农村土地利用总体规划范文

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第1篇

关键词:土地综合整治 规划内容 规划体系

中图分类号:TU98 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)06(b)-0138-01

自2009年以来,湖南省农村土地综合整治工作已进入第四个年头,目前2011年度农村土地综合整治项目正处于项目申报阶段。从前两年农村土地综合整治项目实施效果来看,湖南省农村土地综合整治实际内容较为单一,还是停留在基本农田建设上,未跳出以往土地整理的范畴。究其原因,农村土地综合整治缺乏科学合理的综合整治规划作为引导是重要的一方面。为保障农村综合整治有规可依,笔者认为有必要理清农村土地综合整治规划目的,建立合理的规划体系,明确规划的具体内容。

1 农村土地综合整治规划目的

编制农村土地综合整治规划应达到以下目的:(1)以规划为龙头,指导土地综合整治,引导新农村建设;(2)促进农村“一化三基”建设;(3)建立城乡统一的规划体系,促进城乡统筹发展;(4)建立指导新农村建设的土地利用控制指标体系。

2 农村土地综合整治规划体系

为达到农村综合整治规划的目的,笔者认为规划体系可概括为“三个层次,九规合一”。“三个层次”即农村土地综合整治规划应包括总体规划、控制性规划、专项规划三个层次;“九规合一”即农村土地综合整治规划由土地利用总体规划、村庄体系规划等九个子规划通过有机组合、系统综合形成。农村土地综合整治规划体系。

3 农村土地综合整治规划内容

3.1 总体规划

农村土地综合整治总体规划为土地利用总体规划。在落实上级土地利用总体规划各项指标的基础上,编制农村土地综合整治土地利用总体规划,土地利用总体规划应包括以下内容:(1)在分析土地利用现状、土地利用潜力、土地供需状况的基础上确定土地利用目标,调整土地利用结构和布局;(2)划定土地用途管制区;(3)落实耕地保有量及基本农田保护指标;(4)落实城乡建设用地控制指标,确定农村居民点数量、用地规模及布局,划定城乡建设增减挂钩区;(5)安排重点基础设施项目及用地布局;(6)安排生态建设和环境保护用地;(7)安排土地开发、整理、复垦区。

3.2 控制性规划

3.2.1 村庄体系规划内容

(1)明确村庄功能分区;(2)根据功能分区布局居住建筑用地、公共服务设施用地、生产仓储用地、道路交通用地、公用工程设施用地、绿地、水域及其它用地;(3)配置各级居民点之间的通行道路;(4)配置村庄之间给水、排水、电力、通信、供气等公用工程管线体系。

3.2.2 交通规划内容

(1)落实国家、省、市、县交通规划在区域内的交通项目,即落实过境公路;(2)结合村庄体系规划,配置各级居民点之间的通行道路;(3)结合农业规模化、产业化经营的需要,配置主要田间道及生产路。

3.2.3 水利规划内容

(1)落实国家、省、市、县水利规划在区域内的水利项目;(2)结合产业发展及生活需要,配置与国家、省、市、县水利规划项目相配套的区域骨干水利工程项目;(3)结合农业规模化、产业化经营的需要,配置主要的农田水利工程。

3.3 专项规划

3.3.1 产业发展规划内容

按照因地制宜、效率优先、可持续发展的原则,结合对村域的自然和资源结构、社会经济现状及环境承载能力的分析,确定产业结构及空间布局。

3.3.2 村庄建设规划内容

(1)居民点内部功能分区;(2)居民点内部街道网(宅前路)布局;(3)公共设施及公用工程布局;(4)房屋建筑布局;(5)房屋建筑户型设计。

3.3.3 城乡建设用地增减挂钩规划内容

(1)根据土地利用总体规划,确定拆旧区布局;(2)选定房屋拆迁农民集中安置区;(3)合理布局拆旧建设用地整理复垦工程;(4)根据拆旧区腾退建设用地数量与安置区新增建设用地数量,测算城乡建设用地增减挂钩指标。

3.3.4 土地整理开发复垦规划内容

(1)合理划分田块,因地制宜地配置土地平整工程;(2)合理配置农田水利工程,保障“旱能灌、涝能排、渍能降”;(3)合理配置田间路桥工程,保障“物能运、路成网”;(4)适当配置农田防护与生态环境保持工程,提高农田抵抗自然灾害的能力及美化农田景观。

4 结语

通过以上农村土地综合整治规划内容体系构建,可实现规划在农村土地空间上全覆盖,在农村土地利用、村庄建设、产业发展、环境保护等内容上全涵盖。从而能够保障农村各项社会经济活动有序进行。

参考文献

第2篇

关键词:土地规划；管理；问题；对策

Abstract: Since 1990s, land-use planning and management have been carrying out in most of the regions. Under the increasing development of socio-economy, national agricultural policy has been correspondingly adjusted. With the enhancement of the effectiveness of collective land,issues of land issues increased, seriously impacting on the pace of building a new socialist countryside, hindering the rural economy's steady and rapid development. In this paper, in view of the problems existing in the current land-use planning and plan management of China, the main corresponding solutions are proposed.

Key words: land planning; management; issue; solution

中图分类号：F301.23文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

1 我国农村土地利用规划和计划管理中存在的问题

目前我国土地利用规划与计划管理在控制建设用地，保护耕地等方面起到了相当积极的作用，但在土地利用规划与计划管理特别是农村土地利用规划编制和实施等方面还是存在许多方面的问题。

1.1 农村土地利用规划计划体系不完善

1.1.1重总体规划，轻详细规划和专项规划

目前我国的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划3个层次，详细规划和专项规划在规划的编制和执行上不具备强制性，是总体规划的补充，有利于总体规划的具体落实和实施，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。

1.1.2各级规划的核心职责分工不够明确

我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，只是完成控制指标的层层落实分解，大都是由战略到战略的简单重复。各级规划的核心职责分工及编制不够明确，不利于规划的实施。

1.2 管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高

农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位，只是简单的完成上级布置的任务。应通过健全制度、完善机制、规范管理，不断提高管理人员的整体素质和专业化水平。

1.3 土地利用规划计划管理的城乡统筹不足

土地利用总体规划是对区域各类土地资源利用的时空安排，也是土地资源配置的具体调控手段。目前，我国土地利用规划计划管理中存在的突出问题之一是统筹城乡不足。由于城乡土地利用经济效益的巨大差异，土地规划计划管理也存在显著的城乡差别，而且越是经济社会发展水平低的地区，城乡差别越突出。

1.4 规划计划管理信息化水平区域差异巨大

农村土地利用规划和计划管理信息化建设严重滞后于城市的信息化建设，主要表现在组织机构建设、专业人员的配备、硬件设施、资金投入、数据标准、信息系统建设等多方面。农村的信息化建设仅停留土地利用现状数据库上。

各地农村土地利用规划信息化建设发展不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平。

1.5土地规划过程公众参与性不足

目前，我国公众参与土地规划的现状与公众参与机制健全程度，但是依然在很多方面存在不足。

1.5.1将宣传等同于公众参与

虽然也常常把规划设计方案，通过运用展览、宣传、新闻媒体、信息网等方式进行宣传，以激发公众参与的愿望，了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策。但这一层面与真正意义上的“公众参与”还不能等同。

1.5.2由少数“精英”垄断听证会

起初，规划过程中只是召开专业性代表会，讨论技术问题。参加会议的各专业专家和各行业主管部门领导，就有关技术和政策进行评论，提出修改意见，而此类意见往往作用比较大，有的甚至起决定作用。这是我国土地规划编制和审查惯用的方式，也是规划行政和技术封闭决策的成熟方式。以后发展到召开一系列由各代表阶层参加的听证会，把政策和方案公布于众，并向公众阐明，然后讨论，形成修改意见，并将意见吸纳进规划政策和方案中。这也是一种传统参与方式。但是由于这种参与是被动的，范围也受局限，因此带有规划者的主观性，缺乏广泛性。

1.5.3公众参与质量不高

由于多数农村年轻人外出打工导致参与土地规划的公民年龄两极分化，虽然政府部门和土地规划编制人员大力引导，但公众参与的热情仍然不是很高，具体表现在召集相关职能部门人员难，参与的职能部门人员不固定，参与公众的水平有限等。

2 完善农村土地利用规划与计划管理的对策建议

2.1强化农村土地利用规划管理的科学性

计划管理农村土地利用规划和计划管理是农村土地管理的核心内容。农村土地利用规划是合理调整土地利用结构和布局，对土地资源开发、利用、整治、保护进行统筹协调所作的战略性、宏观性规划。新时期，农村土地利用规划计划管理的总体指导思想是：以党的十七大和十七届三中全会精神为指引，落实科学发展观，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，加强农村土地利用的用途管制，为区域经济社会发展提供必要的用地保障，充分发挥农村土地对国家粮食安全、生态安全和农民利益的多重保障作用。

2.2建立规划编制的共同责任机制

农村土地利用规划计划管理的共同责任包括规划计划编制和实施管理的共同责任，其核心是理顺土地管理部门与政府其他相关职能部门在农村土地规划计划编制上的关系，明确各部门在农村土地利用规划计划编制上的共同责任，防止中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、部门与部门之间各唱各调。

第3篇

关键词　土地利用总体规划；规划成果管理；规划辅助审查；ArcGIS

中图分类号TU99 文献标识码A 文章编号　1674-6708（2013）83-0033-02

0引言

土地利用总体规划是土地管理的“龙头”和依法行政的依据。目前全省各县区新一轮土地利用总体规划基本通过省政府批准，批准后的土地利用规划数据库是国土资源“一张图”核心数据库之一，是农用地转用、土地征收、城乡建设用地增减挂钩试点项目、农村土地整治项目等行政审批事项的依据。基于GIS技术开发土地利用规划信息系统能够对土地行政审批事项进行科学合理的规划审查，及时了解与掌握土地利用变化数量和空间分布规律，对于保持耕地总量和土地持续利用具有十分重要的意义。

1　系统业务需求

土地利用总体规划系统开发的主要目标为管理新一轮土地利用总体规划修编成果以及规划修编成果在规划实施过程中的日常应用。土地利用总体规划修编成果主要包括规划大纲、规划文本、规划图件和规划数据库等内容，规划系统能够将规划修编成果入库、查询、调阅、打印输出等功能。规划实施业务主要包括土地利用年度计划管理、征转用地审批、农村土地整治等。农用地转用和土地征收审批、农村土地整治在空间布局上都需要符合土地利用总体规划，在规划系统中需要以规划矢量数据为基础对征转用地审批和农村土地整治进行审查。

2　系统开发及应用环境

3　系统主要功能

3.2.1文档资料管理

文档资料管理功能主要进行文档的管理，包括土地利用总体规划文本、图件等各类规划文档，可实现对各类文档的存档，调阅，更新及打印输出。

3.2.2规划报表管理

系统支持根据选择的行政区代码，输出当前行政级别对应的各类报表。

3.2.3查询统计分析

数据查询分析统计模块包括数据查询、统计、分析三个模块，在这两个模块里提供用户通过多种方式实现交互式信息查询，并且对查询结果可按要求的格式进行统计输出。

3.2.4成果数据输出

成果数据输出支持矢量数据导出，子库导出和汇总成果数据包输出。

3.3制图输出

规划成果管理菜单下的功能主要是对规划成果中的矢量数据、文档资料、图件、报表、元数据以及成果包进行管理。制图输出的主要功能界面如图3所示。

3.3.1符号管理器

系统拥有完整的符号管理系统，支持多种多样的图式符号库，它包含了编制各种不同类型地图所需要的大量图例符号和相关要素，可以提供用户编制符号相应标准或规范的地图。

3.3.2专题图图层信息配置

系统提供省、市、县、乡四级图件的标准配置，包括图层组成，图层显示顺序，图层的渲染字段及所使用的渲染符号库；修改现有图件的信息，添加或删除图层，改变显示顺序等。

3.3.3行政区及任意区域出图

3.3.4打印输出

将各种专题图件输出为常见的图件格式，并将图件保存到数据库中，支持各种专题图件的打印参数设置，打印预览和打印。

3.4规划辅助审查

3.4.1导入地块

根据项目编号、项目名称、项目时间、项目所在行政区及经手人信息把项目地块导入数据库中进行分析，系统支持dwg、dxf、shp格式数据导入分析。

3.4.2审查分析

系统提供对项目地块进行建设用地管制区、土地利用功能分区（土地用途区）、农村土地整治是否符合规划分析，分析结果以报表体现存储。

3.5系统维护管理

系统维护管理的主要功能包括系统用户权限管理、数据字典字典设置、备份还原、元数据库管理等。

3.6系统常用工具

常用工具菜单下的功能主要是用于辅助系统操作的，包括数据库工具、数据交换工具、查询分析工具及其他辅助工具。

4　结论

系统实现了省、市、县各级规划数据存储、管理、查询、更新、以及成果应用的一体化管理，为土地规划管理的现代化提供辅助支持和必要工具，该系统的应用提高了规划审查的效率，提高了全省各级土地利用规划部门的管理水平，使全省土地管理更加规范化、科学化。

参考文献

第4篇

关键词：土地利用；问题；对策

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-05-0039-1

土地是农村最重要的生产和生活资料，是农民赖以生存和发展的物质基础。农村农业生产的好坏与农民生活质量的高低都与土地利用息息相关，因此，深入研究我国农村土地利用中存在的问题并提出相关对策，对促进农村土地利用具有重要和积极的现实意义。

1 农村土地利用中存在的主要问题

1.1 耕地数量减少，土地质量下降

当前在我国的农村地区，农民的收入水平普遍不高。一些农民为了增加收入，受经济利益的驱动，擅自改变土地用途，例如占用基本农田挖塘养鱼，在农业保护区发展林果业，在自留地上建造坟墓等，这些行为都造成了耕地的减少。此外，近年来生态环境恶化，土地荒漠化、盐碱化现象日益严重，这也是耕地日趋减少的原因之一，耕地保护迫在眉睫。农业生产技术普遍不高，农药、化肥的广泛使用，土地生态环境的破坏等都导致农村土地质量下降，提高土地质量已成为农村土地利用研究中的重要问题，维持和提升土地质量有利于实现土地的可持续利用。

1.2 土地经营规模较小，农业生产效率低

我国在农村实行，具体形式有包干到户和两种。无论是包干到户还是，土地的经营规模都比较小，机械化程度较低，土地集约利用程度低。我国农村土地基本上按照家庭人口平均分配，有些土地被分割成若干块，田埂等占了不少耕地，土地浪费现象严重，这样也不利于机械化生产。现阶段，我国农民生产技术水平并未有显著提升，农业生产效率低也是农村土地利用中存在的突出问题。

1.3 土地污染严重，生态环境问题突出

农民为了提高农业生产效率，增加土地受益，广泛使用农药、化肥。这些化学物品渗透到土壤中，破坏了土壤环境，对土地造成了污染。随着城市化进程的加快，土地利用结构发生改变，也引发了土壤侵蚀，水土流失加剧。在一些农村地区，农民的生活和生产污水和固体废物直接排放，一些乡镇企业的排污也不达标，这些都导致了严重的土地污染。土地荒漠化、土地盐碱化也都破坏了土地生态环境，土地生态环境问题日益突出和严重。

1.4 违法占地和抛荒现象严重

违法占地是农村土地利用中长期存在的问题。随着农民生活水平的提高，对居住环境质量的要求也日益提高，大批农户开始新建或修缮住宅，农村居民点周围的耕地被大量侵占。农民片面的追求经济利益，占用基本农田和农业保护区的耕地发展其他产业。为了发展乡村经济，大量的乡镇企业开始出现，一些农用地非法被改为建设用地，造成农地减少。由于农业生产成本较高，加之我国农产品价格不合理，纯农户经营土地的收益比较低，许多农民放弃土地收入，转而前往城市寻求就业机会，导致农地抛荒、撂荒现象严重。

2 农村土地利用对策

2.1 加强法制建设，完善管理体制

在保护耕地和提高土地质量方面加强政策引导和完善相关政策法规。对于土地污染、违法占地、抛荒等现象加强监督，并且建立相应的惩戒制度。要进一步深化土地管理制度改革，建立健全土地法规的配套机制。要加强农村农用地和建设用地的管理，参照相关法律法规，结合实际情况，因地制宜地进行监管。各级土地管理部门要坚持做到执法必严、违法必究，健全一整套严格、科学、有效的土地管理制度，以确保粮食安全，对耕地实行最严格的保护制度，区政府、乡镇（街道办事处）、村、组可以层层签订《基本农田保护责任书》，将基本农田保护落实到田土块和责任人。

2.2 加大宣传力度，增强农民意识

要加大国家宏观调控政策的宣传，引导各级落实科学发展观，正确把握经济发展与资源消耗、城镇扩张与生态和谐的关系，把用地观念统一到国家的政策要求上来。要加大节约集约用地政策的宣传，引导全社会积极参与到转变土地利用方式上来。集体土地所有权是农村产权制度的核心，依法加快集体土地所有权登记发证工作，是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径，也是构建和谐村镇，实现农村长治久安的重要措施，更是推进城乡一体化，解决农村土地管理问题的有效手段。政府要加强对《土地管理法》及其相关法律的宣传力度，增强各级土地管理部门的忧患意识，要珍惜和合理利用每一寸土地。同时，要加强对广大农民的宣传，增强其保护土地的意识，使其意识到合理利用土地的重要性。“保护方寸地，留与子孙耕”，要坚决制止农村耕地被乱占用的现象进一步蔓延，促进农村和谐发展。

2.3 科学规划，合理利用土地

注围绕城镇总体规划实施的进步要求，制定集体土地实施城镇建设的土地供应计划，以及相关的运作机制；在土地利用总体规划的指导下，运用集体土地资源做好集体土地城镇建设所应取得的土地收益，搞好集体自身的经济建设用地所需的计划管理；建立集体经济组织自己的以土地非农租赁使用的供应渠道，向社会提供在土地利用总体规划及其用途管制允许前提下的建设用地机制，以满足地区自身经济发展的需求；重发挥土地利用规划的龙头作用，严把土地“闸门”，把好征地第一关，从严控制征地规模。

2.4 依靠科学进步，提高土地利用效率

坚持以科学发展观为统领，以土地资源节约集约利用为主方向，以挖掘存量农村土地潜力为主抓手，从根本上转变土地利用方式。要加大节约集约用地政策的宣传，引导农村积极参与到转变土地利用方式、促进产业升级、提高发展质量的社会实践中去，切实转变传统用地观念，把用地观念统一到提高土地利用效率上来。对加强耕地保护的要求要越来越严，强调质数并举，保有量不减少、质量有提高，加快建设高标准基本农田。在土地集中流转，可考虑建设农民新村，改善农民生活居住条件。部分有相对固定收益的农户（比如长期在外务工），还可结合户籍制度改革等，促使其向城镇集中，减少农村人口，提升土地整体使用效率。

参考文献

[1] 张晏.吕苑鹃.转变土地利用方式 提高土地利用效率[N].中国国土资源报,2011,(05).

第5篇

我国正处在工业化、城镇化、现代化高速发展时期，发展建设必然导致用地数量增长，其中包括占用一部分耕地。这属于经济发展正常情况，但问题是一些地方用地观念落后，一味扩大用地面积，占用资源禀赋较好的土地，粗放利用，对土地资源造成极大浪费。而本身我国土地资源非常短缺，进一步加剧了发展建设和土地面积有限之间的矛盾。因此对土地集约利用的研究成为土地利用领域里面的热点问题。

一、 土地集约的内涵

笔者认为土地集约利用内涵包含以下几方面：（1）土地集约利用是指在土地合理利用的前提下，通过增加尚未充分利用的存量土地的投入、转变利用方式和空间布局，通过改善经营管理，充分发挥土地使用潜力，兼顾当前利益和长远目标，不断提高土地的使用效率和利用效益，使土地的经济效益、社会效益和生态效益协调统一促进城乡土地利用结构优化和功能提升的动态过程与状态。（2）土地集约利用就是增加土地投入来获得更多产出的一种土地开发经营模式。（3）城市土地集约利用的前提是符合土地利用总体规划、城市规划及其他相关法律法规，加大对土地的投入，提高土地利用效率的开发模式，要充分挖掘土地利用潜力，节约土地资源。（4）集约利用的内涵之一包括节约利用。（5）对于农村土地集约重点是要对耕地的利用，保护好基本农田，加大土地整治力度，使土地利用过程中社会、经济、生态综合效益达到最优。

二、 我国土地集约分类

按照土地集约利用方式来对土地集约进行分类，分为平面型集约利用、空间型集约利用、时间优化型集约利用，多附加型集约利用和综合型集约利用。平面集约利用是指在同一利用空间下，加大对土地的物化劳动和活劳动投入，提高土地生产率。空间型集约利用是在同一面积土地不仅利用地面还利用几个处于不同生产空间的生产项目。仅是在农业上利用层次性差异，来提高农业产出，也在其他行业中立体的利用土地资源。时间优化型集约利用在同意土地上安排不同时间的生产项目，充分利用生产项目的衔接时间。多附加型集约利用是指不仅对土地产品追加更多的劳动投入，实现土地增值，而且通过对土地上的政策附加，基础条件改善等各种附加条件，提升土地的区位条件，经济条件等以达到集约利用的目的。综合型土地集约是指综合运用以上措施，即追加每一利用层次的生产项目劳动投入和产品产出，同时又增加利用层次的优化前后生产项目的衔接时间，使其更为紧凑，另外还对各种农产品沿食物链及物质、能量、价值循环方向增加饲养、加工等环节、增加产值。

三、 当前我国土地集约利用存在的主要问题

1、 开发区违规建设造成城区土地闲置浪费严重

近年开发区建设呈上升趋势，且各开发区普遍存在开而不发，先圈地后立项等土地闲置现象。这种土地粗放利用的严重情况，一方面导致土地过量供应却开发能力不足，造成大量土地闲置荒废。另一方面导致政府手中存量土地匮乏，新来投资者所需用地以及城市基础设施，公用设施，绿化用地难以得到保证，降低政府运用土地供求杠杆调控经济发展的能力。

2、 土地集约利用结构和布局不尽合理

目前我国土地利用一味的追求经济效益，在农业中土地投入比例逐渐缩小，土地供地中生态用地所占比例很小。居住中普通商品房、经济适用房、廉租房和其他保障性住房用地比例偏小，造成一种失衡状态。

3、 城市外延式扩张造成城中村等现象出现

长期以来，多数城市管理者把片面地理解为城市占地面积的扩大和城市人口的增加为城市化，却忽略了其内涵和实质，即“城市经济，社会，环境功能的完善”以此思想为指导，许多地方政府“摊大饼”式地进行城市化。在城市化外延式发展的同时，出现了“城中村”和“城市化空置现象”。

4、 土地利用总体规划存在缺陷

土地利用总体规划存在的缺陷表现在以下三方面：

（1）体制上的缺陷。虽然我国已经逐渐从计划经济制向市场经济转变，但由于制约因素复杂，使目前的规划体制仍有着明显的计划经济痕迹，与社会主义市场经济体制不能够相适应。

（2）调控手段和编制的缺陷。在城市发展中单纯追求规模扩大，在规划中盲目扩大建设用地范围，不重视资的约束，使得规划缺乏可持续性，不能够对土地利用进行合理调控。

（3）规划的监管不力。土地利用总体规划编制以后，对规划重要性认识不足，法制观念淡薄。只重视规划而忽视实施。规划部门和其他相关部门缺乏沟通协作，存在土地利用总体规划与其他规划产生矛盾。

四、 我国实施土地集约利用的措施建议

1、 推进开发区土地的合理利用

借鉴国外开发区土地集约利用的经验，推广总结国内开发区已有的土地集约利用的经验，对于未来推动开发区土地进一步的集约化利用具有重要的现实意义。通过强化政府开发区土地的管制，指标控制引导开发区土地高效利用，税费政策调整加快发发去经济增长方式转变三种手段来推进开发区土地的合理利用。

2、 优化土地结构布局提高土地利用效率

优化用地结构目的在于通过合理安排不同土地用途，实现资源共享，使各种经济活动联系在一起，实现用地功能组合，提高综合效率。大幅缩减工业用地比例。通过城市用地置换，提高城市中土地的利用效益。提高生态用地规模，保证保障性住房的用地需求。

3、 控制城市外延发展，划定城市发展边界

对新增建设用地进行严格的审批，控制城市外延发展，充分挖掘存量建设用地的潜力。严格按照新增建设用地计划来执行，对不符合工地条件的用地坚决不予审批。推进土地整治盘活存量，通过对闲置和低效利用土地的整治，提高土地利用效率、改善生态环境、提升生活质量。

4、 完善土地利用规划管理

从改进规划编制的内容和方法，严格监督规划实施两个方面来完善土地利用规划管理。改善土地空间结构以及在土地使用中反映的社会经济关系。通过土地利用总体规划的完善，对现有的土地进行再开发和挖潜。

5、 加强农村土地集约利用

全面开展农村土地清理，建立耕地地力保养和环境保护制度；推进农村建设用地流转制度改革；加强农村土地整治力度；以科学技术为依靠，提高土地产出，为农村增收；严格耕地保护，禁止违法违规出让耕地，改变耕地用途；优化农业结构，使农业土地利用综合效益达到最大化；积极推进农村土地税改革。

参考文献：

[1]董秀茹，石水莲，王秋兵.土地集约利用问题研究综述[J].党政干部学刊，2009，6：27.

[2]董秀茹，石水莲，王秋兵.土地集约利用问题研究综述[J].党政干部学刊，2009，6：28.

第6篇

【关键词】土地规划；问题；解决对策

引言

近年来，随着我国经济的快速发展，推动了城市化建设进程的不断加快。土地作为城市建设过程中最为重要的基础条件之一，绝对是不可或缺的生产要素。我国的土地资源是有限的，想要使其得到充分利用就必须进行科学管理的规划。

1、土地规划过程中所存在的问题

1.1存在片面性和盲目性 农村土地规划及其管理主要涉及到县、乡两级国土管理部门，管理人员存在缺乏专业的土地规划的知识，同时，乡镇农村土地规划的编制实施管理存在缺陷，使得规划农村土地存在着片面性和盲目性。

1.2缺乏动态性 对于区域内的土地自然属性、生态环境以及人文地理等方面缺少全面细致的分析，这样导致土地利用过于简单化，从而造成其指标预测精确度下降。加上规划本身的约束性，有些规划受到不确定因素的影响，需要做出调整或者更改，之前的规划方案就可能作废，或者是很难做出相应的变化来及时调整。实际工作中，许多地方的土地利用规划调整的依据并没有根据客观情况来进行科学合理的预测规划，在原基础上做表面工作，编造相关数据，使得土地规划成为僵化的形式，从而导致了土地利用规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，规划也就越来越脱离实际。

1.3缺乏可操作性 对于建设用地的预测和安排也只是根据有关部门现有的规划展开的，创新能力极其低下。且在一些土地规划的制定过程中，一些地方思想保守落后，观点缺乏新颖性，土地规划方案执行性不强，无法体现土地规划的预测性、先进性。土地规划的问题比较严重，利用土地的目标、实施方针政策的具体措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特别是还有一些地方的土地规划出现雷同。

2、土地规划存在问题的原因

2.1规划方法问题

2.1.1部分规划思路、规划方法不合理 土地利用总体规划突出了保护耕地的理念，强调在规划上实现耕地数量的不减少，这种规划的思路不能全面、综合地贯彻土地利用规划的原则，明显存在不合理的地方。这是典型的计划经济的规划方法和资源配置方法。实践证明，这种层层下达指令性控制指标的规划方法是失败的，耕地保有量，并未保住，建设用地总量也没有控制住。另外，过于强调规划的控制，缺乏弹性，不能很好兼顾各地区的实际情况，规划指标地区分配的不合理。同时，指标分解过程中任意性较强，为保证部分硬性指标，不得不大幅减少其他指标，以达到总体平衡。规划目标不合理，实际用地必然要突破指标的控制，在土地管理上产生问题，对地方的经济发展产生不利影响。

2.1.2规划分类体系不完善 主要存在以下问题：①土地利用总体规划的五级规划都是对土地利用现状的类型进行结构和布局的调整，规划内容基本一致，重点不突出，模式僵化。②以县、镇级土地利用总体规划为实施性规划，作为整个规划体系的基础，仍停留在总体规划的层面上，规划的深度不足。③土地利用总体规划对专题规划没有系统规定，专题规划编制不够规范和全面，导致相关的规划目标的预测依据不充分。④规划划定的土地利用分区的分类较粗，针对性不强，尤其是与各部门规划的内容差异较大，难以衔接。

2.2规划的实施保障制度方面

2.2.1公众参与度不足 由于土地利用总体规划由上而下指标控制的规划方法，规划编制过程没有公众参与机制或公众参与度低，造成了缺乏公众监督以及公众对土地利用总体规划的不了解，从而使规划编制和实施失去群众基础，导致规划实施过程中缺乏群众认同而增加困难。此外，虽然规定了镇级规划的公告制度，但不少地方没有认真执行。

2.2.2与城市规划的关系未理顺 由于宣传力度不足，以及土地利用总体规划本身存在可操作性不强的问题，在实际操作中土地利用总体规划跟随城市规划走的现象普遍存在。

2.2.3灵活性不足 土地利用总体规划一经批准后，规划的调整必须经原批准机关批准，这虽然维护了规划的严肃性，但也造成了规划执行的灵活性不足。批准土地利用总体规划的最低层次机关为经省人民政府授权的地级市人民政府，这样涉及规划调整的，没有针对项目的具体情况来设定条件，不管项目类型、用途以及不符合规划的面积大小如何，均应上报审批。其间经过的审批层级较多，程序较为复杂，耗费时间长。

3、解决土地规划中的问题的方法

3.1深入规划体制改革 土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。

3.2提高专业化水平 我国现在正处于经济快速发展阶段，经济以及社会结构都在不停地发生变化，所以对规划编制也要不断地进行相关的调整，在一定时期内无论规划做得多详细总会有许多新问题、新情况，所以规划应进行有科学依据的调整，不能为了追求稳定而不进行相关的调整。只有根据实际情况的改变，对规划进行调整才能保证规划的顺利实施。土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划水平，提高规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。

3.3严格土地利用的计划管理 要根据国民经济和社会发展规划、国家产业政策和土地利用总体规划的要求，按照计划编报程序，结合实际，因地制宜地制定包括农用地转用、耕地保有量、土地开发整理、耕地保护等指标在内的年度用地计划。公路选线应尽量不占或少占良田好地。其他行业建设发展规划的编制涉及土地利用的，亦应遵循节约土地资源、切实保护耕地的原则。

3.4改进规划动态性 改变传统的静态定性定量的研究方法，采用一种全新的动态定性与定量研究相结合的分析方法，采用动态的规划方法来制定具有动态特点的规划方案。用动态方法可以把规划划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，这样对于实施者来说就容易把握了，规划也就容易得到落实。

4、结束语

综上所述，本文首先对我国当前土地规划存在的主要问题及其影响进行分析，并在此基础上提出解决当前我国土地规划问题的有效对策。

参考文献

[1]姚存卓.浅析规划管理部门在存量土地管理中存在的问题与解决途径[J].规划师，2009（10）.

第7篇

三中全会确定的一系列土地管理的重要原则，特别是最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，最终都将通过土地利用总体规划来体现。《新一轮全国土地利用总体规划纲要》对我国规划期内统筹协调土地利用，保障和促进科学发展，作出了十分精心和科学合理的安排和部署，进一步明确了规划期内土地利用管理的目标和任务。新一轮土地利用总体规划，无疑是贯彻落实“两个最严格制度”的重要基础。

十七届三中全会强调，坚持最严格的耕地保护制度。与这一要求内在联系，新一轮规划纲要展现出鲜明的耕地红线意识。规划纲要提出，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保15.60亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。而且前我国人均耕地只有139亩，不到世界平均水平的40％。根据各种预测，实现中国粮食基本自给的耕地面积最低是18亿亩。满足《国家粮食安全中长期规划》提出的2020年粮食综合生产能力稳定在5.4亿吨以上的目标，也需要18亿亩耕地。因此，守住18亿亩耕地，就使确保我国粮食安全有了基本的资源基础。更为关键的是，守住18亿亩耕地有利于促进经济增长方式转变。严格保护耕地，实施土地用途管制制度，强化土地供给的刚性约束，可以有效抑制建设占用土地的过度需求，促进形成节约集约用地的倒逼机制，促使经济发展方式从粗放型向节约集约型转变。因此。《纲要》明确指出，严格控制耕地流失是保护耕地的首要任务，包括严格控制非农建设占用耕地，严格禁止擅自实施生态退耕，加强对农用地结构调整的引导，以及加大灾害损毁耕地防治力度等。

十七届三中全会强调，坚持最严格的节约用地制度。与这一要求内在联系，新一轮规划纲要展现出鲜明的资源节约意识。随着我国人口的增长和城市化、工业化进程的推进，土地需求与供给之间的矛盾日益尖锐。这一轮规划期内，为实现“十一五”规划和全面建设小康社会的宏伟目标，各方面用地需求还将显著增加。规划节约是最大的节约。因此，《纲要》明确指出，必须坚持节约集约用地。严格控制新增建设用地规模，优化配置城镇工矿用地，整合规范农村建设用地，加强建设用地空间管制。交通、厂矿、城镇各类建设，都要把规划节地放在首位，开展节地技术研究，更好地节约集约利用土地。

第8篇

关键词农村；建设用地；流转；制约因素

依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”、“集体建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩，因此，在我国所研究的“土地流转”，说到底是一种土地使用权的转让和流通。

近些年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。

一、农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析

（一）农村土地使用权流转的法律约束机制

1．集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；

2．集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；

3．承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

（二）不同利益集团的行为决策方式的约束

1．中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

2．社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

二、农村土地使用权流转制度创新中的难点分析

（一）流转的条件和范围

对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

第9篇

一、目的和意义

土地调查是我国一项法定的重要制度。在全县开展第二次土地调查是一项重大的县情调查,是关系我县经济社会又好又快发展，立足现在、面向未来的一项公益性基础调查。其目的是全面查实、查清全县范围内的土地利用状况，掌握真实的土地基础数据,并对调查成果实行信息化、网络化管理，建立和完善土地调查、统计和登记制度,实现土地资源信息的社会化服务,满足全县经济社会发展、土地宏观调控以及国土资源管理的需要。

开展第二次土地调查是贯彻落实科学发展观，加强和改善土地调控，保证国民经济平稳健康发展的重要基础；是科学规划、合理利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑；是满足土地管理方式和管理职能转变的重要措施；是保障国家粮食安全、维护农民权益、统筹城乡发展的重要内容。对于构建社会主义和谐社会，促进经济社会可持续发展和加强国土资源管理具有十分

重要的意义。

二、调查目标和主要任务

（一）调查目标

第二次土地调查目标是全面查清全县范围内的土地利用现状，掌握真实的土地基础数据，加快推进土地登记发证，建立和完善土地调查、土地统计和土地登记制度，实现土地资源信息化的社会化服务，满足我县经济社会可持续发展和国土资源管理的需要。

（二）主要任务

按照国发［20*］38号文件要求，全面开展农村土地调查，查清全县农村各类土地的利用现状；开展城镇土地调查，掌握全县建制镇的城镇土地利用现状；开展基本农田现状调查，查清全县基本农田状况；建设和完善土地调查数据库，实现土地调查信息的互联与共享。在调查的基础上，建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。具体任务如下：

1、农村土地调查

农村土地调查是对城市、建制镇以外的土地进行调查。农村土地调查是第二次土地调查的重点。按照调查内容，农村土地调查分农村土地利用现状调查和农村土地权属调查两部分。

（1）农村土地利用现状调查。以1:1万比例尺为主，以县（市、区）为基本单位，按照国家统一的土地调查技术规程，以正射影像图为基础，实地调查城镇以外的每块土地的地类、位置、范围、

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面积、分布、利用状况等，查清全县耕地、园地、草地、林地、农村居民点用地和未利用土地等各类土地的分布和利用现状。

（2）农村土地权属调查。主要是查清农村集体土地所有权；公路、铁路、河流以及农、林、牧、渔场（含部队、劳改农场使用的土地）、水利设施等国有土地的使用权状况。充分利用土地调查成果，加快推进土地登记发证。

2、城镇土地调查

城镇土地调查是对城镇范围内的土地开展大比例尺调查。我县城镇土地调查采用比例尺为1：500，依据城镇地籍调查技术规程，充分利用已有地籍调查成果，查清全县建制镇内部建设用地的使用权状况，查实城镇内部每宗土地的位置、面积、界址、权属、用途等。通过汇总分析，掌握工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、房地产用地、开发园区用地等土地利用状况。其他建制镇、村庄的地籍调查有计划逐步开展。

3、基本农田调查

依据泰和县土地利用总体规划，按照基本农田保护区（块）划定资料，将基本农田保护地块（区块）落实到土地利用现状图上，落实到村组，落实到地块，统计汇总出本行政区域内基本农田的分布、面积、地类等状况，并登记发证，造册。

4、县级土地利用数据库建设

（1）建立县级土地利用数据库

按照土地利用数据库建设标准，组织开展土地利用数据库建

设，对土地利用现状数据、土地权属数据和基本农田等数据进行管理，满足县级日常土地利用、土地变更等业务需要。满足县级土地资源管理对土地基础数据的基本要求，并提供县级土地数据到地块的查询检索、统计汇总、分析输出、及时调用和定期备案等功能。

（2）建立县级地籍信息系统

按照地籍信息系统建设有关技术标准和要求，建立地籍信息系统，对乡（镇）地籍调查和地籍测量结果的图形数据、宗地属性以及各种表、卡、册等数据信息进行集中管理，并提供录入编辑、查询统计、日常变更、制图输出、登记发证以及办公流程等管理功能，以满足日常业务及管理的需求。

5．成果汇总

（1）数据汇总

在土地利用数据库的基础上，汇总本辖区内的各类土地利用数据以及基本农田和城镇建设用地等数据，形成县级行政辖区内的综合及专题调查汇总成果，并参加市级数据汇总。

（2）图件编制

利用数据库管理和计算机辅助制图等技术，采用缩编等手段对全县土地调查图形数据进行整理缩编，编制出县级系列土地利用图件、图集和各种专题图件（集）等，并参加市级成果汇总。

（3）成果分析

根据土地调查结果，结合相关资料信息，开展土地利用现状

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分析。对耕地、基本农田等各类土地的数量、分布、利用结构及其变化状况进行综合分析，评判土地利用的集约节约程度，预测变化趋势，为土地开发潜力挖掘、节约集约利用土地资源提出建议。根据土地调查及分析结果，编制第二次土地调查报告、专题报告和有关专著。

为保持调查成果的现势性，从2009年下半年开始，继续进行每年一次的土地变更调查工作。组织各乡（镇、场）对土地利用变化状况进行全面调查，及时汇总调查成果；建立及时监测机制，运用航空（天）遥感等高技术手段，定期对重点地区、重点地类进行变化监测。并积极做好成果的维护和应用工作。制定土地调查，统计，登记相关制度，逐步建立稳定的土地调查队伍和经费保障机制，以进一步完善我县统一的土地调查、统计和登记制度。

三、调查的进度要求

按照国务院要求和省、市部署，从20*年7月开始，全面开展第二次土地调查工作。我县第二次土地调查进度安排如下：

1、20*年7月完成县、乡（镇）两级调查组织机构的组建，开展舆论宣传和技术人员培训，完成调查方案或细则的编制上报。启动农村土地调查工作。

2、20*年*月启动县城所在地澄江镇的城镇土地调查。20*年1月启动河西片碧溪、桥头、禾市、螺溪、苏溪、马市、沿溪七个建制镇城镇土地调查。20*年7月启动河东片塘洲、冠朝、沙村、老营盘、小龙、灌溪、苑前、万合八个建制镇城镇土地调查。

3、20*年8月至12月，完成全县的农村土地调查工作。全面查清全县每一块土地的位置、类型、面积、分布和利用状况，全面查清全县农村集体土地所有权和国有土地使用权状况，确权率达到90%以上；在农村土地调查的基础上，依据基本农田划定和调整资料，完成基本农田的上图、登记、造册，查清全县基本农田的数量、分布和保护状况。

4、2009年1月至8月，全面完成全县16个建制镇城镇土地调查工作。县城建制镇外的乡、村庄内的土地调查工作按计划逐步开展。

5、2009年*月前，在农村土地调查和城镇土地调查的基础上，通过汇总统计调查，查清工业、基础设施、金融商业服务、工业园区和房地产等用地的数量和分布状况。完成包括土地利用现状调查数据、基本农田数据、城镇地籍调查数据的县级土地利用数据库的建设，建立土地利用数据库管理及更新系统，实现全县土地调查信息共享。建成的土地利用数据库将作为土地资源管理的基础平台，土地征收、农用地转用、土地利用总体规划修编、土地开发复垦整理审批等涉及的基础数据和图件将以土地利用数据库的数据为准。

6、以2009年*月31日为标准时点，全县统一变更、汇总各乡（镇、场）调查成果，形成上报市的土地调查基本数据。

20*年以后，按国家的要求每年进行一次土地变更调查，以保持调查成果的现势性。

四、调查的组织实施

（一）统一领导，统筹安排

第二次土地调查是国务院部署的一项重大国情国力调查，时间紧，任务重，涉及面广，政策性和技术性都很强。省、市、县政府已成立了第二次土地调查工作领导小组和办事机构。各乡（镇、场）要成立调查小组，组织有关部门负责抓好本行政区的调查工作。调查方案和细则经省土地调查办批准后实施。

第二次土地调查成果将作为核定各地实际耕地保有量、新增建设用地数量和建设用地审批、土地利用总体规划修编、土地开发复垦整理等各项土地管理工作的基础依据。对未完成调查任务的乡（镇），将暂停土地征收、农用地转用、土地利用总体规划修编、土地开发复垦整理审批等工作。土地调查完成后，未经依法办理登记的土地，不得流转。

各级政府应通过报纸、电视、网络等媒体，大力宣传本次调查对促进国民经济可持续发展和社会进步，保护资源、环境，构建和谐社会等具有重要意义，提高全社会对本次调查工作重要性的认识，创造良好的舆论环境。

县土地调查办负责对乡（镇）国土资源管理部门的技术管理人员和调查队伍的专业技术人员进行土地调查技术规程、规范、标准的培训。

（二）统一标准，整合资源

按照国家有关标准和技术规范及省制定土地调查技术细则，

集中统一制作和提供调查工作底图，统一调查的程序、方法、成果、精度要求，充分利用已有的资料和调查成果，合理利用和有效整合社会资源，确保调查工作按时完成。

省土地调查办集中统一制作遥感正射影像图，统一调查底图，统一调查要求，统一调查方法。各乡（镇）在坚持统一标准和规范的同时，要充分利用现有的条件，进一步充实、改善土地调查工作的软硬件环境。充分应用成熟、实用的现代高新技术手段，全面提升本次调查的科技含量。

（三）分工协作，各负其责

按照“国家整体控制、地方细化调查、各级优势互补、分级负责实施”的组织模式，县、乡（镇、场）各级分工承担土地调查任务。各级政府要周密组织、细化调查，各部门要各司其职、各负其责、通力协作、密切配合，确保圆满完成调查任务。

（四）全面调查，分步实施

各乡（镇、场）土地调查工作应在国家、省、市、县政府的统一进度要求下，全面开展农村土地调查，分步实施城镇（村庄）内部地籍调查，确保国家急需的数据按时完成。

（五）加大支持,保障经费

按照《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》中“各级财政部门在调查费用上给予保证”的要求，要根据土地调查任务和工作进展编制详细的经费预算，核定调查经费，并列入相应的年度财政预算，财政部门确保土地调查经费按时足额到位，保

证土地调查工作顺利进行。

全县第二次土地调查所需经费按照中央、省、市、县（市、区）财政事权分离的原则，以国家和地方承担的土地调查工作量为依据，由中央、省、市、县（市、区）财政共同分担，经费列入各级财政预算。近期县财安排必要的前期工作经费，保证工作需要。

（六）加强监管，确保质量

第10篇

【关键词】农村；建设用地；流转；制约因素

依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”、“集体建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩，因此，在我国所研究的“土地流转”，说到底是一种土地使用权的转让和流通。

近些年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。

一、农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析

（一）农村土地使用权流转的法律约束机制

1．集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；

2．集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；

3．承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

（二）不同利益集团的行为决策方式的约束

1．中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

2．社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

二、农村土地使用权流转制度创新中的难点分析

（一）流转的条件和范围

对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地 ；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式 ；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

（二）集体建设用地流转的方式

对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资(入股)、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资(入股)或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式，有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。

转贴于 （三）集体建设用地流转后的用途

对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。

（四）集体建设用地流转后的使用年期

对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

（五）政府的角色定位和管理内容

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务， 应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地， 应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。

（六）流转中的土地收益分配

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10％，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。

【参考文献】

[1]张仲．建立农村集体土地使用权流转新机制．理论前沿，2004，（4）．

[2]刘洪彬，曲福田．关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析．农业经济，2006，（2）．

[3]程久苗．农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考．南京：农业大学学报，2002．

第11篇

1.海盐县当前土地利用现状

海盐县位于浙江省北部富庶的杭嘉湖平原，属嘉兴地区，全县包括4个街道（武原街道、西塘桥街道、元通街道、秦山街道）和5个镇（澉浦镇、百步镇、沈荡镇、通元镇、于城镇）。根据全国第二次土地调查及海盐县最新年度土地利用变更调查成果，海盐县土地总面积为87.74万亩，其中：农用地为54万亩，占土地总面积的61.52%，农用地中耕地为39.16万亩，占土地总面积的44.63%；建设用地为18.54万亩，占土地总面积的21.13%，建设用地中城乡建设用地总面积为16.30万亩，占土地总面积的18.57%，城乡建设用地中农村村庄面积12.05万亩，占土地总面积的13.73%，占建设用地总面积的65%；其他土地面积15.2万亩，占土地总面积的17.35%。

根据海盐县土地利用总体规划，至2020年，全县耕地保有量不低于36.03万亩，基本农田保护面积达到32.34万亩，标准农田保护面积达到25.11万亩，城乡建设用地规模控制在12.49万亩以内。新增建设占用土地规模控制在3.43万亩以内[1]。

2.海盐县土地整治规划

从1999年―2010年末，海盐县共实施土地整治项目175个，主要类型为土地整理、土地开发和建设用地复垦，涉及整治面积47.5万亩，新增耕地7.38万亩，其中建设用地复垦新增耕地7050亩。

在编制海盐县土地整治规划时，以各行政村内自然村为单位，调查了农村建设用地（主要为农村居民点用地）的房屋新旧程度、户型和农户们的整治意愿等信息。在此基础上，结合海盐县土地利用总体规划。海盐县域总体规划、各镇（街道）村庄布点规划及交通、电力、文物保护和生态环境保护等相关规划，确定了海盐县农村建设用地整治区域。通过分析与测算，规划到2020年，整治农村建设用地5.45万亩，其中近期至2015年，安排土地整治项目35个，整治面积1.76万亩，远期至2020年，安排土地整治项目55个，整治面积3.69万亩。各镇、街道土地整治计划安排情况见表1.1。

3.海盐县农村建设用地主要现状

（1）人均用地规模偏大

海盐县位于平原地区，地势平坦，县域内大部分地区适宜建设，而且经济较为发达，因此农村建设活动较为频繁，农村建设用地率有待提高。根据土地利用现状数据和海盐县统计年鉴，海盐县2010年农村居民点总面积为8031公顷，农业人口为23.76万人，人均农村居民点用地大约为338平方米，而国家规定的农村居民点用地最高标准为人均150平方米，海盐县人均农村居民点用地远高于国家规定标准[2]。

（2）农村土地利用结构不合理

海盐县农村居民点用地建设普遍存在缺少规划的现象，具体表现为农村建房布局零散，农村居民点内部功能局部混乱、整体档次不够高，已使用的土地与闲置土地交叉分布，部分村庄仅为两层建筑物，利用方式过于粗放，这些都导致了村庄内部土地资源的浪费和建设用地结构的不合理，不利于基础设施建设和公共配套设施的建设，影响提高农村居住环境水平[3]。

（3）基础服务设施配套不全

由于村庄规模、分散布局、资金、建设周期等一系列的原因，区域内村庄基础服务设施配套不够完善。除了靠近县域或集镇的部分农村居民点外，大部分村庄只具备了通路、通自来水、通电的基本生活保障措施，医疗服务、污水处理、信心、文化休闲娱乐设施尚未全面覆盖。

二、海盐县农村土地综合整治工作中存在的矛盾与问题

1.村庄规模偏小且分布不够集中

根据海盐县土地利用现状和实地调查发现，海盐县存在呈现二级结构，即行政村和自然村，大部分的自然村规模较小，布局分散。从村庄空间形态分布来看，村庄主要沿道路、河流、水网带状或点状分布在空间分布上表现出很强的地形关联性，平原地区村庄分布较为密集，山村丘陵地区分布较分散[4]。农村居民点用地呈自然村落分布状态，分散建设，不利于中心城镇和小城镇建设发展，制约了农业农地和非农建设用地规模优势的形成和发挥，影响了农村产业化，城镇化和现代化进程，加大了农村土地综合整治的难度。

2.农村土地整治项目未封闭运行，导致整治成本巨大

海盐县农村土地整治项目未封闭运行，导致整治成本巨大，未能体现城乡建设用地增减挂钩政策的优势[5]。农村整治项目成本计算上，不仅包括了搬迁农户的补助，安置地块的基础设施建设投入，也包括了建新地块的农户拆迁成本和土地取得费用。指标的挪用，意味着可用于增值收益的挂钩地块减少，如“通元滕泾”和“百步得胜”2个项目，整治出来的指标全部用于农房安置，没有挂钩平衡地块可用于第二和第三产业获取增值收益。

3.农村土地整治项目实施中对农民利益和农村发展关注不够

海盐县农村土地综合整治项目申报实施中对农民权益保障和农村发展的关注度不够，主要体现在整治项目中涉及农民安置用地的没有及时办理用地手续，目前在农村土地整治项目中安置用地办理供地手续1061亩，但实际动工建设面积远远大于这个面积，影响下一步集体土地和农村宅基地的确权发证。根据发展壮大集体经济的要求，在现代化新市镇和城乡一体化建设和农村土地整治项目中，涉及集体产权建设用地置换后的建设用地指标，应优先安排村级集体经济创收项目，但实际操作中此种情况少之又少。

4.整治项目资金投入大且筹措较为困难

农村土地综合整治项目资金投入相当大，在投入大量资金之后后续资金的筹措较为困难[6]。一方面由于项目设计大量用于农房安置造成项目投入与产出不协调，造成巨大差距；另一方面农村土地整治是一项综合性的工作，在实施过程中会涉及道路、水利、电力、电信、卫生、教育、文化等配套设施，这些由不用部门分管，农村土地综合整治资金整合难度较大，各部门的资金由各部门管理使用，实际工作中存在着“各唱各的调，各吹各的号”的问题，使得资金不能得到有效整合。

5.相关部门各自为政，缺乏合作

第12篇

【论文摘要】文章从我国农村集体土地使用权流转的制约因素出发，全面分析在土地流转制度创新设计过程中涉及流转的条件和范围、流转的方式、流转后的用途和使用年期、政府的角色定位和管理内容，以及流转中的土地收益分配等几个难点问题。

依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”、“集体建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩，因此，在我国所研究的“土地流转”，说到底是一种土地使用权的转让和流通。

近些年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。

一、农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析

（一）农村土地使用权流转的法律约束机制

1．集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；

2．集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；

3．承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

（二）不同利益集团的行为决策方式的约束

1．中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

2．社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

二、农村土地使用权流转制度创新中的难点分析

（一）流转的条件和范围

对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地 ；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式 ；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

（二）集体建设用地流转的方式

对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资(入股)、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资(入股)或租赁土地使用权的行为。" 集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式，有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。

（三）集体建设用地流转后的用途

对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。

（四）集体建设用地流转后的使用年期

对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

（五）政府的角色定位和管理内容

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务， 应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地， 应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。

（六）流转中的土地收益分配

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10％，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。

【参考文献】 [2]刘洪彬，曲福田．关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析．农业经济，2006，（2）．

[3]程久苗．农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考．南京：农业大学学报，2002．

第13篇

记者:您认为《规范》的正式实施对今后的土地督察进行会产生怎样的意义?

徐绍史:在我国土地督察制度已经施行了一段时间,虽然在各方面也取得了一定的收获,但是确实从土地督察的制度化、规范化方面有待改进和提高。现在《规范》正式实施,会使我们工作的效率更高、更加系统化和有章可循。《规范》的实施不仅从方法、流程、时限等方面明确了土地例行督察工作的细节要求,更使土地例行督察工作更加透明化。

记者:土地供应现在已经成为地方财政和经济增长的重要因素,同时也成了滋生腐败的重要环节。《规范》的实施是否可以有效遏制土地供应环节产生的暗箱交易呢?

徐绍史: 这方面的效果将会是非常明显的。《规范》要求我们的土地例行督察工作将实现常态化,覆盖的范围会越来越广,并且对督察结果要进行复核的。土地例行督察将采取非属地管理,这就避免了在督察工作中很多不必要的干扰。对于督察过程中发现的轻微违规问题和需要转交的土地违规违法案件,督察局可及时向地方人民政府提出自行纠正事项或改进建议;对于发现的重大土地违规违法问题,应及时专报国家土地总督察、副总督察。

记者:中国虽然幅员辽阔,但人均国土占有面积却比较少。保住有限的土地是我们中华民族生存的根本。您如何理解中央关于建立土地督察制度的战略意义呢?

徐绍史:国家土地督察制度的建立,正是为了保证中央职权的有效实施。因此,从这个意义上来说,这项制度的建立为合理划分中央与地方职权,正确处理中央与地方关系提供了有益的实验,是我国行政管理体制改革的组成部分。几年来的实践证明,土地政策在目前是最直接、最有效的调控手段。为此,就必须有一个保证土地调控政策有效实施的机制,做到令行禁止。正是在这种形势下,国家土地督察制度应运而生,成为中央加强和改善宏观调控的一个重要举措。

记者: “18亿亩红线”还要不要坚守?是个曾经被广泛争议的话题。您作为国土资源部的部长,是如何看“18亿亩红线”的呢?

徐绍史:人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少,这是我国的土地国情,且短期内难以改变。改革开放30年来,我们在保障科学发展和保护耕地红线两方面都取得了明显成效。但我们也清醒地看到,我国正处于工业化、城镇化中期,人口还在继续增加,经济社会发展对国土资源的需求将持续上升,特别是一大批新上的“扩内需、保增长、保民生”项目需尽快落地,土地供需矛盾尖锐。空前严峻的资源压力警示我们,必须坚持以科学发展观为指导,统筹好保障发展与保护资源的关系,一方面坚持保障科学发展,以土地供应政策和利用方式来促进经济发展方式转变,推动全面、协调、可持续发展;一方面坚持保护耕地红线,牢牢守住子孙后代生存发展、安邦立国的根基。

记者:严格保护耕地、守住18亿亩耕地红线的任务非常艰巨。我们有什么具体措施?

徐绍史:今年3月至11月,国土资源部在全国部署开展了“保增长、保红线”行动,一方面密切跟踪土地调控政策实施的新态势,对土地调控政策的实施效果进行评估,及时掌握扩大内需、支持灾区重建和国家综合配套改革试验区的相关土地政策执行效果,深化土地管理制度改革,形成制度创新成果;另一方面,依法维护土地管理秩序,强化土地监管,坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题。对涉及用地面积较大、群众反映强烈的土地违规违法问题,督促地方政府切实整改,严肃查处。开展“双保行动”,就是为了提高统筹保障和保护的能力,实现保障科学发展和保护耕地红线的有机统一。

保障科学发展,保护耕地红线,需要优先保障重点建设项目用地。计划指标保重点,一般项目靠挖潜。一是扩增量。今年已适当增加了新增建设用地计划指标,优先用于安排公路、铁路、机场、水利、能源、环保等基础设施和民生用地;二是挤存量。加大闲置土地清理处置力度,积极盘活存量用地,特别是批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的土地;三是调结构。严格执行土地供应政策特别是禁止和限制供地目录,调整工业用地出让最低价标准,优化土地利用,促进产业结构调整,落实保障性安居工程用地;四是快审批。主动参与新增国家投资项目的前期论证,进一步加快用地预审,适当扩大先行用地范围。建立土地审批快速通道,提高供地效率。

记者:在土地调控方面,土地规划起到了什么样的作用?

徐绍史:保障科学发展,保护耕地红线,需要加强和改善土地调控。加强土地政策与财政、货币、产业等政策的协调,从土地规划、计划、审批等手段入手,在土地供应总量、结构、布局、时序等方面积极参与调控。严格落实《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》,确保全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。认真做好新一轮土地利用总体规划修编工作,在确保耕地保有量、基本农田面积和严控城乡建设用地总规模的基础上,把本地区的经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等,叠加到土地利用总体规划上去,加强规划的统筹和管控作用。严格按照规划实施土地用途管制,农地农用,农地“农民”用。完善土地利用计划管理。实行激励约束机制,强化差别化计划管理。

记者:在承包地和集体建设用地流转过程中,如何保证农民的利益不受损失?

徐绍史:当前,要高度警惕一种倾向,农村缺钱、城市缺地,两者一拍即合,大量农村土地继续流向城市。当前更要注意,在承包地和集体建设用地流转过程中,权力、资本、宗族强势甚至黑恶势力巧取豪夺,侵害农民权益。要特别关注这些苗头和倾向,及时予以解决,使改革始终在依法规范的轨道上前进。

记者:现在很多农民都失去土地,有些地区也正在开展城乡统筹的实验,土地换户口又让更多的农民离开了土地。您如何理解新形式下的农村土地管理制度呢?

徐绍史:要健全农村土地管理制度,严格落实耕地保护责任制和干部离任审计制度。土地利用总体规划、建设用地计划、耕地保有量和基本农田面积四条线不能碰。划定永久基本农田,建立保护补偿机制。耕地实行先补后占,确保占补平衡。加快推进农村土地确权登记颁证。深化农村土地产权制度研究。改革完善征地制度,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。逐步建立城乡统一的建设用地市场。加强农村宅基地管理。要大力推进农村土地整治。开展农村土地整治能够更加有效地驱动农村消费需求,还能促进新农村建设和城乡统筹发展,要充分发挥土地整治和城乡建设用地增减挂钩在统筹城乡发展中的平台作用。实践证明,开展农村土地整治建设性地保护了耕地,保障了发展,这项工作有规划,有资金,有经验,大规模推进恰逢其时。

记者:金融危机的影响还没有真正消除,但中国的房地产市场却又出现了非理智的繁荣,最近各地又不断涌现出新的“地王”。地价推高房价的论调再次引起了舆论的广泛关注。对此您怎样解释?

徐绍史:国土部门正在对不断变化的土地市场密切关注,特别是对不断出现的“地王”进行跟踪分析。对批而未用等违规、违法问题给予了高度重视。在保障土地供应的同时,我们要坚决遏制“两高一资”、产能过剩、低水平重复建设项目上马。土地管理制度改革也出现了一些苗头性、倾向性问题。下半年工作要重点关注苗头性和倾向性问题。我们必须防止以土地整治为名扩大建设用地,土地管理制度改革要防止理解上偏差、操作上失范和违背民愿民意。各地都在决战第三季度,征地拆迁、项目开工建设等将会非常集中,对乘机圈地、搭车用地等行为要予以密切关注。对新老规划的衔接、先行用地的扩大、批而未用土地的盘活等,各地一定要跟踪评估,千万不要出现乱象。坚决遏制违规违法用地。

记者: “土地价格过高是目前的高房价的最直接原因之一。”这是目前房地产市场普遍表述的一个的观点。之前国土部给出的地价平均占房价23.2%的比例,又遭到广泛质疑。您对此如何看待?

徐绍史:由于地王在各个城市不断出现,使得一些开发商、媒体不断宣扬地价是推高房价的主因。其实“地价推高房价”本来就是个伪命题。去年怎么没有地王?同样的地块,同样的起拍价,去年流拍,今年成了地王。这又如何解释?这次的调查再次说明了地价跟高房价的确没有直接关系。我们给出的统计数据是完全站得住脚的。

记者:为应对金融危机而实施的扩内需措施,对长期的土地政策是否有一定的冲击?会不会因此又出现大肆圈地的现象?

徐绍史: 我们要扎实推进“保增长、保红线”行动。要优先保障重点建设项目用地。今年已适当增加新增建设用地计划指标,优先用于安排公路、铁路、机场等基础设施和民生用地。加大闲置土地清理处置力度,积极盘活存量用地。严格执行土地供应政策特别是禁止和限制供地目录,调整工业用地出让最低价标准,优化土地利用,促进产业结构调整,落实保障性安居工程用地。进一步加快用地预审,建立土地审批快速通道。

在土地供应管理上,一方面密切跟踪土地调控政策实施的新态势,及时掌握扩大内需、支持灾区重建和国家综合配套改革试验区相关土地政策执行效果,深化土地管理制度改革,形成制度创新成果;另一方面,依法维护土地管理秩序,强化土地监管,坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益问题。

记者:现在的土地督察与执法虽然有了专业的队伍和制度,但是如何才能在这么广大的国土上完成好执法督察工作呢?

徐绍史:在今后的工作中,我们要进一步强化土地执法监管,构建各级政府、相关部门土地执法的共同责任机制。改进监督手段,建立卫星遥感数据全国 “一张图”,将审批、供应、使用、补充、执法监察等业务系统整合为计算机网络综合监管平台,实现“天上看、网上管、地上查”。严格土地违法问责。保持专项督察力度,对耕地保护不落实、征地补偿安置不到位、违反土地供应政策等重大问题坚决纠正,严肃查处。

记者:您认为土地管理制度以及土地督察的不断深化,对我们国家的意义何在?

第14篇

一、农村土地综合整治为现统筹城乡区域发展保驾护航

（一）统筹城乡发展奠定了土地综合整治的基础

市是浙江省统筹城乡发展、推进城乡一体化的先行之地。这几年来，市陆续出台了一些列行之有效的政策制度，为进一步实现农村土地综合整治奠定了坚实的经济、社会、政策基础。（见下表所示）

年份出台政策

1999《市农业和农村现代化建设规划》

2000《关于推进农业和农村现代化“五个一工程”的实施意见》

2003把推进城乡一体化确立为全市经济社会发展的“五大战略”之一

2004《市城乡一体化发展规划纲要》

2007《市打造城乡一体化行动纲领》

2008启动实施了城乡就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等改革的“十改联动”

2009年，农民人均纯收入连续6年列全省第一，增幅连续6年超过城镇居民可支配收入增幅。2009年农民人均纯收入来源中主要来自工资性收入（7769元），约占全部收入的60.6%，家庭经营性收入（3973元）占31.32%，两者之和占91.92%，并且有相当离土人员已在城镇置房定居。因此，种、养殖业产出已不再是农民的主要收入来源，农民对土地的依赖性大大降低，这就为开展农村土地综合整治打下了良好基础。

（二）“两新”工程建设加快了农村土地综合整治建设步伐。自“两新”工程启动以来，取得了阶段性成效。主要表现为：促进了城乡间资源优化配置，改善了农村环境质量，拉动了农村投资消费，助推了农民创业就业，深化了城乡配套改革。农村土地综合整治是“两新”工程建设中的基础性和关键性工作。两者有机结合，互相促进，互相提升。

（三）国土空间的布局进一步优化。我们坚持把“一个确保、三个不变和一个不突破”（即：确保农民的权益和利益；农村集体土地所有权性质不变、农用地的用途不变、农用地的量与质不变；不突破城乡建设用地总规模）作为前提，克服“重用地、轻复垦”、“重数量、轻质量”等问题。

二、农村土地综合整治多管齐下整合推进

（一）规划编制和实施为城乡用地布局提供了良好的基础保障。一是加强两大规划的对接融合。新一轮土地利用总体规划与市域规划、“1＋X”村镇布局规划、城乡一体新社区规划加强互动衔接融合，力求“两规合一”，做到美丽生态、节约集约。二是着力做好土地利用总体规划和农村土地综合整治规划的编制。加快新一轮土地利用总体规划修编，市级规划大纲已通过国土资源部审查，到今年年底，新一轮土地利用总体规划修编可基本结束。

（二）当好项目立项的“守门人”。2009年年底，市提出“六定七步”法，规范农村土地综合整治示范项目的组织实施要点和项目立项报批。“六定”就是定题、定性、定量、定时、定位、定序；“七步”：第一步是依据县级新一轮土地利用总体规划大纲；第二步是组织相关部门和专家进行论证；第三步是组织土地权利人听证；第四步是被搬迁农户签字确认；第五步是编制城乡一体新社区建设暨农村土地整治示范项目实施方案；第六步是在新老规划过渡期内，市、县（市、区）、镇（街道）政府（办事处）承诺农村土地整治项目安置用地在新一轮土地利用总体规划中纳入允许建设区内；第七步是县（市、区）、镇（街道）政府（办事处）申请立项。全市按照“六定七步”法加快农村土地综合整治示范项目的立项报批。

（三）资金筹措多措并举。一是加大财政资金支持力度,把村庄整治资金、农田水利建设和中低产田改造资金等相关涉农资金整合起来，用于扶持“两新”工程建设中的农村土地综合整治，以发挥各项资金的叠加效益。二是推进农村金融体制改革，加快银行融资进度。三是加大奖励力度。在落实省政府每亩6000元以奖代补资金的基础上，市政府再对宅基地复垦给予每亩4000元的奖励，其中各县（市、区）每亩配套2000元。

三、农村土地综合整治初步成效显著

目前，全市已启动建设新市镇中心集聚区77个、一般集聚区224个，改造集聚农户22041户，其中新市镇15095户、城乡一体新社区6946户。目前我市已经省厅批准立项的农村土地综合整治项目21个，另有24个项目正在报批之中，合计45个项目。（见下图示）

（一）城乡区域国土利用空间布局得到调整和优化。按照“1640300”现代化网络型大城市规划目标，通过农村土地综合整治，逐步把全市856个行政村17000多个自然村集聚到40个左右新市镇和300个左右城乡一体新社区，并统筹安排城乡产业发展、公共服务设施配套，提高了资源配置效率。农村土地综合整治示范项目的新建农房的土地节约率均在50%以上，初步遏制了在城市化进程中农村居民点建设用地不断扩大的趋势，城乡居民建设用地开始向好的方向发展。

（二）改善了农村环境质量、节约了社会投资和资源。深化农村环境综合整治，逐步把整治重点从“五化一配套”（道路硬化、河道净化、环境洁化、村庄绿化,转到以环境洁化为主的垃圾收集处理和各项村庄整治成果巩固上来，村庄整治覆盖面不断扩大，不仅显著改善了村容村貌、生态环境和农民生产生活条件，而且节约了社会投资和资源。

（三）民生得以改善。开展农村土地综合整治拓宽了农民增收渠道，按公寓房安置测算每户农户平均资产将由约15万元增加到60万元左右，再加上多余住房出租、入股参与产业和商业用房开发、土地流转金、创业职业培训资助补助、社保补贴等，农民可获得长期稳定收入。

四、农村土地综合整治取得的启示

（一）领馆重视，落实任务。一是加强组织领导。市、县（市、区）政府高度重视农村土地综合整治工作，把农村土地综合整治作为重点工作来抓，建立了以政府主要领导为组长的领导小组，建立健全指导协调和督查推进机制。二是明确工作职责。市、县（市、区）两级农办要负责研究制订相关政策、牵头组织协调工作。三是加强工作考核。今年，市委、市政府把农村土地综合整治工作纳入各县（市、区）和市级部门（单位）党政工作目标责任制考核内容，并加大考核权重。

第15篇

农村土地综合整治是新一轮土地利用总体规划中的重要内容，是未来一个时期

国土资源管理的重要工作，关系到新一轮土地利用总体规划中耕地保护、城乡建设用地布局

优化及规模控制、耕地占补平衡等规划目标的实现，本文结合金华市土地利用现状和农村土

地整治（开发整理复垦）工作的情况，阐述了金华市开展农村土地综合整治存在的问题并提

出了若干建议和对策。

关键词

农村；土地整治；问题；对策

中图分类号：D267.2文献标识码：A

1111

金华市开展农村土地综合整治现状情况

1111.1.1.1.1

农村土地综合整治的内容

农村土地综合整治是按照“耕地占补平衡有良方、土地节约集约有增量、农民安居乐

业有保障、城乡统筹发展有希望”的总体目标[1],对农村地区低效和不合理利用的田、水、

路、林、村进行综合整治，提高土地利用率和产出率的土地利用活动，包括农用地、建设用

地和未利用地整治。

1.2农村土地综合整治的必要性

开展农村土地综合整治（土地开发整理复垦）是土地集约利用的现实需求。金华市地

处浙江省中部，全市土地面积10941平方公里，辖9个县（市、区），总人口463.68万人，

人均耕地0.75亩，大大低于全国的水平，再加上近几年，高速公路、铁路等重大基础设施

的兴建，使原本人多地少的矛盾更为突出，要满足全市经济社会发展需要，又要保护好耕地

资源，只有大力开展农村土地综合整治，开发土地资源，通过整治提高集约用地水平，进一

步优化我市农村土地资源配置，促进城乡统筹发展。

1.1.1.1.3333

金华市农村居民点整治复垦潜力分析

农村土地综合整治的重点、难点是农村居民点的整治复垦，有必要对金华市农村居民

点整治复垦潜力进行评估分析，金华市农村居民点整治复垦潜力预测分析见下表。

-2-

金华市农村居民点整治复垦潜力预测表

单位：万人、hm2、m2

县（市、区）

2010年农村

居民点面积

农业人口

2010年末人

均农居点面

积

规划2020年

农村人均建

设用地标准

2011-2020年

可复垦农村

居民点潜力

婺城区5331.6833.24160.38140678

金东区3966.3227.63143.56130375

义乌市5311.9650.16105.9195547

东阳市7756.0666.93115.88105728

永康市6683.746.81142.77130598

兰溪市7742.3953.09145.82130840

浦江县3249.6831.95101.7095214

武义县4829.4828.21171.23140881

磐安县1964.3118.04108.8898196

合计46835.58356.07131.53/5056

从表中数据看，全市2010年末农村居民点面积46835.58hm2，农业人口约356.07万人，

农村人均建设用地面积131.53m2，按照新一轮土地利用总体规划农村人均建设用地指标，预

测2011-2020年全市可通过农村点建设用地整治复垦，可减少建设用地5056hm2，农村居民

点整治复垦还有一定潜力。

2222

金华市开展农村土地综合整治存在的问题

2.12.12.12.1

投资巨大资金筹集难

农村土地综合整治是全域规划、全域整治，包括了开发未利用地，整理农用地、复垦

建设用地、安置农民新村建设、配套基础设施等诸多内容，实施周期一般2-3年，需要投入

的巨额资金，可以说资金能否落实，筹资渠道是否稳定，是农村土地综合整治顺利进行的基

本保障。资金筹措主要由各级政府财政补贴和农民村集体自筹。众所周知，农村集体与农民

经济能力较弱，巨大的资金靠财政贴对经济相对发达县（市、区）财政来说压力不小更何况

经济欠发达县（市、区），农村土地综合整治是一项新的工作要长期运转，如何筹集足够的

资金问题不容回避。

-3-

2.22.22.22.2

农民思想工作难做

农村土地综合整治涉无论是以田、水、路林为重点农用地整治还是以房村为重点村庄整

治，农村地区的生产要素空间布局将发生一定变化，空间变化必然伴随着权利的调整[2]，从

而涉及千家万户和广大农民的切身利益，需要做大量深入细致的思想工作。农村土地综合整

治包含土地开发整理工程、农村居民点整治复垦工程、农村住宅建设、农村基础设施建设和

农村公共服务设施建设等诸多内容，将涉及农村承包田产权调整、宅基地调整、宅基地复垦

补偿，安置补偿、部分农民的后续生活保障等问题，每个问题都是事关农民切身利益，要让

每个农民同意、满意，难度可想而知。

2.32.32.32.3

资源零星分散、新增耕地潜力有限

土地综合整治包含的农地整理、未利用地开发和农村建设用地复垦面临资源分散零星

且新增耕地潜力有限的困境，增加了综合整治的难度。由于新《土地管理法》实施以来，为

实现耕地占补平衡，前些我市大力开展了土地开发整理复垦工作，一些面积大、区位立地条

件好的可开发整理复垦后被资源已被利用，剩余可开发整理复垦成耕地的后备资源很有限，

剩下的都是相对分散、小块、交通不便的区块，实施起来工程难度大、资金投入要求高。

3333

金华市开展农村土地综合整治的建议、对策。

3.3.3.3.1111

摸清家底、科学规划、先易后难、分实施

开展农村土地综合整治专项调查，摸清底数，充分了解农村各类土地现状及其存在问

题，分析本辖区农村土地资源数量、规模及分布情况，为农村土地综合整治规划提供依据，

做到有的放矢。在土地利用总体规划的指导下与城镇经济发展规划，城镇村布局规划等有机

结合起来[3]，科学合理编制农村土地综合整治专项规划。科学规划，分步实施，有计划，按

步骤的开展，具体方法可以先易后难，先点后面，做到整体规划，分布实施，循序渐进，滚

动发展。

3.3.3.3.2222

注重公众参与、维护村民合法权益

农村土地综合整治涉及千家万户村民的切身利益，注重公众参与、维护好村民权益是

关键。首先，按照规定必须履行公告、听证、论证、村民签字等程序必须严格执行，决不能

偷懒，做到公开、透明。其次从项目立项规划、实施过程要充分听取项目区村民的意见建议，

涉及土地所有权、使用权、土地承包经营权等权利调整的，必须取得相关权益人的一致认同，

村民提出合理要求尽量予以满足，使农民群众通过土地综合整治得到实实在在的利益，实现

整治前农民乐意、整治中农民参与、整治后农民满意的目标。

3.3.3.3.3333

设立专项资金

-4-

统筹利用耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用

费等资金，支持农村土地综合整治工作，尽快设立专项资金，并与工作领导小组成员单位充

分协作，尽可能地整合相关部门资源资金。尽快研究明确建设用地增减挂钩项目新增耕地置

换建设用地的土地出让所得收益、城乡建设用地增减挂钩指标调剂收入用于农村土地综合整

治项目建设比例。因地制宜地制定相应的资金扶持政策，保障农村土地综合整治项目资金投

入，并研究探索市场化运作机制，鼓励企业和个人参与投资建设。

3.3.3.3.4444

严格管理、保证质量

在村土地综合整治项目实施中，严格执行法人制、招投标制、合同制、工程监理制、

公告制、审计制等制度，确保项目质量和人员安全，按照全面全程监管的要求，对项目实施

动态监管。对农村土地综合整治项目选址立项、规划设计、招投标、工程施工、质量监理、

竣工验收加强管理，确保项目质量。对涉及项目区范围、规模、建新区位置和面积、周转指

标使用额度等未经批准不得擅自变更。项目因重大政策调整和不可预测原因，无法按原规划

实施要求变更或撤销的，须报批准机关同意。

3333....5555

加强领导、完善考核

开展农村土地综合整治是一项新工作，涉及面广、政策性强、牵涉很多利益矛盾的社

会综合工作，不能片面的认为是一项单有国土部门就能实施的技术业务工程。各县（市、区）

要建立以政府为主导，国土、财政、规划、农办、农业、水利等部门参加的农村土地综合整

治工作领导小组或联席会议制度，强化部门分工协作，共同推进任务，定期召开会议共同研

究解决在工作中遇到的困难和问题，有利于资源优化配置、资金集中投入。其次完善考核制

度、加大工作督导，各县（市、区）在成立工作领导小组的基础上，由县级政府与相关部门、

乡镇签订责任书，明确工作职责，目标任务，权利义务，并将工作完成情况纳入年度考核。

建立节点计划，将年度任务分解到项目的立项、实施、验收等各个环节，层层落实、层层分

解，明确每阶段工作进度、时间进度。在每阶段节点，加大督导力度，考核任务完成情况，

对按时完成单位进行表彰，对工作迟缓的给予通报批评。

参考文献

;;;;

[1]徐绍史.深入开展农村土地整治搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台国土资源通

讯，2009,第8期，6-7。

[2]张富刚,刘彦随.农村土地整治中产权改革新思维.中国土地，2009，第7期，61。

-5-

[3]张慧.农村建设用地整理的范畴、原则及其他.中国土地，2005，第12期，38-39。