试论公共行政的作用范文

前言：我们精心挑选了数篇优质试论公共行政的作用文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

作者：黄东 单位：惠州市中心人民医院

职业道德教育，把职业道德教育作为后勤职工的必修课，定期组织后勤职工从服务思想、服务作风、服务行为、服务品德、服务关系、服务技能、服务纪律等方面进行职业道德意识教育、职业道德修养教育、职业道德信念教育，使之养成良好职业道德和爱岗敬业的社会责任感。典型教育，充分发挥先进人物的榜样作用。根据医院后勤职工地位低、待遇差的现状，应特别注意抓典型、树先进激励工作。为此，宣传发生在身边的闪光点，激励后勤职工当好主人翁，做好本职工作，献身于医院两个文明建设的热情，使他们懂得医院的岗位只有分工不同，没有贵贱之分，摆脱自卑心理。五宗旨教育，对后勤职工坚持不懈地进行全心全意为人民服务的宗旨教育。体现在医院后勤保障服务上，就是要坚持“三为服务”思想，即为病人、为医疗临床、为医务人员全心全意服务，要视他们为“上帝”，后勤职工只有搞优质服务，才能赢得“上帝”。提高后勤职工技术素质。随着现代化医院建设和发展，先进的电子医疗仪器设备不断进入医院，后勤服务设施也在不断增加更新，后勤职工技术素质低的状况与当前形势极不相称，要教育后勤职工不但要有吃苦耐劳精神，更需要有过硬的技术本领，才能使后勤保障、设备设施正常运行，才能更好地为病人、临床、医务人员服务，要鼓励后勤职工根据各自特长，充分发挥他们的才智，采取请进来、送出去等各种方式，加速对后勤职工技术培训。

经过数年的努力，本院后勤技工队伍多数已达到中级工，少数还达到了高级工水平，为医院后勤保障正常运行奠定了基础。改善工作环境。医疗质量是医院的根本，医院领导除抓好医疗质量软件建设外，还要将有限资金投入在改善医疗设备、硬件的建设上。因此，后勤职工工作环境较差，设备设施落后，手工作业多，工作比较劳累，我作为思想政治工作者，充分利用一切机会争取领导支持，创造条件尽力改善后勤工作的环境，增加或改善后勤设施，以减轻后勤工人劳动强度。同时在工作安排方面也要给予必要的照顾和关心，在晋职加薪和分房方面，尽量给予照顾，使他们能够感觉到医院的关心，以充分发挥他们为一线服务的积极性。维护后勤职工切身利益。维护后勤职工的切身利益，是调动他们积极性和保持医院改革稳定的基础。医院后勤职工待遇与医务、行政人员相比，处于较低水平，社会地位低，在医院中处于弱势群体，而且某些非后勤的职工与个别领导不顾历史客观条件，对后勤工作批评指责甚多，甚至认为是一线职工养活了后勤职工等等。这些情况均引起了后勤职工的不满。对此我主要做了以下几点工作，一是教育后勤职工破除铁饭碗、大锅饭、平均主义分配观念。贡献大小、技术高低、劳动的复杂程度、风险大小等因素，会在待遇分配上体现出来。另外后勤毕竟是副业，后勤职工要以大局为重，以绿叶地位，扶植好医疗主业，在提高医院总体效益前提下，改善提高自己的待遇。二是教育后勤职工树立敢于竞争的风险意识，自立自强，提高工作效率，多作贡献。三是教育部分对后勤有偏见的职工，后勤职工是自己养活自己。医院后勤社会化后，后勤体制的转换，医院出钱购买后勤服务，后勤职工劳动力价值得以了直接体现。

日常工作中，思想政治工作者与职工每天见面，生活在一起，言行举止无不在职工的审视之中，而后勤职工对思想政治工作者的形象评价都比较直观。因此，思想政治工作者必须加强自身学习和修养，做到讲政治、讲学习、讲正气，做到以身作则，廉洁奉公，用良好的形象教育人，凝聚人心，“公生明，廉生威”。威信不是建立在威严和强硬之上，而是建立在诚、信、廉、明和对人的关爱之中。注意尊重和理解。后勤职工在医院中是弱势群体，思想政治工作者，更应在尊重人、理解人的基础上，去启发人、激励人、教育人，切忌居高临下，趾高气扬，发号施令，指手划脚，这样做极易造成后勤职工感情和心理的人为隔阂，产生逆反心理，拒绝听取任何建议和意见，其结果不仅达不到目的，还会产生对立情绪，给工作带来难度，故而只有以诚相待、推心置腹，通情才能达理，入情才能入理。注意解决实际问题。对于后勤职工的工作、学习、生活的压力，思想上的困惑、报酬、福利待遇等切身问题，思想政治工作者需要把准职工的脉搏，对症下药，耐心开导，缓解情绪，化解矛盾。当然，在做好思想教育同时，实事求是地在可能情况下，满足其合理需求，引导后勤职工提高精神境界。后勤服务工作是光荣而艰巨的，新的形势和新的任务赋予后勤思想政治工作者新的责任和使命。医院后勤思想政治工作者要以提高后勤职工素质，充分发挥后勤职工积极性、创造性，提高工作效率，达到高效、优质、低耗、安全的后勤服务目标为己任，为推进医院后勤工作又好又快发展做出新的贡献。

第2篇

作者：刘斌 单位：广西农垦国有火光农场

也会受到周围环境的影响，这就需要企业要有良好的内部环境，使这种内部环境对相关工作的进一步有效运行起到支撑和强化的作用，所以，实现思想政治工作在企业文化建设中的重要作用可以从以下方面入手：建设思想政治工作的骨干队伍企业要重视其思想政治工作在自身文化建设中的重要作用，这是保障相关工作能够顺利发挥作用的前提条件。同志指出：“建设一支政治强、业务精、作风正的宣传思想工作队伍，是做好思想政治工作的保证。”在企业文化建设的过程中，思想宣传工作团队是起着至关重要作用的。与此同时，从当前企业的实际情况看，这种工作团队应该主要以专职政工与企业文化的策划人员以及行政干部与有关管理人员作为主体。同时还要重视相关干部储备的建设，重视建立思想政治工作的人才储备库，要有计划地选调其中德才兼备并且有发展前途的一些中青年干部不断充实到思想政治工作的队伍中来。加强思想政治工作的经济保障要使思想政治工作在企业文化建设中能够良好推行，相关的经济保障也是重要的条件之一。

对于思想政治工作，相关的企业必须要加大经费投入，不断改善工作环境和物质条件。具体地说就是要进行必要的软件建设的资金投入，软件建设的资金投入范围应该包括日常性的宣传活动经费与调研费用，同时还应该包括有关干部的培训学习以及奖励表彰等费用，尤其是对企业思想政治工作骨干队伍以及后备队伍的培养要加大投入；在加强软件建设投入的同时，还应进行硬件建设的合理资金投入，把有关的设施与设备以及活动场所和基地建设统统纳入到企业的总体规划中，并且从企业基本建设费用的预算中专门予以保证。各种设施和设备包括活动场所的建设都要实现现代化，进而保证思想政治工作的相关设施投入能够在较长的时间里持续发挥良好作用。培养良好的思想政治工作环境对于企业来说，制度是企业自身的一种规则，是其内部被证明为正确的方式或者外部共识的方式的文字化表述。员工在这种文字化表述的行事方式上的价值观会趋于相同，这种方式在某段时期内就会深扎于企业自身。思想政治工作在企业文化建设中的作用也在此机制之下实现的，只有这样才能够顺利推行，并且持续有效解决现实中的问题。同时，培养良好的思想政治工作的环境，需要加强包括干部管理制度、组织管理制度、工作责任制度等企业内部制度的建设。在此基础上，企业才能充分发挥思想政治工作在自身文化建设中的作用。

方式应该是以民主、平等为主要特点的，并且可以推动双方感情交汇与渗透，真正体现民主、平等的精神，从而能够创造和谐融洽的氛围。同时，企业的思想政治工作要想在企业文化建设的过程中得以顺利执行，就必须获得企业内部广泛的认可，而及时有效的沟通，能够使思想政治工作在实施过程中得到认同。管理者应该建设从上而下的沟通渠道，并能够倾听下属的不同声音，运用不同的沟通方式，加强各级领导之间以及领导与员工之间良好的沟通。建立思想政治工作成效的反馈机制信息反馈机制是企业内部实施效果回馈的程序与制度的总和。企业为了能够使其思想政治工作在自身企业文化的建设中起到良好的作用，就必须按照科学的决策与正确的规划来实现相关工作的有序协调运行，进而保持思想政治工作拥有正确的方向。企业管理者需要对思想政治工作的具体运行过程实施调控。能够随时了解其工作的具体执行情况，有利于上级部门准确了解其下级部门的工作计划制定、实施内容与活动方式等诸多方面的实际情况，能够及时针对所发现的问题实施调节指令，这种安排也有利于具体的执行部门能够实施跟踪决策，并且使决策可以不断完善。因此，企业需要建立及时的信息反馈机制。

第3篇

一、政务公开是拓宽反腐倡廉源头治理领域，勤政廉政一起抓，实现和谐社会的有效办法。

腐败问题既是当前和今后可能引起社会冲突、影响社会安定稳定的最大问题，也是导致社会最不和谐声音、最不和谐行为、最不和谐矛盾的根源之一。少数干部的贪污腐化、、侵害国家和人民利益的行为已经引起了广大人民群众的普遍不满，弱化了党同人民群众的血肉联系，损害了和谐社会的环境，把惩治和预防腐败问题摆在突出位置加以解决是十分必要的。

那么怎样有效地惩治和预防腐败，中央提出了要坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。这是我们党对反腐败工作规律的最新认识，惩防并举符合客观事物的发展规律，是根治腐败的良策。政务公开正是从体制、机制改革入手，与干部廉洁自律相结合，从源头上预防和治理腐败的一种有效办法。首先，通过外部监督，加强对一般机关干部的管理。各级各部门把政务公开与干部日常管理结合起来，通过设立政务公开投诉电话、监督信箱、开辟“绿色通道”、完善投诉处理办法等方式，让群众对全局干部行使职权和日常行为进行全程监督，对未履行公开承诺的，一经投诉查实，严格实行责任追究制度，从而有效地约束了干部的行政行为，促进了干部廉洁自律，推进源头防腐工作。其次，通过内部监督，加强对领导干部的权力制约。如：通过向机关干部公开领导干部个人的收入、子女、配偶出国经商等重大事项，监督领导干部廉洁自律情况；通过公开领导干部的差旅费，监督领导干部是否违规用公款旅游；通过公开车辆用油及维修费情况，监督领导干部是否公车私用；从而避免领导干部暗箱操作，滥用权力，及时纠正和制止了腐败问题的蔓延，减少了腐败产生的土壤和条件，实现了关口前移。实践证明，开展机关效能建设是拓宽反腐倡廉源头治理领域，实现和谐社会的一种有效办法。

二、政务公开是拓宽群众参政议政渠道，加快社会主义民主建设，实现和谐社会的有效方式。

社会主义和谐社会在本质上是民主社会。和谐社会就是要尊重人民群众的创造精神，让人民群众的积极性得到充分发挥，使各种积极因素得到充分调动；就是要有效解决各种社会矛盾和纠纷，确保社会的稳定团结；就是要以人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾各个方面群众的利益。总之，和谐社会就是要充分发扬社会主义民主，加快社会主义民主建设进程。

政务公开是扩大基层民主，促进民主决策、民主管理、民主监督制度得到落实，保证人民群众对政府工作的知情权、参与权与监督权的有效渠道。首先，政务公开有利于扩大群众参政议政渠道。各级政府紧紧围绕执政兴国第一要务，注意将本地区本部门关于经济社会发展的重要决策和措施向社会公开，如实行政府决策公示制、预告制、听证会、电子政务网等途径，不断拓宽反映社情民意的渠道，让人民群众了解和参与决策的过程，提高政府决策的科学化、民主化水平。其次，政务公开有利于推动社会公平与正义的现实。各级政府紧紧围绕维护人民群众切身利益，根据群众的需求和本级政府的工作性质和特点，对各类行政管理和公共服务事项向社会公开，有利于保障群众公正地享有合法权益。如：20__年7月，一位孕妇向市机关效能投诉中心反映八次前往台江区上海街道办理准生证未果，中心立即督促该街道将有关准生证办理流程和规定向社会公开，让群众办事明明白白。群众普遍反映公开政务以后，办事更明白、更方便，不必“托熟人、找关系”了。第三，政务公开从制度上保证群众民利的实现。各级政府通过建立健全政务公开评议制度，把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围，组织人民群众对政务公开的内容是否真实、准确、全面，时间是否及时，程序是否符合规定，制度是否落实到位等进行广泛评价，保证政务公开工作真实、有效。实践证明，政务公开是拓宽群众参政议政渠道，加快社会主义民主建设，实现和谐社会的有效方式。

三、政务公开是强化监督制约机制，推动政府依法行政，实现和谐社会的有力保障。

和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对社会的无序化与无序状态。法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐发展的基石。法治社会中最重要的规则是法律规则。法律是所有社会规范中最具有明确性、确定性和国家强制性的规范。依照法律规则来治理社会，人们就有章可循，有法可依，社会就有了和谐的基础。因此，可以说法治社会是构建和谐社会的基础，法治是社会主义和谐社会得以建立的手段和途径。

实现依法行政，责任在政府。政务公开是政府更新社会管理观念，更加有效地推进依法行政,实现和谐社会的有力保障。各级各部门通过紧紧围绕促进政府依法行政，突出对各级行政机关权力运行全过程向社会公开，增强了行政管理活动透明度，强化对行政权力运行的监督制约，防止行政权力的滥用和行政不作为行为。如：20__年罗源县监察局接到群众举报，反映公示的拟录用进城教师陈某的考核材料存在造假问题。当天下午，县监察局就派人会同县教育局进行调查，发现该教师确实存在利用职权、 私自更改年度考核等级的行为。县监察局当即责成县教育局取消陈某录用资格。实践证明，推行政务公开，各级政府机关和职能部门依法管理、依法办事、依法行政水平得到明显提高。

四、政务公开是适应经济形势发展，改善投资软环境，实现和谐社会的有效措施。

人类社会发展的历史表明，物质财富的生产是人类社会赖以存在和发展的基础，物质财富匮乏所造成的贫困，是造成社会发展不和谐的根本原因。和谐社会必然是物质财富相对宽裕的社会，经济发展是构建和谐社会的物质基础。因此，现阶段构建社会主义和谐社会，必须坚持以经济建设为中心，促进经济可持续发展。

推行政务公开的根本目标之一就是服务经济建设，改善投资软环境。从几年的实践看，政务公开在加快政府职能和工作方式转变，进一步提高行政效能，促进当地经济发展方面起到了重要作用。如：通过大力推进公共行政社会化服务，加强对机关服务窗口和办事大厅建设，公开行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需提交的全部材料目录和申请书示范文本等，实行一个窗口对外、一次性告知、一站式服务等措施，为企业提供方便、快捷、高效服务。因此，政务公开是改善投资软环境，促进经济建设，实现和谐社会的有效措施。

五、政务公开是转变机关工作作风，推行政府诚信服务，实现和谐社会的有力保证。

社会和谐的基石是诚信。诚信缺失，社会交往就会失序，经济和社会的发展就处于交易风险加剧、增长代价加大的状态之中。要促进社会的和谐发展，就必须努力消除一切不利于和谐、有损于诚信的因素，建立健全社会信用体系，而建立这个信用体系的关键在于发挥政府的示范带动作用，通过政府信用建设推动社会诚信的建设。

第4篇

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。 转贴于

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲，论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤，区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000，58-61

[3]杨龙，我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋，新时期公共管理创新[J]，中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼，区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992，239

[6]陈瑞莲，张紧跟，试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云，公共管理学[M]，北京：中国人民大学出版社，2001，5-12，

[8]陈庆云，我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)

第5篇

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61

[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239

[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,

[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)

第6篇

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61

[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239

[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,

[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)

第7篇

【关键词】行政法学；行政行为；行政过程

【正文】

行政机关为了实现特定行政目的（公共利益）往往针对相对人实施各种活动，例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等，这些行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板，结合行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念，并以该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系，并以此为基础构建了中国的行政法律体系，例如，制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的类型、内容等理论为基础的，而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看，随着行政机关运用的行政手段的多样化，传统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动，于是出现了对于行政行为之外的行为如何进行法律规范和控制的问题；同时，在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的上述缺陷以及现实行政的过程性特点，本文立足于行政过程论的视角，提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，并赋予其行政法学上的意义，以此来弥补行政行为概念的不足。

一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求

在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。

（一）传统行政法学以“行政行为”作为核心概念

行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。

具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为，与平等主体之间作出的私法行为相比，行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律，这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次，行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。[1]现实行政中的行政活动复杂多样，在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时，必须借助分类的方法，从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为，在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等，分别进行法律的规范和控制。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象，并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法（行政行为的主体）、行政行为法（行政行80为的行使）、行政程序法（行政行为的程序）、行政监督及救济法（对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济）四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后，行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看，对于无效行政行为可以提起确认诉讼，而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼，这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外，在一国的行政诉讼制度中，往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围，例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼，《最高人民法院关于行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见，行政行为是行政诉讼的对象，行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。

（二）行政具有过程性的特征

“过程”是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质，行政在客观上表现为一个过程，具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察，而且同时也是一种具有时空上连续性的过程，可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如，从行政学的角度来看，“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程，具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程，可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。

行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程，其中又包含有动态性和整体性的特性。首先，行政的过程性表明行政具有动态性[2]的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程，一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察：“①行政目标的确立；②就目标的有关情况进行调查研究；③拟定方案，进行决策；④进行可行性分析，选择最佳方案；⑤制定具体的执行计划、方案；⑥监督执行情况；⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案；⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。”[3]而从行政法学的视角来看，也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段性行为。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出，由此表现为行政的动态性。其次，行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性，是一个独立的整体。

（三）传统“行政行为”概念的局限性

如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。[4]具体而言，传统行政行为理论运用概念分析法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。[5]行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。因此，从法律技术来看，应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。

然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，[6]面对现代行政中行为形式的多样化以及现实行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化（如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等）以及合意形成型行政手段（如行政指导、行政契约、行政计划等）的出现。[7]例如，国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级行政机关“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，同时“创新管理方式，方便人民群众”。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。[8]第二，行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程，此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分，而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。

二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念

对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。[9]这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延，采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。

（一）扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷

行政行为概念是行政法学中最基本的概念，但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展，行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同”。[10]在德国，行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。[11]日本的学者在明治初期从德国引进“Verwaltungsakt”的概念，并将其译为“行政行为”，但起初对于该概念的含义存在着争议，以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为为顺序从大到小取舍，共有七种不同的定义。[12]现在一般采用最狭义的行政行为概念，即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”，[13]或者“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。[14]可见，从德国、日本的主流观点来看，行政行为概念具有外部性（针对外部的行政相对人）、权力性（具有强制性）、法律效果性（变动或影响相对人权利义务）、具体性（针对特定相对人）、单方性（由行政机关单方决定）等性质，由此排除了行政处分等行政内部性行为、行政指导等非权力性行为、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象性行为、行政合同等双方性行为。

在我国行政法学界，对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”[15]、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”[16]，囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，[17]包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。[18]“在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。[19]在我国，行政行为不仅是一个法学术语，而且还是一个法律用语。例如，我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念（例如第2条、第5条等），但没有对该概念作出明确解释，引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，明确规定了具体行政行为的概念，即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念，将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力性行为形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念，但很明显，该解释中的行政行为概念较为宽泛。

为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题，有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延，使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式，并以“开放”为特征的新概念。[20]这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。然而，根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小，过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵，例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且，随着现代行的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见，采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式，在解决冲突行政行为概念不足之处的同时，也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且，随着对行政行为概念解释的不断扩大，必将导致行政法学理论和实践中的混乱。

（二）在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷

为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性，同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题，在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法，而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念，例如，有学者使用“行政作用”、“行政处分”[21]、“行政决定”[22]、“行政处理”[23]、“行政执法”[24]、“行政活动”[25]等概念来取代行政行为的概念。此外，也有学者作为对行政行为概念的补充，在行政法学中引入“非权力行为”[26]、“未型式化行政行为”[27]、“非强制行政行为”[28]、“非正式行政行为”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活动”[31]、“非单方处理性行政行为”[32]等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大；另一方面，这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑，如果采用这些概念来构建行政法学理论，仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此，必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念，以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。

三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入

为了应对现代行政发展的需要，针对现实行政的过程性特征，本文从行政过程论的视角出发，认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。

（一）传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡

“行政过程”这一用语本身并非新生事物，在行政学研究中就普遍地被使用。而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感，作为德国最近行政法研究倾向之一，德国的部分行法学者重视认识“作为过程的行政”，例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定（如行政行为），而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能，这被认为是对OttoMayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。[33]随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。

在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上，单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此，行政过程论认为，现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时，直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性，并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。

（二）行政过程概念在行政法学中的导入

“行政过程”，简而言之，是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中，[34]行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者（如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等）行使各自的权力（或权利），相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。[35]行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写，而传统行政法学中，一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念，[36]而将“行政过程”概念作为非法学概念，而认为是不具有法学意义的“事实概念”。[37]

行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用，有些并不具有行政法学上的特别的理论意义，而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展，行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此，有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如，在日本，第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》（1966年）中的“在行政过程中个人的地位”。[38]而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》（1976年）中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。[39]而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法Ⅰ》（1978年）中追加说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。[40]但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。[41]在中国，也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。[42]其实，“行政过程”用语具有特别的理论意义，而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时，并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。[43]即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。

因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的“行政程序”（1966年）将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。[44]1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。[45]此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。[46]此外，在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究，认为行政过程是行政行为的过程，例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》[47]、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》[48]，以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》[49]中都研究了行政行为的过程性，不可否认，行政行为本身也具有过程性，但除此之外，行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程，而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不确。对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进“行政过程”概念，行政过程概念不仅包括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。

四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义

基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义，这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中，可以弥补行政行为概念的不足，对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。

（一）行政法学中“行政过程”概念的含义

行政过程是指一系列连续的作用，[50]是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。[51]就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样，以该过程的合理性为课题。[52]从行政的动态性、整体性来看，“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言，为实现特定行政目的，行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为，这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。

从上述行政过程的定义来看，行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一，行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的（公共利益）为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下，各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如，行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益，实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下，有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的，行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式，在这种意义上，行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程，是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。[53]传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的，在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民主权原则，国民具有主体性，具有参与行政过程的权利。因此，从国民的视角来看，行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛，行政主体是行政过程主体的一部分。第三，行政过程中的行为形式。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，往往运用复数的行政行为或其他行为形式，例如在区域开发行政过程中，行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见，行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。第四，各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成，但这些复数的行为之间并非毫无关系，而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。此外，就单一行为来看，该行为按照一定的步骤实施，其内部各阶段存在着明显的关联性，由此构成该行为的整体过程。在这种意义上，可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为，而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。

从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性（公共性）、连续性（动态性）、统一性（整体性）、法律性（合法性）等特性。第一，目的性（公共性）。行政目的（公共性）是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象，为最终实现公共利益这一行政目的，实施一系列的行政活动，由此构成行政过程。因此，行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为，不论是以公法或私法的形式为之，均应维护公共利益，始具有正当性及合法性。”[54]也就是说，维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础，追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。对此，有学者提出“公共性分析论”，即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析，对行政过程进行规范和控制。[55]第二，连续性（动态性）。行政过程是行政的运行、发展过程，呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。第三，统一性（整体性）。行政以实现统一的政目的为目标，因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的，各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看，各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说，为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性，由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性，即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四，法律性（合法性）。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念，要求行政行为必须符合法律规定的法律要件，而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。[56]“行政过程”作为事实概念，并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先，行政是执行法律的活动，行政过程就是行政执行法律的过程。[57]其次，从行政过程与法律的关系来看，行政过程必须依法运行，要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”，“有了法律性，行政过程才有了法律意义”。[58]也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。

（二）“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义

狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点，是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上，行政行为是行政过程中的行为形式之一，是构成行政过程的要素之一。可见，行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型性行为的行政行为仅仅是行政过程的构成部分，并不能等同于作为整体的行政过程，两者的区别主要表现为以下几个方面。第一，行政行为仅仅是行政过程中的行为之一，在行政过程中，除了行政行为之外，还包括其他行为形式，例如事实行为等。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程中的法律主体除了行政主体之外，还包括行政相对人以及第三人等主体，相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样，都是行政过程的组成部分。第三，行政行为是一个单一行为，而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体，具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。此外，行政过程还具有动态性，在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此，行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外，还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系，追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看，作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象，但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后，行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念，还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上，行政过程概念具有上述法律性（合法性）的特性。根据“依法行政”原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件；过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此，行政法除了对行政行为作出考察外，还必须对行政过程进行法律的规范和控制。

基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足，并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上，现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发，将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上，现代行政法学应当从实质行政法治主义出发，不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。

【注释】

[1][日]山田幸男等編：《演習行政法（上）》，青林書院1979年版，第139页。

[2]在行政学上，行政的动态性还含有另外一层含义，即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编：《公共行政学》，华南理工大学出版社2004年版，第6页。这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。

[3]李盛平主编：《公务员百科辞典》，光明日报出版社1989年版，第243页。

[4]叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。

[5]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文，第12页。

[6]有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。

[7][日]大橋洋一：《行政法学の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11页。

[8]参见莫于川：《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》，《重庆社会科学》2005年第8期。

[9]参见章志远：《行政行为概念重构的尝试》，《行政法学研究》2001年第4期；张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。

[10]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。

[11][德]哈特穆特.毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第181页。

[12][日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第182页。

[13][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。

[14][日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》（第五版），法学書院2005年版，第18页。

[15]王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。

[16]应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。

[17]参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版，第295页。

[18]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。

[19]杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。

[20]田文利、张艳丽：《“行政行为”论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。

[21]在日本行政法中，理论上多数使用“行政作用”概念，法律条文中较多使用“行政处分”概念，此外，还有“公权力的行使”等概念。当然，这些概念的含义并不完全相同，存在着一定的差异。参见江利红：《日本行政法学基础理论》，知识产权出版社2008年版，第176-180页。

[22]例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。

[23]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第146页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页；宋功德：《聚焦行政处理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。

[24]参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第183页。

[25]参见朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第284页。

[26]参见莫于川：《非权力行政方式及其法治问题研究》，《中国人民大学学报》2000年第2期。

[27]参见李傲：《未型式化行政行为初探》，《法学评论》1999年第3期。

[28]参见崔卓兰：《试论非强制行政行为》，《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。

[29]参见蒋红珍：《非正式行政行为的内涵———基于比较法视角的初步展开》，《行政法学研究》2008年第2期。

[30]参见莫于川等：《柔性行政方式法治化研究———从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版。

[31]参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。

[32]参见[德]汉斯.J.沃尔夫等：《行政法（第1卷）》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140页。

[33][日]室井力：《行政法学方法論議》，载広岡隆等編：《現代行政と法の支配———杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15页。

[34]在行政学中除“行政过程”概念外，还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。

[35]张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。

[36]例如，有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编：《现代行政管理学》，长春出版社2003年版，第174页。

[37][日]兼子仁：《現代行政法における行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集?公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303页。

[38][日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“对行政决定住民意思的反映”章节，设定“行政过程和个人”一章。

[39]参见[日]原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房1976年版。

[40]参见[日]室井力、塩野宏：《行政法を学ぶ1》，有斐閣1978年版。

[41]另外，行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说，在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多，但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点，没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。

[42]例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页；王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。

[43][日]藤田宙靖：《行政法Ⅰ総論（第三版再訂版）》，青林書院2000年版，第131页。

[44][日]園部逸夫：《行政手続》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波講座現代法4現代行政》，岩波書店1966年版，第99页。

[45][日]遠藤博也：《複数当事者の行政行為———行政過程論の試み》，《北大法学論集》第20卷第1-3号。

[46]从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有[日]遠藤博也：《行政過程論の意義》，《北大法学論集》第27卷第3、4号，第585页以下（1977年）；[日]山村恒年：《現代行政過程論の諸問題（1－9）》，《自治研究》第58卷第9号、第11号、第59卷第3号、第7号、第11号（1982年、1983年）。还有，作为从行政作用法论的观点暗示行政过程论是[日]塩野宏：《行政作用法論》，《公法研究》第34号，第206页以下（1972年）；[日]塩野宏：《O?バッハァ≌、W?ブローム「行政の現代的課題と行政法のドグマティーク》，《法学協会雑誌》第91卷第2号，第317页（1974年）；[日]佐藤英善：《現代経済と行政———経済活动へ行政介入》，《公法研究》第44号，第158页（1982年）；还有从行政概念再构成的观点积极提及行政过程论的是[日]手島孝：《行政概念の反省》（1982年）；从和司法审查的关系论述之的是[日]原田尚彦：《訴えの利益》，弘文堂1979年版，第166页以下、218页以下（1979年）。

[47]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。

[48]朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。

[49]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。

[50][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第49页。

[51]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。

[52][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第55页。

[53]也有学者分别论述行政过程与行政主体，将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法（上）》弘文堂1999年版，第49页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。

[54]翁岳生编：《行政法（二版）》（下），中国法制出版社2002年版，第163页。

[55]参见[日]室井力：《国家の公共性とその法的基準》，载室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現代国家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14页。

[56]参见[日]兼子仁《現代行政法における行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303页。

[57]当然，行政过程并非单纯、机械地执行法律，而是灵活、机动地实施法律的过程。

第8篇

【关键词】村民委员会 行政诉讼 被告资格 村民权益保障

【中图分类号】DF74 【文献标识码】A

研究思路的理性构建

学界现有学说及其研究视角。一直以来，就村民委员会（以下简称村委会）的行政诉讼被告资格问题，学界存在着两种截然不同的观点。各方学者试图以行政主体理论、行政行为理论、村民自治理论等不同视角展开研究，对村委会的属性及其行为性质进行分析、研判，以期得出公允的结论。

“否定说”及其理论构建。持“否定说”的学者认为，村委会作为基层农村群众自治组织，不能成为行政诉讼的被告，不具备被告资格。

首先，从主体上来看，村委会既不是一级政府，也不是政府的组成部门，不享有法律赋予的行政权力，因此“村民委员会不属于行政机构，不享有行政主体的资格。”①同时，村委会是基于村民权利的委托和让渡而形成的群众自治性组织，“村委会的执行权和管理权来源于村民自治权，并且附属于村民自治权。村委会作为村民集体人，并不承担行为的法律后果，其活动产生的法律后果当然归属于村民集体”②。鉴于此，村委会显然不能以自己的名义参加行政诉讼，更不能独立地承担行政法律责任。

其次，从行为性质上来看，行政诉讼设置的初衷是通过审查行政行为，使公民一方的合法权利得到有效救济，并抑制行政权力的滥用。而村委会的行为则应归为“自我管理、自我教育、自我服务”自治行为，不具有国家行政属性，不应成为行政诉讼的审查对象。再次，在相当多的乡、村干部和村民的观念中，基层政府和村民自治组织之间就是“领导”和“被领导”的关系，在实践中本就存在基层政府过度、不当干涉村民自治事务的现象，如果将村委会定位于行政主体，会使其更加“行政化”，不利于村民自治制度的开展。

最后，有学者认为，“国家在行政诉讼中承担责任的主要方式是国家赔偿。国家通常将国家赔偿资金列入财政预算。村民委员会作为行政诉讼被告的案件，在确认村民委员会的行为违法后，如果涉及赔偿问题，其赔偿金表面上由村民委员会负担，实质上是由个体村民承担。”③

“肯定说”及其理论构建。持肯定态度的学者则认为，应当明确村委会行政主体资格，并通过行政诉讼的方式审查其公共管理行为的合法性，为村民提供救济。

首先，从主体上来看，村委会具有行政主体资格，能够成为行政诉讼的适格被告。特别是随着政府职能的转变和重新定位，行政由管理、控制转向服务、监督。对于能通过市场和社会解决的事情，就要坚决做到不越位，但同时也要积极对民生保障等方面的监管，不能缺位。于是随着公共行政的兴起，公共职能的社会化、分散化趋势日益明显，与此同时，行政主体也呈现出多元化特征。行政诉讼的审查对象不能仅仅拘泥于传统的行政机关，村委会、高校和其他社会组织必将承担更多的公共行政职能，理应明确其行政诉讼被告资格，以抑制其公共权力的滥用。

其次，从村委会的职能上看，村委会的行为并非完全的自治行为，“村委会公共服务扮演了双重角色，一方面要贯彻上级的方针政策，代表乡镇政府从事行政管理工作;另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。”④在现实工作中，村委会基于行政委托法律关系，以“政府人”身份实施了大量管理和服务行为，而此类行为并不能归于单纯的自治行为。有学者将此类行为表述为“非典型的行政行为”或“准行政行为”，并主张对这类行为通过行政诉讼加以审查。

再次，村委会相当多的职能直接来源于法律的授权而非基层政府的委托，理应被归为法律法规授权的组织，具有行政主体资格，能够成为行政诉讼的被告。村委会实施管理行为时，处于优势地位，具有不对等性。在某些方面，村委会与村民之间并不是平等的关系，而是一种管理和被管理的关系，在这种情形下就不宜通过民事诉讼的渠道解决。

最后，当村民和村委会发生纠纷时，“民事诉讼的受案极为谨慎，仅仅受理村民与村民委员会土地承包方面的纠纷，致使村民委员会的大量侵权案件不能纳入人民法院的司法审查范围，导致许多村民在其合法权益受到侵害时，告状无门，无法获得司法救济。”⑤

类型化研究，研究视角的合理展开。“否定论”观点更多地着眼于实然状态，依托于传统的行政主体理论、行政行为理论，并试图从既存法律文本找寻可诉性答案;“肯定论”观点则强调应然状态，以公共行政的视角切入问题，以动态的发展趋势展开研究，重视监督实效和村民权益的救济。但两种非此即彼的学说均失之绝对和片面，不能有效地对司法实务起到必要、有效的理论支持。

村委会是否为“行政主体”，能否成为行政诉讼被告，在某种程度上是一个伪命题。应当看到，村委会的职能显然存在多元化、多层次的特征。实际上是学界应关注的问题，是村委会何时能成为行政诉讼被告，或者说哪些行为具有行政诉讼可诉性。因此，从逻辑上来讲，应当首先清晰地厘定村委会的职能，列出权力清单，并基于可诉性的考量，进行恰当的类型化处理，确保无遗漏、不交叉。在此基础上，从微观入手加以逐项分析，解析各项职能的性质和可诉性。而进行这一项工作，既要对散见于《中华人民共和国村民委员会组织法》的村委会职能进行归纳，还要从行政法律法规甚至规章中找寻相关授权，同时还应聚焦基层政治生态和权力运作机制，对基层政府和村委会的实然互动状态进行实证分析和理性判断。

在考量村委会行为的可诉性时，还要注重价值选择的平衡。一方面，可诉性乃法律的脉搏，诉讼是激活法律、践行法治精神的必由之路，应设置顺畅、合理的纠纷解决机制，确保公共行政行为置于司法监督之下，而此时，行政诉讼途径就成为了最有效率的选择，通过此路径能够让村民的权益得到最大程度的救济。另一方面，如前所述，受案范围越大村民获得救济的机会就越多，但确定村委会行政诉讼可诉性时，还应充分地尊重和保障基层民主自治，明确界定村民自治保留的事项，不能盲目地以司法判断不恰当地干扰和取代村民自治。

村民委员会的基本职能及可诉性分析

村委基于“协助职能”而实施的行为。从历史渊源和制度沿袭上来看，长期以来村委会“在行政层级关系上从属于，体现了国家行政机构向乡村的延伸”⑥，直到1982宪法后，才首次将村委会定性为基层群众性自治组织。村委会作为中国农村最基本的社会单元，直接面对村民和村务，服务于经济生产和劳动组织，在管理和服务方面具有得天独厚的优势，发挥着不可替代的作用。另外，基于传统的宗族观念、紧密的地缘和生产、协作关系，村民自我认知和归属感进一步固化，使得村委会的管理和服务行为较之基础政府而言，更易信服和得到接受。正是基于上述原因，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款规定村委会“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。实践中，税收、征兵、优抚等众多政府职能均需村民委员会负责具体实施和完成。

有些学者认为，“协助职能”直接来源于村民委员会组织法的授权，实施的是“法律法规授权的行为”，因此村委会当属“法律、规范授权的组织”，并具有行政诉讼被告主体资格。笔者认为对此不应作扩大化的解释，从理论角度讲，为了防止被授权主体僭越或失职，法律授权均应范围清晰、事项明确，而村民委员会组织法则仅仅笼统地规定了“协助职能”，这一情形不能理解为法律授权。从“协助”本身的字面意义上去理解，这一职能则显然是辅助而非独立担当。

事实上，要求村委会协助的职能已经被赋予行政机关承担，只是基于前文所述的原因，通过委托的形式由村委会辅助承担部分职能，而委托事项多少及管理权限，尚有赖于惯例沿袭或委托、领受关系方可进一步明确。可见，村委会基于“协助职能”实施的行为应定性为行政委托行为。此时村委会并不具有行政主体资格，不能成为行政诉讼被告，而应由委托的行政机关作为被告承担相应责任，同时这也有助于行政机关推诿责任，逃避司法审查。

村委会基于法律法规授权而为的行为。由于行政职能的广泛性及复杂性，某项行政事务可能由非行政机关的社会组织承担，从而形成行政主体多元化的局面。特别是随着政府职能的逐步转变，政府职能开始由组织、管理变为服务、协调、监督，大量公共服务和管理职能转由市场自行调节或行业组织、自治组织承担，从而使其成为“法律法规授权的组织”。然而现行法律和司法解释并未界定“法律法规授权的组织”的明确内涵，也未作出列举式的规定，学界对其范围、性质、权力来源等问题尚存在不少争议，实务中的认定也比较模糊和混乱。

我国行政法学理论一般认为，行政授权是法律法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。诚如上文分析，《村民委员会组织法》对于村委会相关职能的界定，只能视为是对设立村委会的法律依据、组织性质、设立目的的宏观把握，而非特别法律授权。所谓法律法规的授权，应理解为除此之外的法律法规为达成特定的行政管理或服务目的，而将某项行政职能或某项行政职能的独立环节，全权并排他性地赋予村委会行使。此时，就这一职能，村委会将取得行政主体资格，以自己的名义实施管理与服务行为，并独立地对外承担行政法律责任。

村委会自治事务。对于自治行为的行政诉讼可诉性问题，有些学者认为“具有国家意志性、公共利益性和优越性的特征，属于公共行政的一种，……村委会的行政主体资格是可以确定的”⑦。有些学者则认为“村委会作为村民集体人，并不承担行为的法律后果，其活动产生的法律后果当然归属于村民集体”⑧。

学界关于自治事务的行政诉讼可诉性分歧，表面上看是源自价值观念差异和法律解读不同，实则是源自对于自治事务内涵和外延的界定不一致。于是，人们彼此之间表面上是在使用一个共同的概念来论述一个共同的问题，可是对这个概念的理解却存在着相当大的差异。“自治事务”应排除行政委托或法律法规的特别授权的行为，特指村委会基于村民基层自治组织的性质所实施的“自我管理、自我教育、自我服务”事务。从权力来源的角度去界定“自治行为”，可以同法律法规、授权的行为和基于协助职能而实施的行政委托行为清晰的区分开来，不至于发生交叉和涵盖而导致的冲突。更重要的是，对于行政诉讼可诉性问题研究的展开具有建设性的意义。

对于自治行为的行政诉讼可诉性作出非此即彼的判断是不科学的。一方面，村委会享有广泛的自治权力，既有消防安全、社会治安、公共卫生、民间纠纷调处等公共事务管理职能;还有基于新农村建设而承担的“建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施”等公益事业管理与服务职能;还有基于农村集体土地所有权和经济组织运作、发展而产生的财政管理职能。因此，对于诸项自治职能还需微观地解析，个别化地分析其行为性质，并进行可诉性的研判。

另一方面，还需进一步判断村委会实施自治行为时的角色和身份。村委会作为村民自治组织，被赋予了大量管理和服务职能，其中众多日常性职能不可能通过直接民主的形式来完成，而是由村委会自行决策、实施。而对于一部分重要的自治事务，诸如公益事业的兴办和筹资筹劳方案等八种事项以及村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，则由村民会议讨论决定，村委会负责执行、办理。

结语

判断其行政诉讼可诉性时，应理性分析村委会的众多自治职能，更多地着眼于行为的性质和村委会的角色，特别是后者。对于村委会自行决策和组织实施的事项，由于村委会具备了独立的判断和管理意志，如涉及的事项可归于农村公共职能，并且是以不对等的身份实施的管理行为，理应纳入行政诉讼受案范围。严格地讲，村委会并非村民自治权的直接享有者，其自决权是源自自治事务的众多性和复杂性，其所做出的任何决定均不应凌驾或背离村民集体意志，否则理应赋予村民诉权使之获得必要和充分的救济。特别是由于该行为并非村民会议的决议而是村委会的独立意志，其违法和过错不能归于村民会议，以村委会作为行政诉讼被告是恰当的。对此，有学者倾向于通过加强基层政府监督和协调的方式予以解决而排出法院的介入，但这一行政干预机制势必导致村委会和基层政府之间的关系过度紧密化、行政化，贬损和干扰村民自治的施行，同时也违背了司法最终的原则。

而对于村委会执行、办理经村民会议讨论而决定的事项，村委会只有执行权，而非决策权。在此种情况下，由于村委会作为执行机构，没有自身独立意志的添附，且并无过错，一般不应以其为被告。但是，如果村委会在执行过程中，擅自变更了村民会议决议的内容、对象、强度、方式、时限等，就其变更的部分，可以以其被告启动行政诉讼。就村民会议决定的可诉性问题，不在文章讨论之列，不宜不加甄别地随意启动行政诉权，盲目地用司法意志取代村民集体意志，否则将背离村民自治制度的设置初衷。

（作者分别为中央司法警官学院副教授，中央司法警官学院讲师）

【注释】

①罗豪才：《行政法学》，北京：中国政法大学出版社，1996年，第200页。

②黄彩丽：“村委会法律主体资格辨析”，《云南大学学报》（法学版），2004年第4期。

③李金龙，朱松泉：“村民委员会行政诉讼被告资格探究”，《学习论坛》，2008年8月第24卷第8期。

④王方东，沈瞿和：“公共服务背景下再议村民委员会作为行政诉讼被告资格”，《行政与法》，2010年第2期。

⑤王夕瑞：“试论村民委员会管理型侵权行为的可诉性―以行政诉讼为视角”，《山东审判》，2010年第4期第26卷。

⑥赵丹：《村委会行政诉讼被告资格探析》，西南政法大学2008年硕士学位论文。

⑦黄荣英：“村民委员会的性质、职权及其在行政法上的定位”，《经济与社会发展》，2009年第8期。

第9篇

摘要：现代行政不再仅仅是行政主体单方意志性的表现，而是行政程序各方主体综合意志的表现。就强制性行政行为而言，表达和听取意见的权利义务规定性、表达和听取意见程序的法定性和必要性以及该程序对行政行为效力的决定性意义等因素，决定了强制性行政也必然反映参与行政程序的各方主体的综合意志。而非强制性行政行为的形成过程，更充分表明了相对人意志构成其成立的充分或必要条件。实际上，行政行为包含和反映当事人的意见，既是现代公共行政观念的彰显，也是现代行政程序法治的必然结果。

关键词：行政行为；综合意志性；强制性行政行为；非强制性行政行为

中图分类号：D922.1文献标志码：A文章编号：1001-862X（2011）06-0114-007

关于行政行为单方意志性的论断，似乎已然成为我国行政法学界通说。但这一理论认识具有自相矛盾性，在逻辑上不能自圆其说。同时，现代行政法治强调的行政相对人的主体性也对行政行为的单方意志性提出了挑战。实际上，行政程序法治化赋予了行政过程交互性，瓦解了单方行政的格局，使得行政行为不可能仅仅表现行政主体的单方意志，而是表现为参与行政程序的各方主体的综合意志。

一、行政行为单方意志性论断的矛盾

窘境及其瓦解

在我国行政法学界，关于行政行为单方意志性的认识，似乎已然成为通说。这种认识，是从两个角度分别表述的。一是直接把单方性概括为行政行为的特征。“行政主体实施行政行为，只要是在行政组织法或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施”。[1］110行政行为是对公共利益的集合、维护和分配，“只能是代表公共利益的行政主体的一种单方面意思表示。”[2］178二是从单方行为与双方行为、多方行为相对应的分类意义上使用单方行政行为的概念。一般认为，依据行政行为参与意思人的多少，可将行政行为区分为单方行为、双方行为和多方行为。“单方行政行为，它以行政行为效力由行政主体单方意志决定为特征；……双方行政行为，它以行政行为的效力取决于行政法律关系双方当事人意见一致为特征。”[3］226但是，另一方面，这些论著又颇为矛盾的承认现代行政法越来越多地保障和追求行政相对方的参与，行政过程应当越来越多地吸收和表现相对方的意志。比如，有学者针对行政行为的单方意志性特征提出了应特别注意，“现代行政法上，越来越强调行政相对方的参与性，也就是其意志应当一定程度地反映到行政行为中去。”[1］110-111“随着行政民主化的发展，现代社会的行政相对人已能广泛地参与行政程序或行政行为的实施，即参与意思表示，但这仍然取决于行政主体的接收和采纳。”[2］178

仔细体味，我国行政法学界在行政行为单方性的认识上确是自相矛盾的。其一，既承认行政法应当确认和保障行政相对人的行政法律关系主体地位，却又否认作为行政过程之结果的行政行为表现相对人意志的可能性，否认行政相对人对行政决定的影响性。其二，既承认“行政行为的作出过程必须充分合理地考量当事人的参与，要求听取当事人一方的意见”，又坚称单方意志性作为“行政行为的基本特征，它并未动摇”。[1］110-111其三，既明确“现代行政法理论引入了合作、服务、协商等具有平等色彩的法律精神”，又无奈地承认这种精神“并没有完全改变行政机关与相对人之间不平等的法律基础”，行政行为仍具有单方性特征。[4］132-133这种关于行政行为意志属性的理论窘境，展现了“单方意志性”论者对于行政法治应然趋向和实然状况的混同，也表现了现代行政法学理论对传统观念消极继受的思维定势。

但是，现代行政法治的发展开始逐渐瓦解“单方意志论”的固有观念，也要求行政法学的理论体系尽快更新发展。一方面，行政相对人概念的提出和对其法律地位的全面认识，直接挑战了“行政行为是行政主体单方意志”的偏执观念。行政相对人概念，充分反映了个人、组织与行政主体的对应主体地位；行政相对人理论，根本性地赋予了行政法律关系以实质性的意义。如果没有对应主体的存在及其主体性的实现，行政主体作为法律关系主体的地位就是虚置的，没有意义的。行政相对人制度，使得行政过程具有了法律规制的必要性和可行性，也使得行政程序制度的运行具有了主体间性的支撑。另一方面，行政程序法制对行政过程交互性的确认和保障，也使得行政行为过程的主体间交互作用、博弈互动的属性明白地展现出来，从制度层面上抛弃了“行政行为单方意志性”的论断。私人主体的参与，使得行政过程具有了交互性。这种交互性或许可以用伽达默尔的所谓的“主体间性”和“视界融合”来解释，接受者、阐释者的规定性不是在其主体性中得到确认，而是在其主体间交互性中得到界定。探寻行政过程交互性的逻辑正当性，也可以从行政裁量权存在的必然性、行政参与权的合法性和法律关系主体的自由性等角度着手。行政过程交互性的实现最主要依赖于行政法上权利义务的分配制度、行政程序的参与原则和参与制度的确立。

二、本文语境下行政行为的涵义

要理解行政行为的意志属性，必须先明确行政行为的内涵。在我国行政法学界，关于行政行为内涵、外延和分类的争论一直都没有停止过，而在讨论《行政诉讼法》修改的过程中，基于可诉行为范围的争论也一度促使有关行政行为内涵的争论甚嚣尘上。在这种争论过程中，基于对行政行为外延范围的不同认识，行政行为的涵义就有了“狭义型”和“广义型”，[5］40-44“最广义”、“广义”“中义”和“狭义”，[6］278-281“最广义说”、“广义说”、“狭义说”、“最狭义说”、“折中说”[7］301-302等多种不同的理论归纳。

“狭义型”行政行为概念，借鉴德、日等国的行政法学说及立法成果，以“行政行为”取代“具体行政行为”或“行政处理行为”，使行政行为与行政立法、行政合同、事实行为等处于同一位阶。“行政行为，是指行政主体为实现国家行政管理目标而依法行使国家行政权，针对具体事项或者事实，对外部采取的能产生直接行政法律效果，使具体事实规则化的行为”。[6］281

“广义型”行政行为概念对行政行为做一种宽泛意义上的解释，把行政行为理解为“行政权作用”，而不拘泥于法律效果要素。这种认识与我国早期行政法学者关于行政行为的认识是契合的，王名扬教授在我国第一部行政法学教材中就采用了此种方法认识行政行为，“行政行为，是国家行政机关实施行政管理活动的总称，”可以区分为“事实的行为和法律的行为”，“抽象的行为和具体的行为”等。[9］36-46当前，开始有诸多学者主张“恢复王名扬先生的行政行为体系”，[9］36-46“考虑将行政行为作宽泛主义的解释，甚至恢复到我国上世纪80年代初期的提法，即行政行为作为一个学理概念，指称所有行政主体所为以达到行政目的的行为。”[10］514

当然，关于行政行为内涵和外延的理论争论，都是基于认识和使用行政行为的不同目的和标准而形成的。虽然，如何界定行政行为的内涵和外延不是本文的主旨，但毫无疑问，如果能够明确广义型的行政行为的综合意志性，对于狭义行政行为意志属性的认识也就迎刃而解。因而，本书借鉴“广义型”行政行为概念，把行政行为理解为“所有行政主体所为以达到行政目的的行为”，“是国家行政机关或法律法规授权的组织或个人具有行政职权因素的行为。”[10］514-515

在“广义型”行政行为概念之下，“柔性行政方式和刚性行政方式受到同等重视――都是行政行为，都受到行政法的规范，只不过受行政法规范的方式和程度不同罢了”。[5］40-44同时，广义型行政行为概念恰好契合了公共行政的发展趋势。目前，服务型行政已经取代管理型行政逐渐取得优势地位，具有“协商――合作”精神的行政指导和行政合同等柔性行政方式更加有利于服务行政精神的实现。据此，行政行为就可以区分为强制性行政行为和非强制性行政行为。[10］531这种分类，突出了非强制性行政行为的独立地位，对于丰富和发展行政行为理论以及指导行政行政法治实践都具有重要意义。

这种分类方法与本文的写作目的也是契合的，本文是在对传统行政法学关于行政行为“单方意志性”论断反思的基础上，论证现代行政法治下行政行为的意志属性。因而，借鉴这种基于对传统行政法学关于“行政行为就是强制性行政行为”观点扬弃之下所形成的新的分类方法，形成本文分析行政行为“综合意志性”的行文框架，更有利于论证的推进和完成。

三、强制性行政行为的综合意志性

强制性行政行为主要是指行政处罚、行政征收、行政许可等传统意义上的行政法律行为。这些行为因其法律后果的直接性、明确性和强制性，已经成为行政法规制的核心范畴。现代行政程序法已经针对强制性行政行为设立了听证、陈述申辩、说明理由等程序制度，以保障当事人在行政过程中的参与主体地位，同时也能够监督和制约行政主体强制当事人服从压制行政。这类保障当事人表达意见、要求行政主体听取当事人意见的程序，已经逐渐地改变了强制性行政行为的“单方意志性”，使得最终形成的行政决定综合反映了行政主体、相对人、相关人等参与行政程序的多方主体的意志。

首先，在所有可能影响当事人权益的强制性行政行为中，听取当事人的意见都构成行政机关的法定义务，当事人表达自己的意见和建议都是一项法定权利，除非这种听取意见的机会“与公益之强制性要求相抵触”。这一权利义务的法理基础可以追溯至英国自然法中的公平听证规则，即任何人都有为自己辩解的机会，任何人的抗辩都应该被公正的听取，每个人都有陈述和被倾听的权利。延伸到现代行政程序法，则转变为“正当行政程序”原则，其基本要素有四个方面：受告知权、听证权、公正作为义务、说明理由义务。[11］1082-1097

就制度渊源而言，这种陈述和被倾听的权利在多国行政程序法典中都有明确的规定。例如，《美国联邦行政程序法》第554条规定，“机关应当向所有利害关系人提供下列机会”，“提出并研究各种事实、论据、解决方案或调解建议的机会，如果该程序的时间、性质及公众利益允许。”[12］77再如，《德国行政程序法》第28条之规定，“干涉当事人之行政处分做成之前，应给予当事人对与决定有关之重要事实，表示意见之机会。”[12］130《日本行政程序法》第8条规定，“行政机关对申请为处分时……如有必要，应尽量以举办公听会或其他适当方法给予申请人以外第三人听取其意见之机会”；第13条规定，“行政机关将为不利益之处分时，”除符合豁免的情形外，应对于不利益处分相对人，采行“陈述意见之程序”、“赋予辩明之机会”。[12］443-444我国《行政处罚法》第32条、42条、《行政许可法》第36条、47条等，也明确作出了行政程序中当事人表达意见和行政机关听取意见的权利义务性的规定。

其次，无论是抽象行为还是具体行为，表达和听取意见都是其必要程序。当然，由于程序的繁琐和复杂程度不同，表达和听取意见这一必要程序有时表现为正式的听证程序，有时则表现为陈述、申辩、讨论会、论证会等非正式程序。

在美国、葡萄牙等国，听证泛指听取当事人意见，是广义上的听证；在日本、韩国和我国，听证专指听证会形式听取意见，是比较正式的制度，而听证会之外听取当事人意见的程序，不同国家有不同的称谓，日本称“辨明程序”，韩国称“公听会”“意见听取”，我国则称“陈述申辩”程序。例如，我国《行政处罚法》和《行政许可法》等都规定了一定情形下的听证程序和所有行为均适用的陈述、申辩程序；我国《规章制定程序》和《行政法规制定程序》则规定了行政立法起草、审查过程中“采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式”听取意见的程序。

当然，基于提高行政效能和维护公共利益的考量，许多国家和地区的行政程序法也规定了表达和听取意见程序的例外。但学说认为，这种但书条款应从严解释。“须其他法律有较本法严格之程序规定，始得排除本法程序规定之适用”；“其他法律之程序规定是否较本法严格，应从严个别认定”；“本法‘正当程序’规定对于应适用本法之主体，所为应适用本法之行政行为，具有补充效力。”[11］944、1032

最后，听取意见这一必要程序不仅具有程序意义，而且还会产生相应的实体后果，决定着行政行为的生效与否。听证权“程序违反”主要有三种情形：一为预告程序之瑕疵；二为未举行听证；三为进行程序之瑕疵。对于预告程序之瑕疵，除已经及时补正着外，应认定为“不能补正之程序瑕疵”，构成终局决定得撤销的原因。对于未举行听证的，应由机关举证“纵使曾为听证，仍将维持原处分结果”；如果属于应当“依听证记录作成处分的”而为举行听证的，应认为属于“重大明显瑕疵”而无效。至于听证进行程序之瑕疵，当事人得“即时声明异议”，否则当事人即“失权”；如果当事人即时声明异议后，对听证主持人的处理仍有异议，则再如听证记录，于对实体决定声明不服时再一并提出。[11］1111-1114

我国《行政处罚法》第41条规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”

综上三点，表达和听取意见的权利义务规定性、表达和听取意见程序的法定性和必要性以及该程序对行政行为效力的决定性意义，可以看出，行政主体所作出的最终行政行为决定，形式上似乎表现为行政主体的单方意志，但实质上则是行政主体和当事人共同意志的表现。因为，无论行政决定的内容如何，行政主体必须听取并且考量当事人所表达的意见。也就是说，无论行政主体是否全部或部分认可当事人的意见，当事人的意见都必然对行政决定的形成产生影响。这种影响的发生，并不取决于行政主体的意志，而是渊源于法律规定的听证和辨明程序。从这个意义上而言，该类行政行为的决定，当然就是行政主体和当事人共同意志的表现，而不是行政主体单方面意志的表现。

四、非强制性行政行为的综合意志性

非强制性行政行为概念渊源于德国的“行政私法”、日本的“非权力行政”等观念。德国行政法学认为，在给付行政和引导行政领域，只要没有法律规定或事实理由反对。行政机关就可以选择公法方式或者私法方式活动。“在以私法方式执行直接行政任务时，行政机关仍然受特定公法原则和规则的约束，这就产生了公法和私法的一定混合，即行政私法。”[13］422“行政机关借用的是私法的形式，而不是私法的自治自由和可能性”。[14］11-18日本现代行政法学也认为，如果不能关照到现实行政中广泛存在的“裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度”，“就不能论及现代的行政现象，从行政现象的法考察的观点来看也不能不说有许多不足。”[15］37“权力行政是国家或公共团体对相对人使用权力手段，也就是在法律上站在优越地位实行行政活动。非权力行政是国家或公共团体对相对人使用非权力手段，也就是在法律上站在对等地位施行行政活动。”[16］51

在德、日等国行政法学对于此类行政活动研究的基础上，我国学者发现此类行为“不被允许由掌握相应行政职权的行政机关以外的主体实施，”“权力与非权力并非行政指导等行为区别于行政强制、行政处罚等种类行为的根本所在”，因而称之为非强制性行政行为更为合适。[17］29-33非强制性行政行为在行政实践中广泛应用，对于促进相对人的积极参与、推动行政民主和降低行政成本具有重要价值。其在行政法学研究中不应再是“附属品”，而应成为行政法学研究的“盘中餐”。[18］138非强制性行政行为主要包括现代行政法上新兴的行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政信息服务、行政资助等行政行为。“非强制行政行为的理论核心是在一定的行政管理领域内，行政机关以行政权力为背景，以法律、政策或法律原则为指导，弱化传统的行政行为理论所强调的强制性，通过指导、协商、鼓励等温和的手段来实现行政管理目标。”[19］67-73

从非强制性行政行为的形成过程来看，非强制性行政行为体现了行政主体和相对人的共同意志。相对人意志的表达和吸收，是强制性行政行为成立的充分或必要条件。可以说，不表达和吸收相对人的意志，行政合同行为和行政指导行为就不可能成立。

行政相对人意志的表达和吸收，是行政合同行为成立的充分条件。行政合同是行政主体为实现行政目标、履行行政职权而与相对人经过协商、达成合意的行政行为。行政合同的形成过程，如同民事合同一样，也有明显的要约与承诺环节，只不过，一般情况下要约是由行政主体发出的。行政合同所产生的法律效果，是由行政主体和行政相对人双方合意而形成的，是行政主体和相对人双方意思表示一致形成的共同意志。因而，行政合同被认为是典型的双方行政行为，行政相对人的意志是行政合同法律效果得以发生的必要条件。

行政相对人意志的表达和吸收，是行政指导行为成立的必要条件。行政指导中当事人地位的重要性比较行政合同行为更甚，因为，当事人意志对于行政指导目的的实现更具有决定性作用。没有当事人意志的表达和参与，行政目标就不可能实现。行政指导是指“行政机关为谋求行政相对人作出或不作出某种行为以实现一定的行政目的而实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。”[20］46-54行政指导的实施一般体现为如下过程：行政主体提出建议――行政相对人接受建议并作出相应的行为――行政目标达成和相对人利益获得。一方面，在建议和接受环节存在着大量的两造互动、双向沟通作用。行政主体为了使建议方案能够为行政相对人所接受，为了使所承诺的诱导性利益对相对人形成接受指导的足够动力，必然要对相对人的自身情况和具体需求进行调研和访问。同样，相对人也必然会通过相应的信息反馈、提出建议和意见等方式表达诉求，从而使得自己的需求更能够充分反映在行政主体的指导方案中。另一方面，对于行政指导目的的达成，相对人是否接受是决定性的因素。如果行政主体的建议不符合相对人的实际情况，或者方案中的诱导性利益对相对人不具有足够的诱惑性，相对人就可能不接受指导，行政主体的建议也就流产了，也就谈不上行政目标的实现了。也就是说，行政指导“法律实效的有无和高低，却基本上取决于相对人是否接受、或在多大程度上接受行政指导意见。”[10］1186

五、行政行为的综合意志性是现代行政的必然取向

现代公共行政的兴起和发展，已经破除了传统的单方行政观念，要求行政行为必须考量并体现参与主体的意志。20世纪80年代以来，许多国家相继掀起了声势浩大的公共行政改革。虽然，各国改革的理念有所不同，如“重塑政府”（Reinventing Government）、“再造公共部门”（Reengineering the Public Sector）、“新公共管理”（New Public Management），我国也进行了“党政分开”、“转变政府职能”等一系列改革活动。但是，注重公民参与、建设公民社会、实现服务行政和合作行政，是各国行政改革的共同内容。“世界上许多国家都在积极重建政府与公民的关系，扩大政府与公民的信息沟通渠道；根据公民的普遍需求决定政府提供什么服务以及如何提供服务；建立顾客导向的公共服务运营机制；从私营企业借鉴先进管理方法，促进公共服务质量和效率提高。顾客导向（customer orientation）已经成为公共行政改革最流行的语言。”[18］76行政过程中的公民参与逐渐成为行政实践的普遍要求和客观趋势，公民意志的表达、被听取并进而影响行政决定也当然成为行政行为的重要内涵。

各国行政程序法对行政相对人、相关人主体地位的确立和保障，是实现行政行为综合意志性的前提。恰如《论语》中所谓“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，许多国家或地区的行政程序法典均明确规定了私人参与行政过程的主体地位。如葡萄牙行政程序法第二部分“主体”，分为第一章“行政主体”、第二章“利害关系人”，从立法体例的形式安排上就明确了私人参与行政程序的主体地位，在第二章的内容上更进一步明确了利害关系人的范围、权利、义务、参与方式等。还有奥地利行政程序法第二章“利害关系人”、意大利行政程序法第三章“行政程序的参与”、韩国行政程序法第一章的第三节“当事人等”、澳门行政程序法第二章“利害关系人”、台湾行政程序法第一章的第三节“当事人”等都以专门的章节明确规定了私人主体的范围、法律地位、参与方式等。即便没有以专章、专节规定私人主体地位的，如美国、德国、瑞士、西班牙、荷兰、挪威、瑞典、希腊、日本、法国等国的行政程序法，也通过分散的条款明确了私人在行政程序中的权利和义务。

各国行政程序法制的健全和完善，是实现行政行为综合意志性的保障。信息公开制度，是保障利害关系人知情权、规范行政主体公开义务的一项程序制度。各国除了在行政程序法典中明确信息公开的基本原则和基本制度外，还纷纷建立了信息公开的专门立法，如美国的《联邦会议法》、《信息自由法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》、《电子信息自由法》，芬兰的《公文公开法》、日本的《资讯公开法》、英国的《政府信息公开法》、保加利亚的《公共信息获取法》等。说明理由制度要求行政主体对行政相对人说明行为的事实根据、法律依据以及行政裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素，在对相对人作出不利影响的决定时说明理由程序尤为必要。说明理由制度的正当性在于，“公民不找出决定背后的推理，他便说不出是不是可以复审，这样他便被剥夺了法律保护”。[21］1931958年英国的《裁判所与调查庭法》首次确立了说明理由制度，法国1979年制定了关于说明理由制度的专门法律即《说明行政主体理由及改善行政主体与公众关系法》，美国、德国、日本等国的《行政程序法》也都有明确规定。行政听证制度要求“任何参与裁判争端或裁判某人行为的个人或机构，都不应该只听取人一方的说明，而且要听取另一方的陈述；在未听取另一方陈述的情况下，不得对其施行惩罚”。[22］69听证程序的制度化发展过程，可以追溯至英国1215年《自由大》的规定，之后美国《联邦宪法》第5、14条修正案和《联邦行政程序法》更是将听证制度发扬光大，大陆法系国家虽然没有英美法系自然正义的法律传统，但随着行政程序制度的健全和法典化，关于听证制度的规定却也相当普遍，比如德国行政程序法第26条、西班牙行政程序法第91条、日本行政程序法第13条、我国台湾地区行政程序法第57至66条等都确立了行政听证制度。

可见，行政行为应当包含和反映当事人的意见，既是现代公共行政观念的彰显，也是现代行政程序法治的必然结果。当然，由于行政过程中行政权力和行政目标的主导性，以及行政方式的多样化，决定了行政行为不可能都表现为合同性的主体意思表示一致，而只能体现为各方参与主体的综合意志。

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［20］莫于川.论行政指导的立法约束［J］.中国法学，2004（2）.

第10篇

关键词：社会转型 行政文化 传承 革新

一、序言

当前，中国社会正处于社会转型的重要时期。市场经济的建立，推动着我国整体社会的变迁，使社会结构发生了根本性的转变，而这一转变的根本体现在于，由原来的以国家政治权力为中心、以政府行政权力统摄一切的社会各领域合一的社会结构形式，转变为政治、经济、文化诸领域相对分离的社会结构形式。[1]这种领域的分离，造成了政府权力的相对弱化，同时也对政府的行政能力提出了更高的要求，使其能够在适应社会的变革的基础上，对社会的进步和经济的发展起到推动性的作用。

行政文化作为具有行政特色、反映行政风格、适应行政人员身心特点的一种文化形态，包含着行政管理中所存在的从物质形态、活动方式到思维意识的一切文化现象，是一个复合的、多层面的整体组合。[2]与此同时，行政文化也是行政管理的思想的内核，是一个由多种要素组成的的有机系统，对行政管理起着潜移默化的作用。在转型时期，政府对其行政行为的调整，从根本上说，就是对传统行政文化的传承与革新。

二、转型时期传承和变革传统文化的必要性

行政系统作为一个开放的系统，与外部环境有着密切的联系。社会转型的特殊时期，政治、经济、文化等要素的变化，对传统的行政文化产生了巨大的冲击，而行政文化作为行政管理的内核，又从深层次上影响着政府的行政行为。因此，在这一时期，对传统文化的传承与革新不论是在理论研究方面还是在行政实践方面都充分显示出了其必要性。

传承与革新传统行政文化的其理论意义在于能促进不同学科间的交流与融合。文化是一个抽象的概念，是人类创造出来的所有物质和精神财富的总和，它不仅影响着、指导人行为动力，同时也会受到来自经济、社会、人口、资源、环境等多方面的影响。因此，行政文化的研究，不单单只是分析它是怎样对行政行为产生影响的，更重要的是，要将行政文化与各个学科有机的融合起来，跨越学科界限，扩大对行政文化研究的内涵，并且将这些学科的理论研究方法运用要行政文化的研究之中。尤其在社会转型这一大背景下，只有将行政文化的研究与其他学科的研究进行有机的结合，才能真正做到研究别的学科的基础上促进文化的研究，才能从真正意义上促进文化和社会的共同进步。

在实践意义方面，行政文化作为政府行政行为的潜在支配力量，对影响和支配政府的行政行为的方面发挥着重要的作用。首先，从宏观层面上，行政文化的研究提高了政府公共行政的效率。从其性质来看，行政文化有消极和积极之分。积极的行政文化可以促进行政行为的规范性与有效性，增强行政行为在公共管理领域中的价值，而消极的文化，则会抑制社会的发展与经济的进步，产生较为严重的影响。[3]在转型时期，通过对行政文化的研究，将其积极地性质发挥于政府的管理之中，才会对整个社会的起到维护，支持，稳定和发展的作用，才有利于政府公共行政效率的提高。其次，从微观层面上，培养具有时代特色的行政文化，可以加强政府内部人员的行政素养。社会变革引起利益的重新分配，无疑会对政府内部的行政行为产生影响，甚至可能造成政府行政价值与目的偏离，将追求自身利益最大化作为行政行为的最终目标而忽视了行政行为的初始目的在于安定团结的社会环境的构建与对人民福利水平最大化的维持。行政文化的研究，可以为行政人员创造内在的价值检验机制，对其一味的只追求自身利益价值的观念产生冲击，使其行政管理行为的价值核心建立在公共利益的基础之上。

三、传统优秀行政文化的传承

任何事物都是具有两面性，中国传统行政文化也不例外。从本质上讲，中国传统行政文化是一种伦理文化，宗法社会的思想观念贯穿其中，它一方面倡导仁政、亲民，要爱民如子，另一方面又强调权力至上，致使官僚之风盛行；它一方面主张个人的修身养性，号召仕人修身、齐家、治国、平天下，另一方面又推行等级观念，训导人们养成唯上是从的行为习惯。[4]传统行政文化的遗传因素，依然对当下的行政文化产生广泛而深刻的影响。纵观历史的发展，由于传统行政文化的封建性、保守性、官僚性等弊端而造成的政府行政行为与社会发展的根本目标和基本轨道相偏离的现象已屡见不鲜，然而，不得不承认，传统的行政文化的精髓仍然是现代社会发展所需要的，并且在转型的时代的背景下对这些优秀的文化进行传承与发扬将是社会进步的推动力量。儒家思想在历史上对中国的文化体系产生了深远的影响，对传统优秀文化的继承在很大程度上就是对儒家思想精华中促进现代社会发展部分的发扬。

1.民本思想。民本思想是中国优秀传统文化宝库中重要的思想资源。在中国传统行政文化中，民本是相对于君本、官本而言的，其原意是一种统治观，基本思想表现为重民、贵民、安民等。[5]民本思想是行政权力合法化的有力手段，应当说，现代中国行政应加大对民本思想的认识，它对于增强行政权力的合法性，改进行政管理方法，强化人民的主人翁意识，都必不可少。

2.“德治”思想。传统的行政文化是由“礼制”、“德治”和“法治”组合而成的思想系统。作为实现“礼治”的一种软手段，“德治”思想规劝统治阶级推行“仁政”。实现“德治”的关键是统治者先要有其德，“德治”要求行政人员“为政以德”，——“为政以德，譬如北辰，居其所，而众星拱之。”（《论语·为政》）。如果说“法治”是行政行为的外在“硬约束力”的话，那么，德治思想就是内在“软约束力”，在社会转型时期加强行政管理人员的内在道德修养，强化其“以德行政”的理念，才能从真正意义上促使行政人员树立正确的行政理念，才能培育高尚的行政情操，才能切实的维护人民群众的根本利益。

3.变易思想。变易思想要求行政人员要有随机应变的能力，能够灵活处理由于各种不确定性因素所造成的传统行政行为失灵和失效的问题。中国传统行政文化中的变易思想内容比较丰富： 第一，天地革。告诉人们只有认识和尊重自然界运动变化的规律，才能确保人类的进步和发展。第二， 法与时转。法令为时代服务， 国家才能治理得好； 制度与时代相适宜，治国也才能取得好的效果。第三，过犹不及。要求人们做事把握分寸，适可而止。第四，因地制宜。强调具体问题具体分析。第五，与时皆行。主张人们主动去认识和适应自然与社会的变动，在变动中把握事物的本质，从而正确地处理所要解决的问题。面对社会转型的背景以及行政环境本身的复杂性，对行政人员的变易思想在这一特殊时期尤提出了更高的要求。因此，继承传统行政文化中的变易思想不仅能够使行政行为能够顺应社会发展的要求，在及时解决社会问题的基础之上，促进了行政行为的灵活性与创造性。

四、传统行政文化的革新

历史的变迁，为人类留下了宝贵的文化财富，然而，作为开放系统的文化，也必须与时代的发展相适应。我国当代行政文化的革新应该是顺应知识时代的新需求、与政府行政管理的重点和时代进步的特点相吻合的。在社会转型这一特殊历史时期，文化的革新需要做到以下几个方面：

1.官本位思想向民主型思想转变。传统的行政文化中孕育着浓重的官本位思想，“一切为了做官”成为行政人员所追求价值所在，造成了行政管理行为真实价值与目标的异化。在当前社会正处于转型阶段的关键时期，更应根除官本位的观念，确立行政人员的公仆意识和服务精神。在官本位思想向民主思想的转变过程中要增强行政人员的角色意识教育，强化其民本位的行政理念，加强自我教育与实践，使行政人员明确国家机关的权力来自于人民的委托，其自身的生存依靠人民，为民服务是其职位应有之义，充分实现官本位到民本位的转变，真正树立起行政人员是人民公仆的观念，养成奉公为乐，谋私为耻，清廉为荣，利己为羞的从政风范。[6]

2.封闭保守的行政文化向开放多元化的行政文化转变。中国传统的行政文化起始于封闭的，自给自足的小农经济的基础之上，因此造成了行政文化极大地封闭性与保守性。开放的市场经济需要大量的与外部的沟通行为，而封闭的不开放行政文化，将会成为制约行政管理行为有效性的瓶颈。在新时期各种来自自身和外部的因素，对行政行为提出了更高的要求，这势必需要行政文化由封闭保守向开放多元化转变。构建多元的文化体系，在与外界充分交流的基础之上，充分吸收先进行政文化的精髓，克服不利于社会进步的行政文化的糟粕，发挥多元化的行政文化在行政管理过程中的重要作用。因此，在社会转型时期，建立开放的多元的行政文化，不仅是适应时代的表现，更是是对传统行政文化中变易思想的有效继承。

3.用法治文化取代人治文化。法治型行政文化包含两个方面的意义：一是行政主体必须树立法制观念，把法律约束变成自身的行为准则，二是行政行为必须要以法律为核心，依法行政。在传统社会中，往往将行政效果寄托于行政主体的人格品质上，“任人唯亲”，因此导致行政行为在很大程度上显示出了行政主体的主观片面性。计划经济向市场经济的转变，为法理型行政文化的上升提供了契机，创造了行政行为的自律性机制，在保存行政行为其合理性的同时，也能得到其他机制的补充，从而使得整套行政体系趋向于法治化的管理。[7]“法治文化”是培育契约精神的土壤，这将逐步唤醒社会公众的独立人格和公民意识，打破对权力的依附习惯，增强法律关系平等的观念。[8]

4.由全能型观念向分化型观念转变。与政府有责任包揽社会中所有的事物，行政人员是全能的，有能力管辖所有的行政事物的全能型的行政观念不同，分化型行政观念强调，社会是复杂多变的，因此政府只需承担一定的行政职责，剩下的大部分职责要由不同性质社会的组织力量来行使。美国行政学者斯塔林认为，尽管很难界定政府的行政责任，但政府责任或星恒责任所涵盖的基本价值在于：回应、弹性、能力与正当程序。市场经济的发展，告诉我们，政府的干预，虽然对经济社会的有序性起到了一定的积极作用，但是过多的干预，反而会阻碍经济的有效发展。在全能型背景下，独立人格的缺失使得公民难以从自身的根本利益、权力资格和权力地位出发来对政府性质、地位做出合理的价值评判和要求。所以，也要加大公民权力的行驶，在决策中加强公民参与的力度，充分发挥集体的智慧，在促进社会发展的同时，使公民的基本权益得到有效保障。市场经济的发展必然使全能型行政文化逐步瓦解，限权型行政文化开始形成。在建立分化型政府的同时，还要培养政府行政人员的责任意识，建立有效的责任机制，加强政府在行政管理过程中的社会责任感。

五、结束语

数千年的文明使得中国行政文化有着丰厚的历史积淀，但随着中国现代化进程的不断深入，传统行政文化也受到了巨大的挑战。对传统行政文化的传承与革新是不仅是行政文化自身发展的内在要求，也是发展社会主义市场经济和全球化的必然要求，同时其对维护和谐的行政环境、构建和谐社会具有举足轻重的作用。

参考文献：

[1]沈亚平.转型社会中的行政发展[J].南开学报学报（哲学社会科学版），2004（4）.

[2]竺乾威.公共行政学[M].上海： 复旦大学出版社，2004.

[3]刘祖云.论影响政府效率的行政文化形态[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2004（2）.

[4]赵黎明，刘成林，庄明峰.中国社会转型期行政文化的基本特征与价值取向[J].河北学刊，2007（3）.

[5]祁志刚.社会转型与传统行政文化——继承与创新中的制度发展[J].人民论坛，2011（2）.

[6]熊小伟.社会转型时期行政文化革新与行败防治浅探[J].安阳师范学院学报，2008（1）.

[7]谢君瑶.试论我国社会转型时期行政文化的创新[J].周口师范学院学报，2006（4）.

第11篇

关键词：基础教育；均等化；协同发展

一、引言

基础教育服务是指：由国家或政府为保障公民最基本的生存权和发展权，以公共财力和公共资源为保障，为满足每位公民接受最基本的教育、提升最基本的能力、享受最基本的文化三方面的需求而提供的一种基本公共服务，它是关系到社会公众生存与发展最基本、最直接、最密切、最现实的一项公共服务。基本公共教育服务均等化的判断标准要求公共教育服务以公平优先，质量为重，政府为主；强调其服务对象是具有个性化的人，机会是针对全体社会成员，结果要强调全体社会成员大致均等地享有公共教育服务而不是在课程设置、培养方式与教育经费投入等方面实现平均主义。

二、基础教育协同发展的理论依据

（一）罗尔斯的公平正义论

公平正义的社会价值观促使人们追求基本公共服务均等化。罗尔斯认为“所有的社会基本善――自由和机会、收入和财富及自尊的基础――都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等的分配有利于最不利者。”罗尔斯认为必须通过订立一个全社会都认可的，并在实际生活中能够被严格遵守的契约来实现公平正义，罗尔斯称其为“作为公平的正义”理论。他的这一理论包含两个层次的原则。“第一原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二原则，社会和经济的不平等应这样安排，使它们：（1）在与正义的存储原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；（2）依附于在机会公平平等的条件下公共职务和地位向所有人开放。”

（二）新公共服务理论

美国公共行政学者罗伯特・丹哈特和珍妮特・丹哈特夫妇基于对新公共管理理论的反思，提出一种全新的公共行政理论称其为新公共服务理论。其基本理念：（1）强调尊重公民权利。新公共服务理论将公民至于首位，强调对公民的服务，并将权力授予公民。（2）呼吁维护公共利益。新公共服务理论的核心价值理念是追求公共利益，公共利益是一种共同的事业，鼓励每个人参与其中，并最终实现所有人的个人利益。（3）重新定位政府角色。新公共服务理论认为政府不应将职责放在“划桨”或“掌舵”上，应该是重要的参与者，公共管理的本质是服务，政府或公务员应当服务于社会公众，而不是去控制他们。基本教育服务作为一种公共服务应当适用新公共服务理论，并可以借鉴此理论为来重建京津冀教育服务体系。

三、京津冀基础教育非均等化表现

（一）教育经费差距

虽然与北京市、天津市毗邻，但河北省现阶段基础教育服务还存在一定差距，就以人均教育经费的投入为例：尽管从2000年到2010年京津冀三地区的人均教育经费是逐年增加的，但是河北省的人均教育事业费上升幅度有限，三地之间的人均教育经费差距日益扩大。统计数据显示，2010 年北京市人均教育事业费为 2294.7元；天津市人均教育事业费为 1767.2 元；河北省人均教育事业费是 714.9 元，还达不到北京市人均教育事业经费的 1/3，仅仅为天津市人均教育事业经费的 2/5。由此可见，京津冀三省市对基础教育服务投入差距很大，并且，彼此间的差距呈日益扩大的趋势。

（二）在师资数量上差距

据统计数据计算得出，2010 年北京市普通中学每百名学生拥有教师数为 9.81 人，天津市为 9.88 人，河北省为 7.47 人。这说明，从普通中学的师资占有量来看，北京、天津、河北所拥有的教师数量存在着不均等的问题。这不仅影响了各地教育的均衡发展，也对实现京津冀一体化构成阻碍。

造成以上现象的原因有二：首先，三地行政地位的不对等导致教育资源配置不合理，北京作为首都，天津作为直辖市在行政地位上要优于河北，优质资源必然先向北京、天津流动；其次，京津地三地尚未形成基础教育一体化协同发展机制，京津冀基础教育协同发展在法律法规方面尚不完善，导致三地基础教育协同发展效果有待提高。

四、京津冀基础教育服务协同发展机制的构建

（一）主导要素：以政府为主导

政府具有行政的强制性与合法性，这使得其能够提高公共服务的供给效率。政府对整个公共服务系统发挥指导作用，可以为系统提供法律上和政策上的倾斜和保障，保证系统的有序平稳运行，是系统的控制参量。在京津冀一体化过程中，行政地位的不对等是京津冀基础教育服务不均等的原因之一，而政府的科学行政规划起着重要作用，通过提高规划的合法性和权威性，重新配置公共资源，使河北发展所需要的公共资源与北京、天津没有太大差别，逐步实现均等化。此外，由于基础教育的义务性、公益性、公共性等有别于其他公共服务的性质，要求政府处于主导地位，正如有的学者所说“政府负责纯公共服务的供给，市场负责准公共服务的供给，社会组织则作为对政府与市场的补充。”因此，政府应在京津冀基础教育服务体系中发挥主导作用。

在具体措施的落实上：首先，在法律规制体系上，目前，京津冀协同发展尚处于起步阶段。促进三地职业教育服务均等化，需要在现有法律基础上尽快制定适合京津冀基础教育服务均等化的区域合作法律规制，将促进区域基础教育服务均等化的各项方针、政策、规章制度等以法律法规的形式确定下来，保障三地各级政府、各类组织机构在基础教育服务均等化实施过程中有法可依，有章可循。纵向上制定国家、省市相关基础教育服务均等化的法律、实施条例与地方性法规，自上而下构建完善的京津冀基础教育服务均等化法律规制体系；横向上要确保京津冀三地制定的基础教育法律法规相互统一、彼此认同，强化各方面的协调。其次，在对基础教育的财政投入上，随着政府职能由“管理型”向“公共服务型”的转变，可以减少政府在其他领域的财力配置，从而增加政府配置于基础教育的财力资源；政府可以提高河北地区基础教育财政投人比重，努力缩小河北与北京、天津的财政经费差距。最后，在教师资源分配上，政府可以通过制定一些鼓励性政策，将北京、天津的优质师资引入河北地区为教师的成长和发展创造优质的环境，也可以通过营造尊师重教的氛围，提高教师工资、福利待遇来吸引优秀毕业生留在河北并从事基础教育工作。

（二）协同要素：以市场为依托

河北与北京、天津经济发展水平的差距是导致了基础教育不均等，引入市场可以促进经济发展，研究表明，经济发展水平与市场经济发展程度成正相关关系，因此，要借助市场来缩小三地区经济水平的差距。此外，在京津冀基础教育服务中引入市场机制，能够使教育资源在北京、天津和河北三区域更好的流动，实现资源的优化配置，使基础教育服务的实现最低成本和最优效果。可以通过建立大数据平台来保证三地教育协调发展水平的提升，并结合三地各自基础教育的特色，创建资源共享的教育平台，将北京、天津的优质教育资源通过大数据平台更有效率地引入河北地区。比如可以合作建立相关的研究组织和机构、设立教育实验设备共享平台以及三地共享数字图书馆、公共设施和设备等，这对教育资源相对落后的河北来说意义非凡，此外，在加大对河北省教育资源引进的同时，建立大数据平台也可以促使京津两地的教育资源通过网络和多媒体技术进行流动，从而达到促进三地基础教育协同发展的目的。（作者单位：河北经贸大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 郭清梅 梁捍东.试论京津冀教育协同发展[J].中国教育学刊，2015（11）.

[2] 王世斌.关于京津冀教育协同发展的思考[J].天津市教科院学报，2014（3）：5-6.

第12篇

公共管理同工商管理之间本身存在着较多的异同点，其中两者的差异主要表现在四个集中方面：管理领域、资源以及价值体现和运行机制。本文针对公共管理和工商管理差异的分析，从根本上对于公共管理和工商管理之间的区别进行有效的分析，通过有效异同点的比较分析能够进一步实现对两者的科学化比较分析。

关键词：

公共管理；工商管理；区别

一、引言

公共管理同工商管理本身都属于管理学，因此具备着管理的发展特性，在组织、管理以及调控等方面有着较多的相似点。这些共同特征直接导致了公共管理和工商管理成为管理的重要组成部分。西方的公共管理中将企业管理直接运用在公共管理中，更多的倾向于引用科学化的市场机制，但是公共管理和工商管理本身就是不同时特质的管理，根据不同的发展规律，有效的借鉴公共管理的发展前提，保证公共管理发展能够实现进一步的创新管理和发展。公共管理本身就是通过以政府为核心的公共权力使用实现，对于社会公共管理发展，其本身就是公共权力的管理和实际运行，工商管理的发展核心内容是工作效率，其最终的发展目标是进行最小的成本投入，通过实施有效的运行机制和措施，最终实现经济利益的最大化发展目标。两者的发展目标都是为了实现主体的进一步发展，因此，从其出发点来说，都是为了实现更好的发展目标所采取的一定的措施和方式。

二、公共管理概念分析

公共管理是20世纪70年代提出的概念，同时也是公共行政管理发展的最终必然发展趋势，对于传统意义中的公共行政问题提出了巨大的发展挑战，公共管理就是公共行政的延伸发展，从本质上来说，公共管理和公共行政两者都是一致的，但是，对于两者来说，公共管理更加倾向于重视社会发展公平和平等问题，公共管理的产生和发展本身就是公共组织进行创新和深入发展的基本职能，同时公共管理最终的发展目标就是进一步实现公共利益的获取，维护社会的健康、稳定发展。从广义的层面上来说，公共管理主要包含：行政管理以及城市管理等内容，属于现代化管理学的重要内容之一。公共管理的核心权力层是各级政府，政府部门通过出台实施相关的政策、法律来进一步增强政府管理水平，同时对于公共管理的发展主体来说，公共管理的多元化发展主体能够有效的实现提升社会公共利益的发展目标。一般来说，公共管理中公共权力部门同政府机构等都属于国家的权力机关，其同国家政治以及治理等方面有着直接的联系，因此，从一定意义上来说，有着较为浓厚的政治色彩，同时在权力方面则是更加侧重于政治权力的赋予和使用。

三、工商管理概念分析工商管理的研究

重点本身就更加侧重于经济方面管理，工商管理的内容主要包括：制定企业发展战略以及对企业内部行为管理问题，工商管理有着较为独立的应用性，属于企业内部重要的行政管理部门，工商管理对于相应的专业性提出了更高的发展要求。同时通过对管理学以及经济学的有效运用，能够实现对企业管理的发展目标，保障整个企业能够实现更好的发展和进步。工商管理所包含的内容十分广泛，其中相应的专业性要求也较高，因此，对于企业的发展而言首先要保证的是对工商管理工作进行完善化的发展。工商管理更加侧重于企业建设管理等方面，在市场经济的发展范畴中有着重要的发展意义。

四、公共管理与工商管理的区别

1、公共管理与工商管理涉及领域不同公共管理主要是针对公共领域的分析和研究管理问题，也就是所谓的公共问题，工商管理则是更加侧重于私人领域管理问题的分析和研究。社会本身可以直接分为三种基本的发展领域和部门，主要包括公共领域或部门、私人领域和第三部门，其中公共领域或部门主要指的是政府组织，私人领域或部门则是针对竞争性的工商企业等，第三部门主要指的是介于政府组织和私人部门之间的部门，也就是我们所谓的准公共部门。第一部门和第三部门两者都是公共部门的发展范畴，因此，对于第一部门和第三部门来说，其中最大的发展问题就是公共问题的解决。公共管理主要是针对公共领域所产生的管理问题，其解决的主要问题就是公共管理问题，也就是所需要提供的各种公共物品管理。公共问题主要指的是社会成员在公共生活中所受到的各种影响，两者之间关系十分密切，同公共利益相关的公共性问题本身就是社会问题。对于公共管理和工商管理的发展来说，首先两者的发展领域有着本质上的不同，对于公共管理来说，主要针对的是公共领域管理，同时需要解决的主要问题为公共社会问题，对于工商管理来说，则是更加倾向于私人领域问题的解决，主要是以企业的发展为管理对象，是带有较强竞争性的企业。2、公共管理与工商管理资源配置不同公共管理的重要主体是政府部门，政府部门通过运用本身权力实现对公共事务的管理，最终实现其发展的职能管理目标，但是，对于政府部门而言，其本身需要主动的掌握一定的公共资源，其中公共资源主要包括：公共权力、财务资源以及自然资源，其中公共权力主要指的是公共管理主体在进行实际管理活动过程中所具备的强制力和约束力，政府的财务资源则主要指的是政府的合法纳税收入，政府财政从本质上来说属于公共财政，政府只有保障移动的财政发展基础，才能够实现对财政资源的有效控制和管理进行相应的管理活动。对于政府所管理的自然资源，如：水利、国土等资源来说，则是能够实现一定意义上的垄断性发展，对于公共管理来说，通过公共权力的使用能够进一步促进整个社会管理的健康、稳定发展。对于工商管理来说，主要掌握的是非公共资源，和非公共权力，工商管理的非公共权力主要是企业内部的组织权力，通过对企业生产经营实施的管理活动，最终实现企业发展目标。工商管理的权力主要是组织内部的约束力之外的企业产权，工商管理的管理权力合法性主要是来自于企业的产权，是企业产权所产生的权力。对于工商管理来说，其所支配的资源主要是市场经济发展范畴中所涉及的各类生产资源，这部分的发展资源通过企业科学化的使用，最终能够保证社会经济的平稳发展。

3、公共管理与工商管理价值目标不同公共管理的核心主体本身是政府部门，政府通过公共权力实现社会公共利益的有效维护发展目标，对于公共管理的发展而言，其最终的目的是为了实现公共利益的维护和获取，针对公共管理作用的有效评价除了要基于其管理的实际效率之外，同时还需要从公共利益方面进行直接的体现，通过有效维护和获取公共利益的方式为更多的群众创造更多的福利。公共选择理论提出：真正意义上为公共利益所服务的群体和组织并不存在，政府部门以及内部人员属于理性的经济人，能够通过自身权力的有效利用实现公共利益的最大化发展目标，满足更多社会群众的实际发展需求，促进社会福利的平等化发展。公共管理本身属于法制化的管理方式，其本质上的发展目标是为了实现公众的福利发展需求，现今，随着政府阶级统计职能的进一步弱化发展，相应的社会职能开始逐渐地提升发展，公共管理本身的能力提升发展能够为公共创造更多的集体利益。公共管理的内在价值体系是为了进一步实现公共权力的公平化和科学化实施。同公共管理不同的是，工商管理本身就是盈利组织的管理问题，属于私域管理的范畴，公共管理的根本价值目标就是实现企业利润以及利益的最大化发展，工商管理的主体是经济人，经济人在进行管理的实际过程中，首先要做到的就是严格遵循市场经济的发展规律，同时受到市场经济管理的直接影响。工商管理的发展核心内容是工作效率，最终的发展目标是进行最小的成本投入，实现经济利益的最大化发展目标。对于工商管理而言，其所采取的发展手段和方式本身就是一致的，工商企业能够为社会提供更多的产品，但是这种提品的发展形式最终的目标都是为了实现更多的经济利益。企业的社会责任就是实现经济利益获取的最大化，在市场竞争的发展环境下，通过资源的有效利用实现利润的获取。

4、公共管理与工商管理运行机制和方式不同公共管理本身就是通过以政府为核心的公共权力使用实现，对于社会公共管理发展，其本身就是公共权力的管理和实际运行，公共权力在进行实际运行的过程中，需要严格根据国家法律，实施法制化的管理，公共管理在进行实际决策的过程中，首先要做到的就是遵守法律的发展要求，行政行为需要符合现行国家法律的相关规定，同时在进行公共管理的过程中还需要时刻保持被监督的状态，保证整个管理过程中的公共监督性。公共管理本身同政党政治之间有着较大的联系，同时在公共权力的使用方面也存在中密切的关系，对于公共管理的发展而言，首先要保证的就是运行主体的客观性特征，同时在实际的运用机制和实际的操作方式方面，则是更加的偏向于政治化发展。工商管理主要是基于市场发展规律进行的，对于市场经济的发展而言，其本身也属于法制经济，市场经济的发展也需要受到法律的约束和限制，但是由于法律对于市场经济的发展和规范来说本身就是外在的管理监督方式，能够对市场经济发展进行直接管理和决定的是市场经济的发展规律，企业为了能够在市场竞争中获得竞争发展优势，就必须要顺应市场发展规律，保证对市场经济规律进行深入的了解，最终实现在市场中进行科学化的发展，对于工商管理而言，需要积极的应对市场发展的快速变化要求，把握市场发展热点，才能够最终在变化的市场环境下获得进一步的发展。

五、公共管理与工商管理间联系

公共管理和工商管理两者从本质上来说都是管理学的重要内容，但是两者在实践领域以及管理范围等方面存在着较大的不同和区别，从整体上来说，公共管理和工商管理两者属于辩证统一的发展关系。公共管理和工商管理都是通过特定的管理方式实现对其相应主体的管理和规划发展，同时其实施都对主体的发展有着较为重要的影响，通过科学化的公共管理和工商管理能够实现促进社会稳定发展的目标。

六、总结

公共管理和工商管理本身就是不同时特质的管理区别，两者的管理主体、重点以及具体内容都存在着较大的差异。根据不同的发展规律，有效的借鉴公共管理的发展前提，保证公共管理发展能够实现进一步的创新管理和发展。本文针对公共管理和工商管理差异的分析，从根本上对于公共管理和工商管理之间的区别进行有效的分析，通过有效异同点的比较分析能够进一步实现对两者的科学化比较分析。

参考文献

[1]陈荣富.试论公共管理与工商管理的区别[J].商业经济与管理,2003,04:28-31.

[2]董建新.论公共管理与工商管理的区别[J].暨南学报(哲学社会科学版),2003,03:64-68.

[3]漆圆方.论公共管理和工商管理的区别和联系[J].现代经济信息,2015,24:109.

第13篇

广义的行政指导救济，是国家法律所确定的、用于在行政指导的全过程中保护相对人合法权益的各项制度的总称，既包括在行政指导的决策、实施过程中为保护相对人合法权益所采取的各项预防性制度，也包括在行政指导实施完毕后，由于行政指导给相对人造成合法权益损害而采取的补救性制度。通常我们把前者称为事前救济，后者称为事后救济。狭义的行政指导救济仅是指后者。[2]本文主要是探讨对有关行政指导造成行政相对人合法利益受损的救济问题，即事后的责任承担问题，因此，笔者在此论述的只是事后救济。“有果必有因”，行政指导救济责任的产生缘于行政指导在制度层面和实践层面中存在的问题。

1、行政指导在制度层面和实践层面上存在的若干问题

行政指导的优越性在于它是一种非权力行政手段，得到相对人的认同便可形成行政机关所期望的行政秩序。因此，行政指导是现代国家发展经济、教育科学文化、保护环境等方面的有效行政手段。它本身的广泛应用可以进一步推进行政民主化，消除管理者与被管理者之间的抵触，减少行政摩擦，确保行政得以顺利进行。[4]但在我国，行政指导在起步上比较晚，发展上也比较缓慢，在立法领域，相应的法律规范匮乏；在实践领域，没有太多的成熟性经验可供借鉴。因此我国的行政指导不够成熟和完善，存在着诸多问题。

（1）行政指导立法相对滞后，没有统一的行政指导方面的实体性立法。

在我国行政指导实践中，有关行政指导的运行并没有统一的规范性依据，大多数有关行政指导的规范性依据散见于各单行法律、法规中。

例如：在宪法层次上，我国现行《宪法》第8条第3款规定：“国家……鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”第11条第2款规定：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”宪法修正案第1条规定：“国家…对私营经济实行引导、监督和管理”等；在法律层次上，如《中华人民共和国农业法》第37条第2款规定：“国家鼓励和引导农民从事多种形式的农产品流通活动。”在行政法规层次上，如《中外合资经营企业实施条例》第6条第2款规定“：企业主管部门对合营企业负指导、帮助和监督的责任。[3]此外，在地方性法规、条例和规章等各层次规范性文件中也零星散有关于行政指导的规定。

由此可见，在我国的有关行政指导立法方面，不存在统一的行政指导方面的实体性立法，尤其是程序性立法几乎完全空白，而且，现有的这些规定大多数为倡导性的，比较原则、抽象，在理解上有很大的收缩性。因此，在实际运作中，行政主体由于没有统一、明确、具体的标准或规则可供遵守，其便有很大的自由活动空间，为与不为、为好与为坏则在很大程度上取决于行政主体本身了。

（2）行政主体对行政指导缺乏正确的认识，常常将行政指导异化为行政命令。[4]

如前所述，行政指导是一种柔性的、非强制性的行政管理方式，因此，行政指导的其中一个特征即为“自愿性”，也就是说，承受行政指导的行政相对人是否接受取决于其自愿，对行政指导行为不负有必须服从的义务。

但是，由于受传统的计划经济政策的影响，行政主体往往会有一种“高高在上”的优越感，因此，在实施行政指导时就不免会“摆官架子”，为维护“官家权威”，“顺我者昌，逆我者亡”便成了无可质疑的结果。例如，在农村，乡镇政府为了指导农民致富，动员农民种植某些经济作物，农民一旦不听指导时，乡镇政府就采取一些强制措施：如停止贷款、取消税收优惠、甚至强行铲除。[5]正如田中二郎所言：“实际上若不接受行政指导，就会遭受到某种制裁乃至其他不利待遇的可能。所以，绝大多数相对方是义不容辞地听从行政指导的。”[6]这样，所谓的行政指导也就异化成了行政命令。如此，行政指导也就没有了其存在的价值和意义。

（3）行政指导的做出缺乏程序性规范，透明度不够，容易导致“暗箱操作”。

尽管行政指导行为因其特点所限应具有且需要保持及时灵活，不宜设定过多过繁的程序性规范来束缚行政指导者的手脚，但最基本的程序性规范也是行政指导法治化的内在要求，行政指导者的行为如果缺乏必要的约束必然走向反面。[7]我国的行政程序法尚未制定颁布，因此，行政指导缺乏最基本的具体程序规范，因而在行政实践中，不少的行政指导行为缺乏应有的透明度，少数甚至是“暗箱操作”。在这种不规范、不公开的体制运作下，实施行政指导的行政主体可以根据自身“喜好”随意实施行政指导行为，随意挑选自认为符合条件的行政相对人施以指导。如《乡镇企业法》只规定：“乡镇企业必须遵守有关环境保护的法律、法规，按照国家产业政策，在当地人民政府的统一指导下，采取措施，积极发展无污染、少污染或低资源消耗的企业。”至于具体程序问题，几乎没有涉及。这就使得行政主体在作出行政指导时裁量权过大，往往随意而为。[4]如此的行政指导，其结果可想而知，并无公平、公正可言，“”等腐败现象的恣意而行也就不足为奇了。

以上是笔者着重强调的几点。当然，在我国，由于行政指导发展的不成熟、不完善，其所存在的问题远非上述几点所能穷尽的。但以上几点足以说明，此种状况下的行政指导必然会产生损害行政相对人合法权益的不利结果。“有损害就有救济”，也即所谓的行政指导救济责任问题。

2、行政指导救济责任具体产生的几种情形

在行政指导的实践中，并不是所有的行政指导行为均会造成行政相对人合法权益损害的后果，产生行政指导救济责任问题。行政指导作为一种非强制性的行政管理方式，其在行政管理领域所发挥的巨大作用是无可置疑的，但不可忽视的是在其行使不当或违法时也会对行政相对人的合法权益造成巨大损害。

（1）行政主体违法实施行政指导的行为

依法行政是现代建设法治国家所必须遵循的一个基本准则。行政指导作为行政主体实施行政管理的方式之一，其也应在宪法、法律、法规的规定或国家政策范围内行使，不允许其享有法外特权而不受羁束，由上述的行政指导的含义也可得出此种结论。

但在现实的行政指导实践中，一方面，由于我国有关行政指导的程序性、实体性法律规范比较匮乏，且零散、不统一，导致行政主体往往借助于国家政策行事而规避法律，另一方面，基于行政指导的非强制性，即行政相对人对是否接受行政指导享有选择权，行政主体往往“随意”而行，并不寻求其行为行使的有关依据，这也是我国有关行政指导责任承担不明确，制度不健全的必然后果。具体来说，违法行政指导的情形具体包括：以强制手段推行指导、指导的内容违反了法律原则与政策、超越职权指导以及行政指导中权力滥用等。[8]

（2）行政主体不当行使行政指导的行为

行政行为以行政主体对行政法规范的适用是否有灵活性为标准，可以分为羁束性行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为是指行政主体对行政法规范的适用没有灵活性的行政行为，自由裁量行政行为则是指行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行政行为。[9]此种分类的法律意义在于：分析和认定行政行为的合法性和公正性、合理性。

从我国相关的行政法律、法规、规章等内容上看，行政指导行为属于自由裁量行政行为，因此，行政指导行为不仅存在合法性问题，而且还存在公正性、合理性问题。在自由裁量的范畴内，行政指导难免受到行政主体主观因素的影响，有时行政主体在问题考虑不周，掌握信息不全，市场行情不清楚，主观武断不做客观分析等条件下，做出的不当行政指导，极易给接受指导方造成损害。如某地农业部门只看重市场价格，而不结合当地的自然条件，大力倡导农民砍了果树种樱桃，使农民损失惨重。[10]因此，行政主体在合法前提下实施的行政指导未必合理，其同样会造成相关行政相对人的合法权益的侵害，同样需要救济。

（3）行政主体的没有任何瑕疵的行政指导行为

行政指导除在不合法、不合理的情况下能够造成相关行政相对人合法权益损害的结果外，在既合法、又合理的情况下仍存在间接导致相关行政相对人合法利益损害的结果的可能。即本身是完全正当合法的，只是因为不可抗力或意外事件而使相对人遭受损失。在此种情形下产生的责任是一种法定责任，还是一种公平责任，亦或既不是法定责任，也非公平责任，而是行政主体对此不承担任何责任？这在学术界存在一定的分歧。笔者将此列为行政指导救济责任产生的几种情形之一，说明笔者认为行政主体应承担一定的救济责任，但具体是什么责任则是笔者在下文所论述的内容。

二、行政指导救济责任确立的必要性分析

行政指导作为一种非强制性的行政行为，其发挥作用与否取决于相关行政相对人的接受与否，因此，有学者认为，实施行政指导行为的行政主体不承担任何责任。但其仍然属于行政主体行使职权或履行职责的行为。行政主体在实施行政指导时，难免受各种因素的干扰和制约，做出错误的行政指导行为。“有损害必有救济”、“有权利就有救济”。如果行政机关一概不承担错误行政指导的责任，行政相对人的权利无法得到任何救济，显然与行政法治原则相悖。[11]因此，有必要对确立行政指导救济责任进行必要性分析。

1、信赖保护原则对行政指导救济责任的要求

学界中将行政指导排斥于“有权利必有救济”法治原则之外的原因一般在于运用“违法行为——损害结果”之间的因果关系原理，认为行政指导是非强制性的，行政相对人对行政指导不具有必须服从的义务。行政相对人对行政指导是否接受具有选择权，也就意味着如果行政相对人接受行政指导对自己产生不利后果，不能将责任归于行政机关。[8]但应注意：在行政指导法律关系中，行政主体的优势地位显而易见：一方面，其在技术、信息等方面优越于行政指导相对人，也是基于此，行政指导相对人在多数情况下是欣然接受政府的行政指导的；另一方面，行政主体代表国家，国家是人民利益的代表，行政主体实施行政指导行为代表人民的利益，因此，行政主体在行政指导法律关系中就有很大的威信或是权威，或者表述为“权力效应”更为准确，这也是行政指导相对人接受行政指导的一个基础。

总之，可用两个字表述，即“信赖”。基于“信赖”关系产生一种法律关系，在民事法律关系中表述为“信赖利益”关系，违反“信赖利益”关系造成相对人损失的应承担民事责任；在行政法律关系中表述为“信赖保护原则”，即指若行政主体因其先前的行为而主张一定的事实状态或未来行为，导致行政相对人对该主张正确性的合理信赖因此改变了自己的生活状况，则即使这一主张并不真实、合法，根据禁反言原则，行政主体也不能在以后法律程序中随意否定其主张。可见，在行政法律关系中，基于“信赖”关系产生的行政法上“信赖利益”也应受法律保护，造成行政法上的“信赖利益”受损就应由相关行政主体承担救济责任。

2、“依法行政”、“责任行政”对行政指导救济责任的要求

依法行政是法治国家、法治政府的基本要求。法治（ruleoflaw）要求政府在法律范围内活动；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。[9]行政指导作为作为行政主体行使行政权力的一种行政管理方式，亦应遵循依法行政的基本原则，其违反法律、超越法律活动，也应承担法律责任。

责任行政是指行政机关必须对自己所实施的行政活动负责，其作为行政法治的一个固有理念是一切行政活动所必须遵循的，也是依法行政得以贯彻实施的重要保障。当然，行政指导也不例外，一方面，其虽为“柔性”的行政管理方式，但其仍是行政主体行使行政权力的行为，仍有对相关行政相对人的合法权益造成损害的威胁，因此，其也应对自己实施的行政活动负责，贯彻责任行政的精神；另一方面，规定行政机关对行政指导行为承担救济责任，这对于促进行政机关积极履行提供行政指导的职责，确保行政指导的质量，防止行政机关滥施行政指导，保护相对人的合法权益，保障行政指导的正常运行具有重要意义。[8]责任行政在一定程度上也体现了权责一致理论，即行政主体行使权力不当或违法造成相关行政相对人合法利益损害的，应在相当范围内承担责任。

3、权力行政向服务行政转移，建立服务政府对行政指导救济责任的要求

现阶段，我国正处于经济、政治、社会的全面改革时期，政府职能在这场汹涌澎湃的改革大潮中发生着变化，即由权力行政向服务行政转移。

从各国政府发展史看，政府职能变化有三个基本阶段：（1）统治职能为主的阶段。（2）保护公民自由、财产、生存、安全等基本人权为主的阶段。（3）为公民提供教育、社会保障、低息住房等全方位公共福利为主的阶段。对应的公共行政模式：（1）权力行政模式，即强权力弱服务行政模式）。（2）权力服务行政模式（权力服务混合行政模式）。（3）服务行政模式（弱权力强服务行政模式）。[12]

随着我国政府职能的进一步改革，我国也将由传统权力行政模式向权力——服务混合行政模式发展，最终达到服务行政模式。服务行政无疑是指政府作为服务提供者，为人们的生活、生产等社会活动提供方便，创造条件。行政指导作为一种行政管理方式，其主要是提供自己所掌握的信息、技术等，通过一定的方式引导人们的行为走向，从而使人们真正得到实惠。但当服务不合格造成相关行政相对人合法权益受损时，其就应对自己的服务行为负责。对此，可以引用“服务消费领域”的“服务提供者与服务接受者”之间的关系予以很好理解。

三、行政指导救济责任解决途径的进路

由于各方面因素的影响，违法或不当的行政指导行为在实施过程中在所难免。因此，对由此遭到损害的相关行政相对人应提供相应的救济途径，以保证相关行政相对人的合法权益不受损害。

1、行政指导救济责任的归属原则

由上文所述，行政指导行为导致相关行政相对人合法权益可能受损的基本情形有三类，即违法、不当和无瑕疵的行政指导行为。具体问题具体分析，针对不同的行政指导行为应采取不同的责任归属原则，而不能搞一刀切。

（1）过错责任归属原则

过错责任归属原则，是指以过错作为价值判断标准判断行为人对其造成的损害应否承担责任的归属原则。一般的侵权案件，应当由主观上有过错的一方承担责任，主观上的过错是责任构成的基本要件之一，缺少这一要件，即使加害人造成了损害事实，并且加害人行为与损害结果之间有因果关系，也不承担责任。

过错责任归属原则是民法学中的一项基本的责任归属原则，笔者认为，在确定行政指导救济责任方面可以对此予以借鉴。在行政指导救济责任确定领域，“过错”应做广义理解，即其既包括违法的行政指导行为，又包括不当的行政指导行为。对认定违法的行政指导行为的“过错”认定没有什么争议，但对“不当”的行政指导行为的“过错”认定则存在不一致的观点，主要基于“不当”行政指导行为并未为法律、法规所禁止，行政主体有广泛的自由裁量权。对此，应注意的是行政主体自由裁量权的行使并不是没有任何限制的，其必须遵循合理行政的行政法原则，违反合理行政原则造成损害后果同样应承担救济责任。但鉴于两种行为过错程度的不同，在具体承担救济责任时应有所区分，尤其是在承担行政赔偿责任方面。

（2）公平责任归属原则

公平责任归属原则也是民法学中的责任归属原则，其是以公平的观念对适用过错责任原则和无过错责任原则不能归责的情况下，以衡平的方法分摊损失的一项法律原则，它体现的是“济贫扶弱”而非“劫富济贫”的思想。

在行政指导领域，因行政指导法律关系当事人双方均无过错而导致的行政相对人损害的救济问题，许多学者主张“无过错即无责任”，因此，因合法、合理行政指导行为遭受损害的相关行政指导相对人便只能后果自负。但考虑到社会利益平衡需要和行政指导法律关系当事人双方的责任能力差异，应当由行政主体对行政相对人因行政指导所遭受的重大损失分担一定的责任。[2]这样既可以减轻行政相对人的沉重负担，又不至于打击行政指导相对人接受行政指导的积极性。但基于“任何享有意思自治的人都应对自己的行为负责，”因此，公平责任归属原则在行政指导救济责任方面的运用应作为一种例外情形而存在，并且在性质上是一种补偿责任，而不是严格法律意义上的法律责任。

笔者在论述上述责任归属原则时并未涉及行政指导相对人的责任承担，主要是因为：一方面本文写作的重点是侧重于行政主体的责任；另一方面行政主体的行政指导违法或不当并不以行政指导相对人的意志为转移，如行政相对人明知行政指导违法或不当而接受的行为，其并不因能行政指导相对人的明知行为而使行政指导行为合法、合理。

2、行政指导救济责任的解决途径

“有损害就有救济”。因各种因素导致行政指导相对人合法权益受损时，从保护行政指导相对人合法权益出发，应提供相应的行政救济途径。在学术界，学者们所普遍提出的途径有行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿等。笔者在一定程度上赞同有关学者的建议。

（1）行政复议

行政复议是指行政相对人认为行政机关的行为侵犯其合法权益，而依法请求上一级行政机关或法定复议机关重新审查该行为是否合法、适当，并做出决定的行政行为。[10]行政复议是行政救济的重要组成部分，是行政机关内部监督、纠错的重要方式。

根据我国《行政复议法》的有关行政复议受理范围和排除行政复议的事项的规定，行政指导并未排除在行政复议的受理范围之外，因此，因行政指导行为而导致的行政指导相对人合法权益的损害完全可以通过行政复议程序得到救济，且使这种行政争议在行政系统内部得到解决，对行政指导法律关系当事人任何一方来说都不失是一种省时、省力、方便、快捷的方式。另外，行政复议的审查范围不仅仅是合法性审查，还包括合理性审查。因此，对于具有广泛自由裁量权的行政指导行为来说，无疑是一种有效的救济途径。

（2）行政诉讼

根据我国《行政诉讼法》第11条有关行政诉讼受理范围的规定和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第1条有关行政诉讼受案范围的排除规定，其中“不具有强制力的行政指导行为”即被排除行政诉讼的受案范围之外。

行政指导不能通过行政诉讼途径解决是各国的一种比较统一的做法。但笔者认为，各国行政诉讼法之所以将行政指导行为排除在行政诉讼救济途径之外，是因为行政指导行为的“不具有强制力”的特点。但不可否认的是法律上所规定的“不具有强制力的行政指导行为”只是应然状态，在实践中，并非所有的行政指导行为都符合其应然状态，上述行政指导异化为行政强制的情形便是最好的例证。因此，将行政指导完全排除在行政诉讼范围之外，无疑是对违法行为的放纵。对此，笔者认为，从字面上来理解，我国行政诉讼法只规定对“不具有强制力”的行政指导行为排除在行政诉讼的范围之外，对实践中实质上有强制力的违法或不当的行政指导行为并未排除在外。因此，将实质上有强制力的违法或不当的行政指导行为纳入行政诉讼的范围并不违背有关行政诉讼法规的立法宗旨和精神，且有利于实现司法权对行政权的审查和制约，也有利于对相对人的权利救济。

（3）行政补偿

笔者之所以只提行政补偿而不提行政赔偿，是因为无论是通过行政复议还是行政诉讼，其结果都有可能产生行政赔偿问题，因此笔者认为行政赔偿并不是一种独立的行政指导救济责任的解决途径，其是附随上述两种途径而存在的。

行政补偿是指行政主体基于公共利益的需要，在行政管理活动中合法行使职权的行为以及该行为附随效果，致使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失，依公平之原则，对遭受此损失的行政相对人给予补偿的法律制度。[13]由于违法或不当的行政指导行为的救济通过对行政复议和行政诉讼途径的自由选择就可解决。因此行政补偿是基于因合法合理行政指导行为导致行政指导相对人合法权益受损害的情形而设定的，其设立的基本理念即是对是对处于弱势地位的行政相对人利益的保护，也是对行政指导法律关系双方责任负担能力的慎重考量。

【注释】

[1]胡艳，论行政指导的法律责任[J]，民主与法制，2006（7）。

[2]肖良平、郭细英，行政指导救济制度新论[J]，江西教育学院学报（社会科学），2007年10月，第28卷第5期。

[3]刘卫东，中外行政指导制度的比较与借鉴[J]，改革研究（理论导刊），2002（11）。

[4]徐景波，郎士超，关于完善我国行政指导制度的思考[J]，黑龙江省政法管理干部学院学报，2004（5）。

[5]廖明岚，行政指导制度比较研究[J]，行政论坛，2007（3）。

[6]（日本）田中二郎，司法权的界限[M]，弘文堂，1976年出版。

[7]莫于川等，法治视野中的行政指导[M]，中国人民大学出版社，2005年版，第216页。

[8]袁鹤平，浅谈行政指导救济制度的范围与途径分析[J]，金融与经济。

[9]姜明安，行政法与行政诉讼法[M]，北京大学出版社、高等教育出版社（第三版），2007年，第180页，第64页。

[10]张阳，高凛，试论行政指导的救济[J]，行政与法（宪法行政法研究），2007（11）。

[11]李湘刚，论我国行政指导制度的完善[J]，行政与法（宪法行政法研究），2006（9）。

[12]刘俊生，从权力行政到服务行政[J]，云南行政学院学报，2000（4）。

[13]贾桐桐，试论我国行政指导救济的几点思考与建议[J]，科技信息（高校讲坛），2008（18）。

第14篇

良好，但不容忽视严峻的一面，做好经济工作要把握和处理好几个带有全局和战略意义

的关系，同时要抓住重点，加大实施宏观调控政策的力度。

「关键词经济形势经济环境实施宏观调控改革和发展

2000年是全面完成国民经济和社会发展“九五”计划的最后一年，是改革、发展、

稳定的关键一年，是世纪交替之年。这一年经济工作做得如何，对全局影响重大。最近

中央召开了经济工作会议，进一步明确了形势，提出了奋斗目标，部署了2000年经济工

作的主要任务，需要我们认真把握，狠抓落实，继续奋发努力，促进国民经济持续快速

健康发展，为新世纪的经济腾飞创造良好的开端。

一、当前经济形势的总体判断

（一）当前经济形势总体上是好的

1999年以来，在中央采取扩大内需的一系列政策措施的作用下，国民经济继续保持

较快增长的态势，头9个月国内生产总值增长7.4%.1～10月，工业增加值增长9.1%，增

长速度比较平稳；农业收成稳定，粮食总产量大体接近上年的水平；固定资产投资增长

平缓，全国国有及其他经济类型固定资产投资（不含城乡集体和个体投资）增长7%，其

中基本建设投资增长6.6%，更新改造投资增长下降0.9%，房地产投资增长17.4%；随着

居民收入增加和消费领域的扩大，10月份社会消费品零售总额增长8.2%，增幅比上月提

高1.6个百分点；外贸出口出现回升态势，9月份出口增长20.2%，10月份出口增长23.8%.

财政收入增长较快，1～10月比去年同期增长19.4%，增收1300多亿元，财政收入占国

内生产总值的比重进一步提高。金融形势比较平稳，到10月末，M1、M2分别增长15.1%、

14.5%，人民币汇率保持稳定，国家外汇储备已超过1500亿美元。城乡居民收入稳步增

加，生活水平继续提高，10月末城乡居民储蓄存款余额达59270亿元，同比增长13.4%.

从前三个季度的经济运行情况来看，经济形势总体上是好的，预计全年经济增长可望达

到7%甚至略高一些。这样的增长速度在世界上也是相当高的。

值得注意的是，当前经济形势出现了一些好转迹象：（1）工业经济效益水平提高。

1～9月工业企业经济效益综合指数比去年同期提高7个百分点，其中成本费用利润率

提高1个百分点，总资产社会经济发展贡献率提高0.2个百分点，产品销售率提高0.8

个百分点，资产负债率下降1.7个百分点。1～9月工业企业盈亏相抵后实现利润总额

1200多亿元，比去年同期增长71%，其中国有及国有控股工业企业盈亏相抵后实现利润

480多亿元，比去年同期增长1.5倍。（2）外贸出口进一步回升。随着亚洲周边国家

的经济复苏、需求增加，我国对日本、韩国、印度尼西亚、新加坡等国的出口增长加快

；同时国家加大了出口退税力度，有力地促进了出口的增长。从7月份开始，出口增长

开始回升。7月、8月、9月、10月出口增长分别为7.5%、17.8%、20.2%、23.8%.预

计全年出口增长可达5%左右。（3）物价下降出现减缓的迹象。8月份，受季节性因素

和肉禽价格进一步回升的影响，全国居民消费价格总水平比上月上涨1%，比去年同月下

降1.7%；商品零售价格总水平比上月上涨0.6%，比去年同月下降2.6%.9月份，因部分地

区调整学杂费、房租、水电费价格以及部分食品价格上涨，全国居民消费价格总水平比

上月上涨2%，比去年同月下降0.8%；商品零售价格总水平比上月上涨0.7%，比去年同月

下降2.8%.10月份居民消费价格比去年同月下降0.6%，商品零售价格下降2.6%，降幅均

比上月缩小0.2个百分点。此外，随着工业生产稳步增长，工业品市场回暖，工业品价

格降势也在趋缓。7月、8月、9月，工业品出厂价格分别下降2.5%、2.3%、2.1%，工

业品原材料购进价格分别下降3.4%、3.3%、1.8%.

（二）经济环境日趋严峻的一面不容忽视

以上三种迹象表明，经济增长出现一些好转的迹象，但还没有形成好转的趋势，目

前还不能作出经济增长出现止跌回升、走出谷底的判断。对今后面临的国内外经济环境

是逐步好转还是比较严峻？还有待观察。

从国际经济环境来看，美国经济可望保持一定的增长，但由于美国股市出现一定的

泡沫成分，美元对欧元、日元出现一定的贬值趋势，不排除出现股市动荡、外资抽逃、

消费萎缩、使经济增长发生逆转的可能性。日本经济开始缓慢复苏，但由于日本内需市

场容量有限，日元升值不利于增加出口，所以日本经济复苏的基础还不稳固。美、日GDP

占世界GDP的40%，美、日经济走向如何，对世界经济的影响比较大。欧盟经济正在稳

步增长，但由于欧元的实施，欧元区国家的贸易保护主义不断加强。亚洲周边国家和地

区的经济开始复苏，即使这些国家和地区的经济出现好转，对我外贸出口和利用外资也

将形成一种竞争关系。综合以上一些情况，2000年世界经济增长存在许多不确定因素，

即使经济增长快于1999年，对促进我国经济发展的有利因素也不是很多，相反，对我国

经济形成竞争的不利因素在增加。从总体上看，2000年我国外需压力还是很大，外贸顺

差有可能进一步减少，利用外资也有可能会下降，外贸外资的减少，需要通过进一步扩

大内需来弥补。

从国内经济环境来看，2000年有效需求不足的矛盾仍很突出。目前市场需求依然疲

软，大多数工农业产品生产过剩，农民收入增长缓慢，居民消费意愿不强，民间投资不

振，银行贷款行为趋于谨慎，资金供应趋紧，企业生产经营困难增加，社会就业压力加

大，等等。当前经济问题，集中到一点，就是通货紧缩趋势仍在发展和蔓延。到1999年

9月份为止，全国社会商品零售价格指数连续24个月负增长，居民消费价格指数连续18

个月负增长，生产资料价格指数连续42个月负增长。按照巴塞尔国际清算银行的定义，

一国消费品价格连续两年负增长，就可视为通货紧缩。我国实际上已经达到这一标准。

造成通货紧缩的原因，从短期因素看，是有效需求不足；从中长期因素看，多年来的重

报告总结工作计划

工作总结个人总结述职报告实习报告

实践报告工作汇报辞职报告调研报告党政报告

演讲致辞公众演讲竞聘演讲

就职演说安全生产爱国演讲英语演讲开幕闭幕庆典致辞

贺电慰问领导讲话

党政相关入党申请入团申请

转正申请思想汇报党性分析事迹材料申报材料行风建设

公文范例

主持词

求职应聘个人简历英语简历自我鉴定自我介绍

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实施宏观调控政策的力度

实施宏观调控政策的力度

更新时间:2007-8-1621:03:58

复建设导致经济结构严重失衡。这次通货紧缩，实际上是短期的有效需求不足与中长期

的结构不合理因素交织并发，从而使我国面临前所未有的通货紧缩压力。我国这一轮经

济增长下滑的周期最长，从1992年算起，至今已长达7年，目前下滑的趋势仍在发展。

特别是这两年实施积极的财政政策，对拉动经济增长发挥了重要作用，但仍未从根本上

遏制住经济增长下滑的趋势。2000年国内经济环境依然比较严峻。

二、2000年经济工作需要把握好的几个关系

2000年经济面临的国内外经济环境不容乐观，综合各方面的情况分析，预计这年经

济增长的社会经济发展贡献率提高0.2个百分点，产品销售率提高0.8个百分点，资产

负债率下降1.7个百分点。1～9月工业企业盈亏相抵后实现利润总额1200多亿元，比

去年同期增长71%，其中国有及国有控股工业企业盈亏相抵后实现利润480多亿元，比

去年同期增长1.5倍。（2）外贸出口进一步回升。随着亚洲周边国家的经济复苏、需

求增加，我国对日本、韩国、印度尼西亚、新加坡等国的出口增长加快；同时国家加大

了出口退税力度，有力地促进了出口的增长。从7月份开始，出口增长开始回升。7月、

8月、9月、10月出口增长分别为7.5%、17.8%、20.2%、23.8%.预计全年出口增长可

达5%左右。（3）物价下降出现减缓的迹象。8月份，受季节性因素和肉禽价格进一步

回升的影响，全国居民消费价格总水平比上月上涨1%，比去年同月下降1.7%；商品零售

价格总水平比上月上涨0.6%，比去年同月下降2.6%.9月份，因部分地区调整学杂费、房

租、水电费价格以及部分食品价格上涨，全国居民消费价格总水平比上月上涨2%，比去

年同月下降0.8%；商品零售价格总水平比上月上涨0.7%，比去年同月下降2.8%.10月份

居民消费价格比去年同月下降0.6%，商品零售价格下降2.6%，降幅均比上月缩小0.2个

百分点。此外，随着工业生产稳步增长，工业品市场回暖，工业品价格降势也在趋缓。

7月、8月、9月，工业品出厂价格分别下降2.5%、2.3%、2.1%，工业品原材料购进价

格分别下降3.4%、3.3%、1.8%.（二）经济环境日趋严峻的一面不容忽视

以上三种迹象表明，经济增长出现一些好转的迹象，但还没有形成好转的趋势，目

前还不能作出经济增长出现止跌回升、走出谷底的判断。对今后面临的国内外经济环境

是逐步好转还是比较严峻？还有待观察。

从国际经济环境来看，美国经济可望保持一定的增长，但由于美国股市出现一定的

泡沫成分，美元对欧元、日元出现一定的贬值趋势，不排除出现股市动荡、外资抽逃、

消费萎缩、使经济增长发生逆转的可能性。日本经济开始缓慢复苏，但由于日本内需市

场容量有限，日元升值不利于增加出口，所以日本经济复苏的基础还不稳固。美、日GDP

占世界GDP的40%，美、日经济走向如何，对世界经济的影响比较大。欧盟经济正在稳

步增长，但由于欧元的实施，欧元区国家的贸易保护主义不断加强。亚洲周边国家和地

区的经济开始复苏，即使这些国家和地区的经济出现好转，对我外贸出口和利用外资也

将形成一种竞争关系。综合以上一些情况，2000年世界经济增长存在许多不确定因素，

即使经济增长快于1999年，对促进我国经济发展的有利因素也不是很多，相反，对我国

经济形成竞争的不利因素在增加。从总体上看，2000年我国外需压力还是很大，外贸顺

差有可能进一步减少，利用外资也有可能会下降，外贸外资的减少，需要通过进一步扩

大内需来弥补。

从国内经济环境来看，2000年有效需求不足的矛盾仍很突出。目前市场需求依然疲

软，大多数工农业产品生产过剩，农民收入增长缓慢，居民消费意愿不强，民间投资不

振，银行贷款行为趋于谨慎，资金供应趋紧，企业生产经营困难增加，社会就业压力加

大，等等。当前经济问题，集中到一点，就是通货紧缩趋势仍在发展和蔓延。到1999年

9月份为止，全国社会商品零售价格指数连续24个月负增长，居民消费价格指数连续18

个月负增长，生产资料价格指数连续42个月负增长。按照巴塞尔国际清算银行的定义，

一国消费品价格连续两年负增长，就可视为通货紧缩。我国实际上已经达到这一标准。

造成通货紧缩的原因，从短期因素看，是有效需求不足；从中长期因素看，多年来的重

复建设导致经济结构严重失衡。这次通货紧缩，实际上是短期的有效需求不足与中长期

的结构不合理因素交织并发，从而使我国面临前所未有的通货紧缩压力。我国这一轮经

济增长下滑的周期最长，从1992年算起，至今已长达7年，目前下滑的趋势仍在发展。

特别是这两年实施积极的财政政策，对拉动经济增长发挥了重要作用，但仍未从根本上

遏制住经济增长下滑的趋势。2000年国内经济环境依然比较严峻。

二、2000年经济工作需要把握好的几个关系2000年经济面临的国内外经济环境不容乐观，综合各方面的情况分析，预计这年经

济增长的社会经济发展预期目标为7%左右，继续保持较快的增长，但仍然要付出艰巨的

努力。对此，2000年经济工作需要着重把握和处理好几个带有全局和战略意义的关系。

（一）既要坚持扩大内需，又要加大结构调整和科技进步的力度

扩大内需的核心是促进经济增长，扩大经济总量。但是，由于目前我国的经济增长

越来越受到结构不合理因素的制约，如果不调整结构，经济增长就不可能上去。调整结

构，不能是短期的、局部性的调整，而必须是中长期的、战略性的调整；不仅要调整产

业结构、产品结构和企业组织结构，而且要调整地区结构，加快西部大开发，这是关系

经济长远发展的重大举措。结构调整要取得成效，必须以技术创新为动力，不能再走低

水平建设的老路。应在技术进步的基础上，坚决淘汰落后的、重复的生产能力，发展高

新技术产业和有发展前景的行业和企业，对传统产业进行较大规模的技术改造和固定资

产更新，不断提高经济增长的质量和效益。处理好扩大内需和结构调整的关系，实际上

是处理好经济总量与结构的关系，二者是不矛盾的。扩大内需的一个重要拉动力，就是

扩大投资需求。这两年实施积极财政政策的一个重要特点，就是以国债投资为主导，重

点投向基础设施等国民经济的薄弱环节和领域，不断调整和优化经济结构。扩大内需是

为了促进发展，增加经济总量，但同时也是调整结构的过程，是科技进步的过程。我们

要以技术创新为动力，在扩大内需、促进发展的同时不断调整结构，在结构调整的基础

上求得更好的发展。

（二）既要坚持政府投入，又要努力扩大社会投资和居民消费

坚持政府投入，是在当前经济不太景气、社会投资和居民消费未完全启动以前的必

然选择。但是，政府投入数量是有限的，要受制于国家财力的制约，而近几年国家财政

状况总体上比较困难，这两年实施积极的财政政策，国家增加发行2100亿元国债，专项

用于基础设施等项建设。政府的这笔投入，与全社会固定资产投资规模相比，数量要少

得多。启动经济增长的真正动力，要靠社会投资和居民消费的正常回升，不能只靠政府

投入来支撑经济增长，否则国家财政难以承受，经济增长也不能持久。所以，政府投入

的着力点，是要努力引导和扩大社会投资和居民消费，使政府投入起到“四两拨千斤”

的作用。具体来说，就是要充分发挥财政资金的贴息、参股、合资、补贴、担保等方式，

带动更多的社会投资。例如：1999年下半年国家增发600亿元国债，其中150亿元用于

企业技改项目的贴息和补充相应的资本金，以此带动银行贷款1500多亿元，使社会投资

规模迅速扩大。与此同时，2000年要继续落实已经出台的增加城镇中低收入居民收入的

政策，要通过实施农村税费制度改革、完善粮食流通体制改革等措施，努力增加农民收

入，并结合出台一系列鼓励消费的政策，努力扩大城乡居民消费。

（3）既要积极推进改革和发展，又要高度重视保持社会稳定

2000年要扩大内需、调整结构和实现科技进步，立足点是要保持经济又快又好的发

展。解决当前中国经济所有问题的关键，是要坚持发展。发展是硬道理，这一点是不能

动摇的。但是，要取得又快又好的发展，必须以改革为动力。2000年各项改革已处于攻

坚阶段。特别是国有企业改革，是改革的重中之重，将使大多数国有大中型企业实现三

年改革脱困和基本建立现代企业制度的目标。只有国有企业搞好了，效益上来了，才能

为发展提供坚实的基础。加快改革和发展，使社会稳定问题显得更加重要。改革和发展，

最终是为广大人民群众谋取利益的，因而是有利于社会稳定的。但在改革和发展的进程

中，因结构调整、企业改革、机构改革的深化，使下岗、失业现象增加；因社会环境的

不断变化，竞争加剧，一些人的习俗、观念适应不了环境变化的需要；等等，如果处理

不慎，极易引发社会不安定因素。社会不稳定，改革和发展将一事无成。一个稳定的社

会环境，是顺利推进改革和发展的基本保障。因此，要正确处理改革、发展、稳定的关

系，使三者相互协调和统一。

三、抓住重点，加大实施宏观调控政策的力度

2000年经济工作任务涉及方方面面，非常艰巨而又重要。但基本着眼点是扩大内需、

促进经济增长，并在贯彻党的十五届四中全会精神的基础社会经济发展上，以国有企业

改革为中心全面推进各项改革，同时注意保持社会稳定。从这个基点出发，2000年经济

工作要重点抓好以下几个方面：

（一）继续加大实施积极财政政策的力度

连续两年实施积极的财政政策，其拉动经济增长的效果是显著的。由于2000年有效

需求不足和通货紧缩趋势尚未有效遏制的矛盾仍很突出，在社会投资和居民消费未完全

启动以前，为了保持经济的较快增长，必须坚持实施行之有效的积极财政政策，并加大

其力度。现在银行资金充裕、存贷差达1.2万亿元，生产能力充足、近1/3的生产潜力

未能发挥出来，劳动力丰富，面对钱多、物多、人多的因素，应是加快发展的好时机。

如果不采取有效的政策措施，这些资源就会白白浪费掉。实践证明，财政政策对资源利

用具有见效快、导向作用大、宏观配置合理的特点，通过财政向商业银行发行长期国债，

动用部分社会储蓄资金，将相对过剩的人、财、物资源利用起来，有利于促进社会生产

力的发展。

2000年继续实施更加积极的财政政策，仍以扩大财政支出为主要形式，双管齐下，

通过发行长期国债进一步扩大投资和继续落实增加居民收入的政策来扩大消费支出；同

时要运用好税收政策，包括实行必要的减免税政策，通过适当减少财政收入的形式，进

一步刺激投资、消费和出口。这样，中央财政赤字和债务规模将进一步扩大。有人担心，

会不会引发财政风险？据初步测算，1998年，我国中央财政赤字（按国际通行口径，包

括为弥补债务利息支出而形成的赤字，下同）和债务余额占当年国内生产总值的比重分

别为2.15%和9.9%；1999年约为2.80%和12.0%；预计2000年中央财政赤字占GDP的比

重与上年大体持平，仍控制在3%的警戒线以内，债务余额占GDP的比重约为14.0%，仍

明显低于60%的警戒线。我国发行国债尚有一定的空间。积极财政政策是否有风险，关

键在于能否管好用好国债资金。只要国债资金能够发挥好的效益，促进经济较快的发展，

就能够为偿还债务创造有利条件，不会引发财政风险，也不会给后人留下债务包袱。近

一两年，财政税收每年增收超过1000亿元，其中就包含了积极财政政策带来的增收效应，

国债投入已经出现良性循环的效果。

（二）进一步发挥货币政策的作用

在当前经济偏冷的情况下，要采取相应扩张的宏观调控政策，使社会资金得以充分

利用。如果仅仅财政政策是扩张的，而没有货币政策的相应配合，就难以充分调动社会

资金来支持经济发展，进而会减弱整个宏观调控的效果。例如：将国债资金投入具有一

定经济效益的基础设施建设，以及采取贴息方式投入企业的技术改造等，都需要大量的

银行贷款与之相配套，如果银行配套贷款跟不上，就会影响整个国债投入的效果。因此，

必须进一步发挥货币政策的作用。一是要保证国债资金配套贷款的及时投入；二是要满

足企业流动资金贷款的需要；三是要支持广大中小企业的发展；四是要适当降低存款准

备金率，促进商业银行扩大贷款，同时对有困难但需要扶持的中小金融机构，给予再贷

款支持；五是要大力开展住房、教育、汽车以及大件耐用消费品等方面的消费信贷业务

；六是要发展资本市场，积极开拓直接融资渠道。总之，要保持货币供应量的必要增长。

只要积极财政政策不出现风险，实行相应的货币政策也不会有风险。金融业要正确处理

支持经济增长与防范金融风险的关系，在改善金融服务的同时，要继续深化金融改革，

健全银行内控机制和银行监管机制，完善金融法制。

（三）大力推进国有企业的改革和发展

党的十五大和十五届一中全会提出，用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和

加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，使大多数国有大中型骨干企业初步

建立现代企业制度。2000年是实现这一目标的最后一年，是搞好国有企业改革和发展的

关键。党的十五届四中全会决定指出：“推进国有企业改革和发展，首先要尽最大努力

实现这一目标。要从不同行业和地区的实际情况出发，根据不平衡发展的客观进程，着

力抓好重点行业、重点企业和老工业基地，把解决当前的突出问题与长远发展结合起来，

为国有企业跨世纪发展创造条件。”

2000年要重点做好以下一些工作：（1）推进社会经济发展工业结构调整。继续压

缩纺织、煤炭、冶金、石化、建材、机电、轻工等行业的过剩生产能力，坚决淘汰那些

技术落后、资源浪费、产品质量低劣和污染严重的企业。不断优化工业结构，缓解重复

建设压力，增强企业活力。（2）加大技术改造力度。继续拨出一部分国债资金用于企

业技术改造的贴息贷款。对于技术改造所需先进设备的进口，国家可适当提供外汇、免

税等优惠政策。对国家鼓励的高新技术产业、新兴行业等项目的国产设备投资，实行按

40%的比例抵免企业所得税。（3）实行债权转股权。对一些有特别困难、但有一定发

展前景的国有企业，实行债权转股权。逐步解决企业资本金不足、资产负债率高的问题，

同时盘活银行的不良资产。（4）拓宽直接融资渠道。完善股票发行、上市制度，使更

多的经济效益较好、符合条件的国有企业上市，增加企业的资本金。选择一批信誉好、

发展潜力大的国有控股上市公司，配售部分国有股来筹集资金。一些资信好、实力雄厚

的特大型企业或企业集团，可在境内外发行企业债券，进行滚动发展。（5）实施规范

化的公司制改革。除少数关系国计民生的企业实行国有独资有限公司外，积极发展具有

多元投资主体的股份有限责任公司，健全公司法人治理结构，处理好“老三会”（党委

会、工会、职代会）和“新三会”（股东会、董事会、监事会）的关系，加强企业领导

班子建设，强化内部管理，实行企业会计外派制度，完善企业在经营、用人、分配等方

面的约束机制和激励机制。（四）建立健全社会保障体系

这是加快国有企业改革、保持社会稳定的重要条件。要继续做好国有企业下岗职工

再就业和基本生活保障工作。但是，成立再就业服务中心，按“三家抬”（财政、企业、

社会负担）的办法来保障下岗职工基本生活费，只是一种过渡性措施。要从根本上解决

国有企业人员多等方面的问题，最终要靠建立健全全国统一的、覆盖所有企事业及行政

机关单位职工的、由政府承担并强制执行的社会保障制度。我国原有的社会保障制度，

是实行由政府通过企事业单位从当期收入中偿付各项社会保障费用的现收现付制，近期

社会保障改革的方向是由现收现付制转向通过个人帐户实现的基金积累制，即职工在领

取工资后向社会保障基金缴付社会保障缴款，这笔缴款连同企业缴付的部分社会保障缴

款都进入职工的个人帐户，以后就从职工的个人帐户中支付他们的社会保障开支。实行

基金积累制，对新参加工作的职工来说是没有问题的，他们有足够的工作时间在个人帐

户中积累足够的养老金。成问题的是，已退休的职工和在实施个人帐户制度以前较早参

加工作的在职职工（统称老职工），由于在过去的工作年限里没有直接为自己积累养老

金、医疗保障基金、住房基金等，而是通过预先扣除把保障费用转化为政府收入并凝固

在国有资产中。转入基金积累制以后，老职工新建的个人帐户中的资金很少，已退休职

工的个人帐户则完全是空的。因此，在实施从现收现付制向基金积累制转轨时，政府应

对老职工过去对养老金基金的贡献作出补偿，这就需要由政府出面来筹集和建立社会保

障基金，这是建立健全社会保障体系的重要条件。要扩大社会保障覆盖范围，对所有不

同经济成分的企业和职工依法收缴社会保险费，提高收缴率，筹集社会保障基金；同时

也要考虑，在推进国有经济战略性调整和国有企业战略性改组过程中，对国有股权变现

所得，中小企业的拍卖、租赁所得，国有房地产的出售、租赁所得，以及财政预算支出

的安排，要按照一定比例划入社会保障基金。条件成熟时要着手建立统一的社会保障制

度。

（五）加强科技与经济的结合

科技进步是加快结构调整和促进经济增长的主要驱动力，要加强科技与经济的结合，

使企业成为技术创新的主体，充分发挥科学技术是第一生产力的作用。但是，目前我国

最薄弱的环节，不是科技水平低，而是科技成果转化为生产力的环节滞后，这与现行科

技体制和生产体制密切相关。现行科技力量主要集中在科研院所，与生产相脱节。企业

的科技力量非常薄弱，许多优秀科技人才都集中在科研院所。这种体制，大大阻碍了将

科技成果转化为生产力的进程，使先进的科学技术无法得到及时的应用和推广。为此，

要深入进行科技体制和生产体制的改革，将应用科技的基本力量从原来的科研院所下放

到企业中去，使企业成为应用科技研究的载体和主要力量。这也是当今发达国家的通行

做法。科技力量与企业合二为一，既可以使科研经费得到保障，使科技人员有了用武之

地，又可以使企业生产有技术创新力量的支撑，增强企业的竞争力。2000年要基本完成

科研机构管理体制的改革工作，使应用科研机构转制为企业，或纳入企业的科研体系中

去。对于高校中的应用科技力量，也要逐步分离出来，按照科研机构改革的方向进行运

作。

此外，要加强知识产权的立法和执法力度，保护技术创新者的利益。尽快制定反垄

断法和严格执行反不正当竞争法，规范技术市场及其他市场，维护多种所有制经济平等

竞争的市场秩序。建立鼓励技术投入的税收制度。政府除了加大基础研究投入和对市场

前景好的共用性产业技术的研究开发提供资助外，应制定鼓励企业进行技术投入的政策。

如：对技术转让收入、设备投资等扣减所得税；改进现行的增值税制度，明确企业研究

开发、科技人才工资等支出划入无形资产的办法，等等。倡导推广以保护知识产权为核

第15篇

（西南政法大学行政法学院，重庆401 120）

摘 要：“大数据时代”公民个人信息隐私作为隐私权范畴之一，“溢出”传统“私域”而向“公域”延伸。这种延伸使传统的私法保护模式陷入困境，同时也意味着公法介入保护公民个人信息隐私成为发展之必然。公民个人信息隐私横跨“公私”两大领域的这种“复合性”事实，使公私法“整合”保护模式成为“大数据时代”公民个人信息隐私法律保护发展的应然选择。

关键词 ：大数据时代；个人信息隐私；公法；私法；整合保护

中图分类号：DF49

文献标识码：A

文章编号：1002-3933（2015）05-0063-09

收稿日期：2015 -01-09 该文已由“中国知网”（www．cnki．net） 2015年4月8日数字出版，全球发行

作者简介：王学辉（1965 -），男，四川南充人，西南政法大学行政法学院教授，博士生导师，研究方向：行政法与行政诉讼法学；赵 昕（1981-），女，四川遂宁人，西南政法大学宪法与行政法专业201 1级博士研究生，西华师范大学管理学院副教授，研究方向：行政法与行政诉除法学，公共行政学。

20世纪中期以来，随着计算机、网络等相关技术的成熟与发展，信息存储和处理能力不断增强，在人们生活中充斥着海量的数据，标志现代社会进入依赖网络信息系统的“大数据（Big Data）时代”。所谓“大数据”是基于海量、多样化的数据集合，通过云计算的数据处理与应用模式，快速获取、处理、分析等手段形成的智力资源和知识服务能力。一般来说，大数据具有数据规模大（Volume）、数据种类多（Variet）、处理速度快（Velocity）、价值密度低（ Value）等基本特征。在“大数据时代”，公民个人信息隐私已从传统法律界分“隐私权”的“私域”中“溢出”，并向“公域”延伸，从而成为横跨“公私两域”的“复合性”权利。而因袭传统的私法保护模式已不能适应时展。面对“大数据时代”公民个人信息隐私权保护的诉求，厘清隐私权范畴，重新审视私法对隐私权的保护，推动公法介入公民个人信息隐私权保护，建构适合“大数据时代”的公民个人信息隐私权保护的法律模式具有重要意义。

一、隐私权“私域溢出”：私法保护之困境

隐私权概念自确立之日起，即被视为一种绝对的“自治权”，即“不受别人干涉的权利”，“个人自治”也成为隐私权的价值与目的。在我国，有学者认为，“隐私权是自然人对于私人信息的自我控制，不被非法利用，私人事务自主支配，不受侵扰和私人活动自主决定，不受侵犯秘密的自由权，即隐私权是私人生活自由权”。由于隐私常常与“私人”、“私生活”之类的概念连在一起，所以，在很长时间被作为与公权力、公益无正面关联的私法性权利。正如王利明教授将隐私权定义为“自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。”。

自19世纪中期以来，西方各国对隐私权确立了私法保护模式，其深刻原因主要是对发达的市民社会作出回应。因为，近代资产阶级政治制度的确立，为市民社会的自治发展提供了条件，而近代宪法将“私域”自由归还了市民社会。在国家治理的理念上，资产阶级倡导“最小政府即最好政府”，公权力被严格控制在狭小的“公域”。这样，市民社会“私域”就没有受到公权力广泛介入和侵扰。同时，在市民社会内部，各成员的个性张扬与权利行使，由此引发的平等主体间的权利争议与纠纷，以私法予以解决也具有合理性。因此，私法保护的价值在市民社会“私域”中得以充分展示，这也体现了私法自治与权利保护的契合性特征。

“隐私”在一定程度上确属“私域”，“自主决定”、“自我控制”为“私域”权利主体意志表达的特点。公民个人信息隐私作为传统“隐私权”的延伸，自然属于私法性权利。同时，它作为权利人直接支配的标的，也具有排他性。这意味着公民个人信息隐私有正向性与负向性。正向性在于权利者可以直接支配与自己相关的信息，而无需他人行为介入；负向性在于私权利者有权禁止他人妨碍其对自己相关信息的支配，即有排他性。此其一。其二，公民个人信息隐私体现为权利人自治，强调权利者对权利的占有、使用、处分、收益。这即凸显了私权性。其三，在保护方式上，英美法系国家以侵权保护为主；而大陆法系国家，以德国为代表则将隐私权界定为人格权，以民法典对之进行保护；而在我国，宪法对隐私权的保护没有直接性规定，一般认为其间接体现于宪法对公民的人格尊严、住宅以及通信自由和通信秘密的保护中，足见也是以私法保护为主。

上述理由，显而易见是基于传统“隐私权”的定义，而此逻辑演绎中忽视了一个最基本的问题，即传统“隐私权”的定义是否准确涵盖公民个人信息隐私权的范畴？在“大数据时代”公民个人信息隐私权保护完全沿袭传统私法保护模式合适吗？笔者对此持否定态度。其主要理由在于，“大数据时代”公民个人信息隐私的私人性减弱，而其社会性与公共性增强，这意味着个人信息隐私权从“私域”中“溢出”，由此引发私法规范与现实状态的不和谐。

传统观点将隐私权看作一种支配权，强调这种权利享有者对自己相关信息的支配性，不需要他人的介入，具有排他性。但是，现实中隐私权并非仅有支配性特征，还具有社会性和公共性特征。人的社会性决定其在社会中生存，必然与外界有着各种交往，在这些交往过程中，某些事态、关系、信息因其具备特殊性质，成为现代人珍视的隐私。所以，隐私除了具备个人性外，也具备很强的社会性。在以网络通讯为标志的“大数据时代”，人的交往更为频繁，信息的传递更快捷，隐私的社会性也就愈发突显。因此，一种绝对独立的隐私在现实世界是不可能存在的。

传统私法理念基于人的理性、强大一面，而强调人的自治，而现代私法理念却认为尽管人存在理性的一面，而其力量是弱小的，生存在现代社会需要依靠他人，尤其在发展中需要政府提供“生存照顾”。显然，个体人的支配能力大为降低。随着“行政国家”的兴起，公权力膨胀与扩张并大肆介入“私域”。在“大数据时代”大量的个人信息为国家与政府所掌控，个人信息隐私权的保护自然涉及国家与政府或其他人对这些信息是否有权获取、怎样获取问题。也即是说，公民与国家的关系决定了公民个人不可能完全支配自己的信息。传统“隐私权”的支配性观点，与“大数据时代”公民个人信息隐私权的现实尴尬，对传统“隐私权”定义提出了异议。因此，片面地强调支配私权的标的，公民个人信息隐私将受到很大的限制，其隐私权在法律体系中的地位也将受到很大的伤害。

从保护方式看，传统的私法观点一般将隐私作为个体人自治的范畴，国家与政府对隐私权的保护只负有消极义务。但是，在“大数据时代”，公民个人信息隐私不再是绝对的自治，国家与政府乃至非政府公共组织不仅负有消极的义务，而且还负有积极地运用适当的手段保护公民个人信息隐私，防止他人对其侵害的义务。尤其在大数据时代，网络的工具性改变了传统的管理方式，人们生活对其依存愈来愈强的情况下，利用信息和数据将会创造巨大价值，一旦这类技术工具被滥用，就会给公民个人信息隐私安全造成严重威胁。因此，若停滞在国家与政府的消极义务观上，完全沿袭传统的私法保护模式，这均不利于大数据时代公民个人信息隐私权的保护。

综上所述，“大数据时代”公民个人信息隐私权从“私域”已经“溢出”，不再是一种绝对的“自治权”，也不完全就是一个人“不受别人干预的权利”。“大数据时代”公民个人信息隐私权的实际状态突破传统隐私权范畴，改变了隐私权的“私性”与“私法保护”的“绝对性”。因此，在传统“私法保护”的基础上，建构另外的法律保护模式，是“大数据时代”公民个人信息隐私权法律保护的呼唤。

二、个人信息隐私权之“公域延伸”：公法介入保护之必然

面对科技发展，网络技术成熟，公民个人对自己信息的自我支配能力逐渐减弱。政府为了适应现代管理与公共服务的需要，要搜集、使用公民个人大量的相关信息，而基于国家安全需要，政府加强了对网络信息系统的监控。因此，在“大数据时代”，公民个人信息在许多情况下，都为公权力所掌控，公民个人几乎不能支配这些含隐私的信息。由此，公民个人信息隐私由“私人问题”成为丫“公共问题”。面对个人信息隐私权之“公域”延伸，公法介入公民个人信息隐私即为必然。

公法如何规制与约束公权力行使，防止其滥用，以规避其侵犯公民个人信息隐私权，这是一个迫切而又重要的一个法制建设内容。首先，国家对公民个人信息隐私权负有积极的义务。美国著名学者罗纳德，德沃金在《生命的主权》中谈到：“人人有权享有尊严”=。隐私权的产生是因为人有被尊重之需要，尊重隐私权即尊重人性之需要。人的需要是分层次的（马斯洛的理论），最基本分类即为生存的需要和精神的需要，而被尊重即为精神需要的一种=。

德国在1983年人口普查案中，认为个人信息是对个人生活事实的记载，是对自然人的“人格图像”的勾画，是人的尊严的一部分。个人隐私的不受侵犯是人格尊严的重要体现，与私生活相关的隐私，都与人格尊严密切相关，如果隐私不受保护，将严重损害个人人格尊严=。个人信息隐私权所表达的是信息所有者对自己信息的自主支配，自己的信息不被他人擅自收集、使用，从而在精神上得到被尊重的满足，维护个人的人性尊严。同时，隐私权作为人的一种权利，而权利之本即为利益，当这种利益具有基本性与重要性时即上升为宪法上的基本权利。因此，作为一种与人格尊严相联系的基本权利，一切国家机关都必须予以尊重，这是宪法的一项基本原则。

国际人权法对此也做出了相应之规定。《世界人权宣言》的序言指出：“鉴于对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认乃是世界自由、正义与和平的基础”，其第12条规定：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉，他的荣誉和名誉不得加以攻击。人人有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。”《公民权利和政治权利国际公约》第17条也做出相同之规定。《儿童权利公约》第16条也规定了“儿童隐私权”之保护。1950年《欧洲人权公约》第8条“维护隐私和家庭生活的权利”第1款规定：“人人都有维护其隐私、家庭生活、居所和通信的权利”①。

虽然国际社会发展不平衡，对公民个人信息隐私权之公法保护在各国之国内法保护上存有差异，但作为一项基本人权，国家要对其进行尊重与保护，这一点是相同的。因此，对公民个人信息隐私权的公法保护，既是《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际公约缔约国的义务，也是这些国家制定国内法保护之依据。公民个人信息隐私权的公法保护就是要求国家公权力要尊重人性情感利益的需求，维护人的尊严，尊重个人信息的自我支配，不随意侵扰和剥夺个人的隐私权。从公法视野促进国家履行对公民个人信息隐私保护的积极义务，这也是“大数据时代”的要求。

第二，“行政国家”的出现，政府公权力膨胀与扩张，公权力侵害公民个人信息隐私权机率的增长，加大了公法保护的迫切性。传统隐私权的私法保护是近代自由资本主义时期的产物。在“管得最少的政府就是最好的政府”的警察国家，政府扮演“守夜人”角色，公权力较少介入私人领域，市民社会得以充分自治。而随着政府角色变化，公权力的膨胀与扩张，不断挤压私权利空间。在这种情况下，仅对隐私权进行“私法保护”，显然就不适时务了。随着福利国家的到来，秩序行政向给付行政的转变，政府公权力拓展到医疗、教育、住房、社会保障等领域。信息化、网络化使公民个人信息隐私进一步从私域延伸到公域。政府建构公民个人信息数据库，大量的个人信息如户籍资料、通讯信息、疾病信息、信用信息等都被录入到政府数据库中，政府成为影响个人信息最大的主体。以往，政府对公民信息的获取大多源于公民自己提供，但在大数据时代，政府掌握个人信息的途径增多，通过监控和信息的累积，公民的各种信息可能在不知不觉间就被政府所掌控。而且这些信息不仅是数量不断地增加，通过整合、加工，其运用价值也大幅度提高。因此，电子政务的兴起，网络数字化的管理，政府能高效便捷地对完成公共事务的管理任务。但是，政府在公共服务过程中搜集、使用的相关信息，因自身原因可能导致侵犯公民个人信息隐私。简言之，由于公民个人信息的公用化，公民个人信息隐私权面临着来自公权力的侵犯，在大数据时代侵犯隐私的潜在危险也随之提高。公权力越强大，公民个人权利与之抗衡的能力就愈显单薄，因此，规制公权力同时保护私权利，催生公法的介入。

其三，公民个人信息隐私权的公法保护是对公权力运作的规范，对国家权力运行的监督，也是建构有限政府的需要。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，直到遇有界限的地方才会停止”。权力因权利的让渡而自诞生之日起就有着扩张的本能，存在被滥用的风险，因此，权力对权利的侵犯永无休止。在“私域”与“公域”界分发生变化的情况下，公权力介入社会公共生活的各个方面，打破了“风能进，雨能进，国王不能进”的法谚。这个事实有合理性的一面，但是，个人权利的弱势无法改变公权力的侵犯。宪法、行政法等公法的任务就是要约束公权力行使，合理界定国家与公民社会的边界，确保私人领域的自由。从对抗国家权力的角度出发，个人信息隐私权的公法保护就是要给予个人自治的空间，这种自治即为保护个人信息的自决权。基于公共利益的需要，政府可以通过合法途径获取和利用个人信息，但前提必须是个人能够控制自己的隐私。同时，为了保护个人信息隐私，公法要为政府设定相应的约束机制。因为公法的本质不是为了保障公权力，而是要控制公权力，因此，对个人信息的公法保护所强调的也是如何限制公权力。宪法设定了公民的基本权利，将隐私权纳入其中也就是给隐私权划出一个独立的自主空间，在这个空间里要保持个体的独立，公权力的运行就必须规范，对个人私事要保持克制的态度。在实践中，宪法内容许多抽象性给适用带来不便，因此，对个人信息隐私权的保护就需要更具技术性、实践性的“动态宪法”——行政法，将公民宪法上的基本权利转化为行政法上的具体权利予以落实。另外，对公民个人信息的公法保护还要建立当个人信息隐私受到侵犯时的救济途径。“无救济即无权利”，没有救济，权利就是一纸空文。因此，公法应当为公民提供因公权力之不当使用而侵犯公民个人信息隐私权的救济途径，否则，公民个人隐私权的法律保护只停留于形式，不具有适用性。

第四，平衡公益与个人隐私利益，需要公法介入。法哲学家博登海默认为：“法律的主要作用之一就是调整及调和各种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益。这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种利益冲突标准的一般性规则方能实现。”公权力行使之目的在于完成具有公益性质之行政目标，而运用公法对个人信息隐私权之保护是为了对抗公权力对个人隐私权之侵犯，因此，这势必就造成政府所要通过公权力实现公益与个人之隐私利益二者间所出现的冲突。过多强调个人信息隐私权的公法保护可能会导致政府不能履行某些正常的公共管理职能，公益也无法实现；而过多重视公益之实现，可能导致公权力打着公益的旗号肆意侵害公民个人信息隐私权。因此，公法调整公共利益与个人利益之间关系的价值取向在于对二者进行平等保护，妥善解决二者的冲突，使之处于平衡状态。

综上所述，由于“大数据时代”公民个人信息隐私的社会性和公共性，“隐私”保护已成为一个普遍关注的公共性问题。在公共决策视野中，若继续扼守传统私法调整的法律原则，无视私法保护所表现出的局限性，则不利于这一公共性问题的解决。在纯私法保护模式不能满足“大数据时代”需求的情况下，“公法捕获”即有其必然性。

三、隐私“复合性”：公私法整合保护模式之发展

个人信息隐私具有横跨“公私两域”复合性①之特征，这说明在“大数据时代”，发达的信息技术使私人事务与公共事务的联系与交叉更加紧密，推进了公私合一混合管理模式的形成。随着国际化和市场化的进一步发展，政府管理难度和复杂性增加，政府与社会、公与私的观念逐渐更新，公私合作已经成为必然需求和总体趋势。公私合作在一个现代的国家中，虽然不是全部内容，但是它却是不可逆转的一个现象。这就使公法原理和私法原理支配的权力行政和非权力行政两个领域论述的制度基础丧失殆尽。而公法与私法的区分，也只是相对的，并不存在绝对的分界线。现代信息技术的公私合作关系直接导致公法与私法在功能、调整对象乃至规制方法等方面的汇合和借鉴。为实现政府行政任务之目的，公法也采用了私法手段，其突出表现即为行政私法行为，这体现了公私法的融合，同时也不可避免地会受到公法与私法两种不同性质的法律调整。

从另一个层面看，公民个人信息隐私虽然是当事人的私益，但是在某种情形下关涉到公益，诸如国家安全等。这也就需要法律平衡公益与私益之间的关系。然而，公益与私益尽管都是利益范畴中的一种特殊利益，且均有一般利益特征，但是区别也是十分明显的。公益范围界在公域，为满足整个社会生存、享有、发展所需要的资源和条件，不仅具有主观的需求性，而且本身还有合法性与正当性。而私益则界在私域内，为满足私人即社会个体或组织的生成、享有、发展所需要的资源和条件。虽然私益也有主观需求性，需求本身也有合法性、正当性之特点，但是毕竟为两种对立领域的利益，因而在性质上相悖。由于公益是公域内的利益，不是满足具体个体与组织的需求，而是满足社会的公共需求，所以，公益所涵盖的资源与条件往往同公共事务和公共产品相联系，成为政治国家的公共目标价值诉求。但是，公域与私域的分界随着社会发展而逐渐清晰，并且重合交叉，因此，公益与私益又具有交融性。也即是说，公益是普遍性私益的集合，诉求公益同时也在维护或保障私益。有时诉求私益也与公益具有一致性，但也不能因此而要求私益诉求必须符合公益，二者毕竟是两个相对立的利益范畴。私益与公益的对立与冲突的存在，需要一种特殊法律规范，使公益诉求不侵犯私益，私益诉求也不侵犯公益，从而使公益与私益的实现保持一种平衡。因此，公私法整合也是“大数据时代”公民个人信息隐私权保护的模式选择。

法国学者沃林认为“公法实际上是调整公共机构和被统治者，即以国家为一方并且以个人为另一方的法律，但并非公共机构和个人之间的一切法律关系都包括在内，事实上，并非所有这些关系都由公法来调整，它仅调整公共结构在行使其命令权时的那些关系。”这即是说，公法与私法分别在各自调整领域都存在局限性，因而实现公法与私法的互补是“大数据时代”保障公民个人信息隐私权的需要。私法虽然是市场经济秩序的基础性法律，但是私法本身也有渚多法律盲点，主要表现在：注重抽象的人格平等，而无法解决“大数据时代”对公民个人信息隐私的侵权行为。信息社会中网络传播、数据存储技术飞速发展，公民个人的隐私资料随时可能被搜集利用传播，其本人难以防范，同时也可能一不小心会侵害他人的隐私。因为，人的生活每天都在通过网络、报刊、电视、广播等不同的途径了解他人的事件，甚至通过网络平台传播他人事件，而媒体为了满足人的这种窥视他人信息兴趣，就会大量搜集、传播此类信息，政府公共管理与公共服务过程也不乏涉及到公民个人信息隐私。因此私法不可能单独实现对公民个人信息隐私权的保护。同时，公民个人作为民事权利主体与政府作为公权力代表的行政主体不平等性，使公民个人权利行使自由、意思自治在占优势地位的公权力运行中而成为附属，强势的公权方挤压弱势的私权方，并还有着堂而皇之借口，而过错责任是以受害公民个人利益牺牲为代价。也即是说，将以公民个人利益的牺牲，方能换取对公权方的责任追究。

私法只能在微观私域对公民个人信息隐私作有限的法律保护，这就需要从私法的外部寻求补充。公法介入公民个人信息隐私保护，从实质上说就是弥补私法保护之不足。但“大数据时代”政府在信息管理方面的失灵，而这种失灵的危害远比市场失灵严重，衍生出公法对公民个人信息隐私权保护的缺陷性。因此，面对兼具公法与私法性质特点的隐私侵权行为，公法与私法各自都须规避调整劣势，充分发挥两者互补之优点，从而对公民个人信息隐私侵权行为建构一个“公法与私法合作保护模式”，以便从实体、程序以及救济方面更好地约束此类侵权行为发生，这样才能满足“大数据时代”公民个人信息隐私权保护的需求。

“大数据时代”，公私法整合保护公民个人信息隐私权，有以下几点法律思考：

其一，公法介入公民个人信息隐私权保护，并非要否定传统的“私法保护”模式。应当说，在公民个人信息隐私权的保护中，传统私法保护在权利对抗权利中产生了重要的实际效果，但是在国家从“警察行政”（秩序行政）扮演“守夜人”的消极角色转向“给付行政”提供“生存照顾”的积极角色的过程中，公权力不断膨胀与扩张，私权利不断地被公权力挤压，“私域”空间愈来愈狭小之时，权利对抗权力却是十分贫弱的。这说明，私法在保护公民个人信息隐私权时不能有效抵御公权力的侵害，若扼守单一的私法保护则显然不识时务。尽管隐私权的“私性”与“私法保护”的“绝对性”逐渐消逝，而公民个人信息隐私权所含的“私性”并非改变，以私法保护为基础也不可动摇。但是，这并非就满足“大数据时代”的需求，因此，探索私法公法化是顺应时代的回应。

其二，隐私权的人宪保护，是公法保护的核心。“宪法权利是个人持有的抵制政府侵犯、限制与约束政府各机构的一种权利。”从宪法对抗公权力保护权利的属性看隐私权的宪法保护具有必要性。从对抗公权力的角度出发，隐私权的公法保护要求给个人留出充分的个人自治的空间。个人自治是一种个人自由权意义上的价值，它以人格尊严为终极价值目标，然而却不会自动在人格尊严价值中实现，因此，需要在公民对抗公权力的基本权利保护别设定[。

在“大数据时代”，侵犯公民个人信息隐私既存在于私域，也存在于公域，“隐私权直到从侵权法移居到宪法领域之后，才显示出了它全面扩张的力量”。因此，面对来自公权力的侵害，隐私权的入宪保护则极为重要。然而，隐私权的人宪保护在西方国家只是间接的，以美国为例，联邦宪法就此事实上没有直接作出规定，而只是宪法修正案第四条这样规定：“保障身体、住所、书类及所有物之案例及不受不合理之逮捕、搜查或扣押之权利，不得予以侵害”。个人享有不受无理搜查、扣押的权利和反对自证其罪的权利，这种间接规定以宪法该条款作为保护个人信息隐私权免受侵害的法律依据尚有欠缺。因此，大法官创立的“权利伴影”理论通过判例而将隐私权解释为宪法保护的权利内容，弥补了宪法对隐私权未作明确规定的局限。德国1949年基本法第10条规定了“邮政与通讯隐私”，而这种规定显然范围狭窄。但是，德国基本法第2条第1项，即“在不侵害他人权利且不违背宪法秩序与善良风俗的范围内，任何人均享有自由发展其人格的权利”，这即导入对“私域”的保护。应当说，德国宪法不是通过明确的条款或具体判例实现对隐私权的保护，而是在二战后通过宪法条款中的“人性尊严”而衍生出隐私保护。

“人性尊严”本质回应的是“人之所以为人”的命题，而“人性尊严”之基本要义则以人为目的，而不作为客体，人享有对自身信息处理和支配权利，国家公权力必须予以尊重并且受到限制。“人性尊严”入宪，使公民享有个人信息隐私权而有了宪法根据。但无论怎么说，美国的公法保护路径，抑或是德国个人信息自决权的公法保护路径，首先寻求的是宪法规范，尤其是宪法对国家公权力的规范，这已成为两国的基本做法。“大数据”的到来，政府对个人信息的治理能力日渐突出，个人信息隐私的公法保护必要性随之加大，因此隐私权入宪的正当性根据在于尊重个人自主性及维护人性尊严的需要。

其三，行政法纲纲公法对公民个人信息隐私权的保护。宪法作为国家根本法，从静态对公民权利做出规定，而对公权力也主要作出原则性规范。而作为“动态宪法”的行政法，则是对宪法原则的具体落实，因此，公权力介入私人领域，主要是通过行政法具体设定公权力运行范围，同时为社会个体与组织的自治的权利实施具体保护。因此，行政法在“大数据时代”担纲着公法对公民个人信息隐私权的保护。但是，传统行政法主要通过规范与控制公权力而实现对作为相对人的公民的权利保护，其内容与范围基本上囿于公域，这不能适应“大数据时代”公私合作的需要，因此，探索公法私法化即行政私法行为也是顺应时代而作出的有效回应。

其四，公私法整合保护遵循的原则。在“大数据时代”，非法获取网络私人信息、非法使用网络私人数据（在网络上非法披露私人数据或进行非法交易），严重侵犯隐私权。“网络私人领域是公民在网络上隐私的‘住宅’”，对网络隐私权的侵犯会“严重地扰乱人们网络私人空间的安宁和独处。”公民个人信息隐私权已经成为国际社会广泛认可和保护的一项基本权利，但是，在网络环境下公私法整合保护也面临着“公域”与“私域”交叉中许多具体问题，如公民个人信息隐私权与网络言论自由权二者交叉、相互冲突，在法律保护上涉及如何选择，这可以说是一个困扰法律界两难的问题。笔者认为，公民个人信息隐私权与网络自由二者权利属性虽有不同，但都是公民的基本权利，二者之价值不能简单地以“权重”衡量，因此，在涉及到两个法治维度时，法律保障公民的网络自由，同时也要考量其隐私权保护。也即是说，为了保护公民个人信息隐私权不受侵犯，对网络言论自由也要作出一些限制。从各国的法律实践来看，在保护与限制之间须遵循两个原则：一是公益原则，即在必要时，为了公益的需要而限制私益，例如基于公益的考量，而禁止在网络上歧视少数族群、分裂国家等言论。反映在司法实践中，限制隐私权保护范围一个重要理由，即隐私权让位于公益。也即是说权利人在行使权利时不得背离权利应有的社会目的，也不得超越权利应有的界限和范围。在“大数据时代”，网络通迅技术推动信息社会的发展，网络通迅对社会进步的意义明显，各种网络业务须符合公益的需要。但是，按照公益高于私益、个人利益让位于公益的原则，网络自由的诉求就得不到法律的保护。我国《民法通则》第7条，禁止权利滥用，即为现行法律对公民个人权利行使的一般性限制。二是比例原则，即在处理权利冲突时，须根据个案具体情况，而对两者利益大小作出评价，然后再做取舍，或者对某项权利作出合理的限制。具体说，在隐私权与网络言论自由权之间，如果任由网络言论无限制地发展，民主共和制度则将难以继续运行，规范网络言论，则旨在维护民主程序和宪法秩序[16]。那么，保护隐私而限制网络言论自由，则可能更加促进言论自由。因此，在涉及到两个法治维度时，选择比例原则无疑具有正当性，这也是平衡权利冲突的一种重要选择。

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