产权控制的弱化；如果人产生寻求控制权回报的机会主义，将会造成国有资产的非正常流失。

2.经营层提拔制度

高校资产经营公司经理人如果采用“提拔制”将会导致选才不准，使得企业管理落后，无法应对市场竞争；由于缺少必要的监督制约和激励机制，将会危及国有资产的安全性；同时经营管理者对学校行政的依附，使校企难以真正分开。

3.管理层逆向选择

由于学校经营性资产监督管理机构与资产经营公司经营层的目标利益函数差别导致激励不相容，在信息不对称的情况下，企业管理者有可能利用信息优势，在经营过程中通过损害公司利益和学校利益追求个人利益，如侵占公司资产、在职消费、寻租现象等。

高校经营性国有资产的委托―策略

按照教育部文件要求，第一，高校应建立独立的学校经营性资产所有者机构――经营资产管理委员会，让其独立行使资产所有者职责，在学校和资产经营公司之间建立唯一的所有权联系。第二，建立法人独资的资产经营公司，独立运营这些国有资产，把学校行政机构、国有资产所有者机构与国有资产参与企业隔开，真正达到校企分开的目的。通过这一做法将有利于形成符合市场规律和现代产权制度的高校产业发展机制。为进一步完善委托―机制，需要强化监督和管理机制、建立有效的信息公开机制、按市场机制选拔资产经营公司经营者、按经济效益对公司进行考核。

强化监督和管理机制

为保证高校经营性国有资产的安全性，高校资产经营公司应当加强经营性国有资产监督管理机构对董事的监督力度，完善监事会的监督力机制。

1.健全学校经营性资产监督管理机构

学校经营资产管理委员会是经营性国有资产监督管理机构，是重大事项的决策权力机构，其成员要精干、专业、并有足够的时间投入工作，可以站在学校股东和企业的角度及时、深入、全面地研究企业的重要事项，做出科学的决策，使资产经营公司的出资人真正到位。

2.完善董事会成员的选聘和工作制度

首先是尽量减少公司董事会对其委派机构或部门的依附性，可以考虑从与学校没有人事关系的财务、法律等专业人员中选任部分董事；其次是健全资产经营公司的民主决策秩序，严格实行董事会少数服从多数的决议原则；其三是明确规定董事、经理等高层经营管理人员的忠实义务和勤勉义务，对于董事失职致使公司利益受损的行为给予相应的处罚。

3.完善监事会的监督职能

规范资产经营公司中监事会的职权和监督行为，实现公司治理上的独立性。完善资产经营公司中监事会成员的生成机制，选任具有经营、财务、法律等方面专业知识的专业人才，同时完善监事会的信息获取机制，以便及时、准确地发现董事、经理人员在经营管理过程中的失误和不规范行为。监事会可以有一部分专职成员以保证有足够的时间和精力承担相应的工作。

建立有效的信息公开机制

如果信息成本高出个人的预期收益，最优的行为选择是“不作为”。要想实现有效的民主监督，学校职工及资产经营公司员工应该有较为便利的渠道获知必要的信息。建立信息公开机制，主要是关于经营性国有资产日常管理与运营状况、国有资产保值增值情况等要向国有资产经营管理委员会、公司董事会及监事会公开外，在不损害公司利益的前提下应尽可能地通过信息定期公开和重大事项信息公布等方式向资产经营公司职工和学校教职员工公开，以降低公众获得信息的成本，更好地接受监督，避免人利用“隐蔽信息”通过采用“隐蔽行动”而对国有资产安全所造成的危害。另外还要建立灵敏的国有资产管理信息预警机制，一旦出现异常信息，即进入专门调查和防范程序。

按市场机制选拔企业经营者

有效的选聘机制可以把经营人才选择到企业的领导岗位。董事会和监事会对所选聘的经理人明确奖惩制度，形成有效的契约关系。职工的收益及未来也与企业的经营好坏紧密相联，其选举监督也是以经营为导向的。同时企业的投资者要以营利为目的，只有企业的投资者以获取经济收益为目的和基础，投资行为才是行为理性的，才能有效约束和激励企业的经营管理者，使委托─机制更加有效地发挥作用。高校资产经营公司只有通过国有经营性资产的流动机制以实现效益性和安全性的统一。

综上所述，由于公有经济直接委托人集体决策的成本问题，个人无法有效参与公有经济的管理和决策，因此必须按照市场经济要求，形成委托―机制和完善的监督管理体制，以使经营性国有资产得以良性运作。高校作为公有资产的间接委托人，有义务履行委托人监督职责，并保证经营性国有资产的安全性。企业的改革改制工作只有按照市场机制，以营利为目的，才能真正实现国有资产的保值增值。各高校要具体抓好三件事：一是开展“地毯式”的清查核资。对校级、院系级所有曾经注册过的企业都要清核到户，逐一不漏，彻底摸清学校校办产业的家底。二是在清查核资的基础上，实现学校经营性资产与非经营性资产的分开建帐，分开管理。三是有条件的学校尽快组建学校法人独资的资产经营有限公司，授权其统一管理学校所有的经营性资产，在高校与企业之间建立一道“防火墙”，规避学校直接经营企业的风险。对目前已登记为企业的高校后勤企业，出版社、设计院等非产业口的资产宜统一划入资产公司监管，但在业务管理方面，可不改变现有领导体制。这部分资产何时划入为宜，由学校根据本校实际情况自行确定。学校要建立对资产公司、资产公司对所投资企业进行逐级管理的绩效考核的体制和机制，健全投资风险控制机制和内部监督管理机制。

第6篇

关键词：国有资产管理体制;构建;初步探索

自改革开放以来，我国国有经济始终扮演着不可逾越的角色。随着我国综合国力的不断提高，国民生产总值不断增加，经济得到了快速发展。经济发展是国家综合国力发展的重要指标。国有经济是国家经济的主体部分，影响着国家的经济命脉。在当今现代化发展的社会，强化和构建我国国有资产管理体制迫在眉睫。要做到完善国有资产管理体制，应当了解现阶段国有资产管理体制存在的弊端。

一、现阶段国有资产管理体制存在的弊端

1、权利和责任分工不明

在现代经济中，我国国有资产管理体制存在着很多漏洞。国有经济中的权利和责任不明是经常出现的现象。国家所有、分级管理、授权经营和分工监督是在党的十五届四中全会上确立的国有资产管理的基本模式[1]。在国有经济中，分级管理不明确，一人负责多项工作，造成工作繁杂，不易管理，没有明确的分工，最终会导致整个体系的混乱。

2、国有资产管理缺乏专业性

国有资产属于公有资产，对于国有资产的管理也就必须保证专业化，以提升资产管理水平，创新资产管理体制。但就当前的国有资产管理情况来看，事业单位对于国有资产的管理缺乏严格性和专业化，仅是按照一般资产管理方法进行管理，这使得国有资产管理体制中存在诸多漏洞，难以提升管理水平。

3、监督机制薄弱

正所谓无规矩不成方圆，在事业单位的国有资产管理中，要想保证资产管理体制的建立，首先应当建立于之相对应的监督机制，但事业单位属于国有单位，并不能用激烈的市场竞争来约束，也就无法像企业一样优胜劣汰，缺少了这一层制约，国有资产监督机制也就难以起到真正的监督作用。

4、财务管理有待加强

财务状况是事业单位的核心部分，对于事业单位的发展有着密切影响，但就现在的事业单位财务状况来看，都还存在一定的漏洞，包括资金的转出与转入和资金的管理等多方面都有一定的问题。 构建创新型国有资产管理体制 分工明细化

对国有资产管理体制来说，做到分工明确、分级管理是进行资产管理的基础条件。新型的国有资产管理体制要构建一个清晰的分级管理框架，明确各自的自责和分工，条理清晰，有利于整个管理体系的系统性管理。将员工职位进行有效的分级管理和整合，结合事业单位的发展情况，进行细致性划分，对每项工作都要有专门的人员负责，加强国有资产管理体制的基础建设，针对当前国有经济的发展，提出对国有资产管理体制有力的措施，广纳意见，为构建创新性国有资产管理体制贡献出自己的力量。中央政府与地方政府要进行分开管理，这样有利于更加具有针对性，地方政府会获得一部分国有资产的资产所有权，使其拥有更强的能动性、积极性和自信心，各自管理职能范围内的地区，有利于国有资产管理体制的完善。

2、管理专业化

构建创新性的国有资产管理体制，联系现代经济社会的发展情况，针对事业单位推进管理的专业化。国有经济作为国家经济的主体，主宰着国家经济的命脉，决定着国家的发展趋势。完善国有资产管理体制，是顺应国家的发展需要，顺应时代经济的发展潮流。管理部门要正确行使其管理权，加强管理力度，扩大管理范围，使管理更加趋向专业化。通过实施专业化管理，有利于国有资产管理体制的构建，利用创新性思维构建适合事业单位自身独一无二的管理体制，有利于国有经济的发展。

3、监督全面化

加强国有资产管理体制建设是发展国有经济的重要途径和核心内容。国有资产管理的加强，有利于整个国有经济的快速进步和发展。在国有资产管理体制中，监督队伍是必不可少的。监督队伍是事业单位质量、形象等多方面的保障者，壮大监督队伍，加大监督力度，是每一个事业单位做好整个工作的有力保障。不管是公司的人员、制度、条例等各项工作都需要监督部门进行有效的辅助和监督，从而使公司的财务状况、员工形象都得到了保障和提高。只有监督机构的不断监督，国有资产管理制度才会不断的完善和健全。另外，考虑到构建创新型国有资产管理体制，事业单位的各个部门也可以通过部门之间互相监督的方式，相互促进，不断改善，加强彼此之间的沟通与交流，实现优势互补、互相监督、共同进步的理想目标。利用互相监督的优势，既壮大了监督队伍，也实现了彼此全面的监督，不断的严格要求，共同构建新型的国有资产管理体制。

4、法制保障化

国有资产的管理体制离不开法律制度，任何事业单位的运营，都要辅助一定的法律制度，完善专业化管理，保障正常运营。尤其是关于事业单位中财务纠纷的法制细化工作，更是资产管理中法制化的重要部分。实现国有资产管理法制化，有利于我国国有资产管理体制的构建、完善和发展。做好法制保障是对国有资产管理的基本要求。完善国有资产法制结构体系，优化国有资产管理体制改革，是现阶段发展国有经济的关键任务。

结束语：

国有资产的管理和发展主导国家经济的发展方向，决定着国家的综合国力，是国家经济发展的核心。优化国有经济结构，构建创新型国有资产管理体制，促进经济平稳有效的发展。通过资产管理体制的革新，相信会取得丰厚的成果，使得当前经济管理模式有质的突破。进一步完善了国有经济体系，以创新性的思维建造了经济的框架结构，实现了经济的全面发展。

参考文献：

[1] 曹钢.国有资产市场化营运及其管理体制改革探讨[J].当代经济科学.2013，08（12）：110-111.

第7篇

根据《建设部关于房地产价格评估机构资格等级管理的若干规定》（建房〔2000〕12号）的精神，结合房地产评估机构脱钩改制的工作情况，现就2001年房地产价格评估机构一级资质评定的有关问题通知如下：一、申报范围

（一）对于1999年建设部公告第16号和2000年建设部公告第19号公布的93家一级房地产价格评估机构，凡按照〔2000〕51号、建住房〔2000〕96号文件要求完成脱钩改制，符合建房〔1997〕12号文件规定条件的，可以按建房〔1997〕12号文件规定的程序重新申报一级资质。

（二）已完成脱钩改制并符合建房〔1997〕12号文件一级机构要求条件，在本地区有典型作用的二级机构，各省、自治区建设厅、直辖市房地产管理局可按照建房〔1997〕12号文件要求一起申报。

二、审点

各省、自治区建设厅、直辖市房地产管理局要根据〔2000〕51号、建住房〔2000〕96号以及建房〔1997〕12号文件的有关规定，加强初审工作，在初审中应重点把握以下几个方面：

（一）房地产估价机构资质申报要与脱钩改制相结合。未按有关规定进行脱钩改制的房地产估价机构，不得进行资质申报。

（二）在审核机构内专业估价人员尤其是注册房地产估价师时，既要审核专业人员数量，更要注重对专业人员实际的估价水平、估价业绩、执业行为情况的考核。

（三）考核机构的经营业绩时，考虑到当前我国估价行业的实际，对申报一级资质的估价机构的业绩要求仍按建住房〔1998〕014号文件的规定执行。

（四）注重跟踪管理。各地要把近两年来房地产估价机构的年审情况作为重新评定一级机构的重要依据。对于未经年检或年检不合格的机构不得申报。

三、申报时间

各省、自治区建设厅、直辖市房地产管理局要在2001年4月30日之前对重新申报一级资质的机构进行初审，并将初审的有关材料（附件一、二）上报建设部住宅与房地产业司。

四、评定及公布

建设部住宅与房地产业司受理一级房地产价格评估机构申报后，委托中国房地产估价师学会组织国内知名专家和业内资深人士组成“一级房地产价格评估机构评定专家小组”，由专家小组根据建房〔1997〕12号文件的规定对申报机构进行综合评定，提出评审意见报建设部核准，其中评定合格的机构由建设部于2001年5月31日前以公告的形式向社会公布，并颁发资质证书。

五、1999年建设部公告第16号公布的32家一级资质房地产估价机构有效期即将届满，但由于受房地产估价机构脱钩改制工作的影响，重新评定工作未能按期开展。为不影响其中已完成脱钩改制工作的机构正常开展业务，这部分机构的资质有效期可延长至2001年5月31日。2001年评定的一级房地产估价机构名单一经公布，过渡期即自动终止。

六、其它

（一）各地申报一级房地产价格评估机构要实行总量控制，做到有计划、有重点的发展，防止一哄而上。

（二）各地主管部门要结合估价机构资质的重新申报和脱钩改制工作，对房地产估价行业进行一次深入全面的清理整顿。对于未按规定标准设立的、执业行为不规范的、评估制度不健全的、严重违反职业道德的以及非房地产估价师执业评估的，要按照有关规定严肃处理。

（三）各省、自治区建设厅、直辖市房地产管理局要将本地区房地产估价机构脱钩改制的总体情况及二、三级机构的审批情况（包括机构名称、法定代表人、联系电话、通讯地址、资格证书号等）一并报建设部住宅与房地产业司备案。

附件：

一、申报一级资质房地产价格评估机构需提供的材料

二、房地产价格评估机构资格等级申报表（略）

附件一：

申报一级资质房地产价格评估机构需提供的材料：

1.省、自治区建设厅、直辖市房地产管理局同意申报一级机构的文件；

2.申请变更机构的脱钩改制方案及主管部门同意脱钩改制方案的批复；

3.房地产价格评估机构资格等级申报表（一式三份，封面加盖单位公章）；

4.房地产价格评估机构原资格证书正、副本原件；

5.机构营业执照副本（原件或复印件加盖工商部门公章）；

6.机构的章程（复印件加盖单位公章）及有关规章制度；

7.注册资金证明或验资报告（原件或复印件加盖单位公章）；

8.出资人情况介绍及其房地产估价师执业资格证书、注册证书复印件；

9.法定代表人、总经理的任职文件及其房地产估价师执业资格证书、注册证书复印件；

10.脱钩改制前后主要房地产估价人员对照表；

11.当地人才服务中心提供的机构人员人事情况证明；

12.专职房地产估价人员资格证明及其聘任（用）合同复印件；

第8篇

各位领导、与会同志：

根据会议安排，下面就我区加强国资监管体制建设和国资监管工作情况作简要汇报：

一、主要做法和体会

（一）主要做法

1、理顺国资监管体制。一是党政重视。20*年我区进行政府二轮机构改革时，区委、区政府高度重视国资监管体制机制建设，客观分析了我区国有资产运行情况及监管现状，充分认识到单设国资监管机构的重要性和必要性，积极向省、市国资委汇报工作，争取上级支持。二是单列机构。20*年9月，我区在全市三县一区率先单独设立国资监管机构，为区政府直属特设机构（正科级），机关工作人员纳入全额财政预算。同时，成立了以区长为主任的区政府国有资产监督管理委员会（区国资委），为区政府议事协调机构，区国资办为常设办事机构。三是配齐班子。区委批准成立了区国资办党组，选拔了部分年轻干部进入班子，配齐了党政工班子成员，并从财政、粮食、外贸等部门选调业务骨干充实了工作人员。同时，根据职能和工作需要，内设了七个业务科室，制定和完善了相应岗位职责和管理制度。

2、履行国资监管职责。一是确保顺畅运行。区委、区政府将国资监管和企业改制工作列入重要议事日程，纳入年度目标考核的重要内容，多次专题研究国资监管工作，切实解决好工作中存在的具体问题，区人大常委会将国资监管工作纳入了执法监督范围，定期开展执法检查，为区国资办行权履责排除障碍、提供法律保障。二是明确工作职能。依据《企业国有资产法》的规定，在学习借鉴外地经验的基础上，明确了国资办的机构性质和职能职责，明确了国资部门与政府其他部门、机构及企业之间的关系，划入了财政、经委、劳动保障部门的相关职能。三是给予资金支持。拨付资金购置了办公设备，建立了财务统计和产权登记信息管理系统，同时对清产核资、企业破产清算审计评估、学习培训等专项工作都及时安排拨付资金。

3、落实国资监管措施。一是广泛宣传。通过印发宣传资料和举办宣传活动等多种形式广泛宣传《企业国有资产法》，营造了学习、宣传、贯彻实施《企业国有资产法》的浓厚氛围。二是摸清家底。在市国资委的统一部署和指导下，在全区范围内开展了企业清产核资工作，基本摸清了家底。三是建章立制。研究制定了《企业国有产权转让管理暂行办法》，将国资监管、投资管理和产权交易作为惩治和预防腐败体系建设的重要内容，并下达了目标任务；建立了中介机构备选库，出台了《中介机构聘用管理办法》；区国资办会同区监察局印发了《国有资产流失案件查处若干问题的规定》，在国有资产转让中严把审批关和交易关，实现了国有产权转让的交易制度统一、操作规范统一、收支监管统一。四是规范监管。依法维护企业国有资产基础管理的统一性，加强国有产权登记、国有产权年检、资产统计、资产评估监管、经济责任审计、综合考核评价等基础管理工作，并将国有产权登记、年检、国有产权转让、资产评估的核准与备案、资产损失的认定与核销等专项工作纳入行政服务范围办理，并落实了限时办结制和责任追究制，使我区国有资产基础管理工作步入了常态化、制度化、规范化轨道。采取专项稽查和日常监管相结合的方式，加强对国有资产处置、产权交易、资产流失等重大事项的稽查监督，对案件和违规案件及时进行调查处理，维护了企业正常生产经营秩序，确保了社会稳定。五是推进改制。启动了茧丝绸总公司政策性破产程序，保证了实施政策性破产有关优惠政策在国务院规定的期限内得到全面落实。

（二）主要体会。一是区国资办成立并运行两年多来的实践证明，区委、区政府单独设立国资监管机构的决定是正确的，理顺了关系，摸清了家底，工作运行卓有成效。二是单独成立国资监管机构，对区属经营性国有资产实施统一监管，有效解决了过去多头管理、分散管理、边缘化管理、国有资产流失严重的问题，有利于建立完善统一的出资人制度。三是一个新的体制的建立和完善，涉及相关部门多年来形成的职能和利益格局的调整，不是一朝一夕能够办到的，需要一个循序渐进的过程，党委、政府的高度重视和相关部门的支持配合尤为重要。四是有利于调整优化经济结构布局，提高企业国有资产的配置效率。五是有利于统一搭建融资平台，提升政府调控手段，促进地方经济社会发展。

二、存在的主要问题

（一）体制未完全理顺。目前还存在着管资产与管人、管事相脱节即由国资办管资产、有关部门管人管事的状况，多部门分割行使出资人职能，难以落实国有资产保值增值责任。

（二）监管尚需加强。尤其是在依托国有资产搭建融资平台，做强做大国有资本方面还未迈出实质性步伐。

（三）家底未完全弄清。特别是在非国有企业中政府历年以各种形式投入所形成的国有资产未清理界定，导致这部分国有资产游离于监管之外，形成监管“真空”。

（四）国有企业现状堪忧。企业“点多、量小”，资产分散，运营质量差，改制难度大、战线长、成本高。

三、下一步工作打算

一是以清理历年来政府性投入所形成的国有资产为重点，进一步摸清我区国有资产家底。二是以加强对中介机构监管为重点进一步建立健全国有产权交易制度。三是进一步理顺和深化国资监管体制，建立健全出资人制度，按照“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则全面落实出资人职责，争取尽快公布我区首批履行出资人职责企业名单。四是对全区经营性国有资产的产权证（房产证、土地使用证）实行集中统一管理。五是积极探索县区国资监管的方式和途径，逐渐扩大监管范围，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产、公用事业企业单位国有资产等纳入监管范围。六是筹建国有资产经营投资公司，依托国有资产搭建融资平台，努力实现国有资产保值增值。

第9篇

关键词：国有资产；经营管理；体制分析

在我国提出国有资产管理体制改革的要求后，国有资产管理工作被推进到一个新的发展阶段，国有资产管理体制改革又成为新的热点问题。国有资产管理体制的改革，是一个影响面巨大的工程，国有资产管理体制的有效运行是中国经济持续发展、稳定增长最重要的基础之一。国有资产管理体制改革是我国经济体制改革的重大任务，是对国有经济关系的根本性调整，这必将在更深层次下触动原有的行政格局和利益格局，是一个复杂而艰巨的过程。

一、概念和主要内容

1.经营性国有资产的概念

经营性国有资产是指从事生产、流通、经营服务等领域，以盈利为目的，依法经营或使用，其产权属于国家所有的一切财产。经营性国有资产一般包括三部分：一是企业国有资产；二是行政事业单位占有资产；三是国有资源中投入生产经营过程的部分。

2.经营性国有资产管理的主要内容

经营性国有资产管理的主要内容包括基础管理、投资管理、运营管理、收益管理和绩效管理五个方面。其中基础管理主要包括产权界定、产权登记、资产评估、清产核资、综合评价及管理方式的管理等；投资管理包括：投资方向的确定、投资方式的选择等；运营管理包括经营性国有资产经营方式管理和产权交易管理等；收益管理主要指国有资产管理部门依法对其出资企业的收益权进行的一系列管理活动，其内容主要包括对国有资产收益界定、收缴形式的确定、收益分配及国有资本预算管理，同时国有资产管理部门应按照出资比例，对所出资企业收缴净利润，并同时进行预算管理；绩效管理主要包括企业绩效评价、经营者的业绩考核、经营者激励约束机制的建立和薪酬管理等方面的管理内容。

二、经营性国有资产运营管理存在的问题

1.相关法律法规建设滞后，产权管理不规范

我国的国有资产管理立法较为滞后，立法的系统性不强，层次也不高，缺乏应有的连续性和权威性。目前国有资产管理立法的最高层次是以国务院的《国有企业财产监督管理条例》，其他有关法规全是一些部门规章。并且正是由于立法层次低，各部门自行立法，还加剧了部门间的利益争夺，导致立法的不统一，相互间难以协调甚至发生冲突。到目前为止，作为规范国有资产管理运行和使用的基本法律《国有资产法》尚未颁布，使国资委的功能定位、管理模式以及与财政、发改委等相关利益主体的权责利关系无法明确界定，致使国资委在工作受阻时，工作难以深入开展。

2.管理和操作上存在漏洞，造成国有资产大量流失

近年米，国有企业改制过程中存在的管理层收购不规范的问题。管理层收购作为一种资产重组方式在国外已经广泛使用，在我国的国有企业改制中近年来也被使用。在具体操作过程中，收购者凭借自己得天独厚的条件，在国有资产部门监管不力的环境下，不仅不按规定履行有关程序，而是千方百计设法压低收购价格，并通过隐匿、转移国有资产，操纵企业利润，隐瞒应披露信息等手段，减少企业净资产来完成收购行为。与此同时，政府在推进国有企业体制改革中，却没有出台相应的法规，来规范国企改制的法律环境，这就给一些不法分子可乘之机，从而造成了国有资产大量流失。

三、完善经营性国有资产管理体制及有效监管的具体措施

1.进一步完善经营性国有资产管理体制

首先，建立人人对国有资产管理机构的监督机制；其次，推进政府职能转化，真正实现政资、政企分开。具体可以参照以下策略(1)科学合理地划清政府管理者职能和所有者职能的具体界线，搞好国家国有资产管理部门与各级政府部门之间的分工。(2)建立产权责任主体的硬约束机制。在私有制条件下，由于各个私有者对自己资产经营好坏要承担直接责任，终极所有者财产硬约束的存在直接构成了产权运营中各个责任主体的硬约束。

2.加强国有资产监管，提高监管效果

在加强国有资产的监管工作中可以着重从以下几方面人手：

(1)通过建立和完善国有资产监管体系，营造良好的监管环境，要求：(2)加快相关法律建设，实现国有资产规范化管理，(3)加快建立国有资本经营预算体系，落实监管责任；(4)建立健全经营性国有资产管理绩效考核制度；(5)建立良好的资产评估社会中介机构；(6)建立完善的资本市场。

3.设置中央层面国有资产代表机构

可以试图提出国有资产管理体制总体预想一个新的实现方式在中央层面上设立统‘的国有资产所有者代表机构，作为国务院的直属部门，将目前被分割的权力集中到一起，同时承担起国有资产保值增值的责任。目的是从中央层面解决“所有者缺位”问题。

第10篇

第二条国务院国资委根据法律、行政法规和国务院授权，依照本办法，对地方国有资产监管工作进行指导和监督。

第三条省级政府国资委、地市级政府国资委对下级政府国有资产监管工作进行指导和监督。

第四条指导和监督地方国有资产监管工作，应当遵循下列原则：

（一）坚持国有资产属于国家所有，维护国家整体利益；

（二）坚持中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，尊重地方国资委的出资人代表权益，鼓励地方国资委探索国有资产监管和运营的有效形式；

（三）坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，依法履行指导和监督职能，完善指导和监督方式；

（四）坚持国有资产管理体制改革和国有企业改革的正确方向，维护国有资产安全，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。

第五条国务院国资委依法对下列地方国有资产监管工作进行指导、监督：

（一）国有资产管理体制改革；

（二）国有经济布局和结构调整；

（三）履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责；

（四）规范国有企业改革、企业国有产权转让以及上市公司国有股权管理；

（五）企业国有资产产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理；

（六）国有企业财务、审计、职工民主监督等内部制度建设；

（七）企业国有资产监管法制建设；

（八）其他需要指导和监督的事项。

第六条国务院国资委制定国有资产监管规章、制度，指导和规范地方国有资产监管工作。地方国资委应当根据国有资产监管法律、行政法规和规章、制度，结合本地实际情况，制定相应的实施办法。

第七条国务院国资委应当加强对地方国有资产监管工作的调查研究，适时组织工作交流和培训，总结推广国有资产监管经验，建立与地方国资委交流联系的信息网络，解释国有资产监管工作中的问题，提出国有资产监管工作指导建议。

第八条省级政府国资委制定的国有资产监管、国有企业改革、国有经济布局结构调整等方面的规范性文件，应当自公布之日起30日内由省级政府国资委法制工作机构统一抄报国务院国资委法制工作机构。

第九条国务院国资委对地方贯彻实施国有资产监管政策法规的具体情况进行监督检查，及时督查纠正国有资产监管中的违法违规行为。

第十条国务院国资委对举报地方国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件，应当督促省级政府国资委调查处理。

省级政府国资委对国务院国资委督促查处的违法违纪案件，应当认真调查处理，或者责成下级政府国资委调查处理，并将处理结果及时反馈国务院国资委。

第十一条省级政府国资委应当以报告或者统计报表等形式将履行出资人职责的企业名单、本地区企业汇总国有资产统计报告、所出资企业汇总月度及年度财务报告以及其他重大事项及时报告国务院国资委。

第十二条国务院国资委指导和监督地方国有资产监管工作，应当严格依照国有资产监管法律、行政法规及规章、制度规定的有关工作程序进行。

第十三条国务院国资委对地方国有资产监管工作进行指导和监督，应当充分征求地方国资委的意见和建议，不得干预地方国资委依法履行职责。

地方国资委应当严格遵守国有资产监管法律、行政法规及规章、制度，依法接受并配合国务院国资委的指导和监督。

第十四条国务院国资委相关责任人员违反本办法规定的，国务院国资委应当责令其改正；情节严重的，依法给予行政处分。

第十五条地方国资委违反有关法律、行政法规及本办法规定的，国务院国资委应当依法责令其改正；情节严重的，予以通报批评，并向地方政府通报有关情况，依法提出处理建议。

第十六条地方国资委可以参照本办法，制定本地区国有资产监管工作指导监督实施办法。

第十七条本办法由国务院国资委负责解释。

第十八条本办法自2006年5月7日起施行。

国务院国资委负责人就《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》答记者问

国务院国资委日前公布了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》（以下简称《办法》），国务院国资委负责人就《办法》出台的有关情况回答了记者提问。

1、问：如何充分认识《办法》出台的重要意义？

答：首先，加强地方国有资产监管工作指导监督，是贯彻十六大精神、落实国家所有权的重要体现。党的十六大明确指出，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，应当在坚持国有资产属于国家所有的前提下进行。总理在十六届二中全会上强调指出，地方国有资产管理体制改革要按照中央的统一部署，自上而下，有序推进，要按照中央的精神加以规范。国务院的《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定，上级国资委依法对下级政府的国有资产监管工作进行指导和监督。

其次，加强地方国有资产监管工作指导监督，是坚持正确的改革方向、保证国资监管政策法规有效实施的重要措施。目前地方国有企业改革、国有产权转让和国有经济布局结构调整等工作的力度都在不断加大，国有资产管理和国有企业改革取得了积极成效。但同时也存在一些问题，主要是有的地区国资监管的政策法规没有得到完全充分的贯彻执行，有的地方国资委在依法履行出资人职责方面存在需要进一步规范的问题。因此，急需加强指导监督和督促落实工作，确保改革的正确方向和国资监管政策法规的真正落实。

同时，加强地方国有资产监管工作指导监督，也是建立上下协调的国资监管体系、进一步深化国有资产管理体制改革的重要内容。目前省级政府国资委已普遍设立，地市级政府国资委也基本组建完成，国有资产监管组织体系初步形成。在此基础上，依法理顺并规范上级国资委与下级国资委之间的指导监督关系，既是进一步深化国有资产管理体制改革的重要内容，也有利于保障国有资产监管工作规范有序进行，有利于发挥地方国资委的积极性。

2、问：《办法》确立了什么样的指导监督工作体系？

答：《办法》所确立的指导监督工作体系分为两个层次：一是国务院国资委与地方各级国资委之间的指导监督。国务院国资委根据法律、行政法规和国务院授权，对地方国有资产监管工作进行统一指导和监督。指导监督的主要方式是制定和督促执行国资监管规则，这些规则对地方各级国资委具有普遍指导规范效力。二是地方上下级国资委之间的指导监督。省级政府国资委和地市级政府国资委对下级政府国有资产监管工作进行指导和监督。

需要说明的是，本办法虽然主要内容是规范国务院国资委对地方国有资产监管工作的指导和监督，原则规定同样也适用于地方上下级国资委之间的指导监督，各地可参照本办法，根据实际情况制定本地区的实施办法。

3、问：应当着重对地方哪些工作进行指导和监督？

答：指导监督的范围主要是两方面：一是国有资产监管，二是国企改革及国有经济布局结构调整。具体来讲，包括国有资产管理体制改革，国有经济布局和结构调整，履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责，规范国有企业改革、企业国有产权转让以及上市公司国有股权管理，企业国有资产产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理，国有企业财务、审计、职工民主监督等内部制度建设，企业国有资产监管法制建设，等等。这些工作有的侧重于指导、有的侧重于监督，最终目的都是为了保证国有资产监管工作上下联动、政令畅通，依法规范有序进行。

4、问：指导和监督主要采取哪些具体方式？

答：指导国有资产监管工作主要是通过立法等方式进行。国务院国资委制定国有资产监管规章、制度，指导和规范地方国有资产监管工作。地方国资委应当根据国有资产监管法律、行政法规和规章、制度，结合本地实际情况，制定相应的实施办法。在具体业务指导方面，国务院国资委主要是加强对地方国有资产监管工作的调查研究，适时组织业务交流和培训，总结推广国有资产监管工作经验，建立与地方国资委交流联系的信息网络，解释国有资产监管工作中的疑难问题，提出国有资产监管工作指导建议等。

《办法》确立了四种监督制度：一是规范性文件的抄报。即省级政府国资委制定的重要规范性文件，应当在规定期限内抄报国务院国资委。二是法规实施的督查，即国务院国资委对地方贯彻实施国有资产监管政策法规的具体情况进行监督检查。三是举报案件的查处，即国务院国资委对举报地方国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件，应当督促省级政府国资委组织调查处理。四是重大事项的报告，即省级政府国资委应当将履行出资人职责的企业名单、本地区企业汇总国有资产统计报告、所出资企业汇总月度及年度财务报告以及其他重大事项及时报告国务院国资委。

第11篇

一、现行的国有资产管理体制的弊端

（一）地方政府滥用国有资产，造成国有资产流失严重。地方政府虽然缺少法律所赋予的所有权以及由所有权带来的剩余索取权，但却拥有事实上的管理权利并不需要承担责任。这使得地方政府在管理国有资产上一方面缺乏积极性，如在我国具体情况下，许多竞争性产业的项目仍是地方政府与外商合资兴办，否认地方政府的国有资产所有权，挫伤地方投入的积极性；另一方面却会利用管理权力最大可能地谋取地方利益，造成对国有资产的滥用。这主要体现在国有企业改制过程中，具体表现为：地方政府在干预企业投资决策时只考虑高收益，不考虑或很少考虑高风险。拼命争投资、铺摊子、上项目，忽视对老企业的技术改造：投资决策时盲目趋向价高利大的加工工业，忽视由此造成的重复建设、产业结构趋同化以及由此引起的生产过剩、开工不足的风险。而一旦投资项目出了问题，尤其是国有企业因税费负担过重而发生资金困难甚至亏损时，地方政府又可以把债务偿还、职工安置等责任推向上一级政府或中央主管部门。由此造成的国有资产流失，损害了国家和中央政府的所有者权益。

（二）管理混乱。国有资产根据存在形态不同分为经营性资产、行政事业单位资产和资源性资产三类。由于每类资产所要实现的目标不同，相应的管理、监督和营运方式也应该不同。但我国目前国有资产管理体制是“通用”的，引起了不同功能的国有企业责任和任务的错位，其结果是：要求公共服务企业资本增殖，要求竞争性企业承担各种社会职能，众多的竞争性企业发展困难，多数公共服务企业也由于得不到政府的财政投入和政策融资，发展也相当困难。同样，由于把资源性国有资产与经营性国有资产的管理体制混为一谈，如效仿经营性国有资产的“统一所有，分级管理”，将资源性国有资产的权力也下放给地方，结果造成地方政府对各类国有资源进行掠夺式开发。当前遍布全国的小煤窑、小矿山和毁坏森林、草场等现象，就是在资源性国有资产管理中硬性照搬经营性国有资产管理体制的消极后果。

（三）管理成本高，交易效率低下。采用政府各部门管理企业，直接成本和间接成本都很高。政府部门人员的工资、福利和办公费用以最低人均10万元计，这部分直接成本至少需几亿，加上企业为请示、汇报等事项的费用和时间，恐怕得十几亿。由于管理部门多，对一些事项的审批不及时，公文旅行，耽误企业的商机，间接成本更是无法估量。在现有的国有资产管理体制下，国有资产归中央所有，地方政府分级管理，地方政府没有所有权，也就没有完全的国有资产交易权，如上市公司国有股的转让等只有中央政府才有权批准，而国有资产的交易要按照政府的管理体制层层审批上报，其交易效率极为低下，而且交易成本很高，这对于资源的合理配置有很大的阻碍作用。

二、“分级所有”是国有资产管理体制的核心

国有资产分级所有具有许多的优点：

首先，有利于国有资产的保值增值。在分级所有体制的框架下，地方政府与中央政府一样，都是国有资产的产权主体，均在履行出资人职责的前提下，享有所有者权益，不存在上下级的政府间的委托问题，地方政府作为法定的国有资产所有者，具有不受干预的明确预期目标，在收益最大化目标的驱动下，地方政府会努力提高国有资本的营运效率，从而使国有资产保值增值目标得以实现。

其次，有利于充分发挥中央和地方两个积极性。原来实行的是“国家统一所有，政府分级管理”，由国务院代表国家行使所有者权能。而新体制实行的是中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产、管人和管事相结合。这样做，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权。

再次，体现了现代法治精神。新体制强调法治，要求在总结实践经验的基础上，由国家制定法律法规，一切依法办事，严格执法。在中央政府一家所有的模式下，中央政府经常对国有资产的管理权限进行无偿划拨，这直接造成了对产权的侵害和不尊重，也造成国有资产所有者缺位和吃大锅饭的状况，国有资产分级所有有望改变这种状况。随着中央与地方经济和法律关系的进一步明确，随着一级政府、一级财政的完全分级财政体制的建立，政府间产权关系的界定逐步清晰，“分级行使出资人产权”必然过渡到“分级所有”的管理体制。各级政府对所属企业都拥有完整的所有权，政府间的产权关系将更加稳定，更有利于发挥地方政府的能动性、创造性。目前中央政府管辖的关系国计民生的大企业将由专司的机构来行使权力，地方政府以后事实上将获得大部分位于本地的国有资产所有权，包括资产收益权、受限制的资产转让权和人员的任免权。

最后，分级所有将促进国有投资主体进一步多元化，有利于改善国有公司的法人治理结构。过去，尽管不同的国有投资主体客观上存在，地方对投资形成的资产也享有权限，但这种权限一般限于经营和监管，如果不经过中央批准，没有最终的处置权。因此，企业中名义上的中央和地方多个投资主体，变成了实际上的中央一个投资主体，一些大型国有企业或者资源类、垄断类企业，投资主体的多元化体制一直难以形成。至于关系到国家和地方需要共同投资的项目，在投资比例分摊、资产监管等诸方面，经常出现配合不协调的问题。如果能够以明确的出资者关系来规范各主体的权力，有利于调动各方面投资的积极性和实现按出资多少建立公司法人治理结构。

三、构建国有资产分级所有体制的途径分析

（一）产权“分级所有”的原则。当前世界各国国有资产均按照“谁投资，谁所有”的原则实行分级所有，中央和地方政府不能互相干涉对方的国有资产管理，从而避免了在我国现行体制下因国有资产统一所有造成的诸多弊端。由于国有资产承担社会性目标的特殊性，国有资产的分级所有也必须考虑特定产业满足不同社会性目标的区别，所以，不同的国有资产，其分级标准也不相同。调整各类国有资产的管辖隶属关系，调整的标准按照中央、地方对于非经营性国有资产、公共服务领域的国有资产、竞争性领域的国有企业中不同产业的划分原则而定。这就意味着，中央要适当收回部分国家下放的大型国有企业的产权。在国有资产的隶属关系大体确定的基础上，再按照中央、地方之间不同社会性目标的区别，承认地方政府对管辖国有资产的出资人资格。这里主要有三种情况：一是对于非经营性国有资产中的资源型国有资产、一般性国有自然资源，如土地类国有资产（包括水域）可以在国家统一规划的框架内，由地方政府履行国有资产出资人职责，中央政府按一定比例享有收益；而对于重要的国有自然资源，如森林、重要矿藏资源等，应主要由中央政府所有权，资源所在地也可以按一定比例享有收益。目前对重要国有自然资源的地方垄断和破坏性开发趋势必须加以遏制。二是对于公共服务领域的国有资产，即关系国家安全的行业、自然垄断产业的基础设施和基础产业等，要根据其服务特点区别对待。属于关系国家安全的行业和全国性的公共服务行业，应由中央政府履行国有资产出资人职责，如国防工业、铁路干线、大电网等；而地区性公共服务行业，如城市道路、供水、煤气、市内电话及地方性的基础产业等，应由地方政府履行国有资产出资人职责。三是对于竞争性领域中的国有企业，尽管国有经济将来要逐步从许多竞争性领域中退出，但在相当长时期内国有企业仍将存在于竞争性的领域，特别是对支柱产业中大型企业和高新技术产业中大型项目的国有资产享有出资人职责；而地方政府则履行一般性制造业和支柱产业中中小型竞争性企业的国有资产出资人职责。从长期看，县级以下政府在几年内将不再持有竞争性企业的股份。

第12篇

关键词：国有资产；监督管理；产权；流失

如何加强对国有资产的监督与管理，确保国有资产的保值增值，是当前亟待研究解决的问题。进入新的世纪，在国有资产的管理上，国家和各级政府出台了很多政策，使国有资产管理初步走上了正规化的轨道，取得了一定的成果。但也存在或面临着许多不容忽视的问题，其中最主要的问题是监督管理工作不到位，造成国有资产流失的问题还比较严重。因此，近年来国有资产监督与管理问题成为一个研究热点。

一、国有资产监督管理中存在的主要问题

1.国有资产产权监管存在缺位现象

由于市场经济的发展，加上我国国民经济格局的调整，部分国有企业实行混合所有制形式。在这类企业中，各类产权经过多次融合，已难以确定产权的边界与性质。致使有些企业仍然沿用传统的先界定产权性质、再套用国有产权制度进行管理的模式，既侵害其他出资人的合法权益，又使国有产权管理的责任制难以有效落实、容易造成国有资产产权监管缺位。

2.国有资产流失问题仍较为严重

（1）管理过程中的国有资产流失。由于国有资产产权模糊，导致经营主体责、权、利不明确，以至于盲目决策、重复建设、资源浪费、资产闲置而导致国资流失。①实物资产管理存在漏洞。实物资产管理不规范，账外资产大量存在，账账不符、账实不符等现象严重。②资产处置比较随意。当资产需要进行出售、报损、报废时，不履行资产的处置审批、评估、技术鉴定等程序，私自作出处理，致使资产管理失控。

（2）投资经营过程中的国有资产流失。一些单位盲目对外投资，缺乏可行性研究，投资管理严重滞后，造成投资失误，投资项目效益低下，甚至投出的资金无法收回，也是造成国有资产严重流失的原因。

（3）企业改制过程中的国有资产流失。在进行国有资产转让和处置时，有些企业违反规定，①无偿或以明显低于市场的价格转让给非全民单位或个人；②企业破产中缺乏有效监管；③在企业存量资产重组中，对国有资产不评估或低估国有资产的价值，这些都不同程度地造成了国有资产的流失。

3.国家对企业的监督和约束存在弱化

我国国有资本委托链条太长，级次太多。许多企业通过多层控股，期望以较少资本控制大规模的资产和众多的企业，实现跨越式发展，由此导致了资本链条的快速扩张和集团规模的迅猛增长。但结果并非如人所愿，这种多级委托关系，使得国家对企业经营者的监督和约束逐渐递减，弱化了国家对这部分企业的控制，容易出现决策失误。

二A、国有资产监督管理存在问题的原因分析

1.法规制度不完备

现有的一些法规制度，有些方面已经滞后于市场经济发展的要求，有的规范性、可操作性不强，没有形成规范、有效的机制。制度不完备，落实上就会出现随机性，容易让投机者钻政策空子，造成国有资产流失。

2.管理体制不科学

我国现行的国有资产管理体制是在改革开放后，逐步从传统经济体制改革发展而来的，经历了艰难的理论与实践的探索，发挥了重要作用。但是，该体制在维护国有资产合法权益等方面，还存在不少问题，各管理部门职能不明确，互相推诿、不负责任的现象仍然存在。

3.组织功能作用不充分

国资委成立以后，虽然国家在各级地方政府也设立了国有资产管理机构，实行国家统一所有，分级管理。但这种所有者高度集中，国有资产大面积分散的现状，必然会形成监督管理上的空当，组织功能不能充分发挥，这是导致国有资产流失的一个重要原因。

4.检查惩处力度不够

国有资产监管问题一直没能得到很好的解决，其中一个重要原因就是在执法执纪上不够严格。对管理人员工作失职，给国家造成损失的，责任追究也不够严厉，在执法执纪上给不法分子或投机者留有余地。

三、加强国有资产监督管理的对策建议

1.完善国有资产监管的法律法规

国有资产监督管理是一项重要工作。因此，建立一个具有内在联系、结构严谨、层次分明、内容协调的国有资产监督管理法规体系。

（1）坚持国家基本经济制度，使国有资产监管法律和制度始终与中国特色社会主义的建设发展相互适应；

（2）科学界定国有资产监管机构的职责，不断推进国有资产监管法律和制度的完善；

（3）根据现有法律以及有关行政规章要求，建立健全一系列有关国资监管的配套规章制度；

（4）加强相关制度建设，切实做到权利、责任和义务相统一。

2.规范国有资产产权交易行为

（1）健全企业产权交易制度，国家应尽快拟定并出台相关的企业产权交易管理法律、法规等，使企业产权交易行为有法可依，有章可循。

（2）完善企业产权交易的信息传导机制，发挥政府、市场、企业与媒体的功能，完善信息传导机制。

（3）建立统一开放的产权市场网络，充分利用中介机构的专业性，采取机构联动、信息共享的运作方式。

（4）规范交易形式，严格限制采取任何变通形式规避市场的公开、公平竞争。

3.健全国有资产监督管理体系

（1）健全国有资产监督管理机构。从中央、省和地市三个层面看，国有资产监管机构还没有完全建立起来。因此，需要调整优化各职能部门，形成规范有序的协调机制，强化外部监督和企业内部监督的有机结合，形成更加有效的监督机制，从而建立高效的内部组织运行体系。

（2）完善国有资产的监管与运营。目前，国有资产监管与运营的“国资监管机构—国资经营机构—企业”这一模式尚未真正形成，中间层是薄弱环节，资本营运主体“缺位”比较突出。为了解决这一问题，必须积极推进国有资产营运主体和国家投资企业的产权制度改革和现代企业制度改造，把国有资产监管与营运结合起来。

（3）实行矩阵式国有资产监督管理。为解决国有资产处置中存在的诸多问题，需要加大资产处置监管力度，建立各司其职、密切配合、相互制约的“矩阵式”资产处置监管机制。“矩阵式”监管模式是一种交叉、双向的管理模式，即形成以国有资产管理专职机构、国有资产管理中介机构和国有资产使用管理单位为主线的纵向管理，和以企业内部资产使用部门、财务部门、审计部门等组成的横向管理。

4.落实国有资产保值增值责任

防止国有资产流失，实现其保值增值。

（1）从根本上解决体制和责任问题。国有资产监管机构作为国有资产出资人，必须履行好出资人的职责，完善公司法人治理结构，明确国有资产经营责任，为国有资产保值增值提供体制保障。

（2）做到政企分开。国有资产监管机构要充分尊重企业依法享有的各项权益，不能直接干预企业的生产经营活动，不能把企业管死，使企业真正成为自主经营的市场主体和法人主体。

（3）强化社会监督。依法定期向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作，不断提高透明度，积极创造良好的社会监督氛围。

通过对国有资产监督管理的研究，可得出以下三个主要结论：一是加强国有资产监督管理的根本出路在于立法；二是必须建立和完善从国有资产购置、使用到处置在内的全过程的国有资产监督管理法律体系，并覆盖国有资产管理的方方面面；三是国有资产效益的高低与监督管理工作密切相关。

参考文献：

[1]周弼华：关于加强国有资产产权监督管理的几点思考.改革与开放，2007（6）. P36-37.

[2]焦阳剑：关于企业国有资产监督管理的探讨.经济师，2009（9）.P222-223.

第13篇

关键词：行政事业单位；国有资产；监督管理；可行性方案

行政事业单位在管控社会事务、配置公有资源和履行社会职能时消耗了很多公有资源，形成了数量可观的无形资产和有形资产。尤其是在依赖财政拨款的卫生、教育、文化和科技等非生产的带有服务特点的行政部门，如何使这些部门的资产增值，保证资产更好的服务于社会，是我国行政事业单位的重点改革方向。

一、我国行政事业单位国有资产的监督管理问题研究

行政事业机构国有资产主要来源于国有资产收益，其资产使用特点表现为保证社会事业的顺利开展和维护公共服务秩序等带有服务特色的资产活动过程。因长期以来，行政事业组织不直接参与生产和营销活动，组织工作重点集中在消耗与分配社会资源方面，因此，国有资产也就存在监督管理不力和分配不公等问题。

第一，因行政事业组织管理体制存在缺陷，使得行政事业组织在监督和管理国有资产时不能明确产权关系。个别政府人员甚至认为，其组织并不代表国家，在使用国有资产时不受使用权的限制，将国有资产当做组织的私有财产，致使组织内公物私用现象十分严重，导致组织从本部利益为出发点配置国有资产使用方式。第二，浪费消耗现象十分严重，降低了国有资产使用效率。行政事业单位通常都有较大的资金自由使用权，组织可以根据职能需求配置国有资产，在资产核算方面轻预算、重支付的现象较为普遍，某些组织因领导变动或业务水平有限造成组织坏账和呆账行为频出。第三，组织内部缺乏有效管理国有资产的手段，组织内部国有资产监督管理工作分属不同机构，没有统一有效的资产使用和配置准则，组织业绩考核对国有资产的保值增值要求不够明确，使得组织负责人只重视购进国有资产，而不重视监督管理国有资产，最终导致组织国有资产出现损坏和流失现象。

二、行政事业单位监督管理国有资产的主要方法研究

我国行政事业单位国有资产普遍存在的问题主要与行政事业单位国有资产的管理意识、监管体制和管理方法等方面有关，因此，笔者认为要想解决国有资产管控问题，就必须应做好三方面工作，切实提高组织监管国有资产的力度。

1. 明确组织监督国有资产的管理目标

行政事业单位在配置国有资产时，其主要任务就是为社会提供务实的服务和公共产品，因此，行政事业单位在监督管理国有资产时，首先应明确定位监管目标，实现社会效益与公平效益服务目标，促使公益事业的发展。制定该发展目标可以有效解决以利益群体为中心的国有资产监管问题，推进我国行政事业单位国有资产的规范化管理，使组织形成一套进入管控、使用管控和收益管控的资产管理方案，例如：实现资产信息体制，确定资产使用审批的程序等。

2. 加强组织与国有资产管理单位的沟通和交流

行政事业单位管理国有资产的趋势是使监管工作倾向于购进端，在近年来我国政府机构在改革中愈加明确了有关制度，并总结了一些资产管控经验，其中最主要的一条经验就是实现行政事业单位与国有资产监管部门的信息交流与沟通，实现了组织管理国有资产的同步监管体系。由于互联网技术的不断成熟，组织在购进国有资产时，资产使用情况会通过互联网传递到资产监管部门，并且资产使用组织还会与资产监管组织进行实时的信息联动，这样就有利于资产监管组织管控国有资产，促使行政事业单位加强资产管控力度，预防各种违规使用资产的问题发生，同时，也可以使资产监管组织更加及时的纠正违规使用资产的行为，控制大范围和大规模资产流失问题的出现。

3. 制定微观与宏观结合的全新监管制度

近年来组织管理国有资产的趋势由监管使用过程向购进端倾斜，同时政府监管制度的改革过程愈加清晰，明确了制度管理内容与管理目标，使资产管理制度更具约束力与管控力，满足了资金管理需求。但是，就管理效果而言，我国行政事业单位的国有资产管理制度仍有很多不尽人意之处，所以，在制定管理制度，明确管理目标的同时，组织还应建立相应的监督措施，保证制度运行的有效性。

3.1内部监督

组织应建立完善的内部监督体制，体制的制定应满足单位内部各职能机构的需求。财务单位应强化财经纪律执行的监督力度，应确定财务人员监督管理的职责，对组织内的任何经济业务都应加大管控力度。资产管控部门应加强国有资产使用管理水平，做好单位资产验收与购置工作，做好单位资产账目表，清查日常监督工作，审计单位应以资产保值为工作方向，保证资产安全与完整，坚持做到重大投资必审和干部退休必审。监察单位应强化党纪教育力度，改变当前国有资产管理中偏重事后监察的现状，强化事前防范与事中监控力度。

3.2外部监督

行政事业单位国有资产分布于政府各职能机构，因此，保证资产的完整性与安全性不仅是经济管控问题，同时也是政治管控问题，其关系着政府与党的威信和形象，也关系着国家安全和社会稳定。所以，必须强化国有资产外部监督力度。

第一，人大应建立资产监督体系，采取监督的主要方式有：批准、审查国有资产预算和调整内容，并对审查结果进行决议；组织调查特定或重大的国有资产管控问题；按照相关法规内容对组织监督问题进行质询；听取财务单位资产管控汇报。第二，国家财政单位应开展监管工作，财政单位主要监管职能与监管行为包括：监督预算约束、监督资产评估、监督资产处置、监督资产配置、监督资产非转经、监督资产收益和绩效评价情况等，监督预算约束指的是财政和相关主管机构应对国有资产进行单独编制和预算，国有资产监管机构应建立资产执行与决算体系，对预算约束进行监督。监督资产评估指的是国家财政组织应按照分级管理、统一领导的原则管理国有资产。财政组织应对资产评估单位的资格进行管控，并对评估过程进行实时检查和监督。

总结

当前行政事业单位在改革过程中，强化对国有资产的管控力度十分重要，从组织职能为出发点，明确单位监管国有资产的目标，将切实的、可行性高的监管机制制定出来，强化单位监管国有资产的力度，是管理国有资产最有效的途径。

参考文献：

第14篇

长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致事业单位国有资产管理体制存在一系列的问题，具体表现在以下几方面：

（一）管理机构设置不规范

在宏观管理层面上，有些地区事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门。与此同时，部分地方省、市（地）、县三级之间的事业单位国有资产宏观管理部门也存在类似问题。这种不平等的机构设置不利于资产的宏观管理。在中观管理方面，在省级，大部门省级设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理，在省级以下，许多地方设有事务管理局，特别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另外，一些机关事务管理局本身只能管理行政单位国有资产，而大量的事业单位、社会团体等的国有资产无法管理。在微观管理方面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人。

（二）管理职责不清和职能交*

事业单位国有资产的各级管理部门的管理职责不清，职能交*的现象极为普遍。具体表现在：财政部门和国资部门的管理权限不清；各级机关事务管理局与财政部门（或国资部门）的管理权限不清；各级机关事务管理局与资产具体占有事业单位的管理权限不清；财政部门（或国资部门）与事业单位主管部门的资产管理权限不清；事业单位国有资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清。

（三）业务管理与财务管理相脱节

一些事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。此外，一些事业单位国有资产管理中还存在着较为普遍的资金管理和财物管理相脱节现象，部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使事业单位国有资产管理失去了一个重要的约束手段，不利于行政事业单位国有资产的有效管理。

二、事业单位国有资产管理体制创新的策略

（一）建立健全由财政部门主导的管理体制。由财政部门负责事业单位的国有资产管理，既是国际惯例，也符合中国国情，符合科学管理原则，惟财权与事权有机结合，才能多办事、办好事。由财政部门负责事业单位的国有资产管理，并不意味着财政部门要事无巨细地进行实地的具体管理，它在整个管理链条上，应当起的是统领的作用，其职责应当主要是以下几个方面：一是协助立法机构制订、修改、完善相关的管理法律、法案，比如《国有资产管理法》，依照法律规定，制定相关的具体政策、规章制度。二是结合预算管理，把好国有资产初始配置关和期间均衡调剂关，要制订必要的使用定额、使用目标、使用考核指标体系，既约束自身的管理行为，又管束各单位的管理行为，真正使国有资产用得其所、用出绩效，实现物尽其用。三是做好资产处置的规划、审核、批复与国有资产收益的入库工作，统筹组织共享资产的使用运作工作、协助做好国有资产的政府采购、价值评估、公开拍卖工作等等。同时，在财政部门主管事业单位国有资产管理的同时，强化以人大监督、审计监督、纪检监察为主的的各种形式的监督，审计部门每年必须递交行政事业国有资产管理和使用情况的专题报告。

（二）加强事业单位国有资产法制化管理，维护公共权力的严肃性、权威性。目前，中国现有的《事业单位国有资产管理办法》、《事业单位财务管理规则》等全国性法规，大多是在原有管理体制下制定的部门法规，管理手段较为落后，约束力不强，难以适应事业单位国有资产管理的需要。同时，事业单位国有资产监管必须以法制化管理为前提和基础，法律管理手段是行政管理与市场管理的制度依据。市场经济条件下，必须将行政监管、市场监管与法律监管进行有效的结合，才能保证公共权力的严肃性与权威性。因此，必须加快事业单位国有资产的法制化建设，完善和加强事业单位国有资产监管的立法工作，建立与完善中国事业单位国有资产管理法律法规体系。

（三）加强事业单位国有资产外部监督。为了事业单位国有资产能够有效被利用，我们有必要在实施有效的内部监督基础上，加强事业单位国有资产的外部监督。事业单位国有资产所提供的用途一般属于公益，也就是说，所提供的特定服务是不收取费用的，或者所收取的费用往往不足以收回投资甚至不能够覆盖运营成本。由于事业单位资产基本上属于特定用途，那么资产管理包括资产的形成、使用、维护、处置等，就有非常强的专业性和技术性。这使得非专业人员在事后难以分析和判断。为此我们必须充分发挥审计部门和中介机构的职能作用，可考虑建立一批为事业单位国有资产监管工作服务的中介机构（这些机构的工作也要接受监督）。这些机构可以是在资本市场上提供中介服务的机构，也可以是大学和其它研究机构中的财经类专家。我们必须在资金上和声誉上对那些致力于监督事业单位国有资产的专业人员进行激励，激发他们（包括大学、专业金融服务机构、评级公司、投资银行和新闻机构中的专家和专业分析人员）对国有资产管理信息进行分析和评价的积极性和主动性，让他们致力于对行业动态和事业单位的经营状况进行分析，提供有关公司管理方面的评价信息。

参考文献：

1、刘忠俊：《中国国有资产管理体制改革与创新》，经济科学出版社，2005年版。

2、石磊：《国有资产管理改革探析》，《经济体制改革》，2004年第2期。

3、张栽红：《强化行政事业单位国有资产监管的思考》，《商业会计》，2005年第4期。

4、范恒山：《关于中国事业单位改革几个重要问题的思考》，《中国经贸导刊》，2006年第1期。

第15篇

下面就我区加强国资监管体制建设和国资监管工作情况作简要汇报：根据会议布置。

一、主要做法和体会

（一）主要做法

区委、区政府高度重视国资监管体制机制建设，1理顺国资监管体制。一是党政重视。2007年我区进行政府二轮机构改革时。客观分析了区国有资产运行情况及监管现状，充分认识到单设国资监管机构的重要性和必要性，积极向省、市国资委汇报工作，争取上级支持。二是单列机构。2007年9月，区在全市三县一区率先单独设立国资监管机构，为区政府直属特设机构（正科级）机关工作人员纳入全额财政预算。同时，成立了以区长为主任的区政府国有资产监督管理委员会（区国资委）为区政府议事协调机构，区国资办为临时办事机构。三是配齐班子。区委批准成立了区国资办党组，选拔了局部年轻干部进入班子，配齐了党政工班子成员，并从财政、粮食、外贸等部门选调业务骨干空虚了工作人员。同时，根据职能和工作需要，内设了七个业务科室，制定和完善了相应岗位职责和管理制度。

纳入年度目标考核的重要内容，2履行国资监管职责。一是确保顺畅运行。区委、区政府将国资监管和企业改制工作列入重要议事日程。多次专题研究国资监管工作，切实解决好工作中存在具体问题，区人大常委会将国资监管工作纳入了执法监督范围，定期开展执法检查，为区国资办行权履责排除障碍、提供法律保证。二是明确工作职能。依据《企业国有资产法》规定，学习借鉴外地经验的基础上，明确了国资办的机构性质和职能职责，明确了国资部门与政府其他部门、机构及企业之间的关系，划入了财政、经委、劳动保证部门的相关职能。三是给予资金支持。拨付资金购置了办公设备，建立了财务统计和产权登记信息管理系统，同时对清产核资、企业破产清算审计评估、学习培训等专项工作都及时安排拨付资金。

全区范围内开展了企业清产核资工作，3落实国资监管措施。一是广泛宣传。通过印发宣传资料和举办宣传活动等多种形式广泛宣传《企业国有资产法》营造了学习、宣传、贯彻实施《企业国有资产法》浓厚氛围。二是摸清家底。市国资委的统一部署和指导下。基本摸清了家底。三是建章立制。研究制定了企业国有产权转让管理暂行方法》将国资监管、投资管理和产权交易作为惩治和预防腐败体系建设的重要内容，并下达了目标任务；建立了中介机构备选库，出台了中介机构聘用管理方法》区国资办会同区监察局印发了国有资产流失案件查处若干问题的规定》国有资产转让中严把审批关和交易关，实现了国有产权转让的交易制度统一、操作规范统一、收支监管统一。四是规范监管。依法维护企业国有资产基础管理的统一性，加强国有产权登记、国有产权年检、资产统计、资产评估监管、经济责任审计、综合考核评价等基础管理工作，并将国有产权登记、年检、国有产权转让、资产评估的核准与备案、资产损失的认定与核销等专项工作纳入行政服务范围操持，并落实了限时办结制和责任追究制，使我区国有资产基础管理工作步入了常态化、制度化、规范化轨道。采取专项稽查和日常监管相结合的方式，加强对国有资产处置、产权交易、资产流失等重大事项的稽查监督，对案件和违规案件及时进行调查处理，维护了企业正常生产经营秩序，确保了社会稳定。五是推进改制。启动了茧丝绸总公司政策性破产顺序，保证了实施政策性破产有关优惠政策在国务院规定的期限内得到全面落实。

（二）主要体会。一是区国资办成立并运行两年多来的实践证明。摸清了家底，工作运行卓有效果。二是单独成立国资监管机构，对区属经营性国有资产实施统一监管，有效解决了过去多头管理、分散管理、边缘化管理、国有资产流失严重的问题，有利于建立完善统一的出资人制度。三是一个新的体制的建立和完善，涉及相关部门多年来形成的职能和利益格局的调整，不是一朝一夕能够办到需要一个循序渐进的过程，党委、政府的高度重视和相关部门的支持配合尤为重要。四是有利于调整优化经济结构布局，提高企业国有资产的配置效率。五是有利于统一搭建融资平台，提升政府调控手段，促进地方经济社会发展。

二、存在主要问题

（一）体制未完全理顺。目前还存在着管资产与管人、管事相脱节即由国资办管资产、有关部门管人管事的状况。难以落实国有资产保值增值责任。

（二）监管尚需加强。尤其是依托国有资产搭建融资平台。

（三）家底未完全弄清。特别是非国有企业中政府历年以各种形式投入所形成的国有资产未清理界定。形成监管“真空”

（四）国有企业现状堪忧。企业“点多、量小”资产分散。改制难度大、战线长、利息高。