集体经营性建设用地管理范文

前言：我们精心挑选了数篇优质集体经营性建设用地管理文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

 

为深化农村土地制度改革，扎实做好集体经营性建设用地使用权入市试点工作，加快建立城乡统一的建设用地市场，支持“三乡工程”建设，促进乡村振兴战略实施，实现土地资源优化配置和高效集约利用，特制定本工作方案。

一、总体要求

在确保土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，积极推进农村集体经营性建设用地入市有关工作。

（一）坚持规划先行。围绕城市规划未完全覆盖集体经营性建设用地等问题，发挥土地利用总体规划和城乡规划的先导作用，强化与“十四五”等规划的“多规合一＂，实现土地资源合理配置，提高集体经营性建设用地价值，促进全县空间布局优化、产业结构升级和人口调整，推进城乡协调发展。

（二）坚持农民主体。围绕赋予农民更多财产权利的总要求，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权，集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员会议三分之二以上成员或成员代表会议三分之二以上成员同意。

（三）坚持市场运作。围绕“同等入市、同权同价＂的要求，充分依托江苏省土地交易或农村集体产权交易平台，建立城乡统一的建设用地市场。鼓励地块交易引入竞争性环节，采用“招标、拍卖、挂牌”等方式进行，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（四）坚持审慎稳妥。依据新土地管理法相关规定，在借鉴外地集体经营性建设用地试点地区成功经验的基础上，选择有条件的地块先行试点，取得成功经验后逐步在全县推广施行。

二、目标任务

（一）盘活集体建设用地。对依法登记、符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划）、具备开发建设所需要的基础设施等条件的农村集体经营性建设用地，采取有偿方式直接入市，拓展集体增收渠道，缓解建设用地供需矛盾，为实施集体经营性收入“18万＋”和“50万＋”增添新动能。

（二）强化集体产权管理。入市后的农村集体建设用地纳入与国有建设用地统一的监管平台进行监管，由县不动产登记交易中心统一登记发证。履行与国有建设用地同等义务，按规定承担相应的基础设施建设费用、缴纳相关税费并办理不动产登记手续。在使用年限内，参照国有建设用地使用权享有转让、出租、抵押权能。

（三）建立健全交易规则。入市的集体建设用地纳入年度供地计划管理，全部进入江苏省土地交易平台或农村集体产权交易平台交易。除所有权主体不同外，集体建设用地交易过程与规则严格参照国有建设用地执行。

（四）不断完善分配机制。按照保护农民利益、支持集体经济、促进农村发展的原则，逐步探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，不断提升增值收益分配的合理化水平。鼓励镇（街道）通过合理使用分成调节金，有效增加集体经济组织收入，让相关村集体通过股份分红等实现可持续的二次分配收入。

三、试点条件

当前我县已具备开展农村集体经营性建设用地入市试点条 件，具体为：

（一） 基础配套工作扎实

当前，我县农村集体土地确权登记发证工作稳步开展，工作 进展成效显著，集体建设用地基准地价制定工作已完成。

（二） 集体经营性建设用地存量大，入市需求明显

农村集体经营性建设用地面广量大，入市需求明显。经济社 会发展对土地需求日益增长，市场主体、政府对利用集体建设用 地在推动项目落地过程中优化布局、提高效益具有极高共识。

（三） 乡村振兴稳步推进

围绕绿色发展、特色发展，建设美丽乡村，强化资金投入， 加快传统农业向现代农业转变，推进乡村振兴战略的实施，我县集中优势力量强化规划编制，坚持“多规合一”优化乡村布局， 乡村振兴的推进给农村集体经营性建设用地入市提供了契机。

四、交易程序

农村集体经营性建设用地出让、出租、作价出资（入股）入市交易，原则上应采用招标、拍卖和挂牌形式。具体按以下流程进行：

（一）前期准备。农村集体经营性建设用地入市前，入市实施主体完成拟入市宗地勘测定界，依法申请取得经批准的规划条件，包括入市宗地的位置、面积、土地用途、开发强度配套设施等要求。

（二）编制方案。入市主体依据规划条件提出具体地块的入市方案。土地入市方案应包括拟入市宗地的位置、空间范围、用途、面积、使用年限、入市方式、土地移交时间、规划条件、开竣工时间、起始价、竞买保证金、底价确定原则（有底价出让的）、收益分配办法、土地价款缴纳比例、入市主体和委托入市主体和期限等内容。

农村集体经营性建设用地入市起始地价须经有资质的评估机构评估，方案应经集体经济组织民主讨论通过。

（三）方案审批。入市方案由入市实施主体报镇政府（街道办事处）审核后，送县农业农村、自然资源和规划部门进行审查，报县政府批准同意后，县自然资源和规划部门发放《涟水县集体经营性建设用地入市核准书》。

（四）入市交易。县自然资源和规划部门按照入市方案，编制供地方案及招拍挂上市文件，组织在江苏省土地交易平台公开进行交易。竟得人（中标人）按照合同约定，将土地价款缴纳至县集体经营性建设用地入市专项账户。

（五）签订合同。农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁等交易完成后，由县自然资源和规划部门与竞得人（中标人）签订《农村集体经营性建设用地成交确认书》。签订成交确认书后，农村集体经营性建设用地使用权交易双方应签订《农村集体经营性建设用地使用权出让（租赁、作价、出资入股）合同》。农村集体经营性建设用地土地使用权人在规定期限内缴纳土地价款及相关税费。

（六）申请规划许可。在建设用地使用权受让合同签订后，县县自然资源和规划局申请领取建设用地规划许可证， 办理开发建设需要的其他事项。

（六）登记发证。集体经营性建设用地使用权入市交易完成后，办理不动产登记；有地上建筑物的，同时申请登记。

五、实施步骤

（一）开展基础调查(2020年10月）。以第三次国土调查结果为依据，对县域内农村集体经营性建设用地进行分类汇总，并实行动态管理，对所涉及宗地产权进行明晰，巩固确权颁证成果。同时，深入了解各镇（街道）农村集体经营性建设用地入市意愿，为科学决策、推进试点打下基础。

（二）编制村庄规划(2021年2月底）。基于农村集体经营性建设用地现状和土地利用总体规划，坚持“多规合一＂，综合考虑试点地区农村集体经营性建设用地总体布局，对于入市意愿较强、条件成熟的镇村，启动农村集体经营性建设用地控制性详细规划编制工作，为城乡融合发展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在调查研究的基础上，结合涟水县实际，研究制定集体经营性建设用地入市管理办法、操作细则、规范性文本，建立入市交易制度；按照国家有关规定研究制定集体经营性建设用地入市土地收益调节金征收办法和收益分配指导意见等规范性文件。

（四）开展交易试点(2021年2月－4月中旬）。组织涟城街道、保滩街道、高沟镇、红窑镇筛选出可以入市交易的地块，县自然资源和规划部门根据相关规定，指导其制定具体地块供地方案，经依法批准后按法定程序公开交易。

（五）总结完善推广(2021年4月30日前）。在总结试点经验的基础上，修订完善我县集体经营性建设用地入市办法和配套政策，在全县范围内推广集体经营性建设用地入市工作。

六、职责分工

县自然资源和规划局负责全县农村集体经营性建设用地入市试点管理、监督和指导工作。在试点的基础上会同县其他相关部门制定全县农村集体经营性建设用地入市实施办法、操作细则；指导试点镇（街道）招标拍卖挂牌入市交易的具体实施、交易结果确认；制定全县农村集体经营性建设用地使用权网上交易规则，建立城乡统一的建设用地交易平台。

县财政局负责集体经营性建设用地成交价款专账核算，会同相关部门制定全县集体经营性建设用地增值收益调节金征收及使用办法，指导试点镇（街道）用好土地增值收益及调节金。

县农业农村局负责农村集体经营性建设用地入市集体决策、收益使用监督检查。指导农村集体经济组织规范决策程序、搞好土地增值收益分配使用、加强集体资产管理。

其他相关部门根据各自职能，共同参与做好集体建设用地入市的监督、管理、服务和配套政策的制定工作。

 

第2篇

受区政府委托，2020年6月3日至4日，区自然资源局组织各乡、涉农街道到焦作市，学习农村集体经营性建设用地入市相关经验和做法。调研组先后到焦作市自然资源和规划局、马村分局学习交流座谈，学习收获对我区做好农村集体经营性建设用地入市工作具有一定的借鉴意义。现将调研情况报告如下：

一、焦作市农村集体经营性建设用地入市基本情况

焦作市农村集体经营性建设用地入市准备工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出让农村集体经营性建设用地2块，其中：地块一，位于武陟县北郭乡益庄村村北1.07公顷（16.05亩）土地，以140.38万元的成交价，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地块二，由焦作市马村区安阳城乡庙前村、谷堆后村共同申请，经焦作市人民政府批准入市，决定以网上挂牌方式出让一宗集体经营性建设用地使用权，并委托焦作市公共资源交易中心具体承办。具体地块位于马村区安阳城办事处庙前村、谷堆后村，面积约11.3186公顷（合169.78亩），起挂价格为2751万元，土地为工业用地50年使用年限。5月29日，该地块以2751万元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城区农村集体经营性建设用地。

二、焦作市农村集体经营性建设用地入市的主要做法

（一）制定完善入市制度，推动依法入市

为了更好的规范农村集体经营性建设用地入市行为，焦作市印发了《焦作市农村集体经营性建设用地入市交易工作实施方案》《焦作市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《焦作市农村集体经营性建设用地使用权网上拍卖挂牌出让交易规则（试行）》等文件，规范了全市入市交易程序，强化了过程和环节控制，对入市主体、入市地块、入市程序、交易细则、监督管控以及收益管理等作了明确规定，既简化程序、提高了服务便捷性，也保障了入市合法合规。

（二）严格规范入市程序，保障农民权益

焦作市明确入市范围为国土空间规划（指土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地。入市主体为依法取得法人资格的集体经济组织或村民委员会；未取得法人资格的集体经济组织或村民委员会可授权/委托其组建的资产公司，或者委托授权其他具有法人资格的组织实施入市。入市前严格按照“四议两公开”，由村民自己决定农村集体经营性建设用地是否入市、怎样入市，形成决议后，逐级向上申请，从根本上保障了农民权益。交易结果需在本集体经济组织事务公示栏公式，接受社会和群众监督。保障农民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作价入股，每年持股分红；四是租金保底加分红，每年收租金，定期分红。

三、焦作市相关经验、实例对的借鉴意义

（一）新《土地管理法》为农村集体经营性建设用地入市提供了法律依据

新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的条款修改主要体现在四点：一是规定国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，明确了集体经营性建设用地入市的合法化；二是集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，规定了集体经营性建设用地入市的民主化决策程序；三是通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；四是集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

（二）简化程序，促进乡镇招商引资项目加速落地

农村集体经营性建设用地入市，省去了转为国有建设用地的征收环节，市、县两级自然资源部门审批，市（县）人民政府核准，节约了审批时限，更有利用各类项目加速落地，避免项目未批先建，造成违法用地行为。

（三）降低征地用地成本，减轻财政压力

农村集体经营性建设用地入市，不涉及缴纳社保费等税费，征地用地成本显著降低。同时，出让起始价、出让底价等不得低于宗地实际取得的各项客观成本费用之和，每宗土地出让均可实现正收益，可有效避免以往工业用地供地过程中成本大于收益等情况的出现。

（四）拓展财政收入渠道，增加财政收入

按照焦作市试点的经验，农村集体经营性建设用地入市，区财政可依法取得工业用地出让收益5%的土地增值收益调节金。下一步，焦作市正在谋划农村集体商业用地的出让，预计县（区）政府可获取出让收益的20%作为土地增值收益调节金。

（五）有效盘活农村建设用地，促进乡村经济发展

农村集体经营性建设用地入市，农民获利，企业降低用地成本，为盘活农村集体建设用地、促进农村集体经济发展、增农民收入、缓解农村就业压力、建设美丽乡村提供了有力支持。

四、存在问题及下一步工作打算

农村集体经营性建设用地入市仍在探索阶段，目前焦作市的试点仍局限于工业、商业用地，全国首批试点区域河南长垣县、重庆大足区在住宅用地入市探索中走在全国前列，但可复制性待进一步了解学习。在推动农村集体经营性建设用地入市过程中，仍需注重以下工作推进：

（一）编制国土空间规划、乡镇规划

符合国土空间规划是农村集体经营性建设用地入市的首要条件。受上级国土空间规划政策的影响，我区各乡国土空间规划尚未完成。国土空间规划启用前，该项工作可依照各乡现有的总体规划和土地利用总体规划所覆盖的范围来实施。下一步，将加大国土空间规划编制力度，同时在规划过程中充分考虑、预留农村集体经营性建设用地入市的相关条件，在规划中推动农村集体经营性建设用地入市。

（二）上级政策支持

向三门峡市政府、市自然资源和规划局等上级政府、部门申请政策支持，出台符合三门峡市、实际的农村集体经营性建设用地入市管理办法等政策，为入市提供政策支持。

（三）完善乡街道基准地价

基准地价是影响农村集体经营性建设用地入市地价的重要因素。目前，的基准地价尚未覆盖全区广大农村，可能掣肘农村集体经营性建设用地入市。下一步，将完善各乡基准地价。

第3篇

哪些地区可以开展试点

《办法》对适用地区、适用地类、有效期限进行了明确界定。

对适用地区，《办法》明确允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的15个入市改革试点县（市、区）地区，包括北京市大兴区、山西省泽州县、辽宁省海城市等。

对适用地类，《办法》明确农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，规定以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。

对有效期限，《办法》规定有效期至2017年12月31日，与农村集体经营性建设用地入市试点时限保持一致。

《办法》提出，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，应在坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下进行。同时要求农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款应当坚持依法合规、惠农利民、平等自愿、公平诚信、风险可控、商业可持续原则。

抵押物范围有哪些

《办法》从业务开展的范围，贷款的用途、条件、流程、风险保障机制等方面，对开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务作了明确规定。

对抵押物范围，《办法》允许具备处分权的两类农村集体经营性建设用地使用权抵押融资：一是以出让、租赁、作价出资（入股）方式取得的集体经营性建设用地使用权；二是尚未入市但具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权。

具备入市条件的包括两类：一类是尚未入市但已经依法进行不动产登记并持有权属证书，符合规划、环保等要求，具备开发利用的基本条件，所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押，试点县（市、区）政府同意抵押权实现时土地可以入市的情形；另一类是尚未入市但改革前依法使用的农村集体经营性建设用地，依法进行不动产登记并持有权属证书，按相关规定办理入市手续，签订土地使用合同，办理变更登记手续的情形。

《办法》同时规定，以下这些集体经营性建设用地使用权不得抵押：权属不清或存在争议的；司法机关依法查封的；被依法纳入拆迁征地范围的；擅自改变用途的；其他不得办理抵押的情形。

如果出现违约，抵押物如何处置

严把贷款条件，是控制贷款风险，顺利在试点地区推动集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务开展的必要手段。《办法》从依法持有土地使用权证书、符合土地总体规划及城乡规划、未设定优先受偿的其他权利等方面提出了要求，并要求银行业金融机构对借款人是否有资质、抵押物权属是否清晰、价值评估是否合理、是否符合规划、是否容易处置变现等问题进行详细的调查，力争防范贷款风险，提高资产质量。

如何评估抵押物价值？《办法》规定银行业金融机构应当建立农村集体经营性建设用地使用权价值评估制度。可采用外部评估或内部评估的方式对用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权进行价值评估。同时规定，银行业金融机构应当按照抵押合同的约定，加强抵押品的动态管理和价值重估，保证抵押权利的真实、合法、足值、有效。

第4篇

( 一) 关于经营性墓地的概念厘定

在我国，墓地分为公益性墓地和经营性墓地，二者在使用主体、获得方式和使用方式上都是不同的。根据《公墓管理暂行办法》( 下文中简称《公墓管理办法》) 第3 条规定: 公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。第17 条凡在经营性公墓内安葬骨灰或遗体的，丧主应按规定交纳墓穴租用费、建墓工料费、安葬费和护墓管理费。在使用主体上经营性墓地的使用主体为城镇居民，而公益性墓地的使用主体是农村村民; 在获得方式上经营性墓地是购墓者通过买卖方式获得的，公益性墓地则是农村村民根据其所具有的农村户籍身份获得的; 因此在使用方式上经营性墓地是有偿使用，公益性墓地为无偿使用。所以，可以将经营性墓地的概念概括为: 经营性墓地是城镇居民向有销售资格的墓地经营主体通过购买方式获得使用的用于安葬遗体或骨灰的公共墓地。

( 二) 经营性墓地的管理主体与经营主体

1. 经营性墓地的管理主体

对于经营性墓地的管理主体殡葬管理法规文件中有十分明确的规定，《殡葬管理条例》( 下文中简称《殡葬条例》) 第6 条规定民政部是全国公墓的主管部门，负责制定公墓建设的政策法规和总体规划，进行宏观指导。县级以上各级民政部门是本行政区域内的公墓主管部门，负责贯彻执行国家公墓政策法规，对本行政区域内的公墓建设和发展进行具体指导。第7 条规定: 省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当根据本行政区域的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划，报本级人民政府批准。第8 条规定: 建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批。《公墓管理办法》第10 条规定建立经营性公墓，由建墓单位向县级民政部门提出申请，经同级人民政府审核同意，报省、自治区、直辖市民政厅( 局) 批准。2002 年《关于坚决查禁违规销售公墓穴位和骨灰格位的紧急通知》指出各省、自治区、直辖市民政部门作为当地殡葬业务的主管部门，对经营性公墓承担行业管理的责任。由上述法规内容可知，经营性墓地的管理主体为中央和地方县级以上人民政府民政部门，在中央为民政部，在地方上为县级以上人民政府民政局、民政厅。

2. 经营性墓地的经营主体

关于经营性墓地的经营主体的规定，从现行的主要法规来看，在《公墓管理办法》与《殡葬条例》之间有一定的矛盾之处。《公墓管理办法》第5 条规定: 经营性公墓由殡葬事业单位建立。第10 条规定建立经营性公墓，由建墓单位向县级民政部门提出申请，经同级人民政府审核同意，报省、自治区、直辖市民政厅( 局) 批准。而《殡葬条例》第9 条规定任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。《公墓管理办法》对经营性墓地经营主体作了排他性的规定，即只有殡葬事业单位一个可以成为经营主体，《殡葬条例》则规定了只要获得批准，单位和个人均可成为经营性墓地的经营主体，主体范围大大扩大。对于这一矛盾的规定该如何理解，笔者认为，这一矛盾规定的出现是我国殡葬法律法规不够健全完善的一个体现，仅从法律效力层面来看，《殡葬条例》属于行政法规其效力高于属于部门规章的《公墓管理办法》，且《殡葬条例》在2012 年进行过修正，修改废除了部分不合理的条款，而对于经营性墓地经营主体的规定则未作出修改。因此，我们可以确定获得批准的单位和个人可以成为经营性墓地的经营主体。这也符合国家进一步深化殡葬改革，逐步实现殡葬服务项目经营主体的多元化和市场化的要求。

二、经营性墓地在我国现行殡葬管理法律体系下存在的问题分析

( 一) 经营性墓地土地使用权的性质、期限界定不明确

我国实行土地公有制，有国家所有和集体所有两种形式。在土地公有制度下经营性公墓兴建所占用的土地只能是国有土地或集体土地。而对于经营性墓地土地使用权的取得方式、使用土地的类别等问题并没有直接的法律条文加以规定，我们只能从现有的涉及到经营性墓地土地使用权内容的一些法律法规中进行概括推断。《民政部、国家土地管理局关于清理整顿非法经营性公墓的通知》第3 项规定: 经批准的公墓单位，按照有关规定，持民政部门的批件，到县级以上土地管理和工商行政管理部门分别办理土地使用权出让和营业执照等有关手续，使用集体所有土地兴建经营性公墓的，其土地必须征用转为国有后，以土地使用权出让方式供地。根据此条并结合《公墓管理办法》第3 条和第5 条及《中华人民共和国土地管理法》( 以下简称《土地管理法》) 第43、44、54 条之规定，可以得知建立经营性墓地所使用的土地必须是国有土地，需要使用集体所有的土地，需先通过国家征收转化为国有土地才能使用。建立经营性墓地所使用的国有土地的取得方式只能是通过出让方式有偿取得，不能通过划拨或其他方式取得。由于现行法律对经营性墓地土地使用权的内容规定不够明确，因此对于界定经营性墓地土地使用权的权利属性产生了较大困难。经营性墓地土地使用权的权利属性不能明确界定导致的另一个后果是无法确定该土地使用权的期限。目前我国经营性墓地纠纷频频发生，各种权利冲突根源在于墓地法律保护的缺位和墓地的权利属性不明，在法律层面上并没有对墓地的权利做出清晰的界定，致使墓地上的权利时常遭受土地承包经营权人、宅基地使用权人和建设用地使用权人等权利人的侵害。

( 二) 购墓者所享有的权利内容不明确

现有的相关法律法规对于购买经营性墓地的购墓者所享有的权利缺乏明确具体的规定。尤其是对于经营性墓地的购买者是否可以仿照现行房地产交易中的地随房走的原则，既获得墓穴建筑的所有权，又享有墓穴所占用土地的使用权这一问题现行法律法规完全处于一种模棱两可的状态。官方的观点认为主张购墓者对经营性墓地所占用土地不享有使用权而是租赁权。这一观点遭到很多研究者的质疑，他们认为购墓者对经营性墓地所占用土地享有土地使用权。对于购墓者的土地使用权问题之所以会出现截然不同的认识，笔者认为主要是由于我国现行法规中对购墓者的土地使用权没有明确的规定造成的，研究者们依据现有的法律对购墓者的土地使用权性质进行概括推定，法律依据和推定技术上的不同造成观点上的差异。

三、基于现行法律体系下对我国经营性墓地土地使用权制度的探索

( 一) 明确界定经营性墓地土地使用权的性质及归属

土地使用权与《物权法》中的用益物权有着重要的关联，在现行法律体系中我国2007 年颁布的《物权法》对土地使用权作了系统的分类规定，将之放在用益物权编中。因此，作为土地使用权的一种墓地土地使用权的性质是物权性的而非债权性的是毋庸置疑的。在该编除一般规定外，其余分别规定土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权四种用益物权。因此，墓地土地使用权到底属于哪种用益物权则需要具体分析。

第一，从四种用益物权所对应的土地类型上来看，土地承包经营权和宅基地使用权所对应的土地类型是农村集体所有土地，建设用地使用权所对应的土地类型是国有土地，地役权对应的土地类型则没有具体限制。由前文可知，经营性墓地土地使用权对应的土地类型是国有土地，兴建经营性墓地若使用集体所有土地，必须先将集体土地征用转为国有后，以土地使用权出让方式供地才可以使用。因此，就对应的土地类型上来讲经营性墓地土地使用权与建设用地使用权是一致的。

第二，从四种用益物权所对应的土地利用目的来看，土地承包经营权对应的土地利用目的是利用土地进农业生产，宅基地使用权对应的土地利用目的是利用土地兴建农村住宅及其附属设施，建设用地使用权对应的土地利用目的是利用土地建造建筑物、构筑物及其附属设施，地役权中的供役地不仅限于土地，其目的是利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。经营性墓地土地使用主体取得土地使用权是为了建立经营性墓地，建造墓穴、墓穴建筑物及各种墓地配套设施，而这些墓穴、墓穴建筑物和各种配套设施恰恰是属于建筑物的范畴。

因此，从这一方面来说经营性墓地土地使用权属于建设用地使用权的范畴。综上，墓地土地使用权应属于用益物权中的建设用地使用权。经营性墓地作为用益物权中的建设用地的土地使用权期限是多少呢?我国实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地。由国家住房和建设部制定并于2012 年1 月1 日施行的《城市用地分类与规划建设用地标准( GB 50137 - 2011) 》将城乡用地分为2 大类9 中类14 小类，殡葬设施用地属于中类H3 项下的区域公共设施用地。根据《土地使用权出让和转让条例》第12 条的规定排除可知，经营性墓地的土地使用权不应归属于居住用地、工业用地、商业、旅游和娱乐用地。经营性墓地的土地使用权可以归属于卫生用地也可以归属于其他用地。而卫生用地和其他用地的土地使用权期限均为50 年，由此可以认定经营性墓地的土地使用权期限为50 年。

( 二) 明确购墓者对经营性墓地使用的权利的性质

上文已经提到，现有法律法规中没有直接规定购墓者对经营性墓地所占用的土地享有的权利内容，研究者针对这一问题也存在争议。经营性墓地的买卖与房地产的买卖虽有一定的相似之处，但由于其所交易对象的特殊性，及出于现实社会环境的客观需要，不能将二者等同看待。笔者认为购墓者不应取得经营性墓地所占用土地的使用权。购墓者是以租赁的方式使用经营性墓地所占用的土地，购墓者对经营性墓地所占土地享有的是承租权。经营性墓地土地使用权的出租者应为建立经营性墓地的单位或者个人。建立经营性墓地的单位或者个人在依法以出让的方式取得建设用地的土地使用权以后，在建设用地上建立经营性墓地，其享有对经营性墓地所占土地的使用权。购墓者在购买经营性墓地时并不能取得经营性墓地所占用土地的使用权，所以建立经营性墓地的单位或个人是经营性墓地土地使用权的出租主体。购墓者则为承租主体，购墓者不能取得经营性墓地占用土地的使用权，只能以承租的方式使用经营性墓地所占用的土地。笔者认为经营性墓地的购买者不应取得经营性墓地所占用土地的使用权，理由如下:第一，从经营性墓地土地使用权的期限与经营性墓地使用周期需要内在契合。

第5篇

三条高速公路构成的环内用地是市区未来城市发展的规划用地（以下简称规划用地）。在规划用地范围内，实行土地集中管理，建立统一、规范的土地市场。市级土地有形市场设在市国土资源局。

在规划用地范围内，下列情形的用地必须进入市级土地有形市场公开进行：

（一）房地产、商业、旅游、娱乐等经营性项目和其它具有竞争性项目的用地；

（二）政府征用、收回、收购储备的用于出让的用地；

（三）企业以授权经营、作价出资（入股）方式取得的土地使用权再行转让的用地；

（四）原有划拨土地使用权再行转让、租赁以及以土地联营合作的用地；

（五）实现抵押权涉及到划拨土地使用权转让的用地；

（六）法院判决需要变现用于偿还债务的划拨土地使用权转让的用地；

（七）以协议方式出让的土地使用权，涉及享受过减免土地出让金（租金）的用地等。

对上述经营性建设用地的出让，统一在市级土地有形市场通过招标、拍卖、挂牌等竞价方式进行交易。在挂牌期限内只有一个意向用地者的，可以不低于宗地的挂牌价成交。

严禁经营性建设用地协议出让和私下交易。凡应进入市场而不进入市场、不符合法律规定和未达到合同约定条件的经营性建设用地，不得办理土地登记，不予发放土地使用证。

三、实行经营性建设用地的计划控制

在规范经营性建设用地市场管理中，要严格执行城市规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制建设用地供应总量。对规划用地范围内建设用地实行城市规划和供地计划的双控制。

对经营性建设用地，依据市场需求，实行政府宏观调控。市政府根据城市规划、土地利用总体规划和城市建设与发展的重点及市场需求等因素，制定规划用地范围内的年度供地计划。实施规划用地范围内年度新增房地产等经营性建设用地的计划控制。对城市已建、新建及规划建设道路两侧用地进行控制，优先用于城市经营。

规划用地范围内的年度供地计划由市发展计划委员会会同国土、规划、建设、房产、财政、物价、土地储备等部门和单位编制，经市区土地使用制度改革领导小组讨论并报市政府批准后，向社会公布。

发挥城市规划在经营性建设用地市场管理中的龙头作用。凡在规划用地范围内的经营性建设用地，必须严格执行规划，符合城市建设与发展的重点方向和目标，经过市规划、建设部门审核，依法办理有关审批手续，有计划地进入土地有形市场。市规划、建设部门应及时提供城市改造与建设重点区域的详细规划以及土地用途、容积率等资料，在市级土地有形市场上公布。

三、完善市区地价体系

为了确保国有土地资产的保值增值，在规划用地范围内建立统一的地价体系。市物价、国土部门要按照有关法律规定评估确定规划用地范围内的基准地价。基准地价原则上每3年调整1次。具体宗地的国有土地使用权出让，要依据基准地价，合理评定标定地价。规划用地范围内以招标、拍卖、挂牌等方式出让的土地，由市区土地使用制度改革领导小组或委托市国土资源局会同都县、城区政府、市开发区管委会及市土地储备交易中；心代表，依据基准地价和市场供求情况，讨论确定底价，最终成交价由市场决定。

建立工业项目用地地价协调制度。对规划用地范围内主要是3个开发区的工业项目用地的出让价格，由市政府协调小组定期协商，确定协议出让价。协议出让价不得低于《省政府批转省国土资源厅省物价局关于公布全省协议出让国有土地使用权最低价的请示的通知》中规定的最低标准。

建立地价公布制度。市物价和国土部门依据有关规定，定期确定、公布城市经营性建设用地基准地价和标定地价，引导土地价格的合理形成。在市场交易中，不得低于底价出让经营性建设用地。

四、加强建设用地的合理利用

积极支持工业项目用地。对工业项目用地在年度供地计划中予以优先安排。工业项目用地可以采取招标、挂牌方式出让，也可以采取协议出让和租赁等方式供地。

对建成区内“退二进三”企业的划拨土地，由市国土资源局组织市土地储备交易中心依法收回或收购，并对原企业给予补偿，其中划拨土地使用权的补偿标准按照重置价确定。需另行安排用地的，可在储备土地中调剂或另行征地置换，所需费用冲抵补偿款。

规划用地范围内的农村集体土地未经批准不得向农村集体经济组织以外的成员转让。因建设需要占用农村集体土地的，必须由政府先行征用，转为国有建设用地后方可进入市场。征用土地必须依法对农村集体经济组织和农民进行补偿。对城市道路等公益性基础设施建设用地，可依法按补偿标准的下限执行。补偿不到位的，不得办理用地手续。

提高供地质量，实行配套连片开发和净地出让。存量土地和新增建设用地的整理，由市国土资源局会同市土地储备交易中心组织实施，并由市政府确定有关部门和单位进行通路、通水、通电、通信、通气等相关配套建设，提高环境质量和供地配套建设水平。

五、严格土地收益管理

加强经营性建设用地收益的征收和管理。土地出让金属政府收益，任何单位和个人不得随意减免和挤占挪用。市国土资源局和市土地储备交易中心对每宗土地的出让金，都要严格按照有关规定和程序收缴，属市政府收益部分要及时解缴市财政专户。

鼓励和支持企事业单位的改革。今后，在规划用地范围内，对未改制和改制后的企事业单位改变土地用途的土地出让金净收益，城区范围内的全部上缴市政府；都县辖区范围内的，上缴都县政府；市开发区范围内的，上缴市开发区管委会。经市政府研究并报省批准，企事业单位也可以土地作价参股，组建股份制公司，政府依法享有股权收益。改制企业经评估核准的土地出让金净收益，属政府所有。需要用于弥补净负债的，按政办发[]59号文件执行。对破产和歇业清算以及严重资不抵债企业，经市区土地使用制度改革领导小组讨论，可根据具体情况，用出让金净收益分流安置职工。对生产经营正常的企业，土地出让金净收益用于分流安置职工的比例一般不超过70％。

规划用地范围内经营性建设用地，通过竞价交易超过底价的溢价部分全部归市政府所有。其中，市经济开发区、都新区、城区南洋开发区的经营性建设用地，竞价超过底价的溢价部分按5：5比例与市政府分成。

六、规范建设用地市场的管理行为

国土管理等相关部门代表政府依法履行建设用地审批、资产处置和市场管理的职责，责任重大。必须规范行政行为，杜绝土地资产流失和腐败行为的发生。

（一)坚持规范管理，政务公开。国土管理等相关部门对建设用地项目审批管理、土地资产处置等要严格执行审批制度，所有报件和批文都要按规定程序办理；将办事制度、标准、程序、期限和责任向社会公开；建立建设用地信息、地价和土地登记资料可查询制度；对土地出让金、城市建设配套设施费和教育附加费等费用收缴实行“一卡服务”、一个窗口办结，减少收费环节，提高服务质量。

第6篇

文章编号：1005-913X（2015）07-0047-03

我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。集体建设用地，又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地，主要包括：农村经营性建设用地、农村公共服务及基础设施建设用地和农民宅基地。[1]（P234）其中，农村经营性建设用地是指乡（镇）村企业建设用地，主要是指乡镇企业、村办企业及其他集体经济组织所使用的集体所有的土地。[2]但随着各地实践发展，允许使用建设用地的主体己不限于“乡镇企业”的范畴，还包括个体工商户、三资企业、股份制企业、联营企业等各类工商企业。该类用地涉及面广，其商品属性和资本特性突出，对经济发展的影响大，因而实践中大量流转的主要是这类用地，它也是本文研究的重点。

一、农村集体建设用地流转改革的目标和路线

（一）文件规定

笔者将《决定》的第11条内容分解为以下三句：

1.在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

2.缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

3.建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。[3]

（二）文件解读

1.对第一句的解读

“符合规划和用途管制”，即不同用途土地不能随意改变用途。土地规划是依据经济建设和城市发展的客观规律与内在需要进行的。而土地又是不可移动的，所以土地使用必须符合规划，才能避免严重失序。这是农村集体建设用地流转的前提；“出让、租赁和入股”是对《土地管理法》第43条的突破，即已经承认了农村集体经营性建设用地可以作为一般生产要素参与到生产经营环节。这样，之前受到较大限制无法获得完全土地权能的集体经营性建设用地就获得了与国有建设用地同等的权能。这便引出了后半句的规定，是第11条的一大亮点。

“实行与国有土地同等入市、同权同价”，即赋予农村土地集体建设用地与国有土地建设用地同权同价的法律和经济地位，使其两者的所有权地位、使用权地位都得到了平等对待，从而有效减少拆迁纠纷和冲突，有利于社会稳定。这是建立城乡统一建设用地市场的需要。

2.对第二句的解读

“缩小征地范围”，并非指减少将农地转用为非农建设用地的数量，而是改变农地转用为非农建设用地的方式，即改变当前农村集体土地必须经由国家征收才能变为建设用地的“征转一体”的机制。[4]也就是说，今后城市建设用地的来源，除了国家征收农地以外，也允许农村集体经营性建设用地直接入市，从而形成多元的建设用地供给模式，改变现行的国家垄断城市建设用地一级市场的格局。在当前中国快速现代化与城市化的背景下，必然要求城市继续扩张，必然要求大量农地转用为非农建设用地。“缩小征地范围”，就必然要扩大非征收的集体经营性建设用地的供给。这是对我国传统城乡二元化的土地市场的重大突破。

“规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。根据《土地管理法》第47条的规定，国家给农民的征地补偿是按被征收土地原有用途给予补偿的，给农地补偿的最高值为农地原产值的30倍。然而，实践中，发达地区征收农民土地，给农民的征地补偿普遍已经超过三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。这句话的提出，某种意义上是对这种地方政府征地补偿实践中超出《土地管理法》第47条规定进行一种追认。这也有利于保护和尊重农民的土地利益。

3.对第三句的解读

过去中央提出给农民的征地补偿，一是强调不超过农业产值的三十倍，二是强调要保障被征地农民收入不降低，三是要保障被征收农民基本生活，这样三个标准。在地方政府的具体政策实践中，则有让被征地农民分享土地非农使用增值收益的若干做法，只是这种做法所占比重不大。而现在，国家缩小征地范围，突破城乡二元模式，就必然会让规划区内的城郊农民自主供地，城郊农民就可以获得巨大土地增值收益。这一句其实是一个强调规定。

二、政策评价

（一）优化之处

1.体现了民法上的平等原则

“同价同权”、“统一市场”实现了物权法中国家对于国有财产、集体财产和私人财产平等保护的思想，并且在实践上承认了土地使用价值的客观性。实际上，在市场经济条件下，土地利用效用相同的土地，其土地价格应该相同或相近。在这方面来看，国有建设用地和集体建设用地在效用上没有太大区别，而且，在土地出让进入市场后，土地所有权是国有土地，还是集体土地，对于土地使用者没有区别。

2.有利于实现土地价值和资源优化配置

农村集体建设用地流转的本质就是将农村建设用地使用权纳入土地市场进行交易。从法律角度看，这是权利在不同主体之间的配置。[5]允许农村集体建设用地流转可以保证权利的有效配置，从而最大限度地发挥集体建设用地的使用价值，促进物尽其用，实现权利人利益和社会整体利益的最大化。

2.明确政府角色

首先，在市场领域要“有所不为”。[9]尊重土地所有权人和使用权人的市场主体地位，由土地权利的买方和卖方完全按照市场规律完成交易，以市场机制去优化土地资源配置，提高土地利用效率。

其次，在公共领域要“有所作为”。[9]为配合流转管理需要，政府应履行服务职责，加快对农村集体建设用地的确权、登记和颁证工作。

（四）完善相关法律法规

1.修订《物权法》《担保法》《合同法》的相关规定

2007年的《物权法》虽然明确了建设用地使用权是一种用益物权，但对于建设用地使用权是否包括农村集体土地的建设用地使用权，表达得不够明确，特别是对集体建设用地流转方面的规定更是与《决定》的精神不符。故笔者建议删除《物权法》第151条和153条中关于把该问题交给其他法律的空白条款，从而取消对集体建设用地使用权和宅基地使用权的例外性规定。同时，建议将十三章“宅基地使用权”的内容置于第十二章“建设用地使用权”之下，以体现对各类建设用地同等保护的原则，也使立法更加符合法学理论的权利体系构架。

鉴于如今已经赋予集体建设用地的交换价值，笔者建议删去《物权法》第183条和《担保法》第36条第3款关于集体土地使用权抵押的限制性规定，让第36条第1款和第2款关于国有土地抵押的规定同样适用于集体土地，以呼应《决定》第11条要求。

为促进集体建设用地有序流转，保障交易安全，建议修订《合同法》分则，将集体建设用地合同纳入有名合同规范，拟定集体建设用地流转合同应载明的各项具体条款，以明确当事人的权利、义务和事后违约责任。

2.修订《土地管理法》的相关规定

现行《土地管理法》规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地，同时要求集体土地不得出让、转让和出租用于非农建设，这些条款显然滞后于现实需要，不利于集体建设用地的流转，与《决定》精神相悖。应当解除对集体建设用地的限制，允许其在合理范围内流转。因此，有必要将《土地管理法》第43条修改为：“单位和个人需要使用土地进行建设的，既可以申请使用国有土地，也可以申请使用集体土地；村民住宅建设、农村经营性项目建设、兴办农村基础设施和公益事业的，可以使用农村集体建设用地。”[2]同时，还应该明确土地流转可以采用的多种方式，建议将第63条修改为：“依法取得的农村集体建设使用权在特定条件下，可以通过转让、互换、出租、抵押、作价入股、出资和联营等方式转移。”[2]并将具体条件适当设定为“符合土地利用规划、权属合法明晰、己依法转为非农建设用地等”。

（五）对土地进行统一管理

集体建设用地入市后，应与国有土地一样接受统一的部门管理。[10]通过城乡统一的建设用地市场，对建设用地的规划、指标、流转的收益分配等进行严格把控，既能够有效实现与国土建设用地在财产权利上的平等，又能实现与其在责任义务上的平等。这样，才能真正实现“同地同权同价”的内涵与价值上的统一。并且，政府的干预和统一管理还能有效地防止出现城郊土地成交食利集团。

第7篇

文件解读：不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。

记者：三中全会后，一些地方摩拳擦掌，急于在农村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陈锡文：目前对有关改革部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循最近在山东考察时的讲话精神，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

记者：农村集体建设用地都可以入市吗？

陈锡文：《决定》指的是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读，是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。

记者：那么，如何理解建立城乡统一的建设用地市场？

陈锡文：土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城里的建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。按照规划，各类用地的价格是不同的。这么多类别的土地，不可能在同一个市场进行交易。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。

记者：推进建立城乡统一的建设用地市场，对我国现行的征地制度有何改进？农民的收益是否会随之增加？

陈锡文：过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。

三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题做出了改进。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

误读二：土地承包权可以抵押

文件解读：土地承包经营权可抵押的是经营权，承包权作为物权依然不许抵押。

记者：土地承包经营权抵押的到底是什么权？这个权又能抵押给谁？

陈锡文：三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，这与过去的规定相比是一个突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的，因为抵押、担保实际上就是一种处分权，因为一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。

但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，而农民又缺乏，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地，我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事。

记者：鼓励工商资本下乡，会不会造成变相圈地？

陈锡文：工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也是有限制，第一不能改变所有权；第二不能改变用途，原来是种地的你不能去盖厂房；第三不能损害农民的权益。这一次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励；其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产也不能搞旅游业。

误读三：宅基地可以自由买卖

文件解读：农民对宅基地只有使用权，土地则属于农民集体所有。

记者：农民住房财产权问题，也引起人们的关注。为什么要提出住房财产权问题？

陈锡文：住房财产权是个新概念。三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这是一个新的突破，在于积极探索农民财产权的一种可能实现形式。

记者：农民住房财产权可抵押担保转让，是否意味着农民马上就可以将房子轻松变现？城里人很快就能去农村买房了？

陈锡文：这种情况还不会出现。农民住房财产权抵押担保转让是一个重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押完了还不上怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。

记者：住房财产权可以转让，是否意味着农民的宅基地也可以买卖了？

第8篇

关于农村集体土地入市问题

农村土地制度改革必须遵循最近在山东考察时的讲话精神，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

关于农村集体建设用地都入市。党的十八届三中全会《决定》指的是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”，是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。

关于建立城乡统一的建设用地市场。土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城里的建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。按照规划，各类用地的价格是不同的。这么多类别的土地，不可能在同一个市场进行交易。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。

过去在征收农民土地时，存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。

三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题做出了改进。

第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。

第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

关于土地承包权抵押问题。

三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，这与过去的规定相比是一个突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的，因为抵押、担保实际上就是一种处分权，因为一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。

但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，而农民又缺乏，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地？这个关系非常大，我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题，一个是可能引发高利贷；第二可能引发以抵押担保为名私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接收、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。

工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也是有限制，第一不能改变所有权，第二不能改变用途，原来是种地的你不能去盖厂房，第三不能损害农民的权益。而且，这一次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励；其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产也不能搞旅游业。

关于农民住房财产权问题

三中全会《决定》中，提出农民住房财产权问题。住房财产权是个新概念。三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这是一个新的突破，在于积极探索农民财产权的一种可能实现形式。

农民住房财产权抵押担保转让是一个重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押完了还不上怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。

但宅基地不等于农民住房财产权，宅基地是我国的特有概念，简单来说就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能建商业住房。必须遵循一户一宅原则，宅基地面积由各省级人民政府规定，大小不等。还有一点必须明确，农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。

宅基地制度存在的问题比较突出。随着经济社会的发展，农村人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有再分过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。

第9篇

关键词：农村建设用地；地权交易；价格扭曲；经营性地权；资产性地权

中图分类号：F301.2　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2009)05-0053-04

一、城市化土地短缺和农村建设用地流转相关文献

农村建设用地是指农村用于建设用途的非农用地。主要包括乡镇企业用地、农民宅基地、乡镇公益事业和公共事业用地，土地用途和城市国有建设用地相同。上世纪80年代乡镇企业大发展时期，农村工业这种特殊的土地和资本组合模式给农村经济带来了短期繁荣。但90年代后，由于体制转型和结构调整，乡镇企业破产致使农村闲置了大量建设用地；另一方面，由于农村人口的城市化，宅基地也大量闲置。我国农村集体建设用地总量是城市国有土地的4倍。根据2020年城市化水平要达到60％的标准，城市每年新增户籍人口1000万左右。在保证18亿亩农用耕地的硬制度约束下，城市建设用地“缺口”将达到1.2亿亩。如何解决农村建设用地闲置和城市化土地短缺二者的结构性矛盾，已成为我国经济转型中宏观经济发展所面临的一个重要课题。

国内外学者主要从三方面对农村建设用地流转进行分析。Samuel P，s，Ho etal(2005)、姚洋(2005)、肖金诚(2007)和杨志荣(2008)对农村建设用地利用效率进行了实证分析。杨志荣(2008)基于DEA模型测度的结果表明，我国建设用地对经济增长的贡献率显著低于劳动和资本要素。Samuel P，s，H0 etal(2005)指出由于我国农村集体建设用地增量要显著高于城市建设用地，土地粗放利用模式将进一步拉大城乡建设用地的结构不平衡。而陈利根(2007)、曲福田、冯淑怡(2004)、黄祖辉、汪晖(2002)、Kai-singKung、James(2002)、Kaser、Greg(1998)从政府公共政策的角度进行分析，认为政府管制和征地权垄断是农村建设用地闲置及建设用地粗放利用的根源，主张以放松政府管制为核心推进农村建设用地流转。消除城乡建设用地身份差异是放松政府管制所要解决的主要问题。James、Benjamin w，(2007)、龙登高(2009)、周其仁(2007)、刘守英(2007)从农村建设用地流转“市场化”论的角度出发，认为突破城乡土地二元结构，加速培育农村建设用地流转市场，通过强化市场机制从而实现国有土地和集体建设用地“同地”、“同价”、“同权”的效率目标，其认为市场的自发机制就能解决资源的配置效率问题。

本文认为，价格机制背后的制度结构是农村建设用地地权交易和要素组合效率的关键。在城市化进程加速和城市土地短缺背景下，从地权制度上对农村建设用地流转进行分析，不仅有助于解决资源配置问题，而且能从深层次上理解城乡财富和利益的分配结构。

二、农村建设用地流转的制度约束和地权交易的福利损失

长期以来城乡分割的土地管理体制，很大程度上已经成为制约农村建设用地地权市场发育和城乡利益结构均衡化的制度约束。

(一)农村建设用地流转的制度约束

农村建设用地流转是指在市场经济条件下，农村建设用地的使用权可以向不同的需求主体进行让渡，从而使土地资源得到最优化的配置。因此，农村建设用地流转就是打破城市土地供给国家一元垄断的市场格局，使国有土地和集体产权土地平等地参与市场定价的过程。虽然各地都在进行农村建设用地流转，并且形成了多样化的流转模式，但对集体产权歧视所形成的制度约束始终是一个重要的制度障碍。《土地管理法》第四十三条规定： “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。即无论是公共利益开发建设，还是商业利益的开发建设，只要有土地需求，必须使用国有建设用地。虽然农村集体建设用地和国有建设用地同为建设用地，但制度上限制了集体产权属性的建设用地参与城市化建设的功能。而“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的”，也有例外情形，如果是兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业和村民住宅此三项建设用地需求的，可使用农民集体建设用地。但乡镇企业破产后闲置的集体建设用地是否可以进入城市建设用地市场呢?从严格的《土地管理法》的法律分析，这是不允许的。集体建设用地也必须通过国家征用，变为国有产权性质的土地后才能进入城市土地市场交易。

(二)市场自发流转的福利损失及模型检验

虽然农村建设用地流转有严格的制度约束，但也不是铁板一块。《宪法》作为《土地管理法》的上位法，释放出了很大的制度空间。宪法规定“国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用”(第10条)。从上位法中可以明确的得出，对于商业性质的非公共利益的土地需求，使用国有建设用地不是必要条件。而另一方面，农村建设用地的大规模闲置导致农村集体组织和个人土地持有成本上升。国家土地垄断所形成的土地相对价格的升高增加了农村建设用地地权流转的潜在需求。而当限制地权流动的城乡二元土地管制制度成本小于土地流转所产生的巨大增值收益时，以农村集体组织所主导的农村建设用地流转就自发形成了，而另一方面也表明政府土地管制制度的失灵。根据对京、津、翼、鲁、豫、粤、苏、吉八省市同区位国有土地和农民集体土地市场交易价格的随机抽样，发现自发性农村建设用地地权交易中存在资产价格严重扭曲的情况占总调查区域样本点的49％。

什么因素影响了农村建设用地流转中的“资产价格”，致使国有产权土地和集体产权土地有如此显著地价差?我们进一步构建了农村建设用地流转价格影响因素效应的计量模型。被解释变量P定义为农村建设用地流转价格，解释变量Ri、Pi、Mi、Ci、Qi分别代表政府地权管制程度、同区位国有土地价格、农村建设用地交易量、集体组织民主化程度、地方GDP总量，为随机误差项，对非连续变量用李克特赋值法。模型如下：

通过对相关解释变量的分析，得出如下结论：

(1)国家(或地方政府)对农民集体建设用地流转政策管制的松紧程度直接影响着区域内农村建设用地的流转价格。从模型1可知，这种计划经济以来

所延续下来的以产权属性和身份为特征的城乡二元的土地管制制度对被调研区域农村建设用地流转的价格影响是所有解释变量中最显著的。

(2)农村集体建设用地在特定区域内市场交易量越大(往期和当期数据)，和直观的供求规律相反，土地的流转价格还会越高。即作为农村地权市场发育程度重要指标的农村建设用地年度市场交易量对农村建设用地流转价格的影响因素已经超过传统供求因素对价格所施加的反向影响。这也表明，土地作为一项资产，市场发育程度作为外在环境，对资产的有效定价和形成有效市场所产生的影响。

(3)地方GDP总量高的区域，农村建设用地的流转价格也相对较高，二者呈正相关性。这是一个显而易见的结论，因为经济发达的区域由于区域产业聚集和要素的聚集使资产价格相对较高(模型4)。但一个重要的结论却是，作为农村建设用地交易主体的农村基层组织的腐败程度对农村建设用地的流转价格呈负相关性。也就是说，经济发达的地区，虽然农村建设用地交易价格很高，但集体组织的腐败行为却较低。而越是不发达或经济落后地区，农村基层组织却普遍存在着权利寻租。

三、资本和土地的结合：农村建设用地经营性地权和资产性地权

当前所延续的城乡分割的土地管理体制，在很大程度上已经成为制约农村地权市场发育的路径依赖，使农村建设用地资产价值被严重低估。农村建设用地流转价格信号的扭曲根源于两种产权属性差异的地权制度。因此，本文认为价格机制有效运行需要内在的制度支撑。从城乡一体化的地权交易制度层面进行制度创新，不仅能消除城市化进程中地权交易价格的“双轨制”，而且能实现土地和资本的最优组合和城乡财富分配结构的合理化。

(一)农村建设用地“经营性”地权和城市资本结合，实现跨城乡流转

农村建设用地具有建设用地的一般属性。从土地用途上讲，其和城市国有土地用途是无差异的。二者的差异主要体现在所有权和身份上的差异。农村建设用地“经营性”地权实现跨城乡流转是指土地使用权突破城乡之间的身份限制，使其成为城市土地供给一级市场的重要组成部分。农村集体建设用地使用权向城市流转，一方面提高了资源的使用效率，实现了土地和资本的有机结合；另一方面从分配制度上实现了土地所有者在城市化进程中的财富效应，从根本上缓解经济转型中城乡财富分配结构的不平衡。用途管制是现代土地管制的核心，不论私产还是公产，农业用地转为非农业用地都会受到严格的管制，而对身份和所有权差异所实施的管制不仅缺乏法理依据，更不符合市场经济条件下多元产权平等的基本原则。

农村建设用地地权的流转能从根本上解决目前城市土地市场国家垄断的局面。根据法律规定，国家由于公共利益的需要，可以征用农村集体土地。国家所征用的集体土地，不仅包括农业用地，而且还包括建设用地(如拆迁)。在农村建设用地流转制度缺乏的前提下，不论公共利益用地还是商业用地，必须要向唯一的土地供给者一地方政府申请。因此，农村建设用地市场缺失的条件下，国家土地征用不必满足公共利益这个前提。这个基本的结论在实践中可以获得充分的验证：地方政府动辄以公共利益为招牌，把不同性质(工业、商业用地)的土地需求都通过低价的国家土地征用途径解决。而从经营性地权制度上实现农村建设用地跨城乡流转，能从根本上破除国家对土地市场的垄断。一方面实现了公益性用地国家征用和非公益性用地土地市场交易获得两种不同性质的城市化土地供给模式。由于公共利益用地仅占土地需求的1/3左右，因此市场化交易的农村建设用地将成为城市土地供给的主体。而另一方面，通过农村建设用地“经营性”地权的市场化流转，确立了土地的价格发现机制，有利于规范征地行为和资源的优化组合，将有力地促进产业结构的发展升级。

(二)农村建设用地“资产性”地权的确立，推动农村土地金融体制的深化

农村建设用地“资产性”地权和土地金融二者紧密联系在一起。土地作为一种要素，其功能不仅体现在商品的使用权(经营权)上，资产属性是其功能的重要组成部分。随着市场的深化，集体土地资产的货币化进程将是一个客观的金融深化过程。虽然土地经营制度改革始于农村，但土地使用权的资本化率先在城市国有产权性质的土地交易中获得实现。农村建设用地“资本性”地权的含义是指，以加速城乡建设用地地权流动性为基础，通过地权的抵押、证券化和股份化等金融产品创新，实现经营性地权的资本化从而最大限度地增加交易双方的财富总量和风险规避程度的土地金融创新。这种诸如抵押、入股、转让等多样化的地权资本化的交易形式，在农业用地领域获得制度保障，而农村建设用地流转中的资产功能的制度保障的意义要远远大于农业用地承包权的资产化。农村建设用地资产性地权，有助于培育多层次地权市场，使农村建设用地使用权要素获得充分的流动性。

农村建设用地资产性地权制度的建立，一方面作为土地所有者的农村集体组织通过土地的资本运作，依托于资本和土地的空间组合实现跨期选择和风险规避，能最大限度地实现土地的财富效应。另一方面，持有经营性地权的企业可以通过资产抵押或其他形式的资产货币化能有效增加资产总量，从而实现资产的杠杆效应。从某种程度上讲，消除建设用地流转中价格扭曲和城乡建设用地价格双轨制的关键在于农村建设用地资产性地权的建立。作为重要不动产的农村建设用地，“资产性”地权功能的实现需要基本物权制度的保障，从法律上要建立同国有土地对等的农村建设用地“用益”物权和“担保”物权制度。通过物权制度，推进农村建设用地地权的流动性和生产要素的组合效率。通过地权的流动性，实现有效的资产定价机制和要素的配置效率。农村建设用地“资本性”地权能有效实现土地的财富效应和理顺城乡利益的分配结构。

四、结论：城市土地二元产权结构和要素组合效率的均等化

本文认为，农村建设用地“经营性”地权和“资产性”地权的制度建构是当前经济转型中土地制度改革的核心。实现国有土地、集体土地城乡一体化的地权制度，将从根本上解决城乡建设用地长期以来的功能性差异，打破城市土地单一的国家所有制的形式，形成城市土地产权国有和集体所有并存的二元所有制结构。能最终实现土地同权同价的市场化“定价机制”。城乡两种产权属性的建设用地在市场深化的过程中，实现土地功能的趋同是制度演变的基本路径。这种城乡一体化的制度模式，不仅能有效实现城市化进程中土地资源的最优配置，而且能最大限度地实现农村集体土地的财富效应。通过建立无差异的城乡建设用地地权制度，农村建设用地地权交易中要素组合实现最优化，城乡建设用地要素组合效率将会趋同。

基于地权制度所形成的土地财富效应和相应的分配结构是当前扩大内需和消除城乡收入差距的治本之策。通过地权制度改革所形成的农村建设用地市场价格信号，能优化集体产权的内部治理结构，因为在价格双轨制条件下，农村建设用地的价格信息是私人信息，而城乡一体化的地权制度将消除价格的双轨制。无差异、公共的价格信息能降低集体产权内部治理结构的监督成本。从制度绩效的宏观层面分析，规范的农村建设用地流转制度能最大限度的保护稀缺性的土地资源。在城市化进程加速和建设用地资源短缺背景下，农村建设用地“经营性”地权拓展能使16万平方公里农村建设用地加入到城市化建设中来，不仅能加速区域经济发展，而且能增加农民收入，从制度上有效解决城乡收入差距问题。

参考文献：

[1]程世勇，农村集体土地征用中地方政府违规行为制度探析，经济体制改革，2008，(1)：121―125

[2]龙登高，地权市场和要素组合：公元1600―1900，经济研究，2009

[3]程世勇，农村建设用地流转和上地产权制度变迁，经济体制改革，2009，(1)：64―70

[4]蔡继明，中同土地制度改革论要，东南学术，2007，(3):12－18

[5]周其仁，农地产权与征地制度――中国城市化面临的重大选择，经济学季刊，2004，(4)：33―20

第10篇

误读一：

农村土地都可以入市。

文件解读：

不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。

我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。

记者：三中全会后，一些地方都摩拳擦掌，急于在农村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陈锡文：目前对有关改革部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循最近在山东考察时的讲话精神，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

记者：农村集体建设用地都可以入市吗？

陈锡文：党的十八届三中全会《决定》指的是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读，是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。

记者：那么，如何理解建立城乡统一的建设用地市场？

陈锡文：土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城里的建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。按照规划，各类用地的价格是不同的。这么多类别的土地，不可能在同一个市场进行交易。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。

记者：推进建立城乡统一的建设用地市场，对我国现行的征地制度有何改进？农民的收益是否会随之增加？

陈锡文：过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。

那么，三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题做出了改进。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

误读二：

土地承包权可以抵押。

文件解读：

土地承包经营权可抵押的是经营权，承包权作为物权依然不许抵押。

记者：土地承包经营权抵押的到底是什么权？这个权又能抵押给谁？

陈锡文：三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，这与过去的规定相比是一个突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的，因为抵押、担保实际上就是一种处分权，因为一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。

但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，而农民又缺乏，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地？这个关系非常大，我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题，一个是可能引发高利贷；第二可能引发以抵押担保为名私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接收、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。

记者：鼓励工商资本下乡，会不会造成变相圈地？

陈锡文：工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也是有限制，第一不能改变所有权，第二不能改变用途，原来是种地的你不能去盖厂房，第三不能损害农民的权益。而且，这一次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励；其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产也不能搞旅游业。

误读三：

宅基地可以自由买卖。

文件解读：

农民对宅基地只有使用权，土地则属于农民集体所有。

记者：三中全会《决定》中，还提出了农民的住房财产权问题，也引起了人们的关注。为什么要提出住房财产权问题？

陈锡文：住房财产权是个新概念。三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这是一个新的突破，在于积极探索农民财产权的一种可能实现形式。

记者：农民住房财产权可抵押担保转让，是否意味着农民马上就可以将房子轻松变现？城里人很快就能去农村买房了？

陈锡文：这种情况还不会出现。农民住房财产权抵押担保转让是一个重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押完了还不上怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。

记者：住房财产权可以转让，是否意味着农民的宅基地也可以买卖了？

第11篇

（一）经营性用地是指房地产、商业、旅游、金融、娱乐、服务等经营性项目用地，其范围包括：

1以出让方式（包括授权经营、作价出资、作价入股等）取得土地使用权，需改变土地用途为经营性的用地；

2政府征收、收回、收购、储备的规划用于经营性的用地；

3企事业单位改制后需“退二进三”的土地；

4原有划拨土地使用者需改变原土地用途用于经营性开发的用地；

5为实现抵押权而发生的划拨土地使用权单独转让或者连同地上建筑物、附着物所有权转让所涉及的经营性用地；

6人民法院判决、裁定涉及划拨土地使用权或者连同地上建筑物、附着物所有权的转让所涉及的经营性用地；

7破产企业原划拨土地按城市规划可用于经营性开发的土地；

8已纳入拆迁改造范围，可用于经营性项目的用地；

9其他经营性用地。

（二）经营性用地处置政策：

1新增经营性用地：凡由农用地转用和土地征收变为国有建设用地的新增经营性用地必须通过土地市场以招标、拍卖、挂牌的方式出让，不得协议出让。

2改制企事业单位用地：企事业单位改制过程中涉及的经营性用地，应以公开的方式出让。对资不抵债的改制企事业单位，经市改革领导小组批准后可用土地出让金收益弥补其净负债；对有净资产的改制企事业单位，土地出让金收益按各分区土地收益范围上缴政府财政。对改制企事业单位需要通过变现土地资产筹措改制成本或因改变土地用途等原因需要对原土地资产进行处置的,由市土地储备交易中心按市政府的有关规定实施收购储备,并根据该土地的原用途和取得方式给予补偿。

3拆迁、搬迁企事业单位用地或者“退二进三”企业用地：对因城市规划建设或企事业经营发展需要拆迁、搬迁或“退二进三”企事业单位用地，可以按照拆迁或易地重建等方式对其原使用的土地进行补偿或置换。原土地按城市规划可用于经营性开发的，经市国土资源局审核报市政府批准收回并补偿后按市场方式采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。

按城市规划可单独出让的“退二进三”土地，对改制企事业单位可按原用途评估并确认的土地价格进行补偿，计入改制企事业单位资产总额；对改制后已取得出让土地使用权的企事业单位按经确认的原用途的土地剩余使用年期的现时评估价格进行补偿。按城市规划可改变为商业、住宅等经营性用途但须成片开发不宜单独出让的改制企事业单位用地，经单位申请，由市土地储备中心提出方案，经市国土资源局审核报市政府批准后收购储备。具体补偿方法为：对拟改制企事业单位可先按原用途评估确认的土地价格的80％补偿；对已改制并已取得出让土地使用权的企事业单位可按经确认的原用途的土地剩余使用年期的评估价格补偿。

4破产企业土地：破产企业的划拨土地不属于企业财产，其原使用的土地由市国土资源局代表政府收回。按城市规划可作为经营性的土地由市国土资源局在土地有形市场中公开出让。经政府批准，可用土地出让收益安置破产企业职工。

5闲置土地：闲置未用并可收回用于经营性开发的用地，由政府按规定收回后在土地有形市场上采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。

6因房地产抵押、法院判决等处置现状地上建筑物、附着物涉及土地使用权转移的，在不改变土地原有用途和不改变地上建筑物、附着物现状的前提下，经市规划部门认定后，可以出让、租赁或者保留划拨土地使用权性质等方法处置；需要改变土地原有用途或改变地上建筑物、附着物现状的，经市规划部门认定后，由市国土资源局代表市政府收回其土地使用权，对原用途的土地和地上建筑物、附着物给予适当补偿。

7根据城市规划，属于近期城市旧城改造范围的土地，应根据政府统一的规划要求进行处置。对原土地使用者不再办理土地出让手续，确有特殊原因需要办理土地转移手续的，可以通过交纳土地有偿使用费或土地年租金后，办理保留划拨土地使用权或租赁土地使用权手续；已改造、拆迁公告的地块，不得办理房产、土地转移手续。

二、实行经营性用地的计划管理，控制供应总量

（三）加大经营性用地计划管理力度，对规划建设用地范围内经营性用地实行城市规划和供地计划的双重控制，严格执行城市规划和经营性用地年度供应计划，控制经营性用地供应总量。

（四）经营性用地的年度供应计划由市国土资源局在每年年初会同发改、规划、区政府、区政府和市开发区管委会，以城市总体规划为依据，考虑年度农用地转用计划指标数量，合理编制市区经营性用地的年度供应计划，经市政府批准后向社会公布。

（五）经营性用地供应计划的编制执行以下原则：

1总量控制原则。对年度经营性建设用地实行总量计划控制，在每年第一季度下达全年供应计划指标，原则上不得突破。如因重大城市基础设施建设确需调整供应计划的，由市政府统一安排。

2控制新增用地原则。按市区农用地转用计划的一定比例控制新增经营性用地的供应。

3分区安排的原则。按照市本级、区、区和市开发区的当年建设计划，安排各区的年度经营性用地供应计划。

4符合城市建设要求、发展方向和兼顾旧城改造、企业“退二进三”实际需要的原则。

5供应计划和开发地块相协调的原则。考虑具体地块的开发序列统筹安排供应计划。

三、加强经营性用地的市场化管理，规范交易行为

（六）严格经营性用地的管理，规范土地市场秩序，实行经营性用地公开交易制度。

1坚持对经营性用地在土地有形市场集中统一供应，严格控制和垄断经营性用地的一级市场，在三条高速公路围合的市区六大分区规划用地范围内，新增经营性用地都必须到土地有形市场公开竞价出让，实行公开、公平、公正交易。

2建立健全经营性用地交易管理制度，规范土地有形市场运作。一是在土地有形市场内公布经营性用地交易规则，公开所有交易信息、交易程序和收费标准，创造良好的市场交易环境。二是实行交易许可制度。对涉及原划拨土地或改变原土地使用条件的土地使用权交易，由市国土资源局审核报市人民政府批准并办理相关手续后，方可入市交易。通过出让方式取得土地使用权的经营性用地的首次交易，必须报市国土资源局核准，达到转让条件的方可进行交易。

（七）房地产开发用地和商业、金融、旅游、娱乐、服务等经营性用地，必须在市国土资源局设立的土地有形市场上，通过招标、拍卖、挂牌方式交易。严禁经营性用地协议出让和私下交易。

（八）对拆迁定销房和农民住宅楼，继续实行统筹安排、定点建设和执行规定的优惠政策。

（九）对经营性基础设施用地逐步实行有偿使用，逐步试行经营性公益设施用地的招标、拍卖、挂牌出让。

（十）对市区中已建、新建及规划建设道路两侧用地实行控制，特别是在规划宽度60米以上的城市主要道路两侧各150米范围内，除法律法规明确规定的应当以划拨方式取得土地使用权的情况以外，原则上不得安排划拨用地。

（十一）实行城市经营性用地的统一规划、统一征用、统一开发、统一供地、统一管理。因建设需要使用市区内集体土地的，由市国土资源局统一办理土地征收和农用地转用手续，转为国有建设用地后方可进入市场。严禁用地单位和个人与农村集体经济组织私下签订征用土地协议。

（十二）建立土地供应信息制度，将经营性用地的供地条件与结果向社会公示。

四、加强土地的价格管理，完善市区地价体系

（十三）建立市区六大分区规划用地范围内统一的地价体系。按照有关法律规定，由市国土资源局会同市物价局组织专业人员评估确定规划用地范围内的基准地价，并按照每三年调整一次的要求及时更新、完善市区六大分区范围内的基准地价，以保持基准地价的现势性。

（十四）逐步建立标准宗地的标定地价体系和地价动态监测信息系统，加强对交易地价、评估地价的监督。

（十五）建立土地估价报告备案制度，规范土地评估机构的估价行为。凡在市区从事土地估价的机构都必须按规定的要求及时报送土地估价技术报告到市国土资源局备案。市国土资源局要加强对土地估价机构的监管，对不按规定报送土地估价报告和业绩清单、不遵守土地估价技术规范、弄虚作假评估的机构或个人，视情节轻重，依法予以处罚。

（十六）出让土地使用权，由市国土资源局委托具有土地评估资质的专业机构对拟出让地块的价格进行评估，经固定会议形式集体讨论确定出让底价、起始价；以协议方式出让土地的，其协议出让底价不得低于省政府规定的协议出让最低价，协议出让价格不得低于出让底价。

（十七）采用租赁方式供应土地的，市国土资源局应当根据土地用途、级别等因素按照公布的租赁土地使用权价格标准，拟定租金，签订租赁土地使用合同。

五、严格经营性用地收益管理，合理分配土地收益

（十八）加强经营性用地土地出让金的管理，实行收支两条线。

1市国土资源局设立土地出让结算账户，统一结算土地出让收入。土地出让金包括土地取得成本和政府土地净收益，土地出让金进入市国土资源局财务结算中心土地出让结算账户后，用于地块的前期征用、收购、拆迁、通平等开发支出。支出费用由市国土资源局和市财政部门审核、报市政府批准后拨付市土地储备交易中心、市政府明确的土地前期整理单位或用于被征（用）地单位的补偿。市国土资源局财务结算中心在地块出让结束或年终对收支情况进行决算或审核后，及时将形成的土地出让金政府净收益足额解缴政府财政，不得坐支，并主动接受财政、审计部门的监督。

2加强经营性用地土地出让收益的征收。土地使用者缴纳土地出让金后，凭市国土资源局开具的省以上财政部门统一监（印）制的收费票据办理具体土地使用手续。任何单位不得拖欠、截留、挪用政府土地收益。土地收益主要用于城市基础设施建设、土地开发和土地收购储备周转金。

3市土地储备交易中心按照权责发生制原则核算土地开发成本和收益。在土地出让前，市土地储备交易中心按土地收购费用、征地开发费用、财务费用、业务费和预计土地净收益，分类编制地块开发成本预算，经市国土资源局审核，报市政府批准后执行。地块出让收入全部实现并移交土地后，对地块进行清算，地块清算结束后，及时编制地块收支决算，报市国土资源局、财政局审定。

4区、区和市开发区及有关乡镇属于市区规划用地范围内的，以招标、拍卖、挂牌方式出让经营性用地的全部收入直接缴入市国土资源局财务结算中心土地出让结算户，进行结算。土地出让收益按规定划转到各区。

（十九）市区土地收益分配：

1六大分区中市本级建设管理范围内的土地出让金政府净收益归市财政；区、区和市开发区建设管理范围内的经营性土地，按其出让净收益的10％由市统筹，具体地块的净收益由市国土局会同财政局确定。

2六大分区以外的乡镇镇区范围内的经营性土地出让收益归各区政府，区政府与乡镇政府的分成比例由各区制定。

六、加大土地储备力度，保障土地供应潜力

（二十）市国土资源局应当编制近期、中期和远期土地储备规划，并在每年年初会同发改、规划等部门编制年度土地储备计划，报市政府批准后组织实施。

（二十一）下列土地可纳入土地储备：

1依法收回、收购、置换的土地；

2未确定土地使用权的土地；

3在土地利用总体规划和城市规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而依法征收的土地；

4闲置土地；

5市区改制企业需改变原土地用途或按城市规划需实施“退二进三”的企业用地；

6市区涉案企业需用土地及地上建筑物、附着物偿还债务的土地；

7纳入城市旧城改造范围内的土地；

8抵押给银行需要处置的土地；

9其他依法应当储备的土地。

（二十二）增强土地收购储备的能力。市区的土地储备具体工作，由市土地储备交易中心负责。市区六大分区的土地储备工作采用“三统一分”的办法，即统一市区储备土地的规划、统一市区储备土地的计划、统一市区储备土地的农用地征（转）用手续，储备土地的资金及开发管理由涉及的各区分别筹措。市财政每年在市区土地出让收益中安排一定量的土地储备资金，专项用于土地收购储备。市土地储备交易中心要运用市场机制，采取多种措施，多渠道筹措资金，增强收储能力。按照土地利用总体规划和城市规划对通过收回、收购、置换、征收等方法取得的土地进行前期开发整理，并予储备，以供应市区各类建设用地，调控市区用地需求，确保政府以国有土地所有者的身份，垄断土地一级市场。

七、加强管理制度建设，规范管理行为

（二十三）坚持规范管理，政务公开。市国土资源局对经营性用地审批管理、土地资产处置等要严格执行审批制度，所有报件和批文都要按规定程序办理；将办事制度、标准、程序、期限和责任向社会公开；建立信息、地价和土地交易资料可查询制度；减少办事环节，提高服务质量。

第12篇

所有制不同是城乡建设用地的一大主要区别。城镇土地归国有，就是全民所有，所有权和使用权范围相当广泛，全体国民都可以依法使用。农村土地集体所有，整体上也很宽泛，但对每一个农民来说，集体的概念是非常具体的，我这个集体的土地就不是别的集体所有的。

除了所有制不同，城乡土地更大的区别体现在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建设。农村土地更重要的是从事农业生产，提供农产品，但为了满足农民生产生活的需求，农村也需要搞点建设，而农村的建筑主要是农民自用的。

有人说小产权房不合法是对农民集体土地所有权的一种歧视，其实根源不在这里，根源在于农村集体土地在规划上不是用来建商品住宅的。小产权房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制。

我国严格保护耕地作为基本国策不会改变，按规划严格实行土地用途管制这个原则也不能突破。这是全世界通行的做法。土地不能擅自改变用途，要按规划分类管理。建立城乡统一的建设用地市场不应当理解为?不用规划，只要有地想干什么都行。

十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。改革的方向明确了，但还需要做大量工作。既需要加强顶层设计，又要摸着石头过河，要与时俱进修改一些不合时宜的法律，及时总结各地试点实践中的好做法好经验，推动制度设计向前推进。

推进城乡要素平等交换

我国现行的土地制度确实有些矛盾和问题，目前比较突出的是，城市征地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。改革可以从两方面着手。一方面对仍然需要征收的土地，即农民集体土地还是要转化为国有土地才能用来搞城市建设的，要提高征地补偿标准，让农民感觉不吃亏。实际上，现在很多地方都在这么做了。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产出的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据社会经济发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

另一方面，征地制度也要进行改革，农民的土地能否不改变所有权就能进入城镇建设用地市场？就是三中全会《决定》提出的，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下以多种方式实行与国有土地同等入市、同权同价。那样，原来依法取得的农村集体经营性建设用地，在转为供社会使用的建设用地时，就不改变土地的农民集体所有权。此外，国土资源部已有相关试点，比如留地安臵，城市建设征用农村土地后留出一部分非农建设用地归农民使用，农民在获得被征农地的补偿后，还有一部分建设用地可用来开发，获得更长期的收益。

赋予农民更多财产权利

赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济收益分配权，保障农户宅基地用益物权。

根据物权法的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前，法律规定农民对宅基地只拥有占有和使用权，对承包地拥有占有、使用和收益权。因为宅基地是给农民自用的，不是搞经营的，所以少了收益权。

三中全会提出赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民什么新财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的实现和保障。为此，目前正加紧农村集体土地承包经营权确权工作，同时建立完善土地流转市场，扩大和增加农民财产性收益。

三中全会提出，允许农民对承包土地的经营权抵押、担保，就赋予了土地承包经营权新的权能，也在一定程度上能缓解农民融资的难题。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，是为了探索农民增加财产性收入的渠道。

加快构建新型农业经营体系

农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。

创新农业经营体系，关键是要调动农民的积极性。一是，稳定农村土地承包关系。二是，努力提高农户集约经营水平。三是，大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。四是，培育壮大龙头企业。五是，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。我们完全可以通过扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。

完善城镇化健康发展体制机制

应该讲，目前我们还是不完全的城镇化。土地资源集约化利用，还是一个比较大的难题。不完全的城镇化躲不过去，但一定能走得过去。完善城镇化健康发展体制机制，就是要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

第13篇

坚决死守耕地红线，实施耕地保护补偿，完善土地征收制度。

“十三五”时期的约束性指标包括：全国适宜稳定利用的耕地保有量在18.65亿亩以上，基本农田保护面积在15.46亿亩以上，确保建成高标准农田8亿亩、力争10亿亩，新增建设用地总量控制在3256万亩。坚持最严格的耕地保护制度，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，并建立耕地保护补偿制度。综合考虑土地整治、高标准农田建设任务、基本农田保护面积等，进一步完善耕地保护建设性补偿机制。完善土地征收制度，缩小征收范围，规范征收程序，公开征收信息，健全对被征地农民合理、规范、多元补偿保障机制，保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。同时，全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，开展耕地质量保护与提升行动，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。

审慎稳妥推进农村土地制度改革，完成农村土地制度改革试点任务。

《纲要》提出，“十三五”时期，要总结农村土地制度改革试点经验，推动相关法律法规修订，在全国复制推广。2015年中国在33个试点（包括北京市大兴区、天津市蓟县等）全面启动农村制度试点工作。今年年初，国土资源部部长姜大明在2016年全国国土资源工作会议上表示，中国将强化主体责任，确保2017年底前完成农村土地制度改革试点任务。

农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度三项改革是试点的主要内容。通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。

改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务；二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损；三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点；四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索；五是注重改革协调，形成改革合力。

改革试点的主要任务是建集体经营性建设用地入市制度。一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。

三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

落实不动产统一登记制度，完善农村集体产权权能。

“十三五”时期将全面落实不动产统一登记制度，健全不动产统一登记法律法规和标准规范体系，统一登记范围，规范登记行为。同时，保障不动产统一登记有效运行，建立健全不动产登记机构，统筹不动产登记相关资源，实现资料及时移交、业务流程再造、系统有效融合，并做好农村土地承包经营权确权登记过渡期后纳入不动产统一登记体系的衔接工作。将逐步建成并平稳运行不动产登记信息管理基础平台，基本建成覆盖全国的信息平台，保证各级不动产登记机构顺利接入平台，实现数据互通共享。

完善农村集体产权权能，全面完成农村承包经营地、宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证。完善集体经济组织成员认定办法和集体经济资产所有权实现形式，将经营性资产折股量化到本集体经济组织成员。规范农村产权流转交易，完善农村集体资产处置决策程序。加快构建自然资源资产产权制度，确定产权主体，创新产权实现形式。保护自然资源资产所有者权益，公平分享自然资源资产收益。

推进农村土地整治，实现城乡协调发展。

第14篇

农村土地是农民生存、发展的根本和来源。市场经济体制环境下，以市场机制配置土地资源成为市场经济发展的客观要求。管好、用好农村土地资源，是统筹城乡改革发展的客观要求，对于促进农业和农村经济的发展，带动农户增收，都有十分重要的意义。当前，农村土地资产评估的理论体系和技术规范与城市国有土地资产评估相比存在巨大差距。在当前农村土地制度改革不断向纵深推进、城乡要素交流越来越活跃的大背景下，建立规范的农村土地评估体系是盘活农村土地资源，促进农村社会和谐稳定的现实需要和内在需求。

一、当前农村土地资产评估面临的主要问题

1.农村土地产权制度不完善

长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足、严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。 目前，我国农村土地产权制度存在严重缺陷，主要表现在以下三个方面：第一，农民对农村土地确权的认识不够。由于政策宣传解释不够，有些农民没有认识到农村土地确权的重要性。甚至会认为土地确权会增加自己的经济负担；同时，有些农民因为外出务工，不愿意返乡配合土地确权。第二，历史原因造成农村土地权属不清，主要表现为农村土地权属资料缺失，农民拿不出有效的证据证明自己土地的权属；第三，农民集体经济组织虽然存在，但没有有效的行使集体土地所有权权利。农民更是无法有效的保障自己的合法权益。 合法有效的产权是农村土地评估的基本前提，产权制度的不完善严重制约了农村土地评估的发展。

2.缺乏指导农村土地资产评估的理论体系和技术规范

完善的理论体系和技术规范是保障农村土地资产评估有序发展的重要前提。虽然从2016年12月1日?_始实施的《中华人民共和国资产评估法》一定程度上规范了资产评估行为。但缺少针对农村土地评估现实情况的具体实施细则。无法有效的指导农村土地资产评估实践。容易造成评估人员在评估实践中缺乏执行的具体标准和依据，在过程中存在混乱、无序的状态，无法形成一个公平公正的农村土地交易市场。

3.城乡土地二元结构

农村发展不仅承担着改善农村生产生活条件，提高村民生活福利水平的责任，也涵盖了国家在处理城乡关系，解决“三农”问题和建设新农村方面的正常内容，在当前农村土地制度改革不断向纵深推进、城乡要素交流越来越活跃的大背景下，农村土地生产活力将进一步释放，农村土地制度改革、土地综合治理、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市、宅基地改革等都需要打破城乡土地二元结构，建立农村土地评估体系。目前我国实行的是城乡二元的土地所有制结构，城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。但正是由于这种城乡土地二元结构造成了城乡建设用地无法合理自由流转，使得农村土地的资产价值无法显现，是农村经济乃至农村土地评估发展落后的关键原因。首先，由于城市土地的基础设施配套程度、人口密集程度明显优于农村土地，造成城市区位条件比农村土地好、在用地需求上，国有土地高于农村土地。而需求决定价格，进一步造成了国有土地价格远远高于农村土地。其次，农村土地流转市场机制缺乏。我国农村土地资产管理是一种相对静态的管理，农村土地的流动性不高，造成农村土地的资产的价值无法显现，也造成了农村土地评估发展的滞后。

二、改善农村土地资产评估现状的政策建议

1.加快推进农村土地确权工作

农村土地是农业增效、农村稳定、农民增收最基础的生产资料。《中华人民共和国物权法》明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。加快农村土地确权工作的开展，有利于保障农民的物权。要保障农村土地确权的顺利开展，首先应加大政策宣传让农民了解土地确权的重要性。以宣传册、板报、村集体会议，让农民了解农村土地确权是保护自己合法权益的重要方式。确保登记真实准确明确土地权属后，农民就可以用自己的土地进行抵押贷款，从而扩大生产经营规模。让农村土地确权工作最大程度上获得农民的支持。其次，建立土地权属纠纷仲裁机构。由于历史原因，农户之间的权属变更多采取口头的方式进行，有的书面变更资料也存在合法性问题。让农村的集体土地确权工作存在一定的难度。应建立一支由不动产登记机构、乡镇政府、村委会及相关司法部门组成的土地权属纠纷仲裁机构，对在土地所有、使用、经营、承包等各类经济活动中存在的纠纷进行仲裁，让群众矛盾得以及时化解，消除社会隐患。最后，相关政府机构应制定土地确权相关制度规范，并将土地确权工作纳入财政统筹预算，不增加农民经济负担。

2.建立健全农村土地评估的理论体系和技术规范

建立健全农村土地评估的理论体系和技术规范，是实现土地增值收益在农民、集体、国家之间合理、公平分配的关键环节，可大力激发农村市场经济的发展动力。因此，应当从多方面构建完善农村土地评估体系。第一，制定完善农村土地估价指导价格体系。城市土地定期公布分用途、分地段的基准地价，那么农村土地也应该按照等级、肥力、位置等的差异逐步建立农村土地市场信息库，并及时将交易信息对外公开。第二，加强农村土地评估专业人员的队伍建设。农村土地资产评估与城镇土地资产评估相比，起步比较晚，提高评估人员的业务水平是提高农村土地资产评估质量的关键。针对目前农村土地估人员的缺少的现状，应当建立专业的农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员。第三，建立专业的农村土地交易服务平台。首先是承包地、林地及草地等交易平台，充分应用现代信息手段促进其产权交易，让有用地需求的种植户或者投资者能够和愿意参与土地流转的农民和集体面对面交流，为农民土地流转提供规范的交流渠道。更有效的促进农业规模化经营和农村现代化建设；其次是集体经营性建设用地等的交易平台，确保其可以通过出让、租赁、入股、联营等国家规定的合法方式实现土地增值，提高土地资产价值。

第15篇

第一条为了加强对全县各类建设用地的监督和管理，使有限的建设用地合法、规范、科学、合理使用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》、《招标、拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，结合我县各类建设用地管理使用的实际，特制定本办法。

第二章城乡居民宅基地管理

第二条农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员享有的在农民集体所有土地上建造个人住宅的权利。非集体经济组织成员不能申请宅基地使用权；农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准；非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。非农业人口要拥有宅基地只能通过转让、购买他人房屋或者参予允许建住宅的国有土地使用权出让取得。

第三条农村居民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省政府规定的标准。农村人均耕地1亩以下的，每户宅基地批准不超过133平方米（0.2亩）；农村人均耕地1亩以上的，每户宅基地批准不超过200平方米（0.3亩）。

第四条申请宅基地，按以下审批程序办理：

（1）由居民向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，期满无异议的填写《宅基地申请审批表》。

（2）《宅基地申请审批表》报乡（镇）人民政府审核，并加注意见。国土所人员实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等，同时加注意见。

（3）由乡（镇）人民政府统一报县国土资源局，由县国土资源局审查。

（4）经县国土资源局审查同意后，上报县政府城乡建设用地核准审批领导小组复查。

（5）经县政府城乡建设用地核准审批领导小组复查通过后，提请县政府常务会议审核。

（6）经县政府常务会议审核批准后，国土局负责，会同乡（镇）、村到实地丈量批放宅基地，发放宅基地建设用地批准书。居民住宅建成后，要实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，然后经本人申请，凭建设用地批准书换取国有土地使用证。

第三章项目建设用地管理

第五条可以以划拨形式供地的单位有：国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地。

第六条（1）申请用地单位使用的建设用地必须是国有建设用地，要使用集体所有的土地必须先依法进行转用和征用后，方可划拨使用。

（2）以划拨方式取得的国有土地使用权，必须经县城乡建设用地核准审批管理领导小组审核，报县政府常务会议审查。

（3）经县政府常务会议审查批准后，方可在国土部门办理国有土地使用证。

第四章乡镇企业和农村公益事业、公共基础设施建设用地管理

第七条乡镇企业用地是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的支援农业义务的各类企业所用的集体所有权用地。

第八条申请乡镇企业用地，应当持相关单位的批准文件，经乡企局等单位审查，向县国土局提出申请，经县人民政府审查同意，按照审批权限审批，涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。

第九条乡村公益用地是指依法经审批由农村集体经济组织或其依法设立的公益性组织，用于本集体经济组织内部公益事业所用的集体所有权用地。

第十条乡村公共设施和公益事业主要指乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等。

第十一条乡村公益事业用地使用权人对土地仅享有占用权、使用权，没有收益权与处分权，不得擅自改变土地用途。

第十二条农村集体经济组织兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村居民住宅等建设，应当按照布局合理，综合开发，配套建设。建设用地应符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并按规定办理用地审批手续。

（1）乡镇企业用地15亩以下，乡村公共设施、公益事业用地22.5亩以下的，经县政府城乡建设用地核准审批领导小组审核，报县政府常务会议审查批准后方可使用。

（2）乡镇企业用地15亩以上，乡村公共设施、公益事业用地22.5亩以上的，经县政府城乡建设用地核准审批领导小组审核，经县政府常务会议研究同意，上报省、市审查批准后方可使用。

第五章经营性用地管理

第十三条经营性用地包括工业用地、商业用地、旅游用地、娱乐用地和商品住宅用地等。其中工业用地包括仓储用地，不包括采矿用地。

第十四条经营性用地使用权应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让取得，凡通过“招、拍、挂”取得的国有土地使用权，经县国土资源局审查材料齐备、程序合法且足额缴纳了土地出让金的，可直接提请县政府常务会议审批，县国土资源局依据批件按程序办理土地使用手续。

第六章监督管理

第十五条县国土资源局对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

第十六条县国土资源局在监督检查中发现国家工作人员的违法行为，自己无权处理的，应向行政监察机关提出行政处理建议书。

第十七条县国土资源局在监督检查中发现土地违法行为构成犯罪的，应将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应依法给予行政处罚。

第十八条对非法转让土地、占用土地的，国土局要依据法律规定，限期拆除或没收非法建筑。

第十九条对超过批准面积，多占土地的，依据相关法律予以处罚。