公共管理内容范文

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第1篇

关键词：生产率市场化服务分权政策负责

20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。

第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。

据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。

第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]

在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。

不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]

第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。

实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。

于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。

第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。

在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。

新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]

第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。

从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。

纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？

传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]

新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。

新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。

综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。

诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。

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参考文献：

[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。

[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。

[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。

[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。

[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。

[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。

[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。

[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。

[10][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第69页。

第2篇

与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者P·格里尔、D·奥斯本和T·盖布勒等人的论述，新公共管理主要有如下思想：

1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。

2.新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流及其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”[1](P7～8)这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。

4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本—效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。

5.政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。例如当治安工作不利，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算；按产出作预算；按效果作预算；按顾客需求作预算。

7.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”[1](P91)他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高、也更具有灵活性、更具有创新精神、从而更有效率。

8.公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。

新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二次世界大战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下。第三，由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，这些现象的出现标志着西方国家普遍进入了新公共管理时代。

二、新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。

中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长，却已获得了经济高速增长，人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题，有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。

从我国改革开放的实践来看，自20世纪70年代末以来，我国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。其中经济体制改革的步伐最快，开创了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路。经济体制的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性，另一方面也为这一改革创造了必要的条件。

虽然在20世纪70年代以前，中国政府也进行过多次机构改革，但这些改革主要与计划经济体制下政府机构规模膨胀过快，超过财政承受力有关。而从1978年开始，政府机构改革的动因则主要与市场化改革的进程相关。尤其是20世纪90年代初以来的政府机构改革，更是主要与为适应社会主义市场经济发展的需要，要求政府转变职能有关。

1998年以前的政府机构改革都未能取得预期效果，其原因或者是因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来，或者是因为虽然将二者联系起来，但由于没有制度上的保证，所以效果仍不明显。我们认为，在当前世界经济、科技发展速度日趋加快，竞争日趋势激烈的背景下，我国政府机构改革的目标不仅是转变职能，而且还要提高效率。只有这样，才能适应社会未来发展趋势。

1998年，新一轮的国务院机构改革开始。这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从这次机构改革的基本目标和原则可以看出，这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则，即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则，尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平，我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。毕竟，西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。但是我们认为，这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。这是因为，世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的，这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此，了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：

1.新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

2.新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

3.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

4.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，不消说，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。

第3篇

关键词：生产率市场化服务分权政策负责

20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。

第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。

据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。

第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]

在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。

不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]

第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。

实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。

于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。

第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。

在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]

第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。

从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。

纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？

传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]

新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。

新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。

综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。

诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。

参考文献：

[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。

[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。

[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。

[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。

[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。

[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。

[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。

[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。

[10][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第69页。

第4篇

    管理是指政治统治者的地位保护盒阶级压迫功能逐渐淡化,代之以将行政权力主要运用在经济社会发展和民生福利等方面的政治意志执行过程。政治是国家意志的体现,而管理则是这一意志的执行。对于什么是治理,许多机构和学者都作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。全球治理协会的定义是:治理是个人与机构、官方和私人治理其共同事物的总和,多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起,找到合法的办法。它是一个持续不断的过程,在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此时应,也可以是人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是:治理是运用政治权威管理和控制国家资源,以求经济和社会的发展。具体而言,治理是有许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式,它灵活的反映着多样活的规章制度甚至个人态度,以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征,概括起来主要包括以下几个方面的内容:

    1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。

    2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。

    3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。

    4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

    二、善治的内容

    善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。

    三、公共治理的内容

第5篇

关键词：生产率市场化服务分权政策负责

20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。

第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。

据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。

第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]

在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。

不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]

第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。

实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。

于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。

第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。

在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。

新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]

第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。

从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。

纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？

传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]

新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。

新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。

综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。

诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。

参考文献：

[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。

[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。

[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。

[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。

[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。

[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。

[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。

[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。

[10][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第69页。

第6篇

论文关键词：公共信息　资源管理　公共管理　信息政策

随着计算机和信息网络技术的飞速发展，社会信息化和信息社会化趋势的推进，公民信息意识的觉醒，新公共管理运动的兴起。使公共信息资源管理成为当前信息管理领域的一个研究热点。

要研究公共信息资源管理，首先应当界定“公共信息资源管理研究”的内容。可以说，公共信息资源管理依托于信息资源管理的理论与方法．秉承了公共管理的精神理念。本文试图沿着这一方向探讨公共信息资源管理的研究内容，希望能起到抛砖引玉作用。

1公共信息资源管理基本理论研究

1．1公共信息资源概念及其特征研究

“信息”一词定义繁多。《大英百科全书》中写道，“信息现象渗透于物质世界和精神世界之中，信息的多样性使得迄今为止所有要为信息下一个统一定义的企图都落空了”。要想给公共信息资源作一个明确而又统一的概念界定，也遇到了同样的问题。如美国《公共信息资源改革法案2001)中把公共信息资源等同于政府信息资源。有关人士或从知识产权角度出发．或从社会性角度出发，或从政府角度出发定义公共信息资源，定义的角度不同，侧重点不同，概念阐述必然不同，但基本都反映了政府信息或行政信息是公共信息资源的主体这一思想同时。定义的不同也反映了公共信息资源概念的历史演进过程。笔者认为，公共信息资源的主要构成是指社会组织在公共管理活动中所产生的各种信息的集合，包括政府法规信息、政府公务信息、教育信息、公共健康信息、文化信息、农业信息、国民经济宏观信息、环境信息等。范围再扩展一点，各种经济组织产生的与公众生活相关的信息也属于公共信息资源，如上市公司的财务报告。

作为一种信息资源，公共信息资源具有经济性、智能性、规律性、整体性、非均衡性等特性；作为一种公共物品，公共信息资源具有公共消费性(共享性)和外部性特征。此外，公共信息资源还具有公益性、基础性、公开性等特性。

1．2公共信息资源的类型研究

根据分类标准的不同，公共信息资源可以按多种类型划分。如根据公共信息资源本身特性的不同。公共信息资源可划分为无排他性又无竞争性公共信息资源、有排他性而无竞争性公共信息资源和有竞争性而无排他性公共信息资源；根据形成方式不同，公共信息资源可分为政府自产性公共信息资源、政府购买性公共信息资源和社会生产性公共信息资源；根据受益者需求范围不同．公共信息资源可划分为全国性公共信息资源和地方性公共信息资源等。

1．3公共信息资源管理的主体研究

公共信息资源管理的主体是指公共信息资源的者、管理者和使用者，具有多样化的特点，主要包括行政机关，立法、司法等国家机关和各种非政府的公共组织，还包括普通公民。对公共信息资源管理主体的结构、类型、特点、行为方式等方面进行研究，有利于改进公共信息资源管理工作，加速信息流通，提升信息资源利用率。

1．4公共信息资源管理的内容及其特征研究

公共信息资源管理的内容包括：(1)社会公共服务事业部门的信息管理问题，包括社会医疗保险、社会劳动保障、社会保险、人力资源管理、行政管理服务等公共信息资源的开发利用与信息管理；(2)社会公共信息资源的管理问题，包括社会公共信息资源开发利用。如标准信息资源、专利信息资源、文献检索系统、信息搜索引擎等应用系统的建立与维护。

有学者认为公共信息资源管理具有以下基本特征：(1)公共信息资源管理的对象是社会公共信息资源，它具有普遍的社会性，代表社会公共利益，具有层次性和动态性。层次性表现在根据反映对象的时空角度可将公共信息资源划分为社区公共信息资源、地方性公共信息资源、区域性公共信息资源以及国家或全球性公共信息资源等层次，不同层次的公共信息资源数量和权重也是不同的。动态性是指不同时期、不同区域内的公共信息资源范围是不同的，公共信息资源和私人信息资源在一定条件下可以相互转化。公共信息资源的复杂特性意味着在管理方法上应根据类型特点有针对性的加以选择；(2)公共信息资源管理主体具有广泛性和多元化的特点，包括行政机关和立法、司法等国家机关和各种非政府的公共组织；(3)公共信息资源管理以追求公共利益，实现信息资源的充分共享为宗旨；(4)公共信息资源管理过程具有政府一社会互动性；(5)公共信息资源管理集公共性与管理性的统一。

1．5公共信息资源管理的组织运行研究

主要研究公共信息资源管理的计划、预算、组织、指挥、协调和控制等活动。

1．6公共信息资源管理的发展方向与趋势的预测研究

准确把握公共信息资源管理的发展方向和趋势，及时调整发展战略，也是研究的重点。信息技术革命和民主进步推动着公共信息资源管理向网络化和公开化的方向发展。呈现出标准化、个性化的趋势。

2公共信息资源管理应用研究

2．1社会信息化现状调查研究

公共信息资源的管理是建立在社会信息化发展到一定阶段的基础上。因为我国经济发展不均衡，地区差异很大，导致各地信息基础设施建设、政府信息化程度、公民民主意识、信息教育水平等社会信息化建设明显失衡。正确认识现状有助于根据实情制定信息政策和发展策略，营造和谐的信息环境，采取更公平有效的公共信息资源管理方法和技术。社会信息化现状调查研究属于社会调研的范畴，有一整套成熟的调研方法可供借鉴。

2．2公共信息资源管理体制研究

公共信息资源与公众利益密切相关，管理主体复杂多样。建立一套结构完善、运行高效的管理体制是公共信息资源管理成功的重要因素。公共信息资源管理体制包括公共信息资源管理机构的性质、纵向的隶属关系及横向的协作关系、人员配备、职责划分等。

2．3公共信息资源管理方法研究

公共信息资源管理属于信息资源管理的领域，所以信息资源管理的一般方法也适用于公共信息资源的管理。这些方法有：生命周期管理法、内容管理法、环境扫描法、信息审计法、信息系统设计法、项目管理法、人力资源管理法等。

公共信息资源管理除了具备信息资源管理一般特征外．还具有自己的独特特性，所以以上方法在实施过程中应根据具体情况适时变通。同时，公共管理中的技术与方法也可以被借鉴用于对公共信息资源的管理。

2．4信息资源管理技术开发研究

广义的讲，信息资源管理的主要技术有信息采集技术、信息处理技术、信息分析技术、信息组织存贮与检索技术、信息传送与服务技术等。技术开发主要在计算机信息科学领域进行，公共信息资源管理人员的工作重点在于如何把这些技术更好的应用于公共信息资源管理的过程当中。

3公共信息资源管理外部环境研究

3．1政策的研究

信息政策是国家为管理和发展信息事业而制定的方针、措施和行动准则，是对信息系统运行机制进行调节的一整套政策体系．是国家对信息活动和信息事业进行宏观管理的重要手段。信息政策属于公共政策范畴。目前，我国在信息政策研究中比较集中探讨的问题包括信息政策概念内涵、信息政策的内容及其作用、国家信息政策建设策略、政策的制定和执行、信息政策研究的内容和方法、信息政策的体系结构、国外信息政策研究、不同国家信息政策的比较研究以及如何从信息政策的内在联系上构架一种合理的信息政策体系。就信息政策所面对的对象出发，公共信息资源管理需要解决地域信息化、政府信息公开、行政信息化、信息安全与保密、国际信息流通、信息管理体制、科技情报、图书馆、大众传播问题、出版问题、信息教育和研究等方面的政策问题。

3．2信息法学的研究

信息法学主要研究在信息产生、传播、收集、处理、存贮、应用、交换等环节中所产生的各种社会关系，包括不同的信息主体之间转让信息所形成的各种权利义务关系。目前，信息法学学术研究方面与公共信息资源管理有关的几个热点研究领域有信息自由与平等、信息共享与产权保护、信息安全、信息犯罪、信息网络中的法律冲突、信息法律制度建设等。狭义的讲，信息政策和信息法律有所区别，信息政策作为社会信息活动的指导原则，具有灵活性、动态性、阶段性的特性，不具有法律的强制力；而信息法律则具有稳定性、时效长、普遍性的特点，具有法律的强制力。信息政策对信息法律有指导作用，是信息法律的基础，信息法律则是保障信息政策得以贯彻和实施的重要法律手段。两者在不同的情况下发挥着各自的作用，有不同的功能优势。广义的讲，信息法律也属于信息政策体系。公共信息资源管理的政策法规意义在于通过国家的影响力和控制力保障信息来源的公开透明、信息渠道的规范畅通、信息权利的公平及可实现。

我国的信息政策起步较晚，20世纪80年代主要集中在科技情报、信息技术和知识产权三个领域。20世纪90年代扩展到信息安全和网络规范、个人隐私，进入21世纪后电子政府和电子商务立法在信息政策中占据了重要地位。总体上来看，目前我国信息政策体系还不健全，国家级立法较少，宏观规划多于微观规划，定性的目标性的阐述多于定量的具体的措施，但加强信息政策制定、执行的力度已取得共识。如《政府信息公开条例》在审议中，《图书馆法》的制定也在进行中。 

3-3标准的研究

公共信息资源管理相关标准是从行业角度、技术层面出发，保证信息的公开和共享，规范信息提供者的行为，保障公共信息资源可获取。公共信息资源管理涉及的主要有数据元素标准、信息分类编码标准、用户视图标准、概念数据库标准和逻辑数据库标准等信息资源管理基础标准和公共信息机构建设标准、服务标准、从业人员标准等。

4公共信息资源管理人才培养与公民信患素质教育

4．1公共信息资源管理专业人才培养

公共信息资源管理的开展要从加强人才培养入手。美国的信息资源管理产生于政府部门的文书管理领域和工商行业的企业管理领域，追求管理传统，以管理理论统帅相关学科知识。而我国的信息资源管理产生于图书情报机构，思维习惯与传统根植于图书馆学、情报学，众多高校的信息管理专业也是图书情报专业改名而来，这使得我国的信息资源管理专业课程设置脱离管理实践．不能满足实际工作的需要。加强公共信息资源管理人才培养，可以从以下几点人手：(1)根据公共信息资源管理工作实践确定培养目标．构建适应性强而又相对稳定的有机的课程体系，以提高专业课程的教学质量；(2)建立从中专教育、本科教育到研究生教育所构成的多层次的教育体系，以适应基层操作、中层管理、高层规划等不同层次工作的需要；(3)建立继续教育制度，对公共信息资源管理人员进行定期或不定期的培训，改善其知识结构，以适应信息技术日新月异的飞速发展。

4．2公民信息素质教育

对公民进行信息素质教育，要使人们能够确认针对信息的需求。提出基于信息需求的问题，确认潜在的信息资源，制定成功的信息搜索、获得、评价、组织策略，并将新信息整合到自己的知识结构中，能利用信息解决实际问题。公民信息素质教育还应包括引导人们树立正确的信息伦理观。信息伦理，又称信息道德，是指涉及信息开发、信息传播、信息管理和利用等方面的伦理要求、伦理准则、伦理规范，以及在此基础上形成的新型的伦理关系。目前，我国图书情报学界探讨信息素质教育局限于高等院校，高校图书馆通过开设文献检索课程和讲座，主要讲解图书馆各种数据库的使用方法，同时简单介绍文献检索的基本理论等，手段相对单一，内容陈旧，并且很少涉及到信息伦理教育。与此同时，业界缺乏信息素质教育标准来规范和衡量整个教育过程，评估教育成果。对公众普及信息教育，也是公共信息资源管理的工作内容之一。

第7篇

人力资源管理员需要负责人事管理的日常工作，按规定完成员工的入职、离职、易岗、请假等手续的办理。负责新入职员工的培训、管理、考核工作。以下是小编精心收集整理的人力资源管理员，下面小编就和大家分享，来欣赏一下吧。

人力资源管理员工作职责11.负责公司人力资源规划;

2.负责招聘与配置，员工关系管理;

3.负责薪酬管理工作;

4.负责制定公司培训计划、流程，组织实施员工各类培训。

人力资源管理员工作职责21　、行政管理工作

1.1、日常办公事务管理：包括日常事务的计划安排、组织实施、信息沟通、协调控制、检查总结以及奖励惩罚等方面的管理工作;

1.2、办公物品管理：包括办公物品的发放、使用、保管及采购以及相应制度的制定;

1.3、文书资料管理：包括印信管理、公文管理、档案管理、书刊管理;会议管理包括会前准备、会中服务、会后工作;

2、　日常事务性工作

2.1、掌握公司整体运行情况，及时传达领导的各项工作安排，协调沟通各部门工作，听取和反馈各方面的意见和建议，当好领导的参谋和助手。

2.2、负责制定公司长期规划的草拟制定，每年撰写年度工作计划、总结，制定、编写公司的各项规章制度;

2.3、负责公司各项管理工作，督导指导本部门人员完成公司对外公关、宣传、外宾接待、文秘、文档管理等日常事务性工作。

2.4、组织策划公司重要行政工作会议和大型会议接待活动，落实会务筹备。

协助领导开展调查研究，提出合理意见或建议，当好领导的参谋助手。

2.5、负责属地政府、社区、友邻单位、共建单位、本系统各级领导、传播媒体及相关社会团体之间公共关系的协调，定期与相关单位团体进行沟通座谈。

2.6、负责上级领导交办的其他各项临时性工作，重大事项及时向上级领导请示汇报;

人力资源管理员工作职责31.在公司人力资源战略、政策和指引的框架下，建立并实施人力资源方针和行动计划，以支持公司达到预期经营目标;

2.负责组织起草、修改和完善人力资源相关管理制度和工作流程;

3.负责招聘、培训、薪酬、考核、员工关系等人力资源日常管理事宜;

4.负责组织编写各部门职位说明书;

5.定期进行人力资源数据分析，提交公司人力资源分析报告;

6.根据行业和公司发展状况，协助制定公司薪酬体系、激励体系并负责实施;

7.协助监督控制各部门绩效评价过程并不断完善绩效管理体系;

8.协助推动公司理念及企业文化的形成;

9.协助制定公司人力资源整体战略规划;

10.负责部门的日常事务管理工作，协助完成本部门员工工作考核、激励及部门资金的预算和控制等工作，公司安排的其他工作。

人力资源管理员工作职责41、负责社保公积金的缴纳、政策收集、个税缴纳工作。

2、负责招聘信息的、简历筛选、预约面试及候选人资料整理等工作。

3、负责处理员工日常关系，协助处理员工劳动纠纷、劳资协调等事宜。

4、协助办理员工入职、离职等相关手续。

5、负责接听电话，公司来访接待工作。

6、负责公司日常行政工作。

7、完成上级交办的其他工作。

人力资源管理员工作职责51.协助部门经理建立员工沟通渠道，定期收集信息，为公司激励机制、福利保障制度、薪酬制度和劳动安全保护措施的完善提供依据。

2.协助绩效考核体系的建设和完善工作，规范绩效管理各项流程，定期组织并协助各部门实施绩效考核工作。

3.草拟公司的人力资源需求计划，组织各种形式的招聘、配置、选拔工作。

4.完成公司领导、部门领导交办的其他工作。

人力资源管理员工作职责61.负责测试安排体系建设和应用,实验室各实验室产能的规划和负荷分析;

3.组织合同订单评审,确认测试设备排期;

4.对测试进度异常处理和协调,设备运行情况分析与各部门相关事项的沟通;

5.负责对测试订单交付保障、设备利用率的统计。

6.上级领导交代的一些相关事宜;

人力资源管理员工作职责71、负责学院教学资源管理部的项目管理;

2、负责学校实验室技术管理工作;

3、负责学校多媒体技术管理工作;

4、负责办公电子设备的维护;

5、负责其他教学资源的监管;

6、负责应用型实训中心的归口管理;

第8篇

关键词：水利工程；管理；工作内容；水利

中图分类号：F407.9 文献标识码：A 文章编号：

对于水利工程进行高效而科学的管理，是保证工程顺利开展的重要因素。我们常说的工程管理，是对某一工程而言，从最初的方案制定开始，一直到工程完工的整个过程中对建设项目及相关附属建设进行管理。对于水利工程而言，加强管理不仅是保证工程质量的重要基础，同时也是以最小的投入获取最大效益的有效手段。然而在进行水利工程管理中，由于涉及的问题较为复杂，管理工作内容也比较繁复，所以，要首先对水利工程管理的主要工作内容进行梳理，从而有条理、有计划、有目的的展开水利工程管理工作。

1.水利工程管理概述

目前，我国的水资源由于人口数量的不断增加及社会经济的快速发展已经日渐紧缺，与此同时工业和农业生产给水资源带来了诸多的污染，造成了水环境的严重恶化，这一问题已经成为我国社会发展和国民经济发展的制约因素。水利工程建设是缓解水资源紧缺，解决水环境恶化的重要手段，而对水利工程加强管理是保证水利工程发挥作用的重要手段。一般而言，水利工程管理的主体是水利工程的管理单位，管理的对象是水利工程涉及到的生产过程、资金、材料与工作人员，在管理中要遵循科学合理的原则，结合工程的实际展开合理的组织与计划，确保水利工程的质量和安全使用，从而达到通过水利工程获取效益的目的。

2.水利工程管理的主要工作内容

展开水利工程管理的主体是水管单位。水管单位在水利工程管理中承担着组织生产活动的职责，同时也能反映社会中的生产关系。水利工程管理的主要工作内容可以分为水利工程的经营管理和生产管理两方面的内容。

2.1水利工程经营管理

水利工程管理中的经营管理内容可以分为两个方面，第一是科学的组织生产力。在进行生产力的组织管理中，又可分为对劳动力、劳动对象、劳动手段及生产力中的要素进行综合的组织管理。第二个方面就是正确的处理水利工程中包括政府、水管单位、员工和用水单位在内的生产关系。水利工程管理中的经营管理，使合理处理生产关系与科学组织生产力有机结合在一起，协同发挥作用。在实际的生产实践中，经营管理体现在对于经营活动进行组织计划、协调关系并给予正确的指导、加以有力的调控等方面。在水利工程管理中进行周密的计划并做出正确的决策，是明确管理目标的重要基础，而实现管理目标的手段就是对生产力加以组织。管理工作中会遇到各种各样复杂的关系，必须加以协调解决，以保证管理工作的顺利开展，同时，要以正确的指导为手段，建立起管理工作的秩序。最后，还要对计划的落实情况进行检查，对出现的偏差及问题进行有力的调控，将水利工程管理的各方面工作落到实处，使决策和计划真正在经营活动中发挥指导作用。

2.2水利工程管理中的生产活动管理

2.2.1建立管理机构并形成管理制度

在水利工程管理工作中，管理机构是展开管理活动的基础，也是水利工程管理工作的责任方，要建立相应的职能机构，明确管理层次，并配备专业的管理人员。同时，还要进行相关管理制度的制定工作，建立明确的责任负责制度，对生产技术也要制定相关的规章制度，真正做到有据可依。另外，还要注意建立质量责任制度，对工程的生产管理思路加以创新。要加强监理工作制度的建立，明确监理人员的岗位职责，并将审核程序加以规范，严格审批过程。

2.2.2加强技术管控，展开质量管理

水利工程管理的技术管控主要包括对水利工程进行必要的维护保养、组织观测检测工作、进行生产调度、科学技术、物资及机械管理和信息管理等内容。对于施工的质量要加强管理，尤其要加强对生产目标落实的管控。在这一管理内容中，包括组织专业人员进行施工组织计划的编制、技术方案的制定、安全检查组的成立等。

2.2.3对工程成本进行管理

对水利工程的成本进行管理，依据的是工程的预算定额，要根据水管单位自身的管理能力和管理水平，坚持科学合理的基本原则，对工程的施工成本进行定额，形成对成本管理有指导意义的文件与资料，并根据指导文件对项目进行评估。在施工过程中，要以可控性为基准，按照实际需要对费用中心及成本中心进行科学的划分，并在成本及费用的总体考核中以此为对象。在水利工程完工后的运营中，还要对供水的成本进行测算，以确定水价，并对水费额度进行确定与管理。

2.2.4对工作人员的管理

在水利工程的建设过程中，施工人员与监理人员的素质最为重要，要加强对于二者的管理。首先，可以展开职业技能教育和培训，使施工人员的技能得以提高，通过加大宣传力度与警示教育促使施工人员责任感的建立与提升。同时要在内部之间建立良好的沟通渠道，使监理人员和施工人员能够保持思想上的高度统一，共同服务于水利工程的建设。最后还要明确施工中的奖惩制度，促使施工人员及监理人员对工程的质量加以重视。

2.2.5对安全生产的管理

在水利工程生产中要加强安全教育与培训的力度，建立安全生产的责任制度与相应的生产规范标准，建立档案库对违规行为进行公布并存档，在招投标过程中对所有投标单位进行严格的资质审查。对于特殊工种的施工人员必须在其持有相应的特种作业证时才可允许上岗，并加强对于工程负责人、施工人员安全知识的考核工作。

3.结束语

水利工程是我国水资源保护及合理利用的重要手段，对于水利工程进行管理，是保证水利工程在国民经济中发挥作用的基础。在展开水利工程管理中，明确管理的主要工作内容是管理工作开展的前提，同时，还要注意在各个环节加强管理，及时解决管理工作中出现的问题，推动我国水利工程的稳健、快速而高效的发展。

参考文献：

[1]邓兆安.浅析加强水利工程管理的策略[J].黑龙江科技信息.2013，11(5)：234-235

[2]王达惠.浅析水利工程管理的主要内容[A].吉林农业.2011,3（9）：210-211

[3]赵文.水利工程管理中存在的问题及对策[J].华章.2012,3（4）：219-220

[4]柯俊，吴淑静.水利工程管理工作的不足及相关改进策略[J].黑龙江水利科技.2012,6（9）：518-519

第9篇

关键词：水利工程；目标控制；施工项目；管理方案；成本控制；进度管理

1 施工项目主要管理内容的分析

（1）为了确保水利工程的有效开展，必须要进行施工项目管理内容的明确，明确其各个阶段的管理目的及任务，满足现阶段施工项目管理工作的开展。在实践过程中，该项目的管理主体是项目经理管理体系，管理的客体是施工对象及一系列的施工活动。其具体的管理内容包括了施工项目的管理规划、目标控制及项目管理组织。

在工程管理过程中，生产要素模块是重要的应用环节，这个环节需要进行动态化管理，实现其优化配置，进行施工项目各个合同及总结工作的开展，实现施工项目组织方案的优化，做好质量环节、成本环节、进度环节、安全管理环节的协调。

（2）为了满足现阶段水利工程的管理要求，必须要进行施工项目管理组织的动态化管理，落实好相关的规章制度，优化项目管理机构，进行不同工作步骤权责的划分，做好工程实践过程中的关键项目管理部分，做好相关的应急性措施，避免出现施工过程中的一系列的问题。

2 水利工程施工项目管理方案

（1）健全水利工程质量管理体系。工程施工是水利工程建设的重要部分，通过对施工质量的优化，可以有效提升工程的建设效益，保证最大化的工程效益。这需要进行水利工程质量体系的健全，确保其内部各个环节的协调，优化现阶段的质量管理工作要求，做好施工质量的组织管理工作，进行工作人员及其资源配置的优化，按照相关的施工质量管理制度进行施工实践，保证组织管理工作的有效开展，实现质量检测及管理环节的协调。

（2）健全质量保证方案，落实好现场施工管理机构的应用方案，实现施工单位质量管理体系的健全，明确好不同工作步骤的管理权责，确保现场施工质量控制方案的优化，保证不同部门的职能分工化，做好现场施工质量的良好控制。这需要做好施工质量的预控环节，做好施工质量问题的预防工作，按照先进性的指导思想进行工作，保证施工程序的合理性、科学性，积极应用新型的技术方案，保证经济管理工作的良好开展。

（3）科学化管理工程进度。在实践过程中，水利工程的施工项目的工期比较紧凑，为了避免不合理的施工现象，施工组织机构必须进行施工项目管理理念的深入，做好进度管理的控制工作，进行进度计划的积极编制，找出工程施工的关键性路线，实现施工项目的整体进度控制，按照科学性的进度设计理念进行工作，确保工程进度的控制，避免出现一系列的工程项目施工问题。

为了保证进度计划的顺利完成，必须要进行资源供给环节的优化。这需要做好相关的施工准备工作，进行资源需求计划的合理性编制，根据资金需求、材料供给等环节，进行施工进度的优化，保证进度计划的良好编制，按照项目工程的特点进行施工进度控制，进行施工进度体系的健全。在项目成本管理过程中，要确保其满足工程质量工作的要求，做好项目的整体实施工作，实现计划活动、控制活动、协调活动等的协调，实现整体工作成本的降低，实现工程进度的科学化管理，从而满足实际工作的要求。

（4）做好成本预测管理。要进行成本预测环节的开展，落实好成本管理的目的，根据其施工条件、机械设备环节、人员应有环节，进行施工工作的科学化的预算，进行人工费用、材料费用等的控制，进行科学化、有效化管理方案的制定，有效提升水利项目的整体应有效益。

在施工过程中，其成本控制必须贯彻整体施工过程中，无论是项目施工还是竣工验收，都要实现成本管理体系的健全，确保其内部各个环节的协调，做好整体性成本控制，满足现阶段施工项目成本的工作要求，针对施工过程中的各种损耗状况进行分析，将其控制在一定的预测范围内。针对计划成本及实际成本的差异进行分析，进行成本优化措施的应有，按照动态性的管理原则进行实际施工成本的控制，满足现阶段工程项目工作的要求。

（5）通过对项目成本的降低，可以有效提升成本控制的效益。在实践过程中，要做好工程成本的优化工作，进行新型技术、材料、工艺的开展，实现工程成本的良好控制，进行质量管理体系的健全，实现其内部各个环节的协调，进行返工率的优化，确保工程成本利用率的提升。

在材料费用管理过程中，必须避免资金浪费的状况，要进行施工队伍资金节约激励机制的应用，将原材料的损耗状况与工作效益相挂钩，进行考核奖罚制度的建立及执行，保证工作人员具备良好的成本核算意识，满足现阶段水利项目工作的要求，实现工程材料的有效节约，保证工作效率的提升，实现设备利用率的提升，实现对整体工作的有效控制，实现其整体成本的优化。

在施工过程中，要遵循安全管理的相关原则，这需要引起相关管理人员的重视，做好自身的安全管理工作，避免出现追求高利润而忽略管理的安全性的情况，要保证施工项目整体成本的控制，避免出现一系列的机械事故、人身事故。在安全管理过程中，要进行检查环节、改进环节、教育环节等的协调，完善安全管理体系。

在项目管理过程中，需要遵循目标管理的原则，进行项目管理方案的优化，确保不同岗位内部的安全目标的实现，实现施工人员责任制度的健全，人人都具备良好的管理意识。在施工过程中，做好整体工程的安全风险识别及评价工作是必要的，进行相关方法的应用，实现不安全因素的消除及控制，进行相关安全信息的形成，保证工程施工项目的整体性安全指导。

（6）健全施工安全技术管理方案。水利工程项目的相关管理机构及人员，需要进行安全技术方案的健全，进行安全培训活动的定期开展，针对全体员工进行系统性的安全教育，通过对一系列的安全培训的开展，确保整体人员的安全意识的提升，保证安全施工及管理工作的正常开展。在实践过程中，也要遵循安全上岗的原则，需要注意安全性，避免一系列的安全事故的发生。在工程施工中，要针对安全隐患进行分析，做好针对性的检查工作，针对可能出现的安全事故进行分析，强化安全工作的检查及管理工作，确保施工项目管理体系的健全，确保其内部各个环节的协调。做好施工项目的安全检查工作，及早的解决安全隐患问题，实现安全施工及管理问题的防患于未然。

3 结束语

为了满足现阶段水利项目工作的要求，必须要实现施工项目管理方案的更新，保证施工项目的整体性管理，确保其动态化管理，实现质量目标、进度目标、安全目标等的协调，满足水利施工工作的要求，实现企业的健康可持续发展，提升施工项目的整体管理效益，满足水利项目工程工作的要求。

参考文献

[1]高静，徐双喜.浅谈水电工程项目施工成本管理与激励机制[J].四川水利发电，2009（2）.

第10篇

关键词：市政工程；施工管理；业主；施工过程

在我国经济高速进步的时代，为社会的各行各业带来了革新的浪潮，也给人们的生活增添了不少的色彩，在日益增长的经济中，人们对城市环境的要求也就越来越高。从最近几年的发展情况来看，市政工程的建设在不断的迈向一个全新的、更高的台阶。在我国城镇化建设不断加快的阶段，对市政工程的建设投入也是较多的，由于在市政工程中包含的建设种类较多，项目繁杂，例如：道路、桥梁、通信、地铁等交通项目，又例如给排水、供暖、供电等民生项目。市政工程作为城市市政工程建设的重要内容，对城市的发展具有着十分重要的作用和意义。它一方面改善着市民的居住环境，另一方面又在拉动着地区经济的发展。鉴于此，市政工程的施工管理赢得了社会各界的普遍关注。

1 市政工程施工管理内容分析

1.1 市政工程的施工造价管理

市政工程施工造价管理，就是在施工过程中针对所有的人力物力等资源进行监督与调节，从而将工程造价总额控制在合理的目标范围以内。市政工程造价管理内容包含人力、材料与机械设备使用等费用。根据施工合同对于工程造价管理相关要求，以合理管理人工，材料及机械设备的使用租赁等费用[1]。同时，制定科学合理A的施工方案，并优化市政工程施工工序，积极采用提高效率与降低造价的的新新技术、新材料以及新工艺等，减少因返工而导致的人工与材料等浪费。

1.2 市政工程施工的进度管理

施工进度管理要按照施工合同所约定的进度与工期要求来实现工程施工预期目标。工程进度管理应当贯穿于全部施工环节中，尤其是施工进度的计划制定与实施环节中。其次，在市政工程的施工管理过程中，必须充分考虑到工期控制要求，并设立专门进度管理机构与人员，完善工程进度管理体系。同时要明确工程进度管理各环节责任，编制科学的进度管理流程表，以充分确保工程进度管理工作开展。

1.3 市政工程施工的安全管理

市政工程施工的安全管理，即在市政工程施工时所进行的安全施工等控制活动，从而消除施工过程中的不安全因素与行为，避免安全事故发生，以保证工程施工正常进行。在安全管理过程中，要强化施工人员的安全意识并明确好安全施工的管理责任，确保安全管理科学规范进行。对此，市政工程施工单位应当落实好施工现场的安全防护等措施，确保安全和施工同步进行，并且把安全管理理念深入到所有施工环节中，以保障市政工程施工的安全管理工作顺利开展。

1.4 市政工程施工的质量管理

市政工程施工质量关系到工程今后的使用效果与使用寿命，并且关系着工程使用者的财产人身安全，因此，市政工程施工的质量管理成为整个施工管理过程中的重要内容之一。在施工质量管理过程中，应当从工程的实际出发，制定完善工程质量管理标准与系统，明确工程施工质量目标。同时，应当完善施工材料的采购与内部质量检测工作，以及时发现施工过程中存在的偏差，确保工程质量被控制在合理范围之内。

2 基于业主立场的市政工程施工管理对策分析

在这个环节中，从管理活动涉及到内容的不同进行业主立场的市政工程施工管理对策分析，业主对于市政工程的施工管理工作主要可以分为三个部分：投资管理、合同管理以及设计管理等。具体如下：

2.1 投资管理

业主对市政工程施工的投资管理集中表现为对投资规模的控制和工程效益保证上。通过建议和监督确保市政工程投资效益的最大化。作为投资主体的业主应当在市政工程承包合同的约束和规定范围内，对工程项目设计到的变更或者重大变更进行控制和调整。在工程施工质盆不变的前提下，以降低工程资金支出为目的调整工程施工技术方案。业主实现工程变更条件的工程成本控制，需要密切设计人员与监理人员的关系，通过监理人员实地的调查，获得工程建设的一手资料，并以此获得设计方案变更的建议权。认真听取监理人员的合理建议，并实施的对有益于工程质量保障和工程造价降低的建议给予及时的鼓励和肯定，以此激发监理人员工作的积极性.选择合适的设计代表人员，设计代表水平的高低决定着工程设计服务质量的好坏，选对了设计代表就相当于为工程质量和投资管理提供了上佳的监督和变更依据。

2.2 合同管理

业主和勘察设计、施工、监理等单位间是合同关系。在市政工程施工管理中，与业主相关的合同为：承揽合同、技术合同、工程建设合同、买卖合同等。市政工程在施工过程时，业主为协调各方矛盾，经常需要和相关单位签订各类协议，这些应当也划分到合同管理范畴中。在市场经济背景下，市政工程施工管理工作必须严格寻找相关法律与合同来进行，如合同法、建筑法、民法通则、招标法等。然而在实际施工过程中，经常出现各种违反合同法与招标法等问题，严重影响市政工程的施工管理工作。

业主在市政工程施工合同管理的过程中应当做好以下几点工作：①确保参与行为的合法性。确保参与行为的合法性也即业主在参与市政工程施工合同管理的过程中要依法办事。依法办事着重体现在对合同条款的严格执行，而且，在这个过程中，业主不仅要确保自身行为的合法性，同时还要监督其他参与各方的行为是否会对合同造成威胁。②不断完替合同相关制度。市政工程项目是一项复杂性较高，涉及内容较多的工程施工类型，这些特点的存在使得市政工程合同管理工作相当繁重。因此，不断完善合同相关的管理制度，设立与之相匹配的机构和人员是十分必要的。③不断完善合同示范文本的管理制度。合同范文本是为了防止条款遗漏和责任约定不公而编制的，重视市政工程合同管理，应当确保示范文本管理制度的完善。

2.3 设计管理

在实际施工管理过程中，设计过程应当贯穿在施工的全过程中，包括工程选址、施工可行性分析、立项等，再到设计的准备、设计施工方案、施工图纸以及招标投标等，最后再延伸至工程竣工验收以及移交接管等环节。

所以，对于业主方来说，业主应当树立正确的工程设计管理意识，加强设计工作在工程施工的各个环节渗透于融合，通过一系列的交流、沟通及协作等系统化的管理制度的建设，帮助设计方与业主在市政工程施工中，包括从工程立项至竣工移交使用的全周期，协调业主方和政府、设计单位等相关建设主管部门与承包商的沟通与协作问题。如在设计前，业主应当组织相关设计人员考察分析施工周边情况，尤其是地下管线的分布、限高、周边房屋以及地形地貌等状况，并做好书面记录；加强设计人员的考核工作，完善设计责任制度等。

3 结束语

综上所述，市政工程在促进一个地区城市化的发展过程中有着十分重要的作用，它不仅是城市经济发展水平的重要衡量依据，同时也是一个地区政府机构的形象与标志.加强市政工程建设施工管理就需要针对市政过程施工过程中存在的设计、施工等各个环节的不足和问题，制定有效的应对措施，以便切实的促进市政工程施工管理水平的提升。立足于投资者的角度，市政工程施工管理水平的提升是有效降低工程事故发生几率，促进工程施工质量，塑造良好城市形象的重要途径，是推动我国城市建设现代化事业持续健康发展的必然要求。

参考文献

[1]程晓.论市政工程施工管理[J].江西建材，2013（01）：243～244.

[2]叶长友，苏红燕.市政工程建设施工管理研究[J].科协论坛，2011（07）：19～20.

[3]姜峥.市政工程项目业主方设计管理工作的探讨[J].城市道桥与防洪，2011（04）：157～159.

第11篇

1.1公共服务管理平台的内涵

公共服务管理平台是一种面向公众的、提供公共知识服务的网络载体，一般以政府为主导，企事业单位为补充，利用现代信息技术和信息管理方法，充分整合社会生活中与大众息息相关的公共信息资源，并根据公众的需求向其提供更加有组织、有效率的知识服务，目的是提高社会公共服务质量和效率，促进公共利益和社会公平进程［1］。公共服务管理平台的内涵可以从以下几个方面来理解:首先，从其本质上来讲，它主要是由政府主导建设的向社会大众提供公共知识服务的一种网络载体平台，知识服务的内容涉及教育、医疗、安全、交通、金融等与大众的日常工作生活息息相关的知识。其次，从公共服务管理平台的服务对象来看，主要是面向普通民众的，不仅仅局限于某一具体的专业领域或只针对某一类服务产品的服务平台。第三，从其功能作用来看，这种网络载体平台将与民众生活息息相关的公共信息充分整合，并针对用户特定的需要向其提供个性化的知识服务，满足大众需求。

1.2教育知识服务

1)知识服务的内涵。近几年对知识服务的研究一直是学术界研究的热点，不同学者从不同角度对知识服务进行定义，张晓林从知识服务的提供主体———图书馆及其相关因素的角度［2］，戚建林从知识服务的实现过程角度［3］，王知津从知识的认知角度［4］对知识和知识服务进行了定义。笔者认为，从广义上来讲，知识就是关于自然和社会认识的经验的总和，知识服务是以满足用户知识需求为根本目的，利用一定的信息组织和知识组织技术，通过各种媒介为用户提供有关学习、工作、生活等各方面知识的服务。它具有专业化、针对性、创新性等特点。

2)教育知识服务的内涵。教育知识可以理解为“关于教育方面的知识”，教育知识服务就是关于教育方面的知识的提供，即针对用户关于教育决策方面的知识需求，专业信息服务人员利用一定的信息组织和知识组织技术，对用户所需求的教育方面的信息进行搜集、分析、提炼和总结，并以知识的形式提供给用户，支持用户解决问题和进行决策的活动。教育知识的提供者主要是国家教育部各地区教育厅、局、各级学校、社会教育信息咨询和信息服务机构等。教育信息和知识服务的关键是信息的全面性和根据公众不同的需求对教育信息内容的再组织。高等教育知识服务的对象是高校大学生群体;目的是帮助大学生制定个人教育计划，解决学习过程中面临的主要问题;内容主要涉及与大学生日常学习、生活及其自身成长息息相关的信息或知识。

2公共服务管理平台高等教育知识需求分析

本研究通过发放调查问卷(包括纸质问卷和网络问卷)收集相关的教育知识需求的信息，并进行数据分析。

2.1问卷设计

在访谈的基础上，本研究设计了大学生教育知识需求调查问卷。设计基于以下思路:英语和计算机知识及技能的学习一直是大学生普遍关注的焦点，尤其是面对当前激烈的社会竞争和就业压力，大学生需要提高英语和计算机方面的能力以应对更多的挑战，可见英语和计算机学习是大学生在学习方面的主要需求。问卷没有对专业知识需求进行调查，主要原因是学校的专业教育基本能够满足大学生的专业知识需求，且不具备普遍性，不适合在公共服务平台上提供。另外，大学生关注的各种考试方面的信息政策、网络课程学习、大学生实习、就业创业及心理健康方面的知识也是大学生的普遍需求。普遍需求的确定是基于本研究对大学生的了解和对教育信息的理解，在此基础上，通过对大学生进行深入访谈了解设计是否有遗漏和偏差，并设计问题雏形，进而设计出问卷草案。问卷的内容设计为英语知识需求、计算机知识需求、证件考试知识需求、网络课程的需求、专业实习知识需求、大学生就业创业方面以及大学生心理方面的知识需求;选项的设置是“选择并排序”，以此来分析当前大学生最迫切的知识需求，以便于平台资源的优化配置。

2.2调查结果分析

2.2.1调查范围与方法本次调查的范围是东北地区各高校的在校大学生，包括本科生和硕士研究生，专业涉及管理、电子及计算机、经济、汽车、材料、生物、交通和食品科学。共发放问卷340份，回收有效问卷318份。在分析方法方面，对问卷中某选项选择的“总数”和大学生在对所选项目排序统计后的“最迫切需求”两个角度分别进行统计，最终得出当前大学生在各个模块中普遍需要的知识和迫切需要的知识。

2.2.2数据分析过程以大学生对英语知识的需求分析

为例说明数据分析过程和统计结果。调查显示，当前大学生通过各种渠道获取的英语学习方面的信息还不能完全满足自身的需求，在各年级学生中没有满足需求的人数均超过了50%，有的甚至高达90%。见图1。图1大学生英语知识需求满足程度大学生对英语知识的需求内容如图2所示。通过对各选项重要程度的排序统计，揭示出大学生认为最重要的也是需求最为迫切的内容是:英语学习经验、方法、资料(A、B)，并在各个年级层次显示出惊人的一致性。见图3。

2.2.3分析结果运用同样的数据和分析方法，分析了大学生对计算机知识、考试方面的知识、网络课程方面的知识、专业实习知识、就业指导及创业方面的知识、心理知识的需求，得出了如下结论:①大学生目前通过各种渠道能够获得的以上各方面的知识均不能满足自身的需要。②在七大类知识中，大学生对每类知识的具体需求如表1所示。③通过对每类知识中的具体需求进行重要性排序，可以得出大学生需求最为迫切的知识内容，见表1中加*号的内容。

3公共服务平台高等教育知识服务内容解析

3.1英语学习知识

这里所说的英语学习知识并不包括英语学习的专业知识，而是如何学习英语的知识以及相关学习资源的组织和提供，即“授人以鱼不如授人以渔”。尽管目前通过书刊、电视、音频视频、网络等各种媒介介绍的关于如何学好英语的资料相对来说比较丰富，但通过调查可知，大学生仍然觉得不能满足自身需求。这提示我们应充分利用网络平台，加强对应于学习方面知识的系统化组织和提供。在英语学习知识方面需要提供以下四类知识:①好的英语学习方法、经验、学习资料(书籍、网站)等方面的信息。②听、说、读、写等各方面英语学习资料。③全面的英语培训机构的信息。④各类英语等级考试、出国考试信息(如报名时间、地点等)的汇总分析与介绍。其中第①和第②项主要提供学习方法、学习策略、学习资源方面知识。根据统计分析，大学生对这两项的需求更为迫切，因此平台在英语知识内容的设置上应该有所侧重，平衡内容的全面性和重点内容的突出性。这部分内容的提供者既可以是英语专业教师，也可以是每一位学习者。公共服务管理平台在提供这方面知识时应建立知识共享模式，鼓励网络学习者的知识共享。大学生为了增强自身竞争力，有参加英语培训、考级得证、出国进修的各种需要。第③和第④项提供的知识可以满足这种需要。培训机构信息应包括机构教学特色、师资情况、费用、教学效果保证、时间以及地点等各方面内容，各级各类英语考试方面知识的提供要关注信息的全面性和再组织性，如解释雅思、托福、GRE等考试的适用对象和考试注意事项。这方面知识的提供能够向学生推荐信誉好的培训机构，并节省学生盲目寻找相关信息的时间。这部分内容的提供者主要是各级培训机构以及等级考试管理部门。

3.2计算机学习知识

大学生对计算机知识的需求具有层次性，可以分为计算机专业学生、理工科学生和文科学生3个层次。其中文科学生的计算机学习主要是对常用软件的理解和使用，理工科学生和计算机专业学生深入到计算机专业知识层次。计算机学习知识的提供需要从以下4个方面入手:①好的计算机学习方法、经验、资料(书籍、网站)的介绍。②计算机学习方面的网络视频教程及课件。③各类计算机等级考试方面的信息汇总介绍。④计算机培训学校或培训班的信息。其中第①项内容主要关注于计算机学习策略和学习方法，提供者是计算机专业教师或学习者。从调查上看，高年级学生对第②项的需求较大，平台可以组织并提供系统化的计算机学习网络课程。与英语各级考试一样，计算机等级考试受到大学生普遍关注，平台应在信息组织的基础上提供各类考试信息的汇总介绍。

3.3考试方面的知识

通过对318名大学生的问卷调查可以发现，当前大学生除了英语四六级考试以外，主要热衷于以下考试(按需求的先后排列):考研、计算机等级考试、本专业的各种职业资格考试(如注册会计师、律师、心理咨询师等)以及TOFEL、GRE等出国英语考试。因此，公共服务管理平台应提供以下考试方面的知识:①国家或各高校关于考试资格、政策及考试计划方面的信息。②国内外各高校博、硕士招生信息，如招生专业、录取人数、导师介绍、录取比例等。③培训机构信息汇总，如各机构的师资、教学特色、费用、地点、教学效果评价。目前，各高校对于考生考试资格、考试政策和计划的规定具有较大的差异性，在博、硕士招生方面的信息更是因校而异，考生在选择报考学校时获取信息困难，信息的准确性和全面性不能保证。因此，平台应提供这方面的信息，并重视信息的组织和知识的提供，如各专业、各校对比信息分析，教学优势分析，导师研究领域解读等，服务的重点是信息的再组织，即知识的提供，而不是初始信息的简单累加。第①项的部分知识以及第③项提供的知识与英语和计算机学习知识有重叠部分，平台可以在两个模块之间建立超链接，实现知识共享，避免重复建设。

3.4网络课程方面的知识

网络课程是一种以网络为媒介，在先进学习理论指导下，通过视频、动画、图像、图片、文字等多媒体形式，系统地传递课程的全部教学内容和课程组织形式。通过网络课程可以在线学习各种课程或专业知识，实现了各高校之间的资源共享，促进了知识的传播，目前越来越受到广大师生的青睐。具体应提供以下知识:①将网络课程按照所属专业进行分类介绍。②将网络课程按照开发质量进行分类介绍。③将网络课程按照主讲教师所在高校进行分类介绍。3种分类方式各有其优势，其中按照所属专业进行分类介绍最符合大学生的需要。平台可以提供多层分类方式，可以先按照网络课程所属专业进行分类，再按照开发质量进行分类，最后按照高校分类。网络课程方面的知识可以由高校教育技术部门负责组织。

3.5专业实习知识

为了让学生更好地适应未来的工作实践，各高校每年都会与一些企业联系，定期为在校大学生创造实习机会来培养学生的操作实践能力，这对于每个大学生而言都是很宝贵的实践机会。也有的学校和专业要求学生自己联系实习企业和部门，但是由于信息不对称往往使一些学生错过或者根本不知道从哪里获得相关信息和知识，所以对于各高校专业实习知识的提供也应该引起高度的重视。专业实习知识应包括:①有实习需求的企业信息，包括所需专业及具体岗位要求。②实习计划及指导信息。专业实习知识的提供者主要是愿意提供实习岗位的企业和学校各学院专业学习管理人员。这就要求平台提供企业入口，方便信息的及时更新。

3.6就业及创业知识

就业问题一直是广大学生普遍关注的焦点，由于经济危机的出现，大学生就业形式越来越严峻，平台应该在就业方面提供有价值的、全面的就业信息，来创造更多的就业机会帮助大学生就业。在大学生创业方面，平台也应该提供一些专业权威人士预测的创业方向以及国家在鼓励大学生创业方面的相关政策信息。就业及创业知识具体包括:①用人单位信息;应聘技巧;职业规划辅导及求职心理辅导方面的知识。②各专业创业方向的专家预测与指导。③本人创业设想之发展前景的专家咨询和指导。④国家对于大学生创业的支持政策及创业要执行的相关程序信息。本部分知识的提供者既包括国家相关部门的管理人员，也包括高校负责就业创业指导的教师，同时可以将网上相关的资源加以组织后提供给学生。

3.7心理知识

大学生心理问题现在越来越受到社会各界的广泛关注。当前高校学生的自杀事件频频出现，其重要原因之一是大学生在面对环境、挫折或失败后产生的心理问题没有得到及时的排解，所以笔者认为心理健康知识的提供是平台高等教育知识服务的重要内容。心理知识包括:①关于如何正确地认识自我、评价自我、自我定位方面的心理学知识。②一些常见的心理问题的表现及其解决或自我调整方法。③本地区或本校优秀心理咨询师介绍，如接受来访时间、擅长解决的心理问题等。④心理咨询师的在线交互辅导。调查显示，在面临心理问题时大学生首先选择的是自我调整，对第①、②选项内容的需求最为迫切。只有在自己无法解决时，才有部分学生选择学校的心理咨询师。因此，平台应丰富心理学方面的知识，尤其应丰富案例，并使学生认识到心理问题的普遍性和正常性。这部分知识的提供者主要是从事高校心理辅导工作的教师。

第12篇

关键词：业主；公路工程；实施阶段；项目管理

中图分类号： X734 文献标识码： A 文章编号：

1前言

公路工程管理的一次性特征、明确的建设目标和既定的使用功能以及需实现的经济效益和社会效益等共同组成了对建设项目的约束条件，也就使公路工程项目的管理相对于其他领域的管理来说，复杂性更明显，管理的难度更大，对管理的要求更高。因此，搞好工程项目管理是公路工程施工企业追求经济效益最大化的重要途径， 向管理要效益已成为企业家的共识：公路工程项目管理一般都有一个比较明确的目标，即有效地利用有限的人工、材料、机械资源、用尽可能少的费用、尽可能快的速度和优良的工程质量、安全顺利地建成工程项目，使其实现预定的功能交付使用，并取得预定的经济效益。

2公路施工项目管理的内容

施工项目管理的内容是研究如何以高效益实现项目目标为目的，以项目经理负责制为基础，对项目按照其内在逻辑规律进行有效地计划、组织、协调和控制，以适应内部及外部环境并组织高效益的施工，使生产要素优化组合、合理配置，保证施工生产的均衡性，利用现代化的管理技术和手段，以实现项目目标，使企业获得良好的综合效益。施工项目管理是为使项目实现所要求的质量、所规定的时限、所批准的预算、所进行的全过程、全方位的规划、组织、控制与协调。项目管理的对象是项目，由于项目是一次性的，故项目管理需要用系统工程的观念、理论和方法进行管理，具有全面性、科学性和程序性。项目管理的目标就是项目的目标，界定了项目管理的主要内容是“三控制二管理一协调”，即进度控制、质量控制、费用控制；合同管理、信息管理；组织协调。

3 项目工程管理的全过程控制

3．1质量控制

明确工程质量目标。项目部要根据业主要求的质量目标，制定相应的质量验收标准，而且要使该质量验收标准不低于业主验收标准。项目部设立健全的由项目经理牵头的质量管理组织机构，建立一整套质量管理制度：① 建立施工组织设计的审批制度：② 施工图纸复核制度；③ 技术、质量交底制度；④质量检查制度；⑤质量验收评定制度；⑥工程质量奖罚制度。

严把材料质量关。业主采购的材料和施工单位采购的材料都要符合国家规范标准和设计要求，严格执行材料验收制度。

积极推广应用新技术新材料。随着科技进步，新材料、新技术不断涌现，施工企业要及时掌握这些信息、积极应用到工程中来。

样板引路。按照设计要求争创样板工程，确保优质。加强培训，提高员工素质。施工企业对施工管理人员要进行定期培训，开展继续教育，不断提高管理水平和业务素质。

严格执行“三检”制度。班组自检，项目部抽检，监理验收，实行“三检”制度，其目的在于把质量问题消灭在施工过程中。

搞好技术交底。班前对工人进行技术交底，使工人心中明白工作必须达到的质量要求，以及必须把握好的技术难点。

3．2 进度控制

编制各个阶段的进度计划。为了确保总工期目标，必须实行分段控制，根据总进度计划制订月计划、旬计划(周计划)，用旬计划保月计划，用月计划保总计划，制订计划时一定要留下余地。

实施动态控制。在项目实施过程中，要依据变化后的情况，在不影响总进度计划的前提下，对进度计划及时进行修正、调整。

材料要保证供应。业主供给和施工单位自行采购材料要保证供应，项目部要及时做好材料进场检验。业主供给和施工单位自己采购材料，在规格、品种、质量和数量上都要满足工程质量和进度的要求。

做好资金的统筹安排。为了使工程按合同要求进行，建设单位一定要严格执行合同，按合同要求及时支付工程进度款，以确保工程进度。作为施工单位也要按合同要求确保工程进度和质量。

搞好工期索赔。在施工过程中，因业主的原因影响工期，应由业主签证，顺延工期。

3．3 成本控制

公路工程项目的控制要按照事前计划、事中管理、事后分析的原则，有组织、有系统地进行成本预测、成本计划、成本控制、成本核算及考核等一系列工作。

(1)成本预测投标过程中，要在认真考察现场、调查材料单价、分析图纸、核对工程数量的基础上，对该项目的人工费、机械费、材料费及现场经费等等做出初步预测，并在此基础上进行投标报价。

(2)成本计划中标后，项目经理要迅速组织工程技术人员进驻施工现场，对施工现场、材料单价进行更为详尽周密的调查，全面熟悉施工现场进一步核对工程量，根据本项目部的施工能力，制定出详细的分项、分部工程施工计划，并要明确工料机用量，下达到项目部工程、材料、设备、财务部门，编制人工、材料、设备、资金使用计划，该计划上报公司审核，审核后形成控制目标，分解到各个施工队，作为成本目标控制依据。

(3)成本控制施工过程中，要依据施工组织方案、作业顺序，合理安排使用人工、材料、机械设备，严格控制，避免浪费。人工费用控制。企业内部要制定劳动定额，根据工程量套用公司内部劳动定额，计算出人工总量。控制好人工总量，就能控制好人工费用，从而达到控制工程成本。

材料成本控制。要从下列几方面入手：① 开工前，材料部门应配合工程部门，做好材料成本的调查，制定材料采用计划，做好前期材料采购及大批材料的采购准备工作：② 施工中，要有计划、有步骤地组织材料采购工作，优质、低价、足量地确保工程所需材料的供应；③ 对到场的材料要正确计量、认真验收，做好材料进场的验收检验工作，建立必要的检验、验收制度：④编制本项目的材料管理办法，按分部、分项工程的材料控制使用量发放，严格按规定量控制材料的领用，明确规定材料的领用、发放、记账、库存、核算的具体办法及负责人，做好原始记录；⑤严格对施工队材料托用的核算管理；⑥做好余料的回收和利用，加强对周转材料的管理，提高利用效率：⑦材料结算要及时。

3．4 安全控制

(1)坚持“安全第一、预防为主”和“管生产必须管安全”的原则，加强安全生产宣传教育，增强全员安全生产意识，建立健全各项安全生产的管理机构和安全生产管理制度，配备专职及兼职，有组织有领导地开展安全生产活动。

(2)建立健全安全生产责任制。从派往项目实施的项目经理到生产工人(包括临时雇请的民工)的安全生产管理系统必须做到纵向到底，一环不漏；各职能部门、人员的安全生产责任制做到横向到边，人人有责。

(3)施工单位必须具有劳动安全管理部门颁发的安全生产证书，参加施工的人员，必须接受安全技术教育，熟知和遵守本工种的各项安全技术操作规程，定期进行安全技术考核，合格者方准上岗操作。

第13篇

关键词：工程施工；施工管理；内容；对策

中图分类号：TU71文献标识码： A

引言

当前，经济的不断发展带动了人民生活水平的日益提高，城市基础建设也得到了前所未有的飞速发展，这个时候的人们在审美观念以及价值理念中都发生了很大转变，工程建设也不再单单趋向于实用性，而开始往功能和美观性能上提升，这就给工程施工管理提出了更高的要求。

一、工程施工管理的内容

1、工程施工的造价管理

工程造价管理是指施工单位对施工过程中所涉及到的人财物等资源进行合理的优化调控和配置，以便使得总成本被控制在合理的目标成本的过程。一般来讲，工程施工造价管理工作中所涉及到的内容包括材料、直接人工和机械费用三个最重要的部分。施工单位在进行工程施工造价管理的过程中，应当严格依照合同的相关规定，对施工中所使用到的材料、人工以及机械进行优化配置，通过制定科学的配置方案，实现工程施工工序的持续优化，重视新材料、新技术和新工艺的应用，尽最大努力降低人为原因而产生的返修浪费支出。

2、工程施工的进度管理

工程施工进度管理施工单位根据合同工期的相关规定，对工程施工的各项活动和工序进行统筹考虑和安排，设定专门的进度管理部门和机构，完善进度管理体系。将工程进度控制的总体目标分解到各个项目、各个工序、每个员工，通过流程考核表的编制，对每个员工、每个工序、每个项目的控制绩效进行考核，并将考核内容与人员的经济奖惩直接挂钩，以此激励员工积极的参与到工程施工进度的控制工作中去。

3、工程施工的质量管理

质量是工程关注的重点，是施工各方永恒的话题，质量的高低往往是衡量一项工程成败的关键性指标。工程施工质量管理应当从工程建设的实际情况入手，根据现场的分析和调查，制定完善的工程质量管理标准和系统，在施工前明确工程施工的总体目标和各分部、分工序以及员工个人目标。切实完善企业内部的材料采购和质量检测机制，加强工程施工现场的监督力度，及时发现工程施工过程中的质量偏差，并及时予以纠正，以确保偏差始终处于可控的范围之内。

4、工程施工的安全管理

施工安全管理是指在工程施工的过程中，对施工活动中的不确定性因素和隐患进行识别和控制，以期降低不确定性因素或隐患引发事故的概率，从而有效降低事故可能带来的危害。加强施工安全管理，首先应当加强施工人员的安全教育工作，通过计划的安全培训，让施工人员既增强安全意识，同时也学会自我防护和安全隐患识别及排除。其次，明确施工安全管理的目标，将安全责任落实到人。应当坚持安全管理和施工活动的协调同步，并将安全管理的理念不断融入到工程施工的各个环节中去，以此为工程施工活动提供切实的保障。

二、工程施工管理现状

1、施工质量问题

在工程施工过程中，由于相关单位对工程质量认识不到位，导致工程质量不达标，影响工程实用价值，也造成资源浪费。主要包括三个方面，施工单位、建设单位、监理单位。施工单位作为工程的承包方，施工过程中，在原材料的使用上以次充好，没有按照工程规定的要求使用原材料，导致工程因原材料问题而引起工程质量问题。再者，由于施工人员素质不高、经验不到位，在施工过程中由于施工人员的人为原因导致工程质量不合格。

2、施工现场所存在的问题

施工现场所存在的问题主要是安全管理和成本管理。第一，安全管理。在工程施工中，由于安全意识缺乏，导致安全事故频发。安全事故发生，在很大程度上是因为施工现场的安全管理存在问题，安全防护设施不健全，施工操作不规范。在用电方面，由于施工企业安全意识不强，或由于施工企业对人员安全教育不到位，现场施工中大量使用没有电力从业资格人员，增加了施工现场安全隐患。第二，成本管理。施工过程中存在大量浪费现象，成本管理意识不强，导致原材料大量浪费，增加了建设资金投入。

3、监理单位问题

监理单位作为建筑市场的三大主体之一，在工程的施工管理中有着非常重要的作用。当前，由于工程的监理单位发展存在着问题，监理人员严重缺乏，导致监理单位没有充分发挥其约束作用。在工程的监理单位中，监理失职的现象大量发生，主要是因为不少工程的监理人员为民用建筑的监理人员。再者，在不少中小城市中，由于监理单位的资金有限，监理设备比较，落后，监管方法不当，工程的质量不能予以可靠保证。

三、工程施工管理的可行性对策分析

1、以加强质量控制意识为基础

依照当前在施工管理中存在的质量控制意识薄弱的问题，在工程施工管理中一定要以加强质量控制意识为基础，以此作为整个工程全面质量管理的基础。要对相应的管理人员以及现场施工人员进行技术上的培训，通过培训让他们把最基本的质量管理方式给掌握住。要把工程从业人员的素质水平进行提高，充分把施工现场技术管理人员的有效积极性给调动起来。对施工人员的岗位职责与权限予以明确，不断提升他们专业素质的培养，在施工当中对满足工期以及质量的双重要求要进行统筹安排。除此之外，要加强现场施工人员施工技能的培训，让他们能够把专业的施工技术给掌握住，只有这样才能在实际的施工当中严格执行工程所要求的具体标准。

2、以加强施工安全监督为要求

在工程施工的过程中，凡是一些涉及高压电抑或燃气管线的地方，施工单位要和与之相关的单位进行协商与交流一并制定专项施工措施，来保证工程建设的安全进行。凡是涉及到隧道桥梁和地下通道这些条件复杂以及技术水平较高的地方，施工单位要重点把机械操作和桩基础设施作为控制内容。在工程建设施工管理中，要注重精细化的施工，依照施工中的一些质量通病，制定相应的科学对策及技术处理方案。建设单位要深入现场指导施工单位对施工工序以及施工现场的情况变化进行深入了解，管理者要勤于在现场进行巡查，要对现场的具体情况了如指掌，才能迅速发现问题并积极处理问题。工程施工管理的基本方式就是要把双眼紧盯现场的每一道工序，注重每一个角落，看好每一件事物和人，把握好机械与材料的质量等。

3、以加大施工组织管理为目的

在安排施工进度的时候，施工单位要根据工期的要求进行，对施工图纸、工程的构造结构、技术规范措施以及相关的安全知识等要熟悉，文明施工，勤俭节约。从施工组织原则出发，如果遇到一些特殊的情况，要有比较规范的灵活施工方法来对施工进行指导，这样才能把事态的发生进行有效避免，从而保证施工顺利进行。尤其是对工程中的突发事件有一个预见和指挥能力。对于那些施工操作不规范的行为，要引入定期管理培训方式当中，把员工的质量意识进行强化，提升施工操作效率、对施工机械的技能水平熟练应用，增强自信心，以此来降低工程质量的各种隐患，从而营造一个良好的施工效果。要建立健全适当的奖罚机制，对于那些违规行为要进行严厉惩处，对那些工作认真、态度积极的员工，要给予物质奖励，并依照他们对工程的贡献情况进行表彰，在整个施工团队中建筑优良的工作作风。

结束语

综上所述，工程在促进一个地区城市化的发展过程中有着十分重要的作用，它不仅是城市经济发展水平的重要衡量依据，同时也是一个地区政府机构的形象与标志.加强工程建设施工管理就需要针对过程施工过程中存在的设计、施工等各个环节的不足和问题，制定有效的应对措施，以便切实的促进工程施工管理水平的提升。立足于投资者的角度，工程施工管理水平的提升是有效降低工程事故发生几率，促进工程施工质量，塑造良好城市形象的重要途径，是推动我国城市建设现代化事业持续健康发展的必然要求。

参考文献

[1]程晓.论工程施工管理[J].江西建材，2013（01）：243-244.

[2]彭群清.工程建设的管理要点初探[J].中华民居（下旬刊）.2013年.

第14篇

关键词：市政工程；质量管理；内容；施工；要点

中图分类号：TU99文献标识码： A

引言

近年来，伴随着国民经济的增长，一些建设的市政工程建设已经越来越满足不了人们日益增长的物质文化水平，人们对城市环境的要求也就更加高了。从近年来的发展情况来看，市政工程的建设也在不断快速的发展。目前，在我国城镇化建设的过程中，对于市政工程建设的投入也在不断的增加，对其建设的力度也更高。由于当前市政工程所包含的中类较多，项目复杂繁多。例如：道路、桥梁、通信等各个方面的内容。作为城市市政工程建设的重要内容之一，市政工程对城市的发展具有很高的意义和作用。一方面来说在很大的程度上加强了地区经济的快速发展，同时也对居民居住的环境也有了一定的提升。因此，市政工程的市政管理的工作必须要引起相关人员的关注。

一、我国市政工程施工管理的内容

（一）工程施工安全方面的管理

施工安全管理是指在市政工程施工的过程中，识别和控制施工活动中的隐患和不确定性因素，以期降低隐患或不确定性因素对事故的概率引发，从而有效降低事故可能带来的危害。加强施工安全管理，首先应当加强施工人员的安全教育工作，通过计划的安全培训，让施工人员既增强安全意识，同时识别及排除学会安全隐患和自我防护。其次，同时对施工安全管理的目标进行明确，落实安全责任到人。应当坚持施工活动和安全管理的协调同步，并在工程施工的各个环节中不断将安全管理的理念融入，以此为市政工程施工活动提供切实的保障。

（二）市政工程施工的质量管理

市政工程施工质量关系到工程今后的使用寿命与使用效果，并且对工程使用者的财产人身安全有着很大的关系。因此，整个施工管理过程中市政工程施工的质量管理是很重要的内容。应当从工程的实际出发，在施工质量管理过程中，制定完善工程质量管理系统与标准，对工程施工质量目标明确。同时，应当完善施工材料的采购与内部质量检测工作，以及时发现施工过程中存在的偏差，在合理范围之内确保控制工程质量。

（三）市政工程施工的造价管理

市政工程造价管理是指施工单位合理的调控施工和优化配置过程中所涉及到的人财物等资源，以便在合理的目标成本的过程控制总成本。一般来讲，施工造价管理工作在市政工程中所涉及到的内容包括直接机械费用、材料和人工三个最重要的部分。施工单位在进行工程施工造价管理的过程中，应当严格依照合同的相关规定，在施工中优化配置所使用到的材料、机械以及人工来制定科学的配置方案，实现工程施工工序持续的优化，重视新工艺、新材料和新技术的应用，尽最大努力降低人为原因而产生的返修浪费支出。

二、市政工程施工质量管理的要点

（一）施工进度管理的主要内容

1.对施工进度的计划进行管理。首先应该要确定好的就是施工的具体施工顺序，并且根据实际的情况对施工的顺序进行合理的安排，并且制定施工进度的计划表。实际的施工计划表一般都要包括详细的施工进度计划、施工总进度计划、装置施工的实际进程计划，并且把这些计划作为施工进度计划的一句。必须要及时的弥补在施工过程中出现的偏差，还要绘制现场的施工网络的计划图。最后，还要对某些工程制订周计划、季度计划和年度计划等，作为材料的供应和材料进入到现场之后的依据，绘制能够掌握劳态劳力的人力复核图，绘制用于控制和评估施工进度的施工基准检测曲线等等，以保证具体施工时有据可考。2.报告实际的施工进度情况。根据现场管理部门提供的施工进度来看，及时的分析并且提出相应的针对于具体的影响施工进度的具体情况。定期向有关部门复杂对施工的进度进行相关的汇报，及时的掌握现场的施工情况和施工的进度，并且还要针对于施工的具体情况提出可行性的措施，并合理的监督指导现场施工。

（二）建立科学合理的工程质量管理组织

建立科学合理的工程质量管理组织，对于整个市政道路建设和施工环节来说是十分关键的一步工作。在市政工程道路建设中，如果有一个科学合理的工程质量管理组织严格的对工程质量和施工环节进行把关，不但能加强对工程质量的管理，还能大大提高施工效率。所以，在组建工程质量管理组织时工程项目负责部门要综合考虑各方因素，选拔最适合的人员给各项管理岗位，最大程度的优化人力资源配置的效果，使得管理人员的积极主动性能够被充分调动，才能充分发挥他们的潜力，进而提高市政工程施工质量管理效果。

（三）提高施工工程中的质量意识，落实质量责任制

市政工程的实施者和操作者正是管理人员和施工人员，他们是工程质量的决定者。只有通过各种方式促使加工人员的质量意识得到提高，使他们明白在项目施工中质量的重要，尤其是在市政工程项目施工中的重要性。通过提高全体员工的质量意识，对施工人员的聪明才智进行调节，切实发挥其才智到施工，对工程质量促进其提高。同时，还要严格控制制度，使得工程质量责任制得到落实，加强考核，要落实责任到个人。

（四）要不断的加强市政施工材料的管理

市政工程质量的好坏受到市政工程施工材料的质量的影响是很大的。因此，要想促进市政工程材料的有效管理，必须需要专业的人员素质，主要是对采购人员的要求很高，要求采购人员不仅能够采购到物美价廉的施工材料，但是必须要强化其责任心，坚决杜绝社会不良风气对其的侵袭，从而使得工程材料采购的质量受到影响。同时，需要选择社会评价好、证件齐全、质量好的材料提供商。一定要严格的检查采购的材料，要坚决杜绝不合格材料的入场，确保施工材料质量。

（五）完善市政项目施工的监管体系

要想施工队伍在施工过程中提升质量，不仅要完善队伍自身的素质，还需要一个具体的监督制度，来给施工队伍一种约束。建立一个完善的管理制度，首先，要从建设的规划开始整顿，从上到下，渗透到每一个环节，让施工井然有序。其次，重整招标和投标的方法，防止恶意垄断，在评定中标的过程中，排除价格垄断，要选择优质的队伍。最后，在投标之后要对施工队伍和监理等的工作进行排查，形成一种优良的考核管理制度，才能做好对施工方面的监管。

（六）加强施工工序的控制

市政施工质量的关键核心是施工工序，为了确保工程的质量从事后检查转向事前控制，必须加强对施工工序的质量控制，达到“以预防为主”的目的。为了更有效地做好事前质量控制，一是进行施工操作的依据和法规就是要严格遵守施工工艺流程，同样也是使得工序质量能够得到确保的前提，任何施工人员都应严格执行。二是控制工序活动条件的前提，主要活动条件有施工操作者、材料、施工机械、施工方法和施工环境。只有有效地对其进行控制，使它们处于被控状态，才能保证每道工序质量稳定、正常。三是及时检查工序活动效果。工序活动效果是评价质量是否符合标准的尺度，因此必须加强质量检验工作，综合统计与分析质量状况，对质量动态及时掌握，自始至终使工序活动效果的质量满足设计和规范要求。

三、结束语

市政工程是以人为中心的工程施工活动，加强市政工程施工管理关键在于施工人员的管理。而施工管理水平的高低却取决于相关施工制度的完善性和施工管理人员的技能。因此，施工单位应当着力于施工管理人员管理技能的提升，加大完善相关制度和规范的力度。通过熟悉市政工程施工的内容，从而认真明晰市政施工管理中存在的问题，才能更好的提出应对策略，从而使得我国市政工程事业得到可持续的发展。

参考文献：

[1]石元凯.市政工程施工管理的内容及对策论述[J].中华民居（下旬刊），2014，03：362-363.

第15篇

关键词：市政工程；施工管理；特点；内容

中图分类号：TU99 文献标识码： A

一、市政工程施工管理的主要特点

市政工程的施工管理十分的复杂，随着城市建设的逐渐深入，人们对市政建设的要求也在不断提高，因此，市政工程施工管理的难度更是逐渐的在增加。市政工程管理主要是对市政工程建设整个过程的安排、规划设计及监督。它参与了市政工程的整个过程，从一开始的签订承包合同、工程计划书的提交，一直到工程完工时的检验，都是需要市政工程施工管理的参与。由于市政工程基本都是深入到了人们的生活之中，因此，市政工程管理的特点主要有以下几点：

1、市政工程施工管理工作开展难度大

市政工程建设就在人们的身边，它随时都可能进行，与人们的生活紧密相连。因此，市政工程建设开工急且工作周期短。这就使得市政工程建设的质量难以控制。相关部门在进行施工管理工作时，市政工程建设的这些特点会很大程度影响市政工程管理，工作开展难度过大。

2、市政工程施工管理中容易出现许多不确定因素

市政工程包括公路建设、桥梁建设、地下管网以及排水等，这些工程都是生活中比较常见的。因此，市政工程建设的施工场地一般比较狭窄，地下的管道线路也比较复杂。市政工程施工的这一特点，使得在市政工程建设的过程中能够很容易出现一些突发状况。周边环境、地下管道以及原材料等都会影响到市政工程的顺利开展。这些不确定因素经常会引发一些列的问题，因此，我们在进行市政工程施工工作时，必须有严格有效的管理措施。

3、市政工程的施工管理正在逐渐正式系统化

市政工程的开展与成果直接影响到人们的日常生活，社会以及政府，都对市政工作投入了不少的关注。随着科学的不断进步，相关部门更是引进了一些先进的设施和管理方法。与此同时，社会对专业的市政工程施工管理人员的培养上也加大了力度。这一系列的改变，使得市政工程施工管理的步骤与方法都越来越专业化，也使得管理的成果更加的明显。

二、市政工程施工质量管理内容

1、编制施工计划，组建高水平的管理团队

市政工程在开展施工前，要通过实地调研和广泛搜集资料，合理编制施工计划，保证施工组织设计有针对性和可操作性。同时组建一支高水平的项目管理团队，对于提升市政工程管理水平具有重要作用。对施工人员进行系统培训，提高施工队伍整体素质，在关键岗位上安排经验丰富的技术人员，以充分调动施工管理人员的主动性与创造性。市政工程承包方的选拔要采用公开、透明的招投标方式，对承包方资质进行严格审查，淘汰无资质、低资质施工企业；对施工材料及机械设备进行全方位检查，严把质量关，学习和引进新技术、新工艺、新设备，以提高市政工程施工效率和质量。

2、施工材料，施工材料必须要得到良好的的保证

这项工作主要由施工现场负责人负责，材料综合质量、交货期是两大主要方面。施工材料的生产厂商需要确保货物的充足，不应该出现断货缺货情况的发生，同时，售后服务也不容忽视，即便材料供应没问题，也不能放松，时刻准备好为顾客提供到位的售后服务。另外，材料进入施工场地之前，需要一个提前测量和检查质量的步骤，只有材料满足国家的质量标准和施工要求，方可允许其进入施工场地，在这里保证材料质量标准的主要依据就是质量合格证，当施工材料进入施工场地之后，不能立即投入使用，还需进一步的质量测量工作，应该采取抽样调查的方法，通过检测部分材料的质量来推断整体的质量情况。材料检验方式包括：书面检验、理化检验、无损检验和外观检验。

3、加强施工设备管理

市政工程施工所用的机械设备对施工项目的施工质量、施工进度、设备操作者的人身安全都有着极大地影响，因此，在任何一个施工阶段，施工之前都要对施工设备进行彻底、仔细、全面的检测，保证设备的性能和质量正常，不至于耽误施工进度和施工质量。

4、施工方法

市政工程建设具有为数众多的施工方法和施工工艺，而具体选择众多方法中的哪一个，还要视施工特点、外部环境等具体因素而定，力求做到具体问题具体分析。要明确责任，更要建立施工质量管理体系。需要把每一个细小的环节纳入质量管理与控制体系当中，对各部分内容进行细致与全面的控制与管理。以下是具体步骤：明确施工队伍建设和工程施工具体规范要求，进而更好地理解质量管理与目标；仔细地进行施工组织设计编写工作，明确其附属计划，把质量管理条目和内容以及采取的措施和可能产生的作用加以详细的陈列；把质量管理工作落到实处，并进行检查，按照质量综合评定制度和质检制度，审核组织设计和施工方案，检查设备运行安全性，最大限度控制施工质量。施工技术准备上，最重要的就是图纸这一方面，简单来说，就是查看图纸的内容是否全面、细致，是否违背了国家的相关规定和原则，此外，应该保证图纸的内容与施工的实际情况相一致，图纸的绘制应该以施工环境、施工技术、施工工艺等客观情况为基础和依据。开工前要配备国标、图集以及操作规程等。最后，施工环境，市政工程建设的施工环境有着较大的特殊性，它是在露天环境下进行的，因此，施工过程中会不可避免的产生一定的噪音污染、水污染、固体废弃物污染，虽然这种情况无法避免，但是施工方仍然要本着把污染降低到最小的原则施工，同时，施工也就更容易受到外界自然因素的影响和制约，比如说严寒、酷热、风雪等极端天气，对于这些因素，要提前把环境因素考虑周全，并制定良好的解决方案。

5、文明施工与安全管理并行

在市政工程建设过程中，不乏有这样一些施工企业：为了谋取眼前利益，片面追求更高的经济效益，常常雇佣一些廉价的农民工作为施工人员，他们专业素质低、安全意识淡薄，为市政工程施工安全埋下隐患；施工企业为了追进度、赶工期，不惜以牺牲工程施工质量为代价，上述现象在实际施工中得以常见，是影响工程质量的重要因素之一。因此将文明施工与安全管理相结合是十分必要的。首先施工企业要成立专门的安全质量管理组织机构，制定相应的规章制度，对施工生产的安全质量进行监督与管理，一旦发现问题及时上报，并采取针对性措施予以解决，以防止不文明施工现象的频频出现。其次要落实安全责任制，将文明施工与安全管理等责任落实到个人，加强对日常施工的安全监察力度，有效提高施工人员的综合素质、安全意识及文明意识。最后要大力宣传文明施工的重要性及安全相关知识，强化施工人员的安全教育，使文明施工与安全管理并行，有效提升市政工程施工管理水平。

结束语

不可否认，当前市政工程建设水平已经有了飞跃的发展，但在看到成绩的同时也暴露出了很多问题，尤其是屡禁不止的工程质量事故，为市政工程施工管理敲响了警钟。打造城市精品工程，要在吸收和引进先进管理理念基础上，通过建立一支高素质施工管理队伍、完善施工质量管理体系、健全激励制度等手段，对市政工程进行科学规范化管理，提升市政工程的市场竞争力，推进城市化进程的健康发展。

参考文献

[1]胡海南.关于加强市政工程管理及措施的探讨[J].经营管理者，2014（12）.