村镇建设用地分类标准范文

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第1篇

【关键词】乡级土地利用规划；村镇规划；协调

近年来我国在各个方面都获得了较大的发展，成绩斐然，同时很多问题也在发展的过程中显现出来。土地资源匮乏是社会发展中的重要问题，社会诸多行业的发展都离不开土里的利用。因此怎样解决社会发展中的土地资源匮乏问题，提高土地利用的合理性和利用效率成为政府相关部门的工作中的重要课题。乡级土地利用规划和村镇规划是促进经济涉水统筹发展的重要内容，因此相关部门应当促进乡级土地利用规划和村镇规划的协调，为土里使用提供科学依据具有重要意义。

一、乡级土地利用规划和村镇规划的差异性分析

第一，具有不同的规划时间尺度和空间范围。局域性规划是村镇规划的空间范围，全面性规划是乡级规划的范围。二十年是村镇规划的实践期限，而乡级规划的时间期限多为十年到十五年。第二，两者具有不同的内容重点。建设用地的布局和分类的综合统筹是村镇规划的重点，生产设施用地规划、公共设施用地规划、居住用地规划是其主要内容。用地布局的总体安排和控制以及土地利用结构的调整是乡级土地规划的重点，城镇建设用地空间管制、基本农田的调整和布局等是其主要内容。第三，具有不同的规划用地分类。规划用途是乡级土地的分类标准，而村级的分类标准是土地使用性质，各自的种类数也不同[1]。

二、乡级土地规划的村镇土地规划的矛盾因素分析

（一）乡级土地利用规划和村镇规划对村镇规模的确定存在冲突

乡级土地利用规划和村镇土地利用规划的村镇规模确定矛盾包括：对建设用地的数量进行限制；对可占用更低的数量和位置进行限制。我国城乡规划法规定由县级以上政府在镇总体规划中对镇的建设标准、发展规模等进行确定。但土地管理法却规定逐级分解和用地指标是土地利用总体规划的依据。进而使得乡级土地规划和村镇土地规划对建设用地指标无法达成一致[2]。

（二）乡级土地利用规划和村镇规划编制结构协作力度不够

目前，城乡建设部门是村镇规划的责任主体，土地管理部门是乡级土地规划的责任主体。两个编制主体级别相同，但却具有不同的监督指导单位，并在各自的体系内完成规划编制工作。虽然两个规划编制主体实行了规划成果互检和资料共享，但两者的沟通仍然不够，常常出现一个编制主体根据另一个编制主体的规划成果进行套核的现象。

（三）乡级土地规划和村镇规划技术规程存在差异

由不同的规划主体负责乡级土地规划和村镇土地规划，必然会导致制图规范和编制规程上的不同。主要包括：第一，人口统计口径不同。《镇规划标准》是村镇规划人口预测的依据，流动人口、通勤人口、常住人口是其人口组成的部分。而流动人口在乡镇规划人口预测中被排除。镇区用地面积应人口规模内涵不同而产生不同。同时控制性人均指标也因为人口统计基数不一致而难以衔接。第二，用地分类和范围统计标准不一致。行政区划为范围是现行土地利用规划统计用地数据的依据，规划区是村镇规划各类用地的统计范围。两项规划具备不同的统计范围，使得同种地类具备不同的数量。另外，不同的分类体系也是乡级土地规划和村镇土地规划中的重要问题，使得各种地类的认定难以一致。第三，具有不同的规划期限。由于村镇规划期限为二十年，而乡级规划为十五年，不一致的规划期限必然导致规划内容的不协调和不可比。

三、协调乡级土地规划和村镇土地规划的途径

（一）对乡级土地利用规划和村镇土地利用规划进行统筹

从整体利益出发、带有控制性是乡级土地规划的特点，因规划结果和规划特征带有指令性，使得规划内容无法充分考虑局部利益，进而为规划的实施设置了障碍。而深入的分析地区的实际情况是进行村镇土规划的基础，相对于乡级规划更加贴切实际，有利于规划的具体落实。乡级土地利用规划和村镇规划的矛盾也由此产生，具备发展和保护两个不同目的使得两者在实施中被对方牵制。因乡级土地利用规划是从土地可持续利用和区域粮食安全的角度进行的，因此村镇规划服从于乡级土地规划的控制和指导是毋庸置疑的，土地利用规划确定的范围是村镇规划确定用地规划的依据。

（二）加强乡级土地利用规划和村镇规划编制主体的协作

现阶段两个相对独立的同级部门对乡级土地利用规划和村镇规划进行编制，两项规划无法协调的重要原因在于两个编制主体缺乏有效沟通。对土地管理部门和城乡建设部门进行合并是解决这个问题的根本办法。例如在我国深圳建立了规划与土地资源管理局，对土地利用规划和城市规划进行统一编制，并获得了良好的成效。但不同规划编制主体合并较为困难，现阶段较为可行的办法是加强不同编制主体间的沟通，强化两个的协作。具体包括以下几个方面：第一，两方编制主体在修订或者编制规划前，要对规划成果和规划现状的资料进行沟通，资料应体现为图件和文字两种形式。第二，在编制规划过程中，两方编制主体应当安排人员参与对方的具体编制工作，并解释规划思想和提供的资料。第三，对草案的审查应由双方的技术人员和领导共同进行，逐个核对控制性和原则性的内容，修正两项规划冲突的地方。

（三）对编制方法进行完善

乡级土地利用规划和村镇规划的不协调的根源在于具有不同的技术规范和编制规程，因此为降低两项规划的冲入必须寻找新方法。具体包括：第一，统一基础数据。第二，选择预测模型预测人口时，应当在充分考虑地区情况的基础上综合分析多种预测模型，使预测的准确性得到有效提高。第三，协调两项规划的难点在于用地的分类，用地标准、分类标准、统计范围不一致是其主要体现。应当以两项规划使用的标准为基础，对两者同时使用的新标准进行制定。而用地标准则应当依据村镇发展的现实情况具体确定[3]。

四、对《武汉市江夏区郑店总体规划2006-2020年》的研究

郑店位于江夏区西部，总面积为12093.7公顷，占武汉市总体面积的1.67%。郑店现辖23各行政村，1个社区，230个村民小组。2005年常住问口为4.8万人，城镇人口有0.9万。郑店2005年规划数据如图1所示。

为了实现两规的统一管理，郑店采用了土地规划用地分类作为郑店总体规划的原则，两规对接情况如图2所示。通过郑店对两规的协调，实现了对土地的 有效利用。

结语：

现实中，我们应当从保护和发展相互统一的原则出发，依据规划要求，有效解决两项规划中的用地问题。使规划目标、各类用地边界、数据口径等在两项规划中实现统一，进而实现乡级土地利用规划和村镇规划的协调。

参考文献：

[1]郐艳丽，刘海燕. 我国村镇规划编制现状、存在问题及完善措施探讨[J]. 规划师，2010，（09）：69-74.

第2篇

关键词：城镇化;农村居民点;规模调控;对策

中图分类号：F301.21 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

当前中国正处于城镇化快速发展阶段，城镇化速度是世界同期城镇化平均速度的两倍左右，预计这一快速发展态势将持续到2050年甚至更长的时间。按照健康城镇化的发展目标，随着每年大量的农村人口向城镇转移，城镇建设用地规模不断增加，农村建设用地应相应减少[1]。由于我国农村人均建设用地指标大大高于城市，因此从理论上讲，随着城市化水平的不断提高，农村与城市的建设用地总量应该呈下降态势[2]。然而，权威的统计数据显示，2002～2006年，中国的农村总人口从78 241万人减少到73 742万人（依据户籍统计资料，包含居住在城镇的农村人口），村庄建设用地总量没有相应减少，反而从2002年的1 636 万hm2增加到2006年1 653万hm2。现阶段村庄规模调控受到区域城镇化发展目标、土地利用规划对建设用地总量控制、村庄建设现状和未来发展需求等多种因素的制约[3，4]，依据不同目标所确定的村庄规模在实施层面尚存在难以协调的矛盾。本研究拟分析村庄规模调控的影响因素及其相互间的制约关系，并提出多目标约束下村庄规模调控对策建议。

1 村庄规模调控面临的主要问题

1.1 村庄用地规模持续增长与城镇化进程的矛盾

按照城镇化发展的一般规律，伴随着农村人口向城市的转移和城市建设用地规模的增加，农村建设用地应出现减少的趋势。而实际上，由于农村人口市民化速度远远滞后于城镇化速度，村镇规划所预测的农村建设对土地需求大于健康城镇化的期望值，导致了村庄用地规模和城镇用地规模同步持续增长，村庄建设规模缩减的调控目标难以实现[5]。

1.2 村镇规划与土地利用规划难以衔接

现行的村镇规划确定建设用地规模的方法是在国家或地方规定的人均用地指标范围内，以现状人均用地指标为基准，结合人口增长和社会经济发展需求来确定的，是以需求为出发点确定村庄规模控制目标。而土地利用规划是从耕地保护的目标出发，根据耕地总量动态平衡的总体保护要求，自上而下逐级分配建设用地增长指标，而且指标分配优先用于满足大中型城市建设用地增长的需要。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后，还存在大量城市-农村两栖人口群体，因此村庄用地规模增长的需求不可避免地与土地利用总体规划确定的耕地保护目标产生矛盾。

1.3 村庄建设用地指标调整难以实施

现阶段农村居民点人均用地指标过大，村庄和集镇土地浪费和闲置的现象非常普遍。村镇规划虽然对人均建设用地标准依照国家和地方标准进行了控制和调整，但村镇建设是一个逐步推进的过程，现阶段村庄和集镇住宅更新以农户自行建设为主，再加上受建设现状的限制，实际上通过对原有村庄的更新改造实现指标的调整需要经历长期的过程[6]。而村镇规划方案缺少对这一过程设计可操作的实施步骤和控制方法，导致规划难以实施，实际建设偏离规划目标。

2 村庄规模调控的主要影响因素

2.1 区域城镇化发展目标

随着城镇化过程的推进，区域生产力布局不断进行调整，与之相伴的是区域城镇体系和村镇体系的调整和优化过程。村庄发展规模调控目标应该与区域空间布局调整规划保持一致，根据县域城镇体系规划和镇域村镇体系规划所确定的重点建设、逐步缩并、维持原状等不同类型的村庄，以及等级规模体系、职能体系和空间布局优化方案，确定规划期内村庄规模调控的总体目标。

2.2 土地利用规划所确定的建设用地减量指标

土地利用规划的基本目标是实现耕地总量的动态平衡。在快速城镇化背景下，政府实施了城乡建设用地规模平衡政策，即城市建设用地增加必须与农村建设用地减少挂钩。因此，土地利用规划根据此项原则所确定的建设用地减量指标将根据土地利用规划的指标分配办法在乡（镇）域进行分配，并作为村庄规模调控的基本约束条件。

2.3 村庄建设现状与未来发展需求

村镇规划对未来农村居民点建设用地需求量预测一般按人均用地定额指标法，计算公式为：Z=C×J/10 000，式中，Z表示规划目标年村镇建设用地面积（hm2）;C表示规划目标年村镇人口数量（人）;J表示城镇人均用地定额指标（m2/人）。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后于城镇化发展速度，村庄人口数量难以实现理想的健康城镇化状态下大规模的转移和缩减，农村居民点建设用地的减少只能依赖对人均用地指标的缩减。按照现行的《城乡用地分类与规划建设用地标准》，人均用地指标的缩减幅度有一定的限制，因此从村庄建设现状和未来发展需求来看，尚存在着对建设用地缩减的阻力，而这一阻力也成为村庄规模调控的主要影响因素之一。

3 各影响因素的相互制约关系解析

3.1 城镇化发展目标对村庄人口发展规模的制约

城镇化发展目标对村庄人口规模调控主要通过制定省域、县域和乡（镇）域城镇体系规划，逐级控制并落实区域城乡居民点布局调整目标，在区域层面统筹调整城乡居民点等级规模体系。乡（镇）域城镇体系规划向上承接省域和县域城镇体系规划，向下对乡（镇）域居民点空间布局调整进行统筹规划和安排，并作为村庄人口规模控制的基本依据。村庄建设用地需求量预测采用人均用地定额指标法，因此区域城镇化发展目标通过人口指标制约村庄建设用地需求预测量。区域城镇化发展目标对村庄人口规模的制约关系如图1所示。

3.2 土地利用规划控制目标对村庄建设用地规模的制约

土地利用规划通过在一定区域范围内实施城乡建设用地增减挂钩政策，从而实现耕地总量动态平衡的保护目标。农村居民点依靠空心村整治、迁村并点等挖潜形式实现用地的集约化利用和规模缩减，并与城镇建设用地增量挂钩，从而保障城市建设、区域各项基础设施建设用地的增量指标。因此土地利用规划通过制定耕地增量、建设用地减量等指标对村庄建设用地规模调控起到制约作用。

3.3 村庄发展需求对村庄规模调控的制约

城镇化发展过程中，村庄户籍人口难以实现理想状态下的快速缩减，因此用人均用地定额指标法预测的村庄建设用地需求量与土地利用规划确定的村庄建设用地控制指标之间一般会有一定的差距，两者的平衡需要通过对人均用地指标的调整来实现。在村庄建设现状的基础上对人均用地指标进行调整，需要通过迁村并点、空心村治理、新村建设等手段，以提高土地利用的集约度来实现村庄建设用地需求与供给的平衡。

4 村庄用地规模调控对策建议

4.1 实现多目标的对接和平衡

在区域城镇化统筹发展目标、土地利用规划所确定的建设用地减量指标、村庄建设现状与未来发展需求等多目标约束之下，村庄人口规模和建设用地规模相互对接并取得平衡发展是城镇化健康发展的必要保障。基于以上各影响因素的相互制约关系分析，构建如下多目标平衡模型（图2）。

4.2 以完善的实施方案作支撑

一般来说，根据土地利用规划所确定的村庄用地控制规模与村庄人口发展对用地的需求之间存在矛盾，如果没有完善的方案作支撑，村庄规模调控显然在实施层面上缺乏可操作性。因此，借鉴新一轮土地利用总体规划关于城乡建设用地空间管制分区的思想方法，通过划定村镇现状建设边界、规模控制边界和扩展边界，实现村镇规划人均用地指标调整与土地利用规划用地控制目标的弹性对接。如图3所示，规模控制边界范围内为允许建设区，现状边界与规模控制边界范围之间为规模缩减调控区域，扩展边界范围内为限制建设区（设定条件、弹性过渡），扩展边界之外为禁止建设区。

乡村居民点格局存在布局散乱、占地超标、大量闲置等一系列问题，对耕地保护造成了极大压力。科学地调控村庄发展规模对缓解城镇建设用地需求与土地资源短缺的矛盾、推动城镇化的健康发展具有十分重要的意义。因此，应该以土地利用规划所确定的用地规模作为调控目标，制定村庄人均建设用地调整指标，结合村庄人口发展对用地的需求，通过迁村并点、空心村整治等技术手段提高村庄建设的集约度，并制定完善的村庄用地规模调整弹性分步实施方案。

参考文献：

[1] 周志慧，邹自力，何 丹.河南省农村居民点用地整理综合潜力评价[J].湖北农业科学，2012，51（13）：2706-2709.

[2] 张耀军.人口空间合理分布与健康城镇化：问题及对策[J].宁夏社会科学，2013（1）：35-38.

[3] 赵思敏，刘科伟.欠发达地区农村居民点体系重构模式研究――以咸阳市为例[J].经济地理，2013，33（8）：121-127.

[4] 张晓平，邹自力，刘红芳.基于城乡建设用地增减挂钩的农村居民点整理现实潜力研究[J].中国农学通报，2012，28（2）：125-128.

第3篇

关键词:村镇;建设用地管理;问题原因;对策

中图分类号：F292文献标识码： A

城市化作为现代化进程的标志之一已经得到国际社会的普遍认可。改革开放以来，逐渐加快城市化、工业化进程已是我们的必然选择，我国城市化的过程实际上就是农村人口集聚及其经济活动非农化的过程。作为城市化空间载体的村镇的建设和发展，是基于我国农业人口众多的基本国情的选择，对加快城市化进程，带动农村经济和社会发展具有重大战略意义。

1 村镇建设用地管理中存在的问题及原因

通过多年来的调查和对村镇建设用地管理问题的研究，我认为目前我国村镇建设用地管理中由于种种原因普遍存在以下问题：

1.1 村镇建设规划起点不高，执行规划缺乏严肃性，与土地利用总体规划不相衔接，影响了基本农田的保护和村镇建设的发展。有的城镇虽有规划但起点不高，有的则是不依规划随意性强，造成了城镇建设一层皮、跨度大、基础设施难配套的现状。有许多村镇建成长条状，沿公路两侧接“长龙”，有的长达三、四公里之多，不但影响交通安全，而且造成了基础设施难配套，污水、垃圾难处理，更主要的是一些工业污水和废渣对基本农田产生污染，妨碍基本农田的保护和农业现代化的进程。

1.2 土地有偿使用运作不规范，村镇建设资金未能得到有效解决。近几年，一些乡镇搞村镇建设也想到了以地生财的路子，但运作很不规范。一般是由乡镇财政出资，从农村集体经济组织中把土地征用过来，然后再租赁给建设者。由于招商引资政策等诸多方面因素的影响，出租土地的价格都比较低，造成政府土地收益率低，使基础配套设施建设缺乏资金，形成风尘土飞扬，雨天路上水汪汪，夜晚不见路灯亮的凄惨景象，村镇建设搞的无声无色。

1.3 政府对加快村镇建设的用地管理政策不够明确。村镇建设涉及面较广，各级政府应制定村镇建设用地的优惠性政策。目前这项工作明显滞后于发展的需要。突出表现为有的地方尚未制定这方面政策，有的虽已制定了相关政策但不够具体、明确，操作中弹性太大，过于务虚。这使的村镇建设用地管理中的优惠政策难以落实，起不鼓励作用，影响了村镇建设的进程。

2 搞好村镇建设用地管理的对策

针对当前村镇建设用地管理中存在的问题，依据现有的法律、法规、政策，要认真调查研究，因地制宜，积极探索适合当地村镇建设发展的用地管理模式。为进一步加强村镇建设用地管理，我认为应主要采取以下对策：

2.1 高起点做好村镇建设规划，为村镇协调发展打好基础。要搞好村镇建设，关键是高起点做好小镇建设规划。村镇建设规划中，要注重经济社会、和环境的全面发展，合理确定人口规模，既要坚持建设标准，又要防止贪大求洋和乱铺摊子。应有效地作到“三个集中”，即农村人口向城镇集中、耕地向种田能手集中、工业企业向小区集中。把握好三个环节：一是要做好县城城镇体系规划，明确村镇发展重点，合理确定空间布局。二是与土地利用规划相衔接，合理确定村镇人口规模和用地规划。三是高水平做好村镇建设规划的修编。在规划中对农民建住宅要彻底改变传统的农村集镇独门独院的居民建筑模式，搞好住宅小区规划，注重城市化、社会化，提供统建联建，向公寓式多层住宅拓展，提高居住环境质量。

2.2 积极盘活存量土地，提高土地利用效率。用活用好闲置和低效利用存量土地，对解决小城建设用地紧张问题有较大的作用，可以通过以下两个途径：第一，落实土地储备政策，统一调配使用闲置存量土地现有类型比较多，由于信息不灵，自发调剂难度比较大，也不利于国家加强土地管理和调控。因此可以由各级政府设立的土地储备机构，对闲置存量土地实行政府统一调控。按照省政府《土地储备办法》对城镇范围内的无主地、产业结构调整或其他原因调整出的原国有划拨土地，以出让方式取得土地使用权又无力继续开发和不具备转让条件的土地，因实施城镇规划和土地整理政府全收购的土地；依法收回的荒芜、闲置的国有土地等，实施收购储备，定期储备土地信息，供用地单位选择。通过储备中心调剂，促进和加快闲置土地的盘活，同时也可增加政府土地收益。第二，制定鼓励使用闲置存量土地的有关优惠政策。一是鼓励城镇内未入工业小（园）区的工业企业实施“退二进三”，原行政划拨土地，企业原址由国土资源部门收回后出让，出让金 75%由政府投入搬迁的改造企业使用；已办理过土地出让手续的，原址企业可以转让，按规定办理土地使用权变更登记，改变用途的补交出让金，补交的出让金 75%由政府投入给搬迁改造企业使用。二是鼓励将停产企业、批多建少及其它的闲置企业用地，进行转让、出租、开发利用。三是对利用闲散土地的，按征用非耕地收缴税费。同时，根据用地项目性质、用地年期，可以进行划拨和出让、出租方式供地，政府收益给予适当优惠。四是鼓励进行旧城改造，旧城改造供地的出让金应主要用于城市基础设施建设，涉及拆迁安置，用地指标优先给予安排。四是积极探索农村集体建设用地使用权流转办法，允许乡镇村办集体企业用地、个体工商业户生产经营性用地、民营和联户企业用地、私人住宅用地流转，其流转范围是符合土地利用总体规划和城镇建设规划并依法取得土地使用权的农村集体建设用地。

2.3 加大村镇土地使用制度改革力度，为村镇建设筹措资金。城市化建设，关键是资金。村镇投资的主要渠道应该是乡镇、民营企业的积累，但是在目前的财政体制和投资体制下，通过土地的有偿使用，提高招标、拍卖、挂牌、出让国有土地和租赁国有土地的比例，增加政府土地收益，为村镇建设筹措资金仍是主要选择。现阶段采取的措施主要是：a. 高度垄断土地一级市场，严格控制土地供应总量。在实现村镇规划中，国有土地使用权要严格控制在市、县政府手中，严禁任何单位和个人非法转让、非法交易。政府要根据市场供求情况和社会经济各项事业的发展需要，有计划地调节土地供应量，保持适度的土地出让、租赁规模，从而使城镇出让地价总水平持在较高的价位。b.规范土地出让行为，合理确定基准地价。政府要制定土地征用、土地交易、地价管理、有偿使用和出让金使用管理一系列规范政策，建立以标定地价为核心的城镇地价评估体系。c.政府要加大村镇建设中违法用地的打击力度，严厉查处各类违法用地行为，使原来一些地价不高的城镇恢复土地应有的价位。严格实行土地证年检制度，结合村镇二、三级市场的清理整顿，在规范土地一级市场的同时，严厉打击土地隐形市场，防止国有土地资产流失，从而促使村镇土地市场的健康发展。

2.4 积极为村镇建设解决用地计划不足的矛盾。首先国土资源部门在年度非农用地计划指标分配时，在保证重点工程项目建设的情况下，对村镇建设用地要适当倾斜；其次，充分利用土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标，用于村镇建设；再次，积极推行原非农用地复垦为耕地后置换村镇建设用地指标的办法，将已闲置的不符合土地利用总体规划的非农业建设用地，经有批准权的部门批准后，有计划地复垦为耕地，复垦后新增耕地面积被确认后，可用于置换村镇建设用地计划指标。

3 结语

总之，只要我们充分利用好现有国家法律、法规和政策，认真细致地调查研究，积极开拓小城建设用地管理的新思路，就一定能真正把村镇建设成为规模适度、功能齐全、新型的县、乡两级的政治、经济、文化中心。基本国情的选择，对加快城市化进程，带动农村经济和社会发展具有重大战略意义。

参考文献

[1]刘允洲.制度创新之路-农村集体建设用地流转管理实践与理论[M].北京：人民日报出版社,