土地规划技术规范范文

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第1篇

关键词：土地规划；信息化管理；GIS；国内外比较；发展趋势

Progress and Trends of Information Management in Land Use Planning*

SHEN Ming

Guangdong Province Institute of Land Surveying and Planning

Abstract: In urban construction land use planning is an important element. Information management in the planning is a necessary way to improve the management level, improve service quality and achieve sustainable use in land resources. In recent decades, GIS, DSS and other modern information technology have been applied gradually in urban construction and planning management. This article describes the IT progress of land planning at home and abroad. And it analyzes features in theoretical method, system application and technical specifications. On this basis, the author put forward the solutions to the problem in China and the trends in the future.

Key words: land use planning; information management; GIS; international comparison; trends

一、引言

规划是城市建设各项工作的龙头，土地规划是其核心工作内容。土地规划是对一定区域土地的未来用途的计划和安排。从管理的角度，土地规划可以分成规划编制和规划实施两部分。土地规划具有强烈的空间特征，和地理信息有着天然的联系。地理信息系统（Geographic Information System，简称GIS）是分析和处理海量地理数据的通用技术。GIS是土地规划信息管理的基础与平台。土地规划是城市建设的重要组成，其管理信息系统属于GIS的分支领域，三者关系如下图1所示。

图1地理信息系统、城市建设管理系统、土地规划管理系统三者关系

加强土地规划管理，可以从源头上促进城市土地资源的合理开发与利用，因此其理论与应用研究历来受到各国重视。

二、国际相关研究及特点

自全球信息化浪潮以来，世界各国重视应用GIS、遥感技术（RS）、全球定位系统（GPS）、决策支持系统（DSS）等现代信息技术提高工作效率和管理水平，并向社会提供空间信息服务。在以西方学术界为代表的国际研究中，土地规划较多纳入城市规划的范畴，并与土地管理、资源利用、城市建设等领域有紧密联系。土地管理系统已从侧重于地籍记录的数据处理系统转向侧重于支持规划决策的智能用户系统。目前，发达国家大多数城市已建设基于Internet，集成RS、DSS等新技术的GIS综合管理系统，这些系统成为许多机构必备的工作系统，在城市建设与管理方面发挥了重要作用[1]。

在理论方法方面，西方学界提出了规划支持系统（Planning Support System，简称PSS）理论并开展了相关研究。土地规划支持系统是其中一个重要领域，在当前国外战略性规划研究中得到了初步尝试。PSS支持多方参与规划的模式，可以为代表不同利益群体、不同价值观参与规划各方（决策者、专业规划师、普通公众）提供一个互动、沟通、交流的平台，提高规划过程的可参与性，适用于规划编制管理[2]。

在系统应用方面，GIS、DSS、RS等技术主要在规划编制、决策支持、环境和社会问题模拟等环节采用，应用领域包括土地植被和土地利用、景观保护、土地使用管理、区域与城市规划、综合管线管理等。土地管理系统以空间数据作为核心，不仅提高了土地登记的准确性和精度，而且为制作土地交易、资产评估、征收税款等提供了技术基础和发展空间。很多政府规划管理部门已经实现了操作行为的计算机化，正逐步使用完全集成的GIS进行资源勘查、现状分析、规划模拟、方案拟订、方案选择、规划实施、规划评估、监测与反馈等，加强规划的实施管理。

在技术规范方面，世界各国特别是发达国家对地理信息的技术标准的研究、制定工作极为重视。ISO于1994年成立地理信息标准化委员会（ISO/TC211）。同年，美国总统令，要求全国执行地理空间数据交换标准（SDTS）和元数据标准。近几年成立的开放地理信息系统联盟（OGC），致力于研究推出地理空间数据互操作规范，使不同的GIS和空间数据库管理系统之间达到在线实时共享与互操作空间对象的要求。

三、国内研究最新成果

中国的GIS与规划信息化研究起步较晚，但是发展很快。90年代以来，随着“数字国土工程”与“数字城市工程”陆续启动建设，城市建设、土地规划等部门与技术团队合作，做了大量的研究和开发工作，建立了城市建设、区域规划、土地利用等管理信息系统[3]。

在系统应用方面，管理系统已由档案管理导向、日常办公导向发展为以“办公―决策―服务”为导向的综合、多层次信息系统。根据管理业务范围，可大致将些系统划分为综合性城市建设管理系统和房地产建设、交通建设管理、综合管网建设、土地规划管理等专项业务系统[4]。

在技术规范方面，国家于1997年成立了全国地理信息系统标准化委员会，先后制定基础地理信息编码标准、地球空间数据转换标准等国家级标准。城乡建设、国土资源等行业部门也先后制定了一系列地理空间信息的行业标准与规范，初步形成信息化标准体系。

在数据基础方面，全国第二次土地调查、城镇地籍调查基本完成，技术路线较成熟规范，成果较丰富完整，数据现势性强，为城市建设、土地规划的信息化管理奠定了良好的数据基础。

四、我国面临的问题及其对策

1、面临问题

较之发达国家，我国规划管理研究与应用水平仍相对滞后，目前面临的问题主要有以下几方面：

在理论方法上，适合我国体制和机制的土地规划支持系统需要在理论、方法上开展研究；在系统应用上，主流信息技术整合、多源数据整合相对薄弱，需要融合更多最新的专业技术和系统工程方法、集成方法；在技术规范方面，土地信息化标准体系尚不健全，各个部门及行业之间的标准互相独立甚至存在矛盾，造成数据难以共享，需要更高层次的技术标准进行规范与协调[5,6]。

此外，采用统一标准可能需要更改内部程序，变革实施将致昂贵花费，而且工作对部门没有直接利益。另外文化和法律上的异议也会妨碍数据的，如军事部门可能会限制对一些测量和绘图数据的访问。

2、解决思路

土地规划管理信息化的基本思路是按照“试点先行、统一标准、全面规划”战略，根据当前规划管理的现状和信息化水平，以最新的地籍、地形数据为基础，以规划流程为主线，满足规划编制、成果管理、辅助决策等管理需求，适应信息社会发展趋势。信息系统建设的基本任务是：以省、市、县、乡四级规划信息的管理为核心，以规划的实施管理为主导，构建自上而下控制和自下而上落实的省、市、县三级规划数据库和规划管理信息系统，重点开展省级管理系统和县级数据库建设。规划管理信息化的建设框架见图2。

图2土地规划管理信息化框架

在具体技术上，进一步扩展GIS集成，尤其是与PSS的集成，从数据集成、应用集成和平台集成三个方面入手，探讨地理空间数据与属性数据的集成、多源空间数据的集成、基于空间元数据的集成、GIS与应用模型集成、GIS与知识规则库集成、GIS与超媒体的集成、GIS应用平台集成等多项技术。

五、前景展望

1、系统支持下的实施管理、评估修改和综合监管

我国规划修改是下级报上级批准，规定“凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准”，但未对修改幅度进行限制。随着信息系统的实现，数据精度显著提高。传统的规划管理和用地管理模式已难适应规划信息化技术的发展。是否符合规划、是否满足规划修改条件，亟需确定合理的数据内容、数据质量与数据精度等一系列技术规范。规划修改既要考虑规划的弹性，有利于依法定程序进行修改，又要尽量避免随意改变规划内容而损害国家或地方的长远利益。明确限定规划修改的程序、范围和幅度，有利于维护规划的相对稳定性，也符合可持续发展的需要。

结合调查技术、遥感技术，系统可以用来监测土地利用的变化。随着现状调查、遥感影像、土地规划等三个数据库的完善，系统可以此为基础建立综合监管体系，今后将广泛应用现状调查图、遥感影像图及其它专题图叠加在土地规划图上，可检查土地开发是否按照批准的规划进行。

2、以WebGIS的公众参与

多媒体技术和互联网相结合，是近几年的新发展，它对土地规划会有很大影响。将图像、视频、遥感影像、航空照片、声音等多种媒体和GIS结合起来，可帮助规划人员和决策者更全面地了解所面临的问题[7]。互联网对设计思想在专业人员之间的即时沟通有所帮助，也便于向公众传播，提高规划过程的公众参与程度。在将来，公众可以在办公室或住宅里通过互联网随时查看规划的具体内容。借助互联网络，可以开发出基于多媒体的协作式规划系统，便于公众参与规划的GIS,并有可能影响到公众参与规划的模式和规划管理的体制。

（*本文是“十一五”国家科技支撑计划重大项目“村镇空间规划与土地利用关键技术研究” 的部分成果，课题编号为2006BAJ95A10。）

参考文献：

[1] Paul A. Longley，Michael F. Goodchild：Geographic Information System，Volume 2，Management Issues and Applications，John Wiley & Sons，Inc，1999.

[2] 叶嘉安，宋小冬. 地理信息与规划支持系统[M]. 北京：科学出版社，2006.

[3] 陈述彭，鲁学军. 地理信息系统导论[M]. 北京：科学出版社，1999.

[4] 张新长，曾广鸿. 城市地理信息系统导论[M]. 北京：科学出版社，2001.

[5] 龙瀛. 规划支持系统[M]. 北京：化学工业出版社，2007.

[6] 龚健雅，杜道生. 当代地理信息技术[M]. 北京：科学出版社，2007.

[7] 宋小冬，钮心毅. 城市规划中GIS应用历程与趋势[J]. 城市规划，2010，34（10）.

第2篇

【关键词】乡级土地利用规划；村镇规划；协调

近年来我国在各个方面都获得了较大的发展，成绩斐然，同时很多问题也在发展的过程中显现出来。土地资源匮乏是社会发展中的重要问题，社会诸多行业的发展都离不开土里的利用。因此怎样解决社会发展中的土地资源匮乏问题，提高土地利用的合理性和利用效率成为政府相关部门的工作中的重要课题。乡级土地利用规划和村镇规划是促进经济涉水统筹发展的重要内容，因此相关部门应当促进乡级土地利用规划和村镇规划的协调，为土里使用提供科学依据具有重要意义。

一、乡级土地利用规划和村镇规划的差异性分析

第一，具有不同的规划时间尺度和空间范围。局域性规划是村镇规划的空间范围，全面性规划是乡级规划的范围。二十年是村镇规划的实践期限，而乡级规划的时间期限多为十年到十五年。第二，两者具有不同的内容重点。建设用地的布局和分类的综合统筹是村镇规划的重点，生产设施用地规划、公共设施用地规划、居住用地规划是其主要内容。用地布局的总体安排和控制以及土地利用结构的调整是乡级土地规划的重点，城镇建设用地空间管制、基本农田的调整和布局等是其主要内容。第三，具有不同的规划用地分类。规划用途是乡级土地的分类标准，而村级的分类标准是土地使用性质，各自的种类数也不同[1]。

二、乡级土地规划的村镇土地规划的矛盾因素分析

（一）乡级土地利用规划和村镇规划对村镇规模的确定存在冲突

乡级土地利用规划和村镇土地利用规划的村镇规模确定矛盾包括：对建设用地的数量进行限制；对可占用更低的数量和位置进行限制。我国城乡规划法规定由县级以上政府在镇总体规划中对镇的建设标准、发展规模等进行确定。但土地管理法却规定逐级分解和用地指标是土地利用总体规划的依据。进而使得乡级土地规划和村镇土地规划对建设用地指标无法达成一致[2]。

（二）乡级土地利用规划和村镇规划编制结构协作力度不够

目前，城乡建设部门是村镇规划的责任主体，土地管理部门是乡级土地规划的责任主体。两个编制主体级别相同，但却具有不同的监督指导单位，并在各自的体系内完成规划编制工作。虽然两个规划编制主体实行了规划成果互检和资料共享，但两者的沟通仍然不够，常常出现一个编制主体根据另一个编制主体的规划成果进行套核的现象。

（三）乡级土地规划和村镇规划技术规程存在差异

由不同的规划主体负责乡级土地规划和村镇土地规划，必然会导致制图规范和编制规程上的不同。主要包括：第一，人口统计口径不同。《镇规划标准》是村镇规划人口预测的依据，流动人口、通勤人口、常住人口是其人口组成的部分。而流动人口在乡镇规划人口预测中被排除。镇区用地面积应人口规模内涵不同而产生不同。同时控制性人均指标也因为人口统计基数不一致而难以衔接。第二，用地分类和范围统计标准不一致。行政区划为范围是现行土地利用规划统计用地数据的依据，规划区是村镇规划各类用地的统计范围。两项规划具备不同的统计范围，使得同种地类具备不同的数量。另外，不同的分类体系也是乡级土地规划和村镇土地规划中的重要问题，使得各种地类的认定难以一致。第三，具有不同的规划期限。由于村镇规划期限为二十年，而乡级规划为十五年，不一致的规划期限必然导致规划内容的不协调和不可比。

三、协调乡级土地规划和村镇土地规划的途径

（一）对乡级土地利用规划和村镇土地利用规划进行统筹

从整体利益出发、带有控制性是乡级土地规划的特点，因规划结果和规划特征带有指令性，使得规划内容无法充分考虑局部利益，进而为规划的实施设置了障碍。而深入的分析地区的实际情况是进行村镇土规划的基础，相对于乡级规划更加贴切实际，有利于规划的具体落实。乡级土地利用规划和村镇规划的矛盾也由此产生，具备发展和保护两个不同目的使得两者在实施中被对方牵制。因乡级土地利用规划是从土地可持续利用和区域粮食安全的角度进行的，因此村镇规划服从于乡级土地规划的控制和指导是毋庸置疑的，土地利用规划确定的范围是村镇规划确定用地规划的依据。

（二）加强乡级土地利用规划和村镇规划编制主体的协作

现阶段两个相对独立的同级部门对乡级土地利用规划和村镇规划进行编制，两项规划无法协调的重要原因在于两个编制主体缺乏有效沟通。对土地管理部门和城乡建设部门进行合并是解决这个问题的根本办法。例如在我国深圳建立了规划与土地资源管理局，对土地利用规划和城市规划进行统一编制，并获得了良好的成效。但不同规划编制主体合并较为困难，现阶段较为可行的办法是加强不同编制主体间的沟通，强化两个的协作。具体包括以下几个方面：第一，两方编制主体在修订或者编制规划前，要对规划成果和规划现状的资料进行沟通，资料应体现为图件和文字两种形式。第二，在编制规划过程中，两方编制主体应当安排人员参与对方的具体编制工作，并解释规划思想和提供的资料。第三，对草案的审查应由双方的技术人员和领导共同进行，逐个核对控制性和原则性的内容，修正两项规划冲突的地方。

（三）对编制方法进行完善

乡级土地利用规划和村镇规划的不协调的根源在于具有不同的技术规范和编制规程，因此为降低两项规划的冲入必须寻找新方法。具体包括：第一，统一基础数据。第二，选择预测模型预测人口时，应当在充分考虑地区情况的基础上综合分析多种预测模型，使预测的准确性得到有效提高。第三，协调两项规划的难点在于用地的分类，用地标准、分类标准、统计范围不一致是其主要体现。应当以两项规划使用的标准为基础，对两者同时使用的新标准进行制定。而用地标准则应当依据村镇发展的现实情况具体确定[3]。

四、对《武汉市江夏区郑店总体规划2006-2020年》的研究

郑店位于江夏区西部，总面积为12093.7公顷，占武汉市总体面积的1.67%。郑店现辖23各行政村，1个社区，230个村民小组。2005年常住问口为4.8万人，城镇人口有0.9万。郑店2005年规划数据如图1所示。

为了实现两规的统一管理，郑店采用了土地规划用地分类作为郑店总体规划的原则，两规对接情况如图2所示。通过郑店对两规的协调，实现了对土地的 有效利用。

结语：

现实中，我们应当从保护和发展相互统一的原则出发，依据规划要求，有效解决两项规划中的用地问题。使规划目标、各类用地边界、数据口径等在两项规划中实现统一，进而实现乡级土地利用规划和村镇规划的协调。

参考文献：

[1]郐艳丽，刘海燕. 我国村镇规划编制现状、存在问题及完善措施探讨[J]. 规划师，2010，（09）：69-74.

第3篇

关键词：土地规划；村镇规划；现状图

新农村建设的稳步推进和规范健康发展，必须以科学的规划为先导和基础。以“全面建设小康社会”为总体目标，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设要求，坚持科学发展观，依据国民经济和社会发展规划以及各地有关新农村建设的政策方针，结合当地的自然环境、资源条件、发展水平、现状特点，突出发展生产，统筹兼顾，分类指导，综合部署，逐步完善新农村规划的有关内容，建立健全覆盖农村的规划体系，科学制订新农村建设规划，已成为当前各级规划与管理部门面临的核心工作之一。

新农村建设规划是在现状图的基础上进行的。底图的内容对于规划图的完备性、对比性具有重要影响。以现状图作为规划底图，既可以为各种规划内容在图上转绘提供控制基础，又可以清楚地反映出规划内容与现状之间的相互联系，能直观地看出何时、何地将进行何种建设，使规划的实施更具可操作性。要测制新农村建设规划所用现状底图，为科学规划提供保障和依据，首先要分析和理清规划的内涵、底图规范等问题。本文以新农村建设规划体系中的土地规划和村镇规划（简称“两规”）为例，尝试对这些问题进行综合论述。

1 两规的内涵及联系

土地利用规划和村镇规划作为新农村建设规划体系的重要组成部分，更应引起广泛的关注和重视。究其原因，主要有两方面：一方面，新农村建设离不开土地，使用土地不能没有土地利用规划，因此在新农村建设中，要先行进行土地规划；另一方面，通过村镇规划，可以合理制定村镇布局体系，有效控制农村人均建设用地规模以更好地节约、集约用地，完善村镇基础设施，积极促进村镇经济和其他的建设合理发展。

1.1 乡镇土地规划

土地规划，又称土地利用规划，是对土地资源进行合理组织利用和经营管理的一项综合性技术经济措施。按照我国现行行政区划体制又可将土地利用规划相应地分为全国、省（自治区、直辖市）、地区（地级市）、县（县级市）、乡（镇）等五级[1]。针对新农村建设的要求和需要，要在做好县级以上土地利用规划的基础上，进一步加强和做好乡（镇）土地利用规划。乡镇土地利用规划是根据上级土地利用总体规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向，统筹安排田、水、路、林、村各类用地，协调各业用地矛盾，重点安排好耕地和基本农田、村镇建设用地、生态建设和环境保护用地及其他基础产业、基础设施用地，划定土地用途区，合理安排农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，制定实施规划的措施。

依据规划对象的层次和工作深度，通常可将乡镇土地利用规划进一步划分为乡镇土地利用总体规划、乡镇土地利用详细规划和乡镇土地利用专项规划。土地总体规划是对乡镇区域内的土地利用在总体上的宏观控制和战略安排，具有综合性、长期性、区域性和指导性。土地利用详细规划是在总体规划的控制和指导下，详细规定各类用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对某一地段、某一土地单位使用的土地作出具体安排和规划设计。土地利用专项规划也是在土地总体规划的框架控制下，针对土地开发、利用、整治、保护的某一专门问题或某一产业部门的土地利用问题而进行的规划设计。

1.2 村镇规划

村镇规划，是为确定村镇性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制定的综合布署和具体安排。由于我国村镇一般包括村庄（基层村、中心村）和集镇（一般镇、中心镇），因此，在规划体系上，村镇规划通常可相应地区分为村镇总体规划和村镇建设规划[2]。

村镇总体规划是对乡镇域范围内村镇体系及重要建设项目的整体布署，其中村镇体系规划具有“准区域规划”性质。村镇建设规划以村镇总体规划为依据，确定镇区或村庄的性质和发展方向、预测人口和用地规模、结构，进行用地布局，合理配置各项基础设施和主要公共建筑，安排主要建设的时间顺序，并具体落实近期建设项目。村镇建设规划是在村镇总体规划的指导下对镇区或村庄建设进行的具体安排，分为镇区建设规划和村庄规划。

两规之间既有区别，又有联系。一方面，二规分属于两种规划体系，在规划的指导思想、主体目标、规划期限、统计方式、管理机构和模式等方面均存在不一致；另一方面，两大规划的编制都是以国民经济和社会发展计划为依据，都以土地合理利用布局为核心，规划成果都落实在“地”上，用“图”加以表示，但在用地方式、分类标准、评价系统上又不尽一致。当前新农村建设中两规之间脱节甚至矛盾冲突的现象比较普遍，迫切需要统一认识、使二者互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充[3，4]。

2 两规底图规范及要求

为规范规划的编制工作、保证规划的科学性和可行性、提高规划的质量、相关部门制定了一系列的规范性文件，其中对两规现状图的要素构成、成图比例尺等内容提出了基本要求，现概括如下：

2.1 乡镇土地规划底图规范及要求

乡镇土地利用现状底图，要求既能反映项目区土地利用现状，又能显示出项目区地形地貌，以满足土地利用项目规划设计之需要，符合空间直观性、可量测性、概略一览性等基本要求。

根据国土资源部颁发的《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》[5]，乡镇土地利用现状图主要由以下三类要素构成：

（1）基础地理要素：包括行政界线、政府驻地、高程特征点、等高线与等深线、其他重要地物等。其作用有两个方面：一是作为专业要素转绘的骨架；二是指示专业要素与地理要素之间的关系。

（2）专题要素：包括土地现状用途、大型工矿企业等的范围和名称、乡域及周边铁路、高速公路、国省干道、民用机场、重要港口码头、重要水利设施等。

（3）整饰要素：主要包括注记、图名、图例、比例尺、方位坐标、编图说明、拼接合图表等。其作用是使整幅图要素完备、说明清楚、图示清晰，让人一目了然。

目前，各地乡镇土地利用规划中一般采用1：10000的土地利用现状调查图作为规划底图。事实上，这种比例尺的现状图很难准确、清晰、客观地反映出地块的实际变化和规划情况，达不到按图审批用地、画出用地红线的要求，仅为示意图，在规划的实施中较难操作[6]。因此，有必要重新规定乡镇土地规划图底图的比例尺大小。

为了能在图上把实际变更的最小面积清晰地表示出来，在个别地方已经出现了1：1000和1：2000两种比例尺的工作底图。与1：2000比例尺的工作底图相比，1：1000比例尺的图件虽然图面更详细，但同时图面荷载量也大大提高，而且变更修改也更频繁。这不仅使测量工作量大大加重，而且也使财力、物力的负担加重，并影响成图时间。从目前的实际情况来看，不适宜在我国各乡镇推广。况且就乡镇土地利用规划图件编制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底图荷载的详细程度已完全足够。因此，我们建议以1：2000作为乡镇土地利用底图的首选比例尺。

2.2 村镇规划底图规范及要求

为规范村镇规划编制工作，建设部于2000年了《村镇规划编制办法（试行）》[2]，该办法在种类、要素构成、比例尺等方面定义和规定了村镇规划现状图的内涵以及有关的绘制技术要求。村镇现状图是用图的形式表示规划范围内村镇建设的现状，分为乡（镇）域现状图、镇区现状图、村庄现状图等三种基本类型：

（1）乡（镇）域现状图：主要包括乡（镇）域行政辖区内农业、水利设施、工矿生产基地、仓储、河湖水系、绿化等土地利用和分布情况；行政区划，各居民点的位置及其用地范围和人口规模；道路交通组织、给排水、电力电讯等基础设施的管线、走向，以及客货车站、码头、水源、水厂、变电所、邮政所等的位置；主要公共建筑的位置、规模及其服务范围；防洪设施、环保设施的现状情况；以及其他需要在现状图表示的内容。

（2）镇区现状图：主要包括行政区和建成区界线，各类建设用地的规模和布局；各类建筑的分布和质量分析；道路走向、宽度，对外交通以及客货站、码头等的位置；水厂、给排水系统、水源地位置及保护范围；电力、电讯及其他基础设施；主要公共建筑的位置和规模；固体废弃物、污水处理设施的位置、占地范围；其他对建筑规划有影响的，需要在图纸上表示的内容。

（3）村庄现状图：可参考镇区现状图所应包含的内容，适当简化。乡镇域现状图的比例尺一般为1：10000，根据规模大小可在1：5000～1：25000之间选择；镇区现状图的比例尺一般为1：2000，根据规模大小可在1：1000～1：5000之间选择；村庄现状图的比例尺一般为1：1000，根据规模大小可在1：500～1：2000之间选择。

目前，国家还没有制定形成统一的规划现状图精度标准。因此，在测制各种规划现状图的实践中，各地要以能满足当地新农村建设的基本要求为原则，结合实际情况和经济能力，参考已有相关国家测量技术规范（如《工程测量规范》、《城市测量规范》等），灵活设置和规定各种比例尺现状图的精度指标[7，8]。

3 结束语

土地规划和村镇规划是统筹新农村建设发展的主要蓝图，而现状图是编制这张蓝图的底图。没有现状图作为底图，规划就是无源之水、无本之木。为快速测制形成高质量的规划现状图，积极发挥测绘在新农村建设中的保障服务作用，本文尝试论述了规划现状图测制的若干问题。当然，这些内容只是初步的和描述性的，旨在抛砖引玉，希望吸引更多的人对相关问题进行更深入的研究和探讨。

参考文献

[1]欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学，2003，17（5）：41-44.

[2]建设部.村镇规划编制办法（试行）[S]，2000.

[3]张明锋，鲁成树，费罗成，吕军.土地利用规划与新农村建设用地规划协调研究[J].资源开发与市场，2008，24（6）：517-519.

[4]梁湖清，沈正平，沈山.村镇规划与土地规划的比较及协调研究[J].人文地理，2002，17（4）：67-70.

[5]国土资源部.乡（镇）土地利用总体规划制图规范[S].2009.

[6]欧海若，吴次芳，高宏伟.乡镇土地利用总体规划图编制的底图规范和成图方法研究[J].浙江大学学报（农业与生命科学版），2002，28（2）：453-456.

第4篇

关键词：土地利用规划乡镇建议

中图分类号： F301.0文献标识码：A 文章编号：

规划是人类社会最基本的活动形式之一，是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计，并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域，规划要解决的问题不一样，规划的着重点不一样，规划的内容体系也不一样。

一、国内外土地利用规划体系

（一）国外土地利用规划体系

1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划[2]。

2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次，注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。

3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级，全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950年）及其相应配套法规，相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建设要求，起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详细规划，在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划，且各市村町的情况差别较大[4]。

（二）国内土地利用规划体系

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级，国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实，其内容应达到控制性详细规划的要求，是实施土地用途管制最直接的依据。因此，乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。

二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足

（一）乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范

由于规划区域、规划对象不同，乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同，在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下，易导致规划水平不高，规划可操作性不强。

（二）乡镇土地利用规划制图问题

目前，乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000，这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果，但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度，而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高，突出的表现为数、图、表、文不一致，这就使规划的科学性和合理性得不到保证，对规划的具体实施造成影响。

（三）规划间的协调和衔接存在问题

乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够，主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。

三、乡镇土地利用规划优化完善建议

（一）加强乡镇土地利用规划编制指导

乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分，应该加强其理论和技术方法的研究，明确规划编制的技术思路和技术操作规程，注重规划人才的培养和技术设备的投入，推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。

（二）完善乡镇土地利用规划制图

乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划的详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究，为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。

（三）注重规划间的协调和融合

当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作，首先应开展图件比例尺的协调工作，这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划，统一资料口径，实现资料共享，统一编制的指导思想，加强建设部门和土地管理部门的配合。

参考文献：

1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报（社会科学版），2003（3）.

2、唐红波.中英土地利用规划比较.[J].国土资源，2004，37（8）.

3、黄伟.现代美国土地利用规划的发展及其启示[J].中国土地科学，2002，16（6）.

4、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国土地科学，2001（3）.

5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学，2000，14（3）.

6、欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学，2003，17（5）.

第5篇

关键词： 做好； 土地； 整理

中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）10-0023-01

一、广泛进行大力宣传

加大宣传力度是土地整理这项工作顺利开展的一条极其重要途径。《土地管理法》明确规定：“国家鼓励土地整理。县乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”土地整理不仅是农村、农业、农民的主要工作，也是我国经济和社会发展的一项战略性措施。鉴于当前的社会对土地整理观念淡薄的现状，应主要抓好三个方面的工作：一是对社会的宣传。不但国土资源管理部门要大力宣传，并且农业、水利、城建以及新闻宣传单位，也应加强这方面的宣传，使之造就一种社会舆论氛围，形成全社会的一种共识。二是对领导的宣传，特别是对县乡一级领导的宣传，可根据本地区的实际情况，开办各种形式的培训班，或座谈会，或讲座会，进行政策、法律、法规、技术等方面的学习，增加领导干部对土地整理的时代感、紧迫感和责任感的认识，从而认真抓好这方面的工作。三是对农民群众的宣传，采取多种渠道，全方位地进行宣传，让广大群众知道土地整理是“工业反哺农业、城市支持农村、促进新农村建设”的重要手段，争取农民群众对土地管理工作的理解、对规划设计方案的了解、对土地整理工程施工单位的支持，提高农民群众对土地整理的单位的支持，提高农民群众对土地整理的参与性和自觉性，变“要他整”为“他要整”、“抢着整”，只有这样，土地整理项目建设才会收到事半功倍的效果。

二、精良的管理队伍是搞好土地整理的技术保障

目前虽然成立了土地整理中心，但还应按照土地整理工作的管理要求和技术规范，配备土地管理、土地规划、农田水利、工程概预算、工程监理、档案管理等多方面的专业技术人员，组建结构合理，配备精良的土地整理管理队伍。所以，这就要求我们一是要大力加强对工作人员进行技术理论、技术规范等基础业务的培训。二是要在掌握基础业务的基础上，不断地进行实践，达到学以致用的目的。三是广招专业技术人员。只有这样，土地整理工作才能顺利地开展下去。

三、土地整理必须进行周密规划

土地整理这项系统工程，涉及到方方面面。因此，在编制规划时必须围绕土地利用总体规划、城市建设规划，通盘考虑各种工程措施，确保工程设施按规划，有步骤地进行。在编制土地整理规划时，应主要抓好三个方面的内容：①村镇土地整理。要会同有关部门，对原制定的村镇进行修订，重新界定村庄、居民点和乡镇界线，绘制村庄和乡镇驻地规划图。做到农民住宅向中心村和小集镇集中；乡镇企业向工业园区集中；农田向规模经营集中。②改造中低产田。要进行移土回填，改善耕作层，使瘦田变良田，低产变高产。③旧城改造。清查“荒”、“费”、“闲”、挖掘城镇存粮潜力，控制城镇外延，解决城市建设用地需求。通过土地整理，使农村成为规模经营，适应农业现代化的农业园区，城市成为容积率适中的现代化城市。

四、严格把关，科学组织实施

首先，在项目选址过程中，充分征求乡（镇）、村组干部和群众的意见，从土地利用现状，土地适宜性，水资源平衡分析，新增耕地潜力以及项目实施可行性等方面认真研究，因地制宜地确定项目区域范围、投资规模，新增耕地比例和项目主要内容，全面分析项目对生态环境和农民收入的影响。其次，项目工程的实施要严格招投标管理，本着“公开、公平、公正”的原则，使项目工程投标工作规范化、制度化，防止暗箱操作；严格按中标合同价控制，对设计变更实行规范管理，大力控制项目建设不因设计变更突破总投资。严把竣工验收关，严格管理项目资金。要做到投资项目单独建账，专款专用、单独核算。项目资金做到收有凭、支有据。项目资金审核由财政、审计等部门共同把关，有效防止资金被挪用等现象发生，确保土地整理专项资金安全有效运作。

五、建立完善的土地整理工程设施后期管护制度

按照“谁受益谁管理”的原则，建立并完善多种形式的工程设施后期管护制度，明确管护主体，落实管理职责。例如：项目区的道路、排灌渠道、数目应由当地村委会负责管理，机井、井房及配套设施，由村委会落实到责任人管理。原则上井打在谁家地里就由谁来管理。这样落实已完成工程项目的后期管理，才能使土地整理复垦项目长期发挥效能，减少不必要的人为破坏。

六、开阔筹资渠道

第6篇

关键词：数据库；维护方法

1 引言

第二次土地调查已经圆满结束，形成的国家、省、市、县四级调查成果数据库已逐步被启用。从2010年起，农用地转用、土地征收、土地登记、土地规划、土地开发整理、土地复垦等日常土地管理工作都在使用最新的调查成果，这就要求土地管理部门对调查数据库要进行科学有效的管理和维护，才能保持数据库日常性、连续性的常态工作，才能满足日益增加的土地管理要求。

2 数据库维护坚持的原则

1.坚持实行动态跟踪管理，及时修补测，实时变更，保证调查成果的现势性的原则；

2.坚持地籍测量前置、数据必须经过相关部门两级检查，一级验收，审查入库的原则；

3.坚持及时更新台账、统计簿及图件的相关资料，为日常土地管理及领导科学决策提供最新资料支撑的原则。

3 数据库维护的必备功能

数据库日常维护工作是保证调查数据库安全、高质量、可操作、可持续的重要保证，具体要具备以下几项功能：

目前各种类型的数据库系统都基本具有数据的备份与恢复机制，从而保证了在系统失败时重新获取数据的可能性，因此定期形成历史数据库和备份事务日志是一项十分重要的日常维护工作。

1.备份数据库：数据库在创建之后就必须提供一个装入基点，在此基础上制定相应的时间周期进行数据库的自动备份，形成历史数据库，一旦出现数据事故，把损失降为最低。

2.备份事务日志：事务日志能及时反映数据的演变和具有可追溯性，所以将事务日志与数据库放在同一个设备上，保证数据备份的及时和准确性。备份事务日志的周期直接影响数据的恢复程度,力争做到每天备份。

3.备份数据库及其日志间的相互作用：如果用户数据库存储的设备失效，数据库被破坏或不可存取，通过装入最新的数据库备份以及事务日志备份就可以恢复数据库并能进行用户之间的可传递，是最理想的数据库维护方法和最基本的数据库维护要求。

4 数据库管理人员的基本要求

1.具备数据库管理和土地日常管理的相关专业技术水平；

2.系统维护人员的一个日常事务是为用户创建新的信息表，并为之授权。创建表以及为表授权的方法是保证数据库安全和质量的有效措施。

3.系统管理员的另一项日常工作是监视系统运行情况，及时处理系统错误。主要有以下几个方面:（1）监视当前用户以及进程的信息；（2）监视目标占用空间情况；（3）监视数据库统计数字。

4.为保证系统数据的安全，系统管理员依据系统的实际情况，周期性的更改用户口令，执行一系列的安全保障措施。

5 数据库维护的流程和方案

以江苏省镇江市第二次土地调查数据库为例，调查数据库已于2011年正式启用，具体的调查数据库维护流程和方案如下：

5.1 流程图

5.2 职能分工

调查数据库在国土资源局的领导下开展工作，国土资源分局负责制定土地管理的各项政策，监督、检查、协调测绘单位、软件单位、数据库维护单位等生产单位的各项工作，完成登记受理、权源资料及测绘资料审核工作，并决定是否颁发证书。

测绘单位负责测绘及调查工作，是土地管理的基础工作，严格执行各项作业依据，保证做到权属合法、界址清楚、四至无争议；测绘工艺合理、调查信息齐全；精度符合规程要求，图件符合入库要求。

管理软件是土地管理的核心，软件建设供应单位应针对国土资源局的要求及时完善土地管理的各项功能。为保证数据库成果的维一性、正确性，应提供数据下传、上传以及多终端作业的功能，以利于规划、用地、地籍的协调工作和大批量测绘调查数据的维护。对国土资源局内部网上的所有终端进行权限设置，数据库维护人员的终端具有下传、上传和修改数据库数据的权限，其他终端只有查询、浏览数据库的权限，实现历史数据库的查阅和恢复功能。

数据库维护单位要保证数据库成果的维一性、正确性，是土地管理最密切的支撑。应协助国土资源局做好调查成果和测绘成果的审核工作，按规程要求以及数据库的数据标准进行作业。按排二个以上的专项技术人员在国土资源局现场办公，完成地籍调查、土地规划等各类数据的维护工作。

5.3 工作内容

1.数据库的变更维护，包括调查、测绘数据的合理性检查和更新；

2.利用数据库管理软件的功能进行日常土地管理的报表编辑；

3.利用数据库管理软件的功能进行日常土地管理的图件编辑；

4.对数据库管理软件的功能提出合理化建议；

5.对国土局需要熟悉软件功能的人员进行指导。

5.4 技术方案

1.用图部门（测绘单位、管理部门）填写用图申请单，申请单需注明用途和区域{街道、街坊（村）。申请单应有国土资源局指定的专人签字同意。根据申请单下传数据给用图部门；

2.对变更后的数据库进行检查（对测绘的外业成果进行抽查）；

3.打印出变更后的图件交国土资源局相关部门审核并签字确认（地籍科-调查数据、规划科-规划数据等）；

4.按照签字确认后的变更图件修改数据库的数据，对修改后的数据进行拓朴、属性等各项检查，保证数据库处在正确运行状态，以利于随时完成报表任务。

6 结束语

第二次土地调查形成的数据库成果，阶段性的满足了国民经济宏观调控和土地管理工作的需要，但随着经济社会的快速发展，城市化建设迅速推进，土地的流转速度加快，用地状况不断变化，如何做好调查数据库的管理和维护工作，来满足土地资源管理科学化、规范化的需要，是目前各级国土资源部门迫切需要解决的问题，希望本文能为业界同行提供参考和借鉴，使土地管理工作再上新的台阶！

参考文献

[1]中华人民共和国国土资源部.《第二次全国土地调查技术规程TD／T1014-2007》.2007-07-13

[2]中华人民共和国国土资源部.《第二次全国土地调查数据库建设技术规范》2007-12

第7篇

【关键词】:市政工程；设计；审查

中图分类号：TU99文献标识码：A文章编号：

市政工程初步设计是保证市政工程质量的第一个环节，如果设计不合理必然造成诸多隐患。当前我国许多城市出现的交通拥堵问题、用水用电难问题，都与市政工程设计的不合理有一定的联系，因此对于市政设计的审查必要抱着严肃认真的态度进行，不允许出现一丝一毫的疏漏。设计审查包括修建性详细规划方案和建筑、市政管线、市政交通等建设项目的单体工程方案。根据本人的工作实践，我认为市政工程初步设计的审查要以下几个方法多下功夫：

一 从城市发展的整体规划和相关的法律法规入手，确保工程设计的质量

(一) 审查局部工程设计、专项工程设计是否与城市发展的大局相符

市政工程中的建设项目对于城市的现代化发展有着极其重要的作用，每项工程都是城市整体规划的一个有机组成部分，每项工程设计要与整个城市的发展理念和未来总体规划相契合。一个好的设计方案既能让城市富有现代化气息，又能够让城市的功能得到充分的发挥，保证整个城市的交通系统、供热、供电和供水系统运行顺畅，使用方便，形象良好。但是市政工程中的某项工程设计，往往从局部利益出发而忽视了整个城市系统的发展。所以在审查设计方案时，首先要分析城市的总体规划与分区规划的关系，考查专业工程规划对整个城市发展的影响，，科学地论证和分析工程资源及供需的平衡，对城市的工程负荷进行预测，避免盲目上项目。认真测量重大市政工程的用地及空间布局，从城市全局着眼去分析管线的设置是否合理。从全局着眼进行审查还要看设计中是否考虑到和原有基础工程的衔接，比如管线的接入、老建筑的改造等。其次要详细审查专业工程的规划，检查其是否有详尽的地图和具体的用地条件，市政设施的布置和管线工程是否有坚实的基础。检查专项工程设计对施工的规模的预测和对接入管线的负荷能力是否有准确的预测，是否对管线和基础设施有准确的定位。专项工程设计的审查还要充分了解该工程规划区外部的工程状况，避免与其他区域衔接时出现问题，尤其是排水系统，管道会有哪些弯路、大管小管的对接情况、管线在竖向和横向上有无矛盾等。

(二)审查市政工程设计是否符合相关标准和法律规定

建设项目的规划方案要依据城市规划的相关规定进行设计和进行审查，不能违背城市规划的大原则，具体设计方案要符合城市控制性详细规划或者修建性详细规划，并且要依照法律、法规和相关标准来设计。任何城市的市政工程规划都要依照经济技术定额指标、技术标准和技术规范以及地方性的一些规定来进行。

对于市政工程，国家制定了一系列的专项技术规范，如民用建筑技术规范，工业建筑技术规范，建筑工程防火技术规，建筑物理规范，暖通空调设计规范，给水排水设计规范，电器照明设计规范，工程结构技术规范，工程抗震与检测技术规范等等。在审查时，严格依据这些技术规范以及当地有关部制定的政策法规来严格审核设计方案。

二、从落实审查要求入手，探索提高审查效率的新方法

市政工程关系到百姓民生，往往涉及到一些急需要解决的生活问题，需要及早开工，所以对于工程的审查、审批要提高效率，简化审查手续，在严把质量关的前提下来剔除掉不必要的工作环节，尽量缩短审批时间。

（一）建立便捷高效的审查机制。

在初步审查阶段，要强化对用地、开发强度等方面的审查，注意工程与公共设施的配套，如交通组织、停车泊位、居民活动区域的设置要求。为了提高审查效率，减少方案的重复修改，实行建筑与市政规划同时审查。统一对各专业局所提方案进行综合审阅，确保施工方案与各种相关规划密切关联，充分结合各专业部门的审查工作而形成的综合规划。

（二）创建灵活变通的审查方式。

召开组织专业委局审查会议，对修详方案进行综合审查，确保对配套设施的综合考量。如果与工程有关的配套是单一的，专业部门审查合格并签署同意的意见后，就不要才进行修详规审查，减少审查的环节。对于关系到市政发展和城市运行的重大工程项目、重点项目，要实行总平面配市政规划审查，与相关部门协调合作来制定地块内市政配套设施初步方案审查意见，保证在施工地块内具备完整的配套设施，为项目单体施工方案的通过和及早进行施工图的设计节省时间。同时，要加快审核施工地块周边地区的道路配套管线规划方案，优先审核完重点工程的这些方案后，再进行审批市政修详规方案。

(三)审核中要对区位和环境因素进行进行充分论证。

城市的交通状况变得越来越复杂，对于交通繁忙的重点地区，实际考查研究和方案论证相结合的方法，既要满足项目的规划指标的要求，又要统筹考虑地区的整体规划。合理分布板块内的配套设施。土地的利用要与交通规划共同考虑。例如新建的工业园项目，选址往往都是在高速、通往市区的主干道和铁路的交叉处，而且会远离市区，工程审查必须要考虑充分考虑施工的区位环境因素，做到土地规划和工程建设与周围环境整体协调，对整个地区的交通进行充分论证，优化市区入通状况和停车方式，如果有地铁穿过，必须要从交通和地质条件出发来进行论证，确保形成最佳的规划方案。

三、从提高认识协调服务入手，强化市政管线规划管理

市政管线位于地下或空中，直观性差，潜在故障不容易被发现，是市政工程的薄弱环节，也是重点保护环节。但是不同管线系统分属不同部门管理，需要统一筹划、统一管理，才能打破条块分割，避免随意铺管架线，避免产生“马路拉锁”现象。

(一)统一规划，同步审查审批。

管线的规划协调是关键，审核方案时要以交通道路的规划为主线，考查管线是否达到了互不影响，统一规划。道路宽度是否统一，有没有预留充足的管线甩口，总之要从道路交通的长远发展考虑。对各类管线同步审查，就能保证新修道路的顺利完工，防止修路、铺管之间的矛盾冲突。

（二）统筹协调，加强市政管理。

在审查道路规划方案中，注重与实施设计方案结合，统筹考虑管线规划。做到在保证道路功能完善的同时，结合各类管线敷设的特点，优化道路实施断面，有效利用道路下有限的空间资源，减少道路重复开挖和对城市交通的负面影响。

（三）开拓思路，鼓励在路两侧绿化带中敷设管线。

目前，在道路两侧绿化带中敷设管线还处于研究探索阶段，没有相关的规划导则和法律依据。在审查中，要不断摸索和积累经验，制定相关措施。如果是道路排水、出厂干管、电力排管等大口径的管线，原则上安排在道路红线以内敷设。而为道路两侧开发地块配套的及敷设深度较浅的管线，如自来水、中水、燃气、通信等，安排在路两侧绿化带中。这样就可以减少马路中间管井的数量，有利于交通安全和以后井下的管线施工，避免了因重铺管线而破坏路面，而且减少了机动车对管井和管线的破坏。

结束语：市政工程对于一个城市的发展具有非常重要的意义，它包括城市交通道路桥梁、城市水系、地下管线、电力通讯、街道绿化等多项内容，各项工程之间联系紧密，任何一个小的环节出现问题，就会影响到这个城市的正常运转，所以设计审查要把好质量关，把握发展关，为提高城市的生活质量服务。

【参考文献】：

[1]麻丽爱，市政工程与城市发展刍议，工程建筑，2009，08

第8篇

Abstract： With the development of economy， the contradiction between the commercial land and agricultural land highlights gradually. In order to ensure food security， it is necessary to modify the general land use planning. This paper expounds the problems in the general land use planning modification， points out the matters needing attention in general land use planning modification， and puts forward the corresponding policy suggestions， which can provide reference basis for modification of general land use planning.

关键词： 土地规划；土地利用；政策建议

Key words： land planning；land use；policy suggestions

中图分类号：F301.23 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）11-0321-02

0 引言

近年来，在建设用地预审时，因建设项目用地需修改土地利用总体规划的现象屡见不鲜，虽然土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，不得随意修改，但由于人们掌握的决策信息往往有限，即使最科学、最透彻的分析论证也不能保证规划预见和实际发展状况不发生偏差，尤其随着当前工业化、城市化进程不断加快，使土地供需和结构方面发生了巨大的变化，当建设项目用地不符合土地利用总体规划，但又属于《土地管理法》第26条规定情形时可以进行土地利用总体规划的修改，在建设用地预审时须编制土地利用总体规划修改方案。因此土地利用总体规划修改方案成果质量直接关系到土地利用总体规划的科学性和权威性，显得尤为重要。

1 土地利用总体规划修改存在的问题

1.1 土地利用总体规划修改频繁。土地利用总体规划虽然一经批准具有法定效力，不得随意修改，但当符合法律法规规定的条件时，适当的土地利用总体规划修改是不可避免的，但在实际操作中，土地利用总体规划修改过于频繁，一方面是由于土地利用总体规划本身在编制时受规划约束性指标的限制，建设用地布局考虑不周全，前瞻性不够，科学性不强，适用性不足，另一方面是由于地方政府急于招商引资发展地方经济，对项目选址把关不严。

1.2 土地利用总体规划修改成果质量不佳。由于目前土地利用总体规划修改有关管理办法、技术规范还不够完善、健全，承担规划修改的人员素质良莠不齐，缺乏资质管理，地方政府对规划修改重视程度不够，规划修改的前期准备工作不足，实地调研、踏勘少，与现行规划脱节等现象时有发生，以上多方面因素导致规划修改成果不高。

1.3 土地利用总体规划修改后续管理脱节。规划修改的频率在一定程度上跟地方政府招商引资项目落地数量呈正比，因此，规划修改的次数越多，对现行土地利用总体规划约束性指标的变动就越大，而目前对多次规划修改后成果的后续管理没有统一规范，管理滞后，并缺乏相关部门的有效监管，导致土地利用总体规划中的约束性指标超标，未达到土地利用总体规划对建设用地的控制和对耕地保护的目的。

2 土地利用总体规划修改应把握的几个关键问题

2.1 把握好土地利用总体规划修改坚持的主要原则。土地利用总体规划的修改必须符合相关法律法规的规定，且在修改时要重点把握好五个原则：一是保持现行土地利用总体规划确定的耕地保有量不减少；二是保持基本农田数量不减少、质量不降低，基本农田保护区面积不减少；三是控制新增建设用地规模不增加，保持规划建设占用耕地指标不增加；四是优化用地布局与结构，促进土地节约集约利用，保护和改善生态环境；五是符合规划修改条件，确需修改规划。

第9篇

一、国外发达国家(美国、英国)城市土地利用规划

（一）英国。法规导向型集中制的土地利用规划。英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的和公众参与的程序，其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见，等等。政府部门参与土地分配，并在再分配过程中对不同利益集团的近期和远期的需求进行平衡。这种方法有效地避免了制定城市土地规划过程中信息不对称的产生，并保护农民等弱势群体。

英国土地利用规划制定过程中法律的引导作用是值得我国学习和借鉴的。1947年英国政府颁布了《城镇规划法》，其所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有；1975年的《社区土地法》为英格兰地方政府征购土地，调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。英国中央政府对土地的管辖权不仅包括立法和编制部级规范（规划政策导则），还包括观察、控制和规划批准方面的广泛权利。中央政府在批准地方规划时，主要审查规划是否贯彻了中央制定的规划政策。然而，英国的规划并不能被认为完全是“自上而下”的规划，中央政府的任何一项规划建议都有相关地区和地方的密切参与。另外，城市和乡镇在具体发展目标的制定方面具有很大的自由，虽然地区规划应该贯彻中央政府的政策方针，但是中央政府对具体的发展方向和内容并没有做出详尽的规定。

（二）美国。宏观调控导向型的土地利用规划。美国政府更加注重加强城市用地的宏观调控。美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市土地利用规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。在美国社会市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，自然成为各利益集团争夺的对象。土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府加以干预。相应政府职能部门――城市土地利用规划管理部门应运而生，土地利用规划与控制因而成为地方政府的责任。当代美国城市土地利用规划的社会功能特别明显：通过编制土地利用规划指导经济稳定成长，为经济发展服务。经过近一个世纪的发展，美国的土地利用规划体系已经相当成熟，其中有很多值得我国目前借鉴的内容：

1、城市发展边界（UDP）制度。理性发展法要求州、郡和市合作共同画一条UDP，以保证农地向城市用地的有序转变，并指出州在UDP的划定和执行过程中起着重要的作用。按照州土地利用目标和指导方针，地方政府可以在他们的权限内，使用税、费、区划以及制定城市服务计划等措施，引导UDP内的城市开发活动。然而，按照州的法律，地方政府不能允许在UDP以外进行城市开发。鉴于我国城市向外无序扩张“摊大饼”的现状，美国的UDP不失为一种宏观控制的有效手段。即在对城市发展规模和服务容量充分分析的基础上，由省、市和县级政府合作共同划定UDP，还可以根据需要划定中期发展边界UDP，引导农地向城市用地的有序转变。这样既可以满足UDP控制城市未来发展的要求，又兼顾了在UDP内开发活动的短期成效，使城市的发展更加紧凑，从而降低城市开发活动的边际总成本，最大化利用现有城市服务容量。应该指出省政府的检查、审核作用必须得到体现，以防止地方政府利用划定UDP趁机圈地。

2、复合型规划。复合型规划从城市发展的内在动力机制及其规律出发，强调规划的政策性、可操作性、法律地位，规划编制过程透明化、程序化、法制化。规划人员除专业人士外，还包括政府、法律、经济、环境、居民、社会团体等多方面人士，强化规划对城市发展过程的引导、协调功能，变静态规划为动态、管理型规划。复合型规划力图避免规划仅由少数专家闭门造车、规划成果，很大程度上依靠专家自身知识与创造性的缺陷。复合型规划运用市场调节、财政、税收等市场经济手段，而不单纯依赖行政强制方式，有效地引导社会各团体的开发行为，使之与公共利益及城市的整体发展趋向相协调、统一。复合型规划重点突出，详细得当，针对不同尺度的地域，编制重点不同、形式不同的规划。较大范围的总体规划应强调土地（尤其是区域）的合理分配，明确城市发展区、限制发展区及生态保护区的范围，针对本地实际，围绕几个关键性的重大发展战略问题加以制定，突出其战略性、指导性；而局部地段，则着重于对公共中心、交通等基础设施的配置及对人口密度的控制。

二、我国土地利用规划现状

我国可以将土地利用规划分为国家、省和地方三个层次。不同的层次上，规划的方法和内容有所不同。国家级规划是一种战略规划，主要考虑国家目标和土地资源的分配问题。省级层次主要是关于项目发展的规划。通过分析土地利用的多样性和适宜性，落实国家级规划的相关内容，并解决国家和省之间的各种冲突。地方级范围包括一个县城、一个乡镇、几个村落或一个小流域。在这一层次上，充分考虑当地公民的建议，满足他们的需要。从这种规划的层次来看与英国、美国基本是相同的。但是我国在土地利用上存在一些具有中国特殊情况的问题。

（一）一些城市政府不顾我国基本国情，在城市建设上贪大求洋，浪费土地现象十分严重。据有关资料，全国有182个城市提出要建设“国际化大都市”，许多城市搞大广场、大马路等“形象工程”，以各种名目（如高科技园、经济开发区、大学城等）大量圈占土地。从2003年开始，国土资源部同有关部门一起开展了以清理各类园区为主的土地市场秩序清理整顿，据初步统计，全国有各类园区6800多个，规划用地达3.5万多平方公里，比现有城市用地还多近1万平方公里，已建成达1万多平方公里，虽然也有许多园区用地的效率和效益都比较高，但政府借机寻租和浪费土地的现象还是比较普遍。

（二）城市扩展造成大量优质耕地流失。在我国国居民点和交通用地的增加几乎只以农用地的减少作为代价。城市的扩展必然要占用一定数量的土地（包括耕地），尽管从数量看，耕地减少的主要原因不是城市扩展造成的，甚至其所占的比例不大，包括城市扩展在内的各项非农建设占用耕地占耕地净减总量的14%，但城市扩展占的耕地往往是优质高产的耕地，对粮食生产能力和农副产品供应能力的影响不容低估。

（三）在一些地方城市扩展农地非农化过程中，农民利益没有得到充分考虑。有的地方政府片面强调“以地生财”、以牺牲农业和农民利益发展城市，许多农民失去赖以生存的土地，失地又失业，造成农民上访、群访不断，一定程度上影响了社会的稳定及农业、农村的发展。

（四）城市土地利用规划与城市总体规划之间存在不一致的问题。从目前城市土地利用规划和城市总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。更为严重的是，土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。负责两种规划编制的行政主管部门不同、编制的工作路线不同；两大规划的目的、内容不同；两大规划用地分类标准不同、统计口径和范围存在差异、规划期限不一致。

三、对策

认识到我国上述的种种弊端，我们应进一步深化体制改革，树立科学发展观。以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，将成为指导我们各项工作的基本出发点。当然，深化体制改革、完善市场经济体制、树立科学发展观不是一朝一夕的事，在体制转型和经济快速发展阶段，政府适时适度的宏观调控是十分必要的，政府的工作也应该循序渐进。

（一）加快土地产权制度、征地制度等有关制度改革。通过立法完善我国的产权制度，完善我国的产权分配。关于征地制度改革都已写入《宪法》和十六大报告，有关部门正在拟定《土地征用条例》，其核心是要明确征地范围，区分公益性用地和经营性用地，只对公益性用地实行征收或征用，并进一步改革补偿办法。

（二）进一步培育土地市场。首先经营性用地必须实行招标拍卖挂牌出让，公益性用地有条件的也应当通过市场手段配置，要通过市场机制，促进城市存量土地的内涵挖潜和集约利用。公开土地市场信息，消除我国现阶段土地市场的信息不对称，防止地方政府通过土地市场的垄断地位寻租、造租造成土地价格升高。

第10篇

一、充分认识第二次土地调查工作的重要性

土地调查作为一项重大的国情国力调查，是我国法定的一项长期的、重要的调查制度，是全面查实查清土地资源、掌握土地利用现状的重要手段。近年来，经济快速发展，城镇化进程加快，交通、能源等基础设施建设大量增加，生态退耕全面实施，土地利用现状发生了很大变化，年完成的第一次土地调查的内容已不能满足经济社会发展的需要。各级各部门要从战略高度充分认识第二次土地调查的必要性和重要性，采取切实可行的措施，确保工作圆满完成。

二、调查的内容和时间进度要求

（一）调查内容

1、农村土地利用现状调查。按照国家统一的规程要求，以万比例尺为主，在国家统一提供航空、航天遥感基础图件的基础上，各地组织对辖区城镇以外的土地，开展土地利用现状调查，查清国有土地、农村集体土地上每一块土地的地类、位置、范围、面积、分布等利用状况，获取各类土地利用信息及其空间状况，并汇总形成全市各级土地利用现状数据。同时，在第一次土地调查完成的土地权属调查的基础上，开展土地权属补充调查，查清农村村以上集体土地所有权和农、林、牧、渔场等国有土地使用权状况，依法调处调查中发现的土地权属争议，对于一时难以解决的土地权属争议，确定争议范围，维持现状。在此基础上，做好集体土地所有权登记发证的扫尾工作。

落实基本农田数量与分布。将基本农田保护地块落实至土地利用现状图上，统计汇总出各级行政区域内基本农田的分布、面积等状况，并在农村集体土地所有权证书上进行记载。

2、城镇地籍调查。查清城镇内部土地的权属、地类和面积，掌握城镇工业用地、基础设施用地、金融商业服务、开发园区、房地产以及未利用土地等各类用地的权属分布和利用状况。重点是对县城关镇以上城镇进行比例尺地籍调查，可在过去进行的城镇地籍调查成果的基础上，进行地籍变更调查和补充调查，逐地块查清其土地所有权和使用权状况，逐地块登记其土地利用类型、面积和用途。有条件的地方，应组织开展建制镇、村庄地籍调查。在此基础上，汇总各级行政区的城镇和村庄内部各类土地面积等数据。

3、土地调查数据库及管理系统建设

（1）建立县区农村土地利用现状数据库。主要包括：农村土地利用现状数据库、土地权属数据库、基本农田数据库等。

（2）建立县区城镇地籍数据库。城镇地籍数据库不但要满足城镇土地登记发证、土地分析统计等日常土地管理的需要，还要满足社会公众查询的要求。

（3）建立土地调查数据库及管理系统。按照土地利用数据库建设标准，在全市范围内建立市、县（区）二级，集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库及其管理系统。按照城镇地籍数据库建设标准，建立市、县城镇地籍数据库及其管理系统。

（4）数据完成后的管理和更新。土地调查数据体系建设是一项长期而复杂的系统工程，要按照国家统一编制的有关体系建设涉及的技术规范和管理办法，确保体系建设和应用的有序与规范。对数据库建成后的管理和更新，要明确专人负责，建立工作责任制，实施责任追究，以保证信息及时传输、交换、共享。

（二）时间进度。

全市第二次土地调查，从年月开始，年月结束。年下半年，各县区对调查成果要进行整理，全面完成土地调查数据库建设，并以年月日为调查的标准时点，统一进行调查数据更新，向市第二次土地调查办公室提交成果，再汇总形成第二次土地调查基本数据。

全市第二次土地调查的具体时间要求是：县于年月底前完成，年月底验收；管理区于年年底前完成，年月底验收。

三、调查的组织实施

（一）加强领导。市政府已成立第二次土地调查领导小组。各县区政府、管理区要成立相应的调查领导小组及其办公室，负责本辖区调查工作的组织实施。按照“统一领导、部门协作、分级负责、各方参与”的原则，有关部门要对土地调查数据做好核查工作，按职责管理权限处理土地调查中的有关问题。市土地调查办要加强情况通报和信息交流，做到土地调查数据、图件、表格和实地四者一致，确保第二次土地调查工作质量。

（二）制定方案。市土地调查办要按照国家、省的统一要求，根据市的土地利用特点，编制市土地调查实施方案，制定土地调查的实施细则。各县区要按照国家、省、市的统一要求，结合当地实际，编制土地调查实施方案，制定土地调查实施细则，报市土地调查办审核，报省土地调查办审批后实施。

（三）落实经费。各县区要把第二次土地调查经费列入财政预算，统筹安排，保证土地调查工作顺利进行。

（四）加强资质审查。市土地调查办要加强对承担调查任务队伍的资质审查和调查人员的培训。各县区只能聘请通过省土地调查办资质审查的队伍和经培训且考试合格的人员承担调查任务。本次调查要采取招投标方式确定承担单位，以合同方式规范调查行为。

第11篇

一、市区规划管理

（一）“一书两证”的规划管理。

“一书两证”是指建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。城市规划区内所有工程项目，必须坚持“先规划，后建设”的原则，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，没有取得建设项目选址意见书的，发改部门不予办理立项手续；没有取得建设用地规划许可证或规划部门批准意见的，国土部门不予办理土地使用证；没有取得建设工程规划许可证的，建设部门不予办理施工报建；没有取得规划验收合格证的，房产部门不予办理房产登记手续。

（二）实行规划公示制度。

1.总体规划、控制性详细规划、近期建设规划、旧城保护规划等重要规划报送审批前应进行公示，充分听取社会各界意见。

2.总体规划、控制性详细规划、近期建设规划、旧城保护规划等重要规划和重要地段修建性详细规划成果应进行公示，增加规划的透明度。

3.重大建设工程规划报建前进行公示，充分听取利害关系人的意见。

4.建设工程规划报建后验线开工前应在施工现场显眼处悬挂公示牌，公示时间从开工之日起至工程竣工之日止，公示牌尺寸与式样由市规划局提供，建设单位负责制作与维护。

5.对违法建设行为的查处情况进行公示，加强公众对规划的监督。

（三）山体与水体的规划管理。

1.在东至新台高速公路、南至沙岗湖芒果山、西至桂水河、北至水步大道范围内确定为公共绿地的山体和保护水体，一律不准开挖和填埋，不准占用河道进行建设。

2.符合城市总体规划的挖山、填塘、覆盖河道等建设项目，必须取得市规划局核发的《建设工程规划许可证》方可开工，未取得《建设工程规划许可证》而进行建设的，相关部门不予办理有关审批手续。

3.建设单位必须严格按《建设工程规划许可证》核定的界线、面积和设计高程进行挖山、填塘或覆盖河道。挖山后与周边地块存在较大高差的，应同时按建设部《滑坡崩塌地质灾害易区城镇工程建设安全管理指南》和相关法规完成防止山体塌方与水土流失的挡土护坡等防护配套工程。斜坡工程竣工时应提交《斜坡安全使用及维护须知》和与斜坡安全管理机构签订《斜坡安全责任书》。

（四）村民宅基地建设的规划管理。

1.城市规划区范围内的村民建房，统一由市规划局核发“一书两证”。

2.城市规划区重点控制区内，建设工程规划批后管理由市规划局负责；非重点控制区内，村民住宅工程报建后，规划放验线、规划验收与违法建设巡查工作由台城规划办负责，台城规划办发现违法建设行为时，应立即制止，并应及时上报市规划局处理。

3.台城街道办负责组织编制村庄建设规划并按程序报批，凡未编制村庄建设规划或村庄规划图纸不符合规划要求的（无地形底图、与总体规划冲突或不符合有关技术规范的）一律不予受理村民私人住宅报建申请。

4.考虑城市景观的要求，城市干道旁私人建房原则上不予审批，因特殊原因确需建设的，必须提供效果图送市规划委员会审批；对于成片规划的村民住宅，应统一设计、统一材料、统一颜色。

5.村民住宅报建必须提供有资质的单位设计的施工图。其报建收费按规定执行。

（五）临时建设的规划管理。

1.申办《临时建设工程规划许可证》，使用国有土地的，必须提供土地使用证。使用农村集体土地的，必须先到市规划局办理《临时建设用地规划许可证》，再到国土部门办理临时土地使用证，方可申办临时建设。如属租赁他人土地的，还必须提交原土地证明文件和租赁合同。

2.建设单位必须提供符合规划要求的规划总平面图和单体建设施工图，重要地段或大型临时建筑，必须提交景观效果图。

3.临时建设的批准期限最长为两年，建设单位申请续期的，应在使用期限届满前30日内向市规划局提出申请，逾期没有申请续期而继续使用的，市规划局可以无条件进行拆除或要求其重新申报。

4.临时建设工程经市规划局批准后，必须经消防、建设、环保、安全等部门审批同意方可开工，工程竣工后办理规划验收合格后方可投入使用。

（六）户外广告招牌的规划管理。

1.户外广告作为城市公共资源，实行有偿使用，由城市资源管理委员会统筹管理，根据户外广告规划进行分期分批出让，广告使用者必须按市规划局有关管理规定和有关技术要求进行户外广告设计、制作和。

2.商铺招牌未经报建擅自设置的，凡不符合有关设置技术规范要求或影响城市景观的，市规划局将统一进行清拆，不影响城市规划的，可以给予补办手续并处罚款。

3.户外广告招牌报建必须提供平面位置示意图、施工图、四至图、效果图、工商部门审查意见书以及有关产权证明文件，若属城市公共地方，应持有城市管理部门意见书，资料不全的，市规划局将不予受理。

4.规划临街商业建筑（含商住楼），其户外广告招牌应与主体工程同时设计、同时报建（一并缴纳报建费）。主体工程验收时，应完成广告、招牌框架及底板工序，并列入规划验收的内容之一。尚未完成广告招牌框架及底板工序的，不予发放验收合格证。

5.户外广告的施工管理由建设行政主管部门负责。

（七）市政工程、管线工程的规划管理。

1.严格执行《关于加强城市道路挖掘管理的通知》（台府办〔2004〕88号）文件精神，建设单位应于每年4月下旬和12月中旬前将下半年和下一年度管线敷设、改造计划报市规划局和城市管理局，实行集中统一审批，统一安排，同一申请单位在同一路段三年内不得重复建设。

2.市政、管线工程必须办理规划报建手续，在办理完有关施工报建手续后，必须向市规划局申请施工放线、验线（其中管线的验线须在工程敷设完、掩埋前），工程完成后须办理规划验收手续。

3.市政、管线工程报建必须提供有相应资质的单位设计的施工图。施工图必须标明平面位置、走向、有关尺寸、坡度，纵横断面、节点坐标位置和高程等资料。

（八）建筑物使用功能的规划管理。

1.建筑物使用功能应与市规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证核准的使用功能一致，任何单位和个人不得擅自改变建筑物的使用功能。需要改变建筑物使用功能的，建筑物产权所有人必须报市规划行政主管部门审批。改变建筑物使用功能同时涉及土地使用性质发生改变的，应先申请办理建设用地规划许可证，然后到国土部门办理有关土地变更手续。

2.不得改变建筑物使用功能情形：（1）新建建筑物，以改变使用功能的方式规避国家有关土地、房产税费的；（2）改变使用功能后不符合建筑、结构、消防、环保等技术规范的；（3）汽车停车库和首层架空作为公共活动空间或停车位(库)的；（4）属于文物古迹、古建筑、纪念性建筑、标志性建筑、具有地方特色和传统风格的民居，改变使用功能不符合保护要求的；（5）属于规划配套设施，改变使用功能后无法满足配套要求且未采取补救措施的；（6）建筑物与他人共有，未经共有人同意的；（7）改变使用功能后，对周边土地、建筑物的相邻关系造成影响，未取得相关单位或个人同意的。

3.未经市规划局批准擅自改变建筑物使用功能的，属违法建设，不得投入使用，影响城市规划的，按有关法律法规进行处理。

（九）城市设计（建筑色彩、环境设计）的规划管理。

1.建设工程的建筑风格、色彩、材料及立面形式必须符合市区建筑风格与色彩规划的要求。

2.临城市主干道的建设工程报建必须提供效果图，重要地段必须同时提供建筑日间效果图与夜间效果图。

3.室外地面铺装、雕塑与建筑小品、户外广告与橱窗、城市道路、公共空间与城市广场建设等必须提供室外环境设计图和室外地面标高示意图、包括与邻近地面关系示意图。

4.临街建筑物室外装修必须报市规划局审批，除房屋产权证明外，还必须提供安全鉴定意见书、现状照片、建筑平、立面图与效果图。

5.建筑物的外观色彩与立面形式纳入规划验收内容，建设单位擅自改变已经批复的建筑物外观色彩或立面形式的，应自行改正。无法改正的，市规划局将依法处罚。

（十）规划指标和方案的审查。

1.设计单位必须严格按市规划局核发的地块控制指标进行规划设计，建设单位与设计单位串通擅自修改市规划局核定的指标骗取有关规划许可文件的，市规划局将撤销该行政许可，并按有关规定对责任单位和责任人进行处理。

2.修建详细规划送审时建设单位必须提供单体建筑方案和建筑密度、容积率、绿地率等主要规划控制指标等详细数据。

（十一）严格控制随意修改规划的现象，维护规划的严肃性和稳定性。

规划方案或建筑方案经审批同意后，市规划局原则上一年内不受理修改申请。因特殊原因确需修改方案的，建设单位应委托有资质的咨询机构进行专业评估，并通过听证会等形式，听取利害关系人的意见；建设单位对相关权益人进行补偿后，方可持听证意见书、咨询意见书、申请书与新旧方案送市规划局办理。

（十二）建立健全规划信用制度。

1.工程项目详细规划和建筑单体方案，一经批准，被许可人必须严格执行，并对擅自改变审批要求或不完全履行审批内容的行为负责。申请人弄虚作假，提供的材料不真实或可能不真实（包括他人投诉、法院受理的案件、金融或拍卖行公告等情形），应当中止审查审批，并书面告知申请人。经查证核实，申请人存在主观上故意隐瞒、欺骗行为，对申请人给予警告。申请该项目属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的，申请人不得再次申请该规划许可。

2.设计单位应严格按规划条件要求进行建筑设计，若在未有规划部门书面同意情况下，建设单位与设计单位串通擅自修改规划报建设计文件的，将在规划报建大厅给予通报，同一设计单位一年出现两次上述情况的，由建设行政主管部门按有关规定予以处罚。

（十三）土地规划管理。

1.国土部门应会同规划、发改、建设、房产、土地储备中心等部门共同编制下一年度国有土地出让计划，报市政府审批后，由规划部门编制地块规划设计条件，由国土部门根据市政府安排负责实施。

2.城市规划控制区范围内未编制控制性详细规划的土地，一律不得出让。

3.土地出让必须附具规划部门提供的规划设计条件，已取得土地使用证，但没有附规划设计条件的地块进行转让时，必须按程序补办规划设计条件方可进行土地交易。

4.土地出让转让受让方在取得规划部门发放建设用地规划许可证后方可办理土地使用证。对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，市人民政府将依法撤销有关批准用地文件。

5.城市绿地、道路广场用地、公共设施用地和市政公用设施用地使用性质一律不得改变。

6.房地产、商业、旅游等经营用地出让后确需更改规划设计条件的，必须进行科学论证，报市规划委员会审批，并按规定补缴土地出让金差价，并凭有关缴费凭据到规划部门办理建设用地规划许可证变更手续。

7.土地出让附具的规划设计条件除建筑密度、容积率、绿地率、建筑限高等基本指标外，必须明确停车泊位、公共服务设施与市政工程设施配置要求，避免配套不足；必须明确地块开发期限，避免土地闲置或烂尾楼，工业用地应明确投资强度要求。

二、村镇规划建设管理

（一）村镇规划编制和审批。

1.按照国家有关规定，建制镇（中心镇除外）总体规划由镇人民政府负责组织编制，报市人民政府审批。

2.各镇规划控制区、风景旅游区以及沿路（省、市道、高速公路）两侧各200米和沿河、沿海、沿湖或水库（面积大于10公顷）边缘200米范围内，详细规划由镇人民政府组织编制，报市人民政府审批。

3.自然村详细规划由镇规划建设办组织编制，报市人民政府审批。

4.村镇规划编制单位必须具有相应资质。

（二）村镇规划报建。

1.各镇（含川岛镇）规划控制区、风景旅游区以及沿路（省、市道、高速公路）两侧各200米和沿河、沿海、沿湖或水库（面积大于10公顷）边缘200米范围内的建设项目，由市规划局统一核发“一书两证”，办理规划报建手续时，统一由市规划局收取村镇基础设施配套费。配套费的90%由市财政返还各镇用于基础设施建设，结余部分留存财政专户，用于镇规划管理专项经费，市规划局根据需要申请财政局划拨，保证专款专用。

2.村民利用原有宅基地建住宅的，在镇规划建设办办理报建手续。

3.公路两侧设置户外广告牌，在征得公路部门同意后由镇规划办审批。

（三）村镇规划批后管理。

1.镇区及村庄规划区范围内规划放线、验线、验收等批后管理工作由镇规划建设办负责。

第12篇

【关键词】旅游 城中村 消防 治理

城中村是经济快速发展与城市化进程加快所导致的产物，而旅游地区城中村是在此基础上，伴随当地旅游业的蓬勃发展，人们生活水平日益提高，收入的增加，针对外来旅游、自驾车旅游的增多而使现有的宾馆、饭店、酒店、娱乐场所等公众聚集场所不能满足其日益壮大的旅游需求的情况下，城中村饭店、酒店等公众聚集场所在农民自家宅基地上大量建设迎合并满足了因旅游发展所引起的供需矛盾，但因旅游地区城中村所建的宾馆、饭店、酒店、娱乐场所等公众聚集场所存在诸多消防安全隐患，如果不对这些城中村加以管理，一旦恶化发生火灾将极易发生重大群死群伤事故。

1.旅游地区城中村形成原因分析

1.1城市化进程加快是导致旅游地区城中村形成的外在因素

随着经济社会的快速发展，城市化进程急剧加快，原有的城郊土地、房屋、人员和社会关系等并没有参与到城市化进程中去，与城市同步规划、同步建设。同时，在城市化进程中，城中村农民由于丧失了赖以生存的土地，在当旅游业的影响下，有相当一部分农民将自留地或宅基地用来建宾馆、酒店和其他公众聚集场所，用来出租谋利来维持生活。而且这种不合法建筑的建设因缺少有效管理，致使这种盲目的建设行为愈演愈烈。

1.2经济利益的驱动是旅游地区城中村形成的内在因素

旅游地区城中村这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是村民追求土地和房屋收益最大化的结果。旅游地区城中村地理位置优越，土地实际潜在的价值很高，城市功能的扩张使村内房屋日益升值。不可否认的是，村民凭借自家宅基地进行房屋改建，想方设法满足不断增长的房屋需求，助长了“城中村”一批食利阶层的形成。特别是在城市化的压力下，对旅游地区城中村农民来说，用自家宅基地建立宾馆、酒店和其他公众聚集场所无疑上上之选，一来风险最小，收益不菲，二来还能借旅游搞其他副业来增加收入，这种利益的驱动必然是农民将自家土地发挥到极致，所以城中村建筑可谓“五花入门，各式各样”。

1.3城乡二元经济结构也是导致旅游地区城中村形成的历史原因

我国长期实行的城乡二元管理制度是城中村产生的根源所在，农村土地集体所有制与宅基地政策则是城中村改造过程中问题复杂的根本原因。在这种二元经济结构下，旅游地区城中村农民在城市化进程中，因失去了原有的耕地，同时也因城乡户籍制度使的这一特殊的群体在短期利益与长期利益上博弈。既然城市化进程是必然趋势，如何利用现有的宅基地资源来获得收益，维持生计，那么在当地旅游业迅猛发展的浪潮下，用自家宅基地建立宾馆、酒店和其他公众聚集场所来弥补因耕地的丧失的收益也是城乡二元经济结构下的城中村农民的一个选择。

2.旅游地区城中村消防安全现状

2.1违章搭建，与消防技术规范要求格格不入

旅游地区城中村宅基地本来是村民自己使用，不以营利为目的，但是为了生存，也在利益的驱动下，城中村农民在原有的宅基地上建立宾馆、酒店和其他公众聚集场所。但是这些城中村农民在原有的宅基地上建立宾馆、酒店和其他公众聚集场所时一因是宅基地无土地规划许可证、无建设工程规化许可证、无施工许可证等相关证件；二因在建设之初就没有考虑按消防相关要求办理行政许可手续，同时也因是宅基地手续不全办理不了消防行政许可证。因此，在这种情形下旅游地区城中村农民就按照自己的意愿来建，最终就成了“三无”建筑。此外，这些建筑多为砖混结构，耐火等级偏低，建设完工后对装修材料选择的随意性，这在无形中又提高了火灾危险性系数。

2.2房屋建设五花八门，存在先天性火灾隐患

因为旅游业的迅猛发展，城中村农民的房屋五花八门，同时也为了收益的最大化必然最大限度地利用现有土地进行开发，其结果就出现五花八门的建筑，混乱布局，而且楼层普遍为四到五层，甚至到七层，而安全疏散楼梯有的却只有一把，未设封闭楼梯间、安装防火门，安全出口上还安装铁栅栏，门窗还因防盗需要设置了影响逃生、疏散用的防盗笼，通道上还摆放一些在房间暂时放不下的一些较大的物件等，或者为了使用的方便，也会在通道上放一些生活物品或者停放摩托车，致使安全疏散通道被占用、堵塞，一旦起火，如果得不到有效的控制和扑救，极易形成火烧连营的局面。

2.3安全意识淡薄，消防设施完好率难以保障

旅游地区城中村一些农民安全防范意识低，在建设之初为投入最小收益最大也没有安装室内消火栓系统，同时也因侥幸心理不会发生火灾就不安装配置灭火器、应急照明灯、安全疏散指示标志这些常规的消防器材，或者也有的安装了一些消防设施，但自安装、配置了这些消防设施后，消火栓水箱被用作生活用水箱，致使消火栓系统无水或压力不足，或因省电将应急灯、安全疏散指示标志断电，使其名存实亡，更还有自安装、配置后只重效益、不加管理导致这些消防设施、器材、安全标志未保持完好有效。

3.旅游地区城中村治理存在的困境

3.1需求层次论

近几年来发生在旅游地区城中村的火灾特别是亡人火灾已经引起政府部门的关注，政府部门也决定下大力气进行整治，但因经济发展还达不达对城中村进行拆迁改造要求，因此收效甚微。根据马斯洛需求层次理论生存是人的最低需求层次，当生存无法保障时，他可能为了生存可以做出任何事情，以获取生存的权利。特别是当政府要决定联合相关部门对旅游地区城中村进行彻底整治时，城中村农民就会顺势而动，对政府的行为进行抵制和反抗，他们会以失去土地无法生存才在自家宅基地上建立这些公众聚集场所来谋利为由，如果现在连最基本的生存都无法保证了，那么他们能做的就是上访或引发大规模，以引起关注寻求帮助。

3.2J曲线理论

戴维斯革命的J曲线也理论就指出，贫困本身并不足以引发冲突，冲突发生的一个前提条件是对未来更好生活的向往。人往高处走，水往低处流，如果现实生活和期望之间的差距太大，那么必然会使心中的挫折感增加。而挫折感增加会带来敌意行为和攻击行为的增加，而后引发冲突。因此当对旅游地区城中村进行整治而直接伤害或触及到旅游地区城中村农民的切身利益时，特别是对要获得生存利益时进行剥夺时，这两者之间的对立就会达到一个极限，当一旦突破极限，这种引发冲突的概率就相当高。

3.3博弈取舍论

当政府的下决心整治和旅游地区城中村农民的抵触形成对立时，就出现了博弈取舍，当前正是处在一个社会转型和矛盾多发的时期，因此政府要做的就是要发展，要稳定，只有靠发展才能解决其存在的矛盾，只有稳定了社会才能更好的发展，如果在维护稳定发展的过程中导致了不稳定，引发了，政府的大量精力又投入到如何来维护稳定之中；而旅游地区城中村农民在个人的既得利益都无法得到保全时，那么只有一个结果就是极力通过各种手段，包括合法或非法手段进行捍卫，在捍卫的同时为求长远的生存需要还要求使其经营合法化。因此在这场博弈过程中，任何一方稍不当，其后果可想而知。

4.对旅游地区城中村治理存模式初探

4.1因势利导，制止私搭乱建行为

要想杜绝不符合规范的房屋继续猖獗下去，就要因势利导，“从房屋布局、道路系统的改造、公共服务、绿化通风条件的改善、市政公用设施建设等方面着手，突破城乡二元管理体制的局限，坚决制止违章建设，充分兼顾经济功能和社会服务功能，使城中村与城市真正融为一体”。首先要制止此类建筑继续私搭乱建，使旅游地区城中村农民认识到要在自家宅基地上建立用于营利性质的场所就必须先进行消防设计规划，按照消防设计规范的要求来建设，房屋的消防安全才有保障，才能得到消防部门的认可。

4.2标本兼治，重在疏导，使整治隐患目标明确

旅游地区城中村在宅基地上建立的用于营利为目的的公众聚集场所，其建筑本身就不符合消防技术规范，要彻底整治使其不让经营，这对于城中村农民来说意味着对他们生存的威胁。如何引导并缓解这种现象的长久存在下去，其选择路径就是对原有建筑进行限制性规范，使其通过局部改造和限制使用达到消防技术规范要求。特别是消防部门在处理过程中要严格依照《建设设计防火规范》要求经营者在整改的基础上进行限制性使用，以确保消防安全。同时，经营者可以委托取得法定资质的消防技术服务机构进行消防安全评估，对于评估合格的，消防机构可以依据相关规定出具消防安全检查合格意见，对于评估不合格，且无法整改的，消防部门要建议其改变使用性质，对拒不改正的，坚决采取“关、停、搬、拆”的方式消除隐患，做到整改到位，不留后患。

4.3网格化管理，发挥社区（居委会）、派出所日常监督作用

对旅游地区城中村的消防安全管理，在日常管理中更多与之打交道的就是公安派出所和社区（居委会），消防部门在推进当前的消防安全网格化管理模式同时，指导并推动社区（居委会）、派出所根据辖区情况对城中村进行网格化划分，从街道一级到社区（居委会）、派出所再到城中村各个楼院，按照大网格、中网格、小网格，一级分一级，明确消防责任，落实消防责任，牢固树立“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”的意识，建立起管理整治城中村的长效机制。并健全消防组织，并建立义务消防队伍，以缓解人民日益增长的对消防安全的需要。同时，结合消防安全“五进”工作，组织城中村相关行业人员开展安全隐患自查自除，开展消防演练，提高其逃生自救能力。

4.4注重实效，强化宣传，营造人人消防的局面

第13篇

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.05.063

Outlook and Countermeasures of Cultivated Land Requisition-compensation

Balance Policy under Resource Constraints

YANG Li-ji1，CHEN Xin-yu2， FANG Yong3

（1.Xiaogan Land Surveying and Planning Institute， Xiaogan 432000， Hubei， China； 2. 13 class of Senior Middle School， Hubei Wuchang Experimental High School ， Wuhan 430061， China； 3.Wuhan Planning & Design Institute， Wuhan 430014， China）

Abstract： Based on the summary of the main problems in the past 15 years， using metnods of literature research， experience summary and qualitative analysis， a number of problems related with cultivatedland requisition-compensation balance has been emerged， insufficient reserve resources of cultivated land， low-quality and uneven distribution， absence of farmland quality control， widespread “requisition good， compensate poor” phenomena， money wasting and ecological deterioration resulted from unwise choices of project sites. To solve the problems above， this paper proposed the following suggestions implement the plans of cultivated land projects by the construction of innovation system， collect farmland occupation tax according to the quality of cultivated land， control the target of the urban and rural construction land from the plan of the land using， and promote market transactions of the warrants of the cultivated land requisition-compensation balance.

Key words： resource constraints； cultivated land requisition-compensation balance； cultivated land quality； Wuhan city

自1999年耕地占补平衡制度实施以来，耕地占补为中国的耕地保护做出了巨大的贡献，有效遏制了耕地快速减少趋势，强化了全社会耕地保护意识，维护了国家粮食安全。但在耕地后备资源持续减少、生态保护压力日益增大、补充耕地质量升级等“资源紧约束”的现实情况下，耕地占补平衡面临巨大的压力和挑战。

1 耕地占补平衡制度回顾

1.1 制度的提出

1999年1月1日施行的《土地管理法》规定：非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。这是国家首次以法律形式确立耕地占补平衡制度。

1.2 制度的完善

2001年11月，国土资源部下发了《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》，明确市、县确因耕地后备资源匮乏，难以在本行政区域内做到耕地占补平衡的，可以在省域内进行易地补充耕地。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出了补充耕地数量质量实行按等级折算的规定。2005年，国土资源部下发《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》，随后全国30个省（市）完成了折算基础工作。2009年12月，国土资源部和农业部联合下发了《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》，2010年2月，农业部下发了《全国补充耕地质量建设管理与验收试点工作方案》，并将山西、辽宁、湖北、广东、四川、甘肃六省作为部级试点[1]。2012年6月，农业部印发了《补充耕地质量验收评定技术规范（试行）》。经过近10年的积极努力和探索，耕地占补平衡逐步由耕地数量平衡向质量与数量并重转变。

1.3 制度的创新

2009年3月，国土资源部《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》，提出有条件的地区可积极探索耕地占补平衡市场化运作方式。广东、江苏、四川、浙江等地积极探索耕地占补平衡指标的市场化交易，取得了很好的效果，促进了地区间资金、资源的优势互补和区域经济共同发展。

2 耕地占补平衡存在的问题

2.1 耕地后备资源不足、质量不高、分布不均

中国正处于“四化”同步加快发展的特定历史阶段，各类建设必然会占用耕地。未来一个时期，现代化建设的速度不会放慢，保障粮食安全、生态安全的要求不可能降低，工业与农业争地、城镇与农村争地、生产生活生态之间争地将不断加剧，土地资源供给紧约束的局面将更加凸显[2]。国土资源部2011年的全国耕地后备资源状况调查显示，中国集中连片耕地后备资源面积为734.39万hm2（可开垦土地701.66万hm2，可复垦土地32.72万hm2）[3]，其中83.55%分布在新疆、甘肃、山东、江西、黑龙江、内蒙古、宁夏、青海、江苏、吉林等10个省（区），灌溉条件差、开发利用难度大，与占用的耕地质量相差多个等级，按照全国每年平均新增建设占用耕地35万hm2的速度，可以支撑20年。从地域分布来看，各省（市）间的耕地后备资源差异极大，地域面积小、经济发展快、平原地貌多的省（市）耕地后备资源严重不足，国家规定不能跨省易地补充耕地，因此东、中部省（市）耕地占补平衡压力远大于西部省（市）。以湖北省为例，根据土地整治规划潜力调查，全省耕地后备资源面积为7.92万hm2[4]，而湖北省每年新增建设占用耕地面积约为1.2万hm2，支撑不到7年。武汉市的耕地后备资源理论潜力仅为0.46万hm2，不足武汉市一年新增建设占用耕地的数量。耕地后备资源数量不足、质量不高的客观实际对未来耕地占补平衡工作提出了严峻挑战。

2.2 耕地质量把关缺位，“占优补劣”现象普遍

一是主观上的技术标准缺位。《土地管理法》规定，占用与补充的耕地数量和质量要相当。国土资源部门、农业部门对加强补充耕地质量进行了长期不懈地探索，提出了数量质量实行按等级折算、建设占用的耕地耕作层土壤剥离等举措，制定了补充耕地质量验收评定技术规范等文件，但目前还没有执行。过去的15年，中国的耕地占补平衡体现在数量上的平衡，缺少补充耕地质量评价的顶层设计，地方上无法对补充耕地的质量进行把关。二是客观上的占补区位差异。建设占用的耕地往往是城市周边地势平坦、交通便利、水利条件较好、土质肥沃的良田，而补充的耕地往往是难以利用的荒草地、滩涂、废弃的建设用地等，耕作半径远、土层厚度浅，缺乏稳定的灌溉水源和后期的有效监督与管护，导致开发出的耕地质量较差，很难与建设占用的优质耕地相提并论。主、客观上的双重原因，使得“占优补劣、占近补远、占水田补旱地”等现象普遍存在。

2.3 部分项目选址不合理，造成资金浪费和生态恶化

上轮土地开发整理规划编制时间在2002年左右，补充耕地类型以荒草地开发、低效园地、荒废坑塘、废弃砖瓦厂整理为主。由于对之后的大规模城市开发建设预判不足，部分已实施的耕地占补平衡项目又被建设占用，造成了投资浪费。2005年之后，耕地占补平衡政策收紧，园地整理出的耕地不能用于占补平衡，林地、坑塘整理需要征求林业、农业部门意见，部门间协调的难度越来越大，在补充耕地目标的刚性约束下，资源紧缺地区采取“上山”、“下滩”、“围湖”等非常规手段补充耕地[5]，破坏了生态系统结构和功能，带来了水土流失、地质灾害等生态隐患，且在多年后又将成为退耕对象，违背了耕地占补平衡的初衷。

3 耕地占补平衡的发展趋势

3.1 由耕地数量平衡向数量、质量、生态统一转变

国家要求耕地占补平衡要实现数量与质量并重，现阶段处于数量平衡向数量―质量平衡过渡阶段，随着农用地分等定级成果的推广应用，以及补充耕地质量技术标准的出台，在数量平衡的基础上加入质量平衡因素的条件已经成熟。但在局部地区，存在填塘造田、围湖造田、毁林造田、侵占河床的现象，片面追求数量平衡，破坏了生态平衡，必须强化补充耕地项目环境影响评价，确保项目选址的合理性、建设的环保性。在生态文明建设和可持续发展的时代背景下，耕地占补平衡将由耕地数量平衡向数量、质量、生态协调统一转变，实现耕地面积不减少，生产能力有提高，生态环境有改善。

3.2 由土地开发为主向土地复垦为主转变

国家提倡“积极推进土地整理，加大土地复垦力度，适度开发未利用地”，但相比土地整理和复垦而言，土地开发难度小、成本低、新增耕地率高，更受地方欢迎。全国1997-2008年增加的耕地中，通过土地开发方式增加耕地比例约占63.6%，土地整理占20.9%，土地复垦占15.5%[6]。武汉市2001-2010年累计补充耕地7 076 hm2，其中通过土地开发方式增加耕地比例约占49.2%，土地整理占35.2%，土地复垦占15.6%。2010年以前补充耕地主要以土地开发为主，但随着耕地后备资源的逐渐枯竭，补充耕地将逐渐向土地整理、土地复垦转变，而现实情况是土地整理类型少（以经济林、废弃坑塘为主）、面积小，难以适应和满足耕地补充的需要；土地复垦一般用作城乡建设用地增减挂钩，可以产生更大的经济效益，在扣除还建和新建占用的耕地后，可以结余拆旧区面积20%-30%的耕地指标，这部分耕地可以用作占补平衡。因此，在后备资源紧约束下，耕地占补平衡将由目前土地开发为主向土地复垦为主转变。

3.3 由双方协商购买向面向市场公开交易转变

易地补充耕地有3种模式，第一种是直接按标准缴纳耕地开发费，由省级国土资源部门代为易地补充，全国大部分市县采取这类模式。第二种是由省级国土资源部门协调，委托人与受托人协商，有偿购买耕地占补平衡指标，其成本最低。第三种是通过交易平台，有购买需求的一方通过竞价的方式有偿购买耕地占补平衡指标，其成本最高。易地补充耕地实际上是土地发展权的转移，是发达地区的资金与欠发达地区间资源的价值交换，解决了耕地资源与需求的空间错位问题。在耕地后备资源逐渐减少、补充与占用耕地质量相当的刚性约束下，易地补充耕地的成本将越来越高，公开交易通过市场化手段配置耕地资源，可以产生更大的经济效益，既解决了城镇化、工业化快速发展地区的耕地资源瓶颈制约，又提高了相对欠发达地区补充和保护耕地的积极性。

4 耕地占补平衡改革的对策建议

耕地占补平衡应从“占”和“补”两方面入手，“占”就是要提高占用耕地的成本，通过价格杠杆调节减少占用耕地数量；“补”就是要创新补充耕地的途径和方法，确保耕地数量不减少，生产能力不降低。

4.1 创新编制补充耕地项目实施性规划

补充耕地实施性规划是指导补充耕地项目选址和立项的直接依据。当前补充耕地实施性规划是依据上位规划下达的补充耕地目标，结合各村、各乡镇申报项目综合确定，即“项目型”规划，可以直观地指导项目实施，但也存在两个方面的问题：①规划的适应性不强和经济社会发展的不可预见性。这两种因素常导致规划与实施在空间、时序上的错位；②规划的科学性不够。为了落实规划目标，部分项目布局在生态敏感区域，带来生态隐患。农用地整治类规划不同于建设类规划，需要落实地块和用途，严格管理，更应注重生态保护，引导项目选址。建议创新规划编制思路，变“项目型”规划为“管控型”规划，即采取“分区+管控”的方式编制农用地整治类规划，结合城乡规划、土地规划、生态保护、农业发展等，将县级行政区土地划分为禁止整治区、鼓励整治区、限制整治区三大分区，各分区采取不同的管控规则，指导项目选址。禁止整治区不得安排补充耕地项目；限制整治区可以适当安排补充耕地项目，但需要开展环境影响评价，通过后才能立项；鼓励整治区优先安排补充耕地项目。实施时，每年由省、市级土地管理部门下达补充耕地目标，县级国土部门根据分区管制要求以及项目选址要求，申报补充耕地项目。

4.2 按耕地质量等级征收耕地占用税

占用耕地要缴纳耕地占用税。现行的耕地占用税的税额是根据地区人均耕地的多少收取的，每平方米最低为5元，最高为50元，占用基本农田的，税额再提高50%。同时，国家还规定军事设施、学校、幼儿园、养老院、医院等占用耕地免征耕地占用税。这种以耕地资源数量的多少，以及支持公益性建设的征税方式，没有体现耕地的稀缺性、质量的差异性和保护的激励性，人均耕地多的地区耕地占用税标准越低，占优质耕地与劣等耕地标准一样，不利于对耕地，特别是优质耕地的保护。建议尽快开展耕地质量调查评定工作，修订耕地占用税标准，根据耕地质量等级确定税收标准，占用的耕地质量越高，征税的标准越高，体现对优质耕地的保护。

4.3 用好城乡建设用地增减挂钩结余耕地指标

国土资源部2008年的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第五条规定：项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。实施中，扣除田间道路、沟渠等，拆旧地块复垦出的耕地面积一般占拆旧区总面积的95%，而还建区和城镇建新区占用的耕地面积一般占70%左右，实施前后可以结余25%的耕地。以武汉市为例，已竣工验收的6个挂钩项目可以结余耕地指标约107.5 hm2，占归还周转指标的50%。湖北省每年的城乡建设用地增减挂钩计划为1 700 hm2，项目实施完成后每年可以结余耕地指标约340 hm2，大大缓解了耕地占补平衡压力。在宜耕后备土地资源日益减少的背景下，城乡建设用地增减挂钩项目结余耕地指标将成为耕地占补平衡的重要来源，且结余耕地的区位更优，灌溉条件更好，但还需通过耕作层剥离与再利用、土壤培肥等措施解决好耕地质量不高的问题。

4.4 推进耕地占补平衡指标的市场化交易

耕地占补平衡指标的市场化交易，是市场在资源配置中起决定性作用的具体表现，有利于后备耕地资源相对丰富地区缓解土地开发资金短缺矛盾，有利于实现跨区域土地和资金资源的有效配置[7]。这其中要解决好两个问题：一是平台问题。建议由省级国土资源管理部门建立储备耕地指标等公开交易平台，出让方在平台上交易的补充耕地信息，受让方在平台上竞价，价高者得。二是耕地保护任务转移问题。建议省级国土资源管理部门出台相关文件，规定出让方和受让方交易成功后，出让方应同步接纳受让方同等数量的耕地保护任务，体现耕地保护责任与义务的对等。

第14篇

关键词 土地利用规划 规划辅助决策 规划模型 信息系统

中图分类号：F301 文献标识码：A

一、引言

传统的土地利用规划信息系统一般包括规划编制和规划实施管理两个方面，利用信息系统对土地利用规划辅助编制涉及到的应用分析模型是一个十分值得单独研究的系统工程。要研究开发一个土地规划辅助决策信息系统，须分解土地利用规划模型群为切入点形成系统的辅助决策功能。

对土地的利用规划进行辅助决策的模型群集，主要包括土地利用结构分析模型、土地利用动态变化分析模型以及土地需求预测模型。

二、基础数据预测

（一）人口预测。

人口预测有人口自然增长法和劳动平衡法。人口自然增长法是根据基期年的人口数直接推算未来时期人口数。使用这种方法的前提是:规划区域的人口数基本上是按照一定比例增长，并假定该地区人口今后仍然按此平均增长率继续增长下去。而劳动平衡法是以一定比例分配社会劳动力为基础，按基本人口、服务人口、被抚养人口三者之间比例关系预测未来人口（适用于城市和城镇居民点的人口预测）。

（二）城市化水平预测。

1、城市化水平的测度。

城市化的量度一般可采用主要指标法和复合指数法。复合指标法采用反映城市化水平的四个方面指标，即:规划区域的城市人口占其所在区域总人口的比例、人口密度即单位城市土地面积的人口数、城市(建成区)的大小、城市(建成区)之间的平均距离。

2、城市化水平预测模型。

城市化水平的预测方法主要有: 商品粮供应率预测法，理论依据是:变农村人口为城镇人口、农业人口为非农业人口的规模和速度取决于农业生产水平和粮食商品率；国民生产总值预测法；基建投资规模预测法；农村人口转化预测法，根据城市人口的自然增长率、机械迁移人口数、农业人口转化为城镇人口数进行推算；多指标综合预测法，常采用农业生产发展水平预测(商品量增长预测、农业劳动力转移数量预测)、国民收入增长率预测、基建投资数额预测等多指标综合预测法，根据预测结果加以综合得高、中、低三种方案，再结合其它相关因素，最终预测城市化水平。

三、土地利用结构分析

（一）各类用地比例。

面积比是指某一区域内各土地类型的面积占其土地总面积的百分比。即：

Ki=ai/A*100% (3-1)

式中：K，为第i种土地类型的面积比;a，为第i种土地类型的面积；A为区.域土地总面积。其计算结果多用直方图、饼状图表示。

（二）土地数量结构多样化。

根据吉布斯―马丁的多样化指数来度量，其模型为:

(3-2)

式中GM为多样化指数，为第i种土地利用类型的面积。若某一地区只有一种土地类型，则多样化指数为0;若土地均匀地分布在各种类型中，则多样化指数为1。

（三）土地数量结构区位意义。

利用区位指数分析区域土地的意义在于这一指数可反映某一地区各种土地相对于高层次区域空间的相对聚集程度，区位指数是综合性指标，计算公式为：

(3-3)

式中Qi为区位指数，fi为区域内第i种土地的面积，Fi为高层次区域内第i种土地的面积。若Qi大于1，则该种土地具有区位意义，若Qi小于1，则不具有区位意义。

（四）土地利用空间布局。

可运用景观生态学中的多样性指数、优势度指数、均匀度指数和破碎度指数作为土地利用空间格局指数，对规划地区土地利用的空间格局进行定量分析。

土地利用多样性指数(H)反映了土地利用类型的多少和各种类型所占的比例，当土地利用各种类型所占比例差异减小时，多样性上升。土地利用优势度指数(D)用于测度土地利用结构中一种或几种类型支配整个土地利用的程度，与多样性指数成反比。多样性指数和优势度可以用来描述不同土地利用类型的分配方式，反映土地利用是否以某种或某几种方式为主。土地利用均匀度指数(E)是描述土地利用类型的分配均匀程度，可用Romme相对均匀度计算。土地利用破碎度指数(C)用于测度土地被分割的破碎程度。空间格局指数的大小反映了人类活动对土地利用的干扰程度，随干扰强度增加，土地利用的多样性、均匀度、破碎度提高，优势度减少。

四、土地利用动态变化分析

（一）土地利用数量变化。

1、单一土地利用类型动态度(K)表达的是某研究区一定时间范围内某种土地利用类型的数量变化情况。这一指数的意义在于可以直观地反映类型变化的幅度与速度，同时可以比较不同类型间变化的差异，从而探究其变化的驱动力和约束因素。

2、综合土地利用动态度(LC)反映区域内某一研究样区各种土地利用类型动态变化及其转换程度，着重变化的过程而非变化的结果，意义在于反映出区域土地利用变化的剧烈程度。可以应用于局部与全区的对比以及区域之间土地利用变化程度的对比。

（二）土地利用变化区域差异。

我们可以用各区域某种土地利用类型相对变化率及各区域土地利用动态度(单一土地利用动态度，综合土地利用动态度)的不同来反映土地利用变化的区域差异。

（三）土地利用类型空间变化。

土地利用的空间变化，可以用土地资源分布重心变化情况来反映。其方法为:把一个大区域分为若干个小区，在大比例尺地图上根据居民点的分布及地形特点确定每个小区几何中心的地理坐标，然后再乘以该小区该项土地资源的面积，最后把乘积累加后除以全区域该项土地资源总面积。重心坐标可以用地图经纬度表示，也可以用大地直角坐标表示。

五、土地需求量预测模型

（一）土地需求量预测数学模型。

1、年平均变化率法：此法依此式计算土地需求量：an=a0(1r)n，其中，an为预测期末土地的面积； a0为预测期初土地的面积；r为预测期土地面积的年变化率(增加为正，减少为负)；n为预测年期。

2、趋势预测法：研究区域的土地面积变化是在时间序列上展开的，随着时间的推移，可以得到一系列依赖于时间的数据Y=f(t)，以时间为参数的数列成为时间序列。

3、回归预测法：城市土地的变化与许多因素都有关系，如经济发展速度、人口、城市化率等等。它们之间的关系可以Y=f(x1,x2,…xn)表示。

（二）耕地需求量预测。

l、粮食安全条件下的最小耕地需求量是粮食自给率、食物消费水平、食物综合生产能力等因子的函数。

2、基于耕地社会保障功能的需求量预测耕地，对于城市而言主要表现为耕地是城市农业人口及“两栖人口”的重要生活保障，因此，城市耕地的社会保障功能定位为满足农业人口及“两栖人口”的粮食自给自足，其需求量为达到这一条件的耕地需求量

（三）建设用地需求量预测。

l、城镇、农村居民点用地需求预测。通常采用城市规划中确定城市建设用地的方法：人均建设用地指标法。

2、独立工矿用地需求预测。通过区域经济发展、生产要素享赋、土地集约利用发展趋势的研究，确定单位土地的工业产值，在分析预测经济发展规模的基础上确定产业用地总需求，在总需求的基础上扣除城镇内部合理的产业用地需求，即为独立工矿用地需求。

3、交通用地需求预测。城市交通用地需求中，公路交通的需求是其研究和考虑的重点。公路交通用地取决于其长度和宽度。其长度依据选线方案在图上量取。公路的宽度与其技术等级有关。依据公路技术等级即可确定公路的路面宽度和路基宽度，从而计算得到公路的占地面积。

4、水利设施用地需求预测。水利设施包括水库水面和水工建筑物用地，其中水工建筑物的用地需求根据长度和其断面要素计算;水库水面用地可依据水位――库容关系曲线和水位面积曲线估算。

六、辅助决策功能模块实现

（一）土地利用现状分析。

通过提取土地利用现状图中的各种用地类型的属性信息，将属于同一大地类的用地类型的面积字段值进行加和汇总，并将汇总的结果赋到土地利用现状表的面积字段位置。将各种土地利用的现状地类数据汇总之后，我们就可以计算出各个地类占规划区域土地总面积的比重，从而有效的进行土地利用现状数据的分析比较；同时系统也提供了生成统计图表的功能，来更形象直观的对各类土地利用现状数据进行分析。

（二）土地利用动态变化分析。

主要是根据选定的规划方案，将各种地类的用地情况信息录入系统之后，系统可实现对这些规划用地信息的计算分析功能，自动的计算规划近期、远期与现状地类的面积增减数值；同时也可以采用生成统计图表的方式来对土地利用情况进行分析，以得出土地利用规划方案合理与否，并进行相应地类用地情况的调整。主要包括土地利用数量变化分析、土地利用变化区域差异分析以及土地利用类型空间变化分析。

（三）人口预测。

在人口预测子模块中，可以完成总人口和城镇人口的数量预测，总人口预测中可以用自然平均增长法和回归预测法来完成总人口的数量预测，当选择相应的预测方法之后，系统会显示此方法所对应的预测公式，在文本框中输入公式所对应的各数据项后，点击计算按钮，系统就会自动计算规划目标年的总人口数；城镇人口的计算设计了劳动平衡法和单因素分析法两种预测方法，其计算方法与总人口的计算方法类似。

（四）土地需求量预测。

本模块在人口预测的基础上进行各类用地的需求量预测，然后将各类用地的预测数据信息录入相应的位置，并进行规划近期面积和规划远期面积预测结果与现状数值的分析比较，从而得出预测结果合理与否，以辅助规划预测方案的拟定。

七、结束语

土地利用规划修编需要建立土地利用结构分析、土地利用动态变化分析、土地供需预测、土地利用空间布局以及土地利用分区等模型，这些模型可以用来分析土地的供需关系以及土地的合理布局，是土地利用规划信息系统中辅助决策模块的建立的基础，是编制与实施规划的基础。

（作者：华中农业大学土地管理学院硕士研究生）

参考文献：

[1]国土资源部.县(市)级土地利用数据库标准:试行，2001

[2]国土资源部.县(市)级土地利用数据库建设技术规范:征求意见稿，2002

[3]尹君.多目标县级土地利用总体规划方法论的研究，中国农业大学博士学位论文，1996

[4]云南国土资源遥感综合调查.云南科技出版社，2004

第15篇

关键词：实例分析；公路路基；施工技术

中图分类号：U416.1 文献标识码：A 文章编号：

公路路基是路面的基础，它承受着本身岩土自重和路面重量，以及由路面传递而来的行车荷载，是公路的承载主体工程，其施工的好坏直接关系到公路质量。

1 工程概况

某公路项目服务区区域内表层地基大部具有湿陷性，湿陷性土分布不均匀，湿陷等级多为II级，分布规律性差，工程性质变化较大，工程地质条件属复杂类型。从平原微丘至黄土丘陵地形均有分布，该地区主要的耕地土壤，其它分布较多的土壤为湿陷性黄土。局部地段有软土的不良工程地质。服务区场地及道路按公路技术标准进行建设。

2 路基工程施工要点

2.1施工准备工作

（1）路基放样：恢复路线中桩，钉出路基用地界桩和路堤坡脚、路堑顶的具置桩；（2）路基施工前，对挖方、取土场和料场用作填料的土取样进行试验；（3）场地清理，填方路基在填筑前进行压实；当基底松散土层厚度大于30cm时，应翻挖后再分层回填压实。

2.2路堑开挖工程

（1）可作为路基填料的土方，应分类开挖分类使用；（2）路堑土方开挖应自上而下进行，不得乱挖超挖，严禁捣底开挖；（3）严格按图纸设计要求的压实度标准控制压实度。路基顶面以下30cm的压实度，要达到96%，路基顶面以下换土超过30cm时，其压实度不小于96%；（4）开挖至零填、路堑路床部分后，应尽快进行路床施工，如不能进行，宜在设计路床顶标高以上预留至少30cm厚的保护层；（5）应采取临时排水措施，确保施工作业面不积水。

2.3路基填方

2.3.1 一般路基施工

在路基施工范围内，对树根或有树根的表层必须挖除，对含有地表水、淤泥、杂草、垃圾、腐殖土的地基，应进行排除清理，对于软土地基，则要进行特殊处理。路基施工应做好施工期临时排水总体规划，临时排水设施与永久性排水设施综合考虑，并与自然排水系统相协调。路基填料应符合下列规定：（1）含草皮、生活垃圾、树根、腐殖土严禁作为路基填料。（2）泥炭、淤泥、冻土、强膨胀土、有机质土及易溶盐超过允许含量的土，不得直接用于填筑路基。（3）粉质土不宜直接填筑于路床。（4）填料强度和粒径，应符合规范JTG F10-2006相关规定。

2.3.2 路基施工

路基填方取土，应根据设计要求，结合路基排水和当地土地规划、环境保护要求进行，不得任意挖取。路堤填筑应符合下列规定：（1）性质不同的填料，应水平填筑，分段填筑、分层压实。同一水平层路基的全宽应采用同一种填料，不得混合填筑，每种填料的填筑层压实后的连续厚度不宜小于50 cm，填筑路床顶最后一层时，压实后的厚度不应小于10cm。（2）潮湿或冻融敏感小的填料应填筑在路基上层，强度小的填料应填筑在下层。（3）在透水性不好的压实层上填筑透水性好的填料前，应在其表面设2％-4％的双向横坡，并采取相应的防水措施。（4）路基填筑前必须用石灰撒出方格网填土，严格控制虚铺厚度，杜绝超厚填筑。每一填筑层压实后的宽度不得小于设计宽度。（5）路基填筑时，应从最低处起分层填筑，逐层压实；当原地面纵坡大于12％或横坡陡于1：5时，应按设计要求挖台阶，或设置坡度向内并大于4％、宽度大于2m的台阶。（6）填方分几个作业段施工时，接头部位如不能交替填筑，则先填路段，应按1：1坡度分层留台阶；如能交替则应分层相互交替搭接，搭接长度不小于2m。土质路基压实度应符合规范JTG F10-2006中表4.2.2-1的规定。（7）用灌砂法检测时，取到压实层的底部，试坑体积上下一致。（8）施工过程中，每一压实层均应检验压实度，检测频率为每200米压实层测4处。路基填筑至设计标高并整修完成后，其施工质量应符合规范JTG F10-2006中表4.2.2-2的规定。

2.3.3 半填半挖路基

（1）应从填方坡脚起向上设置向内侧倾斜的台阶，台阶宽度不小于2m。（2）在填挖结合部位为防止不均匀沉降，应铺设土工合成材料。土工合成材料质量应符合设计要求，无老化、外观无破损、无污染。土工合成材料在存放及铺设过程中应避免长时间暴露或暴晒。下承层应平整，摊铺时应拉直、平顺、紧贴下承层，不得扭曲、折皱。土工合成材料的连接，采用搭接时，搭接长度宜为30-60cm。

2.3.4 碾压

路基施工前，应先铺筑试验段，确定松铺厚度压实机械型号及组合，压实速度及压实遍数。在施工过程中，应重点控制填土含水量，用透水层不良的土作填料时，应控制其含水量在最佳含水量±2％之内，应分层填筑、分层碾压、全宽填筑、全宽碾压。

2.3.5 涵洞及结构物的回填

（1）填料应选用透水性材料，轻质材料，无机结合料等，非透水性材料不得直接回填或改性回填。（2）基坑回填必须在隐蔽工程验收合格后方可进行。基坑回填应分层填筑、分层压实、分层厚度宜为10-15cm。（3）涵洞回填应对称分层回填压实。

3 特殊路基处理

3.1 软土路基处理

有预压砂砾垫层处理软土路基，具体处理如下：（1）在清理的基底上分层铺筑符合要求的砂垫层，铺筑总厚度为50cm，分层铺筑，每层松厚不得超过20cm，并逐层压至规定的压实度。两侧端用片石干砌防护。在施工中避免砂砾受到污染；（2）在砂砾垫层钉部铺设机织非织造复合土工布。铺设时要拉直平顺，紧贴下承层，不使出现扭曲、折皱、重叠。在斜坡上摊铺时，要保持一定松紧度（可用U形钉控制）。土工布之间的联结要牢固，其叠合长度不小于15cm。

3.2填挖交界处路基处理

采用铺设盲沟、土工格栅方法对填挖交界处路基进行处理具体处理如下：填挖交界处土工格栅纵向长6m（填洼处搁置一半），横向全断面铺设，设置两层，层间距为1.0m，第一层土工格栅下沿填挖交界处设横向盲沟（80mm×80mm）一道，盲沟采用透水土工布包裹四周，其中填50%碎石、50%中粗砂。在盲沟周围要包裹反滤土工布。盲沟施工在底部和中部用碎石填筑，在碎石的两侧和上部，按一定的比例填中粗砂，做成反滤层，组成颗粒的比例，大致按4:1递减，在盲沟顶部作封顶层，并在其上夯填不小于0.5m的粘土防水层。

4 结束语

结合某公路工程特点，对路基施工技术要点进行了简要的概述，深入地分析了特殊路基的处理，提出了关键部位施工质量的控制措施，以提高公路施工质量。提出的措施或方法可以为从事路基施工的技术人员提供参考，从而使公路路基质量得到保证。

参考文献：