社会治理格局范文

前言：我们精心挑选了数篇优质社会治理格局文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

党的十和十八届三中全会指出，食品安全是基本民生问题，也是重大经济问题和政治问题，是社会管理的重要内容。由此使我们警醒，必须深刻认识食品安全的社会属性，探索建立社会共治格局，才能从根本上扭转工作被动局面。

食品安全工作的社会属性比专业属性表现得更广、更深、更强烈、更突出。以前我们只注意研究食品安全工作的专业属性，试图通过监管部门“单打一”式的自身努力破解食品安全难题，实践证明这是远远不够的。

食品市场主体是一个庞大社会群体。国家食品药品监督管理总局公布数据显示，截至2013年底全国有食品生产企业46万户，经营企业560万户，餐饮服务企业345万户。食品产业是一个超长链条，包括农田到餐桌多个环节，任何一个环节出问题，都可能酿成食品安全事件。

食品消费关系到每一个社会成员。古人云：“民以食为天”。世界上没有一种商品像食品一样具有消费的广泛性、恒久性、巨大性和不可替代性。据国家统计局《2013年国民经济和社会发展统计公报》，2013年我国农村居民恩格尔系数为0.38，城镇居民恩格尔系数为0.35，也就是说国人近四成生活支出是食品消费。影响食品安全的因素复杂而众多。产业内部因素，如企业设施设备条件、人员资质、诚信意识、管理机制等等；外部因素，如法律制度、监管力度、产品标准、检测手段，甚至土壤、大气、水污染情况也会成为食品安全的影响因素。

从我国食品管理体制的变迁可以清楚看出，食品安全社会属性对监管工作提出了日益强烈的挑战。上世纪八十年代食品由卫生部门管理，九十年代变为卫生、质监、工商几个部门协管，进入本世纪后慢慢形成多部门分段监管格局。

那么现阶段如何实现食品安全社会共治呢？笔者认为在依法治国的时代背景下，一套完备的法律制度是食品安全工作的基础和保障。2009年我国颁布实施《食品安全法》，但这部法律在企业主体责任设置、违法行为处罚惩戒力度、行政责任追究等方面存在缺陷和不足，同时无法适应十后食品监管体制改革的需要，这一点业内同仁持有共见，应当立即修改完善。同时要依据新修订的《食品安全法》，尽快制定出台相关的专业法规，如《保健食品监督管理条例》、《食品生产企业认证管理办法》、《食品流通监督管理办法》等，从而建立一个科学管用的法律 体系。

深化食品监管体制改革，健全基层组织机构，加强食品执法队伍建设，改善装备条件，整合技术资源，强化经费保障，提高监管效能，加大责任追究，构建长效机制。企业内部建立严格的质量控制制度，层层落实责任，提高员工素质，加强生产经营的过程管理和细节管理，实施产品质检报告法人代表签署制，对违法违规企业加大依法惩处力度。

针对目前“小、散、乱、弱”的产业现状，提高食品企业市场准入门槛，通过产业政策加大扶优扶强和淘弱淘劣力度，支持新产品研发和技术进步，鼓励优质资本改造传统食品工业，稳步实施战略性重组，做大做强名优食品品牌，提高集约化水平，大力提倡“无公害食品”、“绿色食品”、“有机食品”生产，推动产业升级。同时，打击地方保护主义，构建统一、竞争、公平、有序的食品大市场。

食品产业是良心产业，要在推进全社会诚信建设的同时加强食品企业诚信文化建设。发展行业协会，深化诚信教育，开展企业诚信等级评定，实施动态管理，开展诚信员工评选，大力树优树模，切实弘扬讲诚信、讲良心、讲公德、讲奉献的行业新风尚。

一方面加强群众监督，广泛深入开展食品安全宣传，提高广大消费者食品法治意识和识假辩伪能力，培养科学理性消费心态，自觉成为食品安全的维护者。另一方面加强媒体监督，充分发挥新闻媒体监督社会公共事务方面的独特优势，加强政府、企业、媒体三方联系和互动，实现信息共享，注重正面宣传，及时曝光假劣案例，疏导和理顺公众情绪。

第2篇

关键词：职务犯罪预防；社会化格局；职责定位；实现路径

预防职务犯罪是一项长期而复杂的系统工程，它涉及政治、经济、社会及意识形态的各个领域。要全面推进职务犯罪预防工作，必须把它纳入党和国家反腐败斗争的总体格局中。在我国应坚持走开放型的社会化预防职务犯罪之路，必须建立和完善“党委统一领导，党政齐抓共管，检察机关组织协调，部门各负其责，社会各界齐心参与”的职务犯罪预防的社会化格局。

一、职务犯罪预防社会化格局的职能定位

贪污、贿赂等职务犯罪作为一种社会现象，它的产生和存在有其深刻的社会原因，是主客观因素在一定条件下相互作用的结果，是社会经济、政治、文化等各个领域诸多社会矛盾的综合反映。因此，要预防和减少职务犯罪这种复杂的“社会综合症”，单靠一个部门一个单位的努力显然是不能达到目的的。坚持检察预防工作的职能定位应当把握以下几点：一是检察预防工作是职务犯罪预防工作的一个分支，必须要有整体、大局意识。检察预防在预防职务犯罪方面具有优势和自身的特点，但不能有“包打天下”的错误认识。二是检察预防工作必须在党委领导下进行，不能脱离检察职能搞预防，因为检察预防工作是非权力性工作，而有的地方在国有企业等领域试行“咨询性审查”的预防，一定意义上是越权行使行政权。三是检察预防工作具有司法性质，不能像行政预防、立法预防那样主动地、超前地介入某些社会生活或经营管理活动，在没有违法犯罪的场合只有劝说和建议的资格，没有行使权力的资格。因此，检察预防应摆正位置，在党委的统一领导和部署下， 以检察机关为主体，充分发挥检察机关的预防职能作用，同时动员社会各部门、各单位共同参与和配合，采用政治、经济、法律以及纪律和教育等各种手段，步调一致、目标一致地进行，构建完善的职务犯罪社会化预防体系，形成强大的预防合力，从而将腐败现象消灭在萌芽阶段。

二、建立和完善职务犯罪预防社会化格局的必要性分析

（一）建立和完善职务犯罪预防社会化格局是新形势下党风廉政建设的必然要求。近年来，随着我国经济社会的迅速发展，某些领域职务犯罪有上升趋势，而且在犯罪客体日趋复杂、犯罪领域不断扩大、犯罪手段更加隐蔽的形势下，仅凭检察机关的个案打击、个案预防和一些单位的局部预防已经不能完全遏制职务犯罪的多发势头。因此，必须下大力全面深入推进预防职务犯罪工作，推动建立“党委统一领导，党政齐抓共管，检察机关组织协调，部门各负其责，社会各界齐心参与”的职务犯罪社会化大预防机制，在各有关部门和全社会的支持配合和积极参与下，努力营造预防职务犯罪的浓厚氛围，形成预防职务犯罪的强大合力，才能逐步减少职务犯罪发生的条件，促进反腐败斗争的深入开展。

（二）建立和完善职务犯罪预防社会化格局是预防职务犯罪工作标本兼治的需要。职务犯罪存在于社会的方方面面和不同领域，诱发职务犯罪的因素十分复杂，它不仅涉及到政治的、经济的、历史的、文化的、教育的、制度的、法律的等等诸多的客观原因，同时也与职务犯罪嫌疑人的思想道德、政治品格、价值取向、心理素质等主观因素紧密相连。由此可见预防职务犯罪是一项长期、复杂而庞大的系统工程，企图依靠单纯的打击惩治已经不能有效杜绝职务犯罪，只有惩防并举、标本兼治，才是遏制职务犯罪的根本之策。要全面推进职务犯罪预防工作，就必须把它纳入党和国家反腐败斗争的总体格局中，充分调动社会各界力量，坚持走开放型的社会化预防职务犯罪之路。

（三）建立和完善职务犯罪预防社会化格局是发挥检察机关预防作用的需要。检察预防工作具有司法性质，不能主动地、超前地去规划和介人社会生活或经济管理活动，必须严守司法活动范围，在没有发生违法或犯罪的场合，只有劝说和建议的资格，而没有行使权力的资格，而这种没有强制力的劝说和建议如果不通过某种恰当方式转化为具体行动的话，那么检察机关的这种劝说和建议是起不了什么作用的。但如果将职务犯罪预防工作纳人社会大预防之中，借助党委、政府的力量，与其他社会工作一起部署，一起检查，一起考核，各单位必将引起高度重视，而我们检察机关多年反腐败实践中积累起来的预防经验和对策亦可通过党委的决策转化为各单位各部门日常经营管理的一部分，我们的预防工作才能真正落到实处，在预防和减少职务犯罪方面发挥它应有的作用。

三、职务犯罪预防工作的发展现状及存在问题

（一）检察机关是预防职务犯罪工作的主力军

检察机关作为国家专门法律监督机关，肩负着惩治职务犯罪的职责，在多年的司法实践中，检察机关不仅积累了丰富的打击职务犯罪的经验，而且比较全面地了解职务犯罪的信息，掌握职务犯罪的特点、规律和原因，知悉发案单位、发案部位存在的漏洞，这是我们开展职务犯罪预防工作得天独厚的优势。随着社会的发展，检察机关在严肃查办职务犯罪的同时，也在不断探索开展预防职务犯罪工作的新的方式、方法。近年来，我们主要从以下几个方面开展职务犯罪预防工作：一是围绕大局，开展宣教预防。深入党政部门、企事业单位、厂矿、农村、学校等单位，印发各种宣传资料、制作警示教育图板；通过参观警示教育基地、召开案件分析会等形式，组织重点行业开展警示教育活动，使党员干部和群众受到预防职务犯罪的法治宣传教育。二是结合办案，开展个案预防。坚持惩治与预防相结合，注重发挥查办案件的治本功能，一案一总结、一案一建议、一案一教育。三是突出重点，开展专项预防。坚持把重点行业和领域的预防职务犯罪工作作为重点，积极探索有针对性的规范化预防途径。四是认真开展行贿犯罪档案查询工作，协助相关单位开展职务犯罪预防。

但是，检察机关在开展预防职务犯罪工作中也存在着以下问题：

1、工作上的随意性。目前，有些地方的检察机关一头扎进预防里，有的地方见什么新就做什么，见什么热就跟什么，对本地的职务犯罪预防工作缺乏具体的分析和思考。甚至上级机关在职务犯罪预防工作方面，还缺乏宏观的预防规划和指导，各地埋头各搞各的，造成许多研究成果得不到推广和应用，也造成了检察资源的浪费。工作的开展不够规范，内容不统一，工作程式各异，与检察职能、案件查处及其他检察业务工作相分离，使预防工作成为检察机关的一项行政职能。

2、形式上的表面性。许多地方开展职务犯罪预防工作，仅仅流于形式，缺乏具体深入的措施。这一问题，在系统预防中表现尤其明显。有的地方，为了完成岗位目标考核任务，片面追求面上的拓展，但由于后续力量和工作措施跟不上，从而造成只有架子没有梯子的局面。有的系统预防联系点建立多年了，仍然缺乏具体的有针对性的工作措施，有的预防联系点虽然建立了，却还不知道下一步工作应该怎么做，抱着边摸索边干的思想，使系统预防工作流于形式。

3、职责上的超越性。有些地方检察机关在开展职务犯罪预防工作中，没有准确把握到位而不越位、服务而不代替、帮忙而不添乱的度。有的大包大揽，超越检察权进行预防，甚至插手企业经济活动。

4、效果上的缩水性。部分单位负责人法律意识淡薄，对预防职务犯罪的意识认识不高，不愿接受监督，预防措施落实不到位，使预防工作打了折扣，无法达到从根本上遏制和减少职务犯罪的发生。缺乏有效的制约和监督机制，使我们的预防建议、措施难以得到切实有效落实，而各单位各部门的预防工作也缺乏针对性， 并且力度不够， 往往是“讲起来重要， 做起来次要， 忙起来不要”， 影响预防工作社会效果的有效发挥。+①

（二）各单位各部门根据自身的实际开展预防职务犯罪工作

近年来，一些发案单位和一些易发多发职务犯罪的领域也逐步认识到职务犯罪的危害性和预防工作的重要性、必要性，纷纷自发地开展职务犯罪预防工作，通过多种形式的预防宣传和教育活动来预防职务犯罪。他们有的是邀请法学专家、检察官等为本单位关键岗位和部门工作人员开展预防职务犯罪专题讲座，有的是组织干部到警示教育基地参观学习，有的专门组织干部参加服刑职务犯罪人员的现身说法，有的是通过建章立制强化内部监督和管理。这些做法在一定程度上和一定范围内取得了较好的效果。

但是，有关单位和部门在开展预防职务犯罪工作中也存在着一些问题：

1、思想认识不到位。当前许多单位对职务犯罪预防工作存在着不同程度的认识不足。通常，只注重本单位本系统内部是否发生了重大职务犯罪，如何处理已经发生的职务犯罪，如何用本单位本系统的职务犯罪案例进行警示教育，如何就个案进行预防，概括起来就是存在着重打击轻预防、重自身预防轻整体预防、重个案预防轻系统预防等问题。

2、预防工作不同步。一些单位的预防工作滞后于犯罪，当本单位本系统发生了职务犯罪大案要案后，在党委、政府的要求下，在检察机关的监督下，才匆忙成立临时机构进行自查自省，亡羊补牢，大搞廉政教育活动。这种做法没有发挥职务犯罪预防工作的应有之义，预防滞后于打击，所谓预防只是事后的一种摆设。+②

3、工作开展不深入。当前一些人没有真正认识到预防职务犯罪工作的重要性，只是把这项工作当作表面形式的需要，会议上讲、学习中讲，讲形式、走过场，就是没有具体落实，没有认真抓起来，只强调客观原因，没有把工作重心放在这个方面来，使预防工作流于形式。如有的为了宣传而搞预防；有的制定出一些较为笼统、抽象的制度，然后大张旗鼓进行宣传，称效果如何明显，仿佛立竿见影；一些行业和系统预防工作投入不够，只满足于建个机构，开几个会，工作不深入、不扎实，不解决问题，致使某些案发率较高的系统和部门职务犯罪屡有发生。

四、建立与完善职务犯罪预防社会化格局的现实路径

（一）争取党委领导和政府支持

党委领导主要是政治领导、组织领导，要建立本辖区预防职务犯罪领导机构，确保辖区内职务犯罪预防工作在党委的领导下统一有序地进行，形成预防合力，打造整体预防效果。我们认为，应当在各级党委成立预防职务犯罪工作领导小组，统一领导本地区的职务犯罪预防工作，构建市、区（县）、乡镇村委三级完整体系的职务犯罪社会化大预防网络，使预防职务犯罪网络向社会的各个方向、各个层面不断渗透发展。政府支持主要是从人力和财力两方面对职务犯罪预防工作给予支持。从人力方面协同和配合党委选配好职务犯罪预防工作干部，为职务犯罪预防工作提供好的人力资源和坚实的人力保障；从财力方面主要是对职务犯罪预防工作给予必要的财力倾斜和支持，保障职务犯罪预防工作正常开展所需必要经费。

（二）充分发挥检察机关的主导作用

1、提高预防工作人员素质。一是加强培训，建议预防科室（局）定期选派年轻干警到实力较强的高校、研究所学习，只有预防人员的素质进一步提高，知识不断的更新，我们的预防工作才能具有一定的前瞻性，我们的工作才能有所创新。二是跟班学习，抽调人员到预防工作开展得较好的单位跟班学习，吸取其他单位的先进经验；同时也可以派人到相关的行业、部门学习，了解工作对象的工作流程，有利于更好地开展预防工作；三是扩大交流，加强与外界的交流学习，有利于我们走出闭门造车的樊篱，借他山之石，为我们预防工作的创新开展提供动力。

2、打防结合彰显成效。打击是特殊的预防，通过深入查办有影响、有震动的大案要案，给腐败之源造成强大的压力，动摇腐败之邪念。同时在预防治本上投入更多的精力，寻找综合治理的有效方法，牢牢把握打击职务犯罪的主动权，促进惩治与预防工作的深入开展。个案预防与行业预防齐头并进。对职务犯罪的预防从层面上分析，主要是个案预防、行业预防和社会预防，而行业预防作为检察环节预防的重心，是预防犯罪的中心环节，抓好行业预防使个案预防得到升华，为社会预防打下良好的基础。

3、加强与社会各部门的联系协作。各种职务犯罪具体发生在社会各个部门或领域，各有其发案特点和规律，这与社会各部门、领域规章制度的健全、完备程度，监督管理情况密切相关。所以，预防职务犯罪单靠检察机关而缺乏与其他相应部门联系和配合，就会显得单薄无力，很难取得实效。而对某个具体单位来说，预防职务犯罪，检察机关是外因，该单位是内因，内因不起作用，外因再努力也收效很小，作用不大，最终达不到从源头上预防和治理腐败的目的。所以，预防职务犯罪要想取得实效，最终达到从源头上预防和治理的目标，非有社会各个部门、各行各业的积极参与和配合不行，而这也有助于改变因预防人员知识结构欠缺不能了解预防单位内部的实际情况、帮助预防单位真正建立相关制度的现状。由此可见，只有实现检察机关与社会各部门的充分联系，才能形成整体预防合力，达到最佳预防效果，取得明显预防成效。

4、注重调查研究因案施策。察机关可以聘用法学专家、公检法和纪检、监察、审计等机构精通业务的工作人员以及各领域、各系统精通业务的工作人员组成对策研究队伍，每年根据职务犯罪的发展趋势、特点以及国家打击的重点，选取相关领域或部门作为研究对象，深入易发职务犯罪的环节和岗位进行实地研究，深入剖析体制、机制、制度和监督管理等方面存在的问题和漏洞，并提出从体制上、宏观上完善工作管理、预防职务犯罪对策，共同促进预防工作的深入发展。

（三）提高各单位各部门开展预防职务犯罪工作的积极性

针对当前有关单位和部门在开展预防职务犯罪工作中存在着的一些问题，笔者认为，可以通过建立预防工作考评机制予以改进：社会化大预防机制能够常态化运行并取得实效，社会各成员单位能否转变思想认识，充分发挥主体作用，将预防职务犯罪做好做实是至为关键的环节。因此，为充分调动各成员单位的主动性积极性，可以借鉴党风廉政建设、精神文明单位创建等考评机制的经验，将职务犯罪预防工作纳入综合治理考评范围，将“无职务犯罪”作为一项硬指标，并辅之以一定的考核系数和指标，用考核手段使各成员单位真正把预防职务犯罪工作摆到更加重要的位置，从而不断提升预防工作的质量和效果。

（四）强化社会各界预防意识

职务犯罪是人类社会的一大痼疾，具有很强的社会属性，这同时也决定了预防职务犯罪工作的社会性。作为一项社会性工程，必须充分调动、发挥全社会的力量，预防职务犯罪工作才能取得良好的预防效果。因此，要提高全社会公众对职务犯罪危害性的认识，鼓励公众参与。广大人民群众是预防职务犯罪的基本力量，在预防职务犯罪工作中起着监督和评判作用。我们要通过各种方式，最大限度地宣传和发动人民群众，提高他们的廉洁意识，使他们能够积极支持和参与预防工作，使预防工作在“人民战争”中实现科学发展。此外，实现法律监督与社会监督、舆论监督相结合。职务犯罪具有群体化、高端化、隐蔽性强的特征，由此导致职务犯罪存在发现难、追诉难等问题。而新闻媒体作为舆论工具，报道的迅捷性、受众的广泛性与透明度高都使其成为参与职务犯罪预防的一支重要的有生力量，具有最直接、最广泛的传播作用，同时，对国家工作人员在履行职务行为中出现的腐败问题进行新闻报道和舆论监督，不仅是满足社会公众的知情权，也是实现社会公平和正义的需要，可以对全社会产生良好的教育、警示作用。

[注释]

①王国明、胡冬平：《纳入综合治理考核范畴——职务犯罪社会化预防机制新探索》，载《检察实践》2002年第6期第27页。

第3篇

「关键词政府管制/收入差距/利益冲突

一、前言：我国社会各阶层的收入差距和利益冲突日趋严重

改革开放以前，我国的社会阶层结构比较简单。一个非常流行的说法是“工人、农民、知识分子、干部”是当时的基本社会群体。然而改革开放20多年来，社会结构发生了巨大变化。由于多种经济成分和多种分配方式的并存，导致人们利益和价值取向的多元化，许多新的社会阶层也因此产生，原有的“四分法”已经不能反映中国社会阶层结构的实际情况。为此，学术界提出了多种划分新时期社会阶层的方法。迄今为止，如何划分社会阶层还没有定论。但有一点几乎是学术界所公认的，那就是当前中国社会各阶层的利益冲突正在加剧。

社会各阶层利益冲突的加剧，主要表现为两个方面：一是城乡之间的利益冲突，二是城市内部各阶层的利益冲突。这一判断可以得到统计数据的支持。表1是根据我国社会学家的问卷调查资料，得出的我国城市居民对城市内部阶层之间存在利益冲突程度的判断，以及对冲突激化可能性的判断。从表1可以看出，只有4.7％的城市居民认为各个社会阶层之间“没有冲突”，而高达95.3％的人认为各个社会阶层之间不同程度地存在着冲突。而认为冲突程度较为严重的人（认为“有较多冲突”和“有严重冲突”的人）已经高达32.5％。此外，在对阶层利益冲突是否可能激化的居民主观判断调查中，选择“绝对不可能”、“不可能”、“有很少可能”这三者的总人数，仅占城市居民的19.6％；而占城市居民总数达80.4％的人却认为，未来阶层利益冲突“有些可能”、“可能”或“很可能”激化。这说明，大多数城市居民已经感知到了城市内部社会阶层利益冲突的严重程度。

表1城市居民对城市各阶层之间利益冲突的判断

资料来源：2002年中国城市居民社会观念调查。引自李培林：《社会冲突与阶级意识》第91～92页。

农民对社会各阶层是否存在利益冲突的判断与城市居民相似。在中国社会科学院社会学研究所的一项问卷调查中，有高达78％的农民认为社会各阶层之间存在不同程度的利益冲突，进城农民工的这个数字是66％。①

可见，社会各阶层的利益冲突，已经是作为阶层主体的城乡居民的切身感受。尽管这只是带有“民意测验”性质的问卷调查，但它有可能比诸如犯罪率之类的客观数据更有说服力。因为犯罪率或其他社会冲突事件，其原因不仅仅是社会各阶层的利益冲突加剧，而且还包含诸如政府行政机构不作为、黑社会势力猖獗，甚至是天灾人祸等偶然性因素；而城乡居民对各阶层利益冲突的判断，则代表了他们对阶层利益冲突的切身体会，它很可能揭示了某些客观统计数字难以反映的实际情况。

与社会各阶层利益冲突加剧相伴随的另一个现象，是全社会各阶层之间的收入差距不断扩大。从全社会总的居民收入差距来看，迄今为止我国政府统计部门尚未公布过全国的基尼系数数据。但从国内外学术界对基尼系数的估算结果来看，几乎所有的数据都表明收入差距正在急剧扩大。根据李实和岳希明的研究成果，2002年我国的全国基尼系数达到0.454②，有的学者甚至认为在0.49以上。即便是按0.454来计算，我国现在的全国基尼系数也已经超出了合理的范围。如果利用泰尔指数把全社会总的居民收入差距进行分解的话，则城乡收入差距要占到2002年全国收入差距的43％，城市内部和农村内部的收入差距分别占全国收入差距的18.5％和38.5％。如果把这个数字与1995年的数字作对比，则城乡收入差距、城市内部收入差距占全国收入差距的比重，在1995年～2002年间都上升了7.1个百分点，而农村内部收入差距所占比重则下降了14.2个百分点。③这说明，自上世纪90年代以来，城乡收入差距、城市内部收入差距严重恶化，而农村内部差距对全国收入差距的贡献则有所下降。巧合的是，这个结果与我们刚才提到的社会利益冲突加剧的表现正好吻合。从绝对数字来看，城乡收入差距、城市内部收入差距的扩大也是惊人的。2005年前三季度，全国城镇居民人均可支配收入为7902元，农村居民人均现金收入为2450元，二者货币收入比为3.23∶1.④如果再考虑城镇居民事实上存在的隐性收入因素，目前普遍认为城乡收入差距至少在5∶1，这个数字几乎居世界首位。⑤城市内部收入差距也在加速扩张。李实和岳希明提供的数据表明，1995年～2002年我国城镇居民的基尼系数从0.28增长到0.32；而国家统计局提供的城镇居民财产分布数据就更是惊人，1996年～2001年，城镇居民中金融资产最多的20％与最少的20％的金融资产比率，由12∶1上升至51∶1，如果按照这个数字计算基尼系数，则财产分布的基尼系数达到0.51，大大高于收入分布的基尼系数。时至2005年，全国城镇内部居民家庭按五等分的最高与最低收入户人均收入差距接近6倍，其中江苏等省超过了10倍。⑥可见，我国居民各阶层的收入差距不但在加速扩大，而且其累积效果已经达到了高度不平等的水平。

二、政府管制与各阶层收入差距扩大、利益冲突加剧的关系

我国社会各阶层利益冲突的加剧是不是收入差距扩大造成的？从直觉上来说很可能是这样，但这仍然需要实证数据的支持。我国社会学家对此问题进行了问卷调查，调查结果表明，收入差距的扩大确实是各阶层利益冲突加剧的重要原因，见表2.

表2不同的社会阶层对各种利益冲突是否具有严重性的感知单位：％

资料来源：2002年中国城市居民社会观念调查。引自李培林：《社会冲突与阶级意识》第139页。

从表2可以看出，在城市居民的7个阶层中，认为各种利益冲突已经相当严重的是处于“最低层”、“低层”和处于“最高层”、“高层”的居民，而位于中层的居民选择“有严重冲突”的比例普遍较低。这说明，当前社会高层和低层的人员相互间已经明显感到某种敌意的存在。而如果收入差距持续扩大，基尼系数不断提高，则根据基尼系数的定义，必将引起两种后果，一是高层的收入占全社会总收入的比重上升，二是自我认同为社会低层的人数增加，即形成所谓“金字塔”型的社会结构。显然，根据表2，这两种后果只能导致有更多的人感到全社会各个阶层之间有严重冲突，换句话说，全社会各阶层的利益冲突因此而加剧。

如果说收入差距扩大是导致各阶层利益冲突加剧的重要原因，那么通过收入再分配缩小居民收入差距无疑将缓解各阶层的利益冲突。这也是西方国家在类似情况下的常规政策选择，但我国的情况可能没那么简单。我们注意到，我国政府用于收入再分配的财政支出一直在不断提高。1995年～2004年，财政用于抚恤和社会福利的支出从115亿元增至600亿元，在财政支出中的比重由1.7％增加到2％以上。⑦1995年～2002年，全国社会保障支出由2465亿元增至7318亿元，在GDP 中的比重由4.19％增加到7.15％。⑧2005年，中央财政对地方的转移支付已占中央财政总预算支出的57.1％，其中大部分投向了人均收入低的中西部地区。⑨但奇怪的是，我国收入再分配力度虽一再加大，但居民收入差距的扩大速度却连减缓的迹象都没有，这与西方国家的收入再分配效果形成了鲜明对比。以英国为例，根据英国国家统计局提供的数据，在1994／95年度，英国全部家庭按收入五等分的最高20％家庭与最低20％家庭，二者收入差距最初为19.8倍，但在经过税收和福利政策调整之后，二者最终收入差距下降到3.7倍。再以美国为例，仅累进所得税一项，就使最低收入者与最高收入者的收入差距大大缩小。在美国统计的“单身者”、“户主”、“已婚联合申报”、“已婚分别申报”四种纳税主体中，税前的最高、最低收入比分别为11.0、8.2、6.6、6.6倍，税后的最高、最低收入比分别下降到7.8、5.8、4.7、4.7倍。⑩可见，我国收入再分配的政策效果与西方国家大相径庭。因此，我国的居民收入差距有可能还存在某些收入再分配政策难以解决的深层次原因。

我们认为，这个深层次原因很可能是各种形式的政府管制。所谓政府管制，是指具有法律地位的、相对独立的政府管制机构，依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理或监督行为。（11）在产业经济学中，政府管制一般特指管制机构对自然垄断产业的价格管制和进入管制行为。我们则是从广义的角度理解政府管制，即把政府资源配置职能中干预微观经济主体的行为都视为政府管制。萨谬尔森指出，政府管制就是“指挥或控制经济活动”（12），但西方国家政府的管制对象仅仅局限于自然垄断产业和某些社会公害，而我国政府“指挥或控制经济活动”的范围则要广得多，这也正是我们从广义的角度理解政府管制的原因。

在市场经济条件下，政府管制是弥补市场失灵的重要手段，因而适当的政府管制是必要的。但如果政府管制导致了政府经济职能的“越位”，即不适当地干预了本应由市场机制来决定的资源配置，那么很有可能会造成某些负面效果，收入差距的扩大就是其中之一。政府管制引起收入差距扩大的机制，可以从经典的索洛—斯旺经济增长模型来解释。（13）按照该理论，地区、部门之间的人均收入增长之所以不同，是由于资本与劳动力比率的不同。如果地区、部门间生产要素的流动不受限制，则劳动力将从资本稀缺、收入低的地区、部门迁居至资本密集的地区、部门，而资本密集地区（部门）的资本将转移至资本稀缺的地区（部门）。市场机制促使这两类生产要素的流动，最终将使地区（部门）间的资本—劳动比率趋同，因此地区或部门间的人均收入也会趋同，这就是所谓的“要素价格均等化”效应。但这个效应的发挥需要一些前提条件，如政府既不能阻止生产要素的自由流动，也不能通过行政手段人为地代替市场机制在地区（部门）间配置资源。如果政府管制违反了上述前提条件，那么显然会阻碍人均收入的趋同；不仅如此，如果生产要素因政府管制而不能自由流动，则在资本积累的情况下，各地区（部门）的初始资本数量差距将进一步拉大，从而促使资本—劳动比率的差距扩大，人均收入差距将因此而扩大；而假如政府在利用行政手段配置资源时人为地向资本密集的地区（部门）倾斜，则人均收入差距会因此加速扩大。可见，政府管制的失当确实有可能扩大收入差距，而这种收入差距并不是市场机制失灵产生的结果，它是收入再分配政策难以解决的。本文的目的就是要对这一机制在中国经济中的作用进行具体分析，并提出针对性的政策建议。

以上论证可以总结为两点：第一，政府管制和市场机制都会导致居民收入差距扩大，但收入再分配作为一种弥补市场失灵的手段，只能解决市场机制造成的收入差距问题；而对于政府管制所造成的收入差距扩大，则需要通过其他的途径来解决。第二，政府管制和市场机制所造成的居民收入差距扩大，是导致目前各阶层利益冲突加剧的重要原因。因此要追根溯源的话，则缓解各阶层的利益冲突，不能只看收入差距这个中介环节，而要从市场机制、政府管制这两个源头入手进行政策设计。这就意味着，适度的收入再分配、不过分干预市场机制的政府管制，都是缓解目前各阶层利益冲突的重要政策手段。政府管制、市场机制、收入差距、各阶层利益冲突之间的关系可由图1来表示：

根据图1，政府管制、市场机制都是造成社会各阶层利益冲突加剧的深层次原因。但市场机制按要素分配的作用已经被我们所熟知，国际上对于收入再分配的政策和方法也有了丰富经验可以借鉴，因此本文将主要论证图1中带有中国特色的部分，即政府管制是如何导致了我国居民收入差距的扩大，并间接加剧了阶层利益冲突，以及如何解决这个问题。

三、政府管制与我国城乡收入差距扩大

政府管制与我国城乡收入差距的关系，同样可以由上述索洛—斯旺模型来解释。从现实情况看，政府管制不但在阻碍生产要素在城乡两部门之间的自由流动，而且更重要的是，政府在行使资源配置职能时偏向人均收入高的城市部门。这是造成城乡收入差距不断扩大的重要原因。

这首先表现为政府在资源配置过程中的城市偏好。改革开放以前，我国一直实行重工业优先发展战略，国民收入分配格局主要向重工业倾斜，财富向城市集中，对农村抽取过多补给过少。改革开放后，尽管我国放弃了重工业优先发展战略，但资源配置过程中的城市偏好并没有改变。比如从财政支出来看，1978年以来国家财政用于农业的支出占国家财政总支出的比例从来也没有高于15％，大部分年份低于10％，2005年这个数字是7％；这是远远低于农业在GDP 中的比例的，“六五”、“七五”、“八五”、“九五”期间，我国农业增加值占GDP 的比例分别为31.4％、26.2％、20.9％和18.3％，2005年这个数字是15％。另有研究发现，农村地区上缴的税收占国家税收的26％，但只得到了9％的政府拨款；在20世纪90年代中期，每年农村向城市的财政净流动超过130亿美元，对农村的体制偏见是很明显的。（14）再从金融资源的分配来看，2004年农业贷款仅占金融机构全部贷款的5.3％（15），还低于农业财政支出占财政总支出的比重。

上述差距是可以从统计年鉴上看出来的有形差距，而政府许多偏向城市的具体政策，也在无形中拉大了城乡收入差距。以教育为例，国家要求实行九年制义务教育，但城市中的义务教育经费由国家财政负担，农村中却主要由农民自己负担，城市学生的教育经费大约是农村学生的4倍，农村的九年义务教育普及率因此而不到50％，与城市已普及高中教育形成巨大差距。（16）在市场经济中，教育程度高就意味着更多的选择和机会，许多学者的实证分析已经表明，教育收益率的提高，从而人力资本收益率的提高是导致居民收入差距扩大的重要原因。（17）农村在教育政策方面的劣势，无疑会加剧城乡收入差距扩大。再以工农产品剪刀差政策和各种政策性补贴为例，这虽然是计划经济时期的政策，但改革以来它们从来就没有中断过。我国学者估计，20世纪90年代以来，农业通过剪刀差向城市的无偿贡献每年都在1000亿元左右，是改革前的5.3倍。1978年～2001年的价格补贴总额累计高达8714亿元，亏损企业补贴总额累计达6435亿元，以上两项合计使城市居民获得了15149亿元的收入；而同期国家财政累计用于农业的支出为9512亿元，如果从财政安排的资金来计算（即不包括剪刀差），则占总人口2／3的农民从政府所得仅相当于城市居民上述两项收入的63％。（18）

政府在资源配置方面的城市偏向，制造了初次分配的不公平，而这没有在再分配中加以矫正，相反，二次分配中的城市偏向还在加剧。这首先表现为税负上的不公平。据社会学家孙立平的计算，农民的税费负担高得惊人，如果把农民以各种缴纳的“费”看作个人所得税，则获得城乡居民总收入33％的农民，缴纳的个人所得税将占全部个人所得税的60％。（19）再以全国社会保障支出来看，我们在前面提到，全国社会保障支出的数量和占GDP 比重一直在增长，但该支出在城乡之间的分布却是高度不平均的。有学者估计，城乡人均社会保障支出的差距已经达到30倍之多。（20）可见，无论在初次分配中，还是在二次分配中，政府都有很强的城市偏好，这是城乡收入差距扩大的重要原因。

其次，政府管制还表现为政府对城乡之间生产要素自由流动的阻碍。劳动力从资本稀缺、收入低的地区、部门迁居至资本密集的地区、部门，本来是促使要素价格均等化、人均收入趋同的重要途径。但目前这种要素流动是受到严重阻碍的。现行的户籍制度虽已不能禁止农民进城打工，但各级政府仍然以此为基础，制定了一系列不利于农民迁入城市的政策。一方面通过各种渠道加大农村劳动力转移的成本，如一些地方政府规定农民离开农村要办五证（身份证、未婚证、计生证、待业证、毕业证），要缴纳计划生育保证金和公粮水费。农民进城后还要办暂住证、健康证、收取就业管理费、治安保护费，企业要收取保证金，将这些证办完、费交齐，少则数百元，多者数千元。另一方面政府明确规定诸多岗位不允许雇佣外地劳动力；或以“再就业工程”名义，通过奖罚手段诱导企业用本地失业工人替代农民工。政府这样做的目的，很可能还是出于城市偏好，即为了防止农民与城市就业者争岗位。这种做法严重地扭曲了市场机制配置劳动力资源的功能，剥夺了农民的发展权利和发展机会。不仅如此，城市偏好还间接地阻碍了农村的劳动力资源与城市资本的结合。西方国家在工业化时期，城市里的工业资本对农村劳动力的需求旺盛，为人均收入的趋同提供了基础。我国目前也处于工业化和城市化的阶段，但是由于上述政府的城市偏好政策，造成了农村的贫困落后，大大缩减了农民的购买力，使农村市场狭小、农民的劳动力素质下降。结果一方面造成占人口大多数的农民对工业品的有效需求不足，抑制了城市工业的增长速度和劳动力需求，另一方面进城农民工难以符合城市工业对高素质劳动力的需求，在这种情况下，要素价格均等化效应难以发挥，人均收入趋同也失去了必要条件。这就是说，政府管制所造成的城乡收入差距的累积效果，不仅直接阻碍了劳动力在城乡之间的自由流动，而且间接阻碍了城市资本对农村劳动力的需求，从而进一步抑制了劳动力在城乡之间的流动。

四、政府管制与我国城市内部收入差距扩大

城市内部各阶层的收入差距扩大，可以分为两个方面来看，一是有城市户籍的各阶层收入差距，二是有城市户籍的城市居民与无城市户籍的进城农民工之间的收放差距。在这两个方面，政府经济职能的“越位”都有一定的扩大收入差距的作用。这种作用产生的机制，与城乡收入差距类似，也是通过资源配置不平衡、阻碍要素自由流动来实现的。

首先来看有城市户籍的城市居民与进城农民工之间的差距。这可能是城市内部收入差距扩大的最重要原因。关于这个问题我们可以先看看发展经济学的说法，美国学者托达罗指出（21），发展中国家的城市内部存在两部门现象，一是城市中的现代部门（或正规部门），二是城市中的传统部门（或非正规部门）。二者的主要差别在于，正规部门的工资水平受到工会力量或政府政策影响，因而高于市场出清水平；同时，正规部门的工人还享有政府提供的各种社会福利以及劳动安全保障、社会保险等。而非正规部门的从业者没有上述待遇，其就业身份、地位只是临时性的。当发展中国家的农民流入城市时，如果不能在正规部门中找到工作，就很可能先在非正规部门打零工，以便等待以后找几乎进入正规部门工作。这种现象同样存在于中国的城市化过程。我国进城农民工大部分都就业于非正规部门，以安徽省为例，该省外出打工者有78.3％在非正规部门就业。这些打工者不但不享有劳动安全保障和社会保险，而且平均每周工作6.4天，每天工作10.5小时，93％居住在简易住宅、工棚或居无定所。（22）显然，这些都与我国政府明文规定的劳动政策有很大差距，呈现明显的非正规部门特点。

尽管城市非正规部门待遇较低，但由于中国农民进城务工的机会成本较低，农民工即使是在城市打零工，其收入也要大大高于务农收入。据统计，农民外出打工收入是务农的4倍。（23）而对于城市正规部门来说，由于对从业者技术、学历、户籍、社会资本等方面的较高要求，大多数农民是很难进入的。具体说是由于两个原因：一是技术、学历等人力资本因素，即城市正规部门需要的劳动力是拥有一定人力资本的技术性劳动力，农民工因文化程度普遍较低，难以符合正规部门的要求。二是户籍、社会资本等制度性因素，即地方性城市政府为了维护城市居民的利益，制定了一系列排斥和歧视农民工就业的政策，如通过各种收费渠道加大农村劳动力转移的成本，明确规定诸多岗位不允许雇佣农民工，以“再就业工程”的名义，通过奖罚手段诱导企业用城市失业工人替代农民工等。（24）因此，我国城市内部实际上形成了二元的劳动力市场，进城农民工只能进入非正规部门劳动力市场。这样，我国的城市化就主要体现为农民从农村向城市非正规部门的流动，城市化进程不仅表现为城市化率的提高，而且表现为城市中非正规部门人口比重的不断提高。1982年，我国城市人口中的14.6％，约3146万人没有“农转非”；而到2003年，没有“农转非”的城市人口已达14699万，占当年城市人口的28％。这说明，那些没有“农转非”的进城农民对我国城市化贡献巨大。这个特点将对我国城市内部收入差距的变动产生重要影响。笔者曾利用1978年～2003年的数据，对我国城市化与城市内部居民收入差距的关系做过一项计量研究（25），得出的计量方程结果如下面（1）式：

ID＝0.211＋0.988.URBAN ＋0.982.HUMAN ＋0.387.SECU－0.026T（1）

（0.473）（5.458）

（5.929）（2.438）（－0.67）

R[2]＝0.963DW＝1.382F ＝136.554

其中ID是代表城市内部居民收入差距的变量，URBAN 代表城市化水平，HUMAN用来度量正规部门与非正规部门的人力资本差距（用教育经费占GDP 之比衡量），SECU是代表政府对城市正规部门政策倾斜的变量（用社会保障支出占GDP 之比衡量），T 是时间虚拟变量，代表模型中其他变量无法解释的因素。括号内的值为t 检验值。从（1）式的计量结果可以看出，URBAN 、HUMAN 、SECU的估计系数均显著为正值，这说明城市化虽然可能会缩小城乡收入差距（26），但它同时正在扩大城市内部收入差距，也就是说，将问题从农村转移到了城市。之所以出现这个结果，既有农民工劳动力素质低的原因，也有政府管制部门偏向城市正规部门的原因。而这两个原因都体现了政府在资源配置对有户籍城市居民的倾斜政策，道理很简单，目前教育经费和社会保障的享受者主要是有户籍的城市居民，农民工所在的城市非正规部门是难以享受这些待遇的。而根据（1）式，这种资源配置上的倾向性将会扩大城市内部收入差距。同时，农民工由于制度性因素难以进入城市正规部门，因此劳动力要素实际上又无法自由流动，这就在体制上排除了城市内部收入差距通过劳动力流动而缩小的可能性。

其次来看有城市户籍的各阶层收入差距。按照托达罗的理论和中国的现实，他们都应该属于城市正规部门，都享有政府在资源配置过程中的政策优惠。但即使是有户籍的城市居民，其享有的优惠待遇也是不平等的。赵人伟、李实和卡尔。李思勤的合作研究表明，1995年城镇居民得到的各种补贴和转移收入所产生的不平等，占城镇内部收入差距的43.1％。（27）这种情况近年来并没有多少缓解，截止2003年底，参加养老、医疗保险的职工人数还不到城市从业人员总数的一半。大量的国有企业下岗失业人员没有享受正规部门的社会福利，截止2002年底，领取失业保险金的有440万人，仅占城市登记失业人员总数的57％。（28）城市正规部门的社会保障和福利总是与学历、单位等因素挂钩，教育程度高者、工作在国有企业或者党政机关、事业单位者可以享受较好的社会保障；而社会地位较低的阶层如产业工人、商业服务业人员等，享受的社会保障数量少、享受的概率低；个体工商户作为一个自我雇佣的阶层，很多也无法纳入现有的社会保障体系。即越是待遇好、工作稳定的单位职工，越能享受到社会保障；越是待遇差、失业风险大的单位职工，越没有机会享受社会保障，这就形成了社会保障的“逆向调节”。由于缺乏分阶层的社会保障数据，目前还无法对城市社会保障与城市内部正规部门收入差距的关系进行类似英美那样的计算，但社会学家的一项成果已经足以证明“逆向调节”的存在。赵卫华利用中国社会科学院社会学所2001年在深圳的问卷调查数据，用回归分析检验了社会保障与居民耐用品消费之间的关系，结果发现，在不控制其他因素影响的情况下，干部、企业经理、私营企业主、专业技术人员和办事人员这5个脑力劳动阶层与个体工商户、商业服务业人员、产业工人这三个体力劳动阶层在耐用品消费上存在明显的差距，但是当控制了社会保障制度上的差别之后，各脑力劳动阶层和体力劳动阶层之间的耐用品消费差距大幅度缩小了。（29）这说明，社会保障在城市正规部门内部各阶层间的分布差距，确实起到了扩大收入差距的作用。这个结论还可以从居民主观感受的数据中得到证实。陆学艺2001年主持的“当代中国社会结构变迁调查”中，有这样一项数据，当居民被问道：“您认为当前中国社会谁最容易获得高收入”时，有50.6％的人回答是“当官”的人，有28.8％的人回答是“有文化有学历”的人，二者合计达79.4％。（30）而这两种人正好是我们上面提到的那些城市正规部门中受政府政策倾斜的群体。该项调查从居民主观感受方面印证了我们的结论。

五、结论和政策含义

从本文的理论和实证分析可以看出，我国社会各阶层居民收入差距的扩大，是各阶层的利益冲突加剧的重要原因。但是，收入差距本身仅仅是解释各阶层利益冲突的“中介环节”，并不是最终原因。我国居民收入差距的扩大，可以从两个根源上去寻找，一是市场机制按生产要素分配所造成的收入差距，二是政府管制所造成的收入差距。前者可以通过常规的收入再分配政策来解决，但在我国效果并不理想，原因在于后者造成的收入差距。由政府管制失灵造成的收入差距，根源在于政府资源配置职能的“越位”，对微观主体的资源配置进行了不适当的干预，具体表现为政府主导的资源配置在城乡之间偏向城市，在城市内部偏向城市正规部门，在城市正规部门内部偏向机关、事业单位或其他待遇好、工作稳定的特定群体；同时，由于制度上的限制，这种资源配置上的不公平不能通过生产要素自由流动来消除，市场机制的“要素价格均等化”作用因此而失灵，各阶层的人均收入差距因此而不会收敛，只能发散或扩大。我们可以把上述分析总结为一个逻辑链条：政府管制失灵居民收入差距扩大社会各阶层利益冲突加剧。

显然，这种由政府管制失灵造成的收入差距，以及由此而引发的社会利益冲突，是难以通过常规的收入再分配政策来解决的。收入再分配可能只会起到扬汤止沸的作用，而要彻底地解决上述问题，必须对现行政府资源配置职能进行改革，以消除政府管制失灵，从而达到缩小收入差距和缓解各阶层利益冲突的目的。在任何国家，政府管制和政府经济职能都是必要的，但它不能是过分的，否则就会阻碍市场机制发挥资源配置的作用，并导致一系列其他问题。因此，本文的政策含义很简单：第一，消除政府在行使资源配置职能时的城市偏好，实现资源配置上的平等化；第二，改革现行有关制度，允许包括劳动力在内的生产要素自由流动。

注释：

①本文是国家社会科学基金重点项目。新时期我国社会利益关系变化及和谐社会构建问题研究。（批准号05＆ZD050）的阶段性成果

②中国社会科学院社会学所。社会分层、公众心态与社会稳定。中国社会学网（sociology.cass.cn）

③李实，岳希明。中国个人收入分配。天则经济研究所第253次双周学术讨论会讨论稿

④李实，岳希明。中国个人收入分配。天则经济研究所第253次双周学术讨论会讨论稿

⑤顾严，杨宜勇。2005—2006年：中国收入分配问题与展望。中国社会学网（sociology.cass.cn）

⑥林光彬。等级制度、市场经济与城乡收入差距扩大。管理世界，2004年第4期

⑦顾严，杨宜勇。2005—2006年：中国收入分配问题与展望。中国社会学网（sociology.cass.cn）

⑧中国统计摘要（2005）。中国统计出版社，2005年

⑨蔡社文。我国社会保障支出水平分析。财政部《预算管理会计月刊》2004年第7期

⑩顾严，杨宜勇。2005—2006年：中国收入分配问题与展望。中国社会学网（sociology.cass.cn）

（11）Social Trends 27，1997，Office for National Statistics ，UK；2003年5月23日《经济日报》

（12）王俊豪。政府管制经济学导论。商务印书馆，2001年，第1页

（13）萨谬尔森。经济学。中国发展出版社，1992年，第864页

（14）该模型的规范化表述参见罗默。高级宏观经济学。第一章，商务印书馆，1999年

（15）安迪。罗斯曼。外国学者看中国“三农”。东方。2002年第8期

（16）中国统计摘要2004.中国统计出版社，2005年

（17）林光彬。等级制度、市场经济与城乡收入差距扩大。管理世界。2004年第4期

（18）陈钊，陆铭。教育、人力资本和兼顾公平的经济增长。上海经济研究。2001年第1期

（19）吴光炳。城乡收入差距是如何扩大的。政治经济学研究报告5.社会科学文献出版社，2004年，第322页

（20）孙立平。收入分配差距是如何扩大的？。南方周末。2003年4月10日

（21）刘翠霄。中国农民的社会保障问题。新华文摘。2002年第2期

（22）Todaro ，M.，1969，“A model of labor migration and urbanunemployment in less development countries”，American Economic Review，vol.59，1—22

（23）刘传江，周玲。社会资本与农民工的城市融合。人口研究。2004年第5期

（24）周天勇。托达罗模型的缺陷及其相反的政策含义。经济研究。2001年第3期

（25）蔡昉.城乡收入差距的政治经济学。中国社会科学。2000年第4期

（26）城市化对我国城市居民收入差距的影响。中国人民大学学报。2005年第4期

（27）陆铭，陈钊。城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入差距。经济研究。2004年第4期

（28）赵人伟，李实和卡尔。李思勤。中国居民收入分配再研究。中国财政经济出版社，1999年，第95页

（29）唐钧。问题与障碍——中国走向全面小康的社会政策思考。宁波出版社，2004年，第118页

第4篇

［关键词］公共治理 政府 责任

［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）06－0121－01

一、公共治理

当代治理理论与实践日益趋向公共性与公共化，公共治理概念的形成不仅基于治理领域和治理对象的公共性，也在于治理主体的多元性与公共性。传统公共行政在理论与制度上皆确立和维护作为公共权力主体的政府的一元化管理主体地位，公共权力的使用、公共资源的投入及公共服务的提供皆呈现为政府主导的垄断性、强制性和配给性，政府职能的社会管理性与服务性被管制性与控制性所吸收和遮蔽，公民、社会组织及基层社会自我管理、自我服务的自治化程度较低，这种由政府自上而下单边主导的社会运行状态是与构成单一的经济基础及机制单调的计划体制相互适应的。依托于经济市场化的经济与社会转型改变了全社会的利益格局，由单一的“国家――集体”利益构成转变为“国家――社会”利益结构，而社会利益的内涵与形式已呈多样化，包括私人独享性的个人利益、群体共享性的共同利益、全社会共享性的公共利益。利益格局的多元主体化势必形成多样化的利益需求和多样化的利益保障与实现方式，由此，各种社会主体的自治意识与自治能力同步提升，传统封闭的社会管理体制与模式也因政府职能转变和建设有限政府的行政现代化取向而被民有、民享、民治的公共治理所取代，由政府、市场主体、社会中介组织、基层社区等主体以合作互补机制及平等共赢的公共伦理所缔造的公共治理格局正在形成，各种主体在这个开放民主的治理格局中各自扮演着独特的角色、居于独特的地位和发挥着独特的作用，它们共同编织了现代公共治理格局之下的网络化社会治理与社会服务功能体系。

二、政府责任

公共治理格局主体的多元化在公共管理的职能与功能上体现为社会治理权力的分解与分享，与此并行不悖的是社会治理责任的分工与分担，政府、市场、社会中介组织、社区等治理主体各尽所能，各司其职，各享其权，各承其责。各主体之间基于职能分工所形成的权利义务关系和权力责任关系构成现代公共伦理的框架。其中，政府与非政府主体之间的双边关系凸显了政府在公共治理格局中的“元治理”主体地位，即在多元主体的公共治理格局中，政府既为核心权力主体，亦是根本责任主体。将传统的治理权力部分地分解给社会主体，呈现为政府放权于社会、培育自治化的公民社会的理想，是建设有限政府和服务型政府的诚意表现，亦是有所为有所不为的治理模式的选择。然而，应该强调的是：政府本着引导和建设公民社会的愿望而渐次退出社会治理的某些领域，固然在形式上表现为权力与职能的转让，但实质上政府仍应对全社会各领域的治理负有恒久的不可推卸的政治责任。这种政治责任要求：1.政府要渐进有序地退出某些社会治理领域，这种退出要以社会治理的客观职能要求与非政府主体参与社会治理的意识与能力的提升相互衔接为前提，在非政府主体尚未形成充分的自觉自愿的参与意识且尚无足够的责任能力承接政府转让的社会治理职能时，政府不能一朝放任、全身而退。否则，那些条件尚不成熟而政府又轻率地退出的社会治理领域会陷入既无政府又无自治的真正的无序状态。如此会侵蚀、瓦解政治社会的稳定基础。2.即使是在条件成熟时的退出，亦非政府的彻底放任，政府将始终承担着对非政府治理主体的治理能力及治理行为施以扶持、引导和规范的后盾性、导向性责任。具体而言，非政府主体治理能力的养成与提升，需要政府为此提供更为基础性的公共产品与服务――法规、政策、不断改进的行政制度、公共财政等；对非政府主体治理行为的引导和规范，关乎社会自治的走向及公民社会所需的理性的公共精神的培育，因而在基础意义上也关乎我国民主政治模式与道路的根本价值与伦理取向的坚守。现实中，政府职能的转变及服务型政府、服务型社会的建设是否顺利，在很大程度上取决于非政府主体相应的、法治的、理性的、效能的、服务性的治理能力与治理模式的养成与形成，政府在其将要“有所不为”的公共治理领域仍将负有作为公共权力主体所不可推卸的规范与引导社会发展方向的根本政治责任。

【参考文献】

[1]张永桃.行政学[M].高等教育出版社,2009年,8月,第1版.

第5篇

新媒体的发展不仅改变了以传统媒体为主体的传播格局，同时对新闻传播管理提出了新的课题。以报纸为代表的主流新闻媒体是党的耳目喉舌，新闻媒体与意识形态、宣传导向、舆论引导之间的紧密联系使得党和政府历来对媒体治理十分重视。

尽管最近几年内，伴随文化体制改革的深入，部分媒体属性已经从事业变成企业，媒体产业的部分领域也允许民营资本、国外资本进入，但“四个不变”仍旧是媒体改革也是政府媒体管理的前提。国家对于新闻媒体以及新闻从业者的管理和约束仍旧遵循传统路径，主要诉诸行政规范，其中宣传纪律是最常见的形式。

但互联网对于中国传播格局的影响是全面性的，显性的变化在于多元传播格局的形成，传统的以政府―媒体为核心的行政管理路径愈加显示出不适应的一面。

多元传播格局中法律的缺位

互联网影响新闻传播领域首先在于促进传播主体的多元化。综观当今最有影响的网络媒体，多是市场化的具有独立法人的商业媒体，社会资本甚至国外资本都参与其中。新型的网络媒体不再如传统媒体必须具有主办单位，和政府相关管理部门之间不再具有行政隶属关系。依托互联网平台出现的自媒体，使得传播主体更趋分散和多元，公民个人、一般企业组织都可能充当传播主体。某些公民个人的微博、微信及依托互联网平台制作传播的内容的传播效力实际上已经超越了组织化传播的传统媒体，在引发社会关注甚至是推动社会舆论方面的作用不容忽视。

传统的媒体治理思路更多是依托主管、主办的隶属关系，通过政府―媒体之间的信息传导来完成对媒体的管理。多元传播主体的出现使得政府和企业传播、政府和公民传播之间的调适反而成为媒体管理的主要部分。

即便是传统媒体也面临同样的问题。文化体制改革深入推进，新闻媒体同样面临转企改制。新闻媒体变成企业之后，如果要激发文化企业的活力、推动文化产业快速发展，就必须深化媒体市场改革;如果要媒体更为有效地宣传核心价值观，就必须对舆论进行引导和规范。然而，问题或者困难在于两方面的效能实现都必须藉由同样一个新闻产品实现，这就要求政府的管理和规范必然是公开的、明确的、稳固的、能够和市场的需求形成交集的，这同样只能借助新闻传播立法来解决。

如今，信息传播尤其是舆论传播的路径也和传统媒体主导的传播格局不同，突出表现为舆论的社会性和公开化。这同样要求社会舆论管理的公开化与透明化，中止、禁止、限制信息的传播需要依法公开管理。观察当前的网络信息治理现实，“社会影响坏”“群众反响大”“不利于营造良好社会环境”等表述每每作为处罚依据出现，行政、执法的随意性与中央确立的依法治国的方略明显相悖。从法律上讲，“证据为正义之基础”，证据公开是信息公开的重点，互联网舆论管理尤其应该如此，毕竟从技术角度而言，互联网传播是可以测量的。

2014年，国务院办公厅印发的《2014年政府信息公开工作要点》中就包含“推进行政处罚信息公开”，其中“主要违法事实和处罚种类、依据、结果等”就包含在公开范围之内。特别是地方政府、基层政府的舆论治理中推进证据与依据的公开化与透明化势在必行，依法进行媒体管理是应对更复杂、更微妙传播局面的必由之路。

依托组织内部的行政关系来管理社会化的传播格局，势必日益呈现其短板。自媒体的普及使得公共传播和私人传播之间界限模糊。传统媒体的传播路径通常为一对众，追究传播过错往往更多指向传播者，信息由谁发出是关键。互联网的传播逻辑则不同。自媒体之间的转载、转发功能使得传播效果往往是集体而为，是群体传播的产物，信息的发出者很可能对于信息传播的走向或者效果并无掌控。比如在谣言治理中，转发作为谣言传播影响的依据就曾备受质疑，其原因就在于谣言从传播者发出，信息呈现的更多是被传播的状态，很难判定传播者是否主观恶意。社会化媒体连接了私人传播和公共传播，对于传播者而言，面向公共传播与面向私人的社交传播所承担的责任和义务是不能等同的，明晰这种界限是媒体治理合法、有效的前提。在互联网形成的多元传播格局中，缺乏对于传播者属性、传播规律合理合法的界定，媒体治理的过程必然会伴随着质疑，其权威性不可避免地会受到影响。

媒体治理法治化的必然要求

多元传播格局的出现带给媒体管理或者媒体治理巨大的挑战，社会现实和传播现实要求在媒体治理领域有系统的、与时俱进的制度设计。媒体治理包括互联网治理都必须落实在法治的轨道内，国家进行媒体治理多依托政策、行政规范的局面需要革新。

多元传播格局尤其是传播的社会化和个体化使得“新闻纪律”短板尽显。法律由国家制定体现国家意志，纪律则由特定组织制定体现组织意志。尽管两者皆有强制力，但适用范围明显不同。法律面向的是本国所有个人和组织，而纪律则仅针对特定组织内的特定人群。传播格局的社会化使得媒体组织属性产生了多样化，传统媒体治理依托行政结构、级别的管理难以覆盖到具有社会性的企业与个人。新闻传播格局也存有需要协调、规范的多元关系，政府与媒体之间、媒体与媒体之间、政府与公民之间乃至公民与公民之间已经存有组织规范、纪律无法覆盖、难以协调的领域。超越组织管理的窠臼，加速新闻传播领域的立法以适应现有多元传播格局，是对社会需求的回应。

大众媒体的社会化传播很大程度上带有市场化的诉求，对媒体而言，媒体治理中的政策风险或政治风险往往是难以把握的运营风险。关键原因在于媒体管理部门进行传播调控的弹性和随机性。诸多现实表明，地方政府依托政策、纪律实施的媒体治理有时甚至裹挟着局部或者个人利益。另外，互联网传播加快了传播的效率，传播的即时性与纪律管理的滞后性之间的矛盾同样难以调和。

进一步释放、激发媒体的产业化活力，必然要让新闻、信息传播的规则与规范明确、明晰、可操作。而明确性恰是成文法的基本要求，法律规则要做到具体、确定，具有现实的可操作性与可预期性。

此外，互联网的出现使得传播主体逐渐下沉，普通公民越来越多地充当传播主体，用法律的形式明确公民在公共传播中的界限，明晰传播的权利与义务，对于规范公众借助媒体平台参与政治生活、社会治理，营造良好的政治生态同样十分重要。

互联网带给传播格局的变化实际上已经波及传播的各个层面，很多问题虽争议许久但未有定论。网络传播的版权问题、网络传播中的公民隐私保护、大数据的搜集与使用，都需要在法律的层面予以界定和规范。从传统媒体为主导过渡到多元传播的格局，这是媒体现实也是社会现实。从宏观层面来看，全面推进依法治国、全面推进依法行政已经成为改革的重点和社会共识。对于媒体治理而言，依法管理是大势所趋，缺乏专门的、系统的、完善的法律法规，依法管理无从谈起。

第6篇

互联网+形成的是一个大网络，被服务的节点却是一个个小个体。这些小个体有时似涓涓细流，有时又如波涛骇浪。如何有序引导，推动良性治理，是互联网时代下的一个新课题。追本溯源，小个体既是社会治理的服务对象，也是社会治理的参与主体，因此要重视这些小微主体的参与功能，树立小微治理的发展思路。

我们正在不断实现从管理到治理的过渡，也一直在推动“小政府、大社会”格局的形成，如何进行有效治理、实现善治，是各级政府孜孜以求的目标。当今社会，多样化需求不断增长，以多元主体提供的多元供给来应对多样需求的趋势正在逐渐显现，微公益、微治理就是多元参与的一个重要表现。小和微能接地气，小和微亦能落地。因此，在推进社会治理现代化的过程中，我们既要构建大格局，更要关注小和微。

精准扶贫就是政府微治理模式的一个体现。何为精准？即为精准识别、精准服务和精准管理。要实现精准，除应具备统筹安排的大局思维以外，更多应该明确微观思维主导下的服务定位和服务供给，即微观其需，助其自助。精准扶贫，要求各方各司其职，各定其位，点对点，一帮一，这是政府精细化服务的具体表现，这也要求政府要由原来政府主导型的简单给予，逐步转变为以救助个体需求为导向的精准支持，其服务特点也由原来的平均主义计划性转变为精准主义市场性。在这个转变的过程中，以尊重受助个体为核心的微治理将逐步推开。即使在社会公共服务均等化后也势必会面临个性化的社群需求，而微治理则能在互联网支持下为此实现精准化的服务供给。

第7篇

在改革释放的空间中建设

简政放权，释放了教育行政部门和学校的大量时间和精力，新的工作机制被创造出来，镇江教育焕发出前所未有的活力。

教育行政部门转变工作方式，强化服务意识。实行自主管理后，镇江教育行政干部和校长从各种会议、评比中解脱出来，有更多的时间、情力深入一线基层，转变作风、创新实践。如将群众路线教育实践活动与简政放权改革有机结合起来，推出了“干部进校服务日”和“教师社区服务日”制度，即每个机关干部每周抽出1天时间深入定点联系学校，每个学校每月派出一定数量教师深入对口社区，交流沟通、共谋发展。对各项创建活动的检查评估，一改过去专家组大张旗鼓检查、学校轰轰烈烈迎检为随机性的“飞行检查”和网络进程评估，受到了基层的欢迎。

校长精力聚焦主业，学校发展走上快车道。比如，“校长组阁制”的实施，充分发挥了校长的改革创新精神，使校长将更多的精力投放在了学校质量提升和文化建设上，师生员工的责任心、荣誉感和工作积极性进一步增强。以中小学学生社团建设为例，2012年之前，全市中小学校，每所学校建立的学生社团都是个位数，种类也比较单一，学生参与率不足一半。2013年起，师生开展学生社团的热情大大提高。目前，全市中小学学生社团已达5121个，覆盖率100%，小学生参与率达92%，初、高中学生参与率也分别达到88%和78%。

明确权力边界，行风评议高度满意。简政放权进一步明确了教育行政部门与学校、教师、家长、社区的权力边界，系统内外、学校内外关系日趋和谐。以老大难的行风评议为例，过去排名靠后，这两年排名上升到全市第二，并连续两年成为市十佳单位，连续两年在镇江“网民节”上先后被评为“最应民意的政府部门”和“网络问政典范单位”。2015年3月、4月，镇江市教育局两次应邀走上国家教育行政学院的讲台，向来自全国的学员介绍教育简政放权改革经验。5月6日，来自全国的中小学校长代表和镇江中小学校管理者400多人会聚镇江，就“现代学校制度建设”开展专题研讨。

对于这些改革成果，我们有三方面的深切体会：

改革的前提在于领导者的改革担当。现在一有事情，大家就感觉教育有问题，而教育的问题在哪里？最根本的还是教育改革不到位，而理想的改革环境从来都是改革者主动作为争取来的。

改革的本质在于对规律的把握与自觉遵循。以简政放权改革为突破，先赋权于校，再还权于师生，继而让权于民，遵循的是认识深化的规律，走的是管办评分离又配套的路子。没有一步一个脚印的实践，改革很可能变成虎头蛇尾。

改革的核心在于激发所有“利益相关者”。要真正唤醒、点燃所有主体的责任意识、权利意识和自觉意识。走向自觉、合力推动，是现代教育治理体系建设的必由之路。

在解决问题中推进改革

简政放权，建设现代教育治理体系，不能靠一日之功。我们还存在不少问题：

观念问题。一些干部和校长不想改、不相信改。一些同志认为学校最根本的任务还是质量，而改革未必就能立竿见影提高高考升学率；少数同志还习惯于老套路工作，不检查了就手足无措；一些校长“等～靠～要”的思想依然存在。

治理能力问题。一些校长、干部不敢改、不会改。有了权，校长不敢用、不会用。比如骨干教师交流权，一些校长还愿意上交给局里，这样不得罪人。

改革的配套性、体系化问题。教育改革越深入，就越得突破教育系统自身。如何激发政府各部门积极参与到教育改革中来，成为影响改革进退的重要制约因素。

要想解决这些问题，需要多维度深入推动新格局的构建与实践创新：

宏观上，进一步增强改革配套的力度，努力推动方方面面支持、参与改革，不求“齐步走”，但求“一同走”；找准改革的共识点、突破点，加大改革专项经费投入和人力物力保障；科学设计，鼓励改、鼓励试，但反对盲目干、跟风走，一定要有科学的设计与风险的评估。

中观上，教育行政部门的“管”要进一步明确放权清单，适时启动校长职级制，进一步转变服务职能，进一步推动学校章程和规划建设；就学校的“办”而言，要进一步优化学校管理，积极构建现代学校内部治理体系，努力突出一个核心――学校自主办学，两个引领――章程引领、规划引领；就社会的“评”而言，要在不断强化教育督导功能基础上，积极构建以“教育评议会”为主体的社会评价机制，探索第三方评价。

微观上，要围绕学校内部治理体系，努力突出三个建设：校长治理能力、教师议事会和学生自管会建设。

现代教育治理新格局逐渐明晰

随着改革进程的不断深入，特别是改革红利的不断释放，我们对如何构建现代教育治理体系和学校内部治理体系新格局，有了更加明确的愿景和目标：

从宏观层面来说，新格局的“新”，新在对教育内外主体、各种关系的重构上。具体说，就是要调动好内力与外力这两大动力，处理好政校、校师、师生、校家、校社5对关系，实现局长、社会、家长、校长、教师、学生6大解放。

从中观层面来说，新格局的“新”，新在教育系统内部“管办评”分离机制的形成。从某种意义上说，管也是办，评也是管，绝对的管办评分离在当前既做不到，也不现实，管办评分离更多的是基于共同教育发展目标的分工合作。

具体而言，要体现法治性、协同性、可操作性三个特性。我们推进管办评分离的基本思路是：进一步突出学校办的“核心”地位，要在依章程、按规划办学的基础上，加快学校内部治理体系的建设，实现政府支持办，校长领衔办，师生主体办，教育行政部门促进办；进一步突出政府管的本质“服务”，要切实改变过去的错位、越位现象，根本上靠章程管，过程上靠规划管，载体上靠现代技术管，手段上靠政策、督导、平台等杠杆管；进一步突出社会评的“引领”作用，以学校评议会制度建设为龙头，实现学校自评，家长、社会评的多元统一。办是核心、管是服务、评是引领，三者互动，推动管办评既分又合，共同推进教育治理的现代化。

第8篇

最近一直在读“华中乡土派”的作品,在阅读中不断深化着自己对中国农村的把握力度,尤其是文中显现的质感经验回荡在田野与文本之间。这其中的很多作品多是追求一种对日常生活的理解和把握,注意观察那些人们通常不大注意的却具有学术意味的细节,作者虽有丰富的理论知识,只是把它作为了一个勾连社会现象的工具,真正理论的来源是生活中鲜活的经验。在与著者的交流与回应中,感知他们的中国农村研究是站在中国主体的立场发现农村社会中的真问题,以此来回答“乡村社会走向”这样的一个大问题。

经验丰富、厚重是很多作品的特色,对于其中独特的观点与真正的问题意识难以全面的展示,这里希望通过对农民行动单位的解读,理解作者在作品中的诸多努力与期望。“华中乡土派”在长期的农村田野经验基础上,于2005年提出了“农民行动单位与村治模式”的论题。其后学派中的《什么农村,什么问题》、《中国村治模式:若干案例研究》、《绵延之维》、《农民生活及其价值世界》、《宋村的调解》等著述,都以“行动单位”作为理解不同区域农村的切入点,并尝试探索、推进“农民行动单位”这个理解中国乡村社会的中层理论,以回答农村研究中难以回避的两个问题,一是个案村庄研究的代表性,亦是如何理解中国农村的区域差异问题;二是中国农村研究的宗旨,如何立足于农村经验建构出中国本土理论的问题。但中国地区如此之大,人文地理有别,如何才能得到对中国社会的概括性认识呢?

在农村研究初期,进行过这方面的努力,受功能主义的影响,在完成《江村经济》后,他想到以类型比较法来解决个案研究的代表性问题,通过“类型比较法”可能从个别“逐步接近”整体,在《重读〈江村经济〉序言》一文中,进一步分析道:“江村固然不是中国全部农村的‘典型’,但不失为许多中国农村所共同的‘类型’或‘模式’。”〔1〕26此后,海外汉学研究进行了一些努力,如施坚雅在《中国农村的市场和社会结构》中提出了市场体系理论,以基层市场共同体作为分析中国社会的基本单位来理解村庄,进而把握整个中国社会〔2〕,但这种研究范式并无法让人对中国农村有一个清晰的把握。对于国内学界来说,虽然进行了较多的探索,但对于区域差异问题,也就是弗里德曼提出来的所谓代表性问题,一直以来没有得到解决。另外,20世纪80年代以来,中国社会史研究中的区域社会史研究取得较为丰富的成果,出现了“关中模式”、“华北模式”和“华南模式”等区域研究模式,但这些区域研究实际上还是个案式的研究,以区域中的个案来归纳、阐释地方性知识,“对抗”既有的观点,区域研究的理论建构略显不足。

在对20多个省市农村的10多年的调查基础上,华中乡土派的研究者提出“农民认同与行动单位”的概念,这实际上不仅是为了反驳某种观点,而是希望通过建构一种中层概念或理论来理解区域差异问题,通过这种理论范式切入乡村社会内部,发现农村社会的基础与农民行动的逻辑,并把全国农村依据农民有差异的行动逻辑划分区域,理解各区域中政策实践与农民行动之间的张力。“农民的认同单位”是一个认同群体,农民对这个群体具有归属感,并看做他们自己的群体。这个单位是以功能合理性为基础,同时又逐步被赋予文化含义,并与之相一致规范的共同体,农民依据内部的规范行动,这个单位构成农民超于家庭之外的另外一个强有力的行动单位〔3〕。这个概念及其理论框架实际受的影响较深,尤其是他从对中西社会的比较出发,对中国农民的行动逻辑的经典分析成为理论的生发点,理解这一概念需要从的“差序格局”谈起。

中国人的行动逻辑与西方社会相比具有两个层面的特点,其一是伦理本位和“差序格局”,是一种特殊主义而非普遍主义;其二是中国人的行动,特别关注公私差异,这也是一种特殊主义的行动逻辑。农民的行动一般以家为界限,凡是自家的事情也就是私人事情,农民会做得很好,而公家的事情,则与己无关〔4〕48。但是中国传统社会的公私又不是很明显,因为有时“为自己可以牺牲家,为家可以牺牲族……”农民行动的公私界限并不是很清晰。认为,中国社会的格局不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。……以“己”为中心,像石子一般投入水中,和别人所联系成的社会关系,不像团体中的分子一般大家立在一个平面上,而是像水的波纹一般,一圈圈推出去,愈推愈远,也愈推愈薄。〔5〕在这里我们遇到了中国社会结构的基本特性,儒家最考究的是人伦,伦是什么呢?我的解释就是从自己推出去的和自己发生社会关系的那一群人里所发生的一轮轮波纹的差序。这是“差序格局”的形象化描述,是先生在分析传统中国基层(尤其是乡村)社会结构时创设的一个概念。“在差序格局里,公私是相对而言的,站在任何一个圈层里,向内看也可以说是公的。”〔5〕30

一直以来,提出的“差序格局”这一概念都是中国乡村研究绕不过去的坎,无可否认的是,“差序格局”的含义切合了“乡土本色”的中国社会,至少对于“伦理本位”为特征的中国农村社会而言,“差序格局”恰如其分地表达了乡土中国内纵向的刚性的等级化的“序”,以及横向的弹性的以自我为中心的“差”。其暗含了中国社会结构的三层特征:一是乡土社会的差序格局区别于西方社会身份平等、区分明显的团体格局。二是“差序格局”是以“己”为中心,但是这个中心与各圈层之间的关联是靠“人伦”、“道德”连接。三是“差序格局”具有明显的乡土气息,代表了中国传统社会的基本特征〔6〕。“差序格局”对中国社会结构的差别分析相当精锐,同时对“乡土本色”的中国社会解释力也足够强大,成为后来研究者理解中国乡村社会性质的主导性工具。

“行动单位”是理解乡村社会结构的内部视角,亦是对“差序格局”的一种拓展性理解。例如,在传统村庄除了家庭这个基本的认同单位外,宗族及以宗族为基础的村庄在维护传统社会秩序方面所具有的重要功能,成为另外一个超出家庭的基本的私的单位,“差序格局”中的宗族成为圈层结构中非均质的部分,在实践中被凸显出来,并成为村庄事务运作的主体。在实践中,通过宗族维护功能性组织的运转,一方面以硬规范来对搭便车的人进行惩罚,让搭便车的人付出代价;另一方面将组织力量内化到村民心中,让村民认为这个组织是“我们的”组织,以软规范来达到整合村庄的目标。于是,宗族或村庄成为另外一个与家庭相似的“私”的单位,构成了以家庭和宗族为基础的双层认同单位。

但是随着中国乡村社会由传统向现代的转变,宗族逐渐解体,村规民约失去原有的效力,乡村社会均质的社会结构被打破,区域之间的变迁基础和速度的差异,导致中国乡村社会呈现出非均衡的状况,“差序格局”的表现形式也有所差别。“差序格局”本身仅是对静态的传统社会结构的描述,随着市场经济的介入,家族逐渐解体,核心家庭增多,农民流动性增强,熟人社会向半熟人社会转变,人际之间的维系纽带发生改变,中国渐渐失去了“乡土”社会的特征,以往以家庭为基础扩展的差序强度减弱,很难再用人际关系意义上的“差序格局”理解乡土社会,也很难理解乡村治理的特征以及不同区域对政策的反应差异,当下的乡村无论是从外部看还是从内部理解,都已经失去了“差序格局”体现的整体性中国的特征。当家庭不断核心化时,在家庭与宗族之间仍然存在一些碎片化的认同单位,这些认同单位成为宗族、家族解体后的另外一个超出家庭的主导行动单位。这些认同单位之所以形成,一是因为外来因素对乡土社会的冲击,农村传统的人伦和血缘关系发生了变化,村庄舆论的约束作用降低,甚至出现了原子化的村庄。源于冲击程度的差异,不同区域的农民行动逻辑有所不同。二是现代性的启蒙话语与法律精神在解构了传统秩序后,并没有在小农社会基础上构建起新的公共秩序,但是在公共品供给中农民仍需要自觉合作,农民在碎片化的文化基础上就形成了不同的认同单位,从而造成了乡村治理的区域差异,这种区域差异进一步论证了农村非均衡的特质。同时也表明,差序格局的各层面并非均衡分布,有些凸显层面因遭受外来因素的影响与冲击较小,仍能够存留下来并成为主导的认同与行动单位。

由于中国乡村社会的非均衡性导致的地方性共识的差异,我们共遇到宗族型、小亲族、户族、联合家庭、原子化等五种主导类型的村庄,同时还有村民组、行政村等两种以地缘为基础的认同单位。这些认同单位的形成深受不同区域农民在实践中形成的小传统影响,这些小传统亦是对“自己人/外人”、“公/私”范围的划分,所谓“私”就是“自己人”的,意味着责任与义务。所谓的“公”就是“外人”的,意味着可以去占有。在具体的社区内,有着一个主导的私的单位凸显,成为这个社区的认同与行动单位。在现代社会,私的边界越来越小,私的单位也呈现出各种差异,由地方性共识维系的先赋性关系及其中的应有之义和义务互助,正变得弱小,行动者个人具有选择性的交往性关系日渐强大,农民的行动单位就因每个行动者而异,这样就构造出新的双层认同与行动体系。在核心家庭之外仍存在基本的行动单位,以之来达成农民合作,这样可以有效解决村庄公共事务的发展问题,拓展农民受益的空间,合作收益空间的扩展也为地方性合作规范形成的合作单位的延续提供了动力。

当下的中国乡村社会,血缘与地缘仍然是维系乡村社会关系的主要纽带,仍然带有“差序格局”意义上的圈层结构,但是伴随着社会转型,现代化与理性化带来的影响越来越凸显,“差序格局”中的公、私范围发生了变化,核心家庭增多,私的范围日益缩减,而且私的程度也增强,同时不同区域的公、私观念也不同,这对政策的实践带来了极大影响。最为明显的就是诸如具有现代意义的村民自治、“一事一议”等政策在不同区域农村的“遭遇”差异较大,在一些村庄能较好落实,但是多数村庄则基本没有付诸实践,这些差异显然不能仅诉诸于传统的文化知识,更需要以制度及宏观环境与不同地区的地方性知识及其村庄结构的互动为基础,通过行动单位的界定来认识不同地区的村庄结构,不同的村庄结构其应对外部力量的能力以及内在反映机制的差异。同时,不同的村庄结构也即意味着不同的村治模式,这样通过行动单位的内部视角勾连起村庄治理这一外部视角,进而理解村庄对政策的不同回应。

第9篇

信息传播主体发生结构性变化

移动互联网中传播主体的多元、自主特性，正在使信息传播面临结构性的变化。这种变化之一，便是在信息传播中的信息由中心节点（传播者）向目标圈层（收受者）的流动过程中，以往的“熟人型结构”正逐步转化为“陌生人型结构”以及“混合型结构”。

所谓传播的“熟人型结构”，指传播者与接收者之间存在的一定意义上的熟识程度，即双方对彼此有着较为长期的接触，地缘上通常较为接近，在传播心理上，因为对彼此相关信息较为充分的掌握而形成较好的信赖关系。总体上看，这种“熟人型”的信息传播结构，存在于较为传统的体制内媒体机制中：传播机构更多是本地的体制内专业传媒单位；在数量方面较为有限；空间分布上较为均衡；在准入方面，受到较为严格的资质门槛限制；在机构从业人员方面，从业人员不仅数量相对有限，而且业务能力须得到相应部门的从业资质认可。

所谓传播的“陌生人型结构”，是指在互联网技术的背景下，信息传播主体间形成的彼此之间（特别是信息接收者对信息传播者）存在严重信息不对称的现象。信息传播者与信息收受者之间出现了愈发明显的认知“间距”：传播者的身份不再是既定的机构、有限的数量、知名的品牌，取而代之的是不确定的大多数。

所谓信息传播的“混合型结构”，是指信息传播中由于新媒体发展而产生的“熟人型结构”与“陌生人型结构”并存的传播结构形态。在这种形态中，其一，由于传统媒体的存在，使得信息传播中的“熟人型结构”依旧是其主要形态；其二，新媒体传播中，由传统媒体借助新媒体渠道而传播的信息，也维持了“熟人型结构”的特质；其三，一些直接产生于新媒体环境下的知名信息传播机构与知名个人传播者，同样维持了信息传播的“熟人型结构”；其四，更为海量的并非产生于传统媒体的微型、非知名内容传播机构及个人，则生成了广泛存在于当今互联网信息传播中的“陌生人型结构”。

契约缺位凸显网络空间治理困境

新媒体条件下网络空间的结构性变化，潜在的重要影响之一便是在信息传播过程中，导致传播者与受传者之间基于委托――为基础的健全的契约关系的缺位。所谓委托――关系，即指信息接收方作为委托方，信息传播方作为方，双方基于显性或隐性的契约关系，形成为共同促进信息传播活动所需要的彼此激励与约束。

在传统的信息传播活动中，这种契约关系往往是隐性的。但在新媒体快速发展带来的媒介变化中，隐性契约关系往往并不具备先在的约束力，因而使得网络空间的治理困境最终凸显。

在新媒体发展及其伴随的社会变化背景中，网络空间治理需要综合经济、声誉、法律与伦理道德四者为一体的新型治理机制，也即形成基于经济、声誉、法律与伦理道德四者为一体的显性契约机制，通过健全契约关系，来应对网络空间治理中出现的困境。

其一，从经济契约的角度看，经济契约是将信息传受关系纳入市场的机制中，通过传受双方规范的市场契约，通过经济上的激励与约束措施，以权衡经济上的成本与收益为途径，明确双方在信息传受过程中的责任与义务。

其二，经济契约关系能否落实，需要有完善健全的法律契约关系作为保障。法律契约关系不仅要对经济契约关系提供法律层面上的制度性支持，还要不断在以下两点进行完善：第一，对新媒体相关的治理法律进行动态性的修订；第二，对有关新媒体内容治理方面的法律法规，通过新媒体等手段进行有效传播。

其三，与法律契约关系相联系，还需要使得从专业主义精神出发的伦理道德契约关系不断完备。内容监管方与内容消费方在沟通中形成一套既体现监管方的社会导向目标，又兼容信息消费方普遍社会共识的新媒体内容传播伦理与道德契约框架，是亟需推动的工作。

其四，基于声誉的契约机制，也是一个重要考量要素。新媒体品牌的自我更新成本极低，导致其对维护品牌的声誉与价值的相关激励机制减退。

另外，上述四种契约机制还应在关系论的层面上注重其联系。四种契约机制需要统一到完整的基于网络空间的治理机制中，这是机制建设方面的考虑。在机制的执行方面，则需要在内容生产者、内容消费者、内容监管者之间建立沟通反馈的机制，让网络空间的信息生产形成“三方共治”的局面。

“差序格局”与治理机制设计调整

新媒体信息传播与传统媒体信息传播的最大不同点之一，便是“差序格局”的存在。在“差序格局”的原典中，其被解释为中国传统社会的社会格局形态，在这种格局中，每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心，被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子不一定是完全相同的。

新媒体信息传播不仅实现了大众传播、人际传播、组织传播等传播形态的融合，更为重要的是实现了传播中多元传播主体地位的凸显。其以类似社会中“差序格局”的方式，以千差万别的多元组织、个体传播主体为波心，基于千差万别的圈层，形成同心圆式的信息次第传播。以此视角看待网络空间治理，可以发现，伴随多元主体的传播活动，在信息传播以无数波心为圆点进行发散式传播的过程中，不仅伴随处于一圈圈波纹线上的圈层内传播，还包括因为波纹交叉所造成的不同圈层间的传播。离波心越远，代表的关系越稀薄。因而，网络空间中的劣质信息正是由于这种无数传播主体波心引起的波纹间的随机交叉，造成了其传播路径的复杂网络化。

综上所述，对于网络空间治理路径而言，规范的契约机制设计是一种具有操作性的分析视角。只有良好的契约机制，才能基于有效的制度，更加有效地逐步化解网络空间信息传播中存在的劣质信息现象。

参考文献

1.郑杭生、李强、李路路、林克雷：《社会学概论新修（第三版）》，北京：中国人民大学出版社，1994年版。

2.：《乡土中国》，上海人民出版社，2006年版。

第10篇

党和国家提出了要改革和创新社会管理体制，并明确了在社会管理创新中“法治保障”要求。那么，社会管理创新需要从以下两个方面推进，首要方面是理念的更新，另一个是方式方法上的转变。当前社会管理的方式存在一个显著的矛盾性发展，即管理设备与技术越来越先进，然而管理手段却依然像过去那样粗放与粗暴，暴力执法经常被人们所诟病。究其原因是，虽然社会管理设备的性能是提高了，但我们在社会管理理念上却没有与时俱进，作相应的调整与转变。如，我们早就提出了依法行政，建设法治政府，但是有些管理者和执法者缺乏严格依法办事的精神，把法律当作管理老百姓的工具，某法律对自己的管理工作有利则要依法执行，如果对己不利则放置一边。他们仍然没有从最为根本的观念上进行转变，对社会管理法治理念存在诸多误区。中央已提出要用法治思维武装领导干部和管理者的头脑，要用法治方法化解社会矛盾，但由于法治理念未及时更新，尚未来得及对社会管理法治的支撑要素做出相应的调整。而社会管理法治理念的及时更新，则为社会管理创新提供动力与引导，促成社会管理创新内外部动力的一种及时回应，这种回应反过来又会促进社会管理创新稳步推进。

二、法治理念更新是社会管理创新的先导

前已述及，我国现阶段社会管理创新需要理念的更新及社会管理方法与方式的转变。理念的更新是首要的，这是因为理念更新是行动创新的先导，人们的思想和眼光决定人们的行为选择。一个没有法治思维的领导干部，很难想象他在解决所遭遇的社会管理问题时会想到用法律解决问题;人们具有不同的法治理念，就会对社会管理中的问题与做法有不同的认识，就会形成不同的法治实践效果。在目前社会管理创新不断推进的进程中，我们必须树立与之相适应的现代法治理念，以全新的思维与眼光来体察社会，认识自己，以避免在社会管理创新过程中发生重大偏差，把社会管理创新引向歧途。实现民主和善治是社会管理创新的目标，为此，我们必须要严格依法办事，依照法律和制度管理社会;而这需要一种全新的社会管理法治理念的指引。哈耶克指出，“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束”。①换句话说，政府必须要法律的框架内活动，其社会管理的权限和职责必须由法律授予，在社会管理过程既不能越权、也不能滥用权力、更不能怠行职责;要形成“权为民所授”、“权为民所用”，以及权力的行使由人民进行监督的意识与氛围。如果在社会管理创新中还固守原来的理念，如“权大于法”、“把法律作为管理和控制社会的国家”、“不严格依法办事”等，将会把社会管理创新引向歧途，无法达到社会管理创新的目的。

三、法治理念更新是规范和保障社会管理权力的需要

社会管理政策的决定者和执行者均具有一定的权力，因而存在着社会管理权力侵害相对人权利的可能性，这已被现实中大量实例所证明。因此需要对社会管理权力进行必要的规制，其实规制也是一种保障。为达到规范和保障社会管理权力的目的，需要进行两个方面的工作:一是对社会管理人员进行法治理念教育，用正确的法治理念能够武装其头脑，使社会管理者树立依法行使权力和注重保障相对人权利等正确的社会管理的法治观，远离与排斥超越职责范围行使权力、滥用权力、侵害相对人权益的行为。二是将正确的法治理念具化于具体的社会管理制度和机制中，使社会管理的各项制度与决策能够体现现代法治观的要求，能真正保障公民权利。对社会管理相对人而言，具备正确的法治理念也非常重要。社会管理创新必须要保护相对人合法权益，这当然要求管理人员在进行管理活动时依法而为和自我克制，也需要相对人对法治理念的接受与理解，才能在权益被侵害时具有依法维权的意识，能采用合法方式维权，这样才有利于社会和谐与稳定。

四、市民社会的良性成长需要全新的法治理念

在我国改革开放以前，政府是社会管理的唯一主体，包括人们的衣食住行等在内的社会生活各个方面均由政府统一安排和管理。但是，随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步完善，我国的经济与社会均发生了深刻变化，经济发展是日新月异，社会结构日益多元，人们的诉求更加多样，利益格局日趋复杂。传统的“全能型政府”、由政府大包大揽的管理模式的弊端日益凸显，已越来越不能适应经济社会发展的需要。社会管理模式进行变革和创新是呼之欲出。于是，国家权力逐渐从一些领域退出，逐步构建起职能范围适度、组织规模适中的政府，在管理中是提供引导、指导与服务。

五、政府职能转变及法治政府的建立需要更新法治理念

我国传统的治理模式是以行政机关为主体，采用强制命令等行政手段进行社会管理。一方面政府大包大揽，包打天下，另一方面政府应负责的公共职能却长期履行不到位;一方面政府承担一些不该管也管不好的社会事务，另一方面应该由政府履行的一些社会管理职能却没有得到很好的落实。这说明倚重行政手段的传统社会管理模式是弊端丛生。经济市场化、利益格局的多元化、市民社会的生成与发展等社会结构的变化促使政府要转变职能，要求变革传统的“一元化”的自上而下的管理模式，打破政府发号施令、群众被动接受的单向管理方式;我们要顺应社会结构发生的新变化重新为政府定位，形成多元多维、社会协同的社会管理新格局;形成公民人人参与管理，服从管理，并从中受益的格局。这需要全新的法治理念，建立法治政府，政府需依法治理，不能越权、不能滥权、更不能怠行职责。公民需要依法参与管理活动，依法享有权利履行义务，最终，在社会管理中充分体现民主，使社会管理成为政府与公民之间双向的互动的活动，政府与公民达到真正意义上的合作。

六、结语

第11篇

在企业的内外环境不断发生剧烈变动的新经济时代,在主体产权意识不断增强,经济利益主体不断分化与重组的今天,在企业以财务为导向的经营理念下,财务的准确定位事关企业的生存与发展。企业的生存与发展靠的是人力资本,利益相关者财务正是建立在这种面向知识经济时代的观点基础之上。

2、基于利益相关者财务治理的目标

财务目标是讨论最为热烈的财务基本理论问题之一,也是观点最多、分歧最大的财务基本理论问题之一。据王化成教授的研究统计,我国关于财务目标的主要观点多达四十余种,而讨论比较集中的两种观点是股东财富最大化和企业价值最大化。股东财富最大化的财务目标是建立在财务资本基础之上,其存在有着明显的缺陷,而企业价值最大化是建立在利益相关者理论基础之上,是基于利益相关者财务治理的目标。

2.1股东财富最大化财务治理目标的缺陷

随着产权观念的变化,股东财富最大化不能满足企业的发展要求,在实践过程中暴露出一些不足之处:(1)所有权与控制权的分离会导致所有者和经营者之间的潜在矛盾,经营者可能出于自身的考虑选择对自己有利的决策,但这可能会偏离股东财富最大化的目标,从而损害了股东的利益;(2)股东财富最大化一味强调股东的利益,并不能很好地兼顾其他利益相关者的利益,从而可能会导致企业资源得不到最优化配置。

2.2企业价值最大化财务治理目标的优越性

企业价值最大化从现代企业理论出发,着重强调在企业价值增长中满足利益相关者的利益要求,是企业整体价值观,它的优越性体现在以下四个方面:(1)企业价值不仅仅是股东财富的价值,而是包括股东在内所有相关者的利益。一个企业的价值增加不应该仅仅使股东受益,而且应该使所有的利益相关者获利。只有当所有利益相关者的权益得到保证并不断增长时,企业才是有效率的和成功的。 (2)企业整体价值的概念强调的不仅仅是财务的价值,而是将组织结构、财务、采购、生产、技术、市场营销、人力资源、产权运作等各方面整合的结果;(3)企业整体价值的体现,不是基于己经获得的市场份额和利润数据,而是基于与适度风险相匹配的己经获得和可能获得的现金流量;(4)企业整体价值有多种表现形式,但是市场价值是最主要的形式。所以现代企业财务必须密切关注资木市场或产权市场,企业只有从内部和外部两个方面下手才能提高企业整体价值。

3、利益相关者的财务治理

3.1相机治理

利益相关者的财务相机治理,是指在企业经营出现危机时,通过建立一套有效的制度安排使受损失的利益相关者能够得到企业的财务控制权,以改变既定的利益分配格局。

1、出资者的财务相机治理。当企业经营业绩下降或经营者有不良行为时,出资者可先通过监事会加以制止;如果监事会无法制止,就要采取召开临时股东大会进行表决、“用脚投票”对并购行动给予支持等相机治理措施。

2、员工的财务相机治理。当企业经营业绩下降或经营者有损害企业利益的行为时,员工可采取一定的相机治理措施。如要求董事会更换经理人员;提议召开临时股东大会更换董事;提议召开临时职代会罢免经营者,必要时还可以通过工会违法的经营者:以员工收购为基础的企业重组等。

3、债权人的财务相机治理。债权人(银行)一般都会与企业签订债务合约,而债务合约是标准的相机治理安排。如果债务人有偿债能力,债权人一般不加以干预;一旦债务人出现财务危机时,债权人就要申请破产。常见的债权人相机治理程序其实是一种破产程序。然而,申请破产对债权人来说并非明智之举,因为债务人的资产经清算后,一般是难以弥补债务的,破产对债权债务双方来说都存在不可避免的损失。鉴于此,各国的破产法进一步丰富了破产程序,显著的特点是加入了自愿的破产程序。这种制度程序本着和解原则,给予破产企业一段保护期,使债权、债务双方能够对企业进行重组,以达到挽救企业危机的目的。

3.2动态治理

利益相关者财务治理除了是一种共同治理、相机治理外,也是一种动态治理。实质上是企业财权安排的动态性决定了财务治理结构的动态性,而财权安排的动态性又是由利益相关者投入的专用性资本、谈判能力以及外部环境等的变化而共同决定的。

企业由于自身的各种原因而需要不同的利益相关者格局,而企业各种因素的变化又可以引起利益相关者的利益格局发生变化;利益相关者本身也会因为种种原因而主动调整改变其在企业中的地位和利益格局;此外,外部环境的变化亦会影响企业中原有的利益相关者格局。总之,企业、利益相关者自身以及外部环境都可以改变某利益相关者与企业的利益相关度,从而体现出不同的、动态的利益相关者格局,因此要对财权进行不同和动态的安排,结果企业的财务治理结构也相应地产生动态变化,这就是财务动态治理。例如当债权人向企业投入永久性资本时,便拥有了出资者和债权人的双重身份,也就理所当然地应该拥有作为一个出资者可获得的财权,其财权的增加导致其在财务治理结构中的作用得到了相应的提升。

1、企业本身需要财务动态治理

(1)同一时期的不同企业要求不同的利益相关者格局。技术密集型企业和资本密集型企业对利益相关者的需求是不同的,技术密集型企业更强调人力资本的开发和利用,人力资本所有者在利益相关者中的作用居于主导地位;而资本密集型企业则更看重资本的投入,这时出资者与债权人对企业来说非常重要,是处在第一位的。很显然,高新技术产业与传统产业的企业也有类似的区别。

(2)同一企业的不同时期需要不同的利益相关者格局。企业所处的生命周期可分为初创期、成长期、成熟期以及衰退期四个阶段,在不同的阶段利益相关者格局是不同的。在初创期,企业需要大量的股权资本,这时出资者在利益相关者中居于主导地位。而在成长期,企业需要进行融资,除了股权资本外,更多的是融入债务资本,此外,企业还需要足够的人力资本来推动企业的发展和扩张,这时,债权人、经营者以及员工在企业中的地位上升。如果企业对经营者和员工采用股权激励的话,也就表明这两者在利益相关者中的作用更大了。在成熟期,企业一般倾向于偿还债务,此时债权人的专用性投资减少,利益相关度下降。而在衰退期,企业要开始发展新的业务,因此更看重对人力资本的开发和利用,这时人力资本所有者在众多利益相关者中居于重要地位。

2、利益相关者自身和外部环境的发展变化要求动态治理

利益相关者自身有时出于对风险承担能力的考虑,以及对未来的不同预期,会主动改变其与企业的利益相关度;而有时则会基于其财务治理行为成本与效益的分析,主动放弃对其所享有财权的行使;另外,因为利益相关者之间相互博弈结果的变化,也会改变某一利益相关者在财务治理中的地位。其实,利益相关者自身的成长也会改变其与企业的利益相关度,我们可以一个员工的成长历程来对此加以说明。从一个员工进入企业开始,随着他年龄的逐渐增大,其工龄越来越长,能力也越来越强,他就会从一个一般职员开始逐步被企业委以重任,从基层管理人员而逐步晋升为中层管理人员,甚至最终成为高层经营者。他在整个成长过程中,对企业的贡献越来越大,其在财务治理中所发挥的作用也应越来越大。由此可见,对一个员工在企业中的财权安排应该是动态发展的。

4、基于利益相关者财务治理的约束机制分析

约束机制是利益相关者实现利益目标的基本保证,也是企业存在与发展的稳定器。约束不是对利益主体追求自身利益的限制,而是要求利益主体在追求自身的利益过程中不能损害其他利益主体的利益。从企业作为生产要素集合体的角度来看,企业外部的要素具有与企业的潜在利益关系,而进入企业内部的要素与企业具有现实的利益关系,企业的约束机制就是外部要素与内部要素共同作用的结果,表现为相对独立而又紧密相连的外部约束机制与内部约束机制。

(一)内部约束机制

内部约束机制是企业内部利益主体围绕权力和利益形成的制约关系,这种制约关系与企业财务治理结构模式具有内在的统一性。从财务治理的角度来看,财务决策权是内部约束机制的核心,内部约束机制是财务决策权、财务监督权、财务审批权、财务执行权的协调统一。由于企业利益关系到利益相关者的利益,财务决策权的行使必须以企业利益最大化为标准。为了确保财务决策的效率,财务决策权主要集中在具有经营才能与财务专业知识的经理层手中,并由财务人员具体执行财务决策方案,这就决定了财务决策权在财务治理中的核心地位。由于理性经济人假设的存在,经营者在财务决策的方案选择中往往选择对自己最有利的财务决策,其结果使其他利益相关者的利益受到损害,为了防止这种现象的发生,使财务决策从企业利益的角度进行选择,就需要对财务决策权进行相应的制约,这就要求重大财务决策必须得到企业最高权力机关股东会的批准,并接受企业设立的监督部门的监督。由于财务决策的专业性,要求必须与之相匹配的财务监督的专业性,财务监督在财务治理结构中的设置及人员的构成是财务监督权能否发挥作用的关键因素。

(二)外部约束机制

第12篇

（一）有利于推动公安院校学生教育管理理念的变革。“高校治理是多互之间的权利和责任等关系的一系列制度性安排及其过程，所有参与主体既是协商对象，也是制度、规则和相关治理行为的实施者。在某种意义上治理也是全部利益相关者在协调的基础上，自己制定规则并自愿执行的过程。”上述论述表明，管理主体的多元化、管理方式的系统化与网格化、管理依据的制度化与法治化、管理行为的自主化、管理过程的民主协商性等基本内涵和要求均应是高校治理理论的应有之意，也应是变革公安院校学生教育管理理念的指引和方向，更应是学生管理向治理变革的基本遵循。

（二）有利于推动公安院校“三全育人”格局的形成。贯彻系统育人理念，整合各方育人资源，构建一体化育人体系，形成全员全过程全方位育人格局，是当前推动育人方式变革，实现育人目标的必然路径。高校治理理念的深刻内涵与构建“三全育人”格局的内在要求之间的契合性和一致性说明二者之间的相通性，可以说，以高校治理理念为指导，变革公安院校学生教育管理，实现政府、学校、社会各方在学生管理中良性互动和民主协商，必将成为促进公安院校“三全育人”格局形成的重要途径D

（三）有利于推动公安院校学生全面发展和综合素质的提升。学生管理工作的最终目的是促进人的全面发展。而一个人的全面发展，不仅要通过学习来实现，更要通过直接参与实践锻炼来提升。在大学生主体观念和权利意识日益高涨的今天，将一部分学生教育管理事务交由学生自己完成，发挥学生在教育管理中的积极性、主动性和管理智慧，是高校治理理论在学生教育管理中的直接側。学生参与治理就是在实现自我管理的同时，促进学生自身的全面发展和综合素质的提升。

二、高校治理视阈下公安院校学生管理中存在的问题

（一）管理主体单一。当前，从公安院校内部来讲，学生管理主要有学生工作部门统一集中管理和教学系部分别管理两种模式，这两种模式均是一种从“学校一学生工作处（教学系部或二级学院）一学生大队一区队一学生”的线性管理，在管理中极易造成教学与管理脱节、管教分离、不能形成教育管理合力的被动局面；对外部来讲，公安院校培养人才的特殊性和就业渠道的单一性，在一定程度上也影响了公安院校与各相关社会主体之间联系的必要性，无形中造成了社会参与的不足。公安院校学生管理内部呈现线型管理，外部表现参与不足，造成管理主体单一，参与广度、深度不够，最终影响了学生管理工作成效。

（二）学生的主体作用发挥不充分。公安院校学生管理的一个基本任务就是通过内容和形式及手段和方法上的严格管理，把一个个具有鲜明个性的个体锻造成一支具有相同意志、统一步调的团队，有时过于强调整齐划一、令行禁止，过于强调管理者与被管理者之间的纵向管理关系或者是不平等的关系，往往会发生压制学生个性、忽视个人特长、不允许差异、不能因材施教的现象，在一定程度上弱化了学生个性的培养和发展，势必影响学生自我管理、自我教育、自我服务、自我监督作用的发挥。

（三）学生教育管理制度建设滞后。当前，公安院校学生管理主要依据为公安部《公安院校警务化管理规定》和教育部《普通高等学校学生管理规定》《公安院校警务化管理规定》是公安院校学生管理最直接、最基本、鋪最高法律效力的依据，但该规定于2000年制定，部分内容已明显滞后于时展对公安专门人才的需求，也不能适应当前学生教育管理发展需要，其他有关社会力量参与公安院校治理、公安院校内部治理、依法治理的制度规定更是少而又少。

三、高校治理视阈下公安院校学生教育管理体系的重构

（一）建立多元主体参与的学生教育管理体制机制。多元主体参与、协商一致、共同管理、和谐运行是高校治理理论的基本要求，公安院校学生教育管理构建多元主體与的教育管理体制机制，主要应从两个方面着手。从外部来讲，针对当前公安院校行业办学的特点，在规范政府（公安机关）对公安院校学生管理进行宏观指导、充分发挥学校办学自主权的基础上，引导鼓励毕业生就业单位（基层公安机关）、实践实训教学基地、相关企业、学生家长，校友等众多社会主体积极参与学生教育管理，探索建立运行机制，逐步实现学生教育管理向治理变革；从内部来讲，要尽快变革上文所述的当前公安院校直线型、扁平化的学生管理模式，健全完善相关体制机制，充分发挥教师的主导地位和学生的主体作用及后勤保障等部门的服务育人作用，达到教学管理服务的有机融合，形成教育合力，构建“三全育人”模式，实现学生管理向治理变革。

第13篇

党的十八届三中全会强调要“改进社会治理方式”，并首次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，从而为开启一个社会治理的新时代树立了风向标。

由于特殊的国情，改革开放前30年我国社会治理的基本特征是“全能型国家管理”和“总体性社会治理”的重叠并行，致使社会严重依附于国家，社会治理与国家管理高度一体化和政治化。基于此而建构的“国家―单位―个人”的一元主体、单线条的社会治理格局曾在很长一段时期内有效地维控了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但也同时窒息了应有的社会活力。改革开放后30多年由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由“总体性社会”演变成了“多元化社会”，并在阶层结构方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会管理新格局，更新管理理念、改进治理方式、拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设而言具有十分重要的战略意义。

从社会管理实践向社会治理创新的转变既表明了国家治理的有效性积累，也体现了国家治理的策略性、阶段性与能动性。通过回溯社会主义中国的社会治理历程我们可以发现：在单位制社会时期，虽然国家也非常注重各个发展阶段的社会管理问题，但从总体上来看，国家并未针对社会领域的新变化而做出重大的管理布局，最终导致一直沿用旧有的思维框架来处理社会领域的新问题成为各项管理工作的“惯习”。而即使是在利益分化的单位制社会解体时期，由于诸种因素的羁绊，国家也未能建构起较为系统而高效的社会治理体系，国家与社会的同构性在某种意义上导致了社会治理实际上被长期淹没在国家管理体系之中，因此对许多社会问题的治理难以取得预期的效果。新时期，党和政府推进社会治理创新的宗旨在于：试图通过有效的制度供给，实现社会治理从“总体-支配型”的管制模式向“技术-治理型”共治模式的转变，以实现治理效能和服务效果的显著提升。

十八届三中全会《决定》将以往突出强调的“社会管理”改为了“社会治理”，虽只有一字之差，但表明了党和政府社会管理理念和方式的一种变化。“社会治理”不同于传统的“社会管理”：（1）从主体构成上来看，传统的“社会管理”主体主要是政府和国家，一般带有强制性，而“社会治理”除了国家和政府之外还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与；（2）从方式上来看，传统的“社会管理”方式一般都以带有行政性的管制方式为主，而“社会治理”的方式除了行政方式以外还强调法律、市场、社会自助互助、思想道德建设等多种方式和手段的运用，强调各主体之间的协商合作，倡导公开、透明、法治化的管理活动；（3）从方向来看，传统的“社会管理”一般是单向式的、自上而下的行政命令比较多，而“社会治理”强调的是双向的多元主体间的平等互动；（4）从内容来看，“社会管理”多以行政管控的内容为主，而“社会治理”则是政府和社会组织共同为社会成员提供各种公共服务，包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序；（5）从目的来看，“社会管理”的最终目的是为了维持社会稳定，“维稳”几乎成了其最终归宿和最高要求，而“社会治理”则是为了培育更大范围的公民社会和提供更广泛的社会参与渠道；（6）从权利配置来看，传统的“社会管理”多是以政府的集权式管理为主，以单纯的强制性秩序维持为核心目标，而“社会治理”则强调政府管理要多给社会放权，并为公民的增权提供机会和便利。针对社会治理的这些特征，笔者认为，其相关的策略至少应该包括以下五个方面：

一是实现“为民服务”思维向“与民服务”理念的转变。社会治理创新需要从自身的优势视角出发来进行思考。以基层社区为例，可尝试改变以往的“社区需求或社区缺失”为取向的“需求模式”，而替代以社区优势或社区强项为取向的“优势模式”，强调应该用一种“优势视角”或“能力镜片”去了解基层居民的实际需求。

二是寻求社会治理方式的柔性化转变。社会稳定的“刚性”思维必定会导致“刚性社会管理”，这种管理的缺陷在于无法发挥社会治理主体的能动性，甚至会导致社会矛盾的积聚。而柔性社会治理则是“以人为本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社会治理客体的心理与行为规律而施以的、非强制性的治理手段，其主题是“规律、非强制、潜在以及自觉”，即治理依据是心理和行为的规律、方式方法是非强制性的、对人的影响是潜在的以及最终目标是让民众自觉行动。

三是以“协同政府论”促进社会治理体制的优化。基于社会治理的角度来运用“协同政府论”，至少可以达成四种目标：一是综合考虑消除治理体制内部的矛盾和张力，提升治理系统的整体效能；二是通过消除不同治理项目方案的重复与冲突来更科学地使用各种资源；三是在相关治理部门的不同利益主体之间加强合作和传递优秀理念，从而形成一种“协同性”或更加明智的治理方式；四是从服务民众的角度出发，提供一套更为完整或“无缝隙”的服务方式。

四是努力提高广大居民和社会组织参与社会治理的投入度。相关经验研究表明：参与相关决策过程能够赋予参与者对自己的生活方向和周围环境一定程度的控制权，有助于参与者成为负责任的行动者，并产生强烈的荣誉感和归属感。就当前我国社会建设而言，社会治理多依靠政府的宣传与推动，并通过行政手段来动员社会组织和居民群众的参与，社会参与始终处于浅层化的初级阶段。对此，必须予以改变。

第14篇

关键词：治理；标志；行业协会；法律功能

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2017年3月21日

一、公共治理的本质

公共治理理论（简称治理理论）的提出并成为公共管理的核心分析工具，应归因为行政环境变化和政府改革转型。

第一，治理意味着政府治道发生了重大变革，集中表现在政市关系的重塑上。所谓治道，“是在市场经济的条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。”作为区别与传统政府管理公共事务的方法和逻辑，治理抛弃了政府全面管制市场的传统模式，而是要求政府适应市场经济运行规律，将自身职能确定为“掌舵”、“导航”而不是“划桨”之上。政府应当理性收缩自身的权力边界，放弃那些不必要的生产职能，不去干预经济的微观运行，将自身打造成为宏观经济的调控者和市场秩序的维护者。支持、尊重市场作为经济要素配置者和决定者的治理地位，并采用市场化的工具改革自身的运作模式，提升管理效能。

第二，治理意味着公民社会的崛起和民间力量对公共事务管理的参与。在治理的形成路径上，政府和社会权力的重构是治理理念的核心所在。面对行政生态环境的复杂多变和政府不可治理性的不断增加，政府必须要改变全能的角色和垄断社会资源的状态，通过职能转变和分放权力于社会，扩大社会的自治功能，扩展社会自主发展的资源和空间，提高社会成员参与管理的意识和热情。其中尤其重要的便是积极培育和发展各类民间社会组织，合理界定社会组织的管理职能，制定社会组织管理和运行的行为规则，为其发展提供政策支持、资金安排等，并采取积极措施激发其公共管理的活力，制度化保障其利益表达、利益聚合、沟通协调等特有功能的发挥，进而实现政府和社会功能互补、良性互动的关系格局。

第三，治理从本质上而言是网络合作管理的动态过程。正如全球治理委员会所理解的“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”在复杂多变的社会环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和能力去解决所有的公共问题，政府也不例外。为此，治理是一个多中心的行动体系，它包括一系列来自政府又不限于政府的社会公共机构和行为者。通过政府对其垄断权力转移和分放，更有效地激发和调动市场和社会多种力量，打造一种全社会开放的管理格局。在分工、互惠的策略引领下，构建网络化的公共服务供给体系，切实形成解决公共问题的强大“合力”，从而有效完成公共服务职责。

基于上述分析，治理是应行政环境发展之需而形成的一种新型的公共管理形式，它重构并整合了政府、市场与社会的权力（利）关系，其本质是一个多元主体在相互依赖的环境中分享权力、分担责任，合作管理公共事务的动态过程。

二、治理与社会组织的互动关联

治理的根本标志建立在市场原则、公共利益和公众认同上的合作管理。这种崭新管理模式使得公共管理成为了一个开放的体系。对传统唯政府管理方式的突破，便将公共服务的重心放在了市场和社会之中，通过重塑政府与市场、政府与社会的互动关系，力求动员一切可以调动的力量，实现公共利益的最大化。在治理的视阈下，社会组织的治理功能被置于格外重要的位置之上。作为社会管理体系中关键的主体，是介于政府和企业之间的“第三部门”。其在公共管理中发挥着 “沟通器”、“连接阀”的巨大作用，弥补市场和政府管理的双重失灵，推动着政治、经济和社会领域权力的合理分配和良性互动，最终促进着政府、市场、公民三元关系的和谐发展。

治理框架的分析结论高度适用于转型期中国社会组织的发展。当前我国的社会结构和权力格局发生着重大而深远的变化，其中最为典型的便是国家与社会关系的深调与重构。国家统合社会与行政垄断的格局被逐步打破，市场决定性地位确立使社会权利和利益主体日趋多元，分散的社会个体需要一种组织化的机制来表达和聚合相关利益；而政府职能的D变和管理疆域理性的退缩，也必然要求相关社会组织能够成为其职能承接的主体，实现公共服务的有效供给。在上述社会转型的背景下，便为我国社会组织的生成和发展提供了广阔的空间和资源供给，一个相对独立的公民社会在我国日益崛起。作为我国公民社会重要组成的互益性组织行业协会，其公共管理职能在我国治道变革和社会结构变迁的环境下得以拓展和完善。在公共治理的体系中发挥着推动市场经济发展、促进政府职能转变、引导企业经营机制转换和建构自律性的社会秩序的独特功能，并通过沟通、自律、协调、维护、组织等各种方式，弥补市场和政府的治理失灵，塑造着治理体系中多元的合作关系，为推进公共管理社会化进程贡献力量。由此可见，治理进程的推进和以行业协会为代表的社会组织的发展之间存在着紧密联系与相互促进的关系。由此而言，公共治理为社会组织兴起提供了先决条件和现实基础。而与此同时，行业协会等社会组织作为治理发展的标志，其功能的发挥又对治理进程产生着巨大的“反推力”。它们的生发又反向深化和验证治理理论，持续推进着治理进程的纵深发展，从而最终实现善治。

三、行业协会的定位与法律功能

作为国家重点发展的社会组织类型，行业协会通常被认为是由某个行业内企业为主体自愿参加、以保护和增进会员利益为目标的经济类社团组织。尽管当前理论和实务界对行业协会的内涵与外延仍存在着认知差异，但在以下方面却普遍达成共识，即行业协会属于互益类和非营利性社会团体组织，能够有效地服务市场经济和工商业的发展，具有非政府性、中介性、互益性、会员性、自治性等特征。较之于西方国家，我国的行业协会生成路径多元分途、独具特色，究其根本是权力动源复杂。改革开放后，我国社会事实上经历了不可逆转的权力分裂过程，国家统摄社会的垄断模式打破，从计划经济向市场经济转型的进程中，政府简政放权将权力分放和还让市场和社会，行业协会在政府权力让渡中大量生成。上述类型的行业协会源自于政府推动并脱胎于政府部门，因此具有浓厚的行政依附性和官办色彩，体制内行政推动的属性明显，其社会认同度和合法性有待于提升。与体制内政府主导型行业协会不同，体制外行业协会是基于20世纪末相关地域市场经济发展、企业行业自律、权益维护以及抱团发展的客观需求而自下而上生成的，该类市场内生型行业协会具有强大的民间性和利益代表性，社会合法性较高，亦是未来行业发展的方向所在。除此之外，还有一类行业协会在其生成过程中结合了政府剥离和市场内生两种权属来源，即政府发起和企业组织完成，二者均为之付诸资源和精力，该类行业协会具有混合型的特征。

尽管当前我国尚无统一的《行业协会商会法》，对行业协会的法律治理功能无法律的明文规定，但近年来作为我国公共治理的一支重要的力量，其功能持续拓展，已成为市场经济发展和政府职能转变重要的催化力量，促动着政府权力、市场权利和社会权利三者边界的科学重塑。

具体而言，从政治方面，行业协会为所代表的利益群体民主参与政治提供了组织支撑和制度平台。近年来，行业协会作为民主管理和参政议政的重要平台，密切关注、广泛汇集会员企业和行业的分散的诉求、建议和要求，组织、引导其与党政机关进行制度化、经常性的对话；在重大问题决策和处理上与官方进行深度的协商、交流；甚至通过联席会议的方式制度化介入政府立法的过程，这种组织化的载体和制度化的平台确保政府和企业间的良性互动，有效化解了官商民间由于信息不对称而产生的各类问题和矛盾。同时，行业协会作为政策的参与者还积极担负着宣传和解释的职责，帮助会员理解政策的要旨、自觉履行自身义务。信息双向输送以及民主沟通协商实现了政府企业的双赢，有力地推进了我国政治民主化和社会和谐化。

从经济方面，行业协会主要是通过为会员企业提供各种类型“俱乐部”产品，规范着企业竞争的秩序，协调着地域和行业内的利益关系，进而推动着当地经济社会的健康、良性发展。通常而言，它的经济功能总体上可分为代表、维护成员的经济利益和提供各类公共服务两个方面。其中，代表和维护职能行业协会的立会之本，行业协会以维护企业共同利益和竞争秩序为己任，其运作的目标在于实现同行企业的有效联合，协调其利益冲突，并为其提供组织化的利益保障机制。而其公共服务职能则主要表现在为行业协会和行业协会均为内部成员提供局部或准公共产品，解决集体行动的难题，为企业的发展提供多元化的服务，使得会员在组织内部充分受益。

从社会方面，行业协会主要是作为社会组织在推动公共管理的社会化、化解社会矛盾、激发社会活力以及规范社会行为等方面发挥作用。行业协会作为社会力量，能够站在相对中立和客观的立觯以其灵活的方式、适当的行为，有效地缓和冲突并化解矛盾，在政府和市场间扮演着重要的沟通和协调作用，重塑新型的社会秩序。同时，行业协会通过中介、服务功能的发挥，能够为多元社会主体提供利益整合机制和制度安排，帮助其理性、有序地表达其利益要求并参与公共管理。

此外，作为行业企业利益联合体和自组织性的民间团体，行业协会还有促动新的社会价值形成的功能。这些价值必将增强整个社会的团结协作、自主自律、民主参与的信念，强化全社会遵纪守法、诚实守信的自觉，从而推动社会的和谐发展。

主要参考文献：

[1]毛寿龙.西方政府的治道变革[M].中国人民大学出版社，1998.

[2]Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood，Oxford ：Oxford University Press，1995.

第15篇

城管“暴力僵局”是城市管理的“悖论”。原本城管执法部门的设立初衷是统一执法和维护环境秩序，但多年来，作为维护社会环境秩序的力量，城管执法无论是“施暴”还是“被暴力”，都会经常陷入破坏社会治安秩序的困境中去，这是转型期特有的城市管理“悖论”，并且“暴力僵局”还在恶性循环。其主要原因来自于四个方面：一是极少数城管队员素质问题，但极个别问题往往被放大为整个执法部门的问题，甚至导致整个城管系统“被妖魔化”；二是执法资源不足，上位法缺乏和主管部门不明确导致了城管“借法执法”和管理权限的尴尬，综合导致了“暴力倾向”；三是执法方式，虽创新不断但收效甚微；四是社会管理底层基础薄弱，社会服务管理有缺口和虚拟空间秩序规范待完善，过于依靠现场处置而难以全程、全面地解决社会问题。

城管的“暴力僵局”直接伤害的是当事人，但深层次破坏的却是社会秩序和公信力，目前已经到了不得不改的关口。

“共同治理”是城管转型的必然趋势。随着规范化、精细化和人性化的改革趋势，打破城管“暴力僵局”需要依靠“共同治理”，北京市的实践创新提供了良好的改革蓝本。

城管尽责——保障秩序和提升公信力，为“共同治理”奠定基础和构建框架。城管是维护社会环境秩序的主导、主力和主角，在“共同治理”的格局中，一要在变动的社会环境下动态保障社会秩序，在现有职能分工基础上，根据新情况和新问题，持续调整和创新工作思路和方式方法；二要持续维护和提升公信力，在城市管理工作中以公信力为最终评价标准，无论是强制执法，还是贴心服务，都以公信力的增或减为标准来衡量。以北京城管执法局为例，他们以群众为中心、融管理于服务，开展服务群众暖心便民工程、护蕊（学校周边环境）工程和护生（医院周边环境）工程、餐厨垃圾监管工程等服务群众的“亮点工程”，通过办实事、解民忧来切实改善城管形象，有效提升公信力。

公众尽义——主动配合和积极参与，为“共同治理”形成“群众战”效应。公众既是城市管理的主人翁，又可能是违反秩序的被管理对象；在“共同治理”的格局中，若能用好全方位、立体化和人性化的宣传，将唤起广大人民群众的积极性和主动性，有利于培育“我为人人、人人为我”的市民文化，有利于社会秩序的长期维护和城市管理的深入推进。