农村环境治理的背景范文

前言：我们精心挑选了数篇优质农村环境治理的背景文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

一、问题提出

改革开放以来，随着农村市场经济的发展与国家惠农政策的实施，中国大部分农村地区的经济发展水平与农民生活水平有了很大提高。但是由于发展过程中对环境保护的疏忽，伴随着经济发展，农村生态环境破坏、农业生态环境恶化、农村生活环境呈“脏、乱、差”的样态。在这种情况下，农村环境已经成为制约农村经济持续、稳定发展的重要因素，农村环境治理已经迫在眉睫。党的十报告提出要“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，强调必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。这是深入贯彻落实科学发展观的战略抉择，是在发展理念的与发展实践的重大创新。新的时期对农村环境的治理与保护是推进农村现代化变迁需要关注的重要问题之一。加强农村环境治理对于促进农村社会和谐发展具有重要的意义。

二、农村环境治理的现实困境

（一）农村环境的持续恶化制约农村社会的发展

近来年来伴随着经济发展，农村生态环境持续恶化。随着各种农业生产资料的应用，给土壤及地下水资源带来极大的危害。由于农药、化肥、农膜的大量应用，中国1.5亿亩耕地受到不同程度的污染，土壤耕种能力对化肥、农药的依赖性增大。在农业耕种过程中大量的农药使用造成农作物药物残留问题，农产品质量下降。虽然农村社会的生产方式与经济水平大幅度提高，但是农村居民的生活方式仍停留在传统阶段，生活垃圾随处倾倒，白色垃圾随处可见。很多地区的池塘都受到生活垃圾的污染，农村整体环境呈现“脏、乱、差”的景象。一些污染大的企业向农村地区转移，如造纸厂、化工厂等污染大的企业污水随意排放，对地上河流、地下水资源等造成极大危害。如一些化工厂急于追求经济利益，不顾环境危害，将污水直接排向地下，由于地下水的隐蔽性，一时难以发现，但是对农村整体地下水资源的危害确是毁灭性的，造成了农村生态环境的恶化。

（二）重城市、轻农村的环境治理政策导致农村环境治理缺位

由于农村地区幅员辽阔，长期以来农村地区的环境污染一直处于隐蔽状态，在中国的发展战略中，一直对城市环境治理工作高度重视。在城乡二元结构的背景下，对于农村环境污染的严重态势缺乏科学、客观的认识。加之地方政府发展理念中的重经济因素的偏向，导致对农村环境治理的重要性认识不足。一方面，农村是城市工业生产的原材料和自然资源的输出地，消耗了农村大量环境资源。另一方面，由于城乡产业结构的不同，城市环境排放的废物远远大于农村，不断向农村转移，导致农村环境不断恶化，而由此造成的损失，城市并未向农村按“谁污染，谁治理”原则支付治理补偿费。一些农村地区成为环境污染的受害者，并未得到应有的补偿。中国的“排污收费”制度，一些污染物排向农村却不包括在治理范围之列，并且对于农村小水体、水源地、耕地等治理和保护也未加考虑。作为环境治理的政策长期主要用来治理城市环境，对广大农村环境的治理长期处于被忽视的地位[1]。

（三）缺乏农村环境治理的机制

中国环境治理的主要工作集中在城市地区，对农村环境关注较少。在中国城市地区，基本上建立了完善的环境治理机制。在广大农村地区，环境治理机构不健全，农村环境治理、监督体制不完善。这源于多年以来城乡二元结构的社会体制，以及对农村环境问题的忽视。政府在农村环境领域的公共管理职能长期缺位，未能充分发挥市场在农村环境资源配置方面的作用。环境利益是一种公共利益，个人或企业不能代表公共利益，只能由公共的权力机关来代表公共利益。在环境治理的框架中，政府不但在很大程度上代表了公共的利益，而且基本垄断了环境制度的供给，应当充分发挥公共管理职能，积极推动农村“环境良治”的实现。因此应发挥政府在农村环境治理中的主体作用，在政府的引领下，发挥群众在环境治理中的监督作用，积极参与到环境治理的行动中来。

（四）农村居民环保意识仍需提高

长期以来，农村居民一直沿袭传统的生活方式，他们的文化水平相对较低，对环保的知识掌握不足、环保意识较弱。在农村经济发展的过程中，他们大多关注自身经济条件的提高。对环境的重要性并未上升到重要地位，甚至一些居民认为环境保护是政府的事情，与居民无关。在这种错误的认识下，难以发挥环境治理的主体与监督作用，导致环境治理难以收到科学的反馈信息，环境治理效果较差。

三、对策分析

（一）以政府为主体切实加强农村环境保护的意识

随着经济发展造成的全球生态环境恶化，环境问题被世界各国广泛关注。以可持续发展观为引领，生态文明观、环境公平观、环境正义、与自然和谐相处等环境保护新理念开始深入人心。在此背景下加大环境治理和保护力度，营造良好的生态环境，成为当前农村发展中的重要问题之一。正确认识和处理人与自然的关系、农村经济发展与环境保护的关系。应以政府为主体，贯彻科学发展观的理念，切实加强农村环境保护的意识，强化环境观念。转变过去经济发展优先忽视农村环境保护的不合理的思想，树立环境是农村发展的根本的理念，在保护农村生态环境基础上切实维护农村居民的环境权益。

（二）以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制

环境治理是一项长期工程，作为公共事务的人政府应发挥主导作用，根据国家发展的长期战略制定农村环境治理的目标体系。以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制。对环境治理的力度纳入政府考核的主要目标，同时在地方发展中坚持环境为本的发展策略。在环境治理过程中，农村居民及各级组织既是环境保护的参与者，同时也应积极发挥他们的主体性作用，提高农村居民的环保意识。把环境保护与社区发展结合起来，让村民在环境治理中监督治理的效果，并积极参与到环境保护、环境治理的行动中来。

（三）健全环境治理的法律法规

从目前来看，农村环境治理缺乏完善的法律体系。虽然在某些方面存在环境保护的法律条文，但是总体来看，呈碎片化的状态。因此应从农村长远发展的角度，逐步健全农村环境保护法律体系。制定针对性强、操作性强的农村环境保护法律是改善农村环境状况、加强农村环境监督管理切实有效地防治农村环境污染和生态破坏的法律依据。为了适应农村环境保护的需要，尽快修改完善农村环境保护法律法规的相关内容，建立健全农村居民环境权益诉求机制和利益补偿机制。同时健全和完善权利保障法律机制，使农民在农村环境保护实践中发挥更大作用。通过立法进一步明确农民的各项环境权利，这是实现农民参与环境保护的法律基础和根本保证。在微观层面，对于农村环境治理应该以村委单位，建立建立农村环境保护规章制度并有效落实制度。

第2篇

一、问题提出

改革开放以来，随着农村市场经济的发展与国家惠农政策的实施，中国大部分农村地区的经济发展水平与农民生活水平有了很大提高。但是由于发展过程中对环境保护的疏忽，伴随着经济发展，农村生态环境破坏、农业生态环境恶化、农村生活环境呈“脏、乱、差”的样态。在这种情况下，农村环境已经成为制约农村经济持续、稳定发展的重要因素，农村环境治理已经迫在眉睫。党的十报告提出要“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，强调必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。这是深入贯彻落实科学发展观的战略抉择，是在发展理念的与发展实践的重大创新。新的时期对农村环境的治理与保护是推进农村现代化变迁需要关注的重要问题之一。加强农村环境治理对于促进农村社会和谐发展具有重要的意义。

二、农村环境治理的现实困境

（一）农村环境的持续恶化制约农村社会的发展

近来年来伴随着经济发展，农村生态环境持续恶化。随着各种农业生产资料的应用，给土壤及地下水资源带来极大的危害。由于农药、化肥、农膜的大量应用，中国1.5亿亩耕地受到不同程度的污染，土壤耕种能力对化肥、农药的依赖性增大。在农业耕种过程中大量的农药使用造成农作物药物残留问题，农产品质量下降。虽然农村社会的生产方式与经济水平大幅度提高，但是农村居民的生活方式仍停留在传统阶段，生活垃圾随处倾倒，白色垃圾随处可见。很多地区的池塘都受到生活垃圾的污染，农村整体环境呈现“脏、乱、差”的景象。一些污染大的企业向农村地区转移，如造纸厂、化工厂等污染大的企业污水随意排放，对地上河流、地下水资源等造成极大危害。如一些化工厂急于追求经济利益，不顾环境危害，将污水直接排向地下，由于地下水的隐蔽性，一时难以发现，但是对农村整体地下水资源的危害确是毁灭性的，造成了农村生态环境的恶化。

（二）重城市、轻农村的环境治理政策导致农村环境治理缺位

由于农村地区幅员辽阔，长期以来农村地区的环境污染一直处于隐蔽状态，在中国的发展战略中，一直对城市环境治理工作高度重视。在城乡二元结构的背景下，对于农村环境污染的严重态势缺乏科学、客观的认识。加之地方政府发展理念中的重经济因素的偏向，导致对农村环境治理的重要性认识不足。一方面，农村是城市工业生产的原材料和自然资源的输出地，消耗了农村大量环境资源。另一方面，由于城乡产业结构的不同，城市环境排放的废物远远大于农村，不断向农村转移，导致农村环境不断恶化，而由此造成的损失，城市并未向农村按“谁污染，谁治理”原则支付治理补偿费。一些农村地区成为环境污染的受害者，并未得到应有的补偿。中国的“排污收费”制度，一些污染物排向农村却不包括在治理范围之列，并且对于农村小水体、水源地、耕地等治理和保护也未加考虑。作为环境治理的政策长期主要用来治理城市环境，对广大农村环境的治理长期处于被忽视的地位。

（三）缺乏农村环境治理的机制

中国环境治理的主要工作集中在城市地区，对农村环境关注较少。在中国城市地区，基本上建立了完善的环境治理机制。在广大农村地区，环境治理机构不健全，农村环境治理、监督体制不完善。这源于多年以来城乡二元结构的社会体制，以及对农村环境问题的忽视。政府在农村环境领域的公共管理职能长期缺位，未能充分发挥市场在农村环境资源配置方面的作用。环境利益是一种公共利益，个人或企业不能代表公共利益，只能由公共的权力机关来代表公共利益。在环境治理的框架中，政府不但在很大程度上代表了公共的利益，而且基本垄断了环境制度的供给，应当充分发挥公共管理职能，积极推动农村“环境良治”的实现。因此应发挥政府在农村环境治理中的主体作用，在政府的引领下，发挥群众在环境治理中的监督作用，积极参与到环境治理的行动中来。

（四）农村居民环保意识仍需提高

长期以来，农村居民一直沿袭传统的生活方式，他们的文化水平相对较低，对环保的知识掌握不足、环保意识较弱。在农村经济发展的过程中，他们大多关注自身经济条件的提高。对环境的重要性并未上升到重要地位，甚至一些居民认为环境保护是政府的事情，与居民无关。在这种错误的认识下，难以发挥环境治理的主体与监督作用，导致环境治理难以收到科学的反馈信息，环境治理效果较差。

三、对策分析

（一）以政府为主体切实加强农村环境保护的意识

随着经济发展造成的全球生态环境恶化，环境问题被世界各国广泛关注。以可持续发展观为引领，生态文明观、环境公平观、环境正义、与自然和谐相处等环境保护新理念开始深入人心。在此背景下加大环境治理和保护力度，营造良好的生态环境，成为当前农村发展中的重要问题之一。正确认识和处理人与自然的关系、农村经济发展与环境保护的关系。应以政府为主体，贯彻科学发展观的理念，切实加强农村环境保护的意识，强化环境观念。转变过去经济发展优先忽视农村环境保护的不合理的思想，树立环境是农村发展的根本的理念，在保护农村生态环境基础上切实维护农村居民的环境权益。

（二）以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制

环境治理是一项长期工程，作为公共事务的人政府应发挥主导作用，根据国家发展的长期战略制定农村环境治理的目标体系。以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制。对环境治理的力度纳入政府考核的主要目标，同时在地方发展中坚持环境为本的发展策略。在环境治理过程中，农村居民及各级组织既是环境保护的参与者，同时也应积极发挥他们的主体性作用，提高农村居民的环保意识。把环境保护与社区发展结合起来，让村民在环境治理中监督治理的效果，并积极参与到环境保护、环境治理的行动中来。

（三）健全环境治理的法律法规

从目前来看，农村环境治理缺乏完善的法律体系。虽然在某些方面存在环境保护的法律条文，但是总体来看，呈碎片化的状态。因此应从农村长远发展的角度，逐步健全农村环境保护法律体系。制定针对性强、操作性 强的农村环境保护法律是改善农村环境状况、加强农村环境监督管理切实有效地防治农村环境污染和生态破坏的法律依据。为了适应农村环境保护的需要，尽快修改完善农村环境保护法律法规的相关内容，建立健全农村居民环境权益诉求机制和利益补偿机制。同时健全和完善权利保障法律机制，使农民在农村环境保护实践中发挥更大作用。通过立法进一步明确农民的各项环境权利，这是实现农民参与环境保护的法律基础和根本保证。在微观层面，对于农村环境治理应该以村委单位，建立建立农村环境保护规章制度并有效落实制度。

四、结论与讨论

自然环境是农村和谐发展的根本保证。中国当前正处于社会转型期，市场经济的迅猛发展导致生态环境急剧恶化。农村环境已经成为制约农村社会和谐、健康发展的因素。在这种情况下，农村环境治理已迫在眉睫。要改变传统的发展理念，通过多种形式提高农村居民的环保意识，以政府为主导，建立多方参与与监督的环境治理体制。从农村长远发展的角度，逐步健全农村环境保护法律体系。制定针对性强、操作性强的农村环境保护法律，发挥农村居民环境监督作用。建立健全农村居民环境权益诉求机制和利益补偿机制。

参考文献：

李书舒，陈锐.农村环境治理关键问题分析.生态经济，2012，（6）：186.

第3篇

关键词 农村环境；自主治理模式；研究路径

中图分类号 X321 [KG*2]文献标识码 A [KG*2]文章编号 1002-2104（2011）01-0165-06 [WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.028

日益严峻的农村环境污染局势使农村环境治理模式研究重要性日益凸显。然而当前有关治理政策的研究有一个隐含的假设：政府是农村环境治理的主体和实施者。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺•奥斯特罗姆建立了以自主治理制度为主和强调社会资本的第二性选择模型，这为农村环境治理模式的创新开辟了新的路径。事实上，20世纪80年代以来,社区为基础的自然资源管理逐渐在全球范围内得到广泛的认可和实践。农村自主治理组织具有信息的直接性和充分性以及自发秩序的有效性等方面的优势，系统开展我国农村环境自主治理制度的系统性研究将是我国环境治理模式的创新，也是农村环境治理形势的迫切需要。

1 农村环境治理研究进展

我国农村经济快速增长的同时，农村环境污染也日益严峻。过量的农药、化肥和地膜的使用,使得土壤受到严重污染,也直接威胁到人体健康；此外，我国每年畜禽粪便产生量约为25亿吨,是工业固体废弃物的2.4倍［1］。农村环境污染防治成为中国环境保护工作中的新重点和难点。2008年中国投入5亿多人民币用于农村环境的综合整治，600多个环境问题突出的村庄得到治理。然而，全国有4 万多个乡镇中绝大多数没有环保基础设施；在60多万个行政村中，绝大部分污染治理还处于空白状态。以政府为主体的农村环境治理模式，相对于广大的农村来说实在有限，实现农村环境治理模式的转变和创新是当前农村环境治理的重要问题。

我国当前对于农村环境治理的研究以面源污染研究最多，主要集中在以下几个方面：第一，对于农业环境总体状况的宏观研究。包括对于农业面源污染的库兹涅茨曲线的研究［2］、农业环境状况与用地系统的研究［3］等。但是政策的提出都有一个隐含的假设：政府是农村环境治理的主体和实施者。第二，对农村环境与农民个体行为关系的微观研究。如，农民的施肥行为与面源污染效应模型等方面的研究［4］。研究目的是掌握农民的行为特征和经济行为规律，为政府的环境治理政策提供依据，因此也是政府为主体的环境治理模式的研究。而对于农村环境污染治理的具体组织模式，尤其是对农民这一农村环境的直接相关主体的自主组织形式研究很少。

完全信息假设是我国农村环境管理体制和模式建立的基本前提，即政府环保部门能够全部、及时地掌握本辖区内环境污染的数据资料及其它信息。而事实上农村环境污染具有污染源小而多，污染面广而散的特点，环保部门没有足够多的人力、物力和财力去收集农村环境污染的全部信息。相反，广大农民既是农村污染的受害者，也是面源污染的制造者，他们对于本地哪里有污染，污染的严重程度和具体情况最清楚；同时我国农村具有多年形成的“自发秩序”，也许这些内在规则并不如正式规则那样清晰和明确，但对于解决所在区域公共环境保护中的冲突却非常有效。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺•奥斯特罗姆建立了以自主治理制度为主和强调社会资本的第二性选择模型［5］，这为农村环境治理模式的创新开辟了新的路径。研究农村环境自主治理理论及典型模式，包括自主治理模式运行的关键因素、治理模式的运行机制，以及政府、社区和农民之间的博弈关系等问题，将是我国环境治理模式的创新。

2 自主治理理论与农村环境自主治理

2.1 自主治理理论

在对于环境治理机制的相关研究中，有些学者主张私有化：将“市场”作为环境问题的解决方案。但市场机制实现资源有效配置是有条件的，并且环境作为一种公共物品具有非竞争性和非排他性，很难建立明晰的产权。另外一些学者认为，由于存在着公地悲剧，具有强制性权利的政府的合理性不容置疑。但是 ,政府本身也不会总是高效的，而且政府的效率比起企业效率的影响更要广泛。淮河污染的反弹和2007年爆发的太湖“蓝藻危机”事件，与其说是市场失灵，不如说是政府失灵。埃莉诺•奥斯特罗姆［5］曾经以近海渔场、灌溉系统、地下水盆地以及森林资源为背景，通过实证研究，探讨了保证上述公共资源持续发展和利用中的自主治理制度，指出了这些自主治理制度运行的内在规律，并且开发出了制度分析的基本框架。在一定的条件下，自主治理的制度安排是一种低交易成本和高效率的制度选择。

李颖明等:农村环境自主治理模式的研究路径分析中国人口•资源与环境 2011年 第1期自主治理制度是人类的长期经验而形成的规则，由于为足够多的人所采用，从而成为传统并被长期保持下去，并通行于由个体而组成的共同体。在一定条件下，自主治理制度是节约交易成本和富有效率的。在涉及多个个体同时参与和面向小规模的自然资源开发利用中，可以通过彼此信任、尊重以及有效地沟通、交流而实现不同形式的自主治理。农村的自主治理组织拥有大量的环境属性的时空信息，加之个体通过长期地相互作用而建立了低成本的沟通网络，个体间可以不依赖外部的强制性制度而自主地实现环境的有效治理，由此农村环境的自主治理制度将成为环境内在治理制度的典型形态之一。

事实上，20世纪70年代后期，与自主治理相关“参与”概念已经被提出。20 世纪80 年代，社区已经成为发展中的一个关键的机构，成为将发展、公平、民主参与等相结合的场所［6］。当前与自主治理密切相关的是“公众参与”理论，严格地说，公众参与和自主治理是一个问题的不同方面。“公众参与”是一个“自下而上”的对权力的分享过程，是地方机构和人民参加到上级政府的发展管理过程中来, 而“自主治理”是一个“自上而下”的对权力的移交过程，是将发展管理的权力由上级政府移交至地方机构和人民。从某种意义上讲，“自主治理”是较高层次的“公众参与”。

2.2 环境自主治理模式研究

环境治理过程中利益相关者的参与模式是国外自主治理制度研究的主要内容之一。实际上，任何一个区域的环境治理系统都是多种治理模式的有机组成，是政府主导、市场配置以及自主治理的有机构成系统。一个主要的研究方向是从自主治理组织主体的参与程度进行治理模式研究。Arnstein的梯度参与模型分析了从被动的信息接收者到积极行动者的参与程度不断提升的持续过程［7］。根据利益相关者的目标和能力的不同，不同的参与水平适用于不同的情境［8,9］；另一个主要的研究方向是根据信息流传播的特征对治理模式进行的研究［10］，根据这个观点，信息从组织发送到被动接受者的方式是沟通模式（communication），组织从参与者收集信息称为“咨询”模式（consultation），参与者与组织执行者之间双向的信息沟通是参与模式（participation）。

我国的环境治理制度的安排经历了以政府强制型为主的单一管理模式、逐步引入产权和市场制度的市场管理模式，以及当前多种制度安排共存并相互补充的多维管理模式，自主治理制度不断完善，成为衡量环境治理活动是否优化与深化的标志。自主治理制度在生态治理中具有三个基本特征:第一, 自主治理制度无须借助外部强制力。第二, 自主治理制度使个体间合作博弈，实现“合作解”的一种制度安排。第三, 自主治理制度是建立在个体的相互信任、道德和利他行为等社会资本基础之上的，具有较低的运行成本［11］。

我国关于自主治理模式的相关研究包括“自愿性环境治理模式”“分权型环境治理模式”、“非集中化环境治理模式”、“社区为基础的环境管理”等。姜爱林等对城市环境治理模式和体系的研究指出，自愿性环境治理制度包括：单边承诺、私下协议、谈判性协议以及开放性的自愿性协议等形式［12］。我国当前自主治理的内涵是很宽泛的，包括了政府主体和市场主体之外的所有环境治理相关主体。从狭义的角度来讲，在涉及多个个体同时参与和面向小规模的自然资源开发利用中，通过彼此尊重、信任和有效沟通实现的自主治理及由此而产生的自主治理组织是自主治理制度的典型形态［13］。四川省茂县永和乡道财村，林业管理人员引入“社区林业”的概念，与当地村民充分协商，利用村规民约，使村民自觉禁止在天然林内采集薪材和收集落叶，不仅减少国家对天然林进行保护的成本, 还提高了保护效果，促进社区的发展，成为我国在自主治理方面的典型案例［14］。

2.3 农村环境的自主治理

农村环境问题以及相关主体和社会背景的特征决定了自主治理是我国农村环境治理不可或缺的有效模式之一。20世纪80年代以来,社区为基础的自然资源管理(communitybased natural resource management,CBNRM) 作为实现农村自然资源的可持续利用与管理的方式和分析路径逐渐在全球范围内得到广泛的认可和实践。许多主要的国际组织，如世界银行、美国国际开发署、加拿大国际发展研究中心等都将其列为主要的资源管理策略之一；在许多发达和发展中国家,CBNRM 已经成为他们自然资源管理政策的中心议题［15］。以社区为基础的资源环境治理制度的优势表现为：社区管理的有效性、社区居民对于当地环境的直接影响、缓解当地贫困、管理质量的提高、生物多样性保护、管理成本的降低、管理政策的适应性等10个方面［16］。中国农村环境治理的总体制度沿革也呈现非集中化治理的总趋势，包括资源权属的改革、国家与政府机构的改革、民族区域自治制度的完善、村民自治制度的建立与完善、自下而上的参与式的规划方法与过程逐步进入政府的计划与规划、市场导向的经济改革与社会结构的多元化［6］。

与总体改革趋势相对应，一些村民自治组织也相继成立。比如，在我国一些山区农村，村民自治组织就组织村民订立村规民约对森林资源限以定期砍伐；一些地方按照林木生长状况规定封山制度；一些渔业村为了保证捕捞的公平，规定每户居民的打捞地域并实施周期性的轮换，对捕捞时间和鱼网网格的大小也有明确规定。这都说明村民自主治理组织作为农村环境的管理者，针对村内部资源滥用的实际情况对症下药地提出解决方案，提出保证自然资源风险最小化利用的各种规章制度，以可持续发展的方式管理自然资源。

从研究角度上，我国的农村环境治理研究主要集中在社会学、哲学、法学、环境伦理等领域，而公共管理以及政策分析领域的研究较少。如，有关学者从法学的角度分析认为，法律应该能够引导农民民主参与环境管理，保障农民能有组织地、自觉保护农村环境［17］。在研究方法上，主要是从现有治理机制的对比研究中，分析农村自主治理模式选择的必然性和基本条件。有研究认为，目前我国政府环境管理机构的设置，从中央到地方是一个倒 “金字塔” 结构。我国的县乡基层环保部门的人员数量少，专业知识水平低［18］。基层环境监管执法能力的薄弱现状造成政府在执行环境管理职能时的信息不完全，农村自主治理模式恰恰避免了这一制度缺陷。自主治理模式的有效实施的基本假设包括：当地居民长期生活在社区、最了解当地的资源状况及存在的问题, 同时他们也有能力管理好自己的自然资源［19］。

3 中国农村环境自主治理理论与治理模式研究路径农村环境自主治理模式研究主要包括以下几个方面：农村环境自主治理理论及其基本假设研究；中国农村环境自主治理的典型模式研究；我国农村环境自主治理制度构建的政策建议。

3.1 农村环境自主治理理论及其基本假设研究

理论层次的研究是农村环境自主治理模式构建的前提。在理论层面上，以自主治理理论及制度有效实施的基本假设为基础，研究农村环境治理中相关主体的博弈结构和博弈均衡特点，确定中国农村建立环境自主治理模式所需要的条件修正和政策供给。

3.1.1 农村环境自主治理制度的前提条件分析

任何有效制度都是特定情境下的。同样，自主治理制度也不是绝对“积极”的，必须要在一定的背景下加以考察，即要具备自主治理模式的基本假设。奥斯特罗姆在案例分析的基础上总结出8条设计原则，以此作为长期有效的公共池塘资源自主组织、自主治理制度的基本构件。即，（1）清晰界定的边界。（2）占用和供应规则与当地条件保持一致。（3）集体选择的安排。（4）监督。（5）分级制裁。（6）冲突解决机制。（7）对组织权的最低限度的认可。（8）分权制企业。当前我国农村社区具有以下基本特点：第一,村庄已经形成或初具规模,具有一定数量的共同生活人群。第二,同一行政村区域。第三,村民在感情上和心理上有认同感和归属感［20］。以自主治理制度的设计原则和基本构建为框架，分析有效的中国农村环境自主治理模式建立的前提条件和基本假设。当现实条件逼近模型中的假设条件时，实际的行为和结果将与预测的行为和结果非常接近。

3.1.2 农村环境自主治理模式的博弈关系研究

农村环境治理主体的博弈分析是农村环境治理制度研究的基础。奥斯特罗姆运用博弈论分析了“公地悲剧”、“囚犯的难题”、“集体行动的逻辑”等公共事务治理理论所隐含的博弈结构，并从博弈论的角度探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理公共池塘资源的可能性。对于农村环境自主治理模式的研究要从经济学的层面，运用博弈论的基本原理探讨相关主体的博弈关系。当环境污染的受害者由个体变为组织时，博弈均衡策略将由“不索赔,不治理污染”转变为“治理污染,不治理污染就索赔”，即博弈的一般结果是污染者治理其污染,而受害者可以用“不治理污染就索赔”策略保障其权益。这显然是一个更为理想的结果［21］。

农村环境治理系统中，环境的污染者不仅仅是区域系统外的污染者，更多的是区域内的村民，污染的实施者和污染的受害者体现在一个主体身上。环境自主治理的关键是如何协调众多的受害者的行动，尤其是当受害者无法确认或受害者无法沟通时，集体行动的困境将使受害者面对的是不利的“个体索赔―治污”博弈而不是有利的“集体索赔―治污”博弈。此外，农村环境自主治理模式中，集体执行索赔是博弈中的关键要素，集体索赔的概率决定了博弈的最终结果。此外，索赔效果的达成离不开法制环境的保障，需要通过各个限制条件的具体分析，丰富博弈模型，确定博弈过程中政府和村民、社区之间的关系。

3.2 中国农村环境自主治理的典型模式研究

农村环境自主治理的研究结果要具有可实施性，要从自主治理的理论分析转向农村自主治理结构及运行模式的研究。需要对我国农村环境自主治理的典型模式进行具体分析。

3.2.1 农村环境自主治理结构研究

自主治理结构是农村环境自主治理的实施框架，将为实践提供直接的建议。环境自主治理模式的关键要素可总结为以下几个方面：（1）环境管理方面:社区愿意采用此制度、社区对环境有管理权、社区有有效的方法和技术来确保环境质量、社区有自己的规章制度,并且能够有效地进行环境管理、政府可以经常为社区行政区提供监管信息、政府机构一直为社区提供支持。（2）经济方面:从自主治理制度中获得的收益可以改变社区行为，可以改善社会服务、自主治理制度的实施要增强社会整合度、环境自主治理制度要满足社区成员的期望收益。（3）治理组织方面:要有规范和社区成员积极参与的村民集会制度、做决策时要依靠村民、财务透明等［15］。

农村环境自主治理系统包括三个不同层次：操作层、组织层和制度层［22］。其中，操作层的自主治理主要体现在环境治理任务的具体执行中，包括对于组织成员的生产生活进行环境监督、环保教育以及进行重点区域的生态恢复等。组织层的自主治理主要体现在组织内自主治理组织制度的完善过程中，包括制定组织环境保护的政策和环境保护规划，确定环境保护标准和规则等，这里的相关者除了村民和社区外，还要接受政府的政策供给和监测评估。制度层的自主治理代表组织的利益，关注并参与区域或国家的相关法规制定，此时的相关者不仅包括社区组织还包括其他利益相关者和政府组织，如表1。

表1 农村环境自主治理层次

Tab.1 Rural environment self-governance levels

操作层Action level组织层Organizational level制度层Policy level主要相关者村民、社区组织村民、社区组织、政府组织社区组织、利益相关者、政府组织自主治理内容和方式对成员进行环境监督、环境教育、开展生态恢复等制定组织规划、标准和规则等参与、影响区域或国家环境相关政策法规的制定

3.2.2 农村环境自主治理典型模式研究

农村环境自主治理典型模式的研究要以大量的实地调研资料作为支撑。借鉴当前社区为基础的自然资源管理（CBNRM）的分析框架，调研主要从农户收入和环境的可持续性2个方面来进行，这也是当前比较成熟具体的研究方法［23］。分析的主要指标包括:农户拥有的财富情况、环境水平、当地的收入、获得资源的途径、对环境和资源的控制情况、参与社区事务的能力、村民影响社区事务的能力、社区冲突、社区对环境管理的认识等。

在调研方式上，通过资料收集掌握当地经济发展以及环境总体水平，经济发展和环境保护的宏观环境；通过访谈了解村民参与社区事务的能力、参与方式、社区事务对环境治理的影响等；通过问卷获得村民收入水平、收入来源以及影响因素、村民环境保护意识，如表2。调研地点选择上要注意农村环境自主治理关键要素的代表性，如在村民组织的主体、环境污染特点和经济发展状况等要素的代表性。

通过调研对我国当前的农村环境自主治理的典型模式进行深入分析和评价。分析典型自主治理模式的治理层次、相关主体、治理结构和关键要素等；评价当前的模式在提高经济效率、维护社会公平、保障环境可持续利用等方面的作用。

表2 农村环境自主治理典型模式调研

Tab.2 Typical model survey of rural environmental

selfgovernance

调研方式Method调 研 指 标Index资料收集经济发展水平、环境污染状况、宏观环境政策个人访谈村民参与社区事务的能力、参与方式、产生的影响问卷调研收入水平、收入来源、环保意识

3.3 完善我国农村环境自主治理制度的政策建议

政策建议聚焦于三个层次：第一，如何改进优化农村环境自主治理的宏观政策供给。核心问题是政府、社区、村民、NGO等相关主体如何实现有效衔接与互补，实现农村环境的有效治理。自主治理并不等于政府不作为,作为公共管理部门,政府应该履行诸角色包括:保护“公共资源”、协调冲突、解决当地不平等、协助社区解决问题、支持当地能力建设等。另外，环保理念以及科学的环保知识普及（如化肥农药的科学使用）是政府的主要任务之一。

第二，自主治理组织自身的结构优化和运行高效性问题。即通过农村环境情景分析、自主治理活动的层次定位、自主治理的流程设计等，构建高效的农村环境治理组织结构。包括规则的制定和实施、对违规者的监测和管理、对自然资源变化的监测等具体内容。

第三，土地流转制度下的环境自主治理问题。为了推动农业生产形成规模经济，扩大农民经营的土地，根据中国新出台的法律允许农民的土地可以流转，这对于异地污染的控制带来影响。另一方面，当土地租赁者并非当地居民，农村环境治理体系的相关主体、以及他们的博弈关系将发生很大变化，调整农村环境治理制度，确保这些农场的经营者不污染环境将是农村发展必然面临的问题。

4 总 结

农村环境自主治理理论以及治理模式的探索研究将是环境治理的崭新方向和视角。对农村环境自主治理理论及其模式的探索有两个主要的层次：首先要从基本理论出发研究农村自主治理制度的前提条件。每种经济制度的制定以及效应的最大化都有特定的假设条件，对中国农村环境自主治理制度的实施的背景条件和总体局势给予判断和分析。第二，面向制度制定与实施层面，对农村环境自主治理的典型模式的研究。借鉴已有的研究框架，选择关键的指标进行实地调研，具体分析我国农村典型的自主治理模式的关键要素、自主治理系统的构成及其特点，确定我国农业环境自主治理路径的基础和方向，并提出政策建议。对农村环境自主治理理论和运行模式的探索将使环境治理系统进一步提升和完善。

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Research Path ofSelfGovernance Model of Rural Environment

LI Yingming1 SONG Jianxin2 HUANG Baorong1 WANG Haiyan1

(1.Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Science, Beijng 100190, China;2. National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China)

第4篇

关键词：城乡融合；人居环境；污染治理；目标；措施

农村人居环境是农村公共事务管理的一项重要内容，伴随“美丽乡村”、“乡村振兴”等政策的提出，改善农村人居环境备受政府的重视。城乡融合进程中，城乡人居环境发生了改变，一方面，城乡融合加速了农村地区的发展，推动了农村基础设施的完善；另一方面，城市污染向农村转移或蔓延的问题依然存在，农村人居环境治理任务艰巨。从重要性上来讲，农村人居环境治理关系着广大农民的身体健康和生活质量，反过来也会影响城乡融合的进程，因此，应进一步明确农村人居环境治理目标和治理措施。

一、农村人居环境的现状及治理困境

近年来，我国为推进农村经济社会发展采取了许多积极的措施，在环境建设方面也在极力推进生态保护和美丽乡村建设工作，如建立生态补偿机制、农村环境的连片整治、农村清洁工程等，在政府的推动下农村人居环境得到了一定的改善。但另一方面，受传统农耕模式、生产方式和生活方式等的影响，农村人居环境治理形势依然严峻。具体表现如下：

（一）农村工业污染问题严峻城乡融合的同时，为发展农村经济，实现城乡的共同繁荣，农村产业结构发生了转变，一些城市工业向农村转移，农村工业总量逐渐增加，这也加大了农村环境的压力。且在农村工业发展过程中多数地区没有做好污染预防和处理工作，反而在走“先污染、后治理”的老路，主要表现为：工厂地理位置分布不合理，造成农田和水利的污染，不仅容易产生纠纷，也危及了农村居民的身体健康；农村工业规模在扩大，但生产技术和污染处理技术更新缓慢，污染总量在不断增加；我国农村地区幅员辽阔，农村工业空间布局较为分散，环境污染的治理难度大；现有的农村工业污染监管不足，且缺乏相关的制度规范和法律保障［1］。基于上述问题和情形，农村工业污染问题亟待解决。

（二）农业污染问题难易解决农业是我国的重要产业之一，长久以来，农业生产过程中使用了大量的农药、化肥等，且小农经营模式导致很多先进的农业生产技术难以使用，大量的化学品造成了土壤和水体污染。城乡融合进程中，大量农村劳动力涌入城市，能够专注于农业耕种的人数变少。由于家中缺少劳动力，反而人们在农业生产时更加依赖于农药、化肥。在传统的农业生产时，农民秋收时会将秸秆等进行二次利用，作为能源使用，但农村生活环境的改变以及人们生活方式转变之后，农民对秸秆转化成能源的需求减少，因而近年出现了大量的秸秆焚烧现象，导致空气质量下降。在养殖方面，目前许多家禽的粪便还不能得到及时有效的利用，多采用直接排放的方式，这也给农村居民的人居环境造成了污染，且由于农村中饲养家禽数量的增多，畜禽粪便造成的环境污染问题不可忽视。

（三）农民生活污染趋势加剧生活污染主要是指生活垃圾污染，经济增长和社会发展的同时，出现了越来越多的商品，人们对于物质的追求更为强烈，这一点不仅表现在城市居民身上，农村居民的消费水平也在不断增加。传统的农民生活垃圾处理方式比较简单，且没有垃圾分类处理的专业设施，每年产生的大量生活垃圾难易处理，这也是当前农村人居环境改善的一个难题。究其原因，一是农民的生活垃圾分类处理意识不强，经常随意丢弃垃圾，加大了垃圾的处理难度；二是许多农村地区缺少公共卫生基础设施，没有生活垃圾管理主体。人们的环境保护意识不足，大量的生活垃圾长期得不到有效的处理，部分农村地区形成了脏乱差的人居环境。

（四）城市污染向农村蔓延城乡融合发展既给农村带来了诸多利好，同时城市为提升环境质量，城市的污染也在向农村转移，如一些高污染企业迁至郊区或农村。城市污染向农村转移或蔓延，产生了大量的工业废水、废气、生活垃圾等，进一步加剧了原本脆弱的农村生态环境。农业生产离不开土壤，土壤一旦受到污染，也会被农作物吸收，加大了农产品污染的隐患。在垃圾处理过程中，部分城市垃圾没有得到及时有效的处理，且农村地区缺乏集中的垃圾处理厂，或是没有将这些城市垃圾运回城市，使得农村堆放的垃圾总量增多。农村环境污染，如大气污染、水污染也严重威胁着人们的身体健康。此外，如果农村环境污染问题长期得不到解决，就会陷入恶性循环，生物多样性遭到，气候也会受到影响。农村人居环境的治理源于当前环境危机，原有治理方式迫切需要改变。为了不断改善农村人居环境，应协调好各利益主体的关系，明确各主体的责任，同时弥补资金不足、技术不足、保障不足等问题。

二、城乡融合视野下农村人居环境治理的目标

在社会主义新农村建设进程中加强农村人居环境的治理，不仅是为农村居民的身心健康负责，同时也是为农村社会乃至整个社会的持续发展负责。城乡融合不仅是经济的融合发展，更体现在社会、生活、文化、环境等多层面的有机互动与融合，且在城乡融合进程中要避免城市污染向城市蔓延，农村环境治理更要汲取城市发展的经验和教训。

（一）以科学发展和持续发展为最终目标农村人居环境治理要以科学发展观为指导，树立可持续发展的基本理念，深入贯彻落实乡村振兴、美丽乡村、城乡融合等发展战略，以资源保护和环境保护为前提，高度重视生态文明建设和城乡一体化发展。农村人居环境是人们生产和生活所处的空间环境，鉴于农村原有生产方式、资源和能源使用方式、工业污染、生活垃圾污染等问题，环境治理要切实解决这些问题。农村生态文明建设与保护具有复杂性，因此要综合考虑和整体设计，基于美丽乡村建设的大背景，统筹农村居民的基础设施、服务设施、生活方式等方面的治理措施，制定完善的人居环境改造方案，进而实现科学发展、统筹发展和持续发展的最终目标。

（二）以改善环境和农民生计的可持续为共同目标农村人居环境治理不是要放弃发展经济来保护环境，实际上，生态环境问题的治理最终依然要依靠经济发展和技术力量。农村人居环境包括人们的居住环境，随着城镇化建设的步伐不断加快，我们也看到农村的环境和基础设施等得到了改善，人们的生活质量在不断提升，这些都归功于农村经济的发展。新时期，我们在发展农村经济，提升人们生活水平的同时，从长远角度考虑，我们要树立环境保护和经济发展的双赢目标，平衡好环境效益和经济效益之间的关系。一方面，大力发展农村经济，推进农村产业结构的转型升级，以增加农村的收入，同时要高度重视工业污染问题，不能以牺牲环境来发展经济，而是在充分保护农村生态环境的前提下发展经济，如绿色农业、绿色旅游业、新能源产业等［2］。另一方面，进一步加大农村环境改善的投入力度，发挥城市对周边农村的辐射和带动作用，完善农村基础设施建设，如交通、道路、公共卫生间、垃圾处理厂、绿化带等。此外，通过拓展农村公共服务，还可以为低收入人群创造更多的就业机会，在增加农民收入的同时也有助于改善环境。

（三）以统筹发展和融合发展为主要目标城乡融合发展给农村发展带来了很多新的机遇，农村人居环境的治理也应抓住机遇，实现城市与乡村的共同发展。从城市发展角度来看，城市面临交通拥堵、公共资源紧缺的问题，而一些农村地区基础设施日臻完善，如何发挥二者的优势互补成为人们关注的焦点；从农村发展的角度来看，城乡融合的同时，越来越多的农村劳动力涌入城市，农村发展面临劳动力不足、人才不足、技术不足的问题。鉴于此，农村人居环境的治理要以统筹发展为目标，协调好城市与农村的关系，发挥城市和农村现有的优势，只有优势互补、融合发展才能从整体上实现健康持续发展的目标。综上，农村人居环境治理工作任务艰巨，且是乡村振兴的重要基础，人居环境的改善能够为乡村发展奠定物质、文化、制度等方面的基础，同时，乡村振兴目标的实现也需要人居环境的改善。

三、农村人居环境治理的具体措施

针对当前我国农村人居环境还不够完善，环境污染问题依然严峻的现状，在持续发展、统筹发展、环境与生计双赢目标的指引下，农村人居环境治理要着重考虑如下方面。

（一）治理主体的多元化从城乡融合视野出发，农村人居环境治理不是单一主体的责任，也不仅仅是农村发展的问题，应从整个社会发展的角度来寻求解决之策。农村生态环境的破坏问题十分复杂，以往单一依靠政府的治理方式很难实现治理目标，因此，要将政府和农民共同作为农村人居环境治理的平等主体，同时吸纳企业、社会等参与进来，形成最终的治理合力。首先，以合作治理理论为指导，发挥政府、村民、村委会、社会组织的协同治理作用。农村人居环境治理的前提是对现有资源进行有机整合，因此，就需要不同主体的积极参与和配合。依照我国《环境保护法》的相关规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务”，但是在具体执行过程中出现了偏差，尤其是农民在环境治理中的积极性并不高。因此，应从制度和法律层面强调农民在环境治理中的主体责任，详细规定广大农民在人居环境治理中的权利和义务［3］。社会组织包括环保协会等，目前环保协会要发挥自我监督和自我落实的管理作用，就应积极组织污水处理、生活垃圾处理等工作，对农村的道路、公测、垃圾中转站进行清洁，同时也可组织对村民环保意识和能力提升的宣传教育活动，或是针对政府在农村环境设施建设和治理服务质量进行评价。政府层面则应发挥好引导作用，从整体上进行把握和设计，借助政策、法律、制度、宣传、教育等手段，激发不同主体参与农村人居环境治理的积极性，协调好各主体之间的关系。其次，发挥产业技术的支撑作用，注重市场主体的培育。除了上述主体以外，市场在农村人居环境治理中的作用是不可忽视的，尤其是在城乡融合过程中，应大力推进农村人居环境治理的市场化、专业化和产业化导向，重点培育农村环境治理的龙头企业。在具体做法上，一是要提高行业准入门槛，避免环保企业的恶性竞争，做好环境治理企业的信息公开工作，并将失信的环保企业拉入黑名单［4］；二是完善环境保护相关法律法规，制定环保设施技术标准，重点推进生活垃圾、生产技术、秸秆发电等综合利用技术的发展和成果的转化，为相关技术企业提供优惠政策，或是重点培养产业孵化机构等，在政策、资金、技术等层面加以倾斜。

第5篇

关键词：社区；村民自治；农村环境自治；社会资本；制度资本；资源配置；法律保障

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2013）04-0040-05

随着村民自治制度的不断推进，我国农民的政治理性不断提升，政治参与的诉求及能力逐渐增强。面对日益凸显的农村生态环境问题，农民自觉担当起环境治理的主体责任，农村环境自治成为农村社会政治发展的必然趋势。

一、农村环境自治的政治本质

农村环境自治是村民自治在环境领域的特殊体现和具体样式。作为村民自治的政治延伸，是村民自治制度的具体落实，也是农村基层民主在环境领域的体现。严格意义上讲，农村环境自治并非局限于村民自治的框架内，它的外延比较宽泛，在治理主体、利益诉求、伦理观念等方面超越了村民自治的范畴。

（一）农村环境自治的必然性

农村环境问题是我国生态环境问题的一个重要方面，它关系着我国新型城镇化、农业现代化进程以及农业可持续发展能力，关系着农村居民的生活质量，也关系着社会主义和谐社会的大局。然而，相对于城市环境问题，农村环境问题在公共政策中得到的关注较少，以至于呈现愈发严重的趋势。

传统的农村环境治理格局分为政府主导和市场主导两类。政府主导型农村环境治理指的是依赖强制手段制定环境政策，约束、协调调控对象的观念和行为准则，达到预期的目标。该类型在实践中暴露出很大的局限性：第一，政府管理效率比较低，需要解决极高的管理成本与人力资源难题；第二，政府管理存在寻租倾向，以布坎南为代表的公共选择理论就认为政府也是一个“经济人”，政府的自利性导致其在制定和执行环境政策时对自身的利益进行考量，失去其公正性和公共性。市场主导是指将生态环境彻底私有化，将产权划分开来，解决环境资源的公共性问题，消除环境问题的根源。同样，市场主导也有无法避免的局限性：第一，农村环境资源的产权难以明晰，林地、草场比较容易划分产权，但大气、河流以及野生动植物等非经济类自然环境划分产权的成本极高，或者根本难以划分，这部分环境资源市场化操作难度很大；第二，从目前来看，农村环境治理的公益性较为突出，私益性被深深遮蔽，农民在利益选择上，更加倾向于当前利益，在这种背景下，市场机制难以有效调动农民环境资源保护的积极性。

当政府治理和市场主导都绝非最佳途径的情况下，农村环境自治成为必然的选择。农村居民长期在农村环境下进行生产生活，是农村环境恶化的最直接受害群体，同时也是农村环境资源的最直接受益者，他们已开始将环境保护纳入到自身价值体系中，“他们在长期的历史中形成了本土知识的生态体系，任何保护行为要想成功或者更加有效，都需要这样的本土知识的参与。”[1]农民以自治组织的形式行动起来，“自己组织自己，自己管理自己”，协调动作，联合行动，形成有序的治理结构，这是农村环境自治的本质特征。农村环境问题的自我治理是维护农民环境权益、解决农村环境问题的根本方式，也是村民自治道路的新的里程碑。

（二）农村环境自治是村民自治的政治延伸

农村环境自治的实现需要社会成员自治自律，把环境伦理、环境正义内化为日常行为的伦理意识。另外，农村环境自治若要从理论层面转化为实践层面，需要有现实可靠的政治基础。

农村环境自治不是依靠传统的法制化路线实现的，也不是通过市场经济实现的，而是通过农村社会成员对共同利益的维护以及高度的伦理自觉来实现的。这就需要农村居民提升自己的科学文化素质，充分理解我国环境保护的政策和相关法律法规，把自身的行为和周围环境密切联系起来，通过自身行为的优化避免对环境的破坏，并自觉影响和监督他人共同维护农村生态坏境。农村社会成员必须摒弃独善其身的封闭状态，走上一条合作发展的自组织之路。

农村自组织反映了农民在生产经营过程中分工与协作的程度，反映着公民的社会政治地位、利益和权利。农村自组织的合作性表现在农村环境保护方面就体现为团体参与的高度组织性和目的性以及更广泛更深入的影响力。但是目前我国的多数农村社会组织存在先天性缺陷，功能性较弱。首先，相对于城市环境治理，农村具有独特的社会资本结构，但是现代市场经济已经打破了农村原有的“熟人社会”格局，人们追求的利益逐渐多元化，社会资本日益淡薄。其次，我国农村环境组织也不能依赖制度资本。相对于城市环境治理的标准化环境制度，农村环境问题更为复杂和多变，法律法规和环境政策无法确切落实，完全依靠强制力来解决农村环境纠纷和冲突需要花费巨大的成本，还可能会破坏农村原有的社会资本。

与此同时，农村自治组织在环境保护中的作用是不可代替的。在现有条件下，村民自治组织必须将环境保护纳入自身责任范围内，担当起环境保护的基本责任。当然，环境自治与村民自治目前存有差别，二者赖以实现和运行的政治制度安排不尽相同，发展的历史空间并非完全重合。但是，可以肯定地讲，二者在根本利益诉求上以及未来发展目标上是一致的。环境自治是村民自治的应有之意、必经之路，是村民自治制度改革发展的必然结果。

二、将社区作为农村环境治理主体的理由

（一）我国农村环境治理面临的困境

目前，我国农村地区环境治理效果不理想，生态环境恶化势头未能得到有效遏制。究其根源，主要是由于农村环境治理的体制不健全，具体表现在以下几方面：

第一，政府执行力的有限性。环境资源的公共性决定了政府的统一治理不可避免，但是政府在环境治理过程中显得力不从心，执行力受到制约。由于受经济利益的驱使、缺乏执法依据和配套政策支持，政府在治理农村环境问题上缺乏有效手段。与城市的点源污染不同的是，我国农村的污染大多是面源污染，按照政府环境政策的标准去执行会造成政府管理的高成本和低效率。另外，我国的环保机构最低是县一级的，大多数乡镇不存在环保机构，这种管理机构的缺乏导致政府在治理农村环境方面的执行力大打折扣。农村地区的环境治理专业人才极度缺乏，缺乏对农民生态化经营的科学指导，人力资本的缺乏导致我国农村环境保护处于十分被动的地位。

第二，非政府组织未得到充分发育。在我国，非政府组织也是环境保护的一支重要力量。到目前为止，已经能够明确查明的非政府环保组织已有3 000多家，“非政府组织具有立场上的无私性、生态上的偏好性以及利益上的长远性。”[2]它们在我国的环境保护中发挥着越来越重要的作用。但是，我国的环境非政府组织本身存在资金短缺，筹资渠道狭小，社会认同度低等缺陷。而且我国环境非政府组织的功能大多发生于城市空间中，在最需要帮助的农村地区却发挥得很少。

第三，农民保护环境的自觉性尚未完全形成。在我国农村地区，农民的环境保护意识薄弱，人们比较注重自家范围所在的环境卫生，对公有的环境保护意识较差。在一些拥有珍贵自然资源的农村，农民反而会加入到破坏环境的队伍中。这一方面是由于综合素质较低，没有形成保护环境的自觉性，另一方面是由于在市场经济条件下，人们对稀有资源的欲求增长，经济利益战胜了环境利益。陶传进认为人的私益分为两种，第一种类型是与生态价值相一致的个人利益，在其价值升高时，人们对其产生了珍惜，由于珍惜，资源得到了保护。“这样的私益价值最终还会出现一个突变：由于过度珍贵而被神化，它们或者本身就是神的化身（如的神山），或者是神的馈赠产物（如巴厘岛的水）。”[3]由此不仅大大增强了保护的力量，而且又促进了社区合作。第二种类型是与生态价值相冲突的、需要以牺牲生态利益来换取的个人利益，环境资源的价值升高时，人们对资源的欲求增长，珍惜为欲求所取代，保护的动力转变为攫取、掠夺和破坏的力量。例如，云南滇西横断山区的300多万棵红豆杉因其高昂的市场价值遭到了毁灭性破坏，人们因为私益价值升高破坏了红豆杉这种珍贵的环境资源。

令人担忧的是，不管是在第一种私益的情况下对环境资源的保护还是在第二种私益下对环境资源的破坏，农民都是从私益的角度出发，并没有考虑到环境公益的层面，当然也没有意识到环境正义、环境伦理的重要性。环境意识的淡漠和缺乏导致环境保护的被动性和消极性，这个问题无法解决，农村环境保护问题就无法取得根本性的进展。

（二）以社区为基础的农村环境自治模式

以社区为基础的农村环境自治模式走的是一条以政府为主导、社区为主体、市场和环保组织积极参与的路径。2006年，党的十六届六中全会在《关于构建和谐社会若干重大问题的决定》中首次提出了建设农村社区的根本任务，标志着农村社区将成为村民自治的重要组织形式。十进一步明确了“政社分开”这一改革目标，更加突显了社区在当代社会治理中的重要性。新型农村城镇化发展战略的实施使农村社区建设成为必然。农村社区的优越性决定了它在环境治理中的独特地位。

在我国，农村基层社区组织自我控制、自我管理有着相当长的历史传统，现在看来仍有巨大的现实意义。受到地域广阔、交通不便、信息难以传递等因素的制约，政府的控制力量难以渗透到基层社区的各个角落，在这种情况下，农村社区就拥有了很大的自组织伸展空间。在农民参与意识不断加强、自我管理能力逐渐提高的今天，农村社区自行管理公共事务成为顺理成章的选择。以社区为基础的农村环境自治模式的本质在于社区在自身环境与资源利用方面进行自我组织和自我管理。当然，这种环境保护社区自组织是在国家法律与制度以及政策的框架之内的。农村环境保护社区自组织依赖的手段包括村规民约、舆论控制、能人协调、文化控制以及既有的生态价值观。总体而言，农村社区治理环境问题依赖的是人们之间的社会网络，而不是政策法规和制度。在社区环境中，人们的个人利益与家庭、家族以及邻里交织在一起，个人的行为选择必须考虑集体利益。这种以社会资本为基础的环境治理模式在稳定的社区中对人们的行为产生很强的引导和激励作用，有效地降低了治理成本，同时提高管理效率并保证了环境保护效果的持久性。因此，我国目前以及未来农村环境保护离不开社区自组织。

（三）社区在农村环境治理中的优势

在农村环境保护方面，社区有着得天独厚的条件。第一，社区具有群体规模小的特点。社区规模小有利于人们之间的合作，霍曼斯的小型基础群体理论从社会学角度解释了这个现象。他认为个体之间互动越多，他们越可能共享情感，越容易参加集体活动，而在这方面，小群体比大群体拥有更多的优势，群体越小，人们之间的互动越频繁。第二，社区具有相对稳定的特点。由于人们长期稳定地在社区中生活，人与人之间打交道不是一次性的，而是长久的连续的，这就决定了人们之间必须珍视共有的资源，彼此之间长期合作。第三，社区具有同质性的特点。一般来说，相似性越多，信任度越高，“相似的社会背景往往意味着相近的行为规范，容易相互理解，在交往或者经济交流中容易达成共识。”[4]信任在社区这样一个高度同质化的群体中是很容易建立起来的，合作也变得比较容易。第四，社区具有共同的意识。“把个体连接在一起的既不是卢梭的理性契约，也不是孔德的国家强力，更不是斯宾塞的自由竞争，而是社会成员共同的信仰、道德规范和价值标准，即‘集体意识’”。[5]这种共同的意识带来的结果就是更加紧密的社会联系，这正是社区作为环境治理主体所需要的。

（四）社区在农村环境自治中的作用

发挥社区在农村环境保护中的作用，必须要合理定位社区的效力空间。美国学者迈克尔·麦金尼斯在《多中心治道与发展》中这样论述：本土的或传统的社会政治单位（社区）的适用范围是当维护和管理是高度协作时，当滥用不是特别明显时，当诸多基础设施或者服务是一种公共池塘资源（也就是既非排他性的又由众多使用者同时适用）时，当技术是简单的又没有规模化的经济效益，以及没有外溢（外部性）时，那么小而有凝聚力的社会政治单位就能成为维护和管理基础设施的有效的人。由此我们可以得出社区可以发挥潜力的领域和空间主要在以下三个方面。

一是社区环境意识的培育。农村环境保护问题要从根源上得到解决必须培育农民的环境意识。阿兰·施耐伯格的“苦役踏车”理论认为环境问题的根源归咎于大量生产—大量消费—大量废弃—大量污染的经济政策和制度，他认为人类无法逃出既要发展又要保护环境的矛盾怪圈。而笔者认为，公民环保意识的内化，环境伦理的树立是打开这一怪圈的关键。我们必须明白农村环境保护不仅是一项事业，更是一种理念，一种文化，一种价值观，这种环境意识的作用就是“引导大众过一种环保的、关爱他人的、更加注重精神超越的新生活方式。”[6]而社区在培育农民的环保意识方面有着不可替代的作用。与政府自上而下强制性的环境教育不同，社区对农民的环境宣传和环境教育是一种潜移默化的活动，更容易被农民接受，从而内化为农民保护环境的自觉行动。

二是社区有利于维护农民的环境权益。农村环境问题是一个利益博弈的过程，这种博弈分为对内和对外两种。首先是农民内部的博弈，在农村社区内部，“一群相互依存的人围绕着一种公共资源，产生了个人理性与集体理性的博弈，如果任由个体理性发挥，将导致集体非理性选择，形成‘公地悲剧’，每个个体都将深受其害。但是在集体行动中，理性人往往能够自我组织起来，自主制定规则，实施规则，自我监督，实现资源的可持续利用。”[7]在社区中，由于具有极高的同质性和丰富的社会资本，农民往往可以做到从个人理性出发达到维护共同利益的目的，使农村环境得到有效保护。其次是农民与外部力量的博弈，在对外博弈中，农民明显处于弱势地位。这种弱势地位一方面来源于城市发展过程中消费农村环境资源行为产生的严重的负外部性。一方面是由于政府的环境政策偏重于城市，忽视了农村环境的治理和恢复。另外，农民在利益博弈中处于下风还要归结于农村人口科学文化素质较低，无力理解国家环境保护的政策和相关法律法规，也很难正视当前农村面临的严峻的环境问题。农民在利益博弈的过程中以个体为单位进行讨价还价是没有力量的，只有组织起来，以群体的优势进行谈判，才能保护自身的权益。而社区就是这样的一个载体，代表农民的环境权益同外界进行协商或抗争，提高农民的博弈能力。

三是社区在环境保护实践中具有独特作用。与政府在农村环境保护中的宏观作用不同，社区在进行具体的环保工作中发挥着微观的不可替代的作用。例如在农村垃圾处理的问题上，社区应是最有效率和最节省成本的选择。与城市相比，农村拥有较大的空间，在对垃圾进行分类的基础上，可以发展循环经济，从源头上对垃圾进行处理。在对农村的生态公共用地进行管理的问题上，社区凭借其本土化优势，可以因地制宜、因势利导，结合社区自身的历史沿革和特点进行管理。这样既减轻了政府的负担，又能使社区居民的利益得到保障。在村容卫生方面，社区也发挥着巨大的作用，因为社区是全体农民共同生活的区域，对村容整洁的追求是每个人都认可的。社区稍加引导和监督，就可以达到较好的效果。另外，社区在生态农业以及生态工业，社区循环经济的发展方面都有着巨大的潜力。

三、以社区为基本组织形式的农村环境自治制度安排

（一）把环境自治纳入到国家发展的战略规划中

政府应对农村社区建设中给予充分的政治支持，在制定国家发展规划时对农村有所偏重。首先，加大新型城镇化步伐，逐步缩小城乡社会经济差距，实现城乡区域发展一体化。要实现城乡区域发展一体化，必须从城乡规划一体化、城乡公共服务一体化、城乡社会管理一体化三个方面着眼。其次，政府应完善城乡生态补偿机制，加大农村对自然的返还力度，使农村的环境消耗和环境补偿形成良性互动，保持既有的平衡。本应由强势群体支付的环境成本不能转嫁到弱势群体身上，在保证环境公正的前提下实现社会总福利最大化。再次，社区在农村环境保护中发挥作用离不开信息公开制度。社区必须掌握全面准确的信息，弄清楚当前主要面临的环境问题以及影响程度，才可以进行有效地防护和治理。而提供环保信息是政府的职责，政府一方面要公开常规环境信息，一方面还要监督和敦促企业公开相关信息，让社区在总体上把握自身环境状况的情况下作出判断。另外，政府对社区建设的政治支持还表现为完善公众参与制度、强化环保部门权力等。

（二）加强和完善农村社区运行的资源配置

农村社区的运行离不开完善的资源配置，包括财政资源的保证、人力资源的到位以及技术资源的支持。只有各项资源合理配置，农村社区才能够有效的运行。

首先是财政资源的保证。农村社区的运行需要政府财政资源的投入。农村社区环境保护需要一定的资源消耗，包括对农村社区公共环保设施的投入，对社区组织办公地的投入，对社区居民环保活动的场地的投入，对社区环保工作人员的补贴和培训费用的投入以及开展各项环保活动的投入等。政府对农村社区的财政支持一部分来自中央政府环保专用资金，一部分来自地方政府对农村环保的投资份额。除此之外，政府应鼓励社会资金参与到农村社区建设中来，增加农村环境保护的资金来源渠道。

其次是人力资源的配置。社区组织若要真正的发挥作用，充足的人力资源是重要的保障。一方面，农村社区需要人才对农民进行环境素养的培训，帮助农民培育环境意识，宣传环境政策和知识。另一方面，农村社区需要管理人才对社区组织进行治理，让各个机构发挥应有的作用。为了解决农村社区人力资源短缺的问题，政府可以在农村社区中选择文化素质较高的人进行相关培训，就地培养人才。政府还可以通过人才下乡、对口支援等政策，从外部吸引人才入驻农村社区，实现人才对农村的反哺。目前，大学生村官下乡制度在农村得到了普遍推广，农村社区可以抓住机遇，与大学生村官建立长效联系机制，让其在农村环境保护中参与决策，这对农村社区和大学生村官是一种双赢的选择。

另外，还要有技术资源的支持。政府应为农村社区建设提供技术支持，农村环境问题的主要原因之一就是粗放的农业生产方式缺乏高新技术的渗透，因此，政府应积极推广科技下乡活动，把先进的科学技术提供给农村，为农村社区解决环境问题提供技术保证。科技水平的提高可以提升资源的利用率，减少浪费，从而减少对环境的污染。另外，科技手段也是农村环境保护的重要载体，“工欲善其事，必先利其器”，科学技术这个手段利用得好，农村环境保护的目的才可以顺利实现。

（三）环境自治的法律保障

健全的法律法规是农村社区环境自治的法律保障，但是我国农村环境保护领域缺乏专门性法律，仅有《农业法》和《农业技术推广法》对农业环境保护做了一些原则性的规定，并未对农村生活环境和生态资源做出规范，很多农村生态环境的细节问题没有说明或无法找到解释。农村环保无法可依，这个缺口得不到解决，农村社区在环境自治中的作用就无法有效发挥。因此，当前必须构筑一个相对完善和独立的农村环境保护法律体系，为农村社区环境自治提供法律环境。在制定农村环境保护法律法规的时候可以借鉴西方发达国家在农村环保立法方面的先进经验，制定相对完备且有执行性的农村环境保护法律法规体系。与此同时，在制定农村生态环境保护法律法规时，必须从我国农村现有实际出发，有针对性地进行完善和修正，尤其是对农村工业污染、化肥和农药的生产、施用等问题进行详细描述和规定。值得注意的是，在制定农村环境保护法律法规的时候，必须遵循生态利益优先、共同发展、负担与收益相一致的原则，规范各个利益相关方的责任和义务。把环境伦理和环境正义的价值观渗透进每一项具体的法律法规中。

值得一提的是，乡规民约对我国农村社会具有一定的约束作用，可以在一定程度上与法律相辅相成，起到补充作用。在社区中发生一般性的环境纠纷和环境冲突时，可以依靠乡规民约来解决，这样既节省政府的管理成本，又可以避免破坏社区固有的社会资本。然而，乡规民约必须有健全的法律法规做保证，不能有悖于法律法规的规范。

参考文献：

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[4]彭泗清.信任的建立机制：关系运作与法制手段[J].社会学研究，1999，（2）：53-66.

[5]张敦福.现代社会学教程[M].北京：高等教育出版社，2001：36.

第6篇

论文关键词　农民环境权　弱势群体　法律保护

一、环境权与农民环境权概述

环境权理论是人类面对严重的环境问题所提出的新型权利理论，是公民得以生存和发展的前提和基础，环境权是任何人生而应具有的权利。环境权最早是在1972年人类环境会议中作为一种基本人权提出的，在《人类环境宣言》中声明“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”环境权作为环境法的理论基础，引起了人们的重视，学者们作了较多研究，但是目前对农民环境权的研究并不是很多。

农民环境权，是农民享有的在健康、安全和舒适的环境中生产和生活的权利。农民环境权是农民得以生存和发展的基础，农民依靠自然环境获得其生产资料，维持生活。农民环境权问题本质上是环境正义问题，社会公平和公正问题。社会公平理论在环境问题上的体现即环境正义。依照环境正义理论要求，环境权主体享有同等环境权利、承担同等环境义务，且环境权利和环境义务相应。因而，农民作为权利主体，同城市居民享有同等的环境权利和义务，具有环境参与权、环境知情权和环境请求权。然而现实中，我国城市环境逐渐改善的同时，农村环境却日益恶化，城市工业污染、生活垃圾转移到农村等现象屡见不鲜，越来越多的农民由于环境因素而导致贫困，生活和健康也受到影响。周训芳在《环境权论》一书别强调了弱势群体的环境权问题。他认为，从理论上来说，每一个人都应该享有基于生存目的需要的环境资源开发利用权，但在社会现实生活中，实际上环境法所需要特别关注的，是公民中的弱势群体所享有的环境资源开发利用权。进而将环境弱势群体定位于生活在传统的农耕和游牧生产方式和生活方式中的土著民、部落民和在闭塞农村中土生土长的农民。黄锡生、关慧也指出“环境弱势群体是相对于经济、文化、政治弱势群体而言的，是指在自然资源利用、环境权利与生态利益分配与享有等方面处于不利地位的群体。”所以，农民作为在环境资源权益的分配中的弱势群体，我国法律有必要按照正义、公平原则，及时校正对弱势群体的不正义的现象，在倡导和谐社会建设与可持续发展的今天，保护农民环境权的实现和实施。

二、加强农民环境权保护的意义

1．保障农民生命健康和财产安全的需要。环境质量的好坏直接影响人们的生命健康，一个个“癌症村”触目惊心，农民的生命权已经被蚀到了底线。如果放任这种现象，容忍农村环境进一步恶化，势必会严重打击农民积极性，不仅危及农民生命安全，长此以往将不利于社会稳定。同时，土地是广大农民的唯一的依靠和经济来源。环境污染会造成大气污染、水污染和土壤污染等问题，会影响农作物特别是经济作物的种植，给农民带来环境和经济的双重损失。

2．保障农业持续、健康发展的需要。农业是我国国民经济的基础，提高农民生活水平，改善农民生活质量，维持农业持续发展是建设社会主义和谐社会和社会主义新农村的基础。然而，环境污染和生态破坏，侵蚀了农业耕作的基本物质条件，使农业生产减产，农产品质量下降，严重影响了农业和农村的可持续发展。

3．建设社会主义新农村和和谐社会的需要。环境问题严重会引发社会问题，加剧社会矛盾。一些个人或企业为追求经济利益，置社会利益不顾，引进污染企业或是将污染企业迁至农村，在生产和生活过程中过多的排放污染物，导致了外部不经济性的产生。农民作为弱势群体，成为经济发展下的牺牲品，是对农民公平发展权的侵犯。环境污染引发的社会矛盾必然危害农村的社会稳定，从而会严重妨碍和制约社会主义新农村目标的实现。我国集中力量建设社会主义新农村，这一目标的实现与否与农村环境质量的好坏有着密切的关系。

三、农民环境权益受侵害的现状

上文分析了维护农民环境权益，加强农民环境权保护的重要意义，但是现实情况中，农民环境侵权现象十分严重：

1．城市工业污染转移到农村。随着我国工业的发展和工业化进程的加快，“三废”对生态环境的污染破坏日益严重，对城市生态环境污染破坏已引起各级政府的重视并加紧治理。可是，政府对农村“三废"的治理力度相对较弱。更为严重的是，为了缓和城市环境污染压力，将重污染企业迁至农村，许多地方的环境污染问题已经严重影响到当地农民的生命安全，中国农村出现了一个个惊人的“癌症村”，如江苏省盐城市阜宁县杨集镇东进村和山东省肥城市肖家店村，这是对农民环境权和生存权的极大侵害。

2．城市垃圾大量涌入农村。如今，城市垃圾向农村转移形成垃圾围城，已不再是个别现象。位于北京昌平区沙河镇西二村东的千亩良田就变成了违规垃圾场。这是对农民生活环境的破坏，侵害了农民环境权。究其原因，是由于一些中小城市城市环保基础设施建设严重滞后，没有垃圾无害化处理厂，导致城市垃圾无处倾倒。但是从城市到农村的转移不但没有实际解决问题，而且加重农村环境承受能力，农村环境不断恶化。农民和城市居民同样享有在舒适、整洁的环境中生活的权利。对于农民来讲，农村和土地是他们生产和生活的全部，垃圾围城势必会影响耕地、林地等土壤的质量，长久不利于农业生产。

3．农村环境污染缺乏重视和资金投入。政府或企业将污染严重的工厂迁至农村，按照《环境保护法》“谁污染谁付费”和“谁破坏谁恢复”的法律制度，任何单位和个人都不得将使用环境或破坏环境的费用和损失转嫁给社会和他人，而是应由收益者来承担保护和治理的费用。但是实际上，对于广大农村的污染补偿和环境治理投入却较少，这是对农民的环境权保护的又一次不平等。

4．农民环境侵权的救济机制不完善。农民环境权存在主体、客体和内容上的特殊性，因而我国现存的民事救济制度在保障农民享有平等的环境权上存在着不完善的地方，直接影响着环境侵权民事责任功能的正常发挥。一方面，政府在农村环境侵权救济中缺位，政府环境行政立法体系和农村环境管理体系不健全；另一方面，农民法律意识薄弱，在受到侵害时不知道如何维护自己的合法权益。同时，环境侵权的责任认定十分困难，这些问题使农民环境权受到损害时不易获得及时、有效的救济。

四、农民环境权保护的建议

1．完善政府职能，加大对农村的资金支持，推动环境信息公开。在对农村环境治理和农民环境权益的保护中，政府扮演者重要的角色。首先，加强政府对农村环境和农村工业企业的监管，严格执行企业污染物达标排放和污染物排放总量控制制度，防治农村地区工业污染。采取有效措施，防止城市污染向农村地区转移，严格执行国家产业政策和环保标准。其次，健全环境知情权和环境参与权的保障机制，提高农民的环保意识，保护农民的环境资源权。信息不对称是农民参与政治经济社会事务的最大障碍，也是农民参与意识淡薄的重要原因之一。在农村地区，加强村务公开，强化村民委员信息的提供义务和法律责任。在此基础上，赋予农民参与环境决策的权利，对于关于农民切身权益的事项，采取听证会等民主形式，听取农民的心声，让农民参与到农村环境治理的事项中去。最后，增加农村环保资金投入，加强对农村环境保护的基础设施建设，不断增加对农村环境保护的投入。建立专项资金建设环保设施，如地下排污管道和污水处理厂等。改变农村环境恶化现状，提高农村地区的污染防治能力，根本上解决农村环境污染问题，保障农民环境权的实现。

2．完善司法救济制度，增加环境公益诉讼。我国的诉讼法规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”只有与侵权行为有利害关系的人才可以提起诉讼，这导致了许多不利的后果。我国不少农民由于自身的法制观念薄弱和畏诉心理，以及环境侵权案件的技术性和复杂性，农民在环境诉讼中往往处于弱势地位，造成环境侵权的司法救

济缺位。所以，针对这一问题可以增加环境公益诉讼制度。环境公益诉讼，简言之就是为了保护环境公共利益而提起的诉讼。它有三个显著特征：第一，环境公益诉讼的原告并非利益直接受侵害者：第二，环境公益诉讼具有预防性，只要有合理情况判断有侵害环境公共利益的可能，即可提起诉讼；第三，环境公益诉讼并非独立的诉讼领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。因而，社会环境公益团体，检察机关或是个人都可以在农民的环境权益受到侵害却由于自身原因不能起诉的情况下代表他们向法院提起诉讼。同时，也可以，在环境保护行政主管部门设立专业对口的法律援助机构，无偿地向农民提供相应的法律援助。

3．统筹城乡二元经济一体化进程。农村环境得不到保护，农民环境权受到侵犯，从根本上来讲是我国城乡二元结构造成的，长期的二元经济体制使我国重视城市环境建设而忽略农村环境治理。因而，要实现环境立法一体化，推进公共产品供给一体化。目前，我国已经形成了以《环境保护法》为主体的环境保护法律法规体系，但是偏重城市环境的保护；虽然《农业法》、《业技术推广法》、《基本农田保护条例》等法律中涉及农村环境和农业环境，但是内容简单，没有明确的关于农村环境资源保护的法规或者条例。所以，应该在新农村建设的背景之下，统筹城市和农村的可持续发展，建立健全农村环境法律体系，完善农村环境保护立法，将农民环境权落实在法律中，明确农民享有环境参与权、环境知情权和环境请求权。当这种权利遭受侵害时，农民可以据此主张、进行救济。

第7篇

关键字：城乡污染转移；法律；现状；完善

前言

所谓城乡污染转移指的是在城市所产生的生活和工业垃圾、污染产品以及设备被源源不断的转移到城市周边地区或农村，并将城市污染较大的企业搬迁至农村地区，从而进一步加大农村环境压力，加剧农村环境污染的行为。近几年来，由于城市污染向农村转移的数量越来越大，导致农民的环境利益和经济利益都受到了不同程度的损失，并进一步拉大了城乡发展差距，严重影响到了我国综合国力的提升与社会建设的发展。要想改善我国环境水平，就要加强对城乡污染转移法律的规划与完善，以此促进我国城乡环境治理的平衡发展。

一、我国城乡污染转移法律现状

尽管我国近年来逐渐加大了对城乡污染转移法律制定的力度，也开始重视起城乡污染转移法律法规的作用，但由于法律体系尚未完善，在减少城乡污染转移对环境的破坏方面缺乏还是一定的适应性，相关工作的开展并不顺利。

1、我国应对城乡转移法律的现状

在城乡污染转移法律建立的过程中，我国对于污染防治工作也在加大管理力度。1984年9月27日国务院《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》，第4条规定“严禁将有毒、有害的产品委托或转移给没有污染防治能力的乡镇、街道企业生产”明确禁止了污染的转移。2000年国务院发文通告各省各地 “严禁发达地区淘汰的污染严重企业转移到西部地区”。进一步规范了污染转移的制度。在2002年6月29日《中华人民共和国清洁生产促进法》通过，该规定第22条指出：“农业生产者应当科学使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂……着力防止农业环境污染。不得将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田”。2004年颁布的《固体废物污染环境防治法》进一步针对农村环境保护进行了规范。其中第4跳、第22条以及第38条都明确规定禁止城市污染向农村进行转移。其中第22条还规定，在特别保护区域范围内，明令禁止建设工业固体废弃物处置、贮存设施和场所。除此之外，国家还颁布了一系列涉及到农村环境保护的政策即相关法律文件如《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》以及《关于加强乡镇企业环境保护工作的规定》等。

2、城乡污染转移法规不足

随着城市环境污染向农村转移情况的加重，农村环境污染治理工作也越来越困难，加之农村地区一直处以弱势的地位，我国农村的环境一直没有得到有效的改善，地区政府和民众的环保意识薄弱，相关的规范制度也尚未完善，导致我国环境规划与治理难以向前发展。

尽管我国法律规定，农村环境资源数以公有财产，但实际上对环境进行开发和经营的主体却是企业或组织，相互之间的利益一直得不到有效的平衡，并且开发与经营主体所要承担的义务与责任较轻，其能够对农村环境资源进行免费的开发与使用，却无需为区域内的环境负责，这也是我国农村为何大量增加污染设施和企业的主要原因。如《固废法》第38条中对于城乡生活垃圾的处理并没有明确的规定，导致城乡地区出现垃圾倾倒、焚烧以及填埋等处理方式，进一步加大环境污染。此外，由于我国环境管理体系的主要职责在于城市和重点源的污染防治，对于农村环境的治理体系远远落后于城市，在解决农村环境问题的过程中也显得力度不够，套用城市污染治理根本无法适应农村环境污染治理工作。政府对于农村的生态环境建设与保护也往往缺乏足够的重视，为了保护农村资源环境，农村公用品都是由基层政府或村民自己凑资而成，但自从农业税取消之后，农村经济收入大幅度减少，乡镇政府的财政收入也在消减，导致农村环境治理与维护工作被迫搁浅。

二、完善城乡污染转移的法律控制

我国城乡污染转移问题的法律控制之所以力度不够，很大程度上都是因为现有的环境保护法律法规尚不完善，对于一些责任及规范细节没有落实到位，因此，我们应当从实际出发，完善各项环境保护与治理制度和机制，从而进一步规范城乡污染转移的法律控制制度。

1、完善城乡环境规划制度

我国对于农村环境规划的相关法律法规仍不甚完善，加之农村环境的复杂，与城市环境的管理缺乏相应的对接，更是让城乡污染转移工作难上加难。政府在治理污染转移工作使往往从城市或农村的单一角度进行规划，缺乏整体性。要想加强城乡污染转移法律的完善，首先就要完善环境规划制度，做到从局部开展工作，先完善农村环境规划相关制度，再与城市环境规划进行协调规划，形成整体与系统的协调规划模式。使环境规划制度从根本上治理城乡污染，减少环境管理的压力，并进一步促进我国城乡环境问题的平等与统一，减少城乡环境规划制度出现失衡情况，保证城乡环境治理均衡发展，从而带动我国城乡污染转移法律的不断完善。

2、健全环境标准及审批准入制度

城乡实际环境状况与环境污染治理标准之间存在关联，为了进一步做好城乡污染转移工作，我们必须明确两者之间的所存关系，对城乡污染转移治理标准进行审查和限制，禁止各类不符合环境标准的生产设备、产品以及工艺进入城乡地区，维持城乡环境健康发展。在此基础上，我国政府还需要不断完善城乡污染转移审批准入制度，使城乡各类污染能够得到良好的安置和处理，确保城乡污染控制标准达到一致。由于我国城乡环境治理偏向于二元结构，导致城市污染排放大量的转移到农村地区，加大了环境治理难度。政府应当制定严格的城乡污染转移审批准入制度，确保城市污染控制与农村污染控制保持平衡，为农村生活环境的保护建立有效的控制机制。

3、明确城乡污染物总量控制制度

现代社会的生态文明需要生态立法，在推行生态立法的过程中，我们应当重视城市与农村共同的污染防止理念，对城乡环境保护与污染转移进行一体化对待，规划污染转移问题。实际上农村环境保护总量控制往往跟不上城市的控制力度，很多农村地区并没有被纳入地区污染控制的范围，由此可见，我国污染物总量控制制度尚缺乏一定的整体性考虑，。因此在制定城乡污染转移法律时应当做好城乡污染物总量控制制度的完善。只有污染物总量控制，才能推进区域经济的发展，并且实时监测地区污染总体数量，使环境自净能力能够进一步提高，从而减少污染超过环境容量，有效控制城乡污染转移。

4、建立污染的集中管理制度

对于城乡污染转移应当采取集中管理的方式进行，在规模效应的推动下从根本上推行城乡污染转移法律的制定。要想产生规模效应，就要充分发挥农村在环境污染治理中的优势，彻底落实污染控制工作，降低污染治理成本，做好城乡污染转移控制。尽管我国目前尚在推行污染集中处理制度，但在很大程度上还是一度依赖地方政府的管理或在国家相关政策的指导下进行，并没有起到一个良好的治理成效。我们国家必须进一步加强立法强制实施污染物集中处理制度，将污染物集中处理的范围、义务主体以及处理形式等内容进行严格规范，保证污染的集中处理管理制度能够深入城乡环境保护工作中，并辅助城乡污染转移法律为我国环境保护建设事业提供助推力。

5、建立城乡污染转移生态补偿制度

生态补偿机制指的是环境污染者对于受害地区居民或受害者的一种物质补偿，这种机制能够在一定程度上平衡双方利益，并减轻环境保护工作的负担，要构建农村生态补偿机制，就要先明确对于污染物转移问题所进行的生态补偿原则、补偿标准、补偿范围、补偿主体以及补偿条件和具体权利义务等方面。国家建立城乡污染转移生态补偿制度要具体到城乡地区的污染转移工作中，让污染者有效保障受害者的合法利益，对于开发环境所造成的污染，在进行转移的同时也要补偿给受害者所带来的损失，尽可能的在最大限度内为受到城乡污染转移的受害者提供基本环境权益保障。

三、城乡污染转移执法的完善

就城乡污染转移执法现状而言还存在着较大的问题，政府和有关部门必须加强城乡环境执法队伍建设，以城乡污染转移法律建设一支合格的执法队伍，全面提高环境执法水平，为城乡污染转移创设良好的工作环境。

1、建立综合政绩考核体系，落实政府治理责任

相关政府部门严格按照国务院颁布的《关于环境保护若干问题的决定》文件，将城乡污染转移工作开展情况纳入政绩考核内容当中，并不断健全和完善环境保护政绩考核制度，加强城乡污染转移治理，在政府以及相关部门中建立环境质量考核标准，将城乡污染转移工作切实安排到位。此外，还需要落实政府问责制度，将城乡污染转移相关法律法规纳入日常考核当中，以此建立全面的综合考核体系，增强部门人员的工作意识以及工作责任心，从而不断完善城乡污染转移法律制度，减少破坏环境治理的地方保护主义以及工作障碍等。

2、健全城乡环境执法规制，提高环境执法力度

一方面要做好环境保护法律法规与城乡污染转移法律之间的冲突域矛盾工作，使相关负责部门能够意识和明确自身职能，在明确分工后才能够实现部门协调，从而更好地落实城乡污染转移法律制定工作，保证城乡污染转移法律完善工作的有效进行。另一方面要加强城乡污染转移法律的程序性立法，在完善城乡污染转移法律的基础上确保程序性立法能够实行。由于我国现行的环境立法侧重城市污染治理，对于农村的环境管理力度稍显薄弱，这些都导致了我国城乡污染转移的法制建设难以向前发展，政府各职能部门一定要强自身岗位的职责意识，在执法过程中做到公平、公正，并不断提升立法水平，进一步加强我国城乡污染转移法律的可执行性。

3、加强环境执法队伍建设，提高执法监管水平

政府在城乡污染转移执法方面，一定要考虑到执法过程事件造成的影响。一般而言，城乡污染转移行为往往会造成跨省份、跨地区等污染，但目前我国的基层法院环境法庭受理与审判难度较大，尚未建立起以省为单位的环境法院，同时执法队伍的执法力度也十分薄弱，难以对城乡污染转移案件做出及时的裁决。因此，在城乡污染转移案件的管辖方面，应当单独设立省地区的环境法院，同时建设一支素质高、技术强、设备齐等的专业执法队伍。政府加大执法队伍的扶持力度，切实提高环境执法队伍水平。如加强队伍内外监督机制，内部监督由上下级、各部门之间相互监督来实现，外部监督则通过公众媒体和公众舆论来进行，做到城乡污染转移执法公开公平公正。

结语：

综上所述，要想做好我国环境保护以及治理工作，除了要做好我国城乡污染转移法律的完善，还要在完善法律制度的前提下健全城乡环境执法规制，不断加强环境执法队伍建设，提高执法人员水平，加大执法力度，全面改善和控制城乡污染转移问题，从而更好的保护我国资源环境，实现可持续性发展。

参考文献

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[6] 王学渊，周翼翔.经济增长背景下浙江省城乡工业污染转移特征及动因[J].技术经济，2012（10）：98-105.

第8篇

【关键词】可持续发展；农村环境问题；治理策略；环境保护

农村生态环境问题已经成为我国农业经济和农村发展的桎梏，是我国社会主义现代化建设的一个重要转折点。它不仅影响农村的社会经济发展，还关系到我国的社会主义现代化建设。由于长期以来，过于追求经济的发展和GDP的总量，我国粗放式的经济发展模式给环境带来了巨大的损害，在农村经济发展中亦是如此。农村环境在长期的滥砍滥伐，和家庭作坊式的微小企业过量排放的影响下，已经给环境带来了极大的危害。如果不立即纠正长期以来对环境的错误作法，未来农村的环境或将无法挽回。在可持续发展的视域下，农村环境面临的诸多问题必须根据我国农村生产生活的实际情况，坚持生态环境建设的路基，走可持续发展的道路。可持续发展定定义有两层涵义：第一，是需要，生存的需要和发展的需要，这是可持续发展的基本目标；第二，是限制，对当前需要和后代需要的限制，限制人类对环境和资源的不合理使用甚至破坏，维护生态系统的平衡和人类持续发展的能力。

1 我国农村环境中存在的问题

随着我国社会经济的发展，工业生产逐渐向农村转移，农村乡镇企业的快速发展给农村经济带来了活力，增加了农民收入。但农村乡镇企业或企业在农村建立工厂的特点是，规模小、能耗大、污染高、技术含量低，因此给农村环境带来较大影响。近年来，在农村越来越多地开办各种水泥厂、建材厂、铸造厂等，固体废弃物和废水、废气大量排放，给农村环境带来了极大的影响。一些企业甚至将有毒的重金属废水采用深挖地下井的方式直接向地下排放，造成了许多地区地下水体污染，给当地的老百姓的生活和生产带来了极大的影响，近年来我国河北、江浙一带频频出现癌症村，许多都是因为当地的企业向地下排放重金属污水所致。

当前，我国农村环境污染主要包括农药污染、塑料污染和家禽家畜污染以及农村废气、废水和固体废弃物的污染等。此外农作物污染、产品质量下降的主要原因归根于我国的农村生态环境遭到了严重的破坏，自然资源的枯竭以及化学物品在现在农业中的过度使用。农村固体废弃物随着社会主义经济的发展越来越多，随处可见，这些固体废弃物主要包括了：塑料、废旧电池、快餐盒、啤酒瓶、农药瓶等等[1]。农村水体富营养化严重是由于化肥、农药等化学品的过度使用引起的。化学、化学品的过度使用同时也引起了农村土壤环境铯污染。废水、废渣、废气“工业三废”导致了我国土地沙漠化与荒漠化的加剧，使农村生态环境污染进一步恶化。空气质量下降、水污染严重、耕地面积减少、水土流失是农村伴随着经济发展普遍存在的生态环境问题。耕地水土流失、农药化肥的滥用导致的污染、农业生产用塑料、农村垃圾燃烧、生活垃圾及农村工厂废水、废气、固体废弃物排放造成的污染等问题农村生态环境问题呈现了多样化的发展趋势。农村的生态环境问题归纳为生态环境和环境污染两大问题，水土流失、外来物种入侵及湿地减少归结为生态环境问题，而农药化肥的滥用导致的污染、农业生产用塑料、农村垃圾燃烧、生活垃圾及农村工厂废水、废气、固体废弃物排放造成的污染归结为环境污染[2]。

2 可持续发展视域下农村环境治理的对策

2.1 提高我国农民的环保意识

意识决定行动，在当前我国农村面临诸多环境问题的背景下，要坚持可持续发展路径，持续改善农村环境，首先应当提高农民的环境保护意识和生态环境意识。随着我国城镇化建设步伐的不断加快，农村和城市一体化的进程也不断推进，许多农村地区的生活已经接近或达到了小康水平。但不可否认的是，大部分的农民由于文化水平相对较低，环境保护意识较差。许多农民为了眼前的利益，不惜滥砍滥伐，将山上的树木砍伐去卖，从而可能导致山体滑坡或水土流失；一些农民见河里的沙子能够卖钱，于是使用大型挖掘机等设备在河中大量采砂，从而导致了河流改道、农田损毁、村庄被淹。此外由于滥砍滥伐导致的土地荒漠化，以及在农业生产中过量使用农药化肥，造成水体富营养化、水体污染等环境污染和土壤土质下降的情况十分严重。提高农民的环境保护意识，通过讲解、宣传让农民意识到环境一旦被破坏、生态一旦失衡对农村造成的灾难性影响，从而提高农民的环境保护意识，是农村环境可持续发展的根本。

2.2 大力开展农村环境综合整治与管理

要坚持可持续发展路径，做好农村环境治理工作，重点是搞好水污染的治理。农村的饮水大多依赖地下水或水井，因此必须防止农村的乡镇企业随意排放污水、严禁向地下水中排放污水。同时农民在农业生产过程中，应当合理使用农药化肥，防止过量使用农资对水体造成污染，人畜粪便等废弃物不随意往水体中排放。对于随意排放污水的企业或个人，乡镇或村委会应当加大环保执法力度，一经查处必严肃处理，对排污治污不达标的企业要坚决关停，不能因为当前的蝇头小利，祸害子孙赖以生存的环境。

2.3 优化农村经济结构和产业结构

在农村的经济发展的过程中，要优化农村的经济产业结构。对于农村工业化中的耗能企业的污染环境的企业应当及时关停或调整，不能以牺牲环境为代价换取经济的发展。对于污染小、生态效益高的农村新兴企业应当加大扶持力度和引进力度。合理开发农村资源，因地制宜地发展旅游观光、风能、太阳能等新兴产业和绿色产业，从源头上对农村的环境进行保护。此外政府应当引导农村合理规划农业生产结构，发展绿色种植和有机种植，减少农药化肥的使用量，保持环境的友好发展[3]。

3 结语

总之，我国农村经济和农村产业结构应当及时调整，避免走先污染后治理的老路，应当提高环保意识，大力治理环境污染，使我国农村走可持续发展的道路。

【参考文献】

[1]李廷友，林振山，谢标.农业面源污染现状与治理对策探讨[J].安徽农业科学，2009，37（06）：05-07.

第9篇

“包容性增长”理念包含于“十二五”规划许多重要内容里，所谓“包容性增长”，寻求的应是社会和经济协调发展、可持续发展，与单纯追求经济增长相对立。农村环境保护是“包容性增长”理念一个元素的体现，是指防治农村环境污染和生态破坏，保障农村经济社会持续发展而采取的各种行动的总称，而改善农村环境质量，进一步加强农村环境保护，则是从本质上解决“三农”问题，是促进和保障民生的客观需要，是构建生态文明的必然要求，也是实现建设社会主义新农村宏伟目标的根本保证。然而中国农村环境污染极其普遍，和城市环境治理投入相比，对于农村则微乎其微。农村环境保护资金的匮乏，已成为制约中国农村环境防治的一大“瓶颈”，这与“包容性增长”理念融入农村环境保护的大背景极不相符。

1环境保护投融资内涵

1．1环境保护投融资概念环境保护投资是指投资主体从社会的各种积累资金及补偿资金中，拿出一定的数量用于防治环境污染、维护生态平衡及与其相关活动的各种经济行为，致力于促进经济建设与环境保护协调发展的投资。环境保护投资是表征一个国家环境保护力度的重要指标，是一个多层次和动态的概念，它既表现为静态费用的支出，也表现为动态的投入产出;不仅包含投资目的，而且还包含投资主体、投资投入、投资产出和投资动向等诸多要素。而环境保护融资则是指投资主体(主要是政府)为进行环境保护投资或其他环境保护活动，向社会各界筹措资金的行为。总而言之，环境保护投融资是经济社会经过初期快速扩张后在面对新出现的发展瓶颈和挑战时为实现可持续发展而必须重点予以解决的金融资源配置，其本质是各有关投资主体为了进行环境保护投资或其他环境保护活动而筹集资金的行为，环境保护融资方式包括公共、私人环境支出的融资手段。“环境保护投融资”的概念是在很难将“环境保护投资”和“环境保护融资”完全区分的情况下提出的，它是生产资本与借贷资本的良性循环，体现出从资金筹措、项目建设与经营、资金回收、返还贷款以及资产增(保)值等一系列问题的关系，表明其不再是传统体制下环境保护投资和环境保护融资彼此互相分离的状态，而是一个完整的过程。环境保护投融资是经济社会经过初期快速扩张后在面对新出现的发展瓶颈和挑战时为实现可持续发展而必须重点予以解决的金融资源配置，在中国总体经济呈现梯度和非均衡发展的格局下，环境保护投融资与区域投融资系统的结构、制度运行效率以及地方政府对环境污染的有效治理等区域因素密切相关。环保投融资能力将成为落实科学发展观、满足全面建设小康社会战略对环保要求的重要影响因素，因此加大环境保护投融资力度是“包容性增长”理念的体现。

1．2中国农村环境保护投融资主要内容“环境保护投资”的概念可以分为狭义和广义两种。狭义的环境保护投资包括:一是污染治理投资，包括新建项目防治污染的投资、老工业污染源治理的投资、城市环境基础社会设施建设的投资;二是污染治理设施的运营费用。广义的环保投资包括:一是污染治理投资;二是污染治理设施的运营费用;三是保护自然资源和生态平衡的投资。目前，国家统计局的统计口径就是以狭义的环境保护投资中的污染治理投资为统计指标。农村环境保护投融资是环境保护的一个重要部分，涉及内容很广，不仅包括农村生活、生产污染治理及乡镇工业污染的防治，也包括污染治理设备的技术服务与咨询，还包括与农村环保有关的科学研究等。这些都需要大量的资金支持，而国家对此重视程度不高，环境保护投融资政策天平严重偏向城市，加之系统考察农村环境问题的作用机制，资本短缺和融资渠道单一是产生农村生态环境问题最重要的经济原因。一方面，农村环境保护主要依靠政府直接投资的方式不能满足现实的需要;另一方面，由于农村环境保护是环境保护的一个环节，也具有典型的公共性、外部性以及一次性投入资金量大、建设周期长和收益见效慢的投资特点，都较大地抑制了企业和公众投资者的积极性，导致市场在农村环境保护领域的失灵。在这样的情况下，基于“包容性增长”这个大背景，就必然要求创新农村环境保护投融资机制，必须转变政府传统的思维模式和职能，积极引导与激励市场机制发挥有效作用，从而促进农村环境系统协调发展。

2中国农村环境保护投融资法律保障机制

存在的主要问题探析中国提倡的“包容性增长”应该是一种社会性增长，既包括经济增长，也包括政治、文化、社会、生态等各个方面的增长，是互相协调的增长。目前，中国农村环境保护建设的总体水平不高，农村环境保护投融资现状不佳，主要表现在农村环境保护投融资总量不足、投融资结构不合理及投融资效率不高这三个方面。通过分析中国农村环境保护投融资的现状，暴露了中国在此方面的法律制度存在的不足。“十二五”规划要求“完善环境保护科技和经济政策，建立健全污染者付费制度，建立多元环保投融资机制，大力发展环保产业”。通过加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平，这正对“包容性增长”理念在环境保护方面的具体体现，反映出了中国当前对农村环境保护投融资的相关法律保障的迫切需要。为了保障中国农村环境保护投融资机制健康可持续发展，契合“包容性增长”理念，应该完善其相应的法律保障机制。然而，中国农村环境保护投融资相关的法律保障机制却存在很多问题，以下是其存在的主要问题探析。

2．1相关立法层面存在的主要问题探讨

2．1．1有关农村环境保护投融资立法针对性不强，缺乏有效的政策支持中国已有9部环保法律，50多项行政法规、200多件行政规章和规范性文件、500多项环境标准，而对于环境保护、治理等方面的政策，更多的偏向于城市环境保护、中小企业环境治理方面，涉及农村环境保护的政策、制度缺乏。法律法规的不健全，也成为制约农村环境治理和保护的障碍。例如，《农业法》对农业资源和农业环境保护仅作了原则性的规定，还有《基本农田保护条例》、《渔业水质标准》、《农田灌溉水质标准》、《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》、《土壤环境质量标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农药安全使用标准》等农业环境标准制度性法规，都未有直接涉及农村环境保护的内容。而且，有关环境保护行政程序方面的立法进程较慢，对行政相对人的法定程序权益没有引起足够的重视，调控“三农”监管关系的经济法律规范性质的农村环保法律法规不多。涉及地方立法层面，大多数省(区、市)都颁布了省级农业环境保护条例，然而这些环境保护法规的着重点集中于农业生物的环境，无法体现农村环境保护的特点，无法适应“包容性增长”理念下农村环保的需求，使得中国现行法律法规及地方性规章对于农村环境保护的可操作性不强，进而被法律边缘化。总之，无论是中央还是地方，中国尚未有专门针对农村环境保护的专项立法。而且，在相关的金融法上也没有明确而详细的规定，对于农村环境投融资的具体法律法规缺乏，收费制度不合理，对吸引外资、风险投资缺乏立法，对有利于农村环境保护的基础建设和开发活动给予财政、税收的支持优惠的政策还未得到立法的进一步确认和保障。

2．1．2有关的环境保护投融资法律偏向于城市，农村的相关保护不够诚然，中国相关环境保护的法律基本都是伴随着工业发展而产生，把城市生态环境保护视为核心，而对农村环境保护的法律保障往往处于次要甚至附带的地位。中国社会长期处于城乡二元化结构，身为环境弱势群体的农民的权力在法律和制度层面就常被削弱，农村正逐渐成为城市的资源地和垃圾场。而且，政府在环境保护投融资方面政策天平向城市倾斜，相关的环境投融资法律制度立足于城市，中国农村由于财力所限，农村环境基础设施建设长期缺乏投入，使得环境污染程度远高于城市的农村环境雪上加霜。尤其值得注意的是，随着新农村建设进程的加快，这种基础设施建设和环境管理落后于经济和城镇化发展水平的现象并没有随着经济水平的提高而改善，其对人口健康的威胁与日俱增，并且，中国在生态环境污染破坏方面竟又呈现出新的“农村包围城市”的态势。随着建设社会主义新农村步伐日益加快，这样的环境法制状况已越来越无法适应农村环境保护的需要，使得环境保护与经济增长协调持续发展的理念无法在“包容性增长”这个大背景下产生共鸣。

2．2具体法律制度层面存在的问题剖析

2．2．1投融资主体单一，环境事权界定不明中国农村环保投融资的主体主要仍限于政府，较少有私人资本介入。事实上，在大多数欧盟国家中，60%左右的环境保护支出是由企业和居民直接支付的，环境保护融资运行中的投资主体包括政府、企业和个人。但迄今为止，在中国农村环境治理过程中，政府一直是主角，农村环保投资对其依赖程度严重，市场机制难以发挥作用，以至民间资本常常游离于农村环保投融资领域之外。从环境事权方面看，由于中国财税体制采用分税制，政府财权与事权的分离以及政府层级较多，导致在中央与地方财权的划分过程中，中央与地方、地方各级政府之间事权模糊交叉、界定不明。在农村公共服务方面，本该由上级政府投资的公共服务，却有相当数量通过转移事权交由下级政府提供，而财权没有相应的配给，存在供给主体错位现象。这样，形成了财权层层上收，而事权层层下移，乡镇政府财权和事权不对称的局面。总之，在农村环境保护投融资的事权划分中，由于环境事权界定不明，投资主体的责任落实不到位，赢利性投资者缺位或投资积极性不高及投融资主体和环境事权不明晰，“公地的悲剧”得以在农村环境保护投融资方面上演。

2．2．2合规的投融资方式模糊，投融资渠道狭窄当前，对农村环境污染的治理主要是靠行政拨款，法定的投融资方式单一，而在资本市场上进行融资，吸收企业和社会公众资金进行间接性投资的方式还极少。这是因为农村环境保护本身具有投资量大、高风险、低回报率等特点，缺乏政府对环境保护主体与事权的明确界定和有效的激励、引导，使农村环境保护项目对社会资金几乎无吸引力，以至于许多企业、个人等其他主体不愿意投资农村环境保护行业。而且，中国农村环境保护投融资法定的投融资方式模糊，有些融资方式的融资主体无法确认其合法性，使得投融资主体畏首畏尾，并且当遇到纠纷时权利无法得到救济。与此同时，农村环境保护投融资渠道狭窄，在中国环境治理的过程中，投融资主体基本上都是国内身份和背景，严格控制国际资本的流入，使之游离在环保投融资领域之外。随着农村环境问题的日益突出，农村环境保护资金的需求高涨，主要依靠国内资本投资农村环境保护是不够的，排斥国外资本会使农村环境质量改进的进程缓慢，远远不能满足农村环境治理的需要。农村环境责任主体的多元化、环境保护项目的多样化以及各种市场经济手段的出现，都要求在农村环保领域要改变资金渠道狭窄、融资方式单一的局面，从而引进多样化的融资方式和拓宽融资渠道。

2．2．3投融资管理失范，投资项目监管体制落后许多研究表明，一些主要环境问题的出现，是由于不适当的政府干预，即政府失灵造成的。当前环保投融资管理失范，如在贷款风险管理上，金融机构的呆帐核销率过低，使环保企业积极性不高，信息传导机制滞后，从而造成盲目畏惧贷款，并且银行与环保企业之间的供需信息交流不够，客观上导致了金融部门服务不到位。更深层次原因在于直接融资薄弱(即金融资产证券化程度太低)，造成了环保资本形成和金融资产结构的严重不足，使得环保企业资金普遍短缺和国有企业间接融资比例大、成本高、效益差。农村环境保护和建设在很多项目中，政府虽是投资主体，但责、权、利和产权关系不明确，导致建设、管理、处置脱节。农村环境建设许多承建项目处于封闭式运作，缺乏公开、公平、公正的市场竞争环境，加上项目运作过程中监督机制、约束机制不够完善，导致无人承担投资主体的全部责任，项目筹资、建设、经营、偿债、资本回收等各个环节都极易出现阻滞，这在很大程度上影响了投资效益的发挥，甚至带来风险。同时由于缺乏市场化的投资经营机制和强有力的专业投融资机构，筹资渠道不畅通，资金分散使用，资金管理缺乏可持续发展的活力和后劲。

3“包容性增长”理念下完善中国农村环保投融资法律保障机制对策

3．1改善相关立法状况

3．1．1健全投融资的政策法律保障体系，提供合适而有效的优惠政策相应的法律法规保障和政策扶持是建立农村环保投融资长效机制的前提，为了适应中国农村环保投融资的需要，必须逐步构建一个较完善而独立的农村环保法律体系，从而把农村环保这一部分从整个环保法中凸显出来，并注重提高立法质量，切实增强法律、法规的实用性或可操作性，加强对农村环保和农村环保投融资的政策性支持。主要有三:其一，制定和健全农村环保投融资市场运作所需配套的法律法规，规范投融资行为。依法维护各类农村环保投资者的合法权益，建立投融资“公开、公正、公平、公信”的市场竞争秩序，使中国农村环保投融资机制的法律保障完整化及系统化。其二，出台有利于激励农村环保投融资的财政、税收、金融、环保产业等方面的政策，为各类投资者构造良好的经营环境、服务环境、生态环境和生活环境，吸引更多的国内外资本参与中国农村环境保护。例如，出台具体政策规定农村环境保护引入社会资本的方式、条件和特许权优惠、财政适当补贴等。比如日本政府建立环境事业团(简称JRC)，JRC通过日本政府的财政与投资贷款计划，主要从事污染控制项目的建设与转让，为私营企业和地方政府提供贷款等业务。JRC对企业的技术合理性及投资规模的建议和指导，促进了企业的污染控制。这对于吸引多元化的投融资主体进入中国农村环保领域，有着很好的推动作用。其三，制定与投融资监管相配套的法律法规，并根据法律规定监控环境保护产品(服务)的价格水平及服务质量，在保证使专业治污企业有一个较合理利润的同时，也要切实保护消费者的合法权益。如此就会进一步刺激环保需求，促进农村环保形成健康发展。

3．1．2破除在环境投融资立法上的城市中心主义，缩小专项投融资的差异化中国环保投融资从1980年以来，环保资本投入总量逐年增加，其中增长最快的部分是城市环境基础设施建设投资，工业污染源治理投资较为平稳，然而农村环境保护投融资远远低于城市。由于县级和乡镇财政不足，依赖争取中央财政专项资金形式的转移支付是农村环境保护资本投入主要方式(如中央农村环保专项资金，这种转移支付属于非均等化财政，在资金的分配中可能会造成地区间的不平等)，因此，要解决农村环保资金缺乏的问题，应破除在环境保护投融资过程中“城市本位”思想。在建设社会主义和谐社会的法治进程中，不但要关注农民的经济利益，还要让他们享受环境权，不能再让农村成为生态环境保护的弃儿。因此，要树立城乡环境保护一体化，对于政府投入的环境保护的专项资金，应在各类污染防治法中为城乡排污比例设定下限，给环境弱势群体加以保护，防止农村成为城市的“垃圾场”、“下水道”。当前农村面临如此严峻的生态环境形势，是由于多方面原因下长期积累的恶果。与城市生态环境相比，农村环境的稳定性较强，然而这也同时意味着后者一旦受到破坏会更难恢复，不抓紧重视起农村环境问题，不注重农村环境保护，将来可能会付出比改善城市环境时更大的代价。

3．2健全具体法律制度

3．2．1引进多元化投融资主体，明晰投融资主体及其环境事权明晰投融资主体及其环境事权和责任是优化农村环境保护投融资机制的关键。政府需要引进多元化的投融资主体，改变现阶段仅仅以政府为主的农村环境保护投融资局面，政府，企业和个人应重新划分原先为政府独立承担的环境保护事权，充分吸纳社会上的资金，通过多元化的方式融资，以满足农村环境保护投资的需要。而要吸纳社会上的资金，要求政府制定相应的激励措施，为企业、个人在农村环境保护方面的投资提供保证，最大限度地发挥各投融资主体的筹资作用。并且，还要利用民间的各种力量，依靠其捐赠、赞助等手段，为农村环境保护工作的顺利开展提供资金支持。与此同时，政府将承担一些公益性很强而经济效率不佳的环境基础设施建设、跨地区的污染综合治理以及环境的管理和监督;企业应按照“污染者付费原则”，直接削减产生的污染或补偿有关环境损失;也可按“投资者收益原则”建设与经营社会效益和经济效益均较为显著的项目，承担投资经营风险;个人和居民应根据“使用者付费原则”，有偿使用环境资源，监督政府和企业行使环境事权。通过合理划分各主体环境保护事权，充分发挥市场机制的作用，政府和市场共同进取，政府、企业和社会相互监督。因此，只有明晰各主体的环境事权，实现投融资主体的多元化，才能为农村环境保护投融资获得充足的来源提供前提保证，促进农村环境保护和经济增长协调发展，这也很好地契合了“包容性增长”理念。

第10篇

关键词：新型城镇化；农村环境；环境治理

中图分类号：X505文献标识码：A文章编号：2095-672X（2018）03-0221-02

伴随着农村社会经济的快速发展以及工业化、城镇化的推动，农村生态环境日益恶化，这成为制约农村发展的一大障碍。社会要发展经济，环境也要保护，在解决这一矛盾时，政府要权衡利益，如何在不牺牲环境的情况下，发展农村经济，推动农村经济的持续发展。以牺牲环境来换取经济效益是一种短视之举，经济发展与环境之间相互作用、相互促进才是长久之计，改善乡村环境也是响应我国保护环境这一基本国策和建设美丽中国的号召。

1新型城镇化规划及农村生态环境建设概述

（1）新型城镇化理念。所谓新型城镇化就是指以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化[1]。相比于传统的粗放型城镇化，新型城镇化更注重提高公共基础服务的能力，使得城镇建设不仅只是外在所观察到的高楼大厦，更是人民群众对于生活质量提高的切身感受，使得百姓成为这场革命最大的受益者，得到社会的认可，才是城镇化建设的成功所在。城镇建设的目的就是使更多的农村人口进入城市，感受方便快捷的生活体验。

（2）新型城镇化规划中的农村生态环境建设。建设社会主义新农村要坚持自然规律和城乡空间差异化发展原则，科学规划县域村镇体系，统筹安排农村基础设施和社会事业发展，建设农民幸福生活的美好家园。推动城镇化建设中实现绿色循环低碳发展的体制机制，形成资源节约和保护环境的格局。国家在开展城镇化建设工作前就强调了农村的生态环境问题，要特别注重农民生活的幸福感[2]。

2农村环境污染现状

（1）固体废物污染。我国对于固体废物处理的相关法律制定起步较晚，农村固体废物处理这方面还没有具体涉及到。所以，法律这块存在空白，造成了治理无依据的问题，管理起来就相对困难。另外，自古以来农村地区就没有垃圾统一处理的概念，随意丢弃生活生产垃圾，这是常见的问题。所谓的农村固体废物，其实就包括日常生活垃圾。城镇化的发展使得农民的生活越来越好，相对的生活日用产生的垃圾也就增多。其次就是农业废物，如农用薄膜、农药瓶、秸秆等。因为农民欠缺环保意识，相关的处理废物的知识的不到位，使得这些垃圾逐渐堆积，无人处理。肆意丢弃和做不恰当的处理，焚烧秸秆，严重污染了空气环境，农用薄膜每年的用量大，且不能回收再利用，这些不正确的做法都在挑战着农村的环境承受能力。（2）农村生活污水。农村生活污水主要来源于农民的日常生活产生的污水，主要是农民日常生活中使用的各种洗涤剂。目前，农村居民生活水平提高的同时，生活方式并没有随之发生变化，还是按照之前的传统生活方式生活，生活污水就是直接倒在房前屋后。这种错误的污水处理方式，不但使农村的道路看起来污水横流，而且更严重的是，生活污水含有较多的氮、磷、硫、致病细菌，这些物质长期排放到地面就使得农村地下水水质恶化[3]。而大多数农村的简易自来水或手压井直接取用不经任何处理的地下水为饮用水，对人们的身体健康造成了很大的威胁。（3）乡镇企业排放的污染物。中国的城镇化建设首先要开展的就是经济建设，尤其是发展乡镇企业。农民在家门口就能打工挣钱，工作家庭两不误，不仅带动了地区经济发展，也解决了不适合耕种和养殖地区的农民们的就业问题。在看到它带来的效益时，我们也应该谨慎处理它带来的问题，其中，最主要的还是环境保护问题。在众多的企业中，不排除存在一些效益较差、能耗较大、环境污染严重，并且技术含量还比较低的企业[4]。这些企业粗放式经营，规模较小，不设置排污系统，生产垃圾和工业废水直接外排，严重污染周围村庄的水环境和空气环境。（4）畜禽养殖产生的废物。随着城乡居民对肉类消费的需求增多，农村畜牧养殖业得到快速发展，养殖专业户数量和规模不断扩大，农民的收益在提高。但是，有不少养殖专业户是以散养方式进行的，大量的畜禽粪便不能及时处理。这种粪便污染逐年积累，其中的有机物不经处理，渗入地下或进入地表水，使水环境中的有害物质和细菌总数超标，严重威胁着居民饮用水的安全。

3农村环境保护对策措施

（1）建立农村生活生产废物集中处理点。一直以来，由于农村生活处于比较随意的状态，基础设施不完备，也不同于城市规划建设比较完善。所以，农村村民生活生产的垃圾废物没有统一处理的地点，也没有专门的管理人员，村民随便丢弃垃圾。在解决生活生产中产生的垃圾废物问题上，可以首先建立垃圾统一收集点，将生活垃圾堆放在一个地点，生产垃圾堆放在另一点，两类垃圾在同一个堆放地点，划定不同区域分开堆放，这样为工作人员进行垃圾分类处理工作提供了方便，也防止村民生活生产垃圾随意丢弃，减轻农村环境的承受力。（2）集中处理农村生活污水。所谓农村生活污水集中处理，就是将所有农户生产的污水进行集中收集，统一建设一处处理设施处理村庄全部污水。让各家各户每天产生的生活污水用大容器收集，是采取政府派汽车统一挨家挨户收集，还是要求所有的家庭安装污水净化设置，这要根据当地经济发展状况做出选择。政府将污水统一收集好后，运送到专门的污水处理厂，经过处理的污水可以排放，且对土壤不会造成破坏，这样的做法既保护了农村村民的用水安全，也创造了良好的生活环境。（3）加强乡镇企业排污设施的建设。乡镇企业的发展为乡村生活带来了福利，但同时，对于乡村环境也造成了污染。对于这一点，当地政府对于乡镇企业的排污要求也绝对不能采取宽容的态度，应该督促乡镇企业建设完善的排污系统，做到在发展经济的同时也做好环境保护工作。（4）畜禽养殖分粪便的再处理。畜禽粪便中含有丰富的化学微量元素，是植物生长的必备营养物质，而且施入土壤中可以提升土壤肥力。可以将畜禽养殖的粪便统一堆放，然后再经过加工，制作为肥料，变废为宝，增加土壤肥力，利于耕种，也解决了粪便污染问题。

4结束语

城镇化建设过程中总会出现不可避免的问题，我们不应该回避，也不应该视而不见，以正确的态度处理问题才是最重要的。农村经济搞上去了，环境问题也应该重视起来，从国家政府到平民百姓都应该加入到这场革命中，迎难而上，不忘初心，继续前进，使城乡二元体制结构和农村环境保护工作共同展开，相互作用，共同前进。

参考文献 

[1]佟伟铭.乡村城镇化背景下农村社区发展研究[D].北京：中国科学院大学（中国科学院东北地理与农业生态研究所），2017. 

[2]张悦.新型城镇化背景下农村环境问题及治理路径研究[D].合肥：安徽大学，2017. 

[3]陆博.新型城镇化进程中农村生态文明建设研究[D].沈陽：沈阳师范大学，2016. 

第11篇

理念是行为的基础和前提，有什么样的理念就应有什么样的行动。地方政府环境治理失效，就其理念而言，核心在于地方政府对资源财富的政府化理解，即自然资源成为地方政府实现政绩———经济增长指标的抓手。这一资源管理目的衍生为政府经济利益至上、农民素质低且私利重、政府行政天然合理等具体观念。当地方政府以此来理解农村环境冲突时，其环境“作为”结果显然难以保护农民的环境维权。不难设想，当资源成为地方政府经济利益及政绩表现时，地方政府对资源管制就变成政府自身利益保护。当政府成为资源冲突的利益相关者时，地方政府显然难以承载环境冲突的仲裁公平。造成地方政府这一理念偏差的原因是多方面的，其主要是：

1.唯经济的政绩观，导致地方政府对经济规模和速度的过分追崇。为了调动地方政府发展经济的积极性，中央政府“放权”并形成了“压力型体制”，这无疑使地方政府有了更多的经济压力；同时上级政府往往通过各种具体经济指标来对下级政府组织进行考核管理并实施控制；经济指标在地方政府行政理念和行政行为中逐渐占据主要甚至唯一。这表现为地方政府重视GDP及吸引外资等现象。上级政府组织的经济压力不断下移及基层政府组织所拥有的强大经济自，使得地方政府更多地关注管理的短期经济利益。自然资源开采利用正是在这一大背景下，成为了地方经济发展的最佳切入点和突破点。出于地方政府对经济指标追求的需要，一种权力主宰式管理方式出现了。任何对资源开采持有非议、阻挠、抵制的行为，任何影响地方政府经济利益最大化的因素，都被认为是与政府对抗，给政府制造麻烦。资源所引发的农村环境抗争就是如此。农村环境抗争是基于农民利益损失的维权冲突，由于农民维权可能导致企业利益受损而使地方政府失去财源，地方政府对这一抗争行为往往采取压制、强制并倾向于企业利益保护的方式。结果，导致了环境抗争事件的升级，使政府化解冲突的初衷无法实现。

2.农村环境利益缺乏更多的有效表达，衍生了资源管理的专断。“一个社会要成为一个共同体，那么每个群体都应通过政治制度来行使自己的权力……”而“当某个集团或个人提出一项正当要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过程称为利益表达”［3］。尽管农村环境抗争是一种经济上的主张而非政治上要求，却揭示了社会管理的本质，即任何群体或个人要参与到社会中，都需要进行有效的利益表达，而政府行为无非是对这些有效表达的利益整合。政府组织存在的合理性就在于它能维持一种稳定的社会秩序，能整合不同利益主体的诉求，凝练为社会整体目标。这意味着政府行政行为并非为所欲为，它必然受到不同群体利益的制约和监督；其目的就是整合各方面力量，最终实现组织目标。资源开采利用的冲突核心就是利益，直接意义是企业与农民甚至政府自身之间的利益博弈。在这种利益博弈中，农民对于利益诉求更多地停留于感性诉说，即一种直接生活感受的表达，而无法形成影响政策的议题。这对于多方利益博弈的现代政治而言，显然是不够的。无效的利益表达，意味着这种表达无法进行政策制定程序的讨论。一方面，当农民利益诉求无法真正影响政策制定时，意味着农民利益在现有的制度框架内难以得到落实。此时农民只能选择制度框架外的方式来解决，这便是人们常说的“闹大”。另一方面，农民的原子化即“非组织性”生存，意味着单个农民与组织化的企业之间的冲突。这些因素，必然使得农民在利益博弈中处于不利地位。“每个人，或任一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和权益时，他的这些权利和权益才不会被人忽视。”农民的“失语”即“无效的利益表达”，意味着农民的权利可能被忽视，在整合为地方发展目标及其行政行为中，显然很难存在有农民利益的维护。也就是农民利益诉求由于没有进入体制内而必然失去体制内的保护及其合法性，也失去了与地方政府谈判博弈的筹码。资源环境冲突由于缺乏体制支持自然也成为地方政府行政行为无须考虑的问题。当然也成就了地方政府资源管理中的非协商、非参与性的专断行政思维。

3.单一的“中心—边缘”官僚制管理意识与管理结构。从社会治理方式演变来看，无论是农业社会还是工业社会都是一种“中心—边缘”式的治理结构，政府在这当中成为唯一主导性权威，表现为政府在实现社会秩序、经济建设与社会发展上过分依赖权威控制。这一管理思维往往将社会其他主体和意识视为对自身权威的挑战，在其管理手段和方式上习惯性采取镇压、控制、压制甚至暴力等，以此使被管理者尤其是冲突双方屈从和臣服。近年来，各地农村环境抗争的处理方式几乎都是这一思路的表现。事实上，农村环境冲突本身，它并不是挑战地方政府权威。从“环境政治学”理论视角来看，农村环境冲突完全是一种具体性的、为了直接经济利益并期望政府给予解决而进行的自发行为。从环境冲突的上访、表演性的“闹大”可以说明这一点。农民更多地希望地方政府能够为他们解决实际问题，切实为他们的生存、生产、生活着想。出于生存本能，当地方政府的经济、企业偏好损害了农民利益时，农民必然以其自身利益进行着身份的界定从而获得更多人的加盟。利益受损者很容易成为“我们”，而受益者的企业成为了“他们”。地方政府受经济利益偏好及其目前财税体制影响，决定了地方政府必然更多地偏向企业，从而成为农民眼中的“他们”。这些行为在“管理思维”的政府官员看来，潜意识中就是抗拒政府，违抗政令，从而在其行政行为上也把农民自然当成了管理对象而不是服务对象，忘记了权力来自于百姓而应该为百姓服务。结果地方政府从公正的协调者转变为利益相关者，农民与地方政府之间的“我们”与“他们”界定越清晰，农民对政府的不信任甚至抗拒更突出。这可以从“农民在冲突初期指向企业，之后很快指向地方政府，本来是农民与企业间的利益纠纷，却迅速成为农民与政府间冲突”的现象中得到佐证。对公权力“不公”的抗拒，显然无法归结为挑战权威。之所以出现这种理解，与政府所秉承的主导性权威权力意识和管理认识有关。简言之，是政府环境“管理”而非“治理”理念所致。

二、基于环境冲突新认识的资源治理转向和创新

任何社会管理都是通过社会控制来达到社会秩序稳定，推动社会发展。化解农村环境冲突是地方政府社会治理必须解决的问题。如何避免以往越压制、控制，农村环境抗争越激烈？或者说，如何既要发展地方经济，又能使农民与政府在资源开采利用中形成共赢？地方政府环境治理的目的无疑成为关键。当地方政府化解环境冲突立足于地方社会秩序稳定，实现资源开采的有序化时，即超越地方政府自身利益取向，就是说，把化解农村环境冲突当成是实现整个地方经济社会和谐发展共同发展的组成部分时，政府环境治理行为的社会认同程度就会更高。因此，这就决定了政府环境治理方式和手段为治理取向而非管理取向。“治理”从本质上不同于“管理”在于，“治理”是强调分权、多主体、参与、多中心的公共政策体系，提出多元共治、权力公享、共同参与、责任分担、合法公正等理念，将多元主体视为合作者纳入到治理体系之中，以最大程度获得治理所需民众及其舆论基础，消除民众彼此间的矛盾情结。就具体治理意识和行为而言，地方政府对环境冲突中的农民认识不再是闹事者、权威挑衅者，官员就农村环境损益所带来的生存焦虑感同身受，认识到环境冲突不仅严重制约经济发展及农民生产生活，威胁农村社会稳定，而且资源冲突所引发的官民关系、族群关系、农民与企业关系的撕裂，导致社会怨恨不断扩大，等等。而这一切必须基于资源环境与经济、政府与农民的一种新型关系的认识才能实现。这一认识体现在：

1.从经济发展的可持续性来看待资源环境冲突。地方经济依赖自然资源获得快速提升被认为是地方经济快速发展的捷径，因此地方政府对资源的崇拜、迷恋有了必然。“压力型体制”促使地方政府的资源开采不断升温，并在巨大经济利益诱惑下导致地方政府对资源实施着“机会主义”策略。这里，掠夺式、粗放式及环境污染的资源开采利用，获得地方政府默许甚至纵容。结果，一方面导致不同主体（国企、地方企业、民企和农民个体）在矿产资源开采权间的争夺持续不断，资源的机械化开采价值被破坏；另一方面，在资源开采当中大量出现的环境污染，包括水土流失、水体污染损益外溢于农民。资源掠夺、生态破坏、环境污染，这种资源开采方式已经被事实证明是不可持续的。一个地方经济过分依赖资源，以致不顾及当地生态环境这一人们的生存之本，其结果是随着资源枯竭与环境破坏最终将使这一区域萧条。国务院近几年公布的资源枯竭城市和地区就是例证。从地方经济持续发展出发，意味着地方政府应该立足于地方经济长远利益及其可持续性，对当地资源作出合理、有序的开采利用安排。这当中，不仅要对从事资源开采的企业作出资质限定、开采许可、环境许可等一系列更利于资源长期利用的限定，而且还需要对当地农民在资源开采利用的权益保障、风险评估及其技能培训等作出更加具体的制度设置，培养出新的产业，从而逐渐摆脱地方经济对资源的过分依赖；通过保障农民权益并引导农民充分利用好资源所带来的资本积累（即第一桶金），包括兴办实业、产业转移等，缓解农村环境冲突的压力。通过这些措施，地方经济就能获得更持久的活力，资源就能发挥更为持续的效益。

2.从经济社会的共同发展来看资源冲突。资源对于地方发展无疑是非常重要的，但是这种作用不仅体现在经济上，而且还应该体现在社会诸多方面。通过资源开采利用，推进当地社会发展、产业提升和农村进步，是资源利用的重要目的。就是说，在一个地区，通过资源的催化作用从而达到带动和促进地方经济产业升级，最终摆脱对资源的过分依赖。资源冲突之所以发生，其重要原因之一是农民的生存忧虑。资源的枯竭是必然的，资源枯竭之后的农民生存无疑是农民的现实问题。地方政府就应以这作为突破口进行资源冲突的化解和管理。如通过引进技术进行资源的深加工，推进资源的产业化；通过资源形成地方特色旅游业，如江西景德镇的陶瓷业、陶瓷会展、陶瓷博物馆等形成陶瓷旅游业；通过加大公共基础设施建设，尤其是加大地方社会发展建设，提升地方经济的影响力和社会凝聚力，增加民众生活幸福指数。基于这些，环境冲突化解不仅是就事论事、脚痛医脚的事情，而应该从农民生产提升、产业转型出发，从利于农村长期稳定、农民生活更加富裕出发，从消除城乡差距、推进城乡社会发展事业出发，设身处地地以农民的视角来考虑他们的诉求，维护农民切身利益；而不是基于地方政府自身利益或既得利益者，或者基于维稳的暂时应对来考虑冲突的化解。因为根本问题没有得到解决之前，环境冲突必然还会发生，并且会更加激烈。同时，在城乡二元结构仍然存在的背景下，应该从整个社会全面发展及全面建成小康社会的高度，既顾全农民利益又能统筹地方全面发展，既能推进农村社会发展，又能提升整个地方的整体发展实力，提出并实施化解农村环境冲突之策。这样的制度设置及治理，才能真正实现环境友好、社会和谐而又充满活力的目的。

3.从提升农村经济活力，推进农村现代化及实现城乡共同发展来看农村环境冲突化解。中国现代化实质上是中国农村和农民的现代化。就是说，中国现代化的难点就是如何使农村达到现代化水平。事实上，长期以来的城乡二元结构及城市优先政策（无论硬件的户籍、人口流动，还是软件如收入、医疗、教育等），导致中国农村无论经济还是社会发展，与城市相比还存在很大差距。随着城市居民环保意识增强，资源利用加工出现的诸如大气污染、水污染和嗓音污染等问题，在20世纪90年代开始把大量工厂系统迁往郊区和农村之后得到缓解，而这一缓解无非是把这些污染从城市转移到了农村。这时，乡村河道变黑，土壤中各种重金属元素超标，空气中各种有害气体及颗粒增多，加之在资源开采中出现的植被破坏、水土流失、废沙侵蚀农田等，必然对农村经济发展及农民小康造成巨大影响，成为农村环境冲突的主要诱因。农民的生产生活尽管多样化，但是对于相当多的农民而言，土地及其农产品仍然是其主要经济来源。资源所带来的环境问题对于农业生产是伤筋动骨的，种植、养殖、水产无不与生态环境相关联。因此，推进城镇化建设，提升农民生产生活的现代化水平，是推进中国现代化建设的重要内容。面对资源环境冲突，地方政府应该从这一大局出发，切实维护农民利益。在政策制度上给予农民在资源开采利用中以更多的政策倾斜，解决农村经济发展的“活水之源”问题，尤其是企业行为形成的生态环境破坏导致农民生产生活困难，地方政府应该从农村经济长远发展角度、从生命宝贵这一基本伦理出发切实加以解决，如村庄整体搬迁、企业迁址、强化企业排污监督等。只有这样，才能真正地推动农村经济社会的长久发展，破解城乡二元结构难题。

三、治理理念创新的具体化：农村环境冲突化解之实践

治理转向是通过具体的理念来表现的，这些具体理念的确立和转化成为了行政制度的具体依据。随着资源在经济发展中地位不断凸显，由此所引发的环境冲突会更加突出。地方政府如何在地方经济发展与社会稳定，尤其是化解农村环境冲突上更加有效地作为，成为理念创新的直接动力。我国现行法律规定，资源属于国家所有，由各级政府代表国家对资源进行管制。这一法律规定表明了：农民与企业的现实关系背后，反映着农民与地方政府之间的利益。这种关系对于后发地区经济发展和政府而言具有合理性，正如著名经济学家刘易斯所说：“如果没有一个明智的政府的积极推进，任何一个国家都不可能有经济进步……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以至于要写满几页警惕政府参与经济生活的话，也是很容易的。”［5］也就是说，政府在资源开采利用的管理过程中，如何发挥作用，发挥怎样的作用，以什么方式发挥作用等，将直接影响农村环境冲突的化解效果。立足于新的治理目标之下的新理念必然表现为对传统管理理念及管理模式的突破。它主要体现在：

1.从资源利益的独享到共赢转换。经济目标为主导的压力型体制，决定了地方政府在社会治理过程中将会以地方政府经济利益最大化实现为目的，并以此满足上级政府确立的各种经济指标要求。在资源开采利用中，这一体制就表现为政府通过对资源的垄断来达到将资源经济利益利于政府自身最大化分割的制度设计，并将由于资源所引发的损益（如空气污染、水土流失、水资源破坏等）公共化和社会化。因此政府垄断资源不是经济行为而是政治行为。公权力的介入带来了资源产权不明晰、权利与义务不对等、为获取收益不计成本等现象，甚至为了政府利益不惜牺牲公共环境特别是弱势群体利益；其最终都是为着地方政府自身利益最大化。这些无疑是现阶段农民资源环境冲突的主要原因。共赢即地方政府、农民与企业在资源开采利用中都获得收益。一方面，地方政府、企业在资源利益中给予农民应有的利益分配和损益补偿。这样既减少化解农村环境冲突所耗费的人力物力，减少行政成本；又能促进整个资源开采区的社会稳定和经济发展。另一方面，农民资源正当利益的保障，既改善了地方政府与农民关系，增强政府的群众基础和执政威信，又使农民消除各种后顾之忧，增强了农民产业转型、调整产业结构的信心，促进通过资源开采带动而形成产业集聚效益，推进产业升级。共赢体现的是在资源利益中政府让利和农民得利，在这一“让”一“得”之间达到政府与农民利益的更大增进。其内在机理就在于农民在获得经济利益的同时，发挥了农民在经济活动中的主体性作用，在社会方面自主地承担起了更多的社会责任。就是说，控制型或全能型的地方政府的部分职能（即政府管不好、管不了或不该管的）已经回归于社会。农民在资源开采中的正当收益转化为地方政府所主导的农村经济和社会发展事业上，达到了调动农民作为经济主体的生产经营积极性；地方政府也减少了大量推进三农问题解决的行政行为，既节约了行政成本，又客观上影响和推进着政府行政作风和行政模式改革。

2.从资源掠夺到资源可持续利用转变。经济目标主导的压力型体制下的各级地方政府，通过资源开采利用以实现经济增长目标是其理性选择，也符合地方政府官员的政绩需要。因此，在行政过程中对资源企业的掠夺、粗放开采往往采取默许甚至鼓励，对中央三令五申的资源环境保护、安全及其各种损益补偿采取阳奉阴违的两面手法，导致中央关心农民利益的精神得不到贯彻执行；对农民资源利益诉求、损益补偿则采取搪塞、威吓，甚至压制、镇压，以保证企业经济利益。企业在获得地方政府支持后，资源掠夺行为更加突出，导致了生态环境破坏、矿产机械化开采价值丧失、各种人身安全失效和地质结构破坏等。这样的结果，对于地方经济社会的持续发展必定是灾难性的。不少资源型地区由于资源掠夺开采带来的生态环境破坏，以至于几十年内无法恢复就是例证。资源可持续利用就是既要考虑资源的当下价值（经济与社会），又要考虑资源对于地区长远发展的价值。不能出于眼前经济利益需要而导致地方经济可持续利益的损失。事实上，违背资源持续原则的做法，在许多地方都有不同程度的表现。如甘肃玉门，随着石油资源的枯竭导致大量人流物流丧失，以致当地房价下降了百分之七八十都没人要的局面。广东佛山、江西景德镇随着陶土资源的减少，陶瓷业受到一定程度的影响，为了维系这一产业不得不从外地购进陶土。这种局面无论是从经济规律（成本收益），还是从地方经济利益保护来看，显然都是难以为继的。随着资源的不断消耗及其环境损益的增大，无形中加剧了农民的生存忧患，从而加剧了农村环境冲突。在农民看来，企业可以搬走，但是对于农民而言，这片土地却是生存的根基、生命的依靠。因此，化解农村环境冲突从一定意义上就是给农民生存之根、生活之本的保障。他们祖辈生活于此，这片土地包括资源已经成为他们生存的一部分。因而资源对于农民而言，不仅是经济利益，而且成为他们精神文化的一部分。在处理农村环境冲突之中，既要考虑经济意义，也要考虑文化（归属）意义。在这当中，对于不可再生资源，如果说它最终必然是耗尽枯竭，那么地方政府就应在资源枯竭之前未雨绸缪，积极引导农民进行产业转移，构建新的替代产业。对于可再生资源，在资源开采利用的同时，需要进行综合论证，确保资源利用与资源再生保持在适度范围，如渔业资源、森林资源等，使这些资源再生速度与利用速度保持在合理限度内。这应该是政府治理行为的基本尺度。对农民而言，政府资源可持续作为应体现在能提升农村经济活力和产业结构升级换代，合理利用资源，逐渐摆脱农村经济发展对资源的过度依赖。因此，在资源持续利用上，政府与农民有着共同的利益基础，只要政府观念和措施到位，资源开采利用才能实现地方经济社会的可持续发展，才能获得农民认同和支持。

3.从地方政府对资源的垄断管制向管理主体多元化、管理方式市场化转变。地方政府在资源开采利用中仍然习惯于控制、管制，即通过政府对资源的垄断，以此设置各种许可来达到对资源的控制。资源属于国家所有，地方政府对资源行使管制权利是现行法律之规定。但是如何管制，以何方式进行管制是另一个问题。管制的狭义理解必然导致地方政府对资源管理的单一化思路，也导致了资源的基础性产权制度不明确，产权所有者事实缺位状态。因此，地方政府对管制的狭义理解，一方面使立足于社会公共事业提供服务的地方政府，在资源开采利用上成为了具有自身利益的特殊利益者，作为资源利益的关联者、控制者，地方政府的资源管理行为客观上难以真正客观公正，执行过程及其效果的公信力也受到农民质疑。另一方面，管制很容易导致权力寻租，滋生腐败从而极易导致弱势的农民受损。地方政府作为资源管理者又变成了利益相关者，被农民在身份识别中归于利益争夺者而成为“他们”即对立面，这不仅削弱了政府作为公共利益的形象而丧失了道德上的正当性及其公信力，而且弱化了地方政府事务管理能力，加剧了地方政府与农民之间的冲突，加剧着环境冲突。地方政府对资源的管制型管理，在实现资源的（垄断）直接控制的同时，也必然承担失控的全部后果。就是说，地方政府无疑把矛盾集中于自身，使得政府在农民资源环境冲突中成了矛盾焦点。事实上，治理理念下的政府资源管理主张，通过多主体的资源治理体制，既降低了农村环境冲突的可能性及其抗争的风险性，又在农民与政府之间构建了缓冲地带，提高了地方政府资源治理效益。通过主体多元化来化解农村环境冲突，即便是体制内也具有合理性。地方政府组织内部并非铁板一块，行政体系的分化使得不同部门对于农村环境抗争的态度和方式也不一样，使得农民有可能获得体制内某些支持从而不至于形成群体性抗争。如对于资源开采导致农民损失，农业、渔业部门比较倾向于环保部门，同情农民遭遇。目前在相对集权的行政制度设置中，这种现象十分有限，更多的是以隐蔽的即“怠工“”不配合”等方式出现。打破这种管制模式最为有效而且也是行政体制改革正在努力的方向，就是大力发展各种社会组织，也就是在体制外寻求突破。对于资源环境冲突而言，就是积极推进各种环保组织建设。环保组织在化解农村环境冲突中具有优势，它表现在：

（1）资源环境保护作为国策被确立，环境资源保护也成为地方政府的重要执政目标，因此环保组织与政府、农民有合作基础。

（2）环保组织对于分散的农民个体而言，起到了代言人和组织人角色，避免了农民由于原子化个体抗争所带来的无序，减少了地方政府面对充满差异的农民个体化利益诉求而导致的巨大行政成本。

（3）环保组织由于其专业性、公益性，在一定程度上超越了资源环境利益关系，更有可能公正地处理矛盾，从而能够获得农民更多的认同和支持；对问题的解决具有更加全面的专业、政策和法律方面的知识，化解冲突显得更有效率。

（4）农民通过环保组织而形成的组织化，更利于农民的“依法抗争”。非组织化的农村环境冲突遵循农村传统逻辑，如宗族、血缘、地域等，缺乏现代法律意识，很容易形成暴力性、对抗性的群体性行动，出现使地方政府难以控制的局面。组织化更有可能依据法律、尊重法律法规，在提出并实现自己环境诉求中更加务实和理性，避免了无序而造成的失控和非理性化。

第12篇

 

无论是工业经济还是农村生活的水平，俨然都伴随着我国的改革开放而不断发展和提高。然而，正是在这样的局面下，各种污染问题在农村地区层出不穷，农村地区的自然环境也日益恶化，当前所面临的环境保护形势也越来越严峻，众多环境问题的存在不仅制约着农村经济的持续发展，更在很大程度上威胁着广大居民的身体健康。基于此，关于农村生态环境保护问题的研究必然是现阶段我国农村经济社会可持续发展的前提基础。

 

一、我国农村生态环境保护现状

 

不可否认，“环境”无疑是人类得以生存与发展的前提基础，良好的环境不仅能够为人类的生存与发展提供必要的条件、资源，同时也可以促进社会经济的持续发展。针对我国农村地区来说，农村居民对环境的依赖程度俨然更高。在社会经济高速发展的背景下，无论是农村地区的经济发展质量还是广大农村居民的生活水平均得到了实质性的提升。然而，也正是在这样的局面之下，资源、能源的消耗日益增大，这在很多按程度上破坏了农村生态环境。

 

就目前我国农村环保工作的现状来看，虽然开发建设了众多蓝色工程，促进了农村生态环境可持续发展水平的提升，并且各级政府也不断加大了对农村生态环境保护的投资力度，对农村环保科学技术的应用也日益广泛，生态环境的治理与控制能力得到了前所未有的进步。但不可否认的是，在市场经济迅猛发展的局势下，相关于环境保护方面的政策明显处于相对欠缺的状态，这样的问题直接导致农村生态环境建设存在很大缺陷。基于此，我们有必要进一步优化、完善生态环境保护手段，以此来减轻环境污染，促进环境质量的提升。只有这样，才能够为农村生态环境的建设提供“原动力”。

 

二、加强农村生态环境治理的具体对策

 

(一)以科技开发为支点，推广切实可行的环保技术

 

毫无疑问，要想进一步加强农村生态环境保护工作，我们就必须对现代科技技术引起高度重视。只有充分借助了现代科技手段，我们才能够正确认识农村环境(如化肥、农药、畜禽养殖、农膜污染等)状况以及基本规律，从而采取更具针对性的环境保护与治理措施。具体来说：第一，加大对环境基础科学等方面的学习和研究，最大程度的为环保事业提供智力保障。在这一过程中，我们首先要对生态环境的开发和保护进行深入的探究，在对待水土流失、荒漠化等一系列生态问题上要采取科学合理的手段进行治理。其次，要做好环境的保护工作，大范围的宣传并推广退耕还草还林以及修复植被等技术，同时，也要重视开发病虫害的预防、多种植物共生等新型的技术，尽可能的提高农村生态环境对外界灾害的抵御能力。第二，通过筛选、评价和推广等环节，对最合适的环保技术进行可行性的确定和城市的污染处理水平相比较而言，在对农村环境污染的处理上存在着许多的不足，因为农村在设备的投入上承担能力远远小于城市，即便能够支撑起投入的资金，也会因为运营资金不足而中断。所以，在农村环境治理的问题上，我们要综合现实考虑，遵循操作性强的原则，争取利用最小的成本进行集中处理。第三，加大对农业技术的推广应用。农业技术的合理运用也能在一定程度上保护农村的生态环境。通过对秸秆的合理利用、对土壤污染的控制等一系列的技术，可以对广大农民朋友的日常施肥等活动进行一定的技术指导，从根本上减少因为农药中化学残留对农村生态环境造成的危害。在对污染物进行控制的同时，还要大力的推广例如废气处理新技术、生物监测技术等在内的污染处理新技术，在对新兴技术的研发和利用中，还要考虑到治理成本的支出，以缩小成本为目的，提高资源的重复利用率，加大科学技术在农村环境保护中的利用。第四，科研资源要倾向于农村环境保护技术。只有依靠科研资源的有力保障，才能促进环境保护技术的发展和进步，从而使得环保技术的竞争力得以不断的提高。与此同时，也要注重对环保技术的创新。

 

(二)加强环境保护监测

 

在对农村生态环境的保护中，应当不断加强管理监督的力度。对农村实行一系列的排污制度，从源头上严格抓起，控制污染物的集中排放，另外，对废水、废气噪声污染等的防治以及对生态的保护等实行统一的监管活动。注重对自然资源的开发和利用，监督生态建设以及生态修复工程。对生态保护区、森林公园以及风景名胜区进行监督和检查，确保生态环境的稳定。还要注意对野生动植物和生物多样性的保护和监管。在对生态农业的建设工作中，保证各类生物的环境安全。对待严重的生态环境问题，一定要实事求是的向上级进行报告，并及时的组织相关部门对污染事件进行调查和整改。对生态环境实施全方位的网络监管活动，完善和强化环境系统的信息化建设。对各地区的生态环境以质量报告的形式传送给上级环境部门。同时建议实行评比制度，并树立积极地典范，将农村的生态环境问题作为农村发展的重点。

 

三、结语

 

我国综合国力的提升离不开农村经济发展作为前提，同时，农村的生态环境问题制约着农村经济的进步。所以，只有加强农村生态环境建设才能实现农村经济的可持续发展，为我国综合国力的提升奠定坚实的基础。

第13篇

关键词 农村 垃圾处理 公务服务

中图分类号：C912.82 文献标识码：A

1农村垃圾的概述

农村垃圾是指由于人类生产、生活或土地利用活动产生的溶解的、难溶解或者不溶解的各种固体废弃污染物的总称。就当前农村而言，垃圾的种类问题在当前的复杂背景下，根据造成农村环境的污染来源不同，总体上可以分为两类。一是外部转移垃圾；二是内部产生垃圾。

所谓外部转移垃圾，指来自农村以外的污染转移产生的垃圾。主要是来自城市的垃圾，城市垃圾是指城市日常生活或为日常生活提供服务的活动中产生的固体废弃物以及法律行政规定的视为城市生活垃圾的固体废弃物，成分包括居民生活垃圾、清扫垃圾、商业垃圾、工业单位垃圾、事业单位垃圾、交通运输垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾及其它垃圾。

所谓内部产生的垃圾，主要分为以下四种情况：一是不合理使用农业生产资料产生的垃圾。例如化肥的不合理应用，农药的不合理应用；二是农村农民生活产生的垃圾。是指在农村生活过程中产生的垃圾。主要是燃料煤渣、煤灰，厨余垃圾、碎砖烂瓦、玻璃、废旧电池、枯枝烂叶、破旧衣服，人粪尿等。还包括小城镇和农村聚居点的生活垃圾。因为垃圾处理基础设施和管制的缺失，一般直接排入周围环境中，造成严重的“脏乱差”现象；三是农业生产垃圾。这类垃圾包括饲养用于生产或是经济用途的动物，如鸡、鸭、猪、牛等对农村的污染。

2我国农村环境现状

在我国大部分农村地区，除了通向县城的重要村村通道路还比较干净整洁以外，村内道路、池塘、田间地头、空房屋前后甚至树上、房顶上都有大量的垃圾，农村垃圾不论是生产性垃圾，还是生活性垃圾，随着农村人民生活的丰富，垃圾成分都逐渐呈现出多元化的特点。生活垃圾方面，城市里最常见的“白色污染”在农村也随处可见，并且农村村民在日常生活中也会产生其他的固体垃圾，如废纸、废塑料制品、废旧电池等。生产垃圾方面，除了常见的农作物秸秆、农业生产过程中废旧的地膜、农药外包装外，在一些地区还因为拥有一些村办企业或其他集体经济或个体经济户，使得该地区农村还存在大量工业生产固体废弃物以及畜禽养殖场的粪便垃圾等。大部分村庄仍以生活垃圾为主，缺少公共设施和处理手段，垃圾污染非常严重，农村几乎成了露天垃圾场。

3农村垃圾治理服务供给严重不足

农村垃圾问题得不到有效的治理从而导致农村环境的脏、乱、差，最直接的原因就在于，农村垃圾治理公共服务的供给严重不足，满足不了当前的需求，表现为纵向的城乡差异和纵向的乡乡差异。

3.1供给的城乡差异

3.1.1农村缺乏必要的环卫基础设施

从直观上来看，在城市里随处可见的垃圾箱、环卫公厕等基础设施，在农村地区除了个别属于乡镇政府驻地型或城郊结合型的村庄以外几乎没有，即使有些经济较为发达的农村地区提供了这类环卫基础设施，但是由于数量少，质量差（损毁严重），平均投放点又比较远，也没有起到预想的效果。而且，农村地区的环卫设施因为没有专项资金的拨款和专职人员的维护，寿命非常短。不少村民也反映说，即使他们想把垃圾投放到垃圾箱里，但是由于条件不允许，也只好就近方便丢弃。

3.1.2农村环境治理缺乏充足的人员和设施配备

城市拥有完善的环卫队、城管队，保洁人员充足，垃圾治理工具先进，如配备有各类大型机扫车、洒水车、垃圾转运车等，而在农村地区，基本上都是由本村的村民担任村内的保洁员，负责村内的主要道路和公共区域的卫生，由村委会支付，或者部分乃至全部由向村民收取垃圾处理费来支付村保洁员的工资。村内卫生大部分还是主要靠人力打扫，由于人群居住密度较低，缺乏资金投入，专业保洁人员短缺，而且配备的专门治理工具相当少，加上自然条件的恶劣，根本无法与城区相应的基础设施相比，人力清扫、板车装运只能够清理了很小一部分的垃圾，污染问题仍然非常严重。

3.1.3农村环卫运作模式滞后

在城市，主要道路和公共场所等的环卫工作是政府市政管理的重要内容，各种环卫基础设施和垃圾的收集和清运，包括环卫工人的工资，每年都有固定的财政经费用来提供和维护。在大部分城市居民居住区，垃圾主要是由小区物业或者是居民委员会或街道办事处向本居住区的居民收取一定的垃圾处理费用，通过聘用第三方保洁公司人员进行处理，居民只需将日常垃圾进行定点堆放即可。实践证明，这种以“谁治理，谁付费“为基本方针的做法既方便了居民又维持了环境卫生。在农村，除环卫基础设施等必要投入外，垃圾的收集、清运和处理原则上采取“户集―村收―填运”分级管理模式，及农户将垃圾定点存放（村道以及其他公共场所的垃圾由村保洁员处理），然后由村统一收集，再由乡镇政府负责用拖拉机或者农用车将垃圾清运出村。从整个流程来看，与城市大致相同，但是农村垃圾治理资金一般是由村委会和乡镇政府来支付。因此，与城市相比，政府财力上的不足就会导致农村地区尤其是贫困、边远农村地区很难实现垃圾治理服务的足质、足量供给。

3.2供给的乡乡差异

垃圾治理服务不仅存在严重的城乡差异，由于农村各地实际经济发展水平参差不齐，乡镇财力有好有差，村级负债有多有少，环保意识有强有弱，农村各地实际提供垃圾治理服务的具体运作模式大不相同，有的即使属于同一政府管辖，不同村庄也有不同的垃圾处理方式，并未形成同一的运作模式，不利于基层政府进行集中统一规划。

4完善农村生活垃圾处理公共服务供给的对策

农村固体生活垃圾处理的公共供给体制不够、供给规模不足、供给质量不高是由多种原因造成的。要解决农村垃圾污染问题，就需要政府理顺供给体制、加大供给规模、提高供给质量，并选择最为合适的方式，充分利用政府资源与社会资源。结合农村实际，积极开展农村垃圾处理工作，在政策上正确引导，资金上大力支持，加强“软性”公共服务，从而在整体上改善农村生态环境和生活质量。

4.1理顺供给体制，明确各级政府责任

政府是公共服务供给主体，但政府提供处理农村固体生活垃圾公共服务的体制不顺畅，直接制约了该问题的解决。要理顺供给体制，首先要有政策法规作为保障，同时要尊重群众的意见。国家和政府在制定相应的法律法规的同时，一定要充分考虑当地的实际情况，做到责任细化。近年来，国家出台了多部环境保护方面的法律法规，如《环境保护法》、《农业法》、《固体废物污染环境防治法》等，但在落实的时候，尤其是在农村地区，效果不尽如人意，主要就是没有明确各级政府的责任。县级环保部门要实行“包干”方式，即每个人负责指导与监督一个或几个乡镇的农村环卫工作，而这个村或乡镇的环保工作直接与这个工作人员的业绩挂钩。把农村环卫工作纳入基层政府工作绩效考评中，把农村环卫工作的好坏与官员的升迁挂钩，乡（镇）政府也要有相关人员负责农村环卫工作，每个人负责几个村的环卫工作、责任到人，认真做好农村环卫工作的宣传、引导、指导、监督等工作，使农村环卫工作细致化、责任化。明确农村固体生活垃圾处理中清扫、收集、运输、处理各个流程由谁负责，各管理层次各司其职、各安其位，建立有效的管理网络。

4.2完善监督机制，重视村民的作用

保证公共服务供给体制的形成，需要民间机构的有效监督。可以畅通举报信箱的设置、举报电话等渠道，充分发挥人民群众的力量，杜绝不良行为的发生。农村环卫工作最直接的利益相关者即是广大群众，应该让广大群众积极参与其中，发挥自己的力量。社会团体也是利益的表达者与汇集者，应扶植民间环保组织的成立，给予相关优惠政策，鼓励引导其发挥作用。在英、俄等国，民间环保组织发挥了极其重大的作用，我们应当学习借鉴。

4.3建立多元投入机制，确保资金充足

4.3.1设立农村专项资金

政府是公共服务的提供者，农村环境保护是其农村公共服务体系的组成部分，我国大部分农村地区经济欠发达，农民收入水平比较低，政府应该进行适当的财政政策的倾斜，组织、协调和引导责任，加大宏观调控的力度，设立农村环境保护专项资金。

政府专项资金是农村环境治理的保障。首先，以科学发展观为指导，把农村垃圾处理费用纳入到国家财政预算的支出范畴，加大经费的投入；其次，在制定财政预算时，应明确各项子项目如设立垃圾收运、垃圾处理、公共基础设施建设等的资金投入使用情况，从而加强对资金管理，提高其运作的透明度；最后要建立科学的绩效评价体系，对专项资金的使用情况实行全面的监督，确保每一笔资金都真正发挥作用，最终解决农村垃圾污染问题。

4.3.2完善多元融资机制

传统发展模式中，我国为了大力发展经济，以牺牲环境为代价，极少重视环境治理工作。虽然最近几年一直调整经济结构，转变经济增长方式，不断加大对环保的投入，我国环保经费的投入占GDP的比重从2000年的1.12%增加到2010年的1.95%，“十二五”规划前三年，中央环保投入每年以2000亿元的速度增加，预计“十二五”期间全社会环保投入将超过5万亿元。但是仍然满足不了治理环境污染的需求，也远远落后于发达国家的水平。为了建立美丽乡村，解决农村生活环境污染问题，必须加大财政投入，完善多元融资机制，实现多渠道筹措资金，充分调动全社会投入到环境保护中来。

4.3.3建立垃圾收费制度

建立垃圾收费制度，运用经济手段加强对生活垃圾污染的干预，运用经济手段进行调控，不仅可以减少行政监控措施和行政经费，也可以抑制有害于环境的行为。因此，随着我国经济国家化的发展，运用经济手段处理农村生活垃圾污染问题应得到运用、推广，按照“谁污染谁付费”的原则，逐步征收农村生活垃圾处理费用，即政府按照每天每户产生的生活垃圾量来确定每户应征收的费用，对超出正常量的生活垃圾另行收费，征收的垃圾费用用于农村生活垃圾处理设施的建设、维护。这样不仅能够缓解农村生活垃圾处理费用的压力，还能不断提高人们的环保意识，减少肆意丢弃垃圾的行为，减少居民生活垃圾的产生量。

5小结

随着新农村的不断建设，除经济增长外，保护环境已成为其建设的一个重要工作。农村生活垃圾处理的公共服务供给情况的好坏对农村垃圾治理工作来说至关重要，而且我国目前农村生活垃圾处理的公共服务供给严重不足。只有清楚认识到农村环境污染问题的严重性，完善农村公共服务供给体系和基础公共设施建设，加大对环保经费的投入，制定相应防治措施并落实到位，才能确保农村环境，才能切实提高人们的生活水平。

参考文献

[1] 李璐倩.农村环境污染问题及对策分析[J].科技传播，2013.

[2] 燕盛斌.农村固体生活垃圾处理的公共服务供给情况[D].郑州大学硕士学位论文，2013.

第14篇

一、福建某矿业集团环境污染事件的案例分析

(一)Z集团环境污染事故回放

2010年7月3日下午，福建某矿业集团(以下简称Z集团)旗下J厂污水池发生污水渗漏事件，引发T江下游流域污染，造成沿江水质污染，并导致S县、Y县棉花滩库区出现了鱼类死亡现象。从7月3日至7月31日一个月的时间里，S县X乡下属五个村庄的渔民已全部“失业”，一个多月的时间，他们共死了五百多万斤鱼。这仅只发生在S县境内，没有包括对Y县以及T江下游广东各县市的影响。总之，Z集团污染对于周边的百姓生命健康与农作物的潜在影响恐怕还得假以时日方会完全显现出来。事实上，“7•3”J厂污水渗漏污染事件发生之前就已经发生了一系列环境污染事故:(1)1995年，四五头耕牛在畅饮溪水后暴毙。经化验表明，几项金属含量指标严重超标。(2)2000年8月25日，一场百年不遇的山洪冲垮了Z集团拦截废矿渣的大坝，带有氰化钠残留液的矿渣呼啸而下，将坝下X村几乎全部淹没。(3)2000年10月，一辆载有10．7吨氰化钠的卡车倾覆在某山涧以来，人们已经不再饮用取自T江的自来水。(4)2009年9月28日，库区暴雨酿成洪水，鱼死了一大片。根据提取的水样化验结果显示，水中铜离子明显超标。既然这么多年，Z集团发生了一系列环境事故，那么有关部门就没有监管吗?事实上，Z集团早已被上级环保部门“屡教”:(1)2008年Z集团接受上市环保审查时，被勒令停产整顿的5家下属公司，直到2010年5月环保部再次核查，整改仍未完成。(2)2010年5月，环保部发文批评了包括Z集团在内的11家存在严重环保问题的上市公司，称Z集团7家下属子公司存在不同类型的环保问题。(3)此次肇事J厂在2009年9月就曾收到福建省环保部门的整改要求。但直至此次突发事故，一年前要求的整改仍未完成。为什么环境污染频发，各级环保部门也一直在监管并提出整改要求，最终还是爆发“7•3”Z集团污水渗漏污染事件呢?经上级环保部门以及媒体的深入调查，最终一个官商不分、一企独大的上市公司的轮廓逐渐清晰，个中利益关系纷繁芜杂，纵横交错，使得环境污染问题长期得不到有效根治，最终酿成巨大灾难。

(二)A集团环境污染相关主体分析

主体一:Z集团股份有限公司，是一家在香港交易所上市的工业公司，主要业务是从事金属矿产的勘探、开采、生产、冶炼及销售，为中国规模较大的矿业企业之一。主体二:Z集团周边及T江流域下游的居民是Z集团环境污染事件最直接的受害者;主体三:作为地方主管部门的S县政府。

(三)S县政府、Z集团、居民三者的利益关系分析

“Z集团之所以走到今天，所有的问题，就在于S县政府是一个A加H股两地上市公司的最大股东。”2010年7月30日，一位S县老干部对《南方周末》表示。Z集团作为作为S县最大的企业，Z集团从一个县属国有企业发展至中国最大的XX金属生产企业，每一步都深深打上政府的烙印。“在Z集团发展壮大过程中，政府一直重点呵护、保驾护航。”同时，Z集团自1993年成立至今，对于S县财政的贡献也作出了很大的贡献。据有关数据表明，Z集团对S县财税贡献最大的时候，可以达到全县财政收入的近60%。而代表S县国资委的XX国有资产投资经营有限公司则是Z集团的最大股东(占28．96%的股份)，因此有种说法:“S县就是Z集团，Z集团就是S县”。Z集团与当地政府关系密切的另一个重要特点就是许多政府官员都是Z集团的高管，其中Z集团的董事长是S县财政局局长刘XX，S县原副县长郑XX，S县委常委、县委办主任林XX都曾担任过Z集团的监事会主席。此外，Z集团还高薪聘请了大量的退休官员为公司出谋划策。据《经济参考报》7月19日报道，当地居民称污染问题与地方政府保护有直接关系。记者了解到，Z集团管理团队有浓厚的官员背景，多位管理人员曾供职政府部门。其董事会、监事会成员相当部分有政府部门工作背景。可见S县政府与Z集团之间的利益关系之密切已近乎水融的境地了。政企关系如此这般，以致每当Z集团发生重大环境事故时，S县政府在处理Z集团与周边受害居民的环境污染纠纷时，实在很难保持一个中立的立场。事实上，周边环境污染受害居民的维权之路一直都面临着诸多的障碍。近些年来，有关Z集团污染的举报很多，亦有上访维权现象，但一直没有得到妥善处理。此次“Z集团7．3事件”貌似突发事故，实则是长期积累的问题的一次集中爆发，其根源在于地方政府及相关部门与Z集团长期利益共谋的后果。

二、地方政府与农村环境污染相关主体的博弈分析

如前所述，在从计划经济向市场经济的转型过程中，居民、企业、地方政府在环境问题中的主体性地位日益重要，可以说这三者之间的利益合作与博弈是造成当前农村环境问题复杂化的重要根源之一。接下来，我们分别就三者围绕着环境问题的关系进行逐个分析。

(一)转轨时期地方政府与企业的关系

当前，在计划经济向市场经济的转轨过程中，地方政府与企业围绕着农村环境问题所展开的利益关系中包含着博弈与合作。首先地方政府与企业是一种利益博弈的关系。一方面，作为一方公共利益的维护者———地方政府有义务也有责任捍卫当地居民的公共利益，当然也包括本区域居民的环境利益。而企业则是环境问题的主要制造者。因此在这个意义上来说，地方政府与企业存在着某种对立的关系。地方政府对于企业行为的调控或引导主要是通过制定公共政策来进行的，也就是说，政府是公共政策的制定者，企业则是公共政策的实施对象。地方政府作为一方的管理者，它在实现本区域社会福利最大化目标的过程中必定会与企业的环境污染行为产生冲突。在双方利益博弈中，我们假定只有一个地方政府与一家污染企业，在由地方政府与污染企业构成的博弈模型中地方政府有两种可选择的策略:惩罚和不惩罚;污染企业也有两种策略:贿赂并继续污染和不贿赂但自行治理污染。假设该博弈模型的支付矩阵如表1:在以上图中的支付矩阵中，第一个数字代表污染企业的收益，第二个数字代表地方政府的收益，实际上就是社会收益。如－8代表地方政府进行惩罚时，污染企业实施环境污染行为的收益为－8，而社会收益为2，在这里需要注明的是，社会收益和污染企业的支出并不是一致的，因为我们知道地方政府实施惩罚也是要付出成本的，所以社会收益中需要扣除实施惩罚所付出的成本部分，同样，其他数字也可以作类似的解释。很明显，我们从以上的支付矩阵中可以看出，当地方政府对污染企业不惩罚或纵容企业的环境污染行为时，企业选择污染行为，因为污染的收益为7，不污染的收益为4，实施污染行为的企业比污染所得的收益多出3个单位;当地方政府对污染企业实施惩罚时，污染企业选择不污染，因为企业实施环境污染行为的损失为8，而不污染的收益为6，相比之下，企业选择不污染要比污染多得到14个单位的收益，显然，企业会选择不污染。污染单位的最终选择将取决于它对环保部门惩罚力度的预期，也就是他对风险程度的判别。如果污染企业被地方政府严惩的概率为10%，则污染企业:不污染的收益=4×0．9+6×0．1=4．2污染的收益=7×0．9－8×0．1=5．5从以上企业污染与不污染的收益情况的比较来看，企业污染的收益要比不污染的收益要多出1．1个单位，因此企业作为理性的经济人，它有着选择污染行为的激励，从而会选择污染。因此为了使企业改变对污染行为的选择，就必须通过加大污染企业对地方政府严惩的预期的方式来增大企业选择污染行为的成本。如地方政府对污染企业惩罚的概率为90%，则污染企业:不污染的收益=4×0．1+6×0．9=5．8污染的收益=7×0．1－8×0．9=－6．5当政府加大对企业的环境污染行为的严查力度后，即把地方政府对企业的惩罚概率设定为90%后，企业污染与不污染的收益比较就发生了很大的变化，企业如果选择污染行为的话，它不但得不到任何收益，而且还要为之支付成本6．5，相反，如果企业选择不污染的话，那么它将得到5．8个单位的收益。所以要使减少或杜绝企业的环境污染行为的话，就必须加大污染单位对地方政府惩罚的预期，增大企业污染的成本。其次，地方政府除了要保护好当地的生态环境外，它还有发展当地经济的重要责任:解决当地居民的就业问题，提高本行政区域的整体经济福利水平，帮助居民实现增收问题。而企业在这方面则发挥着主要的作用，这就使得地方政府与企业除了因环境污染问题而形成的对抗或冲突关系外，它们之间还因为对经济利益共同的追求存在着某种变相共谋的关系。一方面，一个地方经济利益目标能否实现，在很大程度上取决于该辖区内企业的发展状况，因为企业良好的发展态势可以为当地解决大量的就业问题，从而能实现居民的增收问题和生活水平的提高，同时还能给当地政府带来大量的财政收入以及推动当地相关产业的发展。对于政府官员来说，本辖区经济的发展则可能为其日后晋升提供了很好的政绩。正是由于地方政府与辖区内的污染企业存在这种高度依赖的关系，使得地方政府对企业污染行为的任何严格规制无异于对自身利益的取缔，这无论是从地方公众利益还是从地方政府自身特殊利益的考虑，都不是一种理性的选择。一般来说，对辖区企业的环境污染行为，除非污染后果特别严重，以至于引起众怒或上级政府的不满，否则，地方政府是不会轻易对其实施严厉的环境管制措施的［1］。另一方面，对于企业来说，虽然其根本目标就是为了实现自身经济利益的最大化，但是随着经济交往的普遍发展，企业必然要与社会的方方面面发生了联系，因此其经济利益的实现也离不开相关利益者，尤其是地方政府的支持，一旦离开了他们的支持，任何企业都难以独善其身，从而也就难以在激烈的市场竞争中占居一席之地。因此企业作为该辖区的一成员，通过与地方政府建立良好的关系有助于企业获得良好的资源与支持。而规制俘获理论则说明，产业中的利益集团在适当的时候可以控制或影响规制，就是说如果企业的实力足够强大的话，它甚至可以发挥一个利益集团的作用，影响地方政府的决策，使地方有关产业的规制或立法朝向有利于自已的方向发展。

(二)转轨时期地方政府与居民的关系

建国以来，我国在相当长的一段时期内实行的都是高度集权的计划经济体制，在这种体制之下，政府在整个社会经济活动扮演的是一个决策主体的角色，主要通过制定各项计划政策来干预整个社会的经济活动，引导整个国民经济良性发展。对于环境问题，政府采取的解决措施与办法主要是通过制定计划、安排项目、划拔资金并具体组织项目实施、负责设施运行等等。在以强制性为特点的计划经济体制下，政府具有强大的财力、物力和人力的动员能力，这对于解决一些重大而复杂的生态环境问题无疑具有极为重要的意义。但是，计划经济体制下的政府由于承担着整个社会经济的运行重担，在环境治理与保护方面也包揽了大部分的责任和义务，甚至连许多本应由社会和公众承担的责任都推给了政府。结果，整个社会与广大居民也因此而对政府产生了很大的依赖，政府，则在越来越复杂化，越来越严峻的环境问题上也变得越来越力不从心。按理说，在环境问题方面，地方政府与居民本来并没有直接的利益冲突关系，地方政府作为一方百姓的公共利益的捍卫者，理论上本来就是为百姓服务的，但是后来却发生了一些变化。自经济体制改革以来，地方政府与居民的利益主体意识越来越突显出来，各自的利益目标也逐渐发生了分化。地方政府作为公共利益的权力维护机构，其主要目标是公共利益，但公共利益的内容涵盖比较广，环境利益只是其中之一，除此以外，地方政府还承担着发展经济的重任。正是由于地方政府利益目标的多元化，使得不同的公共利益目标之间也会存在着谁先谁后，孰轻孰重的问题，再加上地方政府官员出于对自身私利的追求以及环境问题上的权力寻租关系的发生，这就使得地方政府在环境治理与保护问题上的决策行为存在偏差也就难以避免。事实上，全国各地在环境问题上有关地方政府偏袒污染企业的行为屡见不鲜。例如1992年3月，福建屏南县引进了某化工厂，并于1994年1月28日开始全线生产，每年上缴利税1500万元，还解决了当地500人的就业问题，原来屏南县财政每年只有2000万元的收入，后来达到一亿多元(化工厂就占三分之一)。但是同时，随着化工厂的开工生产，环境污染问题也随之而来，化工厂周围的空气质量越来越糟，周围的毛竹、果树、花卉枯死，下游鱼虾逐渐绝迹。造成的经济损失达合计人民币1033．144万元。病人也越来越多，周边的居民们经常头痛、恶心、胸闷，皮肤搔痒，因患癌症去逝的居民也呈逐年上升的趋势。为此，居民张某某等人代表1721名当地的居民打官司索赔维权，但是由于地方政府以及相关部门的层层阻挠，经过十几年的艰辛努力和上诉才拿到化工厂的684178．2元赔偿款。对此，该诉讼案的法律援助者———中国政法大学污染受害者法律帮助中心的主任王灿发认为该诉讼案之所以如此旷日持久，其实关键就在于地方政府的不作为甚至阻挠。王灿发还根据其所在中心接手的诸多环境维权案的经验，指出污染企业多半是地方利税大户。一些地方政府为了抓经济建设，会“有意无意”地偏袒企业一方，无形中加大了老百姓维权的成本。而且地方环保部门大多根据政府意志行事，也使得环境问题的解决异常困难①。从以上的案例中可以发现地方政府偏袒污染企业的现象屡见不鲜，已成为居民环境维权过程中的常态了。本来地方政府与居民之间是服务与被服务的关系，却因为环境问题而演变成为一种对抗与冲突的关系。从这么漫长的诉讼官司来看，也反应出了居民在环境权益维护问题中的弱势地位。因此要加强居民与地方政府在环境维权中的议价能力，不但要提高居民的知识和能力，而且还得推进环境非政府组织的建设。此外，还可以借助舆论媒体的力量来实现对地方政府部门的监督。

三、关于地方政府在农村环境治理中的对策探讨

通过前文对于农村环境环污染问题相关主体的利益博弈分析，本文提出以下对策建议:

(一)加强环境宣传教育

为了提高居民对于环境问题的认识，增强居民环境利益的维权意识，应采取多种方式加强环境宣传教育，加大环境宣传力度，充分发挥宣传教育的作用，以便增进人们对于环境问题以及环境保护相关工作的认识和了解，获得防治环境污染和环境破坏、保护和改善环境的知识和技能，提高和增强环境意识、环境法制观念、环境政策和环境道德水平，正确认识和处理人与自然环境的关系，以达到动员社会成员共同努力保护人类环境的目的［2］。概括起来，当前我国环境教育主要承担几个重要的任务:首先，环境宣传教育可以使居民获得有关环境问题的相关知识，改善居民与企业信息不对称的状况，增强居民参与环境治理的意识;其次，通过环境法律法规与相关政策的普及教育，让居民可以充分了解到自身的环境权益以及如何来维护自身的权益，增强居民参与环境治理、维护环境权益的能力;第三，通过环境宣传教育，促使居民形成可持续消费的心理和习惯，而居民作为最大的消费群体，其良好的消费方式又将引导企业作出有利于环境保护的生产方式，从而起到了一种间接保护环境的作用。

(二)促进环境非政府组织建设

在环境问题上，政府失灵与市场失灵都已成为学术界共识，说明环境问题单纯依靠政府干预与市场调节都没有办法从根源上解决的。从市场调节方面来看，环境问题的外部性一直是市场机制无法解决的顽症;对政府干预来说，由于环境问题发生的广泛性，又不得不使政府面临治理成本居高不下，环保力量严重不足的瓶颈，更重要的是由于政府干预的尺度难以把握，在通过政策对环境问题进行调控时，常常会出现政策失灵或干预过度的情况。因此环境问题的解决还需要充分发挥全体居民参与的作用，通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对环境问题的共同治理。应该给环境非政府组织建设创造更为宽松的空间，简化申请审批程序等等，充分发挥环境组织的社会整合功能，动员更多的居民参与到环境治理的群体中来，为孤立地面对环境问题的分散的居民提供一个更好的表达意见，维护权益的平台。

(三)通过强制或选择性激励政策克服集体行动的困境

根据曼瑟尔•奥尔森的理论，环境利益具有非排他性的特点，集团中每个成员都可以无一例外地分享集体行动的利益，而不论是否参与了环境治理的行动，那么必然会导致每个成员都想采取“搭便车”的行为来坐享其成。特别是在集团规模庞大、成员人数众多的情形下，由于大多数的居民不能采取集体行动，单个居民付出的成本要远大于其可能获得的收益，因此单个的居民不存在单独行动的激励。按照曼瑟尔•奥尔森的观点，由具有相同利益的个人所形成的集团，均有采取行动进一步追求扩大这种集团利益的倾向。因此为了避免这种“免费搭便车”的行为，激励居民积极参与环境治理活动，可以通过设计一种称为选择性激励的动力机制来对一些积极参与环境治理并取得良好成效的居民进行奖励，同时，也对那些不参加为实现集团利益而建立的组织，或者没有以别的方式为实现集团利益做出贡献的人实行不同的待遇，即对搭便车的行为进行惩罚。这样既可以提高居民参与环境治理的积极性和主动性，又可以使那些“免费搭便车”的行为不再具有吸引力。

(四)改革传统的政绩评价体制、引入社会评价制度

在宏观经济研究中，由于国内生产总值(GDP)在衡量和反映一国经济发展和整体经济发展水平方面发挥了极为重要的作用，所以世界上许多国家都把GDP作为衡量政府绩效的一个重要的参考指标。但是当人们醉心于GDP的增长时，对于随之而来的资源浪费和环境污染并没有给予足够的重视，甚至熟视无睹，由此导致了地球资源的急剧减少和生态环境的不断恶化。我国当前的政绩评价主要还是以GDP的考核为主，虽然1990年开始实行了环境目标责任制，但现行的环境目标责任制的评价基本还是单纯依靠政府内部评价，没有象西方国家那样让公众参与到政绩考核体制中来，所以并没有取得预期的效果。因此，应该改革传统意义上的惟GDP论的政府绩效考核体制，建立包含经济发展、社会发展、环境保护等方面在内的综合评价指标体系，对地方政府官员的考核不仅局限于上下级政府内部进行，更重要的是应该引入社会评价，充分发挥公众评价的作用，特别是特别是要充分利用网络，新闻媒体的舆论来实现对政府官员的有效监督。

第15篇

一、福建某矿业集团环境污染事件的案例分析

(一)Z集团环境污染事故回放

2010年7月3日下午,福建某矿业集团(以下简称Z集团)旗下J厂污水池发生污水渗漏事件,引发T江下游流域污染,造成沿江水质污染,并导致S县、Y县棉花滩库区出现了鱼类死亡现象。从7月3日至7月31日一个月的时间里,S县X乡下属五个村庄的渔民已全部“失业”,一个多月的时间,他们共死了五百多万斤鱼。这仅只发生在S县境内,没有包括对Y县以及T江下游广东各县市的影响。总之,Z集团污染对于周边的百姓生命健康与农作物的潜在影响恐怕还得假以时日方会完全显现出来。事实上,“7?3”J厂污水渗漏污染事件发生之前就已经发生了一系列环境污染事故:(1)1995年,四五头耕牛在畅饮溪水后暴毙。经化验表明,几项金属含量指标严重超标。(2)2000年8月25日,一场百年不遇的山洪冲垮了Z集团拦截废矿渣的大坝,带有氰化钠残留液的矿渣呼啸而下,将坝下X村几乎全部淹没。(3)2000年10月,一辆载有10.7吨氰化钠的卡车倾覆在某山涧以来,人们已经不再饮用取自T江的自来水。(4)2009年9月28日,库区暴雨酿成洪水,鱼死了一大片。根据提取的水样化验结果显示,水中铜离子明显超标。既然这么多年,Z集团发生了一系列环境事故,那么有关部门就没有监管吗?事实上,Z集团早已被上级环保部门“屡教”:(1)2008年Z集团接受上市环保审查时,被勒令停产整顿的5家下属公司,直到2010年5月环保部再次核查,整改仍未完成。(2)2010年5月,环保部发文批评了包括Z集团在内的11家存在严重环保问题的上市公司,称Z集团7家下属子公司存在不同类型的环保问题。(3)此次肇事J厂在2009年9月就曾收到福建省环保部门的整改要求。但直至此次突发事故,一年前要求的整改仍未完成。为什么环境污染频发,各级环保部门也一直在监管并提出整改要求,最终还是爆发“7?3”Z集团污水渗漏污染事件呢?经上级环保部门以及媒体的深入调查,最终一个官商不分、一企独大的上市公司的轮廓逐渐清晰,个中利益关系纷繁芜杂,纵横交错,使得环境污染问题长期得不到有效根治,最终酿成巨大灾难。

(二)A集团环境污染相关主体分析

主体一:Z集团股份有限公司,是一家在香港交易所上市的工业公司,主要业务是从事金属矿产的勘探、开采、生产、冶炼及销售,为中国规模较大的矿业企业之一。主体二:Z集团周边及T江流域下游的居民是Z集团环境污染事件最直接的受害者;主体三:作为地方主管部门的S县政府。

(三)S县政府、Z集团、居民三者的利益关系分析

“Z集团之所以走到今天,所有的问题,就在于S县政府是一个A加H股两地上市公司的最大股东。”2010年7月30日,一位S县老干部对《南方周末》表示。Z集团作为作为S县最大的企业,Z集团从一个县属国有企业发展至中国最大的XX金属生产企业,每一步都深深打上政府的烙印。“在Z集团发展壮大过程中,政府一直重点呵护、保驾护航。”同时,Z集团自1993年成立至今,对于S县财政的贡献也作出了很大的贡献。据有关数据表明,Z集团对S县财税贡献最大的时候,可以达到全县财政收入的近60%。而代表S县国资委的XX国有资产投资经营有限公司则是Z集团的最大股东(占28.96%的股份),因此有种说法:“S县就是Z集团,Z集团就是S县”。Z集团与当地政府关系密切的另一个重要特点就是许多政府官员都是Z集团的高管,其中Z集团的董事长是S县财政局 局长刘XX,S县原副县长郑XX,S县委常委、县委办主任林XX都曾担任过Z集团的监事会主席。此外,Z集团还高薪聘请了大量的退休官员为公司出谋划策。据《经济参考报》7月19日报道,当地居民称污染问题与地方政府保护有直接关系。记者了解到,Z集团管理团队有浓厚的官员背景,多位管理人员曾供职政府部门。其董事会、监事会成员相当部分有政府部门工作背景。可见S县政府与Z集团之间的利益关系之密切已近乎水融的境地了。政企关系如此这般,以致每当Z集团发生重大环境事故时,S县政府在处理Z集团与周边受害居民的环境污染纠纷时,实在很难保持一个中立的立场。事实上,周边环境污染受害居民的维权之路一直都面临着诸多的障碍。近些年来,有关Z集团污染的举报很多,亦有上访维权现象,但一直没有得到妥善处理。此次“Z集团7.3事件”貌似突发事故,实则是长期积累的问题的一次集中爆发,其根源在于地方政府及相关部门与Z集团长期利益共谋的后果。

二、地方政府与农村环境污染相关主体的博弈分析

如前所述,在从计划经济向市场经济的转型过程中,居民、企业、地方政府在环境问题中的主体性地位日益重要,可以说这三者之间的利益合作与博弈是造成当前农村环境问题复杂化的重要根源之一。接下来,我们分别就三者围绕着环境问题的关系进行逐个分析。

(一)转轨时期地方政府与企业的关系

当前,在计划经济向市场经济的转轨过程中,地方政府与企业围绕着农村环境问题所展开的利益关系中包含着博弈与合作。首先地方政府与企业是一种利益博弈的关系。一方面,作为一方公共利益的维护者———地方政府有义务也有责任扞卫当地居民的公共利益,当然也包括本区域居民的环境利益。而企业则是环境问题的主要制造者。因此在这个意义上来说,地方政府与企业存在着某种对立的关系。地方政府对于企业行为的调控或引导主要是通过制定公共政策来进行的,也就是说,政府是公共政策的制定者,企业则是公共政策的实施对象。地方政府作为一方的管理者,它在实现本区域社会福利最大化目标的过程中必定会与企业的环境污染行为产生冲突。在双方利益博弈中,我们假定只有一个地方政府与一家污染企业,在由地方政府与污染企业构成的博弈模型中地方政府有两种可选择的策略:惩罚和不惩罚;污染企业也有两种策略:贿赂并继续污染和不贿赂但自行治理污染。假设该博弈模型的支付矩阵如表1:在以上图中的支付矩阵中,第一个数字代表污染企业的收益,第二个数字代表地方政府的收益,实际上就是社会收益。如-8代表地方政府进行惩罚时,污染企业实施环境污染行为的收益为-8,而社会收益为2,在这里需要注明的是,社会收益和污染企业的支出并不是一致的,因为我们知道地方政府实施惩罚也是要付出成本的,所以社会收益中需要扣除实施惩罚所付出的成本部分,同样,其他数字也可以作类似的解释。很明显,我们从以上的支付矩阵中可以看出,当地方政府对污染企业不惩罚或纵容企业的环境污染行为时,企业选择污染行为,因为污染的收益为7,不污染的收益为4,实施污染行为的企业比污染所得的收益多出3个单位;当地方政府对污染企业实施惩罚时,污染企业选择不污染,因为企业实施环境污染行为的损失为8,而不污染的收益为6,相比之下,企业选择不污染要比污染多得到14个单位的收益,显然,企业会选择不污染。污染单位的最终选择将取决于它对环保部门惩罚力度的预期,也就是他对风险程度的判别。如果污染企业被地方政府严惩的概率为10%,则污染企业:不污染的收益=4×0.9+6×0.1=4.2污染的收益=7×0.9-8×0.1=5.5从以上企业污染与不污染的收益情况的比较来看,企业污染的收益要比不污染的收益要多出1.1个单位,因此企业作为理性的经济人,它有着选择污染行为的激励,从而会选择污染。因此为了使企业改变对污染行为的选择,就必须通过加大污染企业对地方政府严惩的预期的方式来增大企业选择污染行为的成本。如地方政府对污染企业惩罚的概率为90%,则污染企业:不污染的收益=4×0.1+6×0.9=5.8污染的收益=7×0.1-8×0.9=-6.5当政府加大对企业的环境污染行为的严查力度后,即把地方政府对企业的惩罚概率设定为90%后,企业污染与不污染的收益比较就发生了很大的变化,企业如果选择污染行为的话,它不但得不到任何收益,而且还要为之支付成本6.5,相反,如果企业选择不污染的话,那么它将得到5.8个单位的收益。所以要使减少或杜绝企业的环境污染行为的话,就必须加大污染单位对地方政府惩罚的预期,增大企业污染的成本。其次,地方政府除了要保护好当地的生态环境外,它还有发展当地经济的重要责任:解决当地居民的就业问题,提高本行政区域的整体经济福利水平,帮助居民实现增收问题。而企业在这方面则发挥着主要的作用,这就使得地方政府与企业除了因环境污染问题而形成的对抗或冲突关系外,它们之间还因为对经济利益共同的追求存在着某种变相共谋的关系。一方面,一个地方经济利益目标能否实现,在很大程度上取决于该辖区内企业的发展状况,因为企业良好的发展态势可以为当地解决大量的就业问题,从而能实现居民的增收问题和生活水平的提高,同时还能给当地政府带来大量的财政收入以及推动当地相关产业的发展。对于政府官员来说,本辖区经济的发展则可能为其日后晋升提供了很好的政绩。正是由于地方政府与辖区内的污染企业存在这种高度依赖的关系,使得地方政府对企业污染行为的任何严格规制无异于对自身利益的取缔,这无论是从地方公众利益还是从地方政府自身特殊利益的考虑,都不是一种理性的选择。一般来说,对辖区企业的环境污染行为,除非污染后果特别严重,以至于引起众怒或上级政府的不满,否则,地方政府是不会轻易对其实施严厉的环境管制措施的[1]。另一方面,对于企业来说,虽然其根本目标就是为了实现自身经济利益的最大化,但是随着经济交往的普遍发展,企业必然要与社会的方方面面发生了联系,因此其经济利益的实现也离不开相关利益者,尤其是地方政府的支持,一旦离开了他们的支持,任何企业都难以独善其身,从而也就难以在激烈的市场竞争中占居一席之地。因此企业作为该辖区的一成员,通过与地方政府建立良好的关系有助于企业获得良好的资源与支持。而规制俘获理论则说明,产业中的利益集团在适当的时候可以控制或影响规制,就是说如果企业的实力足够强大的话,它甚至可以发挥一个利益集团的作用,影响地方政府的决策,使地方有关产业的规制或立法朝向有利于自已的方向发展。

(二)转轨时期地方政府与居民的关系

建国以来,我国在相当长的一段时期内实行的都是高度集权的计划经济体制,在这种体制之下,政府在整个社会经济活动扮演的是一个决策主体的角色,主要通过制定各项计划政策来干预整个社会的经济活动,引导整个国民经济良性发展。对于环境问题,政府采取的解决措施与办法主要是通过制定计划、安排项目、划拔资金并具体组织项目实施、负责设施运行等等。在以强制性为特点的计划经济体制下,政府具有强大的财力、物力和人力的动员能力,这对于解决一些重大而复杂的生态环境问题无疑具有极为重要的意义。但是,计划经济体制下的政府由于承担着整个社会经济的运行重担, 在环境治理与保护方面也包揽了大部分的责任和义务,甚至连许多本应由社会和公众承担的责任都推给了政府。结果,整个社会与广大居民也因此而对政府产生了很大的依赖,政府,则在越来越复杂化,越来越严峻的环境问题上也变得越来越力不从心。按理说,在环境问题方面,地方政府与居民本来并没有直接的利益冲突关系,地方政府作为一方百姓的公共利益的扞卫者,理论上本来就是为百姓服务的,但是后来却发生了一些变化。自经济体制改革以来,地方政府与居民的利益主体意识越来越突显出来,各自的利益目标也逐渐发生了分化。地方政府作为公共利益的权力维护机构,其主要目标是公共利益,但公共利益的内容涵盖比较广,环境利益只是其中之一,除此以外,地方政府还承担着发展经济的重任。正是由于地方政府利益目标的多元化,使得不同的公共利益目标之间也会存在着谁先谁后,孰轻孰重的问题,再加上地方政府官员出于对自身私利的追求以及环境问题上的权力寻租关系的发生,这就使得地方政府在环境治理与保护问题上的决策行为存在偏差也就难以避免。事实上,全国各地在环境问题上有关地方政府偏袒污染企业的行为屡见不鲜。例如1992年3月,福建屏南县引进了某化工厂,并于1994年1月28日开始全线生产,每年上缴利税1500万元,还解决了当地500人的就业问题,原来屏南县财政每年只有2000万元的收入,后来达到一亿多元(化工厂就占三分之一)。但是同时,随着化工厂的开工生产,环境污染问题也随之而来,化工厂周围的空气质量越来越糟,周围的毛竹、果树、花卉枯死,下游鱼虾逐渐绝迹。造成的经济损失达合计人民币1033.144万元。病人也越来越多,周边的居民们经常头痛、恶心、胸闷,皮肤搔痒,因患癌症去逝的居民也呈逐年上升的趋势。为此,居民张某某等人代表1721名当地的居民打官司索赔维权,但是由于地方政府以及相关部门的层层阻挠,经过十几年的艰辛努力和上诉才拿到化工厂的684178.2元赔偿款。对此,该诉讼案的法律援助者———中国政法大学污染受害者法律帮助中心的主任王灿发认为该诉讼案之所以如此旷日持久,其实关键就在于地方政府的不作为甚至阻挠。王灿发还根据其所在中心接手的诸多环境维权案的经验,指出污染企业多半是地方利税大户。一些地方政府为了抓经济建设,会“有意无意”地偏袒企业一方,无形中加大了老百姓维权的成本。而且地方环保部门大多根据政府意志行事,也使得环境问题的解决异常困难①。从以上的案例中可以发现地方政府偏袒污染企业的现象屡见不鲜,已成为居民环境维权过程中的常态了。本来地方政府与居民之间是服务与被服务的关系,却因为环境问题而演变成为一种对抗与冲突的关系。从这么漫长的诉讼官司来看,也反应出了居民在环境权益维护问题中的弱势地位。因此要加强居民与地方政府在环境维权中的议价能力,不但要提高居民的知识和能力,而且还得推进环境非政府组织的建设。此外,还可以借助舆论媒体的力量来实现对地方政府部门的监督。

三、关于地方政府在农村环境治理中的对策探讨

通过前文对于农村环境环污染问题相关主体的利益博弈分析,本文提出以下对策建议:

(一)加强环境宣传教育

为了提高居民对于环境问题的认识,增强居民环境利益的维权意识,应采取多种方式加强环境宣传教育,加大环境宣传力度,充分发挥宣传教育的作用,以便增进人们对于环境问题以及环境保护相关工作的认识和了解,获得防治环境污染和环境破坏、保护和改善环境的知识和技能,提高和增强环境意识、环境法制观念、环境政策和环境道德水平,正确认识和处理人与自然环境的关系,以达到动员社会成员共同努力保护人类环境的目的[2]。概括起来,当前我国环境教育主要承担几个重要的任务:首先,环境宣传教育可以使居民获得有关环境问题的相关知识,改善居民与企业信息不对称的状况,增强居民参与环境治理的意识;其次,通过环境法律法规与相关政策的普及教育,让居民可以充分了解到自身的环境权益以及如何来维护自身的权益,增强居民参与环境治理、维护环境权益的能力;第三,通过环境宣传教育,促使居民形成可持续消费的心理和习惯,而居民作为最大的消费群体,其良好的消费方式又将引导企业作出有利于环境保护的生产方式,从而起到了一种间接保护环境的作用。

(二)促进环境非政府组织建设

在环境问题上,政府失灵与市场失灵都已成为学术界共识,说明环境问题单纯依靠政府干预与市场调节都没有办法从根源上解决的。从市场调节方面来看,环境问题的外部性一直是市场机制无法解决的顽症;对政府干预来说,由于环境问题发生的广泛性,又不得不使政府面临治理成本居高不下,环保力量严重不足的瓶颈,更重要的是由于政府干预的尺度难以把握,在通过政策对环境问题进行调控时,常常会出现政策失灵或干预过度的情况。因此环境问题的解决还需要充分发挥全体居民参与的作用,通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对环境问题的共同治理。应该给环境非政府组织建设创造更为宽松的空间,简化申请审批程序等等,充分发挥环境组织的社会整合功能,动员更多的居民参与到环境治理的群体中来,为孤立地面对环境问题的分散的居民提供一个更好的表达意见,维护权益的平台。

(三)通过强制或选择性激励政策克服集体行动的困境

根据曼瑟尔?奥尔森的理论,环境利益具有非排他性的特点,集团中每个成员都可以无一例外地分享集体行动的利益,而不论是否参与了环境治理的行动,那么必然会导致每个成员都想采取“搭便车”的行为来坐享其成。特别是在集团规模庞大、成员人数众多的情形下,由于大多数的居民不能采取集体行动,单个居民付出的成本要远大于其可能获得的收益,因此单个的居民不存在单独行动的激励。按照曼瑟尔?奥尔森的观点,由具有相同利益的个人所形成的集团,均有采取行动进一步追求扩大这种集团利益的倾向。因此为了避免这种“免费搭便车”的行为,激励居民积极参与环境治理活动,可以通过设计一种称为选择性激励的动力机制来对一些积极参与环境治理并取得良好成效的居民进行奖励,同时,也对那些不参加为实现集团利益而建立的组织,或者没有以别的方式为实现集团利益做出贡献的人实行不同的待遇,即对搭便车的行为进行惩罚。这样既可以提高居民参与环境治理的积极性和主动性,又可以使那些“免费搭便车”的行为不再具有吸引力。

(四)改革传统的政绩评价体制、引入社会评价制度

在宏观经济研究中,由于国内生产总值(GDP)在衡量和反映一国经济发展和整体经济发展水平方面发挥了极为重要的作用,所以世界上许多国家都把GDP作为衡量政府绩效的一个重要的参考指标。但是当人们醉心于GDP的增长时,对于随之而来的资源浪费和环境污染并没有给予足够的重视,甚至熟视无睹,由此导致了地球资源的急剧减少和生态环境的不断恶化。我国当前的政绩评价主要还是以GDP的考核为主,虽然1990年开始实行了环境目标责任制,但现行的环境目标责任制的评价基本还是单纯依靠政府内部评价,没有象西方国家那样让公众参与到政绩考核体制中来,所以并没有取得预期的效果。因此,应该改革传统意义上的惟GDP论的政府绩效考核体制,建立包含经济发展、社会发展、环境保护等方面在内的 综合评价指标体系,对地方政府官员的考核不仅局限于上下级政府内部进行,更重要的是应该引入社会评价,充分发挥公众评价的作用,特别是特别是要充分利用网络,新闻媒体的舆论来实现对政府官员的有效监督。