行政调解的方式范文

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第1篇

【关键词】：行政复议 调解 目标定位

一、行政复议调解制度的目标选择

行政调解作为一种纠纷解决的有效形式，已经在行政管理活动中尝试多年，其效用也得到一定程度的认可。“调解主要通过运用沟通技巧及协调复杂问题的技术来发现和促进合意。调解的过程伴随着各种各样的协商，在协商过程中，调解人可以整理出各种争论点并提出解决问题的建议，协助争议的当事人之间进行符合实际的、有效的沟通，寻求分歧中的共同点，并在协商可能破裂的情形下使各方保持克制。”{1}但行政复议调解制度在我国法律上正式确立经历了一个漫长的过程。[1]1990年国务院出台的《行政复议条例》第8条规定“行政复议机关审理行政复议案件，不适用调解。”1999年《中华人民共和国行政复议法》实施，将原国务院的《行政复议条例》中关于行政复议不适用调解的内容删除。但是由于受“公权力不可处分”思想的影响，对能否在行政复议中使用调解手段，法律没有明确规定。各级行政复议机关在进行行政复议活动时，逐渐形成了不能使用调解方式结案的惯性思维。行政复议机关只是对部分复议案件采取不公开的“案外调解”方式解决疑难问题。

据国务院法制办公室统计，这个时期全国各地在受理的行政复议案件中实行“案外调解”方式审理案件的数量逐年增加。[2]从吉林省《行政复议条例》实施后（1990年）、《行政复议法》出台前（1998年）、以及《行政法复议法实施条例》颁布前（2006年）三个阶段行政复议案件数量变化情况，也可以看到吉林省行政复议“案外调解”的案件数量有很大增长。也说明了行政复议实践领域，对建立行政复议调解制度的呼声越来越强烈。行政复议调解节约行政复议成本，提高行政复议效率，“取得的无形效益是非常巨大的”。{2} (P246)

2007年国务院颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》，进一步明确了行政复议调解在解决行政争议、建设法治政府，构建社会主义和谐社会中的作用。《实施条例》第50条规定“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律法规规定自由裁量权作出具体行政行为不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。”这一规定明确了调解在行政复议中的合法地位，由此经历了20年的时间，我国行政复议调解制度正式确立。

但是我国行政复议中调解制度的实行时间不长，学术界对此问题关注不够，各地对《实施条例》的适用情况也不尽相同，甚至出现相互矛盾的情况，原因之一是各地对复议调解制度的目标定位理解的不同。[3]关于行政复议调解的目标定位学术界对此意见不一。有学者认为行政复议调解制度的功能应该包括：(1)双方当事人通过合意行为解决行政纠纷。(2)自由：当事人自主解决纠纷，寻求实体利益与程序利益的平衡。(3)效率：调解双方作为平等主体以最少的成本投入获得最大的效益产出。(4）公民平等参与，是现代民主法制社会的基础。(5)促进制定法的完善，根据调解反馈的信息，发现制定法的瑕疵，进行修改补充。{3}还有学者认为应该定位于六个方面：（1)简便高效，成本低。(2)实现“以人为本”的行政管理理念。(3)充分尊重当事人解决行政争议的选择权。(4)减少行政机关与民众的对立情绪。(5)彻底解决行政争议，减少诉讼，上访案件，缓和社会矛盾，维护社会稳定。(6)为法律的完善提供实践经验。{4}行政复议调解是效率价值与公平价值最大程度上的融合与体现，是个体自由与公共秩序的有机结合。{5}

笔者认为行政复议调解制应有六大目标选择：平等参与、意思自治、合意抉择、法律规范、提高效率、减缓冲突。

平等参与，这即是实现行政复议调解的前提也是其目标。民众与行政机关通过调解的形式直接参与到关系他们切身利益的行政复议中。也就是说行政复议调解能够使普通民众在行政复议调解过程中，与行政机关处于平等地位，民众能够影响行政复议决定或调解协议的作出。通过民众的平等参与，实现政府与民众的直接沟通和互动，增进相互的合作。相关的程序要求及衡量指标主要有：征询行政机关调解意愿时，是否同时也征询了普通民众的调解意愿；调解过程中，普通民众是否与行政机关有平等的发言权；双方的意见是否得到了平等的重视和尊重；各方的利益和意见是否得到了合理有效的协调和平衡。

意思自治，即在法律的规定范围内，管理相对人自主决策、自由行动、充分表达个人意志。有学者分析指出“调解的成功往往是以权利人放弃部分权利为代价的，所以，即使是调解中的让步都是当事人自愿作出的。”{6}行政复议调解制度的确立是尽可能保障管理相对人在解决纠纷中的自由，给予他们在法律许可的范围内的处分权，这是对社会成员私权利尊重的具体体现。相关的程序要求及衡量指标主要包括：管理相对人是否有自由选择调解方式解决纠纷的权利；调解过程中，管理相对人有自主决定权，即行政复议调解程序的启动权，是否要将调解进行到底，如果管理相对人不同意调解继续进行，行政复议机关应终止调解；调解协议的签署必须是管理相对人自愿达成的，任何人包括行政机关不能将自己认为正确的解决方案强压给管理相对人，要求他们接受。

合意抉择，这是行政复议调解制度的基础，是指求大同、存小异有原则的自愿。包括是否选择调解、如何调解以及是否接受调解的结果都有赖于调解双方当事人的自愿选择等内容。调解方式的采用与调解结果经双方同意或合意，类似于契约，调解过程则类似于在第三者帮助下或主持下展开的契约交涉过程。相关的程序及衡量指标主要包括：行政复议调解能否达成一致，是否双方都同意选择调解方式，调解协议是否在双方同意的前提下才生效的；对调解协议的全部内容是合意的，而不是部分合意。

法律规范，就是通过完善行政复议调解的程序规范（包括法规、规章及规范性文件等），保证行政复议调解协议内容不损害国家利益、公共利益和他人利益。最终保证行政管理的合法性和规范性。相关程序和衡量指标包括：行政复议调解有无规范的制度依据和具体操作程序要求；程序规范的细致化和完善程度，行政复议调解内容是否符合法律规定；调解协议是否维护了公共利益等，调解协议履行情况；调解行为是否具有“先例”示范作用。

提高效率，是指以最小的行政复议调解成本，实现全面彻底的解决行政纠纷的目的。通过调解解决行政争议，可以使行政复议程序大大减化，减少了行政复议机关的人财物的投人。在行政复议调解过程中，虽然也需要支付一定的交易成本，但是与行政复议和行政诉讼相比其成本大大减低。正如学者余凌云分析的那样，通过调解，双方当事人互相让步而缔结调解契约的方式，即可以使行政机关以最经济的方式排除不明确的事实或法律状态，使行政秩序归于稳定，又可以避免发生相对人因行政机关单方以行政决定形式解决行政纠纷，使行政机关免于讼累。{7} (P69)相关程序要求及定性定量指标：在平等、民主、公平、自由、解决纠纷的基础上，是否做到了程序最少化；不同内容的行政复议调解是否区别对待；行政复议调解的经济成本、时间成本、人力物力成本（包括行政机关与管理相对人）是否做到了最低化；行政复议调解协议是否简便容易操作，行政复议调解的社会效果与法律效果是否达到了有效的统一等。

减缓冲突，是对冲突主体之间是非曲直的判断，或化解或消除冲突．恢复受冲突所侵害的合法权益，保证冲突所规避的法定义务得到履行。行政复议调解可以消除主体间的心理对抗，尤其是避免以后可能引发的“二次冲突”，使行政纠纷彻底得到解决，缓解了当事人之间的矛盾。相关程序要求及衡量指标：符合法律规定的调解条件的案件，行政复议机关是告知代管理相对人有申请调解的权利；调解过程中，管理相对人是否能够真实全面陈述事实，行政复议机关能否充分听取意见；行政复议调解协议是否是相对人在明了整个调解协议真实内容的真实意思表示；行政复议调解协议是否真正考虑到行政管理相对人的利益。

二、关于行政复议调解制度目标的实证分析

关于上述的目标选择，各地在实践中各有倾重。为此，笔者到湖北等九个省、市进行了实践调研。从九个省市有关行政复议调解规范性文件来看，行政复议调解制度比较侧重的目标是自愿（意思自治）、合法（符合法规范）、解决行政争议（减缓冲突），可以说这三项目标被大多数地方所肯定。例如上海市，在“蜗牛信息技术公司因不服上海市工商局暂扣营业执照行为申请行政复议”案、“王某不服上海市某区公安分局作出治安拘留处罚申请复议”案、“山河置业公司不服上海市某区政府收回土地使用权决定申请复议”案、“天马广告公司不服市容管理部门作出限期拆除违法广告决定申请复议”案中，这些典型的案件分别体现了上海市行政复议调解遵循的自愿、合法、公平公正、诚实信用原则。{8} (P74)当然，我国不同行政行业中适用行政调解也遵循一定原则，例如在海关行政复议调解中，遵循自愿、有限、合法、拘束性等原则。{9}税务行政复议调解为税务行政相对人提供了平等和谐的对话氛围，不仅能够快速解决纠纷，而且对于延伸税收服务职能、促进征纳关系和谐具有重要作用。{10}

总体上讲，各地相对比较重视行政复议调解的定纷止争功能，对于程序性和价值性功能不够重视。具体而言，一是各地的行政复议调解制度都具有暂时性和试行性，即许多是初步尝试，具有不完善性。二是对于行政复议调解的意思自治功能虽然有目标定位，但在制度与程序上很少作出详细安排。三是许多地方规定了邀请专家参与重大问题、群众关注的行政复议调解。但如何在调解各阶段发挥专家的作用没有相应的内容。四是制度上大多数没有提高效率这一价值目标的定位，在实践中，也出现了一些久调不决的现象。五是制度中虽然没有规定合意抉择功能，但在实践中大多数地方比较重视合意抉择，无论是调解方式的选择，还是复议协议的达成都体现着合意抉择这一定位。

根据以上统计数据，笔者尝试将我国行政复议调解的目标选择大致分为三类：第一类是行政性目标类，比较侧重于减缓矛盾等功能发挥。主要代表有山西、沈阳。第二类是价值性目标类，比较重视体现平等参与、意思自治等方面功能特点，同时也体现了减缓矛盾、合法规范等功能，所构建的制度内容相对比较完善。主要代表是杭州市。第三类效率性类，这类主要是追求制度的简练、明晰、容易操作。在功能体现上重视提高效率，同时也考虑到平等参与等功能，典型代表是江西。因此，笔者根据上述情况，选择了具有代表性的山西、沈阳、杭州、江西四个地方三种模式，对其总体情况及其成因进行简要分析，总结出我国行政复议调解目标功能定位的关键因素。

（一）山西省与沈阳市

山西省和沈阳市属于行政性功能类，在制度构建上比较偏重行政性目标定位，偏轻于行政复议调解的价值性功能定位。由于这一特点，山西和沈阳行政复议调解制度减缓矛盾的目标比较突出，特别是在扩大行政复议调解范围方面作了大胆尝试，为解决制约行政复议调解制度发展的瓶颈迈出了重要一步。沈阳是东北老工业基地中最重要的城市之一，在经济转型时期，各种社会问题日益突出，大批国有企业职工下岗失业，社会养老、医疗保险制度不配套，城市基础设施陈旧等问题，造成“官”“民”关系紧张。对于各级政府来讲，发展经济促进社会发展首先要解决社会各类矛盾，创造一个良好发展环境。行政复议调解制度作为解决行政争议、促进社会和谐的有效方式，自然引起各级政府的重视，其制度的构建正是在这一大环境下开展的。山西作为资源大省，在经济发展过程中，有着与沈阳类似的状况。

（二）杭州市

总体上看，杭州市的行政复议调解制度偏重于价值功能，对于行政功能在制度中也有所体现，相对而言少一些。杭州市在价值目标别强调了意思自治目标的定位，这的确比较难能可贵。因为中国现阶段推进行政复议调解制度建设，首要的任务要尊重行政相对人的意思自由。由于“长三角”地区的市场经济比较发达，相对于中西部地区，民众受教育程度比较高，民主观念比较强烈。因此，民众参加行政复议调解，注重调解结果的同时，也非常关注平等参与，相互沟通、平等对话，意思自由表达等民主权利的赋予与行使。这样大大推动了杭州调解制度建设中的价值目标定位。

（三）江西省

江西省行政复议调解制度构建突出提高效率功能，同时兼顾对平等参与、减缓冲突价值目标，形成了自己独有的模式类型。江西法制办在制定江西行政复议调解规则中，始终如一将效率理念贯穿于整个制度中，如为了减少调解程序，将行政复议调解与行政复议听证合并进行；明确了复议调解的期限，3个工作日内将调解时间、地点通知当事人；调解协议达成后3个工作日内制作行政复议调解书；整个调解制度规定仅仅有860字等，都说明了制定者结合本地实际在效率方面的大胆创新意识。

三、行政复议调解制度的目标定位

首先，对行政性目标的追求是行政复议调解制度的优势所在。2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》将行政复议调解制度确立下来，应该说是为了适应中国经济社会发展的重要变化，是为了满足各种社会矛盾集中凸显，社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的背景下，维护社会和谐与稳定的需求，是整个中国社会转型时期的一个片段、一个细节。具体来说，复议制度能够从幕后走到台前，主要是因为其行政性功能的发挥，也即其在化解社会矛盾，特别是化解官民冲突方面的实用性。“在新的历史条件下，行政争议多发的状态已经成为影响社会发展的主要矛盾，这一阶段的矛盾有它自己的特点。一是行政机关的行政权极不完整，并非所有的行政决定都是由行政机关作出的，有一部分实际上是党和政府同时做的，也有一部分公权力的行使是由企事业单位和自治组织做的，解决其他内部的行政争议和行政决策相关联的行政争议，如果靠单一的司法救济的途径看来，有力不从心的方面。二是行政机关的依法行政尚处于初级阶段，法律还没有成为评价行政行为的唯一标准。有一些法外的行为也要进行合法性和合理性的评价，需要以法律为平台更加的弹性”。{11}

以上我们对各地规范性文件的制度文本的分析可以看到各地的复议调解规定非常重视行政性目标，各地的实践也非常注重复议调解在减缓矛盾、平息纠纷方面的功能。2008年吉林省受理并审结的1289件行政复议案件中，运用行政复议调解方式结案的占38%，而这些案件都是在《行政复议法》规定的2个月期限内审结的。松原市政府在2008年对城市进行大批改造，其中涉及动迁的家庭近万户，一时间因为动迁补偿问题有近800多户申请行政复议，松原市政府在对这些案件进行行政复议中，将行政复议调解与听证有效的结合起来，最终95％达成调解协议，城市改造全部按期完成，保证了当地在城市改造过程中的社会稳定。2008年长春市政府受理67件行政复议案件，通过调解结案的案件中，调解成功率达到了100%，行政复议调解书履行率达到了97%。仅有一件由于客观原因没有得到执行。而不在行政复议调解范围内，通过作出行政复议决定结案的54件案件中，上诉率达到31%，继续走上访途经的占11%[4]在《湖北省行政复议调解处理办法》、《吉林省行政复议调解办法》中分别规定了社会敏感、矛盾尖锐等重大案件适用行政复议调解，这说明行政复议调解在解决社会重大问题，促进社会和谐的功能中的作用，通过制度加以确认。江西省、杭州市、吉林市等地也都有类似的规定。

其次，现阶段我们应高度关注行政复议调解的价值性目标，特别关注其中的法律示范目标。无疑，对行政性目标的追求是行政复议调解制度的优势所在，必须坚持，但是一个制度的有效性并不能证明其正当性。“对于行政复议，从政治家的角度看，有实用主义的倾向，无论是法律平台还是非法律平台，只要解决问题就可以。”{11}单纯的实用主义对于建设社会主义法治国家是危险的。退一步，我们追求行政复议调解的行政性目标，也必须追求的是目标实现的有效性和长期性，这样我们就必须在重视其行政性目标的同时，关注其价值性目标。

在实践中一些行政复议调解组织者对调解的意思自治、平等参与、合意抉择、合法规范等原则不重视，民主意识较弱，在行政复议调解过程中往往仅注重调解结果，而不关心调解过程中体现出来的民主理念，平等意识等内容，这对该制度的发展与构建是很不利的。实践中也出现复议人员与行政纠纷双方当事人共同串通而损害社会公共利益和他人合法权益，或者复议机关、行政机关利用其优越地位来强迫管理相对人接受其不公平的条款甚至霸王条款等现象。表面上纠纷得以解决，实际带来更严重的隐患。作为治理的有效手段，行政复议调解必须以合法性为前提。行政复议调解不同于民事争议的调解，在私法领域，原则上，私人合意高于法律规定。而在行政纠纷中，双方合意的有效性必须以不侵害国家利益、公共利益和他人利益为前提，也即行政争议一方（行政机关）的意志自由是有限的，因为它处置的并非个人权益。从本质上讲，行政复议调解是判断性调解，其自愿达成的和解协议需要有权机关再次判断其合法性。在调解过程中，行政复议办案人员要运用法律规范性来分析双方的法律事实关系，并用法律规范来判断双方要求是否合理，在此过程中，法律的规定始终应该是核心，决不能为了达成协议而跨越法律的界限，既不能允许行政官员出于个人政治利益的考虑打着化解纠纷、平息矛盾的旗号出卖国家利益，也不能允许行政机关借合意之名，以强制力为后盾压制相对方的合法要求。

注释：

[1]所谓行政复议调解是指在行政复议过程中，复议机关根据行政纠纷当事人申请，或主动就复议案件的需要，召集双方对案件的处理进行协调，结果有两种：一是调解不成功，复议机关依法作出复议决定；二是调解成功，申请人撤回复议申请，复议机关作出终止复议决定。参见中国政府法治信息网：文克林：试论行政复议调解http: // chinalaw. gov. cn/article/dfxx/dffzxx/hain/200708/20070800020783. shtml

[2]国务院法制办公室专门统计了相关数据。参见国家法制办公室：政府法制简报2006年第4期。

[3]行政复议调解制度的功能定位取决于对行政复议制度性质的理解。对此有“偏行政”“偏司法”两说。两种观点都是从行政复议适用介于行政程序和诉讼程序之间而引申出来的结论。国务院法制办公室在《关于＜中华人民共和国行政复议法＞（草案）的说明》中指出行政复议制度要“……体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化”。参见曹康泰：《中华人民共和国行政复议法释义》，北京：中国法制出版社1999年版，第3页。可以说，国家在现行的行政复议制度中赋予并特别强调行政功能，是对行政复议行政性质的肯定。

[4]以上数据由吉林省政府法制办行政复议部门提供。

第2篇

关键词： 锅炉结焦； 运行调整； 配风方式

中图分类号： TK227.2 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2013）02-0039-01

对于火电厂来说，锅炉结焦严重影响着机组的安全、经济运行。引起锅炉结焦的原因很多，也很复杂。如：炉膛容积热负荷、炉膛断面热负荷、燃烧器区域热负荷、炉膛几何尺寸，煤灰成分与组成、炉膛环境温度和炉内空气动力场等；燃用煤种的煤质对电厂锅炉的结焦有着根本的影响，其中，灰熔点低也是造成炉膛结焦的重要原因；此外，运行调节不当，煤粉炉的煤粉喷嘴角度调节不当，使火焰偏斜到炉墙或水冷壁附近，而配风方式又不合理，吹灰或除焦不及时等原因，也会引起锅炉结焦。

一、锅炉结焦对机组安全、经济运行有着极其严重的危害

首先，从安全上，结焦会引起过热汽温升高，管壁超温，甚至会招致汽水管爆破，缩短锅炉设备的使用寿命。结焦若熔合成大块时，因重力从上部落下，导致砸坏冷灰斗水冷壁。低负荷会因掉大块焦而引起燃烧不稳甚至熄火。另外，锅炉的大焦块掉在捞渣机后，瞬间产生大量的水蒸气，破坏捞渣机的水封，同时使炉底漏入大量冷风，造成燃烧器区域煤粉火焰着火状况的严重恶化，使炉膛负压产生剧烈波动而引起锅炉灭火。而结焦形成的灰渣大块，使捞渣机、碎渣机运输困难，有时会过载跳闸，严重时使渣沟受堵，不得不降负荷运行。全部的水冷壁结焦，需停炉进行除焦，而部分水冷壁结焦时，除了造成限制负荷外，有的电厂还要进行人工除焦，严重威胁着工人的人身安全。

从经济性方面考虑，结焦还会使传热恶化排烟温度升高，锅炉热效率下降；燃烧器出口结焦，造成气流偏斜，燃烧恶化，有可能使机械未完全燃烧热损化学未完全燃烧热损失增大，使锅炉通风阻力增大，厂用电量上升：水冷壁结焦后，会使蒸发量下降，管壁温度升高，有可能成为限制出力的因素。

包头二电厂位于市区，所用煤质不一。考虑到平时所用乌海煤熔点低、发热量高、易结焦的特点，相应采取掺加小窑煤，以提高灰熔点，防止结焦。同时，积极加强技术改造、增强运行调整，以减少结焦现象的发生。

下面从运行调整的角度，特别是锅炉运行中的配风方面来探讨如何防止锅炉结焦。

该锅炉配有五台磨煤机，可称为A＼B＼C＼D＼E磨。烧器布置形式为：（从下到上） 2-1-2-1-2（油）-1-2-2（油）-1-2-1-2-2（反切）。

正常情况下，一般运行四层一次风，这四层一次风可以任意组合，所以八层二次风的投运行就比较灵活。比如说燃烧稳定性差，投运二次风时，可投运离运行层一次风稍远的二次风或关小就近二次风，一般按上大下小配风即倒三角配风。使一次风着火后再补氧，这样可使着火及时、燃烧稳定。如果一次风着火情况较好，这时就要考虑及时补氧的问题，一般采用均等配风，一、二次风间隔开启，以保证着火的一次风能够及时得到氧量少的煤，它的燃烧强烈，中部可能较为缺氧，为了及时补充氧量，可采取开大中部二次风量的鼓腰式配风方式。到底是不是这种情况，可以试开中部风门，如果加风后出口烟温下降，说明这里缺风，开风可使火焰中心下移。反之，说明不缺风。所以，在运行中不要墨守陈规，要不断探索，找出不同煤种的最佳运行方式。但是在这里要注，试验操作要缓慢，先开一点，看一下变化方向，再作判断，决定下一步操作。周界风主要是保护喷口，一般投运磨煤机和不投运的磨煤机的周界风都要开。运行磨煤机投周界风可防止喷口结焦，停运磨煤机投周界风可冷却喷口，防止烧坏。

二、针对煤种和运行情况可采取以下运行配风方式

（一）CABE磨煤机运行

二次风开关情况：

新增二次风门开

第1层二次风门关

第1层油二次风门开

第2层二次风门开

第3层二次风门开

第4层二次风门开

根据出口烟温偏差和氧量可开大或关小第5层二次风门。第2层油二次风也可少量开启，可视出口烟温变化而定。如果开启出口烟温上升就应关掉。

（二）ABDE磨煤机运行

二次风开关情况：

新增二次风门关

第1层二次风门开

第1层油二次风门开

第2层二次风门开

第2层油二次风开

第3层二次风门开

第4层二次风门开

根据出口烟温偏差和氧量可开大或关小第5层二次风门。

（三）CABD磨煤机运行

二次风开关情况：

新增二次风门开

第1层二次风门关

第1层油二次风门开

第2层二次风门开

第2层油二次风开

第3层二次风门开

第4层二次风门关

根据出口烟温偏差和氧量可开大或关小第5层二次风门。

（四）CBDE磨煤机运行

二次风开关情况：

新增二次风门开

第1层二次风门关

第1层油二次风门开

第2层二次风门开

第2层油二次风开

第3层二次风门开

第4层二次风门开

根据出口烟温偏差和氧量可开大或关小第5层二次风门。

（五）CADE磨煤机运行

二次风开关情况：

新增二次风门开

第1层二次风门开

第1层油二次风门开

第2层二次风门关

第2层油二次风开

第3层二次风门开

第4层二次风门开

根据出口烟温偏差和氧量可开大或关小第5层二次风门。

第3篇

“十二五”期间，中国经济保持平稳较快发展的基本条件和长期向好的基本趋势不会发生大的变化。中国已经跨进中等偏上收入国家的门槛，这一阶段是向高收入水平迈进的关键时期，面临着新的机遇和风险，加快经济结构战略性调整、转变经济发展方式的任务十分紧迫。

(一)保持经济平稳较快增长，为经济结构战略性调整提供良好的环境。

总理在今年的政府工作报告中指出，2011年中国经济增长预期目标为8％左右，居民消费价格涨幅控制在4％左右，这既充分考虑了国际、国内复杂的形势，又结合我国自身改革和结构调整的需要，是切合中国实际、并有望实现的目标。

根据国务院发展研究中心的研究，今年中国经济增速会比去年放慢，但增长的势头仍然强劲。重要的影响因素有：第一，投资有望保持较高速度的增长。今年中国将实施1000万套保障性住房建设计划，还将启动水利、高速铁路等“十二五”新开工项目。第二，在工资上升和个人所得税改革等有利因素的影响下，中国城乡居民消费支出将保持稳定增长。第三，发达经济体复苏，失业率逐步下降，需求有望回升，有利于中国出口较快地增长。国务院发展研究中心编制的第二期宏观经济指数显示，中国经济增速将在2011年二季度以后稳步回升。中国政府将经济增长预期目标定为8％左右，这既有利于保持经济平稳较快发展，同时也为经济结构调整预留了空间，有利于提高增长的整体质量和水平。

当前，物价总水平上涨的压力仍然比较大，但我们有条件、也有信心在今年达到4％左右的调控目标。这主要是基于下面几个方面的有利因素：第一，中国农业连续七年丰收，粮食供给充裕，粮食库存率高达40％，远远高于国际通行的17％-18％的标准。第二，农产品流通体系建设加快，有利于从中间环节减弱物价上涨的压力。第三，导致通货膨胀的货币因素得到初步控制。2011年2月份，中国广义货币增长率放慢到15.7％，低于16％的调控目标，单月新增贷款明显降低，而且调控物价的政策组合还有比较大的选择空间，预计全年物价水平将呈现前高后低的走势。

(二)把产业结构调整作为经济结构战略性调整的重要内容和有效抓手，促进经济发展方式的实质性转变。

一是推进产业结构调整，大力促进传统产业转型升级。在“十一五”期间，中国政府实施以节能减排为导向的产业政策，加快淘汰落后产能，实施大型节能减排工程以及行动，从实施效果来看，进展较为顺利。不过，中国节能减排机制尚处于转型过程中，亟待形成节能减排的长效机制。此外，中国研发投入长期不足，企业自主创新能力弱，没有掌握核心节能减排技术，国外核心节能减排技术的引进、转让也面临着各种各样的障碍。“十二五”时期，中国将继续淘汰落后、鼓励技术创新和新技术、新工艺的开发应用，加快产品结构升级，提高产品附加价值，发展绿色经济、低碳经济、循环经济，使技术进步在劳动率提高和经济增长中逐步发挥主导作用，促进传统产业的转型升级。

二是大力推行战略性新兴产业发展。中国政府提出现阶段重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业。目前中国的战略性新兴产业发展正处在起步阶段，需要坚持技术创新、商业模式创新、体制机制创新并举，发挥各种主体的积极性，搭建多元化融资渠道，创造良好的发展环境。

在这里，我想特别强调在全球化的背景下，中国政府欢迎各种形式的合作创新，鼓励并支持开放式创新。目前，我国正在着力完善知识产权保护的法律法规和政策，进一步加大执行力度，为所有在华企业提供良好的创新环境。同时，我们也希望中国一些成长性好的创新型企业，通过与跨国公司的合作，共同开拓国际市场，增强国际竞争力。

三是改善环境，拓宽领域，加快服务业的发展。近年来，服务业在我国国民生产总值中的比重呈现明显上升趋势，经济增长的动力格局发生了很大的变化。不过，服务业占国民经济的比重仍然偏低，国际竞争力不强。从服务业的内部结构来看，生产业所占比重低，发展滞后。“十二五”时期及今后一个时期，随着中国工业化由中级阶段向高级阶段过渡，生产业发展前景广阔。因此，“十二五”期间不仅应提高服务业发展的比重，还应提升服务业的质量和水平，要大力发展金融、信息、科技服务、现代物流、商务服务等生产业，加快发展生活业和旅游业，支持文化创意、服务外包、电子商务等新兴服务业的发展。要放宽服务业的市场准入，扩大对内、对外开放，推进服务业管理体制改革，创新组织形式和服务品种，调整和完善服务业税收制度，增强服务发展的后劲和活力。

四是发挥优势，合理分工，推动产业有序转移。近年来，中国的比较优势正在发生深刻变化，低成本优势削弱，但大市场的优势凸显，成为吸引跨国投资的新优势。根据国务院发展研究中心2009年对在华跨国公司的问卷调查，相当高比例的跨国公司更加看好中国所独有的低成本、大市场双重优势，有动力将支持与技术密集程度更高、资金密集程度更高的研发、高端制造等产业活动向中国转移。要抓住国际金融危机后，全球经济加速调整和国际服务业加速转移的契机，积极有序地承接国际产业转移，吸引跨国公司地区总部、研发中心、设计中心、采购中心落户中国。与此同时，要按照市场经济的原则，消除体制机制障碍，推动产业要素在中国国内的跨地区流动和重新组合，实现有序的产业梯度转移，形成有利于东中西部充分发挥地区比较优势、产业链合理分工的新局面。

(三)将调整收入分配作为扩大内需的关键环节。

为经济结构战略性调整提供持续的动力，扩大内需，特别是消费需求，根本上要靠提高居民收入水平和改善收入分配结构。在“十一五”期间，中国在这些方面取得了一些新的进展。2009年，劳动者报酬占GDP份额比2007年提高了四个百分点以上；2010年，农村居民收入增长首次超过了城镇居民的收入增长，城乡收入差距低于2006年的水平，扭转了继续扩大的趋势。不过，中国收入分配格局仍然不合理，收入差距仍然较大，收入分配的秩序还很不规范。