公共财政范文

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第1篇

关键词:官僚治理结构公共财政效益

政府作为公共财政的主体,直接担负着公共财政资金的分配和使用,其行为模式对公共财政的效益有着决定性的影响。按照公共选择理论,政府并非是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手,它是由各个机构组成,而各个机构又是由各层官僚组成。无论是官僚还是政府机构,都有自己的行为目标即追求自身利益的最大化,这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号。换言之,政府的行为目标与社会公共利益之间存在差异。公共选择理论提供了一个理解政府行为的全新视角。官僚治理结构影响公共财政的分配和使用,公共财政的使用效益在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性,即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利能体现公共利益目标。本文对传统的官僚理论进一步深化,通过分析官僚治理结构,以及官僚治理结构对财政分配的影响,研究这种分配模式是如何影响官僚的行为,进而影响公共财政的使用效益,从而为我国建立合理的官僚治理结构,最大限度提高公共财政的效益提供政策建议。

我国官僚治理结构的三种模型

官僚治理结构可以分为宏观,中观和微观三种结构。我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应,现阶段我国财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。宏观的官僚治理结构主要指中央政府和地方政府之间的责、权、利结构,中观的官僚治理结构指省级地市级政府和县乡政府之间的责、权、利结构,微观的官僚治理结构指各官僚组织内部决策层和执行层的责、权、利结构。

宏观官僚治理结构模型

我国当前的官僚治理结构在宏观上初步理顺了中央政府和省级政府之间的责、权、利关系,改革开放以来,我国官僚治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。我国从1979年就开始从财政分级包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系,到1994年,开始在全国推进分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束,而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。我国财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额,从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基。以分税制为基础的分级财政体制,相对规范了中央政府与地方政府之间的责、权、利关系,巩固了地方政府发展当地经济的积极性,提高了公共财政的效益。

中观官僚治理结构模型

在中观官僚治理结构上,我国当前缺乏一个合理的责、权、利结构,在省、地市、县和乡镇政府之间,一方面财权过分向上集中,使得基层政府财力十分薄弱,而另一方面事权过分向下集中,造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看,地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境,而且还在于它在许多方面与地方基层政府的工作激励具有不相容性。

一方面,因为地方财政体制中对省级和地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性,省级和地市级政府将其财政更多地用于支持中心城市的发展,而不是促进县域经济的发展,结果加大城乡之间的分割和矛盾。尽管从资金使用的边际社会效益上看,在县域经济发展中增加一单位资金所创造的社会收益可能远远高于在城市经济发展中投入一单位资金所增加的社会效益,但是从地市级政府官员的利益角度看,投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用,因为在城市建立的政绩往往容易被观察到,而在县域建立的政绩不易被观察到。这样,地市级政府在财政预算决策中往往是重“市”轻“县”,以追求最优的政绩效应。

另一方面,县乡政府从政府职能上讲直接为农村居民提供公共服务的基层政权,承担了较多事权,然而其是最为薄弱的一级财政。上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式,以便自己能够占有大税种和大税源。同时,也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力,结果导致地方财政的财力层层向上集中,使县乡政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激县乡政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派,以摆脱财政困境。政府滥用行政权力表现在,一方面,会给企业经营带来额外的成本,从而削弱企业的市场竞争力;另一方面,盲目对地方企业投入财政信用资金导致政府或有负债增加,进而可能使其财政状况进一步恶化。

总之,在中观官僚治理结构上,我国存在着较为严重的体制性缺陷,导致了公共财政低效配置和浪费,极大损害了公共财政的效益。

微观官僚治理结构模型

我国微观的官僚治理结构是建立在科层制基础上的,科层制是一种横向专业职能,其分工明确、纵向等级层次重叠,依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。按照科层制建立起来的现代官僚微观治理机构,以其形式合理性和技术化的设计在现代官僚体制中取得了极大的成功,我国微观官僚治理结构的特点有:

首先,科层制组织是以层级节制式的组织形式来维护组织的权威性,以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性,但也可能导致组织规模的无限制膨胀。

其次,科层制就是建立在分工理论基础之上的。分工要求对官僚系统内部的一切工作加以划分,但操作起来,划分却不可能穷尽所有;而各项工作一经划分就会固定下来,成为刻板的东西。由此还会不断出现一些没有被明确指定由谁或由哪些部门管辖的事务,极易产生责任推诿问题。这种分工还可能会导致部门利益集团争夺更多的公共财政资源,从而影响公共财政的使用效益。

再次,科层制组织拥有一大批官员,其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。各阶层的官僚形成一个个独立的利益群体,并总是在维持并扩张自己的行政地位和权力,以拥有知识和经验以及保密为借口而暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利益,从而形成“文官”。当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下,就会滥用公共财政资源,并成为公共财政效益提高的主要障碍。

最后,科层制组织中组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段,但是,由于科层制组织的自我膨胀和对自身利益的追求,最终使得目的与手段倒置。这会给官僚的寻租行为打开方便之门,即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策作为威胁,迫使企业向之行贿。不仅导致公共部门运行效率降低,而且造成私人部门生产性资源投入的减少,从而在根本上影响公共财政的来源。

官僚治理结构模型对公共财政效益的影响

从三种官僚治理结构模型的分析可以看出,官僚治理结构直接影响了公共财政的效益。我国当前官僚治理结构中,宏观结构有了较大的改变,但中观和微观治理结构存在较大的问题,并直接影响了我国官僚体制的效率和公共财政的效益。本文以我国的中观和微观官僚治理结构来说明,当前我国官僚治理结构对公共财政效益的影响。

财力资源集中化倾向明显

由于财力分配的决定权在各级机关手中,因此各级机关为了实现部门利益的最大化,倾向于控制更多的财力资源。集权过度会带来许多问题,基层单位从职能上讲直接担负着政府的主要职能和任务,承担了较多的事权,然而却只掌握非常有限的经费。机关常常首先考虑本级机构的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出对其有利的财力分配模式以便自己能够占有较大的财政资源,同时也不愿意向基层让渡自己的财力,结果导致财力层层向上集中,使基层单位的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激基层单位挤占扶贫款等专项资金,侵害人民利益以摆脱财政困境。

行政成本持续膨胀

传统僵化的分工模式使机关越来越无法适应环境的变化,为了应付日益复杂的业务工作,按照传统科层制模式倾向于建立更多的部门和机构来应付新的工作和任务,导致机关规模日益扩大。机关规模的恶性膨胀导致行政成本持续攀升,严重影响了公共财力的使用效益。

职能部门权利过大

职能部门在直线职能制的结构中应属于参谋地位,其职权是在其职责范围内提供业务部门的服务和指导。当前我国各职能部门权力过大,掌握大量的财力资源,容易形成特殊的利益集团,不仅会导致公共财力资源的畸形配置和浪费,更可能干扰直线指挥命令系统,特别是影响直线业务的不平衡感和士气低落。

虚报部门预算支出

下级利用信息优势虚报本部门履行职能所需的预算支出,借以谋取部门利益。科层制体制中上级与下级之间是一种委托—关系,但上级和下级关于组织的实际运行成本的信息是不对称的,下级能够掌握更多的信息。因为官僚的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数,下级在预算谈判中会利用自己的信息优势力求增加本组织或本部门的预算,这种机会主义行为会使机构膨胀从而最终导致公共财力资源效益的下降。

财力分配体制影响员工士气

不合理的财力分配体制影响基层官员士气,这种财政分配体制不能做到“事权和财权”相适应,扭曲了对基层官员工作激励和行为约束。一方面,基层官员由于得不到有效的财力支持,在工作中常常影响正常工作任务的完成;另一方面,也打击了基层工作的积极性和主动性,更重要的是可能使官僚利用手中的权力进行寻租等活动。

总之,我国由于官僚治理结构的弊端,导致公共财力配置的不合理,比如有些职能部门经费较多、而任务有限,多数直线部门任务重,经费欠缺;各级机关占有和使用的财力较为宽松,基层占有经费少,使用紧张。改革现有不合理的官僚治理结构是实现公共财力资源优化配置的关键。

官僚治理结构和公共财政存在辩证关系,官僚治理结构影响财政分配结构,而财政的分配模式又影响官僚的行为,进而影响公共财政的使用效益。因此,建立合理的官僚治理结构,是最大限度提高公共财政的效益关键。

参考文献:

1.魏娜.官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造[J].中国人民大学学报,2002(1)

2.陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理,2000(7)

3.王小龙.中国地方政府治理结构改革[J].人文杂志,2004(3)

第2篇

(一)确立我国目前公共财政职能的理论依据

1.财政职能是由财政本质决定的。只有回答财政是什么,才能明确它应该干什么,即它所承担的基本职责、活动范围和运行方式等问题。改革开放以来,随着财政改革的不断深化,经过理论界和财经界的共同努力,财政理论取得了长足的发展,基本上适应了转型、创建社会主义公共财政理论体系的要求。在紧紧结合中国经济改革的实际,借鉴西方公共财政的理论和实践经验,对政府与市场的关系、发展市场经济必然要实行公共财政模式以及突出强调市场在资源配置中的基础性作用等重大问题上,取得了基本的共识。这些都对重新加深对财政本质的认识,提供有利的条件。在我国建立公共财政,已成为共识,转变政府职能问题已做出相应决定,体现了从现实国情出发。很多专家学者也认识到,我国建立公共财政,不仅要矫正市场失灵,同时还要培育市场、弥补市场发育不健全出现的“市场残缺”,不仅要通过相应的经济和法律手段调解收入分配、解决社会分配的不公问题,还要在生产流通领域加大对基础产业和基础设施的财政投入,推进国有企业改革,提高经济效率,保持国民经济持续、稳定、健康发展。在《领导干部财政知识读本》中,把财政这一经济范畴的定义概括为:“财政,也叫国家财政。是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。”对财政本质的这一代表性认识,是探讨财政职能的根本依据。

2.借鉴吸收现代公共财政理论。既然我们国家已明确把发展市场经济,建立符合我国市场经济环境的公共财政体制作为改革的目标模式,即理所当然地应该认真学习、借鉴西方公共财政理论,为界定转型时期的财政职能提供理论依据。实际上,我国财政理论界和实际部门在这方面已经做了很大努力,取得了很大成就。诸如在强调财政在资源配置中应发挥的职能作用,正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本上取得了共识,一些相应的措施已付诸实施。

3.依据转型理论和政策探讨现阶段财政职能。转型的理论,也是来源于西方。二战以后,世界各国在推进工业化和现代化经济发展过程中,社会体制都经历了转型,表现出谋求共同发展的趋势,又呈现出多元化转型模式。在总结世界各国各种转型方式的经验教训的基础上,依据我国的国情,我们党采取渐进的转型模式,稳步推进改革开放,经历了20多年的艰苦努力,确立了有中国特色的社会主义市场经济的基本框架,社会经济得到巨大发展,人民生活得到明显改善。但从生产力发展的角度看,我国经济转型,本质上又是在近代工业化远没有完成的条件下,超越阶段,合二为一地走向现代化社会转型,包含着既要完成工业现代化,又要实现现代化的双重目标的转型。由此又规定了我国社会的转型,同时又要推进文明转型和体制转型。所谓文明转型,就是要完成农业社会向工业社会以至更快地进入现代信息社会的转型;体制转型是指适应现代社会生产力发展,在坚持和完善社会主义制度的前提下,完成从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。随着市场经济的深入发展,也势必要规范政府行为和界定政府与市场等重大分配关系,在市场对资源配置起基础性作用的程度越来越增强的条件下,公共财政应承担矫正市场失灵和弥补市场缺陷的职能作用就越来越明显。由此可见,建立公共财政是转型社会结构变迁的必然结果,又是形成新的社会结构框架的支撑,它的发展必然以促进微观经济主体的发展与保持活力为先决条件。我们应该看到,转型是一个长期的历史过程,这正如党的初级阶段理论所一再强调的。这一过程,既是计划经济特征逐渐消退的过程,又是市场经济因素不断成长的过程,新旧交替,此消彼长,不同于健全的市场经济。因此必须从这一过程的特殊性出发来促进公共财政的发展,用现实的观念来探索这一过程中财政职能所表现出的特殊性。

(二)对我国公共财政职能的基本认识

对于我国公共财政的基本职能,理论界曾有过不同意见,有人提倡三职能说,即资源配置职能、收入分配职能和调控经济职能;也有人提倡四职能说,即在上面所述三个职能上再增加监督管理职能。本人更赞成四职能说,尤其在经济转型过程中,强调财政的监督管理职能更有其特殊意义。财政的监督职能不同于审计监督,审计监督是一种事后行为,而财政的监督职能却能够监督整个过程;财政监督也不同于法律监督,它是一种行政监督。

1.资源配置职能。财政的资源配置职能,主要是将一部分社会资源集中起来,形成财政收入,然后通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优状态。财政资源配置职能的范围大小应由政府的职能范围来确定,是市场配置无效而又是社会需要的公共物品和劳务。

2.收入分配职能。收入分配职能是指政府收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响,以实现收入分配公平的目标,这是财政与生俱来的一项职能,不过在不同历史阶段分配的内容和形式会有所不同。在计划经济条件下,财政收支活动的突出特征是高度集中,统收统支,政府包揽过多,存在大量越位与缺位的问题,而在市场经济条件下,财政分配活动主要应集中在公共需要的范围里,这是财政职能的一个重大的转变。

3.经济稳定发展职能。在市场经济中,由于市场机制的自发作用,不可避免地造成经济的波动,社会总需求与总供给的失衡、通货膨胀、失业、经济危机是经常发生的,这也需要政府通过财政手段对市场进行干预和调节,以维持生产、就业和物价的稳定。因此,经济稳定发展就成为财政的基本职能之一。在经济转型阶段,这方面的作用显得更为突出。西方经济理论认为,财政的稳定发展功能有两个方面,一是自动稳定器的作用,另一个是作为宏观经济调控的政策工具作用。具体到我国的实际情况,财政调控经济的实现方式应有四种:一是针对经济发展的不同时期,分别采取不同的财政政策,实现社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑时,社会总需求不足,采取扩张性的财政政策,增加财政支出,减少税收,刺激总需求的扩大;当经济膨胀时,社会总需求过度,采取紧缩性的财政政策,减少财政支出,增加税收,抑制总需求。二是通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用,协助稳定经济。三是通过财政投资和补贴等,加快企业、能源、交通运输等公共设施和基础产业的发展,为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生等方面的支出。

4.监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和经济稳定发展的各项职能中,都隐含了监督管理的职能,那么为什么还单独列为一项职能呢?在市场经济条件下,尤其是转型时期,由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性,某些旧体制还在起作用,新体制还不健全,漏洞很多,资产流失、损失浪费、侵占挪用、问题大量存在,放松财政的监督和管理是不行的。财政监督管理职能的内容主要应包括:一是通过对宏观经济运行的监督管理,跟踪、监督宏观经济运行指标,及时反馈信息,发出预警信号,为国家宏观调控提供决策依据,从而为经济正常运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理,规范经济秩序,主要是建立健全和严格执行财政、税收、会计法规,为市场竞争提供基本的规则,保护正当的市场竞争,同时严肃财经纪律,依法治税,依法理财,保证国家财政收入。三是通过对国有资产营运的监督管理,主要是实施价值形式的监督管理,在搞活搞好国有企业的同时,实现国有资产的保值和增值。四是通过对财政工作自身的监督管理,不断提高财政分配效益和财政管理水平。

二、探讨财政职能问题应注意以下几个方面

首先,财政职能是财政区别于其他经济范畴的重要标志之一,是规范财政活动的基本准则。概括地说,财政是以政府为主体的分配活动,也就是通过政府的收支活动,通过征税、举债以及收取各种规费、使用费等途径集中一部分社会资源,用以实现政府职能和满足社会公共需要的经济活动。这就是财政范畴与其他任何经济范畴的主要区别之处,从而为研究界定社会主义公共财政的职能范围提供了客观依据。

其次,财政职能是实现政府职能的重要手段。财政是随着国家的产生和发展而产生和发展的。我国主流派财政理论称财政为“国家财政”,公共财政理论把财政称作“政府财政”,在这一点上认识是一致的。那就是说,财政是与国家密切相连的,财政职能须依据政府职能来确定,研究财政职能需要从这一点出发。

第三,实行公共财政模式的国家,财政职能有共性的一面,但又必须从各自国家的国情出发,表现出各自不同的特征。即使在西方市场经济国家里,都实行公共财政模式,也都是从本国实际情况出发,有各自的具体特征,何况在我们这样一个从长期计划经济转向市场经济的大国里,照搬国外某些理论、做法都不行,必须从我国当前的具体情况出发,借鉴国外公共财政的理论和经验,与我国的实践相结合,创造性地建立起适合我国国情的社会主义公共财政理论体系和方法特点来。探索财政职能,也必须从这样一个总的要求出发。

第四,财政职能有其相对固定的内涵,但又不是一成不变的,在不同的历史发展阶段,内容和形式都会有所不同。所以,研究财政职能,必须与不同历史发展阶段的社会经济发展状况结合起来进行考察。在经济发展的新形势中,摆正财政的位置,明确自身面临的任务,寻求切合实际的运行方式。总之,要用发展的观点,开拓的精神,探索新形势下的财政职能。

三、我国财政职能存在的主要问题及对策建议

1.财政供给制分配方式尚未完全打破,国家财政仍包揽过多,通常说的“越位”问题仍然存在。这些年来,财政改革多半着眼于旧体制存在的统收问题,而政府大包大揽的传统思想和财政统支的局面依然存在,财政职能范围仍没有进行相应的调整,在很大程度上仍受着计划经济体制下供给制分配方式的影响,不适应市场经济发展的要求,也不利于财政支出结构的调整和优化。这里面突出的问题,一是财政补贴仍过于沉重。财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类,但长期以来,为了维护社会经济的稳定,保持物价水平的平稳,使相当一部分国营企业的产品价格水平,虽然放开了,但仍与价值存在着严重背离的情况,企业亏损负担沉重,财政承担着价格补贴和企业亏损补贴不断增加的双重压力。有关资料表明,20世纪80年代以来,财政补贴快速增长,由1980年的250.14亿元增加到1990年959.68亿元,年均增长14.4%,占同期财政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9个百分点。二是财政支出供给范围仍然过宽,不仅包括了公共需要范围里的开支,而且还承担着大量竞争性经营领域里的开支,如补充企业的资本金,安排重点企业生产建设性支出等等。三是在现行的转移支付制度中对基数的确定,是根据“保存量”(即保证1993年地方政府的既得财力)的原则,利用基数法得到的。这样一来,原体制中一切合理不合理的因素都囊括在内,等于承认计划经济体制下的不合理所得。为此,主要应加快国有企业的改革步伐,尽快建立起现代企业管理制度,并与此同时尽快完善社会保障体系。

第3篇

    我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外,如提供公共品或劳务、矫正外部效应、维持有序竞争、针对非价值性物品进行社会性规制、调节收入分配和稳定经济,还具有自己的特点。(1)政府不仅要矫正市场失灵,还要弥补市场残缺,培育和完善市场,促使经济在日臻成熟的市场中持续增长。(2)由于我国是一个发展中国家,区域经济发展不平衡,公共支出财力有限,政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。(3)国有企业是国民经济的主导力量,这决定了政府必须按市场法则继续管理、经营好这部分国有企业,确保国有资产保值增值是政府不可推卸的职责。

    我国市场尚在发育,正处于由传统的计划经济向成熟的市场经济过渡阶段。我国已建立起公共财政的基本框架,正处在由财政主导型向市场主导型过渡的转型时期。制度、体制的创新成为转型期经济发展的巨大动力,但是转型时期体制创新本身面临着种种风险,如经济结构的调整,国有企业改革职工分流下岗,政府机构改革,收入水平的悬殊,经济全球化下的外部冲击等等都会影响着经济的稳定与发展。这就客观上要求财政强化对宏观经济的调控。但在另一方面,随着经济市场化的推进,原有的、主要依靠过多的行政手段管理经济的办法,已明显不适应市场经济的要求。因此,构建政府管理经济的宏观间接调控体系,应更多地采用经济手段、法律手段及配以必要的行政手段,这已成为政府职能转换中的首要任务。

    二、目前困扰我国经济发展的主要因素

    l.世界经济的约束。

    随着加入WTO,中国经济与世界经济将进一步融合,由此带来的对国内经济的冲击,以及世界性紧缩传导效应的加速,将成为影响中国经济发展不可忽视的因素。

    1997年亚洲金融危机爆发后,国际市场呈现的明显过剩和紧缩特征至今未得到根本的改观,小布什上台后美国经济的降温,世界商品和服务贸易总额下降,国际市场商品价格持续走低,这些都将影响国际市场对中国外贸出口的需求,抑制国内市场价格的回升,从而进一步加大国内市场供过于求的矛盾。

    2.结构调整的维艰。

    中国经济目前正处于低档次产品过剩,高档次产品供给不足的结构转换时期。基本供给层面上的商品已经不再供不应求,而商品供过于求的状况越来越严重。在诸多传统产业饱和的同时,许多新产品新产业尚待开发,现行经济结构难以支持经济的长期稳定发展。尽管随着市场化进程的加快,我们正在逐渐摆脱结构调整的制度因素影响,开始加快产品结构、产业结构的调整步伐,但当今世界技术换代不断加快,在解决现存结构问题的同时,更新更高层次的升级换代使经济结构调整成为长期性任务。

    3.消费增长的滞缓。

    当前收入分配结构不合理的局面决定了社会边际消费倾向的下降趋势。改革开放以来,社会总收入不断增加,但增量部分被占人口 20%的高收入人群获取,80%的低收入居民呈相对下降趋势。低收入居民的边际消费倾向高,但收入增长缓慢,不能形成对消费增长率的实际贡献;高收入阶层虽然收入不断增加,但边际消费倾向低,对消费增长率贡献也不大,因此导致了总体平均边际消费倾向的下降。再加上消费者对教育、住房、医疗、社会保障等改革措施的预期,使居民储蓄倾向增强,消费倾向减弱。

    4.投资速度的放慢。

    近年来由于政府增发国债,加大了政府投资力度,全社会固定资产投资增幅较强。但今后一个时期投资增长与改革开放中前期比较,速度将会放慢,这是缘于:一是目前全社会投资基数较大;二是国有企业改革尚处于关键时期,现代企业制度还没有完全建立起来,企业资产负债率和利润率都没有得到根本性好转,投资能力有限;三是银行的信贷功能难以充分发挥,企业利润率低下和银行风险防范意识的增强,导致银行的储蓄投资转化率较低;四是民间投资不够活跃,缺少必要的引导机制和激励机制,中小企业融资渠道不畅;五是资本外流现象未得到有效遏制。与此相应的另一面,外资引进的发展趋势也不容乐观。

    综合上述因素分析:我国从“短缺经济”时期过渡到“后补缺”时期,有效需求不足将会经常性地存在,通货紧缩的压力将取代通货膨胀的压力,成为经济运行中必须认真关注和解决的问题。这是由体制转轨和结构转移的双重因素决定的。若想从根本上解决有效需求不足,必须实现经济结构的根本性转换,不可能一蹴而就。

    尽管如此,就宏观大势而言,我们仍持乐观态度。据世界经济组织预测,在中国结构转换时期,经济增长速度将由改革开放中前期的高速增长阶段进人次高速增长阶段,但由于中国市场容量和结构转换空间较大,在未来30年,仍可保持相对较高的经济增长速度。

    三、积极财政政策的理论借鉴

    我国 1998-2000年所实施的积极财政政策,从经济理论源头上考察应属于凯恩斯学派的需求管理政策。这种刺激经济增长的财政政策主要包括两类:

    一是汉森的吸水政策,即在经济萧条时靠付出一定数额的公共投资使经济自动恢复其活力的政策。汲水政策有四个特点:第一,汲水政策是一种诱导景气复苏的政策。是以经济本身所具有的自发恢复能力为前提的治理萧条政策。第二,汲水政策的载体是公共投资,以扩大公共投资规模作为启动民间投资活跃的手段。第三,财政支出规模是有限的,不进行超额的支出,只要使民间投资恢复活力即可。第四,汲水政策是一种短期的财政政策,随着经济萧条的哨失而不复存在。

    二是萨缪尔森为首的新古典综合派的补偿政策。即政府有意识地从当时经济状态的反方向调节景气变动幅度,以达到稳定经济波动的目的。在经济繁荣时期,为了减少通货膨胀因素,政府通过增收减支等政策以抑制和减少民间的过剩需求;而在经济萧条时期,为了减少通货紧缩因素,政府又必须通过增支减收等政策来增加消费和投资需求,谋求整个社会经济有效需求的增加。

    准确的剖析,补偿政策和汲水政策虽然都是政府有意识的干预政策,但其区别也是很明显的:第一,汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退,是医治经济萧条的处方;而补偿政策是一种全面的干预政策,它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用,而且还可用于控制经济过度繁荣。第二,汲水政策的实现工具只有公共投资,而补偿政策的载体不仅包括公共投资,还包括所得税、消费税、转移支付、财政补偿等。第三,汲水政策的公共投资不能是超额的,而补偿政策的财政收支可以超额增长。第四,汲水政策的调节对象是民间投资,而补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。

    我国实施的积极财政政策,1998年属典型的“汲水政策”,其载体是国债投资,而1999年以来的财政政策则属于补偿政策,是一种全面干预的政策,其载体不仅包括公共投资,还有税收、转移支付、财政补贴等。

    不论采取汲水政策还是补偿政策,其主要措施都是扩大公共投资,投资对经济增长的贡献在短期表现为需求效应,而长期则表现为供给效应。

    在“后短缺”时期,经济发展的主要矛盾已由全面的供给短缺转向了有效需求不足和供给结构失调并存。目前中国经济呈通货紧缩态势,绝非是单纯的生产能力超过市场容量,在相当程度上是由微观和供给方面存在的问题造成的,既含有效需求不足的问题,也有供给结构问题,后者导致了供给质量不高,造成结构性积压严重,反过来又增加了需求困境,根据这一判断,我们认为中国目前的经济状况,既不同于20世纪30年代的世界性经济危机,又不同于西方国家70年代的经济滞胀。因此,单独用凯恩斯的短期刺激经济增长的财政政策,或供给学派的减税等一揽子供给管理政策,均不能达到目的,应将二者结合起来运用。我国的产业结构、企业结构、产品结构和城乡二元经济结构的不合理性,导致了供给状况不能适应具有不同收入水平和富裕程度的消费者的需求,必须也只能通过供给调整来适应不断变化的消费需求结构。而且随着人们收入水平和有效需求的不断提高,供给可能发展成为矛盾的主要方面,调整供给将显得越来越重要。治理的办法在于把政策导向和市场机制有机地结合起来,压缩无效供给,发展有效供给,实现供给结构的升级换代。

    四、近期积极财政政策取向

    近期的积极财政政策要巩固前期政策成果,应汲取日本在扩大内需政策缺乏连续性而遭失败的教训,防止因轻易改变财政政策的方向力度,而导致的经济再度陷入不景气现象的发生。在政策的实际执行中,要注意:

    1.继续发挥国债作用,注重引导社会投资。国债投资的使用方式,应适当减少直接投资,逐步增加间接投资的比重,即采取财政参股、补贴、贴息等办法吸引民间投资。对国债的使用方向,要加快在建项目的建成和投入使用,做好“填坑补洞”的后续性工作,提高项目的使用效益;要加大对西部地区基础设施和生态工程的投资力度;要通过贴息等方式扩大国债对高新技术产业和对传统产业的技术改造的支持,促进产业的技术进步和升级换代。

    2.调整税收政策、激活社会投资,进行税制结构调整。这不能简单地理解为减税或增税,不同领域的税负水平将有增有减。增的部分系指当前GDP中法定税负较轻的,或现行税制应该覆盖而尚未覆盖的部分,应对其拓宽税基,适当增加税负,如对环境污染等存在外部负效应的行为课征重税。减的部分则是GDP中税负过重的部分,如增值税的税基改革,企业所得税税前成本的足额扣除等。税制调整是适应加入WTO的需要,税制改革的重点:一是实现增值税税基的转型,从生产型转向消费型,以利于鼓励投资。二是增值税征收范围的扩大,由目前的选择性征收转向普通性征收。三是统一内外资企业所得税,改变内外资企业税负不公平的现状。四是完善个人所得税,建立综合汇总征收制度,同时改革扣除标准,加大对高收入阶层的征收力度,实现公平收入分配的目的,此外,要解决目前企业所得税和个人所得税中对股息红利所得的重复课征问题,消除其对投资的抑制作用。