土地管理的主体范文

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第1篇

关键词：农村土地管理；公众参与主体；土地管理；农村土地；公众参与；公众；土地

中图分类号：S63 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-09-0053-1

从公众参与主体的角度来看，农村土地管理中公众参与机制的建构有赖于政府行为主体和公众行为主体双向的加强，但根据吉林省农村实际的发展情况来看，农村土地管理过程中公众参与的主体积极性不高，参与主体的广泛性不够、参与主体的素质和组织程度较低等诸多问题。

1 农村土地管理过程中公众参与主体的积极性不高

尽管在当前农村土地管理过程中，公众参与作为一种新式的民主理念和实践，其重要价值和作用已经成为学术界的共识。然而，我国的公众参与在农村土地管理中却面临着公众参与积极性不高的困境。公众特别是农民参与征地过程的心态是错综复杂，良莠不齐的。面对征地事件，即有对其相当程度上的不满和排斥，而又有更深的渴望和依赖思想，因切身利益的驱使，即有参与的冲动或愿望，又有因为参与的困难和低效能而产生冷漠。有专家通过调研指出农民具有传统的“臣民文化”思想，这种认知的模式直接造成了参与型公民文化的缺失、顺从型的“臣民文化”强健，这在一定程度上造成了社会成员在政治生活中的基本原则是服从，而不是积极地参与。由此，在中国民众心理上积淀了“权威崇拜”、“清官思想”、“与世无争”等复杂的以小农意识为主体的意识和思想。正是在“臣民文化”的影响和制约下，农民才觉得土地管理的公共事务是政治精英的专利，他们在很大程度上丧失了政治参与的积极性和自主能力。

2 农村管理公众参与主体的广泛性不够

在多元化利益群体构成的社会实践中，不同社会群体的利益诉求难以相互替代，因而民意代表的产生需要满足包容性原则，它主要体现于对参与者资格的放宽。因此，公众参与机制的生命核心就在于能否实现具有广泛代表性的公众利益表达，其目的在于，每一位受众公共政策影响的公民都有机会参与公共商谈过程，并表达自己的利益诉求，实现政府对社会利益夙愿和需求动向的理性把握，实现利益的整合与合理表达。因而公众参与是否具有社会成员利益表达的广泛性成为这一机制是否有效实现的关键所在。

3 农村土地管理公众参与主体的组织化程度低

在我县的农村房屋拆迁和土地征收过程中，农民往往处于一种弱势和非常被动的状态。现针对此种情况以某县农民公众参与主体状况为例进行说明：某县有一处政府棚户区改造项目，开发商为了让当地的农民及早搬迁，根据不同的人群采取了不同的措施，即对选择货币安置的农民采取的措施是“规定的搬迁期限内，每提前一天办理交接验收手续就奖励200元，超过期限不予奖励”；对回迁户的安置则是“抽取选楼序号的顺序按照办理房屋交接验收的先后顺序进行”。毫无疑问，这是开发商有针对性、目的性的开展对农民的诱惑和诱导，旨在对农民进行一一攻破。而正如开发商所想，这些措施也确实对农民有效。有些人为了钱财，有些人为了想早一点办交接验收，这样可能还可以抽到一个好的楼号，因此，在回迁安置的农民中，大家也都没有说什么，只是在心理打着自己的算盘。所以说，中国农民在涉及到个人利益的时候就容易产生自私的心态，正是由于他们的分散性，使得他们陷入了开发商的诱惑。假想如果他们不为这一点小的利益而蒙惑，而是一起联合和开发商讨价还价，可以在一定程度上维护他们的权益。但是，农民的这种行为也是他们这个弱势群体的无奈的选择。他们明白自己在和开发商、政府等组织进行博弈时无法获得成功，所以尽可能地为自己争取一些利益，而正是由于他们的这种行为去加重了他们的弱势群体的地位。

在现代社会里，有序、高效的公众参与一定是通过一定组织化的参与来实现的。社会组织是社会沟通的主体，它将各种分散的社会群体与个体组织起来，将各种力量整合到参与的框架体系中，将可以发生的政治对抗消融在公共生活中，实现国家与社会之间的良性循环。因此，公众参与应当是有组织的，在这个组织内部，集体成员能够进行有效的沟通和协调，使之一致对外，从而增强该集体的谈判能力。农民属于弱势群体，在遇到问题需要解决时，只有组织起来，其力量才更加有效，可是目前农民们却没有一个能代表他们的利益的组织来参与土地管理活动。农村中大多数农民仍然处于分散、独立的小农经济状态，小农经济的孤立性和分散性使农民在思想行动上都表现出自由散漫、各行其是的特征，带有明显的封闭性和自我循环的特征。在个人的利益只有通过团体的渠道才能真正表达的现代社会里，农民的非组织性往往使他们的利益得不到应有的维护，他们的呼声也难以通过正常的渠道直接上达到决策者。这样一来的结果是导致参与的成本高，参与的力度小，参与行为的随意性大，参与的层次低，参与的零散性容易使农民被强势群体各个击破。在农村的土地管理的过程中，无论是土地规划、流转，还是征收过程，原子化的农民始终都是弱势群体，不具备与政府以及其他群体进行博弈的力量，不团结使他们的力量和话语权更加薄弱无力，所谓的“一个巴掌拍不响，十个巴掌震天响”就是这样一个道理。由于农民缺乏组织，尽管在形式上参与了，但难以形成强大的力量保护耕地和自己的权益。

参考文献

[1] 李图强.现代公共行政中的公共参与.北京：经济管理出版社，2009年.

[2] 朱启臻.农民参与土地管理的理论与实践.北京：中国农业大学出版社，2011年.

第2篇

【关键词】 土地利用；总体规划；功能建设

1土地利用总体规划编制和实施中存在的主要问题

1.1基础数据难统一

编制土地利用总体规划时，涉及到的数据和资料很多，数据在审核时，也需要通过多个部门，再由低一级部门向上级部门递交数据，以此类推，由最高级部门来进行最终数据的统计和审核。在这个过程中，会存在一些虚假的数据编排。如在过去，农民需要交纳一定的农业税，使得账户上记载的耕地面积小于实际耕地面积。此外，土地在编制过程中，程序较为复杂，需要多个部门的审批，经历的周期也比较长，导致一些数据的统计错过了时点，数据的有效性缺失也是造成基础数据难以统一的一大问题。

1.2不确定因素难以把握

为了更好地实施制度，人们会事先确立一个相对完善的计划。但是，俗话说：“计划赶不上变化”。在计划实施的过程中，会有诸多的不确定性因素。如在土地规划过程中，气候条件是主要影响因素之一。对土地的年产值进行评估时，尤其是农业用地。它的主要经济产值是农作物的产量，而作物的产量在绝大多数条件下都受到气候的影响，因此，在对其进行评估前，气候因素是较难把握的。此外，任何一个计划的实施在预测范围内的情况少之又少。在土地利用总体规划以及编制方面也是同样的道理。

1.3产业建设用地指标被截留

随着社会的发展，统筹城乡规划，促进城乡共同发展被提上新的议程。然而，在实际操作过程中，政府总是较多地将目标放在中心城市的发展轨道上，一幢幢豪华办公楼的兴起就是代表性特征之一。所以说，在土地的利用上，优先满足城镇建设用地，对于产业用地的指标，则有所截留。产业是一个地方发展的特色甚至是一种经济上的支柱，离开了产业，区域性的经济发展就受到了限制。显然，产业建设用地指标的截留对于当地的发展是有不利影响的。

1.4规划缺乏应变性

土地在利用和建设过程中会有一些突况的发生，如政策的改变以及外来文化的影响等，而这些影响往往是无法预测的，这就要求土地字啊规划和应变过程中具备灵活应变的能力。但是，在现有的土地规划中，一般是按照《土地管理法》的要求进行的，对于建设用地以及宅基地利用等方面都进行了相对完善的分析。但是，不足之处在于这些指标是定性和定点地分析，以至于在实施过程中太过具体，缺乏灵活性和应变性。

2对土地利用规划的相关建议

2.1有效控制城市建设用地规模

随着城市人口的增多，人们对于城市房产的需求也越来越大。近年来，城市建设用地正在以城市中心为一个点，向着四周扩张。一幢幢高楼大厦拔地而起，这种无限制式的扩张对于土地的合理利用而言，失去了土地原有的价值，也损害了农民的利益。此外，城市发展速度过快，使得农村和城市建设之间完全脱节，不利于城乡的统筹化发展，情节严重时，还会产生泡沫。所以，相关部门应该严格控制城市建设用地规模，平衡农村和城市的协调化发展。

2.2合理评价城市建设用地规模

城市建设用地的规模应该做到集约高效，从土地利用的实质出发，使得土地得到有效利用。从科学的角度来说，一个城市的土地利用是否合理和该城市的规模并不直接挂钩，和城市的用地量也没有直接的关系，而是看该城市的土地利用是都集约高效。如果一味地扩大城市建设用地，造成土地在城市中处于闲置的状态，而农民也失去了土地的使用权。显然，这是极不协调的状态。所以说，城市发展建设用地的合理性是和城市的经济发展关系有关的。评价一个城市的建设用地，必须从整体性出发，统筹该城市的文化、经济以及政治发展状况。

2.3统筹主体功能区规划和土地利用总体规划以及城市发展规划之间的关系

主体功能区规划、土地利用总体规划以及城市发展规划应该是统一协调的关系，三者之间都由政府统一编制，其大体的方向和目标也是一样的，必须建立在科学发展观的基础上。在土地利用上，还需要充分考虑区域性的建设对于当地环境的影响，建立环境集约型社会。同时，在加强城市功能区建设，完善各项设备时，还应该考虑当地经济建设的发展状况。

2.4强化规划的科学意识

城市的建设是一个操作性的实践过程，实践过程的实施需要以科学的理论作为依托。此时，规划的科学意识就是一种理论的概念。在土地规划前，必须认清事物的本质，从基础入手，政府在编制过程中，尤其要注重实验数据的分析，并且在总结经验和教训的基础上做出强有力的判断，寻找出城市发展的自然规律和本来面貌。同时，还应该注重成本和利益之间的关系，在规划过程中，符合各项法律规章制度，降低产业成本。在保障建设质量的同时考虑成本效应。

小结：

土地的利用和总体功能区的规划是一个循序渐进的过程，不是一朝一夕能够完成的。作为政府相关部门，应该在编制过程中注重科学发展观，平衡城市和农村之间的差异性，进一步缩小城乡一体化建设的差距，使两者统一、协调发展。

参考文献：

[1]樊杰；我国主体功能区划的科学基础[J]；地理学报；2009年04期

第3篇

城市居民住宅难，根源在于《土地管理法》有问题

在现阶段，国家需要保障的是城市居民的住房，农村居民的住房似乎是不存在问题的；事实上，中国所谓房地产市场只存在于城市，农村根本就没有房地产这一说法。这一现象表明，现阶段城市居民住房问题与中国政府的城市化政策密切相关：进一步说，中国现代化战略的偏顿造成了这一问题。

中国的现代化是以所谓城乡二元体制为基础的现代化，城市是现代化的中心，农村地区基本上被排除在现代化之外，现代化的推进主要表现为城市地区工业化的发展和城市居民物质文化生活水平的快速提高，而城市以外的农村地区则基本上停滞不前，以致于现代化成就越大，城乡差距就越大，经济社会发展的各种资源也就愈加集中到城市，农村也就愈加落后。

这种城市中心现代化的一个明显后果是，随着城市规模的扩张，城市人口越来越多，居民对住房的需求也就越来越大。而随着城市越来越繁荣发展，人们的收入水平也在不断提高，各种各样的原因使得一部分城市居民保持了对住宅的强劲购买力，从而使作为稀缺商品的住宅的价格快速上涨，导致只有少数富人能买得起房，大多数中低收入的居民一旦买房就成为脖子上套了紧箍咒的“房奴”。从宏观来看，正是这样一种以城乡分隔为显著特征的城市化进程，导致了城市人口快速膨胀和住房短缺的恶性循环。

在分隔城乡社会的制度安排中，土地管理法对城乡土地制度的规定是一个关键。按照这一法律的规定，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中，建设用地就是国有土地，为城市建设和工业化所用，那里是城市居民的“地盘”，在农业用地上就只有农民。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村村民一户只能拥有一处宅基地，一旦出卖、出租住房后，再申请宅基地的，就不予批准。也就是说，城乡居民之间在居住区上泾渭分明，不可越雷池一步。是土地把城乡社会分隔开来，土地制度成了城乡二元体制的主要实现形式。在2006年国家制定《物权法》的时候，“禁止城镇居民购买农村宅基地”的条款在几经争论之后，还是把球踢给了《土地管理法》：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

要害在于未能统筹城乡

立法者的初衷是要通过这些法律来保护农村属于农民的土地。可是，在城乡分隔的条件下，城市自身的发展是难以为继的。在城市小、农村大，城市富、农村穷的条件下，国家以法律固化、强化城乡分隔，后果是多方面的，而在现阶段一个最明显、最突出的后果，就是城市房价高得让城市居民无法承受，从而使城市居民的住房问题成为一个影响社会稳定、发展的重大社会问题。原因很简单，第一，住房是建在土地上的，原来城乡分隔的格局使城市土地供应越来越少，无法满足城市人口越来越多的情况下的土地需求；第二，土地供应越少，政府越需要管制，而限制土地供应，土地价格就越来越高：二者形成恶性循环：三是按照土地管理法以及其他相关法律政策，城市居民只能在城市里居住，没有别的解决问题的可能。

目前城市政府采取了许多居民住房保障政策，诸如学习香港的做法，政府为低收入家庭提供廉租房、经济适用房等。这样的政策应该是有一定的效果的，但内地城市和香港是不一样的，因为香港相对而言是一个“孤岛”，虽然它由于发展的需要人口也在增加，但毕竟人口来源有限。而内地即使有一个户籍制度拦着，城市人口增长的趋势也是无法阻挡的。像北京、上海这样的特大城市，在最近20年内人口增长的速度是惊人的，但更惊人的还是所谓的“二线”、“三线”城市。笔者看到过一个地级市的政府工作报告，这个市政府所在城市5年内人口由40万增加到70多万，而且还在快速增长之中。在这样的大趋势下，政府的廉租房提供得越多，人口增长就可能越快，住房问题也就会越严重。中国有7.45亿农村人口，在城乡分隔的条件下，他们都希望到城市里来分享现代化建设的成果，而“减少农民”正是政府的一个“大政策”，城市化的步伐正在进一步加快，城市住宅问题怎么可能是廉租房所能够解决的呢?

当然，城乡分隔的后果远远不止一个住房问题。在许多城市特别是像北京、上海这样的特大城市人口高度密集的情况下，因为人口高度密集，城市交通的压力越来越大，人们不得不每天长时间在上下班路上疲于奔命。而人口集聚导致就业机会的不足，使得竞争压力越来越大，“工作着是美丽的”的境界再难寻觅，人们的生活质量无法提高，对一部分居民来说很可能是每况愈下。2007年9月11日，在北京召开的中国城市论坛北京峰会了《中国城市品牌报告》及2007中国城市品牌价值排行榜，中国的四大直辖市全部进入“不宜居”城市行列。这样的城市化哪里谈得上“以人为本”呢?

当然，城乡分隔对于农民则更为不利。因为中国现代化建设的成果都在城市里，现代化的物质生活方式和条件，优质的资源，包括教育、医疗、社会保障、现代化的公共设施等，基本上只为城市居民所享有，农村居民因为出生在农村只能干瞪眼。农村居民可以到城市里工作，为城市建设、为城市居民生活服务，但他们只是城市的匆匆过客，他们每年都必须像候鸟一样从城市回到农村，再从农村飞到城市，形成中国铁路的所谓“春运”。

所以，仅就住房问题而言，更加应该打破城乡二元体制、统筹城乡建设。试想，如果统筹城乡居民住宅用地规划，突破农村区域不能为城市居民提供住宅的限制，在城市郊区或适当距离内的农村地区开拓“农村房地产业”，在允许进城务工的农民居住在城市的同时，让愿意到农村居住的城市居民到农村去，会不会更好地调节城市房价呢?

城乡居民“混居”是城市化的必然趋势

在工业化达到相当程度后工业反哺农业、城市支持农村成为一个普遍趋向的时候，城里人到农村居住也是一个“普遍的趋向”。在许多人口众多的工业化国家，都有相当数量的城市人口居住在农村，特别是那些富裕的城里人。在日本农村，普遍存在着城乡居民“混居”的现象。在美国许多城市，在“市中心”居住的多是“低收入人群”，而中产阶级和高收入者大多住在郊区或乡

下。白天到城里上班，晚上回乡下，被称为“钟摆运动”。在最繁华的纽约曼哈顿、芝加哥也是如此。

事实上，在我国，城镇居民择居农村也已经成为一种日渐强劲的需求，全国许多地方，特别是在特大城市、大城市周边地区，都有城镇居民到农村买房居住的情况。据2005年的报道，在北京， “新移民”已超过10万人，居住区域除了北京市郊区农村，还包括河北省燕郊、涿州、廊坊等地。2007年4月16日，北京房山区青龙湖镇青龙头村发生的“小产权房”事件，其实也是城镇居民择居农村需求强劲的体现。现阶段政府还在禁止城市居民到农村购房，并且我国的城市化还处于农村人急剧移居城市的阶段，再加上新农村建设还没有真正起步，农村不但不能吸引人，而且都不能留住人，一旦新农村建设开始推进，当政府通过大量投入加快农村地区基础设施建设，形成满足现代生活方式的条件之后，广大的城市周边农村地区，必将迎来大批在城市工作但在农村居住的“半城半乡人”。试想，如果农村地区居住环境比城市里好，而房价又远远低于城市市区，交通也十分便利，人们干嘛非要挤在钢筋混凝土的丛林里呢?而且笔者相信，一部分城里人成为“半城半乡人”的趋势是不可能阻止的，这个时代一定要到来而且正在到来，城乡人口双向交互流动，将成为遏制城市房价飞涨的一条出路。

有论者指出，如果法律允许城市居民到农村购买宅基地，他们就会把农村变成自己的后花园，城里占着房子，农村再置一套别墅，不仅侵犯农民的利益，还会把耕地占没了。这恐怕是一些政府官员的“懒政”思维。他们已经习惯于城乡分治的状况，作为城乡二元体制的既得利益者，也习惯了城乡分治的好处。其实，统筹城乡居民住宅建设，首先得利的是农村居民，同时也不会有损于农民的利益，问题只在于怎么做。笔者设想，按照统筹城乡发展的原则，按照即将出台的新的《城乡规划法》的要求，可以在城乡区域的政府及居民共同协商的情况下进行规划，选择一些交通比较便利的农村地区，引导房地产商开发城乡居民混居的住宅区，其条件必须是，第一，以利用农民原有的宅基地为主，不得占用耕地；第二，必须给予农民足够的补偿，使农民的利益得到保障：第三，必须科学规划农村小区，使原来的村庄变成现代化的社区；第四，按照国家建设部住宅建设标准，不得超标准建豪华别墅。

按照城乡二元户籍管理制度，目前还存在“城里人”和“乡下人”之分，城乡社会的分隔带来了许多社会矛盾。如果能够利用各种条件努力消除这种限制，如果规划科学、措施得当的话，国家完全有可能利用推进城乡居民混居的住宅区建设，来加速缩小城乡差别，构建城乡和谐社会。

允许城乡居民混居有利于加快新农村建设

现阶段城市居民到农村地区居住，相对来说是不得已的选择，人数也不多。但如果国家的政策不仅允许，而且还能够积极引导和推动城市居民到农村居住的话，他们将对新农村建设产生巨大的可能是革命性的影响。城市居民在城市赚钱到农村居住，生活消费将有一部分在农村地区进行，这将有力带动农村经济社会的发展，教育事业、医疗事业、公共设施建设、公共生活等都将提升层次，社会事业和服务业的长足进步，将为农村区域的非农就业创造机会，促进当地农民生产生活的发展进步。农业也将随着农业人口不断减少而实现规模经营，农业本身将不再成为农村经济的主业， “农民”将成为现代化的专业农民。