关于调整土地规划的申请范文

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第1篇

英国控制城市土地开发回顾

英国是现代城市规划的发源地。针对城市快速扩张所带来的问题，1909年,英国颁布《住宅、城市规划法》。这是第一部用于控制城镇土地开发的法律，也是英国城市规划体系建立的起点。20世纪初期，英国主要注重于改善公共卫生和住宅开发。住宅数量迅速增加，城内土地明显短缺，住宅区开发由此转向郊区，但又使居住和工作的距离越来越大，引发城市的交通问题。1935年的《干道开发限定法》，授权地方公路局控制城市主要入口并负责干道两侧220英尺范围的土地开发控制，同时对干道两侧的建筑群体规划进行限制。1940年代是英国城市土地开发控制体系日臻完善的时期。其特征是强调以立法的方式对土地开发进行严格控制：通过在城市边界地带增设城市绿带，阻止城市蔓延；在城市绿带以外地区开发新镇，以分散内城人口规模;鼓励地方规划当局对内城衰落地区进行再开发。此后10年，英国主要集中在新城开发和改善住房条件。但1960年代的郊区大量住宅建设、环境污染、工厂大量迁入，促使其政府注重控制边缘城区土地开发。1970年代、1980年代是新的规划体系建立的过程，英国政府重新颁布了城市规划条例,调整其不合理环节，奠定了现代规划体系的基础。目前，英国对土地开发控制起重要作用的法规有《:1987年（土地）利用分类令》《、1987年城市规划一般开发规则（GDO）》、《1990年城乡规划法（TCPA）》、《1990年登记建筑物法》、《1998年总开发法》。主要机构和规划许可程序土地开发规划机构层次英国土地开发规划机构分为三级:中央环境事物大臣、郡规划局、地区规划局。中央环境事物大臣由国务秘书担任，对全国规划政策负总责，拥有批复规划大纲和审核结构规划、审核规划许可证、撤消或修正强制执行通告、提出地方规划的指导性意见等权力。郡规划局在与地方规划局协商的基础上，编制结构规划，同时必须与其他相关政府部门、社区委员会协商。草案必须交公众、群众团体、各地方规划局讨论修正，然后提交郡议会审议。郡规划局在完成上述公众参与工作之后，将最终决策意见上报中央环境事物大臣审核。地方详细规划则由地方规划当局自行编制、地方议会审议，只需报中央环境事物大臣审阅备案。但是，地方规划一方面受制于结构规划，另一方面特别强调民众团体的支持理解，公众参与、公众审议是最重要的环节。开发规划的最后结果，必须以布告的形式公布。规划许可英国的土地开发规划许可分为四种:无条件开发规划许可、有条件开发规划许可、默认开发许可以及拒绝许可。后两种规划许可，规划当局必须向申请者说明理由。为避免开发商从土地开发上牟取暴利，英国规定开发商在得到土地以前，提出的规划许可申请必须通过原土地所有者和使用者，以保证由土地本身产生的增值归原所有者和使用者。开发者根据拟定的开发项目特点，遵循一定的法定程序，向地方规划当局提出申请。地方规划当局（LPA）审核签发规划许可证的法定规划程序分为：签发收函通知书相关机构协商通报工作环境评价审核开发项目与开发规划是否一致公开宣布全部资料规划部门在收到申请人的申请报告后，必须给申请人复函。复函必须写明收取规划申请的确切日期。地方规划当局必须在收取申请的8周内，给出规划决策，否则构成“默认开发许可”。与此同时，地方规划当局必须将规划申请许可文件公布于公众讨论，任何个人和团体有权提出异议，要求协调。公众讨论的重点有三方面：①开发项目是否损害邻里利益；②开发项目是否对周围自然环境、人工环境造成不良影响；③是否与地方规划协调。

强制执行政策

先通告后执行的法定程序地方规划当局在获得详细调查资料，确定开发商有下列违法行为：没有获取规划许可之前就私自开发、拒不执行开发限制条件、未经许可更改建筑物使用类型、在获得开发许可证（PP）后四年内没有任何开发活动的，可以发出强制执行通告。强制执行通告的生效期自开发者收到通告起，加上28天的期。在期内，开发商可以向法院或直接向中央环境大臣，如被立案受理，则强制执行通告处于暂停状态。直到过程结束，其结果决定强制通告生效或失效。如诉讼期内未有上诉，或诉讼裁决强制执行成立，则强制执行通告具有法律效力，必须执行，否则视其为犯罪。开发商须承担刑事责任。生效后的强制执行通告，规定违法开发项目的确切场地范围、违法特征，开发商对违法开发行为的补救措施及其实施步骤。如果开发商中止并全部纠正其违法开发行为，则地方规划当局酌情撤回其强制执行通告。规划当局的行政责任开发项目如果涉及与国家公路网接轨的重大开发项目，地方规划当局无权对此类大型项目决策，必须通报中央环境大臣。开发项目如果涉及郡区范围内的问题，必须直接送交郡级规划局审核批准，此外，地区规划局还必须通知所在地的教区议会和社区议会，对于开发影响较大的项目（如工业开发项目），地方议会有权参与协议。1987年的《城市规划一般开发规则（GDO）》、1990年的《城乡规划法》规定，开发项目必须与本地区编制的结构规划和地方详细规划的基本原则一致，凡属与地方规划矛盾的开发项目，必须在地方报刊上刊登并注明不被批准的原因。地方规划局在行使强制执行通告权利之前，必须进行现场调查和提出充足的证据和理由，才能通告，英国在开发许可证审核工作程序中，十分重视工作的透明度。每一工作阶段的资料必须及时公布。如果地方规划当局发出规划许可或强制执行通告过程中，被指控有、超出法律规定的范围、与事实不符之处，并经诉讼裁定成立，则地方规划当局必须依法支付罚款赔偿，并承担刑事责任。

城市土地开发管理机构受政府支持

英国的城市土地开发管理机构大多受到英国政府资金支持，以公共利益为主要目标，负责特定地区的土地大规模成片、连续开发，主要有新镇开发公司、城市开发公司、企业开发局、住宅联合开发公司等。新镇开发公司是根据英国政府的新镇法建立的，其资金由中央政府拨款，每年必须向议会提交工作报告。其工作内容包括:编制拟开发的新镇总体规划并交公众评议，上报中央政府批准;根据总体规划征地、管理、储存土地;在新镇内进行住宅、工厂、商业等土地开发活动；建造学校、医院等公共服务设施。城市开发公司，是由新镇开发公司发展而来，建立于1980年，其资金由中央政府拨款，管理成员对中央环境事物大臣负责。其作用是复垦荒废地和修复旧建筑，改善旧城的生活环境，鼓励工商业开发，恢复旧城功能。城市开发公司拥有开发控制的权力，有权规划道路和基础设施、征购土地、开发土地、出售土地，并对私人公司在其管辖范围内进行土地开发颁发许可证。企业发展局，是为鼓励各类企业尤其是中小型企业的发展而设立，通过减税、简化土地开发程序来促进企业发展。这种方式类似于我国的各种开发区、工业园区，只是我国的开发区一般选在城市新区，更注重对城市工业生产能力的培育，而英国企业发展局则注重于恢复旧城经济活力。住宅联合开发公司，根据1988年的《住宅法》建立，资金由中央政府拨款，目的是改善当地住房条件，进行旧城改造、内城更新等。住宅联合开发公司的开发范围仅限于地方规划局所管辖的土地，并且其住宅建成后由地方政府出售给住房用户。住宅联合开发公司可以在历史保护街区进行开发，但是必须服从古建筑和保护地区规划法。

第2篇

    一、案情简介

    原告海南金峰房地产开发澳大利亚公司以下简称“金峰公司”于1993年5月18日向定安县人民政府、原定安县国土局申请征地建“金峰富豪花园”和度假旅游项目，同年9月23日定安县人民政府以定府函1993377号文批复，拟同意安排在定安县仙沟镇屯坡建设规划图中的第17、18号约160亩土地给该公司，作为兴建该项目用地。同年9月27日定安县人民政府办公室向原告发出第10号“缴款通知”，该通知要求原告按每亩人民币1000元向县土地管理局缴纳定金。同年10月22日被告定安县建设与环境资源局?即原定安县建设委会员、定安县土地管理局、定安县环境资源局以下简称“定安建环局”完成了原告金峰公司的用地红线图，同年11月给原告发了建设用地规划许可证和用地红线图。同年12月29日被告向原告送达用地报告通知书，通知内容为，用地面积160亩，按每亩综合地价款13000元，预收每亩设施费10000元，土地管理费按地价总3％。测绘确权费133元?，以上合计2211680元。原告根据定安县人民政府办公室第10号缴款通知及被告的上述通知，分别于10月30日向原定安县建设委员会缴交了规划用地管理费与测绘费15120元、同年11月22日向原定安县环境资源局缴交了项目报建费及环境质量调查费5000元、同年11月22日向原定安县土地管理局缴交征地款16万元、1994年2月16日向原定安县建设委员会预交基础设施费50万元，被告一共收到原告各项款项四笔合计人民币680120元。后来，原告既再也没有按被告通知要求付清各项款项，同时也没有证据证明要求被告办理相关手续而遭被告拒办，且双方也一直没有签订土地出让合同，被告也尚未为原告办理土地使用权证书。另是，被告安排给原告的建设用地早在1993年7月25日进行了总体规划和相关建设，完成了三通一平的基础设施工作?这是众所周知的事实，无需举证?。

    后来，由于海南房地产业的急剧下滑，原告再也没有请求被告办理相关的用地和建设该项目的手续，被告于2000年5月8日在海南日报上发出通知，限原告及相关单位于2000年5月30日前持有关证据到定安县国土局处置积压房地产办公室办理相关手续，逾期将按有关规定处理。但原告一直未予理采。2000年12月原告以被告收取其上述款项，从未与原告签订土地出让合同和履行土地出让行为，双方的民事法律关系没有成立，致使原告未能开发该项目为由，向人民法院提起诉讼，请求判令被告双倍返还定金32万元、项目报建费及环境质量调查费5000元、基础设施费50万元、规划用地管理费及测绘费15120元，四项共计人民币840120元，并支付欠款?840120元?的利息441893?63元，同时赔偿原告在征地业务活动中各种费用68012元，上述几项总计1350025?63元。定安县人民法院以“返还土地征用定金、基础设施费、土地规划管理费纠纷”为案由受理了本案。

    据上事实，一审法院经审理认为，原告没有证据证明向被告缴交16万元属征地定金，依收据应认定原告向被告所交的16万元为征地款，故原告请求判令被告双倍返还定金32万元不予采纳。但被告收到原告四笔款项680120元后，至今尚未与原告签订土地使用权出让合同，原、被告之行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条“土地使用权出让应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定，其行为应认定无效。依照《中华人民共和国民法通则》第六十一条一款“民事行为被确认无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方”的规定，判决“被告定安建环局向原告金峰公司返还征地款16万元、基础设施费50万元、项目报建费及环境质量调查费5000元、规划用地及测绘费15120元，共计人民币680120元及其银行利息”。

    一审判决后，被告不服，向二审法院提起上诉，主张应适用《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，由金峰公司申请换发用地权益书，并驳回原告的诉讼请求。二审法院经审理，认为原判认定事实清楚，处理结果正确，但上诉人定安建环局与被上诉人金峰公司的土地出让合同尚未建立，不能适用《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。双方的行为权形成一种债的关系，应适用《中华人民共和国民法通则》第108条“债务应当清偿。”的规定予以调整，故判决“驳回上诉，维持原判”。

    二、问题的提出

    本案二级法院对事实认定和处理结果是一致的，但二审法院却认为一审法院适用法律不当，应予纠正。根据二级法院对本案事实的认定，笔者认为，本案发生在《中华人民共和国城市房地产管理法》施行前，且双方实施的行为又未属于最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》范围之内，因而有以下二个方面的问题是值得提出共同探讨。一是本案案由的确定是否正确。也就是说是一般的“债”的纠纷，还是特殊的房地产纠纷类型的案件。二是本案适用何类法律法规来调整，才能体现法律效果和社会效果的统一。

    三、观点、及其论据

    〈一〉关于案由的确定正确与否。民事案件的案由，应该说是案件的定性和属类。最高人民法院?2000?26号文，关于印发《民事案件案由规定?试行?》的通知中规定“第一审法院立案时可根据当事人的起诉确定案由，当事人起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不符合，结案时以法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系作出确定案由的依据。”，根据这一规定，笔者认为，一是案由首先是在立案时根据当事人的起诉而确定，但在审理时发现起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不符时，可按结案时认定的法律关系而另确定。二是案由的确定是按当事人实际诉争的法律关系而确定的。三是案由的确定与调整该案所适用的法律是相关联的。但多年来一些审判人员重实体处理，忽视案由的确定，致使在适用法律上出现不当。

    1?上述案件的案由，一、二审法院都按立案时确定的“返还土地征用定金、基础设施费、土地规划管理费纠纷”来进行审理，一审法院从被告收取原告的上述各类款项是否合法、有否违反国家禁止性规定、是否应予返还来进行审理和适用相关的法律来调整，也就是说原、被告之间缴交和收取上述各费的民事行为是否合法、有效。简单来说就是一是确认该民事行为是否有效，二是确认应否返还，三是该案不是一般的“债”的关系。因而，一审法院首先认定原、被告之间发生的民事行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理》的规定，确认为无效的民事行为，然后适用《民法通则》第六十一条第一款的规定进行判决，而并非适用处理一般的“债”的纠纷相关法律进行调整。但笔者认为，一审适用上述法律来判决，这与案件的定性?即案由?是不相符的。

    2?二审法院对该案审理后认为“双方的行为仅形成一种债的关系”，并适用调整“债”的关系的相关法律进行判决，这一认定与适用法律虽然一致，但根据案件的事实，该案原、被告之间的民事行为并非“仅形成一种债的关系”。值得注意的是，原告是根据被告的有关通知而向被告缴交上述各费的，如果没有通知，原告凭什么向被告缴交上述各费呢﹖被告方的缴款通知应认定属合同的格式条款或要约。并非“合同尚未建立”和“仅形成一种债的关系”。虽然，二审法院所指的“合同尚未建立”是指土地使用权出让合同，但一审法院也就是按双方未建立土地使用权出让合同而认定该民事行为无效的，并适用相关法律来判决。据此，笔者认为，本案原、被告的行为不应是“仅形成一种债的关系”，二审法院适用调整“债”的关系的相关法律来判决，这与案由的确定和本案事实也是不相符的。

    3?笔者认为：①根据一、二审法院对本案确定的“返还土地征用定金、基础设施费、土地规划管理费纠纷”为案由，那么该案的性质应属侵权纠纷或者不当得利纠纷之类，而既不是一审法院认定的“无效民事行为”，又不是二审法院认定的“仅形成一种债的关系”。因而一、二审法院判决适用的相关法律与本案的性质是不相关联的。②根据一、二审法院对本案认定的事实，原告金峰公司为建设“金峰富豪花园”项目，按用地程序向被告一是提交了用地申请手续，二是依被告的“缴款通知”向被告缴纳了上述相关款项。定安县人民政府履行办理了相关批复，被告定安建环局也履行了批项、测绘、规划和着手征地等工作，并在该规划区实现了“三通一平”。根据原、被告双方已完成的上述行为，本案既不属侵权行为或不当得利的性质，也不属于一般的“债”的关系，而应属于特殊的房地产类型纠纷，它所特殊之处就是双方尚未签订土地使用权出让合同便履行了上述义务，并且该行为又不属最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》的四十七个问题范围之内。综上所述，笔者认为本案案由应确定为“国有土地使用权出让纠纷”。

    〈二〉关于本案的法律适用与社会效果。本案如按“国有土地使用权出让纠纷”为案由，那么即属房地产纠纷类型的案件，但本案涉及的国有土地使用权出让行为发生在《中华人民共和国城市房地产管理法》施行前，如何正确适用相关法律予以调整，这是关系到如何体现审判的法律效果和社会效果的统一问题。

    众所周知，在《城市房地产管理法》实施前，海南的房地产超常规发展，法律滞后，绝大多数房地产开发经营合同和行为，都存在手续不完善问题。特别是在审判务实中，往往又会出现一些背离法律效果与社会效果的裁判。即，一是片面适用法律、机械套用法律条文或法律没有明确规定而随意作出违反立法原意的推定或解释；二是审判结果激化矛盾，造成社会不稳定的后果；三是片面或表面运用事实，放弃本质分析或对事实和证据的认定，离开两个基本的原则过分追求细枝末节，导致裁判不公。四是虽然有严格的法律证明，但裁判结果脱离实际，造成裁判不可执行。因此，笔者认为，审理这类特殊类型的房地产案件，不能只看形式要件，简单的行为“双方的行为是无效民事行为”或认为“双方仅形成债的关系”而判决地方政府部门还款。处理这一特殊类型的房地产纠纷案件，笔者认为：

第3篇

笔者在2010年5月至9月份,就美国地方政府对土地的管理问题,先后对马萨诸塞州的Cohasset镇、马里兰州的HfJward县、得克萨斯州的Houston市、伊利诺伊州的carhondale市和纽约州的sullivan县进行了实地考察。在考察中,笔者与当地政府的土地规划和管理部门的官员进行了交流,收集了大量美国地方政府土地管理方面的法律法规和规划图,实地考察了一些规划案例。在这些材料的基础上,笔者大致勾画出美国地方政府对土地管理的基本轮廓。

首先需要明确的是,美国土地管理的责任,主要由地方政府承担。美国实行的是土地私有制。但是,在对土地的规划和管理方面,地方政府所拥有的权力往往大于私人的财产权。这不是说,地方政府可以剥夺私人财产权或者像中国一些地方政府那样,直接去征用土地,而是说,美国地方政府在维护土地的自然属性方面,在保护自然环境和历史文化遗产方面,可以通过地方立法,去限制私人或者公司对其拥有的土地不当开发,防止造成对当地自然环境、文化和历史传统的破坏。

“分区制(Zoning)”是包括美国在内的发达市场经济国家地方政府进行土地管理的基本方法,是地方政府在土地规划和管理的实践中,通过批准一块土地具有与另一块土地不同的用途,并用地图表示出来而形成的。这种方法既可以确定土地的不同用途,也可以规范一个区域内土地开发和建设的性质和范围。由此可以看出,“分区制”土地管理制度不涉及土地的所有权性质,它所规范的主要是土地的使用权。

“分区制”的由来及其变化

美国第一个综合分区制土地管理的法律,产生于1916年的纽约市。1916年,纽约市曼哈顿区的下城建造了一栋“公平大厦”。这栋大厦不仅高度超过了相邻的建筑,占据了自己土地所有权边界内的所有陆地面积,而且影响了相邻建筑的采光,由此在纽约市引起了广泛的讨论。这次讨论的结果,在美国历史上产生了第一部综合性的分区制土地管理法律。这部由爱德华・巴塞特律师领导的委员会提出的法律,不仅从此规范了纽约市的土地管理,而且他们制定的《分区土地管理标准法案》,还在1924年为美国联邦政府商务部所采纳和,成为美国其他地方政府制定土地管理法的范本,由此巴塞特被尊称为“分区制土地管理法的创始人”。

纽约市将城市分为3个主要功能区:居民区(R),商业区(C),工业区(M)。这3个功能区内部又进一步划分为低密度、中密度和高密度的居民区、商业区和工业区。任何一个区都可以因为特别的目的来改变区划的某些性质,以满足居民生活的需要。例如,规划为居民区的一些街道也可以有为居民日常生活服务的零售商业区。这些调整是由区划内的行政组织来实施的。

1926年发生的一起土地使用纠纷案,由于美国联邦最高法院支持了地方政府对土地的分区管理,从而在宪法层次上,首次确认了分区制土地管理的合法性。20世纪20年代,安博勒房产公司在美国俄亥俄州克利夫兰市郊区的欧几里德镇拥有68英亩土地,该公司准备对这些土地进行工业开发。但是当地政府已经在几年前制定并通过了分区制土地管理的法律,确定这些土地不能用于工业目的,当地居民也认为这样的土地开发,将影响欧几里德镇原有的自然环境、文化传统和自己的生活。当地政府根据分区制土地管理法否决了安博勒房产公司的开发计划。由此,安博勒房产公司将欧几里德地方政府告上了法庭,认为当地政府的裁决违反了美国宪法第五修正案中关于“不能将私人财产在没有进行补偿的情况下用于公共目的”的条款,使他们拥有的土地价值降低了,损害了他们的经济利益,要求得到地方政府的赔偿。虽然基层法院支持了安博勒房产公司的诉讼请求,但1926年联邦最高法院纠正了基层法院的判决,认为地方政府分区制土地管理法符合美国宪法第十四修正案中关于“平等保护”的条款,而且安博勒房产公司也没有明确的证据来证明他们拥有的土地价值贬值了,并遭受了经济上的损失。

这是美国历史上关于分区制土地管理的一个里程碑,也是至今为止提交联邦最高法院审理的最后一起重要的分区制土地管理案例。从此以后,美国没有类似的案例再度发生。尽管20世纪60年代末,美国的民权倡导者指出,分区制土地管理法排斥低收入家庭和歧视少数民族,因而这种制度是违宪的。但是美国联邦最高法院还是既支持分区制土地管理法,也保护私有财产所有者的权利。在历史上,法院一般将私有财产权与民权区分开来,并认为前者比后者更为重要。

美国地方政府制定的分区制土地管理法律,是政府与社区合作的结果。而改变土地的功能也必须与民众协商,通过立法来实现。这一点也叫“规则的底线”:就是地方政府、居民团体、民间组织、开发商共同协商来完成。不仅需要符合实际情况,还要公开公正透明。

在俄亥俄州的克利夫兰市,当地议会规定,改变分区制土地用途需要土地开发商履行自荐义务,但开发项目能否批准要由大克利夫兰地区的居民实行全民公决来决定。在1971～1972年,库亚洪嘎(Cuyahoga)县内21个地方政府通过了改变土地用途要举行全民公决的法律。这就使民众有了直接控制土地使用的权力,可以拒绝不受欢迎的土地开发,从而保护当地社区的生活质量和保护环境不受破坏。例如,在斯状斯维尔市(Strongsvine),

从1971～1977年,居民拒绝了要求将单户住宅区改变为多户住宅区11项申请中的10项。在同一时期,大克利夫兰地区,要求建设多户住宅区的15项申请,只有l项获得了通过。另外要求改变土地使用性质的28项申请,只有两项通过了全民公决。

以上事实,一方面说明社区居民在土地管理过程中的地位和作用日益明显,另一方面也显示出,在保护私人财产与保护区域特色之间,分区制土地管理将成为地方政治和经济矛盾和冲突的焦点。事实上,美国法院在审理这类案件时,也是在保持一种平衡:法院既要保护私人的土地财产权,也要保护社区的自然环境和人文历史传统,通过案件的审理使双方都能在自己的权力边界内行使权利,避免超越相互制约的平衡点。

政府作用和民众参与

可以说,没有民众的广泛参与和监督,就不会有地方政府对土地管理的主导权。地方政府在土地管理和开发中,充当着市场经济秩序的维护者、开发商和居民关系的仲裁者的角色。它是裁判员,不是运动员。政府是不参与土地买卖和征收活动的。即使在地方经济开发中,政府也只是规划者和引导者,并不是投资者和建设者。

但是,要想使政府切实履行好这样的职责,民众的参与和监督就是必不可少的。这种参与不仅在土地管理法律的制定过程中存在,在法律的执行过程中存在,也在法律的修改过程和政府关于土地的决策过程中存在。

在马里兰州的豪伍德县,分区制土地管理法就规定当地土地开发决策过程中民众参与的具体途径。

首先,当土地所有者计划对自己拥有的土地进行商业开发前,他有法律义务召开有社区居民参加的会议,征求社区居民对拟开发项目的意见。

然后在此基础上,将土地开发计划提交当地议会和政府行政部门进行审查。这个审查过程最长为45天,并根据居民和议员的意见进行修改补充。

修改形成的方案要求公开征求公众意见,时间是3～4个星期。这期间居民可以通过书信、电子邮件和打电话等形式,反映自己的意见。

在此基础上形成的开发计划,由当地政府的规划部门召开公开听证会,听取公众的意见。同时,对拟开发土地进行分区制的土地规划调整,接受与此相关的道路、防洪管理、给排水等部门的审查,时间最长为60天。

从召开听证会开始,在120天内形成最终开发计划,土地所有者与开发商达成协议,签订合同。从召开听证会开始,在180天内完成政府对开发项目的审批。

美国中部伊利诺伊州南部的Carbondale市,有居民2.6万多人。这是一个典型的农业社区,市内面积的35.8%为农业用地,自然保护地也占19.7%,两者相加达到了55.5%。其他如城乡居民区占地19.6%;城乡商业用地3.7%;工业用地3.6%;公共机构(包括大中小学校)用地13.6%;公园2.3%;未使用土地1.7%。

该市在制定分区制土地规划时,已经明确:在城区,主要搞好城市中心区的集中开发;在公路沿线的城区,主要开发单个住宅和联户住宅,建好公路沿线的商业设施;在郊区,主要发展围绕主城区占地面积大的单户住宅;在农村地区,要保护好自然环境和农业用地,使绿荫环绕城市。

同时,该市为市民参与土地管理创造了多种渠道。这主要包括三个计划:一是公众沟通计划;二是内部沟通计划;三是公众参与计划。这三个计划的内容是部分重合的,以保证居民与政府官员之间的沟通。其中,最重要的是5个会议。

一是综合计划审查委员会的会议。该委员会由选举或者任命的政府官员和居民、商家、土地所有者的代表组成,与政府顾问定期举行会议。这种会议对所有市民开放,市民可以自由参加,会议举行时间提前在网站上公布,会议材料也在网站上下载。

二是利益相关者访谈。政府官员要与项目开发有关的居民、商家、土地所有者进行有针对性的访问,了解他们对项目计划和实施过程的意见。

三是社区座谈会。2009年3月26日召开的一次社区座谈会,政府官员就与居民集中讨论了Carbondale市的综合发展计划和实施步骤。这种形式的会议可以帮助政府官员收集居民的意见和建议,也可以更广泛地听取民众的意见。

四是市议会中期情况介绍会。2009年7月21日召开的市议会中期情况介绍会说明,市议会不仅是项目的批准机构,而且也是项目实施的主要参与者。

第4篇

一、指导思想

进一步加强国有存量土地资产管理，规范对土地使用者因改变用途、利用现状和容积率等土地使用条件，涉及土地资产的补充处置，维护土地市场公开公平公正的交易规则，实现政府的土地收益权，促进廉政建设。

(一)全面实行经营性土地公开交易，完善市场配置机制。

凡商业、旅游、娱乐、金融、办公、房地产开发等经营性用地，坚持以招标、拍卖或挂牌方式出让国有土地使用权。对于原工业、仓储、市政公用、交通、教育医疗等非经营性用地，按照规划须改变为经营性用地的，也必须实行公开交易。全面实行建设用地有偿使用制度，包括行政机关事业单位盈利性的非自用办公用房，街道社区居委会盈利性的对外服务用房，均要按照出让方式供地。

(二)维护土地供地条件的严肃性，防止产生新的不公平竞争。

根据法律法规规定，建设单位使用国有土地，必须按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定执行。国有土地使用权的供地条件具有法律严肃性，约定的各项规划条件和用地范围不应随意调整。除政府要求改变土地利用规划条件之外，都不得改变原批准的土地利用规划条件。确需改变土地用途、容积率的，必须经原出让方和规划部门同意，依法报经市、县级市人民政府批准，并按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。

(三)建设项目规划调整产生土地增值收益归政府，防止国有土地资产流失。

因规划条件调整产生的土地增值属于级差地租，归地方政府所有，防止土地使用者通过改变土地用途和容积率等非正当途径获取额外利益，导致国有土地资产流失。

二、适用范围

国有存量建设用地，包括经营性和非经营性的划拨或出让国有土地使用权。主要指下列五种情形：

(一)原为国有存量经营性用地，须进行翻扩建，改变原土地利用状况和提高土地利用率的；

(二)原国有存量非经营性土地，保持工业或其他非经营性用途不变，须进行转让、翻扩建的；

(三)原国有存量工业用地、公益事业用地、机关办公用地等非经营性土地，利用原有建筑物现状，暂时不进行翻扩建，但实际用途转变为经营性用途的；

(四)协议出让的土地，通过公开交易取得的土地，调整规划利用条件的；

(五)涉及法院裁定协助执行、企业抵债、拍卖行拍卖的土地。

三、处置方式

根据上述不同情形，对土地资产确定不同的补充处置方式：

(一)经营性土地翻扩建的。若宗地未纳入政府统一规划改造范围，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者才可以进行翻扩建，并应当根据新的规划条件，按市场价格补缴土地出让金。若宗地已纳入政府统一规划改造范围，且土地使用者能按照政府统一规划要求改造的，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者可以进行翻扩建，并应当根据新的规划条件，按市场价格补缴土地出让金；若土地使用者不能按照政府统一规划要求改造的，将由政府优先收购储备，实行公开交易。

(二)非经营性土地翻扩建的。若原土地用途和城市总体规划确定的用地性质相一致的，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者可以进行翻建，不再补缴土地出让金；若原土地用途和城市总体规划确定的用地性质不一致的，且城市总体规划确定的用地性质为商业、旅游、房地产开发等经营性用途的，则土地使用者不得进行翻扩建，将由政府优先收购储备，实行公开交易。

(三)利用现有建筑改变土地用途的，必须经规划和国土部门批准，不得擅自改变土地用途。

对于在2001年7月我市实行土地公开交易制度以前已改变土地用途，并经规划部门批准的，土地使用者可申请完善相应手续，一次性补缴土地出让金后调整土地用途。对于经营性土地公开交易制度实行以前已改变土地用途，且土地使用者未申请一次性补缴土地出让金的，以及经营性土地公开交易制度实行以后改变土地用途的，若是行政划拨土地，则按照《省政府办公厅转发省国土管理局等部门关于对出租和改变用途的国有划拨土地收取年租金的请示的通知》（苏政办发〔1998〕50号）精神，根据规划批准意见，按年度收取改变用途土地年租金；若是出让土地，则按年度收取土地收益。

采取交付土地年租金或年度土地收益的，土地使用权登记原用途不变。

(四)司法裁决、他项权利实现、拍卖行拍卖等引起的土地使用权转让，若宗地已纳入规划改造范围，在维护权利人合法权益的前提下，政府可以依法收购。涉及改变土地批准用途的，按照本意见相关条款执行。

(五)原协议出让土地、公开交易的经营性用地，改变原出让约定的规划条件的，报经县级市以上人民政府批准后，根据新的规划条件，按市场价格向政府补缴土地出让金。

四、程序和要求

根据各种情况及相应处置方式，按以下程序办理相关手续：

(一)涉及国有存量经营性土地提高容积率的项目。

1、规划方案的审核批准。规划部门受理土地使用者申报的规划方案，审核并报经政府批准后，书面函告国土部门。

2、国土部门根据规划部门函告，对土地容积率提高需补缴地价的项目，书面函告发改、建设、房管部门，并同时根据规划审定的具体方案，核定补充土地处置意见，报经政府批准，补缴土地出让金后，再次书面告知发改委、规划、建设、房管部门。

3、土地使用者到发改委办理项目备案或核准手续后，向规划部门申领《建设工程规划许可证》，进入正常基建程序。

(二)涉及国有存量经营性土地改变原批准用途的项目。在规划方案审核批准前，国土、发改、规划等部门进行会办，会办意见报经政府批准后按照上款的程序进行。

(三)司法裁决、他项权利实现、委托拍卖行拍卖等涉及土地使用权转让的项目。对土地权属不合法、土地实际用途和批准用途不一致，以及国有划拨土地、集体土地使用权等，法律法规明确不符合土地转让条件的，应在裁决、处置、拍卖前先完善法定土地手续；确因债权处置需要，须在完善法定土地手续前裁决、处置、拍卖的，应按土地管理法律法规的要求处置，依法完善土地手续，维护债权人的合法权利。

五、补缴地价

对于经营性土地，具体处置时应根据调整原因、时间、幅度和规划用途、土地性质等因素按市场价确定地价补差。对于须补缴土地出让金的经营性用地，原则上以规划方案批准时间为同一时点，对照新旧不同的规划条件土地评估差价，作为地价调整和补缴土地收益的基数。

(一)容积率改变的，根据具体情况相应调整土地出让金。

1、超过土地出让合同约定的容积率，或超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金。

2、自行降低土地出让合同约定的容积率或原规划部门批准容积率的，土地出让金不作调整。

3、由于政府基础设施建设等客观因素影响原批准的容积率不能实施，以及政府要求降低容积率的，根据评估差价可以相应调整出让金。

4、定销商品房项目用地容积率改变的，按原出让公告确定的房价、成交楼面地价以及调整容积率后的楼面地价，相应调整土地出让金。

(二)土地用途调整的，按照评估差额全额补缴土地出让金。

(三)行政划拨方式取得的经营性土地进行翻扩建的，根据原利用现状补办出让手续，按照规定比例收取原利用现状下的土地出让金，在此基础上按照规划调整的具体情况，由土地使用者全额补缴土地出让金。

(四)利用原建筑物将土地改变为经营性用途的，2001年7月前已发生的，土地使用者可申请一次性补缴土地出让金。划拨土地依据经营性用地市场评估地价按规定比例补缴土地出让金；出让土地按照不同用途评估的差额补缴土地出让金。

2001年7月前已改变用途，但未申请一次性补缴土地出让金的，以及土地公开交易制度实施以后改变用途的，划拨土地按照市政府公布的改变用途年租金标准征收，出让土地则根据不同用途评估地价差额，还原折算成每年土地收益，逐年征收。

六、转让条件

根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》及国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）文件规定，土地使用权转让必须符合以下条件：

(一)出让土地使用权必须依法转让，划拨土地使用权未经县级市以上人民政府批准，不得擅自转让。

(二)缴清土地出让金，领取土地使用证。涉及改变土地规划条件，进行土地资产补充处置的，还需提供土地完善手续的证明。

(三)按照出让合同约定进行投资开发，完成投资总额的25%以上（不含土地出让金）。

(四)已经建有房屋转让时，应当持有变更后房屋所有权证书。

(五)工业用地依法转让后需续建或新建厂房的，受让方须提供新的立项批复和规划意见。

(六)凡土地使用权转让，须经具备土地评估资质的评估机构进行评估。转让双方应如实申报成交地价，低于市场评估地价20%以上的，政府实行优先收购。

《城市房地产管理法》等法律法规明确禁止转让的，土地使用权不得转让。土地使用权转让后，必须按照国家和省有关规定缴纳相关税费后办理土地登记手续。

经营性土地分割转让的，转让后土地使用者必须按照原整体规划方案建设开发。

规范以土地资产为股权的转让行为，对取得土地使用权超过2年未开发的土地资产，不得以股权转让方式转让土地使用权，政府将依法收回。

七、土地登记

(一)进一步细化土地登记。除根据现行土地分类和登记规程，土地使用证还须根据出让合同或补充处置意见载明具体的规划利用条件。

(二)严格土地证书查验制度。初始发放土地使用证时，要根据出让合同约定的项目建成时间，注明土地证的有效期限。有效期内，建设项目竣工验收通过后，换发土地使用证。超过有效期限的，土地使用者必须向国土部门提交书面说明和延期申请。

(三)土地分割转让实行许可制度。除在土地公开交易公告中明确可分割销售以外，对于宾馆（包括公寓式酒店）、超市、各类交易市场、经营性的物流用地原则上不得进行分割销售。对于经营性的打工楼、文体、教育、科研、医疗卫生、福利院、养老院、艺术馆、博物馆等项目用地，不得进行分割转让。

(四)对改变土地利用规划条件的项目，在未完善土地手续、补缴土地出让金前，不办理土地抵押、变更和分割登记手续。

八、建立协调机制

加强国有存量土地资产管理，规范对改变土地利用条件涉及土地资产处置，涉及各有关部门的管理职能，需要部门之间加强沟通协调，完善配套措施，健全工作规程，规范申报和流转程序，便于在项目实施前完成土地资产处置，维护土地市场和房地产市场的良好秩序。

(一)建立沟通协调机制。发改、规划、国土、建设、房管等相关部门，在规划选址、规划方案审批、建设项目备案和核准、用地审核、销售许可等各个环节，要各司其职，密切合作，采取通过相关事项书面告知和会办等形式，加强信息沟通协调，确保部门各自职责到位。

(二)规范土地评估行为。土地资产的处置及转让，都须经具备土地评估资质的评估机构进行土地评估，涉及上缴政府土地出让金和土地收益的，应由一级资质的评估机构评估。国土部门要进一步加强对土地评估机构的管理和监督。

(三)规范开工报建程序。改变土地利用条件的开工报建项目未取得规划和土地部门批准手续的，不予发放《建设工程施工许可证》。

(四)严格房屋销售制度。土地开发使用单位申请办理预售许可证或销售许可证时，必须提供国有土地使用证；涉及用途调整和改变利用条件的，还需提供土地完善手续的材料。

(五)严格项目竣工验收制度。项目竣工后，规划、国土部门进行各自单项验收时，对土地用途、容积率等指标要严格审核，符合规划和土地利用条件的，房管、国土部门方可办理房产证和土地分割登记手续。

第5篇

为深入贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》），进一步规范国有农场土地管理，正确引导农场广大干部职工依法、合理、节约集约使用土地，防止国有资产流失，现提出如下意见：

一、进一步理顺地方国土资源管理部门与农场土地管理机构的关系，充分发挥土地管理法定职能作用

（一）国有农场设置土地管理机构，行政上接受农垦系统领导，业务上接受县级以上国土资源部门领导，实行双重领导、双向负责的管理体制。

（二）农垦系统土地管理机构纳入全市国土资源管理体系。农场土地管理机构和地方政府国土资源管理部门要主动加强沟通联系，共同搞好农场土地管理工作。

（三）县级以上地方国土资源管理部门负责对辖区内国有农场土地的土地利用规划、建设用地审批、土地登记发证和土地执法监察等环节实施统一管理。国有农场土地管理机构负责场区土地管理事务，其主要职责是：

1、宣传、贯彻和执行国家、省有关土地管理的方针、政策和法律、法规，以及地方性土地管理的文件、规章。

2、协助当地人民政府做好土地利用总体规划和有关专项规划的编制和调整工作，监督检查场区土地利用总体规划和有关专项规划的实施情况。

3、负责场区土地资源变更调查、土地登记发证和土地变更登记的调查、审核呈批工作；协助国土资源管理部门做好场区内的地籍测绘工作。

4、承办场区内建设用地、临时用地的审查报批工作。

5、监督检查土地管理法律、法规和政策在本场区内的贯彻实施。开展土地巡查监察，及时制止土地违法行为；协助国土资源管理部门查处土地违法案件。

6、协助地方国土资源管理部门做好土地分等定级和土地资产评估及管理工作。

7、按照谁主管谁负责的原则，办理场区内发生的土地事项，调解土地纠纷。

8、承办地方国土资源管理部门委托办理的其它土地管理业务。

二、加强农场土地规划管理，严格实施土地用途管制制度

（四）国有农场要在地方县级以上国土资源管理部门的指导下，根据国家批准确定的方针、任务、计划、指标和茂名市以及有关县（市、区）、镇土地利用总体规划，结合农场的实际，依法编制农场土地利用总体规划，规定土地用途，对场区土地实施用途管制。

（五）农场内单位和个人使用的所有土地，必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划。

（六）依法合理使用国有农场土地。非农建设确需使用农场土地搞建设的，必须依法办理审批手续，并依法给予补偿和安置，不得强行划转国有农场土地。

（七）国有农场土地开发利用和建设用地，由茂名市国土资源局按照省下达的建设用地年度计划，安排一定的用地指标以解决国有农场的用地需求。

（八）农场的各项建设应按照经依法批准的规划实施，依法向当地县级以上国土资源管理部门申办审批手续和用途变更手续。

三、完善农场建设用地审批制度，规范审批程序

（九）国有农场一切非农建设用地，必须依法报经县级人民政府批准，经营性用地按出让方式供地。

（十）农场单位使用场区土地利用总体规划确定的建设用地建设办公场所或兴办企业，或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，报同级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十一）农场公共设施、公益事业建设需要使用土地的，经农垦部门审核，向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，报同级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十二）农场单位非农建设用地审批程序是：农场单位凭建设项目批准文件、农场国土和有关规划部门核准的规划平面图、填写《茂名农垦企事业单位申请建房用地呈批表》经农场领导审核同意，报茂名农垦局土地管理部门审核后，由县级人民政府土地行政主管部门办理审批用地手续，报同级人民政府批准。其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十三）场外单位、个人使用农场建设用地，一律按国有土地有偿出让方式取得。办理程序是：凭建设项目的批准文件和当地县级人民政府土地行政主管部门关于建设项目选址用地的文件，以及有关图件资料，向农场提出申请用地报告，经农场上级主管部门核准后，再到当地土地行政主管部门办理土地出让手续，报当地县级人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十四）农场居民使用农场土地建房，必须符合场区土地利用总体规划和场区居民点建设规划，并尽量利用原有宅基地、空闲地、荒地、闲置地，或拆旧建新，严格控制占用耕地。严禁在胶林、沟谷、河堤、道口、水库下游、高压线附近、陡崖下建筑相关设施。

（十五）严格农场居民住宅用地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农场居民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省规定的标准。大力提倡农场居民建设公寓式住宅。

（十六）农场居民建设住宅使用本场土地的，由农场居民提出用地申请，经生产队同意，经本场审核报茂名农垦局核准后，报县级人民政府土地行政主管部门呈同级政府批准；其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

农场居民将原有的住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

（十七）已参加房改，并已分到配套伙房或者房改享受面积不够需增扩用地面积的职工，必须依法办理用地手续并经批准后才能动工建设。

（十八）原安置在农场的归、难侨胞使用农场土地建住宅的，免缴各种规费；原安置在农场的水库移民及其子女使用农场土地建住宅的，按茂府办[*]31号文《关于减免水库移民改危建房用地收费的通知》要求办理。

（十九）城镇规划范围的农场土地，必须通过出让或划拨方式取得，通过出让取得的应按规定缴交出让金。

（二十）健全农场宅基地管理制度。在农场宅基地审批过程中，农场土地管理机构要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；居民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

四、加强农场土地登记发证工作

（二十一）国有农场的一切土地（包括耕地、园地、林地、草地、荒地、水域、滩涂、建设用地等），属于国家所有，农场取得规定的使用权。凡历史上业经地方人民政府及其土地行政主管部门批准建场规划和用地的、进行土地调整已签订协议的、符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》的，均应予以维护。任何单位和个人不得以任何借口侵（抢）占国有农场土地。

（二十二）国有农场土地凡符合权属来源合法、界址清楚、面积准确三个条件的，国土资源管理部门应及时办理土地登记发证手续；对有争议的土地，调处一宗，登记发证一宗。

（二十三）农场居民宅基地要登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农场居民的合法权益。要加强农场居民宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。

五、加强土地执法监察，依法保护国有农场土地资源

（二十四）进一步健全和完善农场土地动态巡查制度，切实加强农场建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部农场居民宅基地的监督管理，严禁城镇居民在农场购置宅基地，严禁为城镇居民在农场购买和违法建造的住宅颁发土地使用证。

（二十五）坚决制止非法侵占国有农场土地行为，加强对土地违法行为的监督检查。对侵占国有农场土地的不法分子，要坚决依法查处；对非法占用国有农场土地的，要坚决返还；对破坏国有农场财产、挑起事端的，必须坚决予以打击；对违反法律规定程序将国有农场所属土地确定给其他单位和个人的，要按照有关规定对直接责任人进行严肃处理。

（二十六）依法依规妥善处理农场单位或个人建房用地的历史遗留问题。

1、*年《广东省农垦国有农场土地管理暂行办法》（粤国（法规）字[*]109号）废止前，农场单位、个人建房用地凭农场用地批准文件资料，可到当地国土资源管理机关申办划拨《国有土地使用证》。今后土地转让的，需按规定补交出让金。

2、自《广东省农垦国有农场土地管理暂行办法》（粤国土（法规）字[*]109号）废止之日起至*年6月30日止，农场单位、个人建房用地凭农垦用地批准文件资料，可到当地国土资源管理机关补办建房审批手续，领取《国有土地使用证》。场外单位、个人使用农场土地从事非农建设的，须到当地国土资源管理机关补交土地出让金和补办建房审批手续、领取《国有土地使用证》。

（二十七）加强土地监察机构队伍建设。建立完善农场、分场、生产队、生产岗位的土地执法监察网络，落实土地执法监察责任制。

（二十八）做好农场土地法制宣传教育工作，提高依法管地用地的自觉性。

第6篇

根据XX督查室要求，现将我局和区xx完成“2005年全市涉及南明区重要工作”情况报告如下：

实际完成情况：1、按照“把培育状大县域经济作为增强全市综合实力统筹城乡发展的重大战略举措来抓。以新型工业化为核心，以结构调整为主线，以扩大开放为主战略，不断优化区县经济的结构，状大区县经济的总量”的要求，已编制修改完成了《xxxx》，通过了省、市专家评审，xx年x月xx日已上报区政府请求批准下发，xx年x月xx日再次请示区政府批准下发。2、为促进企业发展状大，规范贴息程序和条件，把有限的资金用好用出效益，起草并经区委批准出台了xxx管理办法》。3、接受了省市xx办的年度检查和3次调研，南明区xxx工作获得好评。4、继续在调动乡办和经济职能部门建设经济强县积极性上下功夫，正在多次就我区建设xx、xx实施意见和区建强经济指标考核办法征求意见，就是否对乡办下放贴息权限进行调研。待《xxx》批准后，马上组织进一步实施。

存在困难和问题及原因：1、“xx办”自身建设有待加强，专职副主任至今未到位，协调能力有限。2、“xx办”工作经费未纳入xx年财政预算，办公条件差，下基层用车困难。3、是否批准《xx》xx政府迟迟没有指示，难以开展下步工作。4、由于受中心城区土地及规划影响，工业项目发展在一定空间上受到制约，招商所引进的项目难以入驻，中小企业难以融资，规模以上工业压力大。

需市协调解决的问题：1、在土地规划修编期间开辟项目审批便捷通道，协调解决入驻项目的相关土地手续，如xx工业基地，城市总体规划明确是建设用地，而土地利用规划明确为一般农用地。2、对xx准备利用龙洞堡农场土地进行担保融资，建立融资平台，希望市里给与完善手续方面的支持。3、在贴息和中小型企业贷款方面，希望能增加贴息资金额，扩大贴息资金的覆盖面。4、学习河北经验，把“强县扩权”落到实处。

二、关于“本着‘宜农则农，宜工则工。宜商则商’的原则，放手发展民营经济。鼓励民营经济参与国有、集体包括乡镇企业的重组改造，引导民间资本投资兴办工业、城市公用事业和农村基础设施建设”部分。

实际完成情况：1、我xx一直重视和积极鼓励非公经济的发展，把发展非公企业作为工作重点来抓，每年计划报告及相关发展规划中都把非公经济作为重要组成内容。2、对在非公经济投资项目我局不歧视，只要不违背相关产业政策，都积极予以办理备案。3、积极配合设在xx局的区非公办，科学合理下达全年非公经济发展任务，努力完成市下达目标。

存在的困难问题及原因：1、非公经济企业融资渠道不畅，影响非公经济的发展状大。2、体制不顺，在办理相关手续时难度较大。如在申请中小企业贷款方面。3、在引导非公经济发展上，我们缺乏手段，办法不多。

需市协调解决的问题：1、国有企业改制方面，非公经济在参与改制后，在税收征管理方面，建议纳入区级征管。2、为便于非公经济的健康发展，望尽快完善促进非公经济发展的具体政策措施。3、科学制定考核非公经济发展的指标。

三、关于“壮大区街经济，围绕增加就业，大力发展商贸流通、家政服务、医疗卫生、文体娱乐、物业管理、托幼托老、服装加工等社区服务业，发展现代物流、中介服务、城市旅游等新兴产业”部分。

实际完成情况：1、作为综合经济部门，我局在我区相关发展思路、规划及每年计划经济报告等均把第三产业作为我区经济发展的重要支柱，千方百计促进第三产业发展、升级。2、积极研究和明晰我区大力发展商贸流通、发展现代物流等的发展思路，积极考虑项目载体。3、积极配合三产主管部门xx局和各乡办做好全区第三产业发展工作。对三产项目及时备案支持。

存在的困难问题及原因：1、由于土地资源受限，利如重点发展现代物流业的xx片区，存量资源大量隶属于中央、省、市的国企手中，作为区级推进难度较大。2、就业渠道不宽，影响就业、再就业工作的开展。3、社区服务方面，由于大多较为分散，规模效益差，投资此方面的项目不多。

需市协调解决的问题：1、帮助协调现代物流发展土地和规划问题，在政策方面给予一定的优惠。2、在社区服务方面，上级部门给予资金支持，对解决就业人员较多的行业及企业在资金及政策方面给予一定的倾斜。

第7篇

加强土地的管理与经营，为项目建设提供用地保障，为基础设施建设提供资金支持，是土地部门的重大责任。随着开发区开发建设步伐的加快，项目建设用地需求与用地跑办难的矛盾，基础设施建设任务大与财力不足的矛盾日益突出，项目用地正处于“卡脖子”路段。作为土地部门要知难而进，迎难而上，创新工作，创优工作，在跑办新增用地、整合存量土地、土地集约利用、增加土地收益上下功夫、搞突破，促进全区经济更快、更好发展。根据两委要求，我局就开发区土地利用的现状、存在问题及应采取的对策进行了调研，现汇报如下：

一、开发区土地利用现状

我们开发区由西区、北区两部分组成，两区在土地利用现状如下：

西区土地工作的重点是内涵提升、整合利用。西区土地利用总体规划面积为600公顷，现建成区面积560公顷。在各类用地中，工业用地面积203.6943公顷,商业用地面积18.643公顷,教育用地面积为28.3316公顷,住宅用地面积35.9627公顷,行政办公及公益事业用地面积为34.5141公顷,村占地及交通用地面积为238.8543公顷。

北区土地工作的重点是省重点项目用地调整土地利用规划、调整基本农田、新增建设用地跑办。北区规划面积26.5平方公里，起步工业区面积6平方公里。因北区的城市总体规划和土地利用规划正在申请调整，尚未获得国家、省政府批准，且所属区域多是基本农田，在征用土地跑办特别是调整规划上难度非常大。除原已完成主干道路、裕丰脂酸酶项目征地外，2005年下半年完成了110kv变电站、衡运物流、南昊一期、中小企业园3宗365亩净地的土地利用规划调整和审报卷工作，全部通过专家评审通过并取得调整土地利用总体规划的批复；完成了脱酚棉籽蛋白、宏远纺织、汽车防撞器3个省重点项目1141.71亩土地的规划调整工作，并上报省厅准备下一步的专家会审；完成了华成污水处理设备、金太阳运输机械、精工机械、中金诚信不锈钢保护纸4个省重点项目742.752亩土地的组卷前期工作，上报市国土资源局出具初审意见。南昊二期通过开发区领导亲自带我局跑办，争取05年度用地指标，并通过省国土厅核准，征用土地工作于12月29日组卷上报省厅。

二、开发区土地利用存在的问题

西、北二区因开发建设的时间长短差异较大，在土地利用存在问题上呈现出不同特点。西区自1992年设立以来，特别是经过2000年上划以来的开发建设，在土地利用上主要存在四个方面的问题：

一是可利用土地剩余空间狭小。现在西区可利用土地面积还剩40公顷，合计600亩。

二是土地整合利用任务艰巨。2005年初调查摸底显示，西区闲置土地13宗、部分闲置土地5宗，合计357.9亩。我们把立足内涵挖潜、盘活存量土地做为工作重点，过依法征收土地使用金、土地闲置费和闲置两年以上依法收回等措施，克服来自各方的压力和阻力，进行了整合、盘活和促建，有10宗土地已开工建设，有6宗土地转让给其它项目。原通用压滤机厂22.89亩闲置土地整合配置给宇腾汽配进行扩产，实现了当年整合盘活，当年开工建设，现在1.3万平方米的钢结构车间已竣工，部分设备已到位，2006年3月份可投产；巨强特种工程塑料、中科建38.2亩土地转让给北内汽配，并于当年开工建设。其它剩余闲置、半闲置土地正在进一步清理当中。

三是土地收益较低。过去几年西区土地出让主要采取传统的协议出让方式，由于区域间招商引资竞争的压力，协议出让的土地价格不得不压低，一般执行工业用地每亩6.6万元、重大项目一事一议（商住用地协议出让价每亩10万元）的办法，扣除上缴省的征地费用和农村集体补偿外，剩余部分很少，此外还需长期支付每亩每年1500斤小麦的粮食补贴。为了最大限度的增加土地收益，为基础设施建设提供尽可能多的资金支持，土地房产部门从三个方面进行了积极的努力，并收到一定效果。一是在节省征地费用上做文章。想尽千方百计，不怕千辛万苦，通过市局协调跑办各县市区的耕地造地抵顶和在征地过程中利用建设用地、农用地、未利用地。（造地抵顶每亩节省3407元，建设用地每亩节省20667元，农用地、未利用地每亩节省6667元），上划以来办理土地出让3805亩，共为开发区节省资金1340万元。二是通过土地招拍挂增加土地收益。成功运作了阳光花城（协议价每亩10万元，拍卖价16.8万元，共计163.55亩）、加油站（协议价每亩10万元，拍卖价15万元，共计12.56亩）三是加强二级市管理。2005年收取9宗土地出让转让140.554亩土地转让契税129.1958万元，补交土地出让金129.1280万元，此外收取土地使用金26.5025万元，三项合计284.8263万元。虽然作为土地部门在增加土地收益上做出了一定努力，但由于区域竞争等多种因素的制约，以市场机制来经营土地的步伐还不大，造成了土地收益的总体水平还相对较低，为基础设施建设提供资金支持的力度还比较小。

四是土地产出效益还比较低。由于西区进区项目大处于建设期或运营初期，加之部分有圈地动机的项目混杂其中，我区单位土地面积的税收产出率还比较低。

北区开发建设时间较短，正处于起步成长阶段。在土地利用方面主要存在三个方面的问题。

一是规划修编调整任务大。北区的城市总体规划、土地利用规划正在申请修编，尚未得到国家、省的批准，项目用地只能逐项目单个申报为省重点，再通过调整土地利用规划、申请追加农用地转用指标取得土地，涉及部门多、跑办周期长、运作难度大。

二是基本农田调规任务大。北区大部分土地都是基本农田，项目用地需要首先把基本农田调整为一般农田，需要与桃城区、深州市的农业部门和乡、村直至农户进行沟通，需要落实到人头和地块，程序多、环节多，工作极为繁杂，任务极为艰巨。

三是工业项目建设用地需求量大。按照市领导关于加快开发区建设发展的总体布署，根据北区总体规划，为体现开发区对工业经济的辐射和带动作用，借鉴外地开发区成功的经验，提升民营企业科技含量，实现滚动发展，拟在北区建设高科技工业园，园区好多重点项目要落户北区，进区项目需要农用地转用面积比率很大。

三、加强土地集约利用应采取的对策

1、在新增建设用地跑办上下功夫

一是积极配合省、市做好开发区土地利用总体规划的修编。按照“布局集中、产业集聚、用地集约”的原则，根据省、市关于规划修编的时间安排和部署要求，早着手、早准备，查清弄实我区土地利用总体规划修编中存在的问题和不足，充分做好土地利用总体规划实施评价和修编前期调研准备工作，为我区规划修编顺利开展奠定基础，为今后的土地征用工作争得主动权。

二是积极做好新增建设用地跑办。从三个方面入手，积极打造土地审批的绿色通道。一是抓信息跟踪突出一个“快”字。要有一双千里眼和两只顺风耳，加强与省、市土地部门的联系沟通，加强对新闻媒体信息的收集分析，密切关注用地特别是新增建设用地方面的政策与动态，第一时间捕捉，并在第一时间做出反应，确保不贻误战机。二是抓超前工作突出一个“早”字。土地组卷各项前期工作早动手、早准备，做实、做细，抓第一时间、抢第一手资料，提前做好重点项目的土地规划调整及基本农田补划工作的具体落实，宁可备而不用，不能用而不备，为快速组卷申报赢得时间。三是抓全程盯办突出一个“实”字。卷宗上报后，对省厅、市局各处室进行全程盯办，一环不漏、一环不松、环环抓实，确保审批全程无疏漏、无障碍和顺利落实。

2、在整合盘活存量土地上下功夫

立足对存量土地的整合挖潜，最大限度的提高土地集约用地。一是继续实施“腾笼换鸟”。加大政府引导力度，发挥市场配置作用，通过嫁接、合作、调剂、转让、退出、租赁等形式，把闲置、半闲置和低效利用土地向优质项目转移配置。对尚不构成收回条件的闲置土地，通过协商、合理补偿等手段，鼓励进行项目调整或调剂给急需用地者。对项目不落实的建设用地，鼓励依法以市场方式调整安排其它项目。对经批准且符合规划的项目利用存量土地的，简化手续。鼓励对余量土地依法转让和调剂，并适当减免有关费用。二是鼓励企业“零增地”扩张。利用厂内存量土地改（扩）建多层厂房或实施厂房改造加层，对增加容积率翻建多层厂房的予不另行收取土地出让金、配套费，并允许补办房产证。三是通过农村城市化改造置换土地。有计划、积极稳妥地推进农村城市化改造，在改善提高村转居居民居住条件的同时，盘活置换出一批土地。

3、在严格集约利用土地上下功夫

一是严格控制项目供地标准。从严掌握单位土地面积的投资强度和投资规模，一般不得低于每亩80-120万元，对固资产投资小于500万元的项目，不单独供地，一律安排进标准厂房。二是严格控制单层厂房建设，确需建设单层厂房的，必须经相关部门严格审定；鼓励和推行多层标准厂房建设。三是严格控制绿地率，鼓励企业向绿地挤占土地。四是积极推行中小企业园用地模式，统一规划，统一建设，统一管理，为中小项目提供创业平台，实现土地利用的集约化和企业成本的最低化。

4、在增加土地收益上下功夫

一是积极推行土地招标拍挂。工业用地，除对开发区有立区作用的项目协议出让外，有竞争的地块实行“招拍挂”，对商住用地要全面实行“招拍挂”。“招拍挂”是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择。要进一步扩大土地使用权公开出让的范围，充分发挥市场配置土地资源和价格形成的基础性作用，将土地的供应、土地价格的确定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，引入竞争机制，显化土地价值，增加财政收入。

第8篇

关键词 新农村建设 农村土地管理 现状 对策

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

社会主义新农村的建设与农村的土地管理问题息息相关，要加强对农村土地的管理，发现问题并及时处理，以促使新农村建设快速稳定的进行。

1社会主义新农村建设与农村土地管理联系密切

“村容整洁”是社会主义新农村建设中的基本要求，改善农村的环境，加大农村环境的治理力度是在新形势下的必然要求。对农村土地的整治、改变目前落后的村容村貌都离不开对土地的利用。如此一来土地的使用方式发生了转变，从而间接提高了耕地质量。土地利用得到了优化和耕地质量的提高都能够促进社会主义新农村的建设，并稳定社会经济发展。

2新农村建设下现行农地管理存在的问题

目前在我国新农村建设的推动下，农村的土地管理已经日趋规范，但是，在实际对农村土地的管理和使用上面却依旧存在着诸多不足。

2.1集体土地非农建设利用粗放

集体土地非农建设流转不够规范会严重影响农村的村容。农民宅基地用地、乡镇企业用地以及出于公益目的集体建设用地是农村集体土地中非农用建设的重要组成部分。现在，在很多农村的房基地使用不够规范、建造房屋无秩序、土地利用没有计划、村庄向外扩张，致使部分耕地遭到破坏，土地资源严重浪费。由于乡镇企业未经严整的规划就使用土地而造成的土地利用不合理现象也是屡见不鲜的。另外，目前在农村没有一个完善的集体建设用地的流转制度，致使建设用地出现了变相转让的现象，进而令农村土地使用情况出现了混乱的状况，打乱了土地的正常使用秩序。

2.2农业生产用地配置机制不健全

如果没有健全的农业生产用地配置机制，农业生产就会受到不良的影响。从上世纪八十年代开始，我国政府便在农村开始实行，这样的生产方式确实充分的调动了农民的生产积极性。但是随着社会的发展，生产力的不断提高，其自身的弊端也开始不断的显露。农民对土地流转观念意识难以统一，不同区域流转规模和速度存在着明显的差异。在没有操作性较强的政策指导下，一些基层干部也无法对这样的现象给予调整和解决，只能任其发展，长久下去就会出现土地流转盲目运作、毫无秩序的现象。

2.3被利益所牵引

在建设新农村时，为了追求片面的发展而缩减耕地的现象也屡禁不止。一些农民不了解可持续发展的重要性，在面对眼前利益时就忘记了长远发展。有很多农民都破坏了原有的土地资源，例如有的农民将农田变成了鱼塘，甚至还有农民直接荒废了土地。这些都严重影响耕地的利用效率，不利于土地管理的长远发展。

2.4对土地的管理机制不健全

由于农村土地的管理机制不健全，令农民无法得到一些关于土地的相关信息。例如对土地的征地程序，管理者没有将细节认真地告知农民，这损害了农民的参与权和知情权，使其无法更加有效的利用土地。

3促进新农村建设的农地管理制度改革的对策

3.1对农村的宅基地建设加强管理

加强农村宅基地的建设和管理，鼓励农民集中建设新居，使总体规划在原则上不再出现分散的宅基地分布状况，严格按照一户申请一处房基地的原则进行审批房基地的申请，杜绝超标准占地建房。在此基础上还要杜绝以下现象的发生：

（1）城镇居民在农村购置宅基地建房。

（2）城镇居民在农村购买农房。

（3）农民提供宅基地作为建设用地。

（4）农村建设用地使用权的“联建”行为。

在深化改革工作管理的同时，防止任何集体或个人非法占用耕地。征地制度改革的完善、土地用途严格管制、完善宅基地管理、加大监察力度等，是规范农村土地、加强用地管理的有效措施。

3.2严格控制耕地不合理使用的现象

保护耕地的最主要目的在于维护粮食的产量，保证农业生产的正常进行，这对增加我国的国民收入有着重要的推动作用，也是新农村建设中的重要要求。因此，要严格规范对土地使用的审批和管理，严禁圈地画地的现象发生，禁止不合理地破坏耕地改建池塘的行为。对一些非农业建设用地要确定其规模和布局，并进行严格的审核，确保耕地面积能够在可控制的范围内。对于乡镇企业建设、公共设施完善等需要利用集体经济组织和农民集体所有土地时，必须符合土地利用的整体规划，并在依法办理规划建设许可证后进行申请各个项目的审批。严禁以办乡镇企业为名非法占有或租用农民集体所有土地。

3.3政府加大督查督办力度，加强农村土地管理

政府要及时解决在征地过程中出现的问题，并探索有效、可行的处理案件的新方法，建立案件处理责任制，维护农民的利益。对于征用农民的土地，要给予补偿资金，并确保落实到位，让农民能够依法获得补偿，令其合法利益不受侵犯。对征地的数量以及范围进行严格的控制，并将征地的程序完善详细的介绍给农民，维护农民的利益。

4结语

新农村建设，找准土地管理在建设社会主义新农村的最佳平衡点和切入点，把土地管理与社会主义新农村建设紧密地结合起来，这是当前土地管理的一项紧迫又艰巨的任务。只有认真处理好土地管理的问题才可以有效履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，切实坚持依法依规管理、节约集约用地自 原贝从实际出发尊重农民意愿，才能妥善处理好农村土地利用与新农村建设的关系，为建设好社会主义新农村保驾护航。

参考文献

第9篇

关键词：新农村建设；农村土地管理；现状；对策

中图分类号：D922文献标识码： A

在社会主义新时期的背景下，建设社会主义新农村成为了在农村建设中的首要任务，将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为新农村建设的总体目标和要求。在农村，土地是最基本的生产方式，也是最根本的物质资料，是农民赖以生存的资本。所以，对土地问题处理的好坏不仅关系到全国农民的切身利益，还影响到社会主义新农村建设的进程与质量。社会主义新农村的建设与农村的土地管理问题息息相关，要加强对农村土地的管理，发现问题并及时处理，以促使新农村建设快速稳定的进行。

一、社会主义新农村建设与农村土地管理联系密切

“村容整洁”是社会主义新农村建设中的基本要求，改善农村的环境，加大农村环境的治理力度是在新形势下的必然要求。对农村土地的整治、改变目前落后的村容村貌都离不开对土地的利用。如此一来土地的使用方式发生了转变，从而间接的提高耕地质量。土地利用得到了优化和耕地质量的提高都能够促进社会主义新农村的建设，并稳定社会经济发展。

二、新农村建设下现行农地管理存在的问题

目前在我国新农村建设的推动下，农村的土地管理已经日趋规范，但是，在实际对农村土地的管理和使用上面却依旧存在着诸多不足，下面是笔者结合自身的工作实际总结的一些农村土地管理不尽人意之处。

1、集体土地非农建设利用粗放

集体土地非农建设流转不够规范会严重影响农村的村容。农民宅基地用地、乡镇企业用地以及出于公益目的集体建设用地是农村集体土地中非农用建设的重要组成部分。现在，在很多农村的房基地使用不够规范、建造房屋无秩序、土地利用没有计划、村庄向外扩张，致使部分耕地遭到破坏，土地资源严重浪费。由于乡镇企业未经严整的规划就使用土地而造成的土地利用不合理现象也是屡见不鲜的。另外，目前在农村没有一个完善的集体建设用地的流转制度，致使建设用地出现了变相转让的现象，进而令农村土地使用情况出现了混乱的状况，打乱了土地的正常使用秩序。

2、农业生产用地配置机制不健全

如果没有健全的农业生产用地配置机制，农业生产就会受到不良的影响。从上世纪八十年代开始，我国政府便在农村开始实行，这样的生产方式确实充分的调动了农民的生产积极性。但是随着社会的发展，生产力的不断提高，其自身的弊端也开始不断的显露。农民对土地流转观念意识难以统一，不同区域流转规模和速度存在着明显的差异。在没有操作性较强的政策指导下，一些基层干部也无法对这样的现象给予调整和解决，只能任其发展，长久下去就会出现土地流转盲目运作、毫无秩序的现象。

3、被利益所牵引

在建设新农村时，为了追求片面的发展而缩减耕地的现象也屡禁不止。一些农民不了解可持续发展的重要性，在面对眼前利益时就忘记了长远发展。有很多农民都破坏了原有的土地资源，例如有的农民将农田变成了鱼塘，甚至还有农民直接荒废了土地。这些都严重影响耕地的利用效率，不利于土地管理的长远发展。

4、对土地的管理机制不健全

由于农村土地的管理机制不健全，令农民无法得到一些关于土地的相关信息。例如对土地的征地程序，管理者没有将细节认真的告知农民，这损害了农民的参与权和知情权，使其无法更加有效的利用土地。

三、促进新农村建设的农地管理制度改革的对策

1、对农村的宅基地建设加强管理

加强农村宅基地的建设和管理，鼓励农民集中建设新居，使总体规划在原则上不再出现分散的宅基地分布状况，严格按照一户申请一处房基地的原则进行审批房基地的申请，杜绝超标准占地建房。在此基础上还要杜绝以下现象的发生：①城镇居民在农村购置宅基地建房。②城镇居民在农村购买农房。③农民提供宅基地作为建设用地。④农村建设用地使用权的“联建”行为。

在深化改革工作管理的同时，防止任何集体或个人非法占用耕地。征地制度改革的完善、土地用途严格管制、完善宅基地管理、加大监察力度等，是规范农村土地、加强用地管理的有效措施。

2、严格控制耕地不合理使用的现象

保护耕地的最主要目的在于维护粮食的产量，保证农业生产的正常进行，这对增加我国的国民收入有着重要的推动作用，也是新农村建设中的重要要求。因此，要严格规范对土地使用的审批和管理，严禁圈地画地的现象发生，禁止不合理的破坏耕地改建池塘的行为。对一些非农业建设用地要确定其规模和布局，并进行严格的审核，确保耕地面积能够在可控制的范围内。对于乡镇企业建设、公共设施完善等需要利用集体经济组织和农民集体所有土地时，必须符合土地利用的整体规划，并在依法办理规划建设许可证后进行申请各个项目的审批。严禁以办乡镇企业为名非法占有或租用农民集体所有土地。

3、政府加大督查督办力度，加强农村土地管理

政府要及时解决在征地过程中出现的问题，并探索有效、可行的处理案件的新方法，建立案件处理责任制，维护农民的利益。对于征用农民的土地，要给予补偿资金，并确保落实到位，让农民能够依法获得补偿，令其合法利益不受侵犯。对征地的数量以及范围进行严格的控制，并将征地的程序完善详细的介绍给农民，维护农民的利益。

四、结语

新农村建设，找准土地管理在建设社会主义新农村的最佳平衡点和切入点，把土地管理与社会主义新农村建设紧密地结合起来，这是当前土地管理的～项紧迫又艰巨的任务。只有认真处理好土地管理的问题才可以有效履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，切实坚持依法依规管理、节约集约用地自 原贝 从实际出发尊重农民意愿，才能妥善处理好农村土地利用与新农村建设的关系，为建设好社会主义新农村保驾护航。

参考文献：

[1]隆毅；浅谈新农村建设与农村土地管理[J].中国管理信息化，2011，（23）：46.

第10篇

一、指导思想

以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求，以节约耕地、改善环境、促进稳定、推动发展为目的，本着“群众拥护、一村一策、严格程序、先易后难、积极稳妥”的原则，深入扎实地开展“空心村”治理工作，逐步规范农村土地管理，改善村容村貌，促进全县农村经济社会健康发展。

二、开展“空心村”治理工作的重要意义

“空心村”问题是新农村建设绕不开、躲不过的现实障碍，其治理工作也是一项长期复杂、涉及广泛的社会系统工程，而且直接关系群众的切身利益，各级各有关部门必须高度重视，正确认识。

1、“空心村”治理是建设社会主义新农村和文明生态村的需要。“村容整洁”是新农村建设的基本要求。“空心村”问题能否得到彻底解决，直接关系到新农村建设的成效。多年来由于农村建设无章可循，村庄边界无序扩张，村内旧宅基大量闲置，造成农村脏乱差问题十分突出。因此，搞好“空心村”治理，对村庄进行统一规划和建设，是改善村民居住环境、提升农村形象、加快新农村和文明生态村建设的有效途径。

2、“空心村”治理是保持农村社会稳定的需要。当前，农村乱占宅基、无序建房，已成为诱发农村社会矛盾的主要因素。同时，由于一些宅基地权属不清，发证面积重叠交叉，也在一定程度上影响了农村稳定。加快“空心村”治理，对农村宅基地进行重新规划布局，明晰土地权属，杜绝土地纠纷，可以从根本上为维护农村稳定消除隐患。

3、“空心村”治理是破解全县经济社会发展用地难题的需要。随着国家宏观调控政策措施的不断加强，对建设用地实行增量控制的力度越来越大，我县建设用地指标每年都有很大的缺口，有些科技含量高、市场前景好、拉动能力强的大项目、好项目因没有建设用地指标而无法“落地”或被迫缓建，土地瓶颈已经制约了我县工业经济的快速发展。通过“空心村”治理，对村庄内的空闲地进行整理复耕，可以有效增加耕地面积，为企业和公益事业建设置换用地指标。

4、“空心村”治理是建设社会主义和谐社会的需要。构建社会主义和谐社会的总要求是“人与自然和谐相处”，体现在土地利用上，就是要集约、节约用地。通过治理“空心村”，加快土地规划整理，可以有效提高土地资源利用率，为全面建设“和谐**”提供可靠保障。

5、“空心村”治理是提高广大农民生活质量的需要。搞好“空心村”治理不仅是拆旧建新的问题，更是对村民旧传统、旧思想的破除。要让广大农民群众充分认识到，通过“空心村”治理，可以告别昔日的土坯房，住上宽敞明亮的新建房，有利于改变人们的生活习惯以及卫生意识、环保意识、健康意识，使农民的生活环境和生活质量上一个新台阶。

三、开展“空心村”治理工作的法律依据

加强农村宅基地管理，搞好“空心村”治理，不仅符合我县经济社会发展实际，而且有明确的法律依据。①《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。②国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第10条规定：凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要限期拆除旧房，交出旧宅基地。③《河北省土地管理条例》第56条规定：农村村民一户一处之外的宅基地，由村集体提出申请，经审核批准后，予以收回，统一安排使用；多余宅基地上的房屋损坏不能利用的，必须退出其宅基地。④《河北省农村宅基地管理办法》第12条规定：农村村民一户一处之外的宅基地、农村“五保户”腾出的宅基地，经审查批准后，可以由村集体依法收回。⑤《河北省农村宅基地管理办法》第14条规定：农村村民因继承等原因形成一户拥有二处以上的宅基地，村民委员会可以经县土地行政主管部门审查、县人民政府批准后收回，统一安排使用。⑥《河北省农村宅基地管理办法》第15条规定：农村村民户口迁出后，其宅基地上的房屋损坏不能利用的，应当退出其宅基地，由村民委员会按规定无偿收回。

四、开展“空心村”治理工作的政策措施

第一，立足长远，搞好规划。“空心村”治理，规划是龙头。村庄建设规划要按照因村制宜、一村一策的原则，在对社会经济发展趋势和人口增长科学预测的基础上，确定村庄的规模、村界和发展方向，增强规划的科学性、前瞻性和严肃性。规划方案要根据各村实际，以减少建设用地面积为宗旨，采取内部改造型、整体搬迁型、“平改楼”型等多种模式，通过多年的努力，彻底改善农村面貌。

第二，充分酝酿，形成决议。村庄规划方案和治理方案形成后，要通过召开党员会、村民代表会、村民大会广泛深入讨论后形成决议，上报乡镇政府审核批准，报县土地管理部门备案。规划方案一经批准，必须严格执行。

第三，严格程序，规范操作。各有关乡镇、村要严格按规划方案确定的内容，积极稳妥地推进治理工作扎实开展。一是坚持搞好“两图一表”。各村要在县、乡土地部门的指导下，对本村的人口、户数、总宅基数、闲置宅基数、一户多宅数进行调查、核实，绘制村庄现状图、宅基地规划图，编制宅基地发放十年早知道一览表。二是坚持按规划建设。要严格划定并冻结村界，村庄规划区内的各类建设特别是村民建房，必须符合村庄建设规划，一律不得超出划定的村界范围，土地部门要严格把关，凡是超出村界申请办理土地使用证的，一律不予批准。确需调整规划搞建设的，必须经县土地主管部门批准。三是坚持一户一宅。对村民一户一处之外的宅基地、农村“五保户”腾出的宅基地，由村集体提出申请，逐级审核批准后，予以收回；多余宅基地上的房屋已破损不能利用的，必须限期拆除，宅基地收归村集体所有；凡新建住宅的，要限期拆除旧房，交出旧宅基地；农村村民户口迁出后，其宅基地上的房屋损坏不能利用的，应当退出其宅基地，由村民委员会按规定无偿收回；对尚有利用价值的房屋和正在使用的房屋，要通过协商、物价部门评估等方式确定房屋拆迁补偿标准，进行补偿；对确需重新安排宅基地的，要严格按照村庄规划，本着利于群众生产、生活、有利于节约用地的原则合理安排。

第四，培养典型，示范引导。原则上每个乡镇都要选择1-2个经济条件好、班子能力强、群众基础扎实、交通相对便利、易见成效的村先行试点，积累总结治理工作经验，搞好典型带动。县里每年将从中筛选部分示范村给予重点扶持，每个示范村腾出的土地面积不少于该村庄占地面积的三分之一，并且成方连片。在此基础上，以点带面，逐步推开，力争通过多年的努力，切实搞好全县的“空心村”治理工作。

第五，政策鼓励，积极扶持。一是建立“空心村”治理建设基金，基金来源采取财政列一点、向上争取一点和土地置换后向占地企业征集一定资金的办法解决。对“空心村”治理示范村，县乡两级将分别给予定期定额的资金扶持。二是建设规划部门对村庄建设规划的编制费用要给予适当减免。三是对搬迁建房的经济困难户，要积极协调信用社给予小额贷款支持。四是对孤寡老人和无人赡养的五保户，由乡、村和民政部门安排到敬老院集中居住。五是对通过治理腾出的建设用地能够复耕的予以复耕，报国土部门验收后，其新增耕地集中用于置换建设用地指标，重点在园区和工业基地办企业、上项目，以确保全县经济发展用地需要。

四、切实加强对“空心村”治理工作的组织领导

开展“空心村”治理工作是推进社会主义新农村建设的重大举措，也是县委、县政府提出的一项重要工作任务。完成这项工作，任务艰巨，责任重大，必须加强领导，精心组织，周密部署，形成合力，确保“空心村”治理工作深入开展。

一要高度重视，强化领导。“空心村”治理工作，乡村两级是主体。各乡镇要端正态度，深化认识，真正把这项工作纳入重要议事日程，组织相应的工作班子，提供必要的人员力量和资金保障。主要负责同志要亲临一线，搞好工作协调调度，及时化解各种矛盾纠纷，解决工作中存在的困难和问题，确保“空心村”治理工作顺利开展。各试点村“两委”班子要把握政策，坚持原则，规范运作，做好群众的思想政治工作，防止简单粗暴、违法行政，防止发生各类土地案件，确保农村社会稳定。土地管理部门，也要明确专人，落实治理方案和规划，及时对治理工作进行政策、业务和技术指导，全力推进“空心村”工作深入开展。

二要加强宣传，浓厚氛围。有关部门要采取多种有效形式，加大对《土地管理法》、《河北省土地管理条例》、《关于加强宅基地管理的意见》等法律法规的宣传力度，让农民知道农村土地、宅基属集体所有，个人只有使用权，彻底改变“祖宗留的宅基不能舍”的旧观念。乡村两级也要深入宣传“空心村”的危害以及“空心村”治理的现实意义，在全县形成强大的舆论声势，使广大农民群众真正理解支持并积极参与到“空心村”治理工作中来。

第11篇

第二条本市辖区范围内项目建设用地的监督管理，适用本暂行规定。

第三条土地受让人应当按《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限足额交纳土地出让金；土地受让人应依照《国有建设用地使用权出让合同》确定的时间和条件将出让土地交付给土地受让人。

第四条土地受让人应当按《国有建设用地使用权出让合同》和建设用地批准文件规定的土地用途、动工期限、城市规划要求开发、利用土地。

第五条动工开发期限是指土地交付日期起至《国有建设用地使用权出让合同》约定动工开发期限建满日期或批准文件规定的动工开发期限。

第六条规范国有建设用地供应行为

（一）严格审查土地来源。供应新增建设用地的，必须依法取得省级以上人民政府批准文件，并按法律法规规定的征地安置补偿标准签定了土地征收补偿协议，征地补偿的各种费用全部到位；供应存量土地的，必须提供土地收储协议或有关土地产权的证明材料；原则上执行“熟地供应”政策；未经依法批准或土地权属不清的，一律不予办理供地手续。

（二）严格把握土地规划指标。房地产开发用地规划设计条件必须符合国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定稳定住房价格的意见》规定，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%以上，不得出具别墅类房地产开发的规划设计条件；工业用地的规划设计条件必须符合国土资源部《关于和实施（工业项目建设用地控制指标）的通知》（国土资发[2008]24号）及《江西省建设用地指标》等有关规定；其他用地的规划设计条件必须符合《江西省建设用地指标》等有关规定。

（三）严格把握土地价格。工业用地不得低于最低价标准，即11.2万元/亩；经营性用地不得低于市场评估价；划拨用地价格不得低于土地征收补偿费用、报批规费、房屋拆迁安置补偿费用以及相关税费之和；土地价格必须实行集体研究决定。

（四）严格做好土地供应基础工作。根据建设用地供应计划，市国土局向市规划局提出征询土地供应规划设计指标的函；市规划局按规定提出宗地规划条件；市国土局拟定建设用地供应工作方案，经土地供应领导小组研究同意；根据市土地供应领导小组研究的结果，拟定国有建设用地使用权供应工作方案。宗地面积150亩以内的，报经市人民政府批准后实施。宗地面积150亩至300亩的，呈鹰潭市国土局审查同意后，报市人民政府批准后实施。宗地面积300亩以上的呈鹰潭市国土局和省国土资源厅审查同意后，报市人民政府批准后实施。

（五）严格做好土地供应工作。市国土局按规定编制土地出让供应文件；出让公告；受理申请，进行资质审查，接受报名登记，组织答疑及实地踏勘；按规定确定底价，在拍卖会或决标前半个小时，召开市土地供应领导小组会议，集体决定土地出让底价；按规定出让方式实施决标；签订《成交确认书》；土地成交10个工作日内，将土地供应信息录入土地供应系统，并报上级国土部门备案；签订《建设用地使用权出让合同》，整理资料并归档；市财政局会同市土地储备中心负责按《建设用地使用权出让合同》约定收（催）缴土地出让金；土地受让方缴清土地出让金后，按规定办理土地登记手续。按规定核发《建设用地批准书》或《划拨土地决定书》。未缴清土地出让金的，不得核发《国有建设用地土地使用权证》。

第七条强化建设用地使用管理

（一）建立供地备案制度。市国土部门按照“供一宗、录一宗”的原则，在土地成交（或批准之日起）10个工作日内，将土地供应信息及时录入土地供应系统，并报上级国土部门备案。

（二）建立试行收取用地保证金制度。房地产开发项目用地按土地出让价款的2%-5%收缴用地保证金，工业项目用地按土地出让价款的1%-2%收缴用地保证金，其他用地按土地价款的0.5%-1%收缴用地保证金。具体管理办法由市国土部门与财政部门另行制定。

（三）建立建设用地信息公开制度。市国土部门要及时向社会公开供地计划、供地结果等动态信息和情况，并按规定在有关网站进行公布。建设项目用地经依法批准后，市国土部门要按规定核发《建设用地批准书》；建设用地单位在取得《建设用地批准书》之日起5个工作日内将《建设用地批准书》等有关资料的信息在施工现场醒目的位置公开悬挂，接受全社会的监督。

（四）建立建设用地跟踪管理制度。市国土部门参与建设用地项目的规划设计、方案评审等工作，严格按土地出让合同或划拨决定书的约定，对建设用地规划设计条件、投资强度、开工竣工时间等进行审查并出具审查意见。未通过审查或审查意见不合格的，市规划部门不得批准发放工程建设规划许可证；经依法批准进行施工的，由市规划部门牵头，会同市国土、建设、房管、城管等相关部门进行实地放（验）线；在建设过程中，市国土部门定期或不定期地组织对建设项目进展情况进行检查。房地产开发项目的，每季度不少于1次，其他项目的每半年不少于1次；其他部门也要按职责要求加强跟踪管理。

（五）建立土地用途管制制度。严格执行土地出让合同和划拨决定书约定的土地用途建设项目投资额、产业政策、开竣工时间、规划设计条件、缴纳土地价款、违约责任等内容。确需改变规划设计条件等相关内容的，必须经市人民政府批准，并按规定补交土地价款；对非经营性用地改变为经营性用地的，明确市人民政府依法收回土地使用权，重新依法出让。

（六）建立商品房预售登记备案制度。商品房预售人依法办理商品房预售登记，取得商品房预售许可证之日起10个工作日内，到市国土部门办理备案手续。同时，应当将商品房预售合同报市国土部门进行登记备案。

（七）建立建设项目用地竣工验收制度。市人民政府组织有关部门对已建成的建设项目进行竣工验收时，市国土部门着重对建设项目用地和履行土地出让合同、划拨决定书、商品房预售备案登记、建设项目用地信息公示等情况逐项进行验收，并出具检查核验意见，检查核验不合格的，不得通过竣工验收。工业项目竣工后，由园区管委会组织发改、规划、国土、环保、经贸等部门对产业政策执行情况、投资情况、土地产出效率、环境保护政策落实情况以及容积率、绿地率、建筑密度、开竣工时间、配套办公及生活服务设施用地比例等指标和要求进行验收。

（八）建立部门联动制度。市国土部门做好土地供应和项目用地竣工验收以及日常监管工作；市发改部门要做好项目的审核、核准和备案工作；市规划部门要做好建设项目供地前规划设计条件的编制、审批工作和供地后的规划检查工作；市监察部门要做好对土地供应过程监督工作，发现问题及时纠正处理；其他相关职能部门要积极配合做好有关报审工作；各建设项目主管部门要严格督促用地单位依法依规、节约集约使用土地。强化执法。对未取得合法用地手续的建设项目，市发改部门不得办理项目审批、核准手续；市规划部门不得办理建设规划许可；市建设部门不得发放施工许可证；市电力和市政公用部门不得通电、通水、通气；市国土部门不得受理土地登记申请；市房管部门不得办理房产所有权登记手续；市金融机构不得发放贷款；未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。对未按规定缴清土地价款的，市国土部门不得发放《国有土地使用权证》；市规划、建设等部门不得办理报建手续；市房管部门不得办理商品房预售手续。市国土、规划、建设等相关部门按职责要求加大对违法违规行为的查处力度，对违反法律法规和弄虚作假的，要依法严肃处理，并追究有关责任人员的责任。

第八条因不可抗力或者政府行为造成动工开发延期的，土地受让人应当在动工开发期限届满三十日前，依法申请办理延长动工开发期限；因不可抗力或者政府行为造成的建设工期延迟的，土地受让人应当在建设工期届满三十日前，申请办理延长建设工期，经批准延期的，最多不超过一年。

第九条根据《闲置土地处置办法》的有关规定，土地受让人依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的，其土地认定为闲置土地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

（一）《国有建设用地使用权出让合同》或者建设用地批准书未规定动工开发期限，自国有建设用地使用权出让合同生效或核发建设用地批准书之日起满一年未动工开发的；

（二）已动工开发建设，但已开发建设的土地面积占应动工开发总面积不足三分之一，或者已投资额占项目总投资额（不含土地出让金）不足百分之二十五，且未经批准中止开发建设连续满一年的；

（三）法律、行政法规规定的其他情形。

第十条闲置土地按下列标准计算收取土地闲置费

（一）闲置一年以上、不足一年半的，按土地出让金总额的百分之十计收；

（二）闲置一年半以上、不足两年的，按土地出让金总额的百分之二十计收。

闲置以划拨方式供地的，以征地费用总额按以上标准收取土地闲置费。

土地受让人拒交土地闲置费用，由市国土局责令限期缴纳；逾期不缴纳的，依法申请人民法院强制执行。

第十一条土地闲置两年以上的，无偿收回其未使用部分的土地使用权。对不符合法定收回条件的，通过改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入土地储备等途径及时处置，充分利用。

第十二条工业项目建筑容积率、建筑密度、投资总额、单位用地面积投资强度等任何一项指标未达到约定标准的，土地受让人必须按实际差额部分占约定标准的比例，支付相当于同比例土地使用权出让金的违约金，并限期整改到位。工业项目的绿地率、相关配套设施用地所占比例等任一项超过约定标准，土地受让人要按相当于土地使用权出让金总额的0.5%缴纳违约金，并依法进行处理。达不到生产规模，甚至只建厂房不进行生产的“隐形土地闲置”，通过责令整改、协商收回、依法收回、置换等方式进行处理。

第十三条对未按合同约定缴纳土地出让金的，日按未缴金额的1‰标准收取滞纳金。对不按合同约定使用土地的，责令停止建设，并依法进行处理。

第十四条对未经依法批准，擅自改变土地出让规划条件的，由市规划局限期改正，确实难以改正且不影响城市规划的，经依法处罚后，按市场价补交地价款。

第十五条本暂行规定之日前，凡本市有关建设用地监督管理的规定与本暂行规定相抵触的，按本暂行规定执行。

第12篇

大连市土地批而未供问题的原因和解决措施

造成大连市土地批而未供的主要原因有：一是因征地拆迁难导致无法供地的2344公顷，占比29%；二是因城市规划未确定或调整的1265公顷，占比16%；三是正在实施供地土地面积1693公顷，占批而未供土地总面积的21%；四是项目未落实导致土地批而未供面积515公顷，占批而未供土地总面积的6%；五是基础设施未供先用涉及土地面积994公顷，占批而未供土地总面积的12%；六是因林地等原因无法供地涉及土地面积1181公顷，占批而未供土地总面积的16%。为切实解决大连市批而未供土地问题，提高土地利用效率，在实际工作中采取了如下措施。1.加强用地计划调控，扩大专项性计划支持一是以存量挖潜定新增计划。把供地率、批而未供和闲置土地盘活利用作为下达新增建设用地计划的重要依据，倒逼存量建设用地盘活利用，新增用地主要用于支持城市转型发展和用地结构优化。二是计划指标差别化分解。对发达地区实行逐步调减新增用地指标与适当增加增减挂钩和低效用地再开发指标相结合。对一般发展地区，合理安排新增和存量用地指标，促进产业转移承接。对欠发展地区适当增加新增建设用地指标，引导产业项目向欠发展地区分布，从而促进地区经济发展。2.适当调整工业用地供地政策按照土地节约集约利用要求，大连市工业用地大多集中在各类园区中，涉及新增建设用地比较多，从征地拆迁到挂牌出让周期较长，影响土地供应效率。为解决这一问题，通过积极调研，学习借鉴吉林省长春市工业用地使用权预公告制度工作中的经验，结合大连实际，研究了工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度，并得到国家土地督察沈阳局的认可，2015年印发了《关于实行工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度的指导意见》。该制度是按国家有关规定在办理用地征转用手续的同时，进行土地预招标拍卖挂牌出让，待征转用地批准后，正式签订《国有建设用地使用权出让合同》的新的土地供应模式。实行工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度，有利于缩短工业项目用地的土地审批时限；有利于加快集体土地征后的供应速度；有利于保障和推进产业项目尽快落地。3.缩短办件时限，简化供地程序大连市批而未供土地中，有近1700公顷是正在实施供地的面积，已进入供地环节，但没有最后完成供地手续，针对这一问题，为贯彻落实国家深化行政审批制度改革，提高行政审批服务效率的要求，大连市国土资源和房屋局进行了“大审批”制度改革。组建审批处，将规划、耕保、地籍、利用、征转、房屋登记、房屋征收、物业，矿管等业务涉及的76项行政职权全部集中到审批处，在市政府行政服务大厅办公，构建一站式受理、审批、服务等一条龙的大审批平台，缩短了行政审批时限，简化办事流程的工作，这样缩短了办件时限，进一步提高办件的效率，从而减少批而未供土地数量。

解决批而未供问题的几点建议

1.实行征地制度改革按项目征地。实行按项目征地，从源头上解决批而未供问题。受经济发展形势和资金等因素影响，征地前有用地意向企业退出，造成了土地征后难以供应。建议在申请项目用地时要附带供地方案和规划部门意见，收取一定额度保证金等，用地获得批准后，在规定时间内到土地交易中心实行交易，用地意向者未摘牌的，没收保证金，同时扣减该县区相应用地指标。控制征地规模、缩小征地范围。除国家层面应编制《国家征地目录》外，地方层面可考虑在市级人大常委会或政府中设立专门认定机构，由其采用听证方式组织对建设项目是否属于“为公共利益需要”进行认定，认定结果可以提请行政复议或司法审查裁定。对属于《国家征地目录》范围内或经法定程序认定属于“为公共利益需要”范围的项目用地，经批准可以行使土地征收权。准确界定“未实施具体征地或用地行为”标准。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定“对农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，建设用地规模指标退还地方”这在实际工作中因为“未实施具体征地或用地行为”难以界定，所以无法实现征地批复的废止，造成土地批而未供现象的发生，建议国家层面准确界定标准，地方上即可照此废止征地批复。同时，建议对未满两年，因规划、林业等原因无法实施供应的，也废止农用地转用批准文件，建设用地规模指标退还地方，重新进行项目选址，重办土地征转用手续。2.加快多规合一大连市批而未供土地中，因林地、城市规划等问题造成批而未供土地约2300公顷，约占批而未供总量30%。是影响土地批后供应的主要问题。究其原因，主要是因为林业部门的林地保护利用规划，规划部门的城乡规划和土地部门的土地利用总体规划不一致，在征地时是按照土地利用总体规划进行征地，虽然土地利用总体规划报批前均征求上述部门意见，但是因各种原因，各部门规划仍存在不一致的问题。因此迫切需要加快多规合一工作，将主体功能区划、城乡规划以及土地利用总体规划、生态保护规划和林地保护利用规划合并编制。一要解决城市规划用地分类和土地规划用地分类不统一的问题，明确“统一规划”的用地分类；二要做好“三线”划定工作。将城市开发边界线、基本农田保护红线、生态保护红线统一划定，明确土地开发利用和保护范围；三要统一管制区域。将主体功能区的优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区，土地利用总体规划的允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区，城乡规划的已建区、适建区、限建区、禁建区，进行名称和管制内容方面的统一，避免矛盾。通过多规合一可以促进各类资源得到合理利用，同时有效解决土地批而未供的问题。3.调整工业用地供地方式工业用地指向性强，招拍挂流于形式，虽然我市实行了工业用地预招拍挂出让，但并没有从根本上解决工业用地供应的问题，建议调整当前工业用地招拍挂制度，对难以引人市场竞争机制的工业项目允许协议出让，这样保证项目土地按期实现供应，减少批而未供土地现象的发生。

作者：周连义 于振 单位：大连市国土资源和房屋局

第13篇

第一条  为了合理开发、利用土地，规范土地市场，加强土地管理，促进城市建设和经济建设的发展，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》），制定本办法。

第二条  全省城镇国有土地使用权（以下简称土地使用权），依照《条例》和本办法实行出让和转让。

前款所称城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。

第三条  我国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，可依照《条例》和本办法的规定，在我省境内取得土地使用权，进行土地开发、利用和经营。

第四条  依照《条例》和本办法规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。

第五条  国有土地使用权有下列情形之一的，不得转让、出租、抵押和用于其他经济活动：

（一）未通过出让方式取得土地使用权和无合法地上建筑物、其他附着物所有权证件的；

（二）土地使用权合同期满的；

（三）未按取得土地使用权出让合同规定进行投资开发利用土地，或者虽已开发利用土地，但实际投资总额不足计划投资总额25％的；

（四）当地人民政府根据城镇建设和发展情况认定不宜转让、出租、抵押的。

第六条  县级以上人民政府土地管理部门负责本行政区域内土地使用权出让的统一管理工作和土地使用权转让、出租、抵押的权属管理工作，并对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。

县级以上人民政府房地产管理部门负责本行政区域内除土地权属管理以外的土地使用权转让、出租、抵押的市场管理工作。

第七条  县级以上人民政府对国有土地使用权出让、转让、出租、抵押管理工作成绩显著的单位和个人，应当给予表彰和奖励。

第二章  土地使用权出让

第八条  土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

第九条  土地使用权的出让，由县级以上人民政府负责，有计划、有步骤地进行。

土地使用权出让的地块及其用途、年限和其他条件，由县级以上人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房地产管理等部门，共同拟定方案，按照《吉林省土地管理条例》第三十三条规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。

土地使用权出让必须符合城市土地利用总体规划和城市规划，必须与建设项目相结合。

第十条  土地使用权出让的最高年限，按照《条例》关于土地使用权出让年限的有关规定执行。

第十一条  土地使用权出让主要应当采取拍卖、招标方式，也可以采取协议方式。

土地使用权采取拍卖方式出让的，县级以上人民政府土地管理部门应当预先公告，并具体主持拍卖工作。

土地使用权采取招标方式出让的，县级以上人民政府土地管理部门应当预先公告，会同城市规划、建设和房地产管理等部门组成评标小组，并具体主持招标工作。

土地使用权采取协议方式出让的，由县级以上人民政府土地管理部门与申请使用土地者签订出让协议，并按照批准权限，经有批准权的人民政府报上一级人民政府批准后，方可办理出让手续。

土地使用权出让的公告形式由省人民政府土地管理部门确定。

第十二条  土地使用权出让前，由县级以上人民政府组织有关部门向申请使用土地者提供下列资料：

（一）地块的位置、面积、四至、现状及地形图；

（二）土地规划用途、建设项目完成年限，必须投入的最低建设费用；

（三）建筑容积率、密度和净空限制等规划要求；

（四）环保、绿化、卫生、交通和消防等要求；

（五）出让方式和年限；

（六）其他与出让有关的资料和必须说明的问题。

第十三条  土地使用权出让应当签订出让合同。

土地使用权出让合同按照平等、自愿、有偿原则，由县级以上人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

第十四条  土地使用权出让最低限价，由省人民政府土地管理部门会同财政、物价、建设等部门，根据出让土地的地理位置、环境效益和经济效益等不同情况制定，并报省人民政府批准后公布执行。

第十五条  土地使用权以拍卖、招标方式出让的，申请使用土地者应当按拍卖、招标公告规定，交付应拍、投标保证金。

应拍、投标者未取得土地使用权的，其交付的保证金应当在该块土地成交后15日内如数返还，不付利息。

第十六条  土地使用权出让成交，申请使用土地者应当在土地使用权出让合同签订之日起30日内，交付土地使用权出让金总额20％以上的款额作为履行合同的定金。

申请使用土地者应当在土地使用权出让合同规定的缴款期限内，缴纳全部土地使用权出让金。应拍、投标保证金、合同定金可抵充土地使用权出让金。

土地使用权出让金、定金应按出让合同规定的币种支付。中华人民共和国境外申请使用土地者须用可兑换的外汇支付，也可用其在境内投资企业所获的人民币利润支付。

第十七条  申请使用土地者按照土地使用权出让合同规定支付全部出让金后，应当依照规定向县级以上人民政府土地管理部门办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。土地使用权的出让年限从土地使用证签发之日算起。

县级以上人民政府土地管理部门应当按照出让合同规定的期限和方式，保证提供已出让土地使用权的地块。

第十八条  申请使用土地者逾期未全部支付出让金，县级以上人民政府土地管理部门有权解除合同，定金不予返还，并可请求违约赔偿。

县级以上人民政府土地管理部门未按合同规定提供土地使用权的，应双倍返还定金；申请使用土地者有权解除合同，并可请求违约赔偿。

第十九条  任何组织和个人无权决定免收、减收、缓收土地使用权出让金。

第二十条  土地使用者需改变出让合同规定的土地用途和规划要求的，必须事先向签订合同的土地管理部门提出申请，并经土地管理部门和城市规划部门批准后，按照有关规定重新签订出让合同，调整土地使用权出让金，办理登记手续，换领国有土地使用证。

第三章  土地使用权转让

第二十一条  土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

第二十二条  土地使用权转让，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让；地上建筑物、其他附着物所有权转让 ，其使用范围内的土地使用权随同转让。但地上建筑物、其他附着物作为动产的除外。

以土地使用权作价入股、联营、联建房屋而引起土地使用者发生变化的，视为土地使用权转让。

第二十三条  土地使用权转让，当事人双方必须持有关证件，到房地产管理部门申请登记，并签订《房地产转让（买卖）契约书》后，还须到土地管理部门办理权属变更手续。

转让价格明显低于市场价格的，县级以上人民政府有优先受让权。

土地使用权转让后，原土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利和义务随之转移。

第二十四条  转让土地使用权，当事人应当依照国家规定缴纳有关税费。

第二十五条  土地使用者以土地使用权进行入股或者联营的，其投资额应当按原土地使用权出让金数额扣除已使用年限的出让金数额计算。

原土地使用者已在使用的土地上进行了建设投资或者地价上涨的，投资额应当由有资质的评估机构进行价值评估，其增值部分要依法缴纳增值税。

第二十六条  转让已出租的土地使用权时，转让人应当提前60天通知承租人。

第二十七条  共同共有的土地使用权转让时，转让人应当征得其他共有人的书面同意，同等条件下，其他共有人有优先受让权。

第四章  土地使用权出租

第二十八条  土地使用权出租是指土地使用者将土地使用权在约定的时间内出租给承租人使用，承租人向出租人支付租金的行为。

第二十九条  土地使用权出租时，其地上建筑物和其他附着物的使用权随同出租；地上建筑物和其他附着物的使用权出租时，其使用范围内的土地使用权随同出租。

第三十条  土地使用权出租前，出租人应当持有关证件向房地产管理部门申请登记，领取《房地产租赁许可证》后，还须到土地管理部门办理登记手续。

第三十一条  土地使用权租赁价格由租赁双方协商确定。

土地使用权出租，当事人应当签订《房地产租赁契约书》，并依照国家规定缴纳有关税费。

第三十二条  出租土地使用权的，出租人必须继续履行土地使用权出让合同的规定。

第三十三条  租赁土地使用权的双方必须严格按照《房地产租赁契约书》的约定行使权利和履行义务，任何一方不得违约或者进行有损对方合法权益的活动。

第三十四条  土地使用权租赁期满，承租人应当主动迁出，按时将土地使用权返还给出租人。如需继续租用的，应当提前60天向出租人提出，在同等条件下，原承租人有优先承租权。

第三十五条  承租人有下列情形之一的，出租人有权单方解除租赁契约，收回土地使用权，并要求承租人赔偿因此而造成的损失。

（一）承租人擅自转租土地使用权、地上建筑物及其他附着物的；

（二）承租人在承租的土地上擅自改变原地貌和原地上建筑物及附属设施的；

（三）拖欠租金累计达6个月的；

（四）利用地上建筑物进行非法活动的；

（五）不按照契约约定的用途使用，有碍邻里生产生活的。

第三十六条  土地使用权出租后，因国家建设或城市规划需要占用该土地时，租赁关系自行解除。

第三十七条  土地使用权租赁契约变更、解除、终止，当事人应当及时到房地产管理部门办理登记。

第五章  土地使用权抵押

第三十八条  土地使用权抵押，是指土地使用者作为抵押人，以其合法取得的土地使用权作为担保，并向抵押权人保证清偿债务的行为。

第三十九条  土地使用权抵押时，其地上建筑物和其他附着物所有权随之抵押；地上建筑物和其他附着物所有权抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。

第四十条  土地使用权抵押前，当事人必须持有关证件到房地产管理部门办理抵押登记手续，并依照国家规定缴纳有关税费。

经双方当事人协商同意，所抵押的《土地使用权证》和《房屋所有权证》可由房地产管理部门保管。

第四十一条  土地使用者以土地使用权进行贷款抵押时，抵押人所取得的贷款数额应与所抵押的房地产现值相适应，如贷款数额高于房地产现值或者贷款利率明显不合理时，房地产管理部门可适当加以限制。

第四十二条  抵押共同共有的土地使用权时，抵押人须经征得其他共有人书面同意。方可以用抵押人享有的土地使用权部分作抵押。

第四十三条  抵押已出租的土地使用权，抵押人应将出租情况告之抵押权人。抵押期间，原租赁契约继续有效。

第四十四条  抵押人有下列情形之一的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产。

（一）抵押人于抵押期满未能履行债务的；

（二）抵押人死亡又无合法继承人代其履行债务的；

（三）抵押人的继承人、受遗赠人或者人拒不履行债务的；

（四）抵押人被依法宣告破产或解散的。

第四十五条  处分抵押的土地使用权，抵押权人有优先受让权。

抵押权人可以依法通过拍卖方式转让抵押的土地使用权，并有优先利用所得款项进行经济补偿的权利。

第四十六条  因处分抵押财产而取得土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当依照规定到房地产管理部门和土地管理部门办理变更登记。

第四十七条  抵押权因清偿债务或者其他原因而消灭的，抵押人应当持有关证件在抵押权消灭后3个月内到房地产管理部门办理注销登记。

第六章  土地使用权终止

第四十八条  土地使用权因土地使用出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。

第四十九条  土地使用权期满，县级以上人民政府依法收回土地使用权，并无偿取得其地上建筑物和其他附着物所有权。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定到土地管理部门办理注销登记。

第五十条  土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当提前一年提出续期申请，经批准后重新签订土地使用权出让合同，缴纳土地使用权出让金，办理登记手续。

第五十一条  土地使用者依法取得土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益需要，县级以上人民政府决定提前收回土地使用权的，应当事先通知土地使用者，并根据土地已使用的年限和开发、利用的实际情况，对土地使用者给予相应补偿。土地使用者必须按通知规定的期限交回土地使用权。

第五十二条  提前收回土地使用权的补偿金额，由县级以上人民政府土地管理部门与土地使用者协商确定。

第七章  划拨土地使用权

第五十三条  划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得土地使用权。

第五十四条  划拨土地使用权的转让、出租、抵押必须依照本办法有关规定办理出让手续，在以出让方式获得土地使用权后方可进行。法律、法规另有规定的除外。

本办法实施之前取得的划拨土地使用权转让、出租、抵押时，应当向土地管理部门补交的土地使用权出让金，按照土地使用权出让最低限价的40－60％缴纳。

以划拨土地使用权入股或者联营的，应当按照本条第一款规定办理出让手续。

第五十五条  以划拨土地使用权的土地上的建筑物抵押时，其抵押款额不能含地价。

第五十六条  划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，县级以上人民政府应当无偿收回其土地使用权，并依法予以出让。

县级以上人民政府根据城市建设发展需要和城市规划要求，对划拨土地使用权可以无偿收回，并依法予以出让。

无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，县级以上人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

第五十七条  土地使用者在向广告经营单位申请刊播、设置、张贴以买卖、出租房屋或者场地为内容的广告时，必须提交土地使用权出让合同、土地使用证、房屋产权证和有关登记证明；对取得划拨土地使用权的单位和个人，不能证实其土地使用权已通过出让形式取得时，广告经营单位不得受理有关买卖、出租房屋或场地的广告业务。

第八章  法律责任

第五十八条  土地使用者未按出让合同规定的期限、用途和条件开发、利用土地的，县级以上人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、处以出让金总额5－10％的罚款、直至收回土地使用权的处罚。

第五十九条  对违反《条例》和本办法规定，转让、出租、抵押土地使用权的，县级以上人民政府房地产管理部门应当没收其非法收入，限期拆除或者没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他附着物，并可对当事人处以非法收入额50％以内的罚款，对主要责任者由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

第六十条  对违反《条例》和本办法规定，未办理出让手续擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，县级以上人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并可对当事人处以非法收入额50％以内的罚款，对主要责任者由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

第六十一条  土地使用者隐瞒土地使用权转让、出租、抵押收入的，由县级以上人民政府房地产管理部门没收其全部隐瞒金额，并可处以隐瞒金额50％以内的罚款。

第六十二条  当事人对处罚决定不服的，可依照有关法律、法规申请复议或者起诉；期满不申请复议、不起诉又不履行的，由作出处罚决定机关依照法律、法规授权规定强制执行或者申请人民法院强制执行。

第六十三条  国家行政机关在管理土地使用权出让、转让、出租、抵押过程中违反《条例》和本办法规定的，由其上级行政主管机关予以纠正，并通报批评；对主要责任者，由其所在单位、上级主管机关或者行政监察机关给予行政处分。

第六十四条  国家机关工作人员在管理土地权出让、转让、出租、抵押过程中，贪污、受贿、徇私舞弊、敲诈勒索的，由其所在单位、上级主管机关或者行政监察机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第九章  附  则

第六十五条  土地使用权出让、转让、出租、抵押过程中收取的各种税费的具体管理办法，依照国家和省财政部门的有关规定执行。

第六十六条  本办法执行中的具体问题由省政府法制局负责解释。

第14篇

关键词：土地开发权；土地开发权转移；土地管制

中图分类号：F061．6文献标识码：A文章编号：1009－2382（2015）12－0086－05

一、引言

从最早的中国奠定了党领导革命的民心基础，到后来农村为改革开放提供了坚实的物质基础，中国的土地问题始终是改革的焦点问题，悬系着民族命运与复兴希望。近年来，土地乱象再起，乱拆乱建成风，小产权越禁越多，征地频发，土地财政似已积重难返。这一切看似乱花迷人眼，实则与以往的土地问题已不尽相同。在中国当今围绕土地问题的各种纷争，也已经极少是关于农地本身的分配或使用，而几乎全是农地非农用即开发使用的权益纷争。时至今日，许多人仍然只有土地所有权的意识而没有土地开发权的概念，是我们这些年来土地制度改革一再陷入误区的原因（华生，2014）。土地开发权（LandDevelopmentRights），有学者直译为土地发展权。土地开发权概念是伴随着1947年英国《城乡规划法》的实施，首次在法律上得以明晰的。对于土地开发权，国内学界的研究始于20世纪90年代末期，已取得了一定的理论积累。众多的法律学者（刘国臻，2005；任中秀，2013）从法律的层面对开发权涵义、权源、权利主体等相关层面进行了剖析。与法律学者不同，经济学更多聚焦于探讨土地开发权的配置是靠市场还是靠规划以及土地开发权的增值收益方面（沈守愚，1998；张安录，2000；王小映，2007；华生，2013；盛洪，2014；周其仁，2014；文贯中，2014）。此外，有些学者专注于土地开发权转让的研究，对土地开发权转移产生的背景、运行的机理、实践的模式等做了较为深入的研究（靳相木，2009；汪晖等，2011；陆铭，2011；柴铎，2014）。土地开发权的理论和实践都源于国外，对其国际比较研究自然不可或缺。国内也有学者对此作过些介绍，英国实行的“土地开发权国有化”，美国则属土地开发权私人模式（刘明明，2009；林晓雪等，2012）。学者们的介绍太过简单，并未系统地加以展开，就以此为实践基础作出事实判断。以英国为例，土地开发权国有化法案早被废止，现实情况早已迥异。而通过土地开发权的购买或转移的实践研究，就认定美国私人土地所有者拥有土地的全部开发权，政府不让开发就得向土地所有者去购买，也是对美国土地开发权的极大误解。本文通过对美国、英国和日本的土地开发权的运行现状介绍，还原目前国外土地开发权实践的全貌，为国内更深入地研究抛砖引玉。

二、土地开发权的定义

明确界定土地开发权的涵义，是深入研究的基础和前提。对于土地开发权的涵义，不同的学者有不同的见解，或从土地用途变更的视角来厘定，或从土地开发强度提高的视角来界定，抑或是两者的结合。国内的学者惯以用狭义土地开发权和广义土地开发权来予以区分（林晓雪等，2012；王永莉，2007；杨笛韵，2015）。实际上，土地开发权是一个舶来词汇，关于其内涵本就有权威的释义。土地开发权涵义的内核是对“开发”（Development）一词的定义，在《英国城乡规划》中是这样规定的：“开发”就是“在地上、地面、地下进行建筑建造、工程建设、矿产开采或其他工作，或在对任何建筑、土地的使用中所进行的任何实质性改变”（巴里•卡林沃思等，2011）。定义中有两点要进一步明晰，第一，这里“建筑活动（BuildingOperations）”包括了建筑的重建、结构改造或加建，某些类型建筑的拆除等，甚至包括“通常由建筑商所从事的其他一些活动”。需要特别指出的是：2004年，建筑活动的内涵进一步扩大，在英国“产生了总建筑面积增加的结果”的内部改动也被纳入“开发”定义的范畴。第二，关于定义中的“实质性改变”认定。此处的“开发”是指一幢建筑或一块土地在使用功能上的转变。构成这种“开发”行为，转变的“实质性”（Material）必须达到一定大“度”（Degree）的变化“性质”（Kind）才被认为是“实质性”的。同一住宅，从用作自住到用作经营性使用的改变，视为“开发”行为。基于以上两个“开发”内涵，以土地为载体的权利就是土地开发权。简单地说，就是一幢建筑或一块土地在物理上的改变或者在使用功能上的实质性转变。那么就目前世界各国的实践来看，土地开发权的运行现状究竟如何？接下来，通过对美国、英国和日本的实践给予答案。

三、美国的土地开发权模式

美国是当今私权社会的典型，土地制度自然也不例外，但土地开发权可不归私人土地所有者，即土地所有者并不能随意对建筑物或土地做物理上的改变或者使用功能上的实质性转变。这种土地开发是受到美国的规划管制的。美国政府规划的基本形式是综合规划，也有称其为概念性规划、整体规划，或者地方政府规划。土地的使用规划是综合规划的核心和不可或缺的组成部分，其管理和规范着域内的土地，包括公共的和私人的。土地的规划核心内容为管理土地使用的区划法规①（埃里克•达米安•凯利，2009）。1．区划法规土地区划法规将土地进行分区管理，对于每一个分区，规定土地或建筑的用途、使用强度以及使用的尺度。（1）规定用途。分区规划规则将土地分为农业、居住、商业（或营业）和工业4个基本使用类型。每个分区均制定了详细的土地用途，严格避免不相容土地使用性质的交互。（2）规定使用强度。强度是土地使用的定量化衡量指标，基本的强度指标有：居住用地上的每英亩的住宅单元、最小宅地规模、容积率等，不同分区，土地的使用强度也通常不同。（3）规定尺度。顾名思义，主要是涉及地块和建筑物的尺度，具体有：地块的宽度和进深、建筑物的高度、建筑物的体积，以及院子和退红标准等。用途、强度和尺度，土地分区规划的三个维度，不同的用途，不同的强度，不同的尺度排列组合在一起，使美国地方的土地分区一般都多达数10种不同区域。例如美国马里兰州霍华德县最新的分区管制条例HowardCountyZoningRegulations长达456页，将域内土地划分为41个不同区域，每个区域内的每块土地或每幢建筑物都作了详细的规定（霍华德县规划制度）。以住宅细类分区为例，依不同的建筑规划分为各类不同面积和规格标准的城市独幢住宅区、联排住宅区和公寓住宅区等。在每一个细类分区中，对不同分区的高度、容积率、远离道路的距离、室外的各种附属物设置等均有详细的规定。可见，土地区划法规颁布后，每块土地受相应分区规划中的用途、强度、尺度规定后，土地才拥有了相应的土地开发权。土地的开发和利用必须遵守区划法规，区划法规的更改也受到严格的限制和程序约束。除了规划规定的一些微小变动无需申请之外，土地开发和建筑物变更都要在允许利用的范围（UsePermittedasaMatterofRight）之内。有条件的使用（ConditionalUse）是在当某些土地开发利用在特定的分区与现有规划是适当和兼容时，由分区规划和听证机关批准的带有条件的土地利用。临时使用（TemporaryUses）是指规划和分区部门的主管有权在任何地区授权土地临时使用，除了一些特殊规定，临时使用不超过90天，最多延长至一年。可见，不管是允许使用、有条件的使用还是临时使用，都必须在分区规划和分区管理部门的要求下进行，而不是任意为之。所有权人要求变更规划的申请应当符合分区授权法案和分区委员会的议事规则。申请计划必须详细包括建筑物位置、大小、高度、表面材料等特征，与其他现存建筑包括境界线和相邻建筑的大小和距离等，以及申请使用的主要用途、工期、最大工人数，规划和分区部门要求的其它必要信息等。规划变更需要举行听证会。规划和分区主管根据法律条例和听证会情况作出同意或拒绝请求的决定，批准同意的条件也要纳入建筑许可和占用许可，所有权人未能遵守这些条件将被视为违规，分区管制部门有理由撤销建筑许可和占用许可。按照申请计划的分区变更必须与分区委员会的批准完全相符，除了在不增加住宅数量并且满足特定条件的一些微小的修改外，与变更计划不相符的均需要分区委员会复议。“任何人违反条例所规定的建筑建造、更改、扩大、转换、移动或者使用的行为，或者允许这种使用的行为将被认定为非法。”一旦认定为非法，规划和分区管理部门可以禁令、命令书或其他适当的行动来防止、减弱或消除这样的变更或其他违反条例的行为。如果所有权人没有在规定的时间内停止行为，规划和管理部门可以采取一切必要的行动，包括根据法律对违反者提讼。违反规定将被处以不超过500美元的罚款，每日单独计算。条例中明确规定的“任何显著的变化必须按照初始分区委员会申请的程序由分区委员会核准”更是美国开发权受管制的最直接的证明。由此可见，美国的土地开发权是受严格管制的，每块土地受相应分区规划中的用途、强度、尺度规定后，就拥有了相应的法律限定内的土地开发权。任何未受申请批准的改变都是违法行为。2．土地开发权转移土地开发权始于20世纪70年代。彼时，城市蔓延过快，严重地侵蚀城周边的开放空间，造成农地快速减少。为保护农地及开放空间，地方相继颁布一系列法案对城市空间的土地利用进行分区管制。美国政府于1981年颁布了《农地保护政策法》，将全国的农地划分为以基本农地、特种农地、州和地方的重要农地三大类，实行严格的区划管制，控制开发密度。基于保护环境、农地以及开放空间的目的，每一块农业划定区域内的土地都根据地方不同的人地资源禀赋规定了严苛的开发密度上限，即一定的土地开发权。举例来说，如果某一农业分区所设定的农场永续经营最小规模为160英亩，则地主在每160英亩的土地上只能允许建造一栋非农建筑。为了永久性的保护农地以及绿色开放空间，政府和一些非盈利机构以协商价格购买土地所有人限定内的土地开发权。这就是土地开发权购买（Purchaseofdevelopmentrights，PDR），有的学者也称其为农业资源保育地购买（purchaseofagriculturalconservationeasement，PACE）。而将农业区域内的土地开发权定向转移到其他地区行使就是开发权转移了。实践操作中，土地开发权转移是将发送区（开发权的出让区域）的某一块面积的土地开发权转移到接受区（开发权的受让区域）的某一块土地上，土地开发权的受让方得到开发权后，按项目规定将开发权按一定的方法折算成容积率或其他开发指标，在原有的开发上限的基础上拓展了其权利。其中，发送区指的是正在寻求土地保护、降低土地开发密度的区域，接收区则是指需要适度提高土地开发强度的地区。需要指出的是，地方政府在发送区和接收区的选取以及土地开发权转移项目的规则设定上有很强的自主性和授权弹性。每一个开发权转移的项目中发送区（开发权的出让区域）与接受区（开发权的受让区域）都是事前规定好的。同时，接收区可多大限度地突破原来的开发限制以及接受区内每一个额外的开发需要多少个发送区的开发权数量也是项目前规定的。由此可见，土地开发权转移是基于土地用途管制的，是土地区划制度的衍生品。土地开发权转移属于基于美国特殊的目的而进行的实践探索，并未实现普遍地自由交易。所以在介绍美国的开发权时，把美国由规划确定的极其有限的土地开发权，包括其购买和转移，说成是美国私人土地所有者自然拥有土地的全部开发权，是对美国开发权理解的极大偏误。

四、英国的土地开发权模式

英国的土地开发权与美国基本类同，土地的使用受规划用途管制，开发实行的是规划许可制，即每项土地开发行为都需得到规划当局的许可。与美国不同的是，英国的土地开发权管理更为灵活，在处理规划变更申请时有一定程度的自由裁量权。在英国，议会授权中央规划管理部门颁布《用途分类规划》和《一般开发规划》对土地用途实行管制。《用途分类规划》将土地按使用性质进行分类。同时，不允许使用性质类别之间随意的改变，尤其是当“实质性”的用途转变已构成开发时。但英国土地用途管制相较美国灵活，英国1995年通过《一般开发许可导则》授予了一些许可的开发权。《导则》规定“允许开发”的类别是特定的小规模开发活动，如涂刷油漆、建造高度在2米以下的围墙、篱笆等小规模的施工。即使是如此小的开发改变，规划许可也随时可依据导则第4条款收回该许可或给规划许可附加条件。从这点看，相较美国，英国土地开发权管理倒是更为灵活，允许土地所有者未经规划当局批准做些特定的小规模开发（巴里•卡林沃思等，2011）。除了《导则》允许的特定小规模开发外，被法律确认为“开发”活动都需要事先得到地方规划当局的批准。所不同的是，与欧洲大陆具有“法律确定性”的规划体系不同，“英格兰规划体系建立在英格兰习惯的法律框架下，有着高度的行政裁量权”。这是英国规划的特点，学者们将其称之为规划许可制度。虽然规划决策当局是有一定的自由裁量权的，但为确保自由裁量权以有效、合适的方式运作，决策规划申请时，政府最主要的考虑的实质性因素是发展规划。这也是得到法律支撑的，《2004年规划与强制收购法》第38（6）节中明确规定，“如果考虑发展规划的目标，而这个目标是依据规划法做出的；除非实质性的考虑因素指出还有其他因素，规划决策必须与发展规划相一致。”除此之外，还会考虑空间战略规划、地方政策、环境评价等。可见，英国是一个以规划为主导的开发控制体系。

五、日本的土地开发权模式

20世纪的日本深受西方影响，尤其是德国和美国的土地管理。日本1919年借鉴德国法兰克福的区划制度，颁布了《都市计划法》和《市街地建筑物法》对建筑物实施限制，而且将都市划分为工业、商业及居住区。1968年《都市计划法》修订时，将都市区域分为市街化区域和市街化调整区域，并导入了开发许可制度。此后，又相继修订或制定了《国土利用计划法》、《农业振兴地域整备法》、《农地法》、《都市再开发法》、《建筑基准法》和《土地基本法》等一系列法律，进一步完善了国土计划（日语计划，即规划）管制和开发许可制度。可以说，日本的土地开发权模式与英美模式基本类同，但在不断地借鉴、模仿和实践过程中，又结合了自身的资源禀赋特征，最终形成了一套适合本国的土地开发权模式。与英美类似，日本的土地开发权同样受土地规划（计划）和土地用途管制。《土地基本法》、《国土利用计划法》规定将国土分区，按计划（规划）管理。在都市，《都市计划法》、《都市再开发法》和《建筑基准法》共同构成了都市规划（计划）的法律体系。《都市计划法》将城市计划区划分为市街化区域和市街化调整区，并根据用途及功能，将城市分为低层住居专用地区、高层住居专用地区、近邻商业地区、商业、工业、工业专用地区等12类功能分区。同时，依据《建筑基准法》对各功能区内的建筑物的用途、容积率、建筑密度、层数、高度、建筑前面道路的宽度、建筑间隔等都有明确规定。与英美不同的是，鉴于土地资源极为稀缺，日本明确了土地的公共福利性质，对土地的开发实行更为严苛的限制。第一，日本《土地基本法》在第一章总则的第2条就直接明确“土地无论现在与将来都是用之于民的有限的宝贵资源，是国民进行各种活动的基础。鉴于土地与公共利益关系所具有的特点，规定土地优先用于公共福利。”《国土利用计划法》甚至规定在土地投机导致地价上涨对国民生活造成影响时，可对土地交易实行限制。日本同样是私权社会，政府不但对土地利用有诸多的管制，更明确提出土地利用优先服务于公共福利，这点与国内许多人的认识可谓相去深远。第二，开发许可制度。日本实行的是开发许可制度。在日本，一切的开发行为都必须向相关主管部门申请，办理相关的许可手续，得到许可方可进行开发。根据日本国土交通厅《开发许可制度》，这里“开发行为”指“建筑物的新建、改建、增建、位置移动，土地性质、用途的变化，地块的形状、边界的变更，地表超过50公分的土壤性质的改变等。包括但不限于上述”。可见，日本的土地虽是私有的，私人财产权也是神圣不可侵犯的，但是未经许可土地所有人不得实施开发行为，土地开发权是被管制的。如若土地所有人未经开发许可擅自动工改变现状，则会被处以行政处罚并要求其恢复原状，情节严重的甚至于刑事处罚。《关于违反行为的监督与处分》规定：“未经开发许可的开发行为以及实际开发行为与申请不符的，限期恢复原状，已许可的撤销许可”（第81条）；期限内未恢复原状者将由行政机关代为恢复，费用由土地所有人负担。“未经许可的开发行为，情节严重者应告知所在地警察局，对其实施刑事处分”。显而易见在土地私权的日本，虽然从宪法到民法都明确规定保护公民的财产权不受到损害，但土地权益所有人未经许可擅自改变现状的行为，不仅不受到法律的保护，反而会遭受法律的制裁。这种几乎近于苛刻的开发许可制度，从根本上保证了土地开发权得以按规划有效配置。第三，新城区土地权被赋予地方政府公团，即地方政府公团垄断新区的开发。在日本，《新住宅市街地开发法》总则第6条规定，“新市街地开发事业由地方公共团体以及地方住宅供给公社等符合本法规定的公共团体实施。”以1965年在多摩地区开发为例，公团与各级地方政府携手以原土地用途价格一次性购买域内全部土地后，一体化开发。可见，受限于土地资源低禀赋，日本将新城区土地开发权赋予地方政府公团，由其实施新区开发。

六、结论及展望

综上所述，在美国，仅仅是规划认可的密度上限以内的极小部分土地开发权才归土地所有者，而由此就判断美国的土地开发权归私人所有是对美国土地开发权认知的极大偏误。在英国，土地开发权也不是简单归公，土地开发权国有化的法案已被废止。在日本，由于土地极为稀缺，实行严格的土地开发制度，将土地的开发权赋予公共福利属性，更将新城区域的土地开发权赋予政府公团。实际上，无论是美国、英国还是近邻日本，土地使用都是受规划和用途管制的，开发行为即使符合规划与用途管制，也必须向决策当局申请。可见，从现代西方市场经济法治社会的实践来看，土地开发权是既非国有也非私有，也不能简单地界定为政府与土地所有人之间分享的权利。土地开发权并不是土地所有权人的私权力，土地开发权受规划和用途管制，是政府基于社会管理的公权力对私有权力的规制。实际上，在厘清国外实践的基础上，土地开发权还有许多问题亟待研究。譬如，土地开发权演进机理、土地开发权的收益如何分配？尤其是中国所处的这个加速城市化过程，土地开发权的分配有无特殊性？与土地开发权转移有诸多相似性的中间特色的实践增减挂钩、地票制度有无普遍性？对这些问题的深入研究，不仅有助于夯实国内外土地开发权的理论基础，更是对破解城市化过程中的土地“迷局”大有裨益。

参考文献：

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22．HowardCountyZoningRegulations，October6，2013，

第15篇

关键词：小产权房；解决途径；农村

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）12-0100-03

前言

所谓“小产权房”，是指在农民集体土地上建设的，由本集体经济组织以外的单位或个人购买的，没有取得合法房产证明的房屋，它不是法律上的概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。因小产权房没有合法的产权证，缺乏正式的身份，由此衍生了诸如产权纠纷、扰乱房地产秩序等一系列问题，这样就使小产权房问题的解决势在必行[1]。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》政策，明确指出小产权房不得登记发证。2012年2月，国土部发言人表示将于2012年试点清理小产权房。尽管国家土地管理有关部门多次出台文件，禁止城市居民到农村购买宅基地或建于其上的房屋，但小产权房仍然在全国范围迅速蔓延。据国土资源部有关部门不完全统计，截至2008年上半年，全国小产权房面积已经达到70亿平方米。小产权房问题产生的危害是极其深远的，解决小产权房问题已刻不容缓。对小产权房的发展和已建的小产权房问题应采取不同的处置方式，实行堵疏结合[2]。

一、加快农村土地产权制度改革

对小产权房抑制和防范最根本的措施在于，加快农村土地产权制度的改革，对农村土地的产权界定、土地利益分配、产权运作方式形成一套长效机制，完善现在农村土地产权制度的缺陷，使农民土地的权利和责任更加明晰，农村土地资产有合法合规的正常流转渠道。从而保护属于农民的土地权益，使农民摒弃类似小产权房开发这样对土地资产的短期占夺行为，从根本上遏制对农村土地的无序占夺。

1.明确农村土地产权主体。中国农村集体土地所有权目前表现出的主要问题在于所有权行使主体的多元化，乡（镇）、村、村民小组都可以成为集体土地所有权的主体，在具体实践中常常出现各所有权主体之间的权利争夺与利益侵害。又鉴于土地产权制度的改革要在保发展的总体目标下结合体系化改革和渐进式改革，既把握改革路线，同时又要符合中国基本经济制度，还要尽量降低改革变迁的成本。所以在土地所有权制度方面我们要做的是明确集体土地所有权行使主体，而不是改变集体土地所有权制度。

2.构建以使用权为核心的农民土地财产权利体系。事实上，当前中国农村土地集体所有制的意识形态意义高于其实际的经济意义。应在农村土地所有权上保持现行国家和集体土地公有制的制度，同时，建立城乡不同所有土地的统一使用权的复式体系。在政策、立法和实践中，可以逐步淡化土地所有权概念，着力于农民土地使用权的制度和法律建设，构建以使用权为核心的农民土地财产权利体系，逐步完善集体土地产权权能[3]。

3.保护农地财产权益，改革现行土地征收制度。现行土地征收制度在安排与设计上不合理直接导致失地农民权益受到严重侵害，成为导致小产权房的诸多土地问题的直接原因。因此，应改革和完善中国现行土地征收制度。首先要明确“国家公共利益”标准，缩小征地范围，禁止以公共利益的名义进行商业开发损害农民利益。其次是要改革土地征收补偿机制，提高土地征收标准，寻求政府、开发商、失地农民间最佳的利益分配结合点。土地征收补偿可用“片区综合价”逐步代替现行的“年产值倍数法”，坚持市场运作机制，将上地按地段、地类确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。同时，建立科学的农用地分等定级和农用地价格评估体系，对土地进行科学地评估。另外还应严格实行征地公告等，确保被征地农民的知情权、参与权、异议权和监督权。

二、加强农村土地利用管理

针对中国目前农村土地管理的不足，政府应加强对农村土地利用的管理，从制度上制止小产权房的开发。

1.规范宅基地管理。首先按照统筹城乡建设用地和控制增量、合理布局、节约集约用地、保护耕地的总要求，合理确定农村居民点数量、布局、范围和用地规模，结合土地资源条件，按照节约集约用地要求修订宅基地标准。同时，结合全国第二次土地调查，推进农村宅基地登记发证工作。结合实际情况该办证的办证，该处罚的处罚。对违反村镇规划、一户多宅、划新不丢旧和超面积的宅基地坚决不予审批。对城镇居民在农村购买宅基地和在宅基地上违法建造住宅，未申请宅基地使用权登记的，不予受理。空闲或房屋灭失二年以上未恢复使用的宅基地，可以由所在集体申报当地土地管理部门收回宅基地使用权。对今后的宅基地按法定程序申请、审核、报批，统一进行规范化管理 [4]。

2.鼓励宅基地退出。针对中国城市化快速发展进程和宅基地粗放利用现状，应鼓励宅基地退出机制的探索。统筹城乡综合配套改革试验区重庆市计划于2020年基本完成农民进城的任务，届时城镇化率从目前的45.2%提升到70%，这意味着在未来十三年中将有800万左右的农民变为市民。重庆已经试点宅基地和承包地换城市住房和社保的做法，取得了初步成效。通过这样的资源整合，对于交出宅基地的那部分进城农民而言，他们闲置的资产得以盘活，基本生活得到保障；而对于国家而言，可以重新整理推出的宅基地，可能会复耕增加耕地面积，也可能转化为建设用地补充市场，这种提高宅基地利用的集约度的措施，在一定程度上能预制小产权房的滋生。

3.进一步改革土地行政管理体制，加强土地监管。中国目前土地管理部门虽然已实行了省以下的垂直管理体制，并配套出台了土地督察制度、省长负责制，但由于改革的力度不够，尚难以发挥其预想的作用。仍然存在基层土地管理部门主动或被迫与地方政府联手进行违法违规操作，造成对地方政府土地违法行为制约的失灵。在土地管理体制上我们应进一步改革，建立土地管理部门的中央垂直管理体制，只有强化集中控制的权力，实现了人员编制、经费和管理上的独立，土地管理部门才能真正发挥对地方土地利用行为的监督作用。同时强化政府的土地管理职能，加强土地的集中统一管理，赋予土地管理部门必要的行政处罚权，建立与司法机关的联动协调机制，从制度上打击小产权房开发的行为。

三、促进房地产市场有序发展

小产权房问题的解决，从根本上来说需要减小对小产权房的需求量，这就需要解决城市化进程中广大中低收入群体的住房问题，因此有赖于发展健康有序的房地产业的发展。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门的预期：“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。”各级政府需要具有前瞻性的眼光，促进房地产市场合理有序地发展。

促进房地产市场有序地发展，需要对房地产市场的供应进行控制，需求上引导合理消费，抑制投机，并维护房地产市场秩序。

四、健全城市住房保障系统

按照构建和谐社会的要求，完善住房保障制度，着力解决中低收入家庭的住房问题，已成为当务之急。应该把住房问题从单纯的消费品供应层面，提升到基本保障的高度，不能完全推向市场仅实行有限的市场化。首先，国家要按照各地区城镇人口的一定比例，考虑当地人均收入和住房需求等因素，下达廉租房和经济适用房建设指标。加大覆盖面，尽量消除“夹心层”，对在城市有固定工作并达到一定工作年限的农民工也应考虑在内。其次，对廉租房和经济适用房建设用地指标要实行计划单列，确保住房保障土地供应。避免因土地指标不足影响经济适用房和廉租房建设。再次，各级财政在预算安排时，每年都要安排住房保障专项资金，提高土地出让净收益用住房保障的比例。国土拥有为民生服务的公益属性，政府的土地收入应该大力投入住房保障制度的建设。另外，应更多地利用金融创新，改变廉租房融资大都受限于当地财政的状况，将僵化的政府直接主导型融资方式，转化为政府引导下的商业化运作方式[5]。

五、加强农民新村建设的规划和管理

改善农村人居环境，改变村容村貌，是新农村建设的重要任务之一，我们不可能因为村庄整治建设过程中出现小产权房这样的问题就对其否定和停止，而是要汲取经验教训继续和完善这项工程。农民新村的建设要突出规划的作用，用科学的规划作为指导，加强规范和管理，防止继续出现打着新农村建设旗号的小产权房。首先，土地部门应针对新农村建设编制详细的村镇土地利用规划，根据本地经济的发展情况，本着节约、集约土地的原则，将工业用地、商业用地、生活住宅用地和耕地集中区片制定有前瞻性的详细规划。其次，要规范土地规划频繁修改和调整，确保土地规划认真实施。严格管理耕地和基本农田保护区的调整，建立规划修改联动机制，建立规划修改备案制度，建立违规、越权批准修改、调整规划的惩罚制度。第三，对于农民新村要求要一切从农村的实际出发，尊重农民的意愿。坚持民主决策、规范民主管理、加强民主监督，实施村务民主听证，确保村民对村务的知情权、参与权、议事权和监督权，规范和公开村务、财务。此外，住宅建设应依据规划做好审批、审查工作和登记工作。防止随意乱占乱建，任意多建和对外销售。

六、规范政府职能和权力，加强监督力度

1.加强执法力度。小产权房的出现和扩大，与地方政府的“不作为”有很大关系，甚至还存在一些暗箱交易。我们应当加大巡查力度和加强协管员监督管理机制，发现为苗头及时进行制止，不等非法占地建住宅形成事实就处理到位，避免给后期执法工作造成被动，对非法转让宅基地的一律不再审批新的宅基地，一经发现坚决从重从严处罚。加大对地方政府监管不力和执法不严的惩处力度。对违法行为涉及的国家公务人员、党员干部特别是党员领导干部，将由纪检监察部门从严追究其党纪、政纪责任[6]。

2.对现有的小产权房分情况进行清理。对现有小产权房进行清理要区别不同情况，予以不同处理。对建设在农村集体建设用地上的小产权房，并且符合乡镇规划的，可以责令补办手续、补交土地出让金和税费，在现有法律体系内予以合法化；对占用农用地，尤其是耕地的 小产权房要坚决予以拆除，防止新的“小产权房”现象出现，以保护18亿亩耕地的红线不动摇。

3.重视群众和舆论监督。群众和舆论监督对规范小产权房的建设与买卖起着至关重要的作用，建立良好的监督举报制度能在一定程度上抑制小产权房这一违法行为。给予举报人员重赏，让举报的通道更顺畅。另外设立举报监督机制，对于接到举报不作为的人予以惩罚。

结论

小产权房是一种自发行为，从建设到销售都没有正规合法的手续，并未纳入统一管理，其存在不在法律的保护范围之内，也使相关部门失去应得利益，对耕地保护政策严重不利，但由于一系列复杂的原因，它在一定时期内还将存在或蔓延。这就要求我们在对待小产权房问题时客观、理性地思考，找出既能满足广大市民住房需求又能充分体现政府公平的解决措施。

参考文献：

[1] 阮可.“小产权房”的风险链[J].中国土地，2008，（2）：45-46.

[2] 张占录.以土地发展权合理配置解决小产权房问题[J].城乡建设，2009，（7）：67-68.

[3] 韩立达，朱代军.对中国小产权房问题的认识——基于成本—效益分析[J].华东经济管理，2009，（8）：69-73.

[4] 张小虎，雷国平，袁磊.对小产权房问题的思考[J].商业研究，2009，（8）：132-133.