城乡建设政策范文

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第1篇

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；政策；问题

中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：

随着经济不断的发展和城市化进程不断的加快，城市建设用地越来越紧张， 如何在保证耕地的条件下，解决城市建设用地紧张的问题，已经成为城市建设过程中亟待解决的问题。城乡建设用地增减挂钩政策是为了优化土地结构，缓解城乡建设用地矛盾，推动城镇化发展而出台的政策，符合可持续发展原则，一定程度上也能解决城市建设用地紧张问题。但是城市建设用地增减挂钩政策在实际实施过程中，易受一些限制性因素的影响，而使其无法发挥其应用的作用。为此，本文对城乡建设用地增减挂钩相关的内容进行了分析。

一、增减挂钩概况

1.概念

土地增减挂钩就是城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，这种政策是以国家总规划为依据的，其目的是将复垦农村建设用地地块和拟用城镇建设地块归在一起组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦来增减项目区建设用地，并确保在不减少土地面积和质量的前提下，合理的整理土地。

优势

（1）对城镇化中的问题进行控制

从我国目前城镇化建设现状来看，城镇化建设处于高峰时期，城镇化乱象现象较为严重，城镇中的土地城镇化，人留在农村，或人来到城市打工，乡镇还留有住房。这种城镇化现象与城镇化整体目标相悖，甚至会造成严重的土地资源浪费。城乡建设用地增减挂钩政策是将复垦用地和拟建城市用地组合成一个项目区，采取先建后拆的方法，对土地和人口进行同步城镇化，即有多少土地就城镇化多少人口。这样不仅能为农村城镇化提供明确方向，一定程度上也能对城镇化中出现的问题进行控制。

促进社会主义新农村建设

我国农村聚居地的特点是多、散、乱且结构不合理，城乡建设土地挂钩政策实施后，能引导村庄和人们向一处聚集，使农村聚居地向规划形态转变。政策落实后农村基础设施建设和城市基础设施建设也能逐渐融为一体，这样便于农村基础设施和医疗卫生的改进，以及居民生活条件的改善。同时也能减少工作中一些障碍，便于城乡统筹发展，促进社会主义新农村建设。

优化土地结构，集约土地利用率

我国以往对居民点整理时，以满足项目用地需求为主，增加多少项目就聚并多少村庄。这种对区域结构和土地资源进行优化的方式，给城镇化建设工作留下许多问题。基于增减挂钩政策对居民进行整理，是以土地利用总体规划为依据而对各项工作进行协调处理的，计划拆建的农村居民点向集约化方向发展，耕地和基本农田中的居民点会逐渐被拆除，使居民点连成一片。这样不仅能减少居民点多、乱、散和农田不成片问题，也能增加耕地和为城市建设提供更多指标用地，最终实现优化土地结构和集约土地利用率的目的。

二、城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中的问题

城乡土地增减挂钩政策实施过程中取得了一些成就，如山东省增减挂钩政策执行过程中，通过对农村建设用地的整理，农村基础建设设施得以改进，农民生活条件得以提高，并建设了一批村容整洁的社会主义新农村。同时通过项目拆旧建新，鼓励和引导农民向中心村、中心镇集聚，节省了1667hm2用地面积，农村建设用地节约利用程度也得到了显著提高。然而，我们在看到城市建设增减挂钩政策实施过程中取得的成就同时，也应该看到其在实施过程中遇到的问题。

政策的异化

从目前各省增减挂钩政策实施情况来看，一些地区的增减挂钩政策偏离了原来优化土地结构，减少城镇化建设矛盾的初衷。主要表现在：一是一些地区地方为了突出地方业绩，在未征得农民意愿的前提下擅自扩大增减挂钩试点范围，强拆或圈占超出增减挂钩计划范围内的农村集体土地，使大量农民被迫离开宅基地，搬进社区化小区；二是一些地区为获得最大化土地级差收益，违背增减挂钩规定跨县使用征地指标，以此减少农村建设用地，获得挂钩城市中心指标；三是一些地区为了使地理位置优越且增值潜力较大的村庄城市化和实现最大化利益，将试点范围迅速地扩大，从而扩大圈地范围；四是一些地区为招商引资，将更多的心思放在免费划拨土地和工厂上，而不将过多的心思放在土地整治、提高耕地质量和优化土地结构上。这些以牺牲农民利益而进行的城镇化建设，长期下去易给城镇化发展埋下隐患。

2.挂钩资金紧缺

增减挂钩政策实施过程中，挂钩的前期资金筹措困难较大，主要表现在：一是置换过的建设用地转换为工业项目后，政府需要承担大部分资金，而这种项目收益较低，资金平衡度较差，易造成政府财政负担；二是农村居民点拆迁后需要大量的土地补偿款和土地整理资金，这些资金投入后回笼期较长，如果资金短时间不到位，又可能出现建新不拆旧或项目停顿问题。因此，如何平衡政府预期收益、合理筹措、运用和利用挂钩资金，已经成为政府财政风险的关键性因素。

整理出来的耕地质量较差

宅基地复垦过程中，要求耕地占用和补充之间必须达成数量和质量的平衡。而增减挂钩政策实施过程中，很多地方较为注重耕地数量的平衡，这在一定程度上实现了占一补一，但补充的耕地质量却无法达到被占用的耕地质量，甚至使高质量的耕地面积逐渐减少。

增减挂钩政策和法律制度不完善

目前来看，我国在宅基地在国家层面上，还未形成单一且完善的法律法规，特别是宅基地产权和流转制度等方面涉及的内容较少，致使宅基地在管理等不到政策上的支持。即便在旧城改造方面，国家出台了一些城镇建设方面的文件，但因改造过程中涉及到的内容较多，现有的政策不能更好的满足实际需求。

三、解决城乡建设用地增减挂钩政策实施中问题的策略

1.建立健全农民权益保护制度机制

在利用城乡建设用地增减挂钩政策对农村用地进行整理时，也要尊重农民，维护农民的利益。

一是政策实施过程中，可以辅以人性化措施，根据当地的自然条件、民俗和居住习惯，设计出符合当地特色且满足当地人们需求的建筑。同时也要适当的保护当地民族文化遗产和特色建筑，使土地整理和文化达到和谐统一的目的。

二是要将复垦出来的土地优先用于农村基础设施和服务建设之中，并通过城乡建设增减挂钩政策对富余土地进行处理，将土地级差收入用于农村建设之中。

三是要坚持以人为本，深入群众，将群众工作做实做细，签订好拆迁安置补偿协议并收取楼房预付款。在项目实施过程中要充分尊重群众意愿，自觉接受群众监督，做到公开、公平、公正。要严格依法办事，坚决杜绝强拆强建、违规操作和损害群众利益行为的发生。

四是要搞好服务设施配套。要站在群众的角度“换位思考”，因村制宜，本着同步推进的原则，搞好水、电、暖、气等基础设施配套建设，建好养殖小区，解决群众庭院养殖和农机具存放等生产生活问题。

为了确保这些工作顺利进行，相关部门还应该以农民权益和意愿为依据，建立健全的农民权益保护制度机制。

2. 整合资金，确保投入

资金作为城乡建设土地增减挂钩重要保障，其落实与否直接影响城乡建设用地工作的顺利进行。以往城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中，主要政府投资为主，政府财力条件虽然好，可以最大限度的保证农民利益，但是多数县和乡镇政府并没有大量的流转资金，这就需要通过多种融资方式整合资金，确保投入。

一是可以依托于地方企业投资，已确定的搬迁集中安置、建配套设施不需重新投资建设、耕地整理工程量较小、投资较少且项目区内搬迁积极性较高对回迁补助金额要求较低的项目，选择企业投资方式，以减少政府财政风险；

二是多元化投资，即企业、个人、地方政府和项目所在地村、社共同投资。可以将整理出来的耕地实行产业化经营出租，并依据项目实施前的约定以股金的方式进行拍卖取得的资金用于城乡建设用地增减挂钩，以分担政府财政风险；

三，可以由县级政府部门及相关事业单位以项目区耕地整理指标作为抵押，向金融机构融资，以减轻政府负担。

以莒南县为例，土地增减挂钩专线深入抓好增减挂钩与危房改造、新农村建设等工作紧密结合，促进县直有关部门支农资金整合。引导鼓励村集体组织进行市场化运作，在筹集资金的基础上，进一步完善配套设施，提升公共服务水平。同时，扎实推进民主决策，提高群众的参与积极性，提高群众自筹资金比重。这种做法在当地取得了很大的成功

做好指标双挂钩工作

我国现有耕地与人口占有量严重不均衡，在城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中，既要重视耕地数量的平衡，也要重视耕地质量的平衡。为了确保耕地质量的平衡，首先，建立耕地质量评价体系，对耕地质量评价系统进行完善，以便更好的运用和评价耕地质量，实现建设用地指标和复垦耕地数量和质量的双挂钩；其次，限期内整理复垦出来的耕地，要按时完成建设用地周转指标的置换归还。

4.完善挂钩法律制度

因现在的挂钩增减方面的法律法规较少，使得建设用地挂钩政策实施过程中，出现问题后而找不到有效的依据，进而使相关工作无法顺利开展，这就需要对增加挂钩方面的法律法规进行完善。首先，要求农用地转为建设用地过程中，必须办理审批手续和变更登记手续；其次，项目试点区相对集中的农民住宅使用过程中，必须用农用地行为依法办理；再次，非农民住宅建设用地要依法征收、出让或划拨。

总结：

城乡建设用地增减挂钩政策的实施，对城镇建设土地紧张、统筹城乡发展和促进新农村建设有重要作用。在以后运行过程中，还需要对城乡建设用地增减挂钩相关内容作进一步研究以便使其更好的发挥作用。

参考文献：

[1]李昌平,刘学熙,张慧.土地“增减挂钩”与农民“集中居住”是大势所趋[J].商务周刊.2011(01).

第2篇

关键词：城乡土地增减挂钩政策；城市建设用地；农村土地；城市化；工业化

当前，我国正处于城市化和工业化发展的重要时期，城市化进程加速和建设用地紧缺的矛盾日显突出。2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”政策（以下简称增减挂钩政策）。2006年4月，天津、山东、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为我国第一批城乡建设用地增减挂钩试点城市。2008年6月，国土资源部下发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，使“城乡建设用地增减挂钩”正式成为政策文件的规范性用语。在增减挂钩政策试点工作展开的过程中，理论界进行了跟踪研究和实证分析。针对城乡建设用地增减挂钩过程中出现的规划、资金筹集等问题，提出城市群建设发展应和产业集聚、农业的可持续发展相结合；针对拆村并居行为，提出挂钩政策给新农村建设和土地结构方面带来“利”的同时，也给耕地质量、三农带来了“弊”；针对增减挂钩政策的运作模式，提出遵循人文自然型、城市扩张型以及农村集镇化型三种模式；也有学者从土地整治和权属角度来阐述自己的意见，等等。全面探讨增减挂钩政策的实质和其在实践中存在的问题，对于推动城乡平衡发展具有重要的现实意义。

一、增减挂钩政策实施过程中存在的问题

实行增减挂钩政策的目的是通过不同区域土地的空间置换，既能为城市化发展提供必要的土地资源，促进资源的集聚和集中，又能维持耕地总量的动态平衡，实现城乡统筹发展。但在政策实施过程中出现了“占优补劣”、乱用建设用地指标、规划不协调和侵犯农民权益等问题，严重影响了挂钩政策的实施效果。

1 “占优补劣”以次充好。我国城市一般都建在水源和土质较好的地带，地势相对平缓，城市周边的土地往往是良田沃土，而城市拓展所占用的土地也正是这些优质耕地。而那些通过土地整理后用来挂钩流转的建设用地指标，大多来自于宅基地和砖厂等的复垦地，这些复垦地的质量难以达到被占用的耕地的质量。虽然《关于深化改革严格土地管理的决定》第二条指出：“最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”对于“提高耕地质量”的规定，由于缺乏具体的质量测评标准，因此在实践中，不少地方出现了土地“占优补劣”的问题。虽然表面上实现了“占一补一”，但补充耕地的质量使耕地面积隐性减少，违背了耕地占补“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷。同时，由于没有预先设置相应的考核机制、惩罚机制和防范机制，这在很大程度上淡化了增减挂钩政策保护公共利益的追求，不利于增加耕地有效面积目标的实现。以天津市大良镇“增减挂钩”试点为例，按照当地政府测算，该镇7个试点村的宅基地共可以置换出100公顷耕地，而安置7个村的农民住房只要30.7公顷地，由此该镇可获得约66.7公顷的增减挂钩周转指标。当地政府为了解决农民集中居住后的就业问题，在新建居民点附近规划了一个工业园区，面积为146.6公顷，其占地面积是宅基地整理所节约出来的土地的2.2倍，即节约出来的土地还不够工业园区用地的一半，根本达不到增加耕地有效面积的目标。

2 增减挂钩周转指标的分配和使用不规范。从2009年起，在增减挂钩试点申报上，国土资源部不再要求地方政府按照项目来进行申报，直接将增减周转指标分配给地方政府，由地方政府自行安排项目进行增减挂钩试点工作。从调查实践来看，有些地方的国土部门在指标分配上缺乏统一的标准，导致盲目分派指标等情况的发生。对于一些土地供需矛盾并不十分突出的地区来说，轻易取得建设用地指标，不仅没有达到集约用地的目的，还助长了这些地区乱用建设用地指标的冲动，导致城区建设盲目扩张，浪费了紧张的土地资源，与增减挂钩政策要求的以优化用地结构和节约集约用地为重点的要求背道而驰。在挂钩指标的使用方面，目前由各地县级政府统一进行调度，项目区所在地政府并没有支配权。由于不少地方挂钩指标的使用分配没有启动有偿使用制度，在政策上没有向土地复垦多的乡镇倾斜，只是笼统地拿出复垦面积的20%作为完成指标的奖励，这就造成复垦多与复垦少、实施与不实施一个样的局面。并且这种奖励并不是由上级政府给予补助，而是由实施项目的各个乡镇出资实施的。由于指标使用和分配机制缺乏差别化，使得某些区位优势明显、经济基础较好的乡镇，即使土地没有进行复垦，其挂钩指标占用也不受影响。

3 增减挂钩项目区与城乡统筹发展规划不协调。我国土地利用总体规划是1990年代编制的，当时还没有实行增减挂钩政策。目前，增减挂钩试点地区专项建设用地规划，很多都以我国土地利用总体规划中的某一章节作为依据，而不是综合考量，这样就造成试点地区建设用地规划与土地利用总体规划和地方的建设规划不协调。从目前的规划修编情况来看，一方面，试点地区的建设规划仍处于修编的前期调研阶段，而土地利用总体规划修编正在审批阶段，无法给地方的规划建设以指导；另一方面，不少地方在修编建设规划时，并没有充分考虑增减挂钩项目区与土地利用总体规划和各级村镇建设规划的衔接，这样就降低了增减挂钩政策实施的整体效益，与当地城乡统筹发展规划不协调。建新拆旧项目区布局是增减挂钩政策开展的关键，不仅要根据当前发展需要安排建新区，也要为以后发展留足空间。在实际工作中，项目区拆旧区的规划实施基本能符合土地利用总体规划修编的规程要求，但是项目区建新区的规模和布局上通常突破了原有的土地利用总体规划和村镇规划。

4 农民权益没有得到有效保护。实施增减挂钩政策，使得我国城市、农村、农民之间的利益关系发生一系列重大变化。一方面，城市获得了建设用地指标，缓解了由于用地限制引发的经济发展问题；另一方面，因土地承包经营权发生了流转，农民失去了赖以生存发展的土地。这一政策的实施虽然符合我国整体发展战略，加快了农村城镇化的进程，但在一定程度上是以牺牲农村、农民的利益为发展的助推力的。增减挂钩第三条指出：“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标”。然而，在政策运行过程中，由于缺乏有效的监管措施和纠偏机制，很多地方的农民从土地出让中获得的收益不到10%，地方政府和基层村组织存在损害农民权益的行为。根据对某市某村的调研，该村村民约为1万人，人均耕地5亩，共5万亩土地。在征地时，基本上按照2万元l亩的价格征地（其中4.2万多亩按照2万/亩的价格取得，0.7万多亩按照1.6万/亩的价格取得）。而开发商拿地基本通过招投标，即价高者得，有些区位条件优越的土地竟可以达到每亩上百万的价格。土地的投资、转卖等因素导致土地增值，而农民却没有从增值的过程中获得收益。在现行征地制度下，农民和集体基本享受不到土地因为用途变化产生的增值，地方政府和基层村组织成为了当前征地制度下最大的获益者。

5 “被城镇化”使城镇化陷入形式化泥潭。农村集体建设用地的所有权主体虚置，土地财产的保护能力弱化，这为地方政府推行城镇化提供了条件，于是纷纷通过撤村并居来扩大城镇化的规模。依据增减挂钩政策进行的拆村并居行为，虽然在形式上快速推进了我国的城镇化，但这种城镇化并不是真正意义上的城镇化。欧美等国家的城镇化是工业革命和经济社会结构深刻变革的结果，不仅是城市规模和人口数量等方面的变化，更是城乡关系的根本变化。城镇化过程应该是在工业发展的引导下，一个外在的制度安排更替和内在的村民变市民的身份认同转变的互动过程，如果缺乏上述两个方面的配套改革，城镇化很可能会步入形式化的泥潭。就前者而言，在我国社会保障制度、户籍制度等相关制度改革尚未到位的情况下，农民进城，虽可形成制度改革的动力，但在较长一段时间内，进城农民将被置于国家关怀的“真空”之中，城市化对于他们而言，只能是一个“美丽的传说”。就后者而言，传统生活方式的改变，使得农民缺乏归属感和安全感，无所适从，身份认同陷入进退两难。根据调查，“被上楼”农民由于缺乏必要的劳动技能，很难融人工业化的社会。即使有工作，由于工资不高，也无法维持体面的生活，更无法返回到以前的生活状态。

二、增减挂钩政策实施中产生问题的根源

上述问题的存在，一方面使我国土地资源无法得到有效配置，另一方面容易导致政府的寻租行为和农民利益无法保障。因此，必须探究问题存在的根本性原因，以寻求解决之道。

1 政策实施的保障体系缺失。首先，增减挂钩政策缺乏法律权威。城乡建设用地增减挂钩涉及多类利益群体，如农民、企业与各级政府部门，利益主体的多元化，使得土地增值收益合理分配成为复杂的问题。而出台的《管理办法》只是行政指令性文件，用来规范复杂的利益分配问题难以构筑应有的权威，公平性得不到保证。其次，增减挂钩政策缺乏监督机制。目前增减挂钩政策还没有形成一套完整的监督机制来保障政策的实施。《管理办法》中仅对增减挂钩做了原则性的规定，尚未出台具体的实施细则和详细的操作办法，给了地方政府较大的自由裁量权，如《管理办法》对增减挂钩区域限制、参与主体、增值收益分配原则等关键问题虽做出相应的规定，但是并没有预设相应的防范机制、考核机制和惩罚等监督机制来保障政策的执行力度，这就在一定程度上淡化了政策效果。最后，增减挂钩政策缺乏合理的收益分配机制。增减挂钩政策第十七条规定，按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，建新地块所获得的收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并优先用于支持农村集体发展生产和改善农民生活条件。但遗憾的是，该条仅规定了收益分配顺序，并未就收益的城乡分配具体的比例做出规定，也没有设置最低比例限度。由此，掌握收益分配权的地方政府失去了硬性的约束，要求将收益全部返还农村和农民不可能成为现实。

2 现行土地制度的束缚。我国《宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地没有所有权，只有使用权，而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。国土资源部下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的宅基地发放土地使用证”，按照这个规定，农民对集体所拥有的土地，不能出卖和转让，排斥了农民和对农地转用的自主支配权，从而排除了农民分享工业化和城市化福利的权力，农村的集体土地所有权的残缺，造成数以千万计的农民在失去土地的同时，没有获得相应的享有城镇居民的福利待遇和社会保障。

3 土地交易机制的缺失。增减挂钩项目突破了建设占用耕地的约束，实现了资源在空间上的优化配置。但是，在这一政策的实施过程中，因土地交易市场机制的缺失，行政手段仍占主导地位。首先，在项目区的选择上，必须通过政府审批才能够获得实施挂钩政策的资格。并且挂钩的指标数量、范围、指标分配依然由国土资源等相关行政部门决定。也就是说，建设用地的需求方和供给方不是由双方自愿交易实现，而纯粹由政府通过“拉郎配”的手段来完成。资源的再配置涉及到各方面的经济利益，其中的问题千头万绪，需要处理大量的信息。政府主导的资源配置能够实现快捷迅速的目标，但在信息处理方面远远不及市场供求双方的谈判机制，从而容易扭曲资源的优化配置。如前所述，行政手段配置资源，导致不同地区资源转让机会不平等、价格发现不充分、转让手续和程序过于复杂，最后抑制了资源转让的规模，难以满足城乡发展的需求。此外，行政管制往往会产生寻租空间。其次，从拆旧区腾出来的农村建设用地指标，只有到建新区“落地”，才能成为现实的城市建设用地。在指标落地过程中，依然是政府以行政权力强制性地组织农民搬迁。尽管在挂钩政策下，补偿水平略有提高，但利益被政府侵占的局面依然没有改观。

4 地方政府土地财政的推动。我国目前的法律制度堵塞了集体土地直接流转成为城市建设用地的通道，从而使政府获得了供给城市建设用地的行政垄断权，成为城市建设用地市场唯一的土地供给者。城市化过程中农用地转为工商业用地所产生的土地增值收益已经成为地方政府的最重要财源。据估计，地方政府来自土地的收入相当于或者超过地方财政预算外收入。按照实际可支配财力计算，“土地财政”的重要性甚至超过预算内财政收入。从方式上讲，地方政府从土地增值获得收入高度依赖于征地制度。在现有征地制度中，政府在转用环节会收取耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等。而完成土地征用出让后，地方财政则能够分享到土地纯收益。这些收入成了地方财政与土地相关收入的大头（全国每年数千亿元甚至超过万亿），由此可见，对地方政府而言，借助增减挂钩政策，盘活存量建设用地是获得巨额收益的有效途径，这也成为地方政府积极推动土地整理、推进农村撤村并居的主要动力机制。此外，地方政府通过征收和存储土地，可以向银行抵押融资，即借助于土地金融可以为地方政府募集工业化、城市化所需的资金。在巨大的级差土地收益和不完善的法律法规面前，征地过程中对农民利益的损害似乎也不可避免。

三、完善增减挂钩政策的建议

增减挂钩政策无论在理论研究上，还是在实践工作方面都处于摸索过程，没有现成的经验可循。增减挂钩政策的制定及实施，应系统考量和全面规划，具体提出以下对策。

1 要完善管理监督机制。增减挂钩试点工作要顺利完成，必须要完善管理监督机制。一是要加强对各地违规土地操作的监管力度，未经国土资源部批准不得自行开展试点工作。这样可以遏制住部分地方政府在土地财政的利益驱动下，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点的范围和擅自扩大增减挂钩周转指标规模，以及在挂钩过程中，不考虑当地实际，一味的追求增加城镇建设用地指标。二是要健全挂钩项目区评价验收体系，应参照“先补后占”规定，按照建设用地与复垦耕地等量置换，确保耕地数量不减少，质量不降低的要求，着重对复垦耕地质量进行监管，形成项目区耕地质量后续跟踪检查机制，确保复垦耕地质量。三是加强周转指标监管。根据增减挂钩政策的要求，周转指标使用后要在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地归还。各级国土资源部门，必须设立台帐，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还。

2 通过土地确权清楚界定农民的土地产权。如果土地财产权利不清楚，就无法认定财产的归属，也就无法判断是谁侵犯了谁。我国农民的土地和房屋等财产权利，无论从法律还是实践上来讲并不清楚，这就给产权纠纷创造了条件。在全面界定和完成集体土地所有权登记发证工作的基础上，进一步明晰农村集体土地使用权等用益物权的产权主体、边界和权能，以法律形式完善集体土地担保物权的产权体系，赋予农民集体土地承包经营权（以及草原使用权、林地使用权）等农地使用权以排他性、可让渡性的产权地位，使得农地使用权可以在符合土地用途管制原则下以转让、出租、抵押等形式依法自由流转；在保留农村宅基地的保障作用的同时，赋予宅基地使用权足够的产权权能，在国家征收农村集体土地或者依法流转时，使农村居民的宅基地使用权相应权益能够得到充分保障。成都城乡统筹的增减挂钩模式，值得借鉴的地方就是，在增减挂钩项目大规模开始前，先给农民的土地房屋确权。一旦出现纠纷，农民可以凭借自己的产权证书，保护自己的权利，同时如果认为自己的权利受到了侵犯，也可以可凭借产权证书要求赔偿。可见，土地确权为减少纠纷，保护农民权益奠定了基础。

第3篇

关键词 挂钩政策；建设用地；土地整理；评价；河南洛阳；吉利区

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）13-0388-01

1 挂钩政策实施过程中存在的问题

1.1 农村居民点整理所需资金巨大

目前，河南省洛阳市吉利区“挂钩”整理主要靠区人民政府先行投入，资金来源比较单一，这给地方财政带来了巨大的压力。因涉及拆迁补偿、安置等经费问题，这对于经济实力欠佳的吉利区来说，高效实施挂钩政策的难度非常大。

1.2 农村规划相对滞后

整体规划是农村居民点建设宏观调控的关键，但是目前大多数村庄都还没有进行统一规划。长期以来，在推进城市化的进程中，农村建设缺乏统一规划，规划仅局限于城市和城镇范围内，农民建房无序进行[1]。自全面推进社会主义新农村建设以来，对开始规划的大部分农村居民点规划也仅是到中心村进行规划，没有统一、合理、科学的规划，村庄建设必会出现杂、乱、脏等情况，很难进行有序地村庄整理。农村规划滞后在很大程度上在于农村规划的编制水平不高，同时规划编制费用太高，镇村难于负担。

1.3 农民权益得不到保障

国家规定了农村居住用地人均不得超过150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超过了这个标准，超过部分是新增耕地的潜力部分。对超过的部分如何有效处理，是否应给予补偿以及如何补偿等问题目前都还没有明确规范。在这些问题上，若地方政府操作不当，很易侵犯农民和农村权益。另外，挂钩项目通常是跨区域项目，这就须依靠政府的行政手段支持才能顺利完成。然而在中国目前的现实条件下，较易忽视民众的意愿。因农户长期生活在传承区域，无形中便形成了特定的文化和社会生态，而其是否愿意搬迁、是否愿意接受家园环境改变，这些都是复杂的问题。

2 挂钩政策高效实施的政策建议

2.1 改革集体建设用地流转制度

挂钩政策得以高效实施的关键在于要将农地整治和土地合理流转有机结合起来，从而为现代高效农业的发展创造条件，而高效农业又为会农户带来显著的增收，这样就会形成农地整治、农地流转、现代农业发展三者之间的一个良性循环过程，使农地整治成为农民发展农村经济的内在要求[2]。因此，实施挂钩政策最重要的便是改革集体建设用地流转制度，将整理后的土地出让收益主要归于农民，并在有效规划控制下给农民参与工业化的空间。对政府主导的城市化作出一些利益的妥协，给农民留一个分享级差收益的小空间。我国农村集体建设用地流转分配关系目前还比较混乱，农民个人的权益无法得到保障。因此，必须对集体建设用地流转制度进行改革，通过让农民从集体建设用地流转中获取好处而支持整理，这样也更有助于吸引民间资金，缓解土地整理资金不足的问题。必须加强政府职能，完善农村宅基地产权制度，改革集体建设用地流转制度，以进一步推动农村居民点的土地整理工作。

2.2 完善农村居民点整理资金保障体系

在挂钩政策的实施过程中应建立科学、合理的资金保障体系。资金以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的渠道。资金来源可以是政府财政直接投入资金、招商引资、公开招标、政府投资公司入资以及当地乡镇或街道办事处入资等。可积极联合农业、水利等相关部门，多方筹措、申报项目资金，综合不同部门的专业意见，合理进行沟、渠、路、林的配套规划，在规划项目完成后，积极联系相关农业企业到项目区内投资高效农业。农业生产条件优良，农业企业投资意愿增强，而高效农业发展给村民带来的实惠又使村民从内心增加了对土地整理的认可，从而保证项目持续推进[3]。另外，在“挂钩”中可坚持“谁整理、谁受益”的原则，调动农民集体开展土地整理的积极性，如通过减免税费、改善居住条件等来促使其进行土地整理。

2.3 统筹规划，制订高标准的村庄规划方案

挂钩政策有利于保护土地资源，促进经济发展。随着城市化水平不断提高，越来越多的农业人口会离开农村成为城镇居民，农村空闲宅基地将越来越多。因此，必须加快村庄规划，因地制宜地对居民点进行科学、合理的规划布局，有序推进挂钩政策的实施[4]。针对规划编制费用高的问题，可规定由区、镇、村分别承担费用份额，或出台相关政策，由乡镇级资质单位协助编报，再由市（区）统一把关。

2.4 探索整理后土地的产权归属和利益分配问题

对于挂钩试点中复耕出来的土地，其产权还存在很多争议，应积极探索科学的产权归属问题。例如，应该归当地政府使用的土地，要有相应的法理基础，对是否给予农民一定的补偿、土地所有权的分配、利益分配等需要进一步研究。

3 参考文献

[1] 王君，朱玉碧，郑财贵.对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨[J].农村经济，2007（8）：29-31.

[2] 朱红波.深入开展土地整理的几点思考[J].国土资源科技管理，2008，25（1）：134-136.