公共管理学概念解释范文

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第1篇

公共管理学 公共行政学 学科定位

一、公共行政学范式

自1887年，美国著名行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，并首次提出将行政管理作为一门独立的学科进行研究以来，行政管理学开始逐渐脱离政治学自成学科体系，并进行了数次理论变革。行政管理学，又叫公共行政学。对于公共行政学发展阶段的界定，不同学者有不同观点，但学界普遍认同以范式论来划分公共行政的认知视界。

“范式”这一概念，最早是由托马斯・库恩在《科学革命的结构》（以下均称《结构》）中提出的。这一概念一经提出即引起了巨大的反响，它给人们以一种全新的视角来分析一个学科、专业的发展演变。在社会科学领域它也被人们广泛采纳，就公共行政学来说，采用范式来分析其发展可以得出不同的观点，这种现象的产生是由于人们对库恩“范式”的歧义理解，又或者说是由于库恩本人最初只是想用它来阐述科学共同体成员的共有规则未曾想到“范式”一词会引起理论界的巨大反思，而导致的表述形式的不清晰。“一个范式就是一个科学共同体的成员所共有的东西，而反过来，一个科学共同体由共有一个范式的人组成。”因此要想理清“范式”的含义须得先探究科学的共同体结构。在《结构》后记中，库恩提供了一种科学共同体的观点：“一个科学共同体由同一个科学专业领域中的工作者组成。在一个绝大多数其他领域无法比拟的程度上，他们都经受过近似的教育和专业训练；在这个过程中，他们都钻研过技术文献，并从中获取许多同样的教义”。那么“范式”应为这样的科学共同体所特有。国内外学者普遍认为公共行政学的发展史可以分成不同的阶段或时期，每进入下一个阶段或时期都是一种新的主导理论代替旧有的，也就是是一种范式替代了另一种范式。与其他学者对库恩“范式”的复杂理解相比较，笔者更倾向于将其简单化，即公共行政学自真正成为一个独立学科以来就只有公共行政学范式这一个存在。公共行政学本身就是一个由许多学者组成的科学共同体，尽管存在不同的发展阶段但其发展是一贯的，不存在研究者话语交流的异质性或不可翻译性。“至于公共行政进展中不断有新知识的注入和创新，是在范式之中的，知识有共同体生产，是秉承信念介入现实的实践中生产出来的，核心是解决实际问题的需求。”后期，库恩为避免混淆更愿意用“学科基质”来解释“范式”，“学科”是指一个专门学科的工作者所共有的财产，“基质”则是说它有各种各样的有序元素，并且每个元素都需要进一步的界定。原初的“范式”已被解释的背离本意了，也指称科学共同体中的某种理论或学派观点。因此，笔者认为，公共行政学发展阶段中的各种理论或学派如：传统公共行政学、新公共行政学、新公共管理学，公共服务理论等等更应该是“公共行政学科基质”中有待进一步推敲的“元素”，而不像多数学者认为的那样属于不同的范式。

二、公共行政学范式下当代中国公共管理学

公共管理学在中国作为舶来品，起步、发展都相对较晚，很多的理论学说还主要是由西方引进，因此要研究当代中国公共管理学定位还需从西方的公共管理学或公共行政学开始。

Public Administration，Public Management，英语语境中这两个词的意义其实常常是用来互相定义的，外国学者在使用administration和management时经常不是很严肃，也因此这两组词经常被混用，没有明晰的定义。最初在中国，前者多译为“公共行政学”，后者译作“公共管理学”，然而随着近几年理论发展，国内学者普遍认为二者均译为“公共管理学”似乎更为恰当。译注名称的变化并不是没有根据的，其原因之一是学科主导理论的转变。1991年，克里斯托夫・胡德发表了其著名论文《一种普世性的公共管理？》，用“新公共管理”来命名70年代以来的市场化改革，“通过对这一模式及其各要素的经典性归纳而对70年代以来的西方政府改革浪潮做出了第一次系统的总结，也将英国式的公共管理研究推向了整个世界”。考究90年代美国的新公共管理运动可以发现，在众多学者的共同努力下，特别是代表性官僚制的引入，公共行政的规范研究已将新公共管理概念吸纳其中。因此，在这种情况下，公共管理与公共行政的概念也就变得很模糊了。美国学者劳伦斯・E・林恩根据自己的用词习惯指出“当我认为需要的时候，我选择了‘公共行政’的概念。而在两个概念都可能合适的地方，我则使用了‘公共管理’的概念”。因此，可以说在西方公共行政隐涵官僚、官僚机构，而公共管理作为新术语指涉的范围更广，所以当研究内容包涵公共机构、非营利机构时，学者更倾向于使用公共管理学。公共管理与公共行政在历史渊源上或却有一些精细的区分，“但他们都应该是综合的，每一个分支的内容都应当涵盖别的分支。最简单的办法是认为都包括政策、管理和分析”。

因此，在中国作为学科的公共管理学更应该是一个统称，是一种广泛意义上的，或者说它本身就表征了公共行政范式，涵盖了公共行政范式发展中的各种理论研究而不特指其中的任一个。

参考文献

[1][美]托马斯・库恩.《科学革命的结构》[M].金吾伦，胡新和译.北京大学出版社，2012

[2][美]托马斯・库恩.《科学革命的结构》[M].金吾伦，胡新和译.北京大学出版社，2012

[3]池忠军《公共管理考辨与范畴》[M].知识产权出版社，2012

[4]张康之，张乾友等.《公共行政的概念》[M].中国社会科学出版社，2013

第2篇

在学科体系上，行政法被称为动态的宪法，二者之间的紧密关系自不待言。同时，行政法与民法等私法之间的关系也并非“井水不犯河水”，相反，公法私法化与私法公法化，是现代法学发展的一个重要趋势。私法原则与规范在行政法中进行适用就有了较大的空间［2］。因此，法学专业的行政法课程教学往往以这些课程为基础。尽管公共管理类专业的培养目标并非和法学专业的培养目标完全一致，但是没有一定的法律基础知识，公共管理类的学生学习行政法学课程可能会造成囫囵吐枣、似懂非懂的不良后果，开设行政法学课程的目标恐怕也就难以达成。当然，一些本科院校的公共管理类专业开设了《法学导论》或《法律概论》等课程，普及了最基本的法学知识，这为行政法学课程的教学奠定了一定基础。不过，《法学导论》等课程一般只有两个学分，且其内容十分丰富，在有限的时间内，对非法学专业的学生，其知识的获取量并不一定非常理想。故而在行政法学课程的教学过程中，教师应对课程中的一些基础知识做适当的补充，例如，讲授“行政法律关系”，那么有必要讲解什么是法律关系；讲授行政法学的学科性质，有必要对什么是公法？什么是私法？其划分标准是什么？等内容做简要阐述；讲授行政赔偿的归责原则，有必要说明什么是归责原则，以及解释它与民法侵权赔偿的归责原则有什么区别。当然，由于课时的限制，在讲解这些基本法律知识时要做到适可而止，没有必要做过多的理论上的追问。在此，有些人可能认为，由于公共管理类专业的定位决定了该专业的学生并不是为了进行法学理论研究，所以，行政法学课程教育应更注重理念的培养。笔者对此不敢苟同，正所谓“知之为知之，不知为不知”，对于理论学习，如果仅知晓“果”，而对“因”一概不解，我们很难想象公共管理类学生在以后的工作中能够有效地运用理论，尤其是对那些进入公共组织部门的学生而言更是如此。

二、注意基本概念的阐述

任何宏达的理论都是建立在一系列基本概念的基础上的，行政法学自不例外。笔者在讲授行政法学的课程中，常常有学生向我抱怨该课程的概念太多、太繁杂。但是，如果不掌握基本概念的内涵，就无法准确理解相关法律法规。笔者认为，阐述行政法的基本概念，应注意如下两个问题：第一，适当培养学生的法学思维。公共管理类的其他课程也会涉及大量概念，但相比而言，诸如公共管理学、非营利组织管理、行政伦理学等课程比较“年轻”，而公共管理学、电子政务等课程在我国产生的时间不过是十多年或者是近几年的事情，所以，这些学科的研究范式尚不成熟，许多概念的界定不同教材常常有不同的表述方式，其内容甚至还存在较大偏差。比如“公共行政”与“公共管理”、“非营利组织”与“第三部门”、“电子政务”与“电子政府”，这些概念组是否存在差别，是有不同观点的。再比如公共事业管理到底包括哪些具体的方面，亦是众说纷纭。故而，很多时候，对这些概念的讲解，教师除了表达自己的主张，恐怕更多是依据学界权威的观点。然而，行政法学的概念更加讲究其精确性，其原因：一是行政法学作为一个学科在世界范围已经有一百多年的历史，尽管与民法、刑法相比还稍显稚嫩，但基本概念还是较为成熟的；二是行政法中的许多概念有法律上的依据，比如行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议等概念法律做了明确界定，有些概念如行政行为、行政征收、行政赔偿等，法律虽无明确界定，但这些概念的界定必须紧密结合相关法律，在法律文本的框架之下进行阐释。所以，对行政法的一些概念，必须逐字逐句的讲解，如行政主体的概念，主体要素、权力要素、责任要素，缺一不可。第二，公共管理类专业的其他一些课程如公共管理学与行政法学有许多类似的概念。如行政机关（构）、行政处分、行政行为、行政程序等，但是在不同的学科语境下，它们的差异性却非常明显。例如，在公共管理学看来，行政机关与行政机构在用词上并不需要做过多的区分，行政法学对这二者的区分却非常明显。前者可以成为行政主体，后者在一般情况下不能成为行政主体。再如行政行为，在行政法学视域内，其主体既可能是行政机关也可能是被授权的组织，而公共管理学只会将其视为行政机关的行为。可是就行政行为的内容而言，行政法上的行政行为仅指产生法律后果的行为，公共管理学上的行政行为则包括行政机关作出的所有行为，且不会注重抽象行政行为与具体行政行为、内部行政行为与外部行政行为的区分。其他类似的概念还有法规与规章、行政许可与行政审批、行政赔偿与行政补偿，在公共管理学教学中并不做太多的区分，讲授行政法学课程时，任课教师却有必要对这些概念进行梳理。

三、注重案例教学与鼓励学生的积极参与

公共管理类专业学生法学知识的薄弱，决定了在讲授行政法课程时必须要做到通俗易懂。倘若教师满课堂的理论分析，其场面可能是“教师台上唾沫横飞、学生台下昏昏欲睡”。当然，这不是指理论讲解不重要，恰恰相反，上文一直强调理论讲解的重要性，而是指必须以大量的案例来支持理论分析。在“行政国”时代，我们生活、工作的方方面面都受到政府的影响，行政法学强烈地体现了实践性的一面。因此，“行政法案例就成为支撑行政法学科的基点，作为以这个学科之状况为依据的教学活动就不能离开行政法案例。”［3］行政法学的任何一个知识点都可以举出大量的案例或事例。而且，行政法案件也是当下新闻媒体经常播报的内容，高质量的如中央电视台的“焦点访谈”、“今日说法”等栏目，对一些行政法案件的剖析具有较高的水准。同时每期节目时间也比较适合课程放映，并且发达的网络为我们获取这些资料提供了一个很好的平台。通过案例教学，既可以使理论知识生动化、形象化，有利于学生对知识点的理解与吸收，还可以活跃学生的思维，发现法律文本与实践执法之间的矛盾与冲突，并反思今后立法或执法应注意的问题，从而培养学生的法治理念与良好的公民德行。当然，作为一门应用性、实践性很强的学科，行政法学的教学还应该让学生参与其中。囿于硬件设备和学生法学知识的不足，公共管理类专业的学生不太可能组织起类似于模拟法庭的活动，但也可以通过课堂讨论等形式鼓励学生发言。笔者所在的学校近年来鼓励实践性教学，行政法学安排了0．5个学分的实践教学课程。为此，笔者采用了案例讨论的方式来实现实践性教学。具体做法是，由笔者提供行政法方面的事例并给学生留有充足的课前准备时间，2至3位学生一组，课堂上的事例分析时间限定为15分钟，之后再由其他学生提问进行五分钟时间的讨论。每次课结束前我对学生表现、存在问题做简单的点评。坦诚地讲，由于课时的限制，整个实践性教学的过程安排非常紧张，以至于常常需要提醒学生注意时间，在一定程度上影响了学生的发挥。但是，从总体上看，学生的表现是令人满意的，有的可以说超乎了我的预期，比如有的学生对案例的梳理非常细致，较好地把握了案件的核心要点；还有的同学结合公共管理学的知识，从国家宏观政策出发，立足于行政法的理论，得出颇为新颖的结论。尽管一个学期只有8个课时，无法给予学生太多登台讲演的机会，但与学生的私下沟通得知，他们在分析案例、准备讲演课件的过程中有实质性的收获。

四、突出公共管理的学科背景

众所周知，公共行政是公共管理学与行政法学的共同研究对象，作为两个学科，二者存在一定的功能划分，即“行政法属于法学的一个领域，其主要课题是提出对行政的规范性要求……而行政学则是要分析行政的组织与功能的实际情况，阐明其相互关系、作用方法、存在条件，其对象涉及行政运行于行政环境”。［4］258－259但非常遗憾的是，公共管理学与行政法学之间长期以来缺乏有效沟通，形成了很强的学术壁垒及相互对峙的“两面理论”，后果是二者的距离越来越大。其主要原因在于部分学者认为法学方法应当单独应用，以其他社会学科丰富行政法不符合研究领域的划分原则，导致方法合成主义［5］106。在法教义学的影响下，行政法以法律解释为主要方法，对现行法律进行描述，对法律概念———体系进行研究，进而提出解决疑难法律案件的建议。按照这一要求，多数教师在讲授行政法学时的主要任务即：对有效法律的描述；串联法律之概念体系，提供建议以解决法律案件的问题。其中核心问题是法律解释的方法与技术。但这样的教学方式永远使我们无法告诉学生什么是最好的行政政策，什么是理想的政治图景［6］。事实上，“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一个国家理论。”政府系统本质是它运作其中的社会的一种宣示，只有将行政法植根于它存在其中的社会、政治、经济和历史背景下，这样一种方法才可以确保我们对行政法性质的探究牢牢扎根于各个时代的现实之中。因此，“公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治论证的延伸。”［7］31而且，近十年来，行政法的发展充分展示了它的宽容性与创新性，固守行政法传统研究“阵地”与研究方法的学者也越来越少。相反，有越来越多的学者鼓吹行政法政策学，探索每一个行政法案例背后的制度因素。如我国台湾学者叶俊荣教授所提倡的“三层次分析法”，既强调传统的请求权基础的分析方法有其不可替代的功能，又重视私权救济的分析过程中的背景因素，将解决个案的智慧回馈到制度层面，在此基础上，进一步掌握案例背后所隐含的政策问题以及推动的策略考量［8］42－43。在我国大陆，知名行政法学家章志远教授亦是这一分析方法的鼓吹者与实践者，并取得了令人瞩目的成绩。并且全球治理与新公共管理运动的兴起，为行政法的发展提出了众多挑战，也为行政法的创新提供了大量的现实素材。“行政法学的知识体系日益开放，传统属于公共行政学、经济学、政治学、社会学等知识元素被有序呈现在行政法理论框架之中，多学科知识在行政法学中日益累积。”［9］公共管理（行政）学、政治学是公共管理专业的必修课程，宏观经济学、微观经济学以及社会学等是公共管理专业的选修课程，从这个意义上讲，公共管理专业的学生拥有比法学专业学生更加宽泛的知识背景，这应该成为该公共管理专业学生学习行政法的有利条件。而教师的任务则是在课堂上充分挖掘与行政法理论点有密切关系的公共管理理论、政治学理论。比如，在讲解行政法的产生背景、发展趋势时，必须用政治学的国家理论、民主理论来阐释；讲解我国行政法基本原则与西方国家行政法基本原则的比较时，必须结合各国的政治体制安排；在讲解为什么存在行政立法时，在列举行政法理论的一般观点之后，可以再运用政治经济学的“交易成本”理论作出适当分析；在讲解行政相对人、行政程序等问题时，有必要结合民主理论来分析公民参与的必要性；在讲解行政委托、行政授权、行政合同等问题时，新公共管理运动的“民营化”则是不可绕过的内容；在讲解行政给付时，就不能不提及服务型政府理念；讲解行政许可的立法背景、行政许可的作用时，有必要从政府管制与政府寻租等视角切入；在讲解行政处罚、行政许可的设置权的立法安排时，不能不从我国中央与地方关系说起，等等。在行政法学课程教学中，适当凸显公共管理学的学科知识，能够把行政法融入到公共管理的学科框架之中，不至于使学生产生“法学”与“管理学”是两张皮的感觉，进而学生对行政法理论的理解也会更加容易。

五、结语

第3篇

(一)中国学界关于公共管理范式论争的概述

1999年，陈振明教授撰文指出:西方政府管理研究领域(行政学)在其百余年的发展与演变历程中出现了三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管理学的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政学或公共管理学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态并不是一成不变的，而是随着现实公共管理实践的发展尤其是管理的范围、内容和方式的变化而不断发展变化的。”［1］之后，陈教授又在自己的著作中表达了类似的观点(三种范式的名称略有变化):“作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。……在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为‘新公共管理(学)’)。”［2］但是，这一观点随即遭到了不同意见的批评。蔡立辉教授在2002年撰文反驳说:“无论是从范式转换的意义上，还是从新范式形成的意义上，‘公共管理范式’兴起的观点都是不能成立的，也极不符合学术规范。特别是以西方国家的理论与实践为例来证明‘公共管理范式’的兴起，更是难以成立。”［3］他还进一步批评道:“认为现在是由‘公共行政(PublicAdministration)’发展到‘公共管理(PublicManagement)’的时代，这是没有充分的学理依据和事实依据的，是十足的误导(misguiding)。”［4］关于公共管理范式的争论由此引发，更多的学者加入到论战当中，各抒己见，见仁见智。例如:王乐夫教授在2005年撰文认为“公共管理学研究的视野和内容要比公共行政学和政策科学宽泛得多。”“也可以说，公共管理学是以公共行政学、政策科学为基础，同时吸收了其他相关学科如政治学、经济学、管理学、社会学、法学等学科最新成果而发展起来的。公共管理学综合运用这些理论研究各种公共事务的管理问题，不断探求一些新的结论，正逐步形成新的知识体系。”［5］黄健荣教授对这一问题进行了更为深入的研究。2005年，他在自己的著作中写道:“公共管理是一门新兴学科和一种新的研究范式和应用范式，它的兴起是对传统公共行政理论和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中对这一问题进行了更为明确的概括:“广义而言，公共管理随着国家的出现而产生，其主要发展进程历经前工业社会的统治主导型模式、工业社会的管理主导型模式，现在正转向服务主导型模式的治理。”［7］

(二)中国学界关于公共管理范式论争的焦点

综观中国学界关于公共管理的范式之争，焦点主要集中在两个方面:一是公共管理是否存在范式嬗变与转换;二是公共管理范式究竟有哪几种类型。夹杂在其间的还有关于公共行政、行政管理和公共管理等概念的内涵与外延的争论。关于第一个问题，现居主导地位的意见是认为公共管理的新范式确已产生，也有少数学者认为公共行政并未出现新的范式，也未发生范式转换。关于第二个问题，学者们意见尚不统一，有二范式说、三范式说甚至多范式说，其中持三范式意见者居多———但在范式的具体指称与内涵界定上也不尽相同。至于将公共管理的范式嬗变与转换置于中国国情下讨论，观点就更是众说纷纭、莫衷一是了。

二、公共管理范式之争的原因

以笔者浅见，关于公共管理范式嬗变或转换的论争，很大程度上源于对范式概念的诸多歧义性理解以及其他替代和挑战性理论研究工具的运用。

(一)范式概念内涵及对其歧义性理解

一般认为，“范式(paradigm)”作为一个科学概念是由美国科学哲学家托马斯•库恩于1962年在其不到13万字的著作《科学革命的结构》一书中首先提出来的。他运用范式来揭示科学发展和科学革命的结构，并提出和分析了前科学、常规科学、范式、危机与反常、科学革命等概念，认为科学革命实际上就是范式的转换:“每一次革命都迫使科学界一种盛极一时的科学理论，以支持一种与之不相容的理论。每一次科学革命都必然会改变科学所要探讨的问题，也会改变同行们据以确定什么是可以采纳的，或怎样才算是合理问题的标准。”［8］遗憾的是，库恩在《科学革命的结构》一书中提出范式概念时并没有给出一个确定的涵义，其本身就存在许多模糊的地方。正如英国学者玛格丽特•玛斯特曼女士总结的那样:“库恩那种半文半白的文笔对水平不高的读者来说，要理解他笔下的范式倒真是一个困难。根据我的统计，他在《科学革命的结构》(1962)一书中至少以二十一种不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少。”［9］她逐一列举了库恩对“范式”的21种描述，并将其概括为三种类型，即“分为三个主要的部分”［10］:一是形而上学范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解为一组信念、一种神话、一种有效的形而上学思辨、一个规范、一个新的观察方式、一个指引感觉本身的有条理的原则、一张地图、某种决定广大实际领域的东西。二是社会学范式(sociologicalparadigm)，它可以被定义为一个普遍承认的科学成就、一种学术传统、一个具体的科学成就，像一套政治制度，也像一个公认的法律判决。三是人工范式(artifactparadigm)或构造范式(constructparadigm)，它被以更为具体的方式来使用，例如把它作为一本实际的教科书或经典著作、一些供给的工具、实际的仪器设备、更带语言规范地作为一个语法范式、带有解说色彩地作为一个类比、较富心理特色的有如一个格式塔图形和一副反常的纸牌，等等。可见，库恩范式概念的芜杂与捉摸不定，一方面有利于学者们从不同的研究视角来发现若干理论兴奋点，进行创新;另一方面，也使得许多学者并不刻意去全面理解和把握范式的内涵，而只是“盲人摸象”似地依据自己的理解来使用范式概念与范式转换理论，从而在客观上造就了一片“范式丛林”。当学者们在论及公共管理范式时，也许使用的并非同一套话语标准，争论也就不足为怪了。

(二)对范式理论的挑战性概念与理论

库恩提出范式概念之后，不少西方学者对其进行了批判。1965年7月，在伦敦裴德福学院举行的科学哲学讨论会上，当代有名的一些科学哲学家专门用了一天的时间讨论库恩的范式论，［11］并提出了若干新的概念与理论解释与之分庭抗礼。其别值得一提的是“科学研究纲领”概念和“韧性与增生理论”。

1．科学研究纲领

伊姆雷•拉卡托斯为了强调科学发展的连续性和科学进步的合理性，提出了科学研究纲领(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看来，科学总是以研究纲领的形式向前发展的，它是一个有结构、有层次的整体。研究纲领内部有相对稳定的“硬核”，外部是柔韧多变的“保护带”，还有一套解决疑难问题(例外性)的机制，即辅助研究法(heuristic)。硬核是约定的，是作为研究纲领未来发展基础的、最普遍的基本假设和基本原理，它比范式具有更大的稳定性。保护带由各种辅助假设构成，当遇到反常或否证时，保护带可以通过调整辅助假设而达到保护硬核的目的。“所有科学研究纲领都可用其‘硬核’来刻画其特征。纲领的反面助发现法禁止我们把矛头指向这些‘硬核’。反之，我们必须运用自己的智慧去表述、甚或去发明一些‘辅助假设’，在这个硬核周围形成一个保护带，以致矛头只得改而指向这些假设。正是这些辅助假设构成的保护带必首当其冲受到检验，进行调整再调整，甚或全部更换，才使得那个因而成为坚硬的核得到保护。”［12］而当研究纲领失去解释力和预测力时，它就会因逻辑的和经验的原因而碎裂，人们就会抛弃这种的退化的研究纲领，而采纳进步的研究纲领，这是科学革命的基本原理，是一个自然的新陈代谢过程。

2．韧性与增生理论

在同库恩的论战中，保罗•费耶阿本德描绘了他的科学发展模式。他认为科学有一定的“韧性”(tenacity)，人们总能够从许多理论中选出一种可望取得成功的理论，即使遇到巨大困难时仍可加以坚持，而置大量反证于不顾。有了韧性，我们就不必用顽强的事实取消某一理论了，我们可以使用其他理论T''''、T"、T"''''等，即对现行的理论进行调整，这就不可避免地要接受增生原则(principleofprolifera-tion)，容许不同理论的并存。［13］在费耶阿本德看来，科学之所以不断发展，正是增生与韧性相互作用的结果，因此他坚决反对范式的绝对统治。虽然在范式之外，还有其他多种关于自然科学研究、科学理论发展的解释模型，但是在后来的社会科学研究中，多数学者似乎更偏爱并只移植了库恩的范式概念，承认科学理论的演变是通过一个理论范式取代另一个理论范式的革命的方式来实现的。因此，当范式理论的解释力出现问题时，争论也就自然而然地产生了。在很多时候，公共管理的范式之争与其说是学术思想的争鸣，不如说是理论研究工具的竞争。

三、对公共管理范式之争的反思

(一)公共管理究竟是否出现了新的范式

反对公共管理新范式说的学者也承认，公共行政学在不同的发展阶段上使用了不同的概念、理论、方法与研究模型，但认为这些不同的理论与方法不过是在同一公共行政学范式下理论研究与实践活动的自我调整。“从历史的观点来看，公共行政学自产生后100多年以来，经历了许多重大发展阶段，形成了许多理论流派。但构成为公共行政学研究背景的文化的、社会的和心理的因素没有变，共同体信念没有变。各种概念、理论与方法都是围绕着如何维护有利于资产阶级生产关系的生产秩序和社会生活秩序这个核心。”［14］显然，批评者在这里已经运用了科学研究纲领的思想，即认为公共行政的“硬核”没有被触动，只不过其周边的“保护带”遭遇了一些挑战而已。言下之意，陈振明教授等人关于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理运动的一些技术性表象，而未对其理论内核细加审视。但是，仅从公共行政学的百年历史中来界定公共行政的“硬核”，或许并不全面。黄健荣教授显然看得更加深远。他将整个公共管理的发展进程置于人类社会的历史长河特别是国家产生以来的广阔背景下加以考察，从而得出了三次范式嬗变的结论，并且对三种范式各自的“硬核”进行了更为全面和细致的梳理与概括:前工业社会的统治型行政范式以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制体制为其运行基础，以统治者的集权专断为管理方式，其本质是政府的阶级统治功能;工业社会的管理型行政范式以处于权力制衡系统中的政府为权力中心，以经济效率等工具理性为主要价值取向，以为社会经济发展创造良好条件为主要任务，以民主和法治为其运行体制的基础和管理方式，其凸显的是政府的管理功能;而当今正在转向的服务型行政范式则以有效促进公共利益最大化为宗旨，强调公民本位和服务本位，以公平正义、人文关怀、民主、法治和责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为运行方式，突出的是公共管理的公共服务功能。概而言之，从价值取向上看，统治行政寻求对等级秩序与资源的攫取，管理行政追求理性与效率，而服务行政寻求增进共识与合法性。如此看来，公共管理的核心价值观亦即理论“硬核”部分已然遭到了强有力的挑战，正如其研究方法与管理实践等“保护带”所遇到的情况一样。黄健荣教授一针见血地指出了这一挑战的实质:“反映了对人的价值、尊严和权利的认识的不断深化”。“所有文明的标志是对人的尊严和自由赋予的尊重。”［15］从统治行政到管理行政再到服务行政，体现了人类社会管理思想和管理科学的进步，反映了对人的尊重和权利的尊重的改善。“根据对公共行政和公共管理理论模式宏观背景的考察，基于一个更为广阔的理论视野，公共管理理论模式作为公共行政模式的替代物，它是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整，它是对公共行政理论模式的一种超越，一种新的公共部门管理模式———公共管理正在取代公共行政成为新的、有效的公共部门管理理念。”［16］如果在21世纪仍然看不到公共管理领域的这一显著性变迁，而拒绝承认任何公共管理新范式的出现，那么即便不能被指责为顽固，至少也应当被批评为迟钝。

(二)公共行政的概念要被废弃了吗

第4篇

    [论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

    着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

    一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

    区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

    二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

    要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

    三、区域公共管理的内涵、理论支撑

    区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

    〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

    市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

    [参考文献]

    〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.

    〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.

第5篇

［关键词］区域；区域行政；区域公共管理

著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。

第6篇

关键词：公共行政 公共管理 新公共行政 经济逻辑化

19世纪中后期，在斯坦因和威尔逊等人的努力下，公共行政学脱离了传统政治学，成为一门独立的学科。而随着20世纪七八十年代的新公共管理活动的展开，公共管理模式又应运而生。至此，公共管理和公共行政作为政府管理（治理）的两种不同形式而存在，也有许多人试图通过其产生和作用时期的不同将它们分开，认为公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的[1]，自那时起公共管理学也逐渐成为主流。而随着公共行政研究的停滞和公共管理弊端的逐渐显现，人们更加呼唤一个需要回归政治，需要意识形态化指导的公共管理模式。对于公共行政和公共管理的分析也成为一个基本的研究课题。

1.公共管理学的理论分析

公共管理是注重实际、结果导向的学科，所以其目标归根到底在于能否得到最好的，最有效的结果，这种结果体现在主观和客观等各个方面。但是由于表现形式的匮乏，其最终体现方式往往归于量化标准或投入产出比，是为效率。这种依靠逻辑和量化的效益比较以及对其最大化的追逐正是经济学的诉求，所以公共管理学在发展中逐渐脱离了以政治为基础注重政治意识形态和价值观的公共行政学，转向以理性经济人假设、公共选择理论和交易成本理论等经济学理论为基础的新兴学科，并和主观中立化的管理学结合在一起形成了类似于工商管理的面向政府的管理模式。是一门联系政府工作的具体操作性的学科。

由于公共管理学自身的经济学性质和效率导向，使得它在当今时代面临了诸多问题和挑战，比如回应维持秩序和政府稳定的问题、在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题、促进政府治理有效途径的问题、回应全球化挑战的问题应对越来越多的官僚腐败以及重振公民对政府的信任问题等等[2]。从列举中我们可以发现，除了应对当今时效性的问题和挑战外，这些问题都很大程度上产生于公共管理在政治上的缺陷，而这些对于泛经济化的公共管理学来说，是难以弥补的。这是就更需要公共行政学的帮助。

2.对于公共行政学的再思考

公共行政学则是国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动[3]。根据这一定义可知，公共行政学仍然是以政治学思想为基础的，这在弗雷德里克森等人的新公共行政学中更是有所体现。可以说，西方近代的政治学说，尤其是西方政治学中的国家学说直接为公共行政提供了有关国家权力，民权，民意，政府结构以及政治过程等基本概念和范畴，提供了经典的以理论思辨为特征的研究方法[4]。我们也可以说，公共行政是一门政治性的学科。

可是，随着公共行政学的发展，经济学和效率化的引入使得公共行政学正逐步脱离政治，而即使是弗雷德里克森的新公共行政，也并没有完全否定传统行政学。他认为实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平[5]？可见新公共行政是在承认效率的基础上推出公平，批判了逻辑实证主义却没有批判了效率逻辑。其本质上还是通过趋向效率和经济性逻辑的方式逐渐脱离政治性的。

3.效率逻辑影响下公共行政的新方向

通过对新公共行政和新公共管理的理论基础阐述中我们容易发现，两者在发展中都或多或少地受到了西方经济学思想和效率逻辑的影响。公共管理作为以管理为专业，以社会公共事务操作为主要方向的学科，需要融合经济学和效率的思想，以追求经济性效率为目标，以效率上的逻辑来指导操作。而对于新公共行政化的公共行政而言，作为政治学的衍生学科，它不应过多的受到经济学和效率的影响。因为政治普遍流于意识形态，而这不是当今新古典经济学和简单的数字关系所能阐释的，不是可以单纯量化的。

政治虽然在本身上是人类的一种最主要的实践活动，是有价值的。但是“政治领域的理念和一种政治的正义观念本身都是规范性的和道德的理念。这就是说，它们的‘内容是由某些确定的理想、原则和标准所给定的，而这些规范又清晰地表达了某些价值……清晰地表达了某些政治价值’[6]”这说明，政治的价值不是经济化的，更不是逻辑化的，而是意识形态化的。当今逻辑化的思想往往是非此即彼的泛唯物主义思维，而政治则是亦此亦彼的辩证法思维，这就决定政治是难以用逻辑来解释的。

在威尔逊推出行政学时，行政旨在“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉[7]。”而自他的政治行政二分法受到指责时，所谓的政治和行政都逐渐的偏离了正轨。因为政治行政不可分的思想和行政学作为操作学科的效率取向，使政治和行政这时都因面向操作而与效率挂钩。而对于政治，其意识形态性决定它不能用经济学和数字公式来解释。所以弗雷德里克森对古典行政学的批判在于提出经济和效率并不是核心价值，更不是终极准则。但是，在另一方面，他却主张在政治行政统一的基础上以社会性效率替代经济性效率，这不得不使得政治的社会性目标也成为量化的标准。而由于社会性的主观事物是难以量化的，所以新公共行政的最后取向就只能达到介乎主观和客观标准之间的公平。这样目标结果的量化就使得公共行政难以向其本身的政治学方向靠拢，最终也成为了泛经济化的产物。这在本质上与行政学自身的发展方向是不相符合的。

在此情形下，公共行政逐渐面向事务的操作，并由新公共管理活动发展成为了公共管理学，而公共行政中原有的政治取向由于效率逻辑化的影响而泛操作化。如果说威尔逊和古德诺的政治行政二分中政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行，那么现在的公共行政，则是介于这两者之间的国家意志在具体操作中的主客观指导，是连接政治和公共管理的桥梁，是将意识形态化的政治具象化并指导具体操作性质的公共管理的学科。

4.公共行政学和公共管理学应该同时存在，同时影响

所以，在此局面下公共行政和公共管理应当去除继承发展的逻辑关系而同时存在，同时对社会事务进行影响。当今的公共管理思想是效率取向，运用于政府具有操作的能效性。而同时，由于公共管理普及而导致的政治性缺陷则需要公共行政学来解决。所以，公共管理学和公共行政学并不是不同时期的事物，而是应该同时存在并同时对社会产生影响。因为他们的手段不同，操作方向不同，所以他们工作主体和受到客体的影响程度都不同。只有两者同时存在，才能同时兼顾政治和社会各个方面的需求。

在具体的操作方向上，政府工作部门和一般的工作部门没有区别，都是处理日常的事务或是遵照上级工作部门的指示进行工作。而政府工作部门之所以称作管理，则是源于其工作主体主观的地位优越性。政府工作部门和普通民众的地位应该是相同的，是面向社会公众进行的公共事务的操作，而这种事务容易产生工作受众对于政府工作部门的服从关系，所以成为公共管理。公共管理在各政府基层机关、许多中层政府和少数上级政府中有所体现。公共管理是对于公共事务的处理，这自然需要结果导向，提升效率，通过效法企业的管理模式，建立面向顾客的政府工作模式。而另一方面，人类自身是社会性的，政治性的，任何人都无法脱离社会而孤立地存在。人类的社会生活总是一种组织性生活，意味着人们无法脱离组织、脱离集体，也就无法脱离公共权力这一组织的共生体[8]。而这里的主体则是公共权力组织的代表，所以仍有许多事务必须与权力和政治相挂钩。由此产生的以权力为核心的政治事务的政策制定和操作才能真正意义上成为行政。

而另一方面，虽然我们认为公共管理模式是有效的，但大多数基层机关直接的实际制约和指示力量却不是它的利益受众（群众和社会团体），而是上级和同级其它政府。而这些机关政府则成为真正意义上的行政机关。行政机关的决策基于社会公共事务的反应，又受到国家政治宏观统筹的作用和影响，以此来指导基层政府机关的公共管理工作。在此基础上，公共行政可以归结为方向性指导的政治化行为，公共管理则是注重操作的泛经济效率化行为，两者相互作用，相互影响。而进行公共管理工作的机关则同时充当着两个功能，即面向社会的操作和服从上级行政的日常工作，面向社会的公共事务处理则为公共管理，而上级政府基于政治意识形态而做的组织，领导和协调工作，则可称之为公共行政。

5.政治行政管理的三分思想

在以上分析下，我们可以认为，公共行政和公共管理到了分道扬镳，各自发展的时候。公共行政学的未来之路，并不在公共管理和治理，而在于面向传统的政治学的回归，以及对于政府和社会管理进行影响。而受到效率取向影响下的公共管理学则变为纯粹的操作性，成为一个脱离公共行政的新学科，继续指导着政治事务的具体操作。所以我们可以认为，根本问题并非政治行政二分，而是行政与管理的二分，是否受到经济和效率取向的影响，意识形态化和实际操作化的差异才是公共行政与公共管理的本质差异。

据此我们发现，威尔逊所提出的政治行政二分类似于我们提到的行政管理二分，而由于后人在批判威尔逊政治行政二分法的同时，将政治和行政同时效率化和经济逻辑化，所以使得其“政治”已经脱离政治学和政治科学的范畴而发展为现在的公共行政，而原本的“行政”继续沿承其实际操作性并发展成为现在的的公共管理，而现在的公共行政，也就逐渐充当了公共管理和传统政治学和政治科学的桥梁。政治科学成为一般政府工作的宏观背景和意识形态；公共行政则成为宏观背景下政治机关和政治性任命官员的决策和宏观事务的计划、组织、领导、协调和控制层面，指导着公共管理的具体操作；而公共管理就成了事务的具体执行层面，这则在事实上成为了政治行政管理三分的局面。

这种政治行政管理三分有利于通过公共行政的桥梁作用来将政治思维实际引入到公共事务的操作和管理中来，而这里的桥梁作用避免了政治和管理，即政治意识形态与具体公共事务执行相互孤立的状态，名为三分，实则使三者联系到了一起，这实质上是对政治行政二分法以及其反对观点的总结。这对维持秩序和政府稳定、维系并发展民主法治社会、重振公民对政府的信心等方面都有较大帮助，并为政府有效的处理公共事务起到保障作用。而在政府的机构组成中，行政也能作为政治权力机关和公共管理机关的中介，为两个机关作用的共同发挥起到更大的效果，更好的优化政府各机构的作用。

参考文献：

[1]张晓磊，杨术《从政治学角度比较公共行政与公共管理》[J]，安徽广播电视大学学报，2006年第2期

[2]参见张成福，党秀云《公共管理学》，中国人民大学出版社，2007年

[3]徐仁璋《公共行政学》，中国财政经济出版社，2002年

[4]高培勇，张康之《公共管理导论》，经济科学出版社，2003年

[5][美]H・乔治・弗雷德里克森，《论新公共行政学》。转引自[美]弗兰克・马里尼编，《论新公共行政学》，钱德勒出版公司，1971年。

[6][美]J・罗尔斯《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社，2000年

[7][美]W・威尔逊《行政学研究》，政治科学季刊，1887年第2期

[8]张方华《政治的价值性与政治伦理诉求》[J]，云南社会科学，2009年第1期

第7篇

    内容摘要:公共管理学科是在不断克服“身份危机”的过程中成长起来的。100多年的公共管理发展史使其呈现出学术繁荣与多元格局,这与公共管理思想流派的争锋有很大关系。本文从不同思想流派着手分析公共管理的发展历程,明晰了公共管理理论的内在逻辑,以期为今后的研究提供参考与借鉴。

    关键词:公共行政 公共管理 流派

    流派归类与公共管理理论的历史沿革

    (一)公共管理原则导向的流派

    White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

    首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。

    其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。

    最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”质疑的流派

    20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

    社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

    理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化扩散流派

    20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

    系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

    系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

    行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

    (四)公共管理价值重塑流派

    历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

    (五)公共管理思路创新流派

    任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

    公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。

    20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

    新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

    意义及启示

    公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:

    (一)政治与行政

    公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。

第8篇

    关键词:公共行政 公共管理 流派

    流派归类与公共管理理论的历史沿革

    (一)公共管理原则导向的流派

    White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

    首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。

    其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。

    最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”质疑的流派

    20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

    社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

    理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化扩散流派

    20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

    系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

    系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

    行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

    (四)公共管理价值重塑流派

    历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

    (五)公共管理思路创新流派

    任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

    公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。

    20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

    新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

    意义及启示

    公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:

    (一)政治与行政

    公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。

第9篇

（一）公共管理原则导向的流派

White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；MaxWeber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”质疑的流派

20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化扩散流派

20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

（四）公共管理价值重塑流派

历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以DwightWaldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。GaryWamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

（五）公共管理思路创新流派

任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

意义及启示

公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：

（一）政治与行政

公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。

（二）公共与私人

在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。

第10篇

［关键词］ 公共管理； 案例研究； 主体框架； 基本要点。

一、概念、优点与可能的缺点。

案例研究的要义如下： （ 1） 案例研究是一种实证研究，它可以使研究者原汁原味地保留个案现实情况有意义的特征； （ 2） 尽管个案研究的重心在于对个案的分析和探讨，但个案研究必须服务于对母体研究对象的理解，个案可以是母体的典型实例，也可以是母体的非典型实例； （ 3） 个案研究不能停留在实例材料的详尽描述，必须要能提出有价值的问题，并从一定的视角出发，建构个案分析框架； （ 4）作为研究，在个案分析过程中，应当与其他同类现象、相关的理论对话，不能自说自话、把个案研究变成孤岛式研究；（ 5） 个案研究并不排斥其他的研究方法，相反，它往往需要借助其他研究方法获取和分析案情资料； （ 6） 案例研究中的“个案”是关于包含有问题或疑难的真实典型事件的实际情境，可以是时间性的（ 某一具体时段） 、空间性的（ 社区、地区、国家） 、行动者类的（ 个人、群体、组织） 、行为类的（ 互动、决策、事件） ，或是综合性的。案例研究中可以只有单个案例，也可以包括一个以上甚至一组案例。

个案研究方法因以下优点而受人青睐： （ 1） 使研究对象或方向更为明确具体； （ 2） 丰富和深化作者和读者对问题的了解； （ 3） 资料获取范围相对具体，较之面上的归纳式研究和统计分析，其广度和成本比较小； （ 4） 兼具实证分析和理论演绎的双重优点，有利于研究者将实证研究与理论分析有机地结合起来。

案例研究出现以来，就伴随着各种各样的质疑和批评。批评最多的是案例研究的外在效度问题，也即是否可以归纳成为理论，并推广到其他案例研究中。批评者常常称，单案例研究论据不充分、不足以进行科学的归纳。对于这种批评，罗伯特·殷辩解道： “这些批评者实际上是在以统计调查的标准看待案例研究……统计调查依据的是‘统计性归纳’，而案例研究（ 以及实验） 依据的是‘分析性归纳’。在分析性归纳中，研究者也会尽力从一系列研究结果中总结出更抽象、更具概括性的理论。”［1］不过，话说回来，有些案例研究确实存在这一问题，主要是由于无视个案的代表性程度及其方向，将个案研究的结论强行拉升成普适性的观点。其次，由于一些案例研究不注重资料获取和分析方法的科学性和规范性，使用模棱两可的论据或带着偏见进行研究，案例研究的信度常常受到质疑。对案例研究的第三种批评是，它可能会造成过于冗长的分析报告。案例研究确实需要对案例相关情况的深入探究，如果研究者只是为了案例而案例，既提不出有价值的问题又缺乏研究意识，既缺乏分析框架又不比较分析相关案例或不与相关理论对话，则难免落下材料堆砌的口实。事实上，案例研究的上述批评和不足的只是一种可能性的存在，“问题不是出在案例研究方法这一方法本身，而是有些很好的原则、技巧、步骤并没有在实际案例研究实践中得到很好的贯彻和执行。”［2］。

二、选题、立意与研究价值。

根据研究动机，案例研究的目的大致可以分为： 问题驱动式的、理论驱动式的以及混合式的。问题驱动式的案例研究旨在描述个案实际情况、分析其存在的问题及其成因，并探究问题解决方案。这类研究多以调查问题、探求对策作为研究目的，基本上属于应用性的研究。此类案例研究的实质性价值在于它所提出并试图解决的问题具有重要的现实意义，其提出的对策建议具有针对性、可行性和实用价值； 其方法论意义在于它能够而且必须满足规范化研究的四个标准： 测量工具效度、信度、内部有效性与外部有效性。测量工具效度是指针对所研究问题构造的测量工具的有效性； 信度是指其他研究者可以复制同样的研究，并预期得到同样的结果； 内部有效性是指研究证据能够支持研究结论中所阐述的现象或因果关系； 外部有效性是指研究结论具有相当高的普适性。［3］前三个标准是任何规范的社会科学研究都必须满足的。但对于第四点，笔者以为，就公共管理案例而言，由于任何个案都有其特殊性，而且有些案例并非类现象的典型案例而是特殊个案甚至反常案例，因此，不宜对外部有效性做硬性要求。是否应该符合外部有效性要求，取决于研究者的选题立意： 如果研究者立意通过对个案研究提出一般性的问题分析和对策探讨，那么，案例的选取、问题及其成因分析以及对策建议都必须具备代表性，也即外部有效性； 如果旨在展示个案的特殊性，则不必强求外部有效性，相反，应该突出个案情状、问题、成因与对策的个性。当然，大多数案例既具有类的一般特性，也具有其自身的特殊性。这类案例研究只需满足前三个标准，并兼具相应的外部有效性即可。

与典型的问题驱动式案例研究不同，理论驱动式个案研究的真正目的不在案例本身，而在于归纳出理论： 或是理论验证，或是理论批判，或是理论创新，抑或是兼具其中两者或全部。譬如，以美国奥斯特罗姆夫妇为代表的诸多研究者有关“公共池塘资源”治理的案例研究，都以完善、验证和支持“制度分析与发展”理论框架为目的，最终形成一个学派。以验证理论为目的的案例研究的价值在于二点： 一是为有待检验的理论提供了活生生具体的实例，此所谓材料创新。这一点要求运用具有较高效度的资料获取工具以及较高的研究信度。二是检验的理论具有前沿性和新颖性———如果案例研究用于验证的是一个已经得到公认和反复验证的理论，则没有多大意义了。

公共管理学的理论研究者更高的期望是通过个案研究对既有的理论进行批判，最好是能提出一些理论观点或新的理论框架。此类研究近似Barney Glaser 和AnselmStrauss 创造的扎根理论方法（ grounded theory method） 。我们姑且称之为“扎根式案例研究”。它归纳出的理论得自研究者对观测资料所蕴含的主旨、特征和结构模型的分析。扎根式案例研究要求研究者不带预设地进入研究场景，因为担心知道其他人的结论之后可能会固化研究者的现象观察和研究思路甚至理论观点。该理论方法大致分为四个阶段： （ 1） “将适用的事件和每个范畴进行比较”———在某个个案中出现某（ 些） 有意义的范畴或术语时，就开始在其他个案中搜寻相同的现象，并将其概念化；（ 2） “合并分类及其特性”———在此，研究者开始注意概念之间的联系，研究该概念的关联现象或影响因素； （ 3） “划定理论的界限”———随着概念之间关系模式的清晰化，研究者可以忽视最初关注的但又和研究显然不相关的概念，便于减少范畴类型，并使理论本身变得简练； （ 4） “组织理论”———最后，研究者必须将他的发现变成文字，和他人分享。［4］事实上，许多新理论或观点的提出往往都是以对既有理论的批判为基础的； 不少公共管理方面的理论创新就是通过近似扎根式案例研究归纳出来的。譬如，GarrettHardin（ 1968） 教授提出的公用地悲剧理论，以及三十年之后，Michael Heller（ 1998） 教授提出的反公用地悲剧理论，都是基于大量实例的扎根式研究而提出来的，尽管二人发表在《科学》杂志的论文并非典型的案例研究。

与扎根理论方法不同，Michael Burawoy 及其同事提出了另一种旨在理论批判和创新的个案研究方法——— “拓展式个案方法”（ extended case method） 。这种案例研究定位于发现现有理论的缺陷并修改现有理论。这种方法既不同于纯粹问题导向型个案研究———只寻求对个案本身的理解和问题的解决，无意于将个案研究中的发现上升到一般性的理论观点和分析框架； 也不同于扎根理论研究———要求研究者不带预设地进入研究场景。相反，Burawoy主张研究者在进入个案研究之前要事先熟悉相关的研究文献。拓展式个案方法的核心目的既不是要创造出什么新的理论框架，也不是证明或驳斥既有理论，而是要重建、发展理论。它旨在寻找和观察与既有理论相冲突的方式和他所谓的“理论缺口和缄默”。［5］以理论批判和创新为目的的个案研究的核心价值就在于，它能通过现实存在的个案证明既有理论解释的不足甚至错误之处，并重新提出分析视角、理论解释甚至新的理论框架。这一价值的确立，需要较为严格地满足规范化的研究的前述三个标准，第四个标准可以适当放宽为某特定类型问题上的外部有效性； 任何一个标准的缺失或不足，都会招致批判甚至否定。

研究实践中，还有一类特殊的问题驱动式案例研究———理论应用式问题驱动研究。此类研究旨在应用某一个或多个理论，描述和解释案例现象，甚至提出解决对策。譬如竺乾威教授的近作采用理查德·马特兰德的政策执行理论，尤其是模糊－ 冲突模型中的政治性执行模式，对我国地方政府2011 年“拉闸限电”的行为逻辑进行了深度剖析。一般而言，此类案例研究的主要价值体现在，研究者首次选择了对个案问题具有针对性和充分解释力的，或者是与以往解释不同的理论基础和分析视角———此所谓理论视角的创新。如果已有研究者运用类似的理论对同类现象进行过分析，则此类研究将无甚新意。

除了上述三类案例研究动机以外，还有一类准理论驱动式的案例研究，姑且称之为理论对话式案例研究。这类案例研究的特点是： 它既不是问题驱动式的，也不是为了验证理论、应用理论或是创新理论，而仅仅是展示对特定个案现象各种理论之间的争议。研究者通过对个案现象多维度的展示，并搭建一个对话平台，把各种相关理论观点组织起来，形成争议焦点，以展现各种观点对同一个案现象的不同解释，或对同一问题的不同态度和观点。这类案例研究的价值在于，它展示了价值多元化社会中理论观念的多样化，以及由此引发的各种理论观点的非充分性及其与相关理论观点的分歧，帮助政策制定者和理论学习者了解问题的多面性和理论的多样性。譬如，《美国政治中的道德争论： 社会调节政策八个侧面》一书的撰稿者们通过对堕胎、扶持措施（ affirmativeact） 、死刑、同性恋者的权利、枪械管制等个案问题的讨论，展示了美国社会调节政策中的道德冲突； 《行政伦理两难深度案例分析》一书则通过12 个案例研究展示了中国社会对一些公共管理问题的理论对话。转贴于

三、研究构思和主体框架。

案例研究的框架构思应该服务于研究主旨和目的； 不同的研究主旨要求不同的思路框架。一般而言，社会科学研究的基本任务有三大类： （ 探索） 描述、解释和对策（ 规范） ，不同的研究各有侧重或不同的任务组合。有学者根据研究目标/任务，将案例研究分为三种： （ 1） 探究型案例研究： 尝试对事物的新洞察，或尝试用新的观点去评价现象，它侧重于提出假设，它们的任务是寻找（ 新） 理论； （ 2）描述型案例研究： 主要是对人、事物或情景的概况作出准确的描述。它侧重于描述事例，它们的任务是讲故事或提供图景； （ 3） 解释型案例研究： 适于对相关性或因果性的问题进行考察，它侧重于理论检验； （ 4） 评价型案例研究： 侧重于就特定事例作出判断。［6］罗伯特·殷根据案例研究的目的概括出案例研究的六种写作框架： （ 1） 线性分析式结构。这是一种撰写研究报告的标准结构。子题目顺序遵照研究的问题或项目的顺序： 以对相关文献资料的综述开头，然后概述所使用的研究方法（ 如何收集和分析案例资料） ，从收集和分析的资料中得出了什么成果，以及这些成果的结论和意义。这种线性分析式结构适用于阐释性、描述性和探索性案例研究。（ 2） 比较式结构。它把同一个案例重复两次以上，比较对相同案例的不同陈述或解释。这方面最好的例子是阿利森对古巴导弹危机的著名案例研究。在该书中，作者把该案例研究中的“事实”重复叙述了三遍，每次都联系不同的理论模型，而非简单的、全面的重复。（ 3） 时间顺序结构，即依据时间顺序陈述案例研究的例证。这种结构在解释性案例研究中具有重要意义，因为事件的因果顺序必须一件接一件以时间顺序展开。写作时需注意各个阶段的详略和匀称性问题。（ 4） 理论建构式结构。这种结构里，章节的顺序依照一些理论构建的逻辑来安排。所谓逻辑，取决于特定题目或理论，但每一章或每一节都应揭示出理论论证的新颖部分。这种结构适用于阐释性和探索性案例研究，这两种研究都涉及到理论建构： 阐释性案例需要研究因果论证； 探索性案例则需要论证所提出的假设或命题的价值。（ 5） 悬念式结构。与前面讲的线性分析式结构正好相反，这种案例研究写作把“答案”或结果在开头的章节里陈述，剩下的部分———引人入胜的主要部分，则用于解释这种结果的形成，以及后面章节中采用的各种阐释方法。这种结构主要适用于解释性案例研究。（ 6） 无序（ 混合） 结构。其章节的顺序并不是特别重要； 调整章节顺序，不会降低价值。这种结构通常用于描述性案例研究，而且常见于一些案例分析集。［7］由于公共管理学是一门应用性很强的学科，因此，纯粹描述的案例研究（ 仅对案例资料情状和问题进行描述）很少，只有现象描述和成因解释的案例研究也比较少，大多数的公共管理案例研究兼具上述三项任务。公共管理案例研究论文的必备“附件”包括“引论”、“文献综述”、和“研究方法”，其常用主体框架包括以下几种类型：

（ 1） “现状－ 问题－ 成因－ 对策”。这种结构属于罗伯特·殷所讲的线性分析式结构，章节安排的一般顺序为“现状描述问题分析成因解释对策讨论”。它主要适用于问题驱动式的公共管理案例研究。尽管有些“八股文”的色彩，但却比较容易把握和应用。一般来说，案例材料必须贯穿这一主体框架的始终。

（ 2） “理论基础－ 案情介绍－ 理论分析－ 对策或结论”。

这种主体结构常见于问题驱动倾向明显的理论应用式公共管理案例研究。在众多相关的理论中，寻求最具针对性、最有解释力、比较有新意的理论（ 视角） 是这种研究的难点。

（ 3） 旨在理论批判与创新的公共管理案例研究的常见主体框架有二： ①“案例介绍－ 既有理论分析及其不足甚至错误－ 提出理论假设或分析框架－ 新理论的应用前景或价值”； ②“案例介绍－ 提出新的理论概念或预设－ 比较新旧理论观点及其对案例的解释－ 新理论（ 观点） 的应用前景或价值”。这种研究的难点在于要能根据案例实情指出既有理论存在的不足甚至错误，并透过案例材料提出新的、较之既有理论更具竞争力的理论。

（ 4） “案例介绍－ 各种理论观点之间的交锋－ 理论困境或出路”。这种框架比较适合于理论对话式公共管理案例研究。这种研究的难点在于构建理论对话平台，为案例所涉的各种观点提供平等的表达机会，并尽自己的知识所能为各种观点提供与案例相关的支撑性论据，以使它们能够充分地对话。

四、研究方法与注意事项。

所谓研究方法主要是指如何获取和分析处理研究所需资料的手段与工具。公共管理案例研究除了其质性特征以外，并无特殊的研究方法。可以说，只要能够有效并可信地获取个案所需资料，所有的社会科学研究方法，包括一手和二手数据的获取方法、定性分析和定量分析方法，都可用于公共管理案例研究。因无专用的特殊研究方法，就不多谈了。以下主要针对初习者经常出现的不当做法，概括性地提几点公共管理案例研究写作中的注意事项。

首先是关于案例素材的处理与篇章安排。尽管案例研究强调“原汁原味”地呈现个案情况，但这并不是要求作者将所有与个案有关的资料全部写进论文。尽管对于个案素材到底应该占论文的多少篇幅没有硬性规定，但出于论文结构的匀称性、为了突出论文研究的重点等方面的考虑，一般来讲，整块式的个案素材描述不应超过论文总篇幅的三分之一，四或五分之一比较合适。特别要提醒的是，案例资料必须真实可靠———只有极个别的情况允许虚构，否则，将招致严重的规范性批评。另外，公共管理案例研究论文可以专辟一章或一节介绍案例情况（ 不宜放在文章最后） ，也可化整为零掺入论文各部分，但原则上要求文章的主要部分或大多数内容中都有个案的参与。比较好的公共管理案例研究既基于案例又不完全拘泥于案例。这方面不妥的做法有二：

（ 1） 脱离案例搞案例研究———专辟章节介绍完个案情况之后，文中再也找不到案例的踪影； （ 2） 拘泥于案例———全文大部分内容都是对案例情况的介绍。

其次是个案式（ idiographic） 研究与通则式（ nomothetic）研究间关系的处理。公共管理案例研究，无论是个案情状的描述，还是其成因的解释，抑或是管理对策分析，无疑都具有浓厚的个案性色彩。然而，大多数公共管理案例研究都具有一定程度的超越性取向，即超越个案、服务于“类”的甚至更一般的情况，但这样做时又可能被受到外部有效性的质疑。对此，我们建议： （ 1） 对于纯粹问题驱动式公共管理案例研究，研究者首先必须清楚对象案例的普遍性程度，如果案例情况较之于“类”现象具有较强的代表性、属于后者的典型实例的话，研究的目的可以有较强的通则性取向———文中可以适当程度地强调个案分析中描述的问题、分析的原因、提出的对策具有一定的普遍性； 如果个案的特殊性、特色性非常强，那么，案例研究应重在个案式研究，即旨在对个案情形或事件进行深入的探讨、描述、解释。至少不应该强调其普遍性———最多只可以做些引申性的思考，否则，将招致外部性有效性的批判。（ 2） 就对话式的公共管理案例研究而言，因其旨在构建一个对话平台、使那些具有“类”解释意图的理论交锋，个案只是一个“托”，因此基本上不存在个案式研究与通则式研究的关系问题。（ 3） 对于纯粹旨在理论批判的公共管理案例研究而言，这方面应重点注意个案分析与靶子理论之间是否具有直接的关联性，也即所研究的个案是否属于要批判的靶子理论解释范围。与此类似，理论应用式的公共管理案例研究也必须注意所选用的理论（ 视角） 与靶子案例之间的关联性，换句话说，所选用的通则式理论必须对所分析的个案具有针对性的解释力。（ 4） 旨在提出新的理论预设公共管理案例研究，一方面要充分注意个案研究与理论创新之间的逻辑关联，另一方面还应阐释新理论的解释范围与边界———即使个案研究充分支持创新理论，但它也仅是个案，因此，需要做些补充说明或反身性界定。

第三，公共管理案例研究初习者切记避免理论基础与案例研究脱节，出现“理论”与“个案”两张皮的现象。逻辑上讲，理论对于案例研究具有多方面的作用： （ 1） 选择要研究的案例，无论对于单案例设计，还是多案例设计； （ 2） 当进行探索性案例研究时，界定探究的对象； 当进行描述性案例研究时，定义什么是完整适当的描述； 当进行解释性案例研究时，提出竞争性的理论； （ 3） 将结论推广到其他案例。此外，理论对于建构案例分析框架也具有重要的指导作用。因此，即使是纯粹问题驱动式的公共管理案例研究，确实也应有“理论”。然而，若是所用理论与案例分析脱节、“两张皮”，或者，“理论基础”或“理论视角”仅是文中的一种摆设，在案例研究的主体部分根本找不到理论的踪影，那么，还不如没有“理论”。

最后，公共管理案例研究与写作应该做到以下几点：

（ 1） 案例选题和研究成果必须要有价值（ 详见前述） ; （ 2）案例必须“完整”（ 注意案例的边界，案例证据材料要充分） ; （ 3） 应当考虑不同的观点，用案例现实或自己提出的观点与既有的相关理论对话； （ 4） 案例讨论必须具有充要的依据（ 应客观地陈述出来； 应既有支持性的，也有质疑性的资料； 使读者信服研究者“熟知”其研究对象； 陈述重要证据时应做些提示，说明研究者仔细考虑过证据的效度） ;（ 4） 必须以吸引读者的方式编写案例研究报告（ 既要有清晰的写作风格，又要能吸引读者不断阅读下去） ; （ 5） 必须具有恰当的篇章结构（ 详见前述） 。

总之，为了做好公共管理案例研究，我们不仅要全面深入了解个案情况，而且要精心选题立意； 不仅要清楚自己研究的目的和价值所在，而且要精心构思主体框架； 不仅要注意对案例素材的处理，而且要妥善处理好个案式研究与通则式研究之间的关系。行［参考文献］［References］。

［1］Robert K. Yin （ 3rd Ed. ） . Case Study Research: Designand Methods. Thousand Oaks，California: Sage Publications，Inc. ，2003. p5，p37，p151 － 155.

［2］刘庆贤，肖洪钧。 案例研究方法价值提升路径研究［J］。当代经济管理，2009（ 6） .Liu Qingxian，Xiao Hongjun. Research on the Path toValue Promotion in Case Study Method. Contemporary Economy＆ Management，2009（ 6） .

［3］J. S. Harrison ＆ R. E. Freeman. Stakeholders，SocialResponsibility and Performance: Empirical Evidence andTheoretical Evidence，Academy of Management Journal，1999. 42（ 5） ，p479 － 485.

［4］Barney Glaser ＆ Anselm Strauss. The Discovery of GroundedTheory: Strategies for Qualitative Research. Chicago:Aldine，1967. p105 － 113.

［5］Michael Burawoy，et al. （ Eds. ） . Ethnography Unbound:Power and Resistance in the Modern Metropolis. Berkeley:University of California Press，1991. p10.

第11篇

［关键词］ 公共管理； 案例研究； 主体框架； 基本要点。

一、概念、优点与可能的缺点。

案例研究的要义如下： （ 1） 案例研究是一种实证研究，它可以使研究者原汁原味地保留个案现实情况有意义的特征； （ 2） 尽管个案研究的重心在于对个案的分析和探讨，但个案研究必须服务于对母体研究对象的理解，个案可以是母体的典型实例，也可以是母体的非典型实例； （ 3） 个案研究不能停留在实例材料的详尽描述，必须要能提出有价值的问题，并从一定的视角出发，建构个案分析框架； （ 4）作为研究，在个案分析过程中，应当与其他同类现象、相关的理论对话，不能自说自话、把个案研究变成孤岛式研究；（ 5） 个案研究并不排斥其他的研究方法，相反，它往往需要借助其他研究方法获取和分析案情资料； （ 6） 案例研究中的“个案”是关于包含有问题或疑难的真实典型事件的实际情境，可以是时间性的（ 某一具体时段） 、空间性的（ 社区、地区、国家） 、行动者类的（ 个人、群体、组织） 、行为类的（ 互动、决策、事件） ，或是综合性的。案例研究中可以只有单个案例，也可以包括一个以上甚至一组案例。

个案研究方法因以下优点而受人青睐： （ 1） 使研究对象或方向更为明确具体； （ 2） 丰富和深化作者和读者对问题的了解； （ 3） 资料获取范围相对具体，较之面上的归纳式研究和统计分析，其广度和成本比较小； （ 4） 兼具实证分析和理论演绎的双重优点，有利于研究者将实证研究与理论分析有机地结合起来。

案例研究出现以来，就伴随着各种各样的质疑和批评。批评最多的是案例研究的外在效度问题，也即是否可以归纳成为理论，并推广到其他案例研究中。批评者常常称，单案例研究论据不充分、不足以进行科学的归纳。对于这种批评，罗伯特·殷辩解道： “这些批评者实际上是在以统计调查的标准看待案例研究……统计调查依据的是‘统计性归纳’，而案例研究（ 以及实验） 依据的是‘分析性归纳’。在分析性归纳中，研究者也会尽力从一系列研究结果中总结出更抽象、更具概括性的理论。”［1］不过，话说回来，有些案例研究确实存在这一问题，主要是由于无视个案的代表性程度及其方向，将个案研究的结论强行拉升成普适性的观点。其次，由于一些案例研究不注重资料获取和分析方法的科学性和规范性，使用模棱两可的论据或带着偏见进行研究，案例研究的信度常常受到质疑。对案例研究的第三种批评是，它可能会造成过于冗长的分析报告。案例研究确实需要对案例相关情况的深入探究，如果研究者只是为了案例而案例，既提不出有价值的问题又缺乏研究意识，既缺乏分析框架又不比较分析相关案例或不与相关理论对话，则难免落下材料堆砌的口实。事实上，案例研究的上述批评和不足的只是一种可能性的存在，“问题不是出在案例研究方法这一方法本身，而是有些很好的原则、技巧、步骤并没有在实际案例研究实践中得到很好的贯彻和执行。”［2］。

二、选题、立意与研究价值。

根据研究动机，案例研究的目的大致可以分为： 问题驱动式的、理论驱动式的以及混合式的。问题驱动式的案例研究旨在描述个案实际情况、分析其存在的问题及其成因，并探究问题解决方案。这类研究多以调查问题、探求对策作为研究目的，基本上属于应用性的研究。此类案例研究的实质性价值在于它所提出并试图解决的问题具有重要的现实意义，其提出的对策建议具有针对性、可行性和实用价值； 其方法论意义在于它能够而且必须满足规范化研究的四个标准： 测量工具效度、信度、内部有效性与外部有效性。测量工具效度是指针对所研究问题构造的测量工具的有效性； 信度是指其他研究者可以复制同样的研究，并预期得到同样的结果； 内部有效性是指研究证据能够支持研究结论中所阐述的现象或因果关系； 外部有效性是指研究结论具有相当高的普适性。［3］前三个标准是任何规范的社会科学研究都必须满足的。但对于第四点，笔者以为，就公共管理案例而言，由于任何个案都有其特殊性，而且有些案例并非类现象的典型案例而是特殊个案甚至反常案例，因此，不宜对外部有效性做硬性要求。是否应该符合外部有效性要求，取决于研究者的选题立意： 如果研究者立意通过对个案研究提出一般性的问题分析和对策探讨，那么，案例的选取、问题及其成因分析以及对策建议都必须具备代表性，也即外部有效性； 如果旨在展示个案的特殊性，则不必强求外部有效性，相反，应该突出个案情状、问题、成因与对策的个性。当然，大多数案例既具有类的一般特性，也具有其自身的特殊性。这类案例研究只需满足前三个标准，并兼具相应的外部有效性即可。

与典型的问题驱动式案例研究不同，理论驱动式个案研究的真正目的不在案例本身，而在于归纳出理论： 或是理论验证，或是理论批判，或是理论创新，抑或是兼具其中两者或全部。譬如，以美国奥斯特罗姆夫妇为代表的诸多研究者有关“公共池塘资源”治理的案例研究，都以完善、验证和支持“制度分析与发展”理论框架为目的，最终形成一个学派。以验证理论为目的的案例研究的价值在于二点： 一是为有待检验的理论提供了活生生具体的实例，此所谓材料创新。这一点要求运用具有较高效度的资料获取工具以及较高的研究信度。二是检验的理论具有前沿性和新颖性———如果案例研究用于验证的是一个已经得到公认和反复验证的理论，则没有多大意义了。

公共管理学的理论研究者更高的期望是通过个案研究对既有的理论进行批判，最好是能提出一些理论观点或新的理论框架。此类研究近似Barney Glaser 和AnselmStrauss 创造的扎根理论方法（ grounded theory method） 。我们姑且称之为“扎根式案例研究”。它归纳出的理论得自研究者对观测资料所蕴含的主旨、特征和结构模型的分析。扎根式案例研究要求研究者不带预设地进入研究场景，因为担心知道其他人的结论之后可能会固化研究者的现象观察和研究思路甚至理论观点。该理论方法大致分为四个阶段： （ 1） “将适用的事件和每个范畴进行比较”———在某个个案中出现某（ 些） 有意义的范畴或术语时，就开始在其他个案中搜寻相同的现象，并将其概念化；（ 2） “合并分类及其特性”———在此，研究者开始注意概念之间的联系，研究该概念的关联现象或影响因素； （ 3） “划定理论的界限”———随着概念之间关系模式的清晰化，研究者可以忽视最初关注的但又和研究显然不相关的概念，便于减少范畴类型，并使理论本身变得简练； （ 4） “组织理论”———最后，研究者必须将他的发现变成文字，和他人分享。［4］事实上，许多新理论或观点的提出往往都是以对既有理论的批判为基础的； 不少公共管理方面的理论创新就是通过近似扎根式案例研究归纳出来的。譬如，GarrettHardin（ 1968） 教授提出的公用地悲剧理论，以及三十年之后，Michael Heller（ 1998） 教授提出的反公用地悲剧理论，都是基于大量实例的扎根式研究而提出来的，尽管二人发表在《科学》杂志的论文并非典型的案例研究。

与扎根理论方法不同，Michael Burawoy 及其同事提出了另一种旨在理论批判和创新的个案研究方法——— “拓展式个案方法”（ extended case method） 。这种案例研究定位于发现现有理论的缺陷并修改现有理论。这种方法既不同于纯粹问题导向型个案研究———只寻求对个案本身的理解和问题的解决，无意于将个案研究中的发现上升到一般性的理论观点和分析框架； 也不同于扎根理论研究———要求研究者不带预设地进入研究场景。相反，Burawoy主张研究者在进入个案研究之前要事先熟悉相关的研究文献。拓展式个案方法的核心目的既不是要创造出什么新的理论框架，也不是证明或驳斥既有理论，而是要重建、发展理论。它旨在寻找和观察与既有理论相冲突的方式和他所谓的“理论缺口和缄默”。［5］以理论批判和创新为目的的个案研究的核心价值就在于，它能通过现实存在的个案证明既有理论解释的不足甚至错误之处，并重新提出分析视角、理论解释甚至新的理论框架。这一价值的确立，需要较为严格地满足规范化的研究的前述三个标准，第四个标准可以适当放宽为某特定类型问题上的外部有效性； 任何一个标准的缺失或不足，都会招致批判甚至否定。

研究实践中，还有一类特殊的问题驱动式案例研究———理论应用式问题驱动研究。此类研究旨在应用某一个或多个理论，描述和解释案例现象，甚至提出解决对策。譬如竺乾威教授的近作采用理查德·马特兰德的政策执行理论，尤其是模糊－ 冲突模型中的政治性执行模式，对我国地方政府2011 年“拉闸限电”的行为逻辑进行了深度剖析。一般而言，此类案例研究的主要价值体现在，研究者首次选择了对个案问题具有针对性和充分解释力的，或者是与以往解释不同的理论基础和分析视角———此所谓理论视角的创新。如果已有研究者运用类似的理论对同类现象进行过分析，则此类研究将无甚新意。

除了上述三类案例研究动机以外，还有一类准理论驱动式的案例研究，姑且称之为理论对话式案例研究。这类案例研究的特点是： 它既不是问题驱动式的，也不是为了验证理论、应用理论或是创新理论，而仅仅是展示对特定个案现象各种理论之间的争议。研究者通过对个案现象多维度的展示，并搭建一个对话平台，把各种相关理论观点组织起来，形成争议焦点，以展现各种观点对同一个案现象的不同解释，或对同一问题的不同态度和观点。这类案例研究的价值在于，它展示了价值多元化社会中理论观念的多样化，以及由此引发的各种理论观点的非充分性及其与相关理论观点的分歧，帮助政策制定者和理论学习者了解问题的多面性和理论的多样性。譬如，《美国政治中的道德争论： 社会调节政策八个侧面》一书的撰稿者们通过对堕胎、扶持措施（ affirmativeact） 、死刑、同性恋者的权利、枪械管制等个案问题的讨论，展示了美国社会调节政策中的道德冲突； 《行政伦理两难深度案例分析》一书则通过12 个案例研究展示了中国社会对一些公共管理问题的理论对话。

三、研究构思和主体框架。

案例研究的框架构思应该服务于研究主旨和目的； 不同的研究主旨要求不同的思路框架。一般而言，社会科学研究的基本任务有三大类： （ 探索） 描述、解释和对策（ 规范） ，不同的研究各有侧重或不同的任务组合。有学者根据研究目标/任务，将案例研究分为三种： （ 1） 探究型案例研究： 尝试对事物的新洞察，或尝试用新的观点去评价现象，它侧重于提出假设，它们的任务是寻找（ 新） 理论； （ 2）描述型案例研究： 主要是对人、事物或情景的概况作出准确的描述。它侧重于描述事例，它们的任务是讲故事或提供图景； （ 3） 解释型案例研究： 适于对相关性或因果性的问题进行考察，它侧重于理论检验； （ 4） 评价型案例研究： 侧重于就特定事例作出判断。［6］罗伯特·殷根据案例研究的目的概括出案例研究的六种写作框架： （ 1） 线性分析式结构。这是一种撰写研究报告的标准结构。子题目顺序遵照研究的问题或项目的顺序： 以对相关文献资料的综述开头，然后概述所使用的研究方法（ 如何收集和分析案例资料） ，从收集和分析的资料中得出了什么成果，以及这些成果的结论和意义。这种线性分析式结构适用于阐释性、描述性和探索性案例研究。（ 2） 比较式结构。它把同一个案例重复两次以上，比较对相同案例的不同陈述或解释。这方面最好的例子是阿利森对古巴导弹危机的著名案例研究。在该书中，作者把该案例研究中的“事实”重复叙述了三遍，每次都联系不同的理论模型，而非简单的、全面的重复。（ 3） 时间顺序结构，即依据时间顺序陈述案例研究的例证。这种结构在解释性案例研究中具有重要意义，因为事件的因果顺序必须一件接一件以时间顺序展开。写作时需注意各个阶段的详略和匀称性问题。（ 4） 理论建构式结构。这种结构里，章节的顺序依照一些理论构建的逻辑来安排。所谓逻辑，取决于特定题目或理论，但每一章或每一节都应揭示出理论论证的新颖部分。这种结构适用于阐释性和探索性案例研究，这两种研究都涉及到理论建构： 阐释性案例需要研究因果论证； 探索性案例则需要论证所提出的假设或命题的价值。（ 5） 悬念式结构。与前面讲的线性分析式结构正好相反，这种案例研究写作把“答案”或结果在开头的章节里陈述，剩下的部分———引人入胜的主要部分，则用于解释这种结果的形成，以及后面章节中采用的各种阐释方法。这种结构主要适用于解释性案例研究。（ 6） 无序（ 混合） 结构。其章节的顺序并不是特别重要； 调整章节顺序，不会降低价值。这种结构通常用于描述性案例研究，而且常见于一些案例分析集。［7］由于公共管理学是一门应用性很强的学科，因此，纯粹描述的案例研究（ 仅对案例资料情状和问题进行描述）很少，只有现象描述和成因解释的案例研究也比较少，大多数的公共管理案例研究兼具上述三项任务。公共管理案例研究论文的必备“附件”包括“引论”、“文献综述”、和“研究方法”，其常用主体框架包括以下几种类型：

（ 1） “现状－ 问题－ 成因－ 对策”。这种结构属于罗伯特·殷所讲的线性分析式结构，章节安排的一般顺序为“现状描述问题分析成因解释对策讨论”。它主要适用于问题驱动式的公共管理案例研究。尽管有些“八股文”的色彩，但却比较容易把握和应用。一般来说，案例材料必须贯穿这一主体框架的始终。

（ 2） “理论基础－ 案情介绍－ 理论分析－ 对策或结论”。

这种主体结构常见于问题驱动倾向明显的理论应用式公共管理案例研究。在众多相关的理论中，寻求最具针对性、最有解释力、比较有新意的理论（ 视角） 是这种研究的难点。

（ 3） 旨在理论批判与创新的公共管理案例研究的常见主体框架有二： ①“案例介绍－ 既有理论分析及其不足甚至错误－ 提出理论假设或分析框架－ 新理论的应用前景或价值”； ②“案例介绍－ 提出新的理论概念或预设－ 比较新旧理论观点及其对案例的解释－ 新理论（ 观点） 的应用前景或价值”。这种研究的难点在于要能根据案例实情指出既有理论存在的不足甚至错误，并透过案例材料提出新的、较之既有理论更具竞争力的理论。

（ 4） “案例介绍－ 各种理论观点之间的交锋－ 理论困境或出路”。这种框架比较适合于理论对话式公共管理案例研究。这种研究的难点在于构建理论对话平台，为案例所涉的各种观点提供平等的表达机会，并尽自己的知识所能为各种观点提供与案例相关的支撑性论据，以使它们能够充分地对话。

四、研究方法与注意事项。

所谓研究方法主要是指如何获取和分析处理研究所需资料的手段与工具。公共管理案例研究除了其质性特征以外，并无特殊的研究方法。可以说，只要能够有效并可信地获取个案所需资料，所有的社会科学研究方法，包括一手和二手数据的获取方法、定性分析和定量分析方法，都可用于公共管理案例研究。因无专用的特殊研究方法，就不多谈了。以下主要针对初习者经常出现的不当做法，概括性地提几点公共管理案例研究写作中的注意事项。

首先是关于案例素材的处理与篇章安排。尽管案例研究强调“原汁原味”地呈现个案情况，但这并不是要求作者将所有与个案有关的资料全部写进论文。尽管对于个案素材到底应该占论文的多少篇幅没有硬性规定，但出于论文结构的匀称性、为了突出论文研究的重点等方面的考虑，一般来讲，整块式的个案素材描述不应超过论文总篇幅的三分之一，四或五分之一比较合适。特别要提醒的是，案例资料必须真实可靠———只有极个别的情况允许虚构，否则，将招致严重的规范性批评。另外，公共管理案例研究论文可以专辟一章或一节介绍案例情况（ 不宜放在文章最后） ，也可化整为零掺入论文各部分，但原则上要求文章的主要部分或大多数内容中都有个案的参与。比较好的公共管理案例研究既基于案例又不完全拘泥于案例。这方面不妥的做法有二：

（ 1） 脱离案例搞案例研究———专辟章节介绍完个案情况之后，文中再也找不到案例的踪影； （ 2） 拘泥于案例———全文大部分内容都是对案例情况的介绍。

其次是个案式（ idiographic） 研究与通则式（ nomothetic）研究间关系的处理。公共管理案例研究，无论是个案情状的描述，还是其成因的解释，抑或是管理对策分析，无疑都具有浓厚的个案性色彩。然而，大多数公共管理案例研究都具有一定程度的超越性取向，即超越个案、服务于“类”的甚至更一般的情况，但这样做时又可能被受到外部有效性的质疑。对此，我们建议： （ 1） 对于纯粹问题驱动式公共管理案例研究，研究者首先必须清楚对象案例的普遍性程度，如果案例情况较之于“类”现象具有较强的代表性、属于后者的典型实例的话，研究的目的可以有较强的通则性取向———文中可以适当程度地强调个案分析中描述的问题、分析的原因、提出的对策具有一定的普遍性； 如果个案的特殊性、特色性非常强，那么，案例研究应重在个案式研究，即旨在对个案情形或事件进行深入的探讨、描述、解释。至少不应该强调其普遍性———最多只可以做些引申性的思考，否则，将招致外部性有效性的批判。（ 2） 就对话式的公共管理案例研究而言，因其旨在构建一个对话平台、使那些具有“类”解释意图的理论交锋，个案只是一个“托”，因此基本上不存在个案式研究与通则式研究的关系问题。（ 3） 对于纯粹旨在理论批判的公共管理案例研究而言，这方面应重点注意个案分析与靶子理论之间是否具有直接的关联性，也即所研究的个案是否属于要批判的靶子理论解释范围。与此类似，理论应用式的公共管理案例研究也必须注意所选用的理论（ 视角） 与靶子案例之间的关联性，换句话说，所选用的通则式理论必须对所分析的个案具有针对性的解释力。（ 4） 旨在提出新的理论预设公共管理案例研究，一方面要充分注意个案研究与理论创新之间的逻辑关联，另一方面还应阐释新理论的解释范围与边界———即使个案研究充分支持创新理论，但它也仅是个案，因此，需要做些补充说明或反身性界定。

第三，公共管理案例研究初习者切记避免理论基础与案例研究脱节，出现“理论”与“个案”两张皮的现象。逻辑上讲，理论对于案例研究具有多方面的作用： （ 1） 选择要研究的案例，无论对于单案例设计，还是多案例设计； （ 2） 当进行探索性案例研究时，界定探究的对象； 当进行描述性案例研究时，定义什么是完整适当的描述； 当进行解释性案例研究时，提出竞争性的理论； （ 3） 将结论推广到其他案例。此外，理论对于建构案例分析框架也具有重要的指导作用。因此，即使是纯粹问题驱动式的公共管理案例研究，确实也应有“理论”。然而，若是所用理论与案例分析脱节、“两张皮”，或者，“理论基础”或“理论视角”仅是文中的一种摆设，在案例研究的主体部分根本找不到理论的踪影，那么，还不如没有“理论”。

最后，公共管理案例研究与写作应该做到以下几点：

（ 1） 案例选题和研究成果必须要有价值（ 详见前述） ; （ 2）案例必须“完整”（ 注意案例的边界，案例证据材料要充分） ; （ 3） 应当考虑不同的观点，用案例现实或自己提出的观点与既有的相关理论对话； （ 4） 案例讨论必须具有充要的依据（ 应客观地陈述出来； 应既有支持性的，也有质疑性的资料； 使读者信服研究者“熟知”其研究对象； 陈述重要证据时应做些提示，说明研究者仔细考虑过证据的效度） ;（ 4） 必须以吸引读者的方式编写案例研究报告（ 既要有清晰的写作风格，又要能吸引读者不断阅读下去） ; （ 5） 必须具有恰当的篇章结构（ 详见前述） 。

总之，为了做好公共管理案例研究，我们不仅要全面深入了解个案情况，而且要精心选题立意； 不仅要清楚自己研究的目的和价值所在，而且要精心构思主体框架； 不仅要注意对案例素材的处理，而且要妥善处理好个案式研究与通则式研究之间的关系。行［参考文献］［References］。

［1］Robert K. Yin （ 3rd Ed. ） . Case Study Research: Designand Methods. Thousand Oaks，California: Sage Publications，Inc. ，2003. p5，p37，p151 － 155.

［2］刘庆贤，肖洪钧。 案例研究方法价值提升路径研究［J］。当代经济管理，2009（ 6） .Liu Qingxian，Xiao Hongjun. Research on the Path toValue Promotion in Case Study Method. Contemporary Economy＆ Management，2009（ 6） .

［3］J. S. Harrison ＆ R. E. Freeman. Stakeholders，SocialResponsibility and Performance: Empirical Evidence andTheoretical Evidence，Academy of Management Journal，1999. 42（ 5） ，p479 － 485.

［4］Barney Glaser ＆ Anselm Strauss. The Discovery of GroundedTheory: Strategies for Qualitative Research. Chicago:Aldine，1967. p105 － 113.

［5］Michael Burawoy，et al. （ Eds. ） . Ethnography Unbound:Power and Resistance in the Modern Metropolis. Berkeley:University of California Press，1991. p10.

第12篇

会议开幕式由中山大学政治与公共事务管理学院院长、公共管理研究中心主任马骏教授主持，中山大学校长黄达人教授致欢迎辞。中国行政管理学会名誉会长、中山大学政治与公共事务管理学院名誉院长、公共管理研究中心名誉主任夏书章教授，留美公共管理学会会长侯一麟教授，西安交通大学公共政策与管理学院院长朱正威教授先后致辞。

主题发言部分由中国人民大学蓝志勇教授主持。围绕“当代中国政府与政治重要问题”的议题，中国香港中文大学王绍光教授、美国斯坦福大学周雪光教授、中国中山大学马骏教授、英国谢菲尔德大学臧小伟教授、中国台湾世新大学徐仁辉教授等5位专家分别从不同视角进行探讨，为整个会议的发言抛砖引玉。王绍光教授将重庆经验放在中国式社会主义3.0中进行理解。他认为，重庆仅仅是全国各地在探索社会主义3.0版本的一种实践。这种实践既有对1.0版和2.0版的继承，也有新的发展阶段，是解决公共消费的试点。中国最大的活力在于各地分权探索。周雪光教授以中国政府考核验收过程为例，考察了科层制权力的局限。他主要强调科层制被非正式制度削弱、弱化或者是被挖掘，并探讨了如何重新审视科层制国家的效率。

马骏教授从中国财政国家转型的视角出发，探讨经过30多年的经济改革，中国在多大程度上已发展成为一个税收国家，以及中国的财政国家转型对国家和社会关系以及国家治理产生了或者将产生何种影响的问题。其认为中国最终将演变成何种类型的财政国家这一问题，主要取决于三大因素：一是中国的市场经济改革是否会出现方向性的转变；二是中国财政预算体制改革；三是中国的自然资源禀赋。臧小伟教授从公共政策的角度，以少数民族问题为例，讨论中国管治能力建设的问题。

他指出，现有的民族政策并未考虑到少数民族的不安全感，因此现有的政策制订要意识到这个问题，这是文化和社会的问题，也是少数民族自我认同的问题。徐仁辉教授以金融风暴后的预算赤字与预算政策为研究问题，提出一国的财政可以因为经济循环或国家安全因素出现暂时性的赤字，但长期来看为了财政的稳健，仍应追求经济景气循环的收支平衡；在经济景气复苏迹象明确时，各国政府应加速检讨各项振兴经济景气方案的出场，以避免因为财政政策落差问题，对经济景气循环产生反向刺激效果，造成通货膨涨压力加大。

随后，会议分多场次、多议题进行了探讨。在“中国国家治理”场次，中国人民大学的任剑涛教授分享了题为《国家治理的简约主义》的研究。

这种简约主义可以理解为：国家必须要分权制衡，国家权利具体运行需要简约主义的逻辑，特别要强调在政治法律和环境的途径当中，依法治理是国家得到很好治理最重要的简约原则。美国杜克大学/上海财经大学的牛铭实教授用生动的“豆选”例子，深入探讨了选举与地方治理改善的问题———改善地方治理是中国稳定的根本之道，而欲改善地方治理，最好的方法就是采用公平、公正的选举程序，导引地方官员认真地为民服务，这也就是“豆选”所蕴含的道理。美国佛罗里达州立大学的杨开峰教授，则关注及反思中国科技治理及其工具的演变。他从比较的视角，讨论了中外相关治理理念，即市民社会、府际关系以及企业政府等，在此基础上，基于政治民主以及多层级治理理念提出科技治理的思想，并从中国科技管理模式的变迁进一步论述了科技治理的演化。最后提出科技政策工具，包括结构式控制工具、合同式诱导工具以及互动式影响工具3种。

在“公共财政”场次，美国乔治亚大学的侯一麟教授，对我国近年行政体制改革进行了实证分析，并提出了相应的政策建议：地方官员激励机制要改变，从“发展-提升”转到“服务-褒奖”。“科学发展及和谐社会”口号表明最高层的指向标已经开始变化。在地方裁量权增加后，转移支付和自由资金的使用要配以严格监督，以达到最优使用。为此，透明的预

、算体系至为关键。

在“中国政府改革”场次，浙江大学的郁建兴教授用一种新路径分析“治理的中国适用性”的问题。

他指出，中国的治理研究者应充分意识到“转型期”特征，认知丰富的事实；“足够好的治理”需要我们确切地理解制度演化和国家能力，在这个世界中权衡并找到优先的东西；“策略性-关系性”方法目前更多是一种分析路径，但经过对结构和能动的确切描述，未来可能发展为一种能避免事实、理论与概念错位的解释框架。复旦大学的竺乾威教授，则关注地方改革的问题。他以广东顺德为案例，探讨地方政府的管理体制改革创新。顺德的改革涉及了地方政府体制改革的3个最核心的问题：党政关系问题、改革的路径依赖问题、改革的动力问题。

在“公共服务供给问题研究”场次，中山大学的倪星教授，建基于对警察行为的实证研究之上，分析了警察这一“行动中的街头官僚”，并得出结论：街头官僚行为特征复杂多样的，其工作时间和工作投入情况差异明显。街头官僚行为在各类机构之间的差异远远大于同类机构内部的差异，机构属性等因素的影响突出，说明街头官僚更是一种组织的现象。复旦大学的敬乂嘉博士，探讨了随着社会服务提供方式从“制造”向“购买”转移的这种公共非营利合作关系。在政策和实践层面，我国社会服务外包的关键治理问题，是如何实现公共非营利关系的形态变化，实现从管家关系到委托关系的变迁。

美国明尼苏达大学的赵志荣博士，探讨了中国城市基础设施建设投入的两个模式：资金结构与融资机制。他认为，就趋势而言，市场融资的增长速度明显快于财政资金，因此在总投入中变得越来越重要。同时，东部省份对财政资金的依赖程度最高，这主要是由于土地出让转让金明显高于其他地区；直辖市的市场融资比例最高。如果从政府和市场作为基础设施提供者的角度来看，政府主导模式的重要性在逐渐下降；城司主导型和私有部门参与模式扮演了越来越重要的角色。新加坡国立大学的和经纬博士，聚焦过去10年中国城市公立医院的民营化改革，提炼出中国社会福利领域民营化改革政策过程的分析框架：从理解地方政府的财政状况开始；识别主要的行动者（Actors）和利益相关者（Stakeholders）并理解他们的各自立场、偏好、效用函数和相对力量；行动者和利益相关者的互动直接型塑着政策改革过程并决定其结果。

在“中国社会建设”场次，中山大学的岳经纶教授，独特地创造出“社会中国”(SocialChina)概念，社会中国的着眼点就是中国的社会模式，特别是中国的社会福利模式。他以此为分析视角，梳理了中国社会政策的演变。中山大学的何艳玲教授则从“市场建设推动了社会建设吗？”这一问题出发，提出了中国式的国家-社会-市场同构逻辑，并认为，中国的国家建设有两个重要的任务，一个是在政治层面，重建政权合法性，以应对社会压力；一个是在行政层面，重建公共服务供给机制，以回应社会需求。中国社会建设所指向的利益调节的压力，将在这样的国家建设中被吸纳。

在“非营利组织与协同治理”场次，来自乔治亚大学的郭超和来自南洋理工大学的张志斌两位博士，运用五维代表性概念框架，对中国非营利组织代表性进行实证分析。

第13篇

最近一段时间以来，有关公共管理学的问题引起了行政管理学界的关注。其中一个基本问题是：公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。但这种差别何在？后者没有做出有说服力的解释。笔者认为，在今天的中国探讨公共管理学与行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为依据，而主要应根据中国目前的理论与实践来探讨。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共管理学的研究范围，然后在此基础上探究公共管理学与行政管理学的关系。

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

第14篇

从已往的考察分析中我们发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不菲的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的;它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话;它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤。［2］“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个像物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则———不良业绩———更多的规则”这种微观管理的循环?公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间的相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、差的工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减内在于不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作?经济学虽然将委托关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托关系的关键，使委托范式暗含着可能偏离实际的假定①。在经济学家那里以委托人怎样控制人行为为核心的委托问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样更好地达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他们机构的表现业绩?为了知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩能做出贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩内在相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联又不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度常变得相当困难。如何度量工作业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。［3］313－324在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定:公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是如何改进公共机构的表现。如果研究者们能有效回答这些问题，则将为提高公共机构的绩效做出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，纽曼(1996)和柯林(1996)的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在题为《什么使公共管理学成为科学?或“大问题”真的大吗?》一文中，纽曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题:什么是一个组织或公共组织的本质?公共组织如何与它的环境相关?管理一个组织意味着什么?［4］409－415在题为《民主制中的公共管理学大问题》中，柯林表达了与纽曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准:根植于民主政治的达成;提高到社会的水平;面对集体行动手段的复杂性;强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括7个既是研究性也是行动性的方面:(1)什么是集体行动的手段，据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责?(2)什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色?(3)基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡?(4)怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势?(5)什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用?(6)什么样的平衡在中立的能力、代表性和领导之间应当被采取?(7)如何提高社会的学习过程，改进有效选择、可替代后果、达成目标、特别是培育和发展民主政体的知识?［5］416－422

二、新研究及其特点和方法

基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文(CamillaStivers，2000)，对“大问题”研究的意义予以肯定:跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践;［6］194－199而且在2001年开设专栏，给“大问题”研究的深入予以鼓励。柯林作为“大问题”早期争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文(2001)，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在机构组织工具层面及人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现;一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论;一些研究将视野从人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响;一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这种持久的价值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，其整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉汉(RichardF．Callahan，2001)的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含有两种学术趋向:一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”存在的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯(ArthruC．Brooks，2002)、库珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大体归于这一倾向;一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的某种重要，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点彼此不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化，卡拉汉于2001年发表了题为《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》的论文，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用以克服单一维度或层面分析的局限。［8］493－499譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属社会系统互惠存在的构成部分。与卡拉汉直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫和麦圭尔(2001)从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是二人基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特100多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息:那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，而往往相反是学科活力所在的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上的新的公共管理学说。为建立这样的学说，作者提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”:(1)是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相同的计划、组织、人事、指导、协调、报告、预算即POSDCORB①?(2)网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似?(3)网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整?(4)网络以什么方式采用相互的自我责任?(5)网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么?(6)网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么?(7)公共管理网络产生不曾发生的结果吗?［9］295－326

三、非营利管理研究对“大问题”的回答

除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，透过对分领域问题的微观考察，寻求或检验对普遍性问题的回答，是新世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯•杨(DennisR．Young，1993，1997)对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993至1997年该杂志的主题及所占比例，将其概括为如下几类:委员会治理8%;行政领导8%;人力资源管理12%;财政资源7%;对变化的战略适应9%;组织结构14%;表现度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非营利问题学术杂志发文的主题，发现基本议题也多集中于以上方面。由于这些议题与贝恩的“大问题”多有重叠，通过它们可以对贝恩的“大问题”做更深的透析。［10］259－266依据贝恩的观点，公共管理部门中的委托人即被选官员不能通过规则的强化很好地管理人的行为，由此导致微观管理中不信任、更差的工作绩效和更多规则的恶性循环。在缺乏较好绩效控制技术的情况下，打破这种恶性循环需要削减不信任，这要求合理界定委托人和人的角色。布鲁克斯认为，与一般公共部门相比，非营利部门的行政等级更具模糊性。譬如，非营利董事会负责其组织高层的监管时，经常会被要求产生诸如负责筹款、协调管理等具体的功能行为，由此延伸了董事会的责任链。当董事会这样去做的时候，意味着委托人可能就是人自己。这种委托人和人角色的模糊状态会影响董事会的有效治理。为了提高非营利管理的工作效率，董事会的任务应当合理地限于政策层面。有效的非营利管理董事会倾向于与组织的日常行政无涉，它们对于操作层面事务的干预仅仅限于危机时期。这些特点与公共管理明显相似。在公共部门管理中，那些高高在上拥有决策权的委员会也常常对组织运行的官僚程序感兴趣，这不但会降低董事会的效率，还可能导致一类基于委员会介入细节而引发的危机。从中得到的教训是，董事会和委员会的操作干预都应限于危机时期，且危机干预必须是经济的。虽然非营利董事和公共部门的委托人有所区别，但二者关于微观管理的问题和答案是相似的。从非营利管理存在的问题和消解方向可以看出，为了消减公共管理领域委托关系中的不信任，澄清委托人的使命并将其在人层次的干预限于危机情境十分重要。公共部门的雇员管理可以从非营利志愿者激励问题的分析中发现启示。雇员激励是贝恩提出的公共管理的又一个“大问题”。公务员的特殊地位使公共管理者难以像企业家那样解雇或奖励任何人;而公共管理绩效认知的困难既意味着道德约束的失控，也意味着不当激励出现的可能，并由此引发坏雇员驱逐好雇员的现象。在此背景下，考虑到公共部门较低的工资，非金钱补偿成为一种平衡机制。布鲁克斯对此的解释是:一个雇员在任何领域挣得补偿C，那里C=W+V。W代表着货币类收益如工资，V代表非金钱收益如工作满意。想象一个雇员在两份工作之间进行选择:一份是私营公司的工作，货币收入为Wp;一份是地方政府工作，货币收入为Wg。如果Wp＞Wg，但是雇员选择了地方政府工作，则存在Vg＞Vp，即非金钱收益在政府部门比私营部门更高。这表明公共部门对雇员的激励主要来自非金钱收益。和政府一类公共部门相比，非营利部门管理涉及一些特殊情形，如志愿者劳动力介入的货币收益为零(即W=0)，他们的收益补偿全部来自非金钱力量方面(即C=V)。如果货币收益为零，激励一个人成为志愿者参与非营利性活动的动力便只能从非货币收益方面去寻找。这种非货币收益虽然大部分不能为管理者所操纵，其主要方面却可以被分离出来予以考察，它们构成激励志愿者行为的主要因素。诸如:认识到活动的意义而为社会或社区改进而工作，做有责任的公民;表达个人态度，显示对他人的关爱;学习新知识和技巧，增加职业生涯的选择机会和能力;发展领导和团队技巧，建构自我尊敬，提升或赋予生命以意义;经历新挑战，丰富自身阅历，体验积极的组织文化，享受特殊时光。这一切对志愿者来说都是与货币收益不同的奖励。在志愿行为关系中，给予者和接受者会存在一种双赢情景，志愿者在给他人带来福利的同时也提升了自己。公共部门管理中的雇员激励虽不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之间的部分重叠使前者可以从后者得到启示。譬如，非金钱雇佣关系在公共领域和志愿者领域应当是被认同的，认识到形式多样的非金钱收益的激励价值，在不增加费用的情况下，管理者有可能实现对非营利或公共部门工作的改进;营销大部分无形收益对招聘、保留和激励非营利或公共部门的雇员都会有所帮助。绩效度量是贝恩提出的公共管理的第三个“大问题”。对此问题的解答虽存在良好意向和努力，结果却始终不甚理想。人们致力于量化标准的发现和应用，不断强化投入产出意识，公共管理的绩效评价依旧充满模糊性。普遍认同的原因是，目标的多元化使公共部门的绩效度量难以有明确的界定和标准，也缺乏让公共管理者自己去澄清的激励。布鲁克斯认为，公共机构中也许不存在像企业生存必须维系的那种可测度的成本或利润底线。非营利管理存在类似的情形。一方面，非营利组织必须拥有并认识到它的生存底线，以避免倒闭或消亡的风险;另一方面，非营利组织也存在目标的多维或模糊性，且经常被寄托或赋予公共使命。在此状况下，发展一种绩效评估的多维方法，是度量非营利领域业绩表现的合理选择。布鲁克斯介绍了库什纳和普尔(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)围绕这一问题构建的模型，该模型从4个维度界定非营利组织的业绩表现:(1)是否获得机构运作需要的充足资源或资金;(2)是否以最小成本或效率的方式产出所需要的东西;(3)是否以依据组织使命的要求达成了既定目标;(4)机构服务的顾客是否满意。在目标多元的非营利系统，这些维度都存在于一个反馈环中。例如，资源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能拟制承诺的目标达成或伤害选举人的满意，而这些负面效果又会引起更大的资源危机。因此，任何对这些维度的忽略都会产生对组织绩效理解的残缺。绩效考察的这种多维方法对公共部门管理富有启示。全面质量管理在政府机构的应用就具有这种多维特点，涉及对“顾客”满意、目标达成、持续改进、员工参与等多方表现的度量。比较非营利管理与公共部门的业绩表现可形成如下共识:寻求单一公共机构业绩表现的度量方法可能是不合适的;业绩表现的构成不仅包括组织的运作效率，选民满意，也包括机构资金的重组和目标的达成。这些维度存在着一种相互影响的反馈机制，忽略其中一个因素同时意味着其他方面可能存在麻烦。公共部门的绩效度量应同时在多个维度来展开。

四、延伸研究:对行政伦理“大问题”的考察

公共管理在理性意义上应当有其规范的伦理基础，但这种基础具体是什么却时常困扰着公共论域中的许多学者和实践者。2004年，库珀发表了《行政伦理的大问题:对集中研究和合作努力的需要》一文，将“大问题”研究延伸到行政伦理领域，试图对公共管理伦理的规范基础给予说明。［11］395－407对这一问题常见的非正规表述是:哪种伦理在政府行政决策中应当被采用?每一个人都有自己基于宗教、政治、文化或生活经验及其他社会化经历之上有个性的伦理观点。除此之外，社会上还存在称之为“职业伦理”的行为规范，公共行政伦理既是这种规范的一部分，也是公共管理理论研究纵深发展的重要领域。库珀概括了这一领域备受关注、可视为公共伦理选择价值基础的5个议题:(1)政权价值与宪法理论。自由、平等和财产权是与此相关的规范价值。(2)公民权理论。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民赋予的权力，并承担责任代替公民处理公共事务。(3)社会公平。社会公平是政府行为核心的组织原则，该原则虽从未单独成为被接受的中心，却是行政伦理主要的价值规范之一。(4)美德。美德不是一个高高在上的深奥假定，而是生活中常见的性格特点或道德现象，将其理解为行政伦理的特点之一是对理性主义的矫正。①(5)公共利益。公共利益作为政策和行政决策的终极原则发挥作用，提醒并约束公共管理行为必须代表广泛分享的人民利益而不是特殊群体的独占利益。这些具有美国特点的价值规范是否和怎样适合于其他国家令人深思。行政伦理规范的创造因国家而异吗?有没有可称之为全球行政伦理的东西?如果行政伦理是社会性建构的，当社会交往使世界正变成相互依靠的整体时，是否会出现或建构出公共行政管理的全球伦理?与此关联的公共行政伦理的一个“大问题”是:基于个别国家或地区社会基础之上的行政伦理范式在全球适用吗?库珀的回答是肯定的。早在《跨国世界的公共管理伦理》(2000)中，库珀与其合作者尤德(DianeYoder)就对这一问题给予了正面解答。他们考察了自1970年以来大量的国际条约、协定、合同、公约和项目，发现其中蕴含着一些彼此认可或共同追求的价值观基础:自主决定、自由、真诚、信任、善始善终。这些价值观既与美国文化相吻合，也适用于其他国家或地区，只是人们常常不知道它们怎样被世界其他国家或地区所采纳。譬如，缺乏透明度产生的负面影响或破坏作用使得任何一个政府都面临压力，如果某个政府期望它的国家能够长期繁荣和稳定，就不得不增加其政治决策和公共管理的透明度。作为对政府信任的基础，透明度就可能成为全球公共管理追求的伦理价值。如果全球性价值伦理确实存在或能够为人们所重建，是否会导致多样性世界文化的破坏或同质化、西方化?库珀的回答是否定的。尽管不同文化覆盖的融合是可能的，但人们依旧可能在一个包容广泛的文化中保持其生活与行为个性，一方面富有地区特点，同时又介入全球文化。如何进行组织设计以支持伦理行为是库珀认为的公共行政伦理的第二个“大问题”。以迈欧格拉姆(Milgraam，1960)在耶鲁所做的实验和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的实验为例，库珀分析了层级官僚组织的两个局限:不仅在激励职员的行为方面是失败的，而且常常阻碍他们产生正确的伦理行为。譬如，在迈欧格拉姆的实验室中，不同年龄、性别、职业、宗教倾向或教育水平的受试者，在有关提示和组织文化的诱使下，多会产生抛弃个人伦理责任的异端行为，如以痛苦和危险的方式对他人实施电击。迈欧格拉姆将这种现象解释为“角色转变”，即通过心理角色的逐渐过渡，受试者从相对自治的主体存在变成了实验意志的某种工具。当人成为工具时，便不再为个人的行为承担伦理责任。津巴多的实验则发现，大学生在模拟监狱分配的角色中，很快会变成对犯人有虐待倾向的恶劣的护卫，或对其他人和护卫实施侵略性报复的囚犯。在此，护卫和犯人一样被组织中关联的角色所俘获。这些与有关文献用“组织人”、“微观政府”或“组织支配”概念刻画官僚组织对其成员行为的塑造作用十分类似。“组织人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了组织成员如何忠诚地被组织所捆绑，以至于毫无疑问地依据组织的期望决定自己的行为;“微观政府”概念描述了不管伦理和法律如何规定，雇员都被要求是他们组织监督者的命令服从者;“组织支配”范式则反映了组织通过强化能够使其利益最大化的心理威胁支配它们雇员的生活，由此导致成员行为的单调或片面化。大量文献和行政伦理案例显示，组织倾向于剥夺或阻碍其工作人员坚守他们的职业良心或伦理自由。是否能够建立一个倾听并支持伦理诉求的公共组织，有赖于公共管理伦理专家和组织问题专家的合作努力。库珀提出的最后一个伦理“大问题”是，为公正起见，什么时间应该平等或不平等对待人们?传统观点认为，为了公正地对待每个人，必须同样地对待每个人。20世纪中叶后社会的多样化发展对这一观念提出挑战。公民权运动、反贫困运动、妇女运动、环境运动、学生运动以及其他伦理运动以前所未有的多元诉求迫使人们意识到，同等待人未必对每个人就是公正的。在回应多元化的公民社会及其偏好与诉求方面，基于理性化、标准化的传统观念有着名不副实的困难。客观的情形可能是，在接受以官僚机构为中心给予的服务时，许多公民经常觉得他们得到了不公正待遇。由此引出的一个伦理问题可能是，公正并不要求任何时候都同样地对待人们。在一些情况下，它要求给予相同待遇;在另一些情况下，则可能需要差别待遇。但清楚理解这两种公正方式的标准时常也是困难的。在一些案例中人们能看到公正与差别待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及残疾人待遇时给予的特殊照顾，在社会心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人们却茫然于明显的观念冲突，譬如，同性恋者们基于平等的观念坚持维护他们结婚的权利，要求同性恋者之间对忠诚的承诺应该被像其他人那样得到对待;持反对意见者则认为婚姻应该仅仅存在于异性之间。由此引起的激烈争论是:什么样的资格应同等对待，什么样的同等对待应该禁止?以相同方式对待每个人也许不是理想的普世价值观，但何时需要平等对待，何时需要不平等对待，则常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不总是等价的，我们必须解决这样一些关联问题:什么时候不平等对待是公正的，什么时候平等对待是公正的?是应该标准化每一个问题，还是给予一些情况特殊考虑?假若各个方面的情况都要考虑，又如何对标准化和多样性进行综合?

第15篇

[关键词]官僚制 新公共管理 公共部门 市场化

[中图分类号]C931 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）12-0030-02

一、官僚制的内涵与基本特征

（一）官僚制的内涵

官僚制，可以解释成“”，是一种工作的作风和态度。韦伯从中性的立场首先使用了官僚制这个词，虽然对官僚制统治的背景、本质和发展都作了详述，然而却未对官僚制的具体概念进行明确的解释。

对官僚制的内涵，几位学者做了相关概述。张康之认为：“官僚制的概念具有政治学、一般社会学、管理学三重含义。在政治学中， 官僚制一词往往是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。”①还有学者认为，官僚制指的是由官职或是职位来进行管理。

当然，韦伯在使用“官僚制”这个术语时，并不是以一种讽刺的、贬低的情感态度来叙述的官样文章、不停歇的强调，以及循规蹈矩而导致的无效率。他用它来称呼在他看来是最现代、最有效率的组织形式。韦伯给予“官僚制”很高的肯定，他认为：“在精确性、稳定性、可靠性以及纪律性的严格程度等方面，它比其他任何形式都要更胜一筹。”

（二）官僚制的基本特征

韦伯确定了他理想的、基于法定权力的官僚制的基本特征：

1.劳动分工。劳动被划分，从而使权力和责任被明确界定。

2.层级制。就是在一种层级划分中的劳动分工中，将各种职务或是职位组织成权力等级。

3.非人格化。当规则和其他的控制措施被非人格化的无个人情感在内，这样个人色彩、个人偏好就可以适当的避免。

4.专业化。具有以上特征的官僚制，在工业化时挥其巨大的作用。提高生产效率，使公共部门的工作有序、高效。

正如韦伯所预言的：“20世纪的人们将生活在官僚制铁一样的统治时代，官僚制作为一种普遍而有效的组织机制，将成为现代社会的世界性命运。”在20世纪70年代到80年代之前，虽然受到较长时间的冲击，但是它一直处于独领的状态，当时大多数西方欧洲国家都采用了与之相关的组织制度。

（三）官僚制弊端外露

但是，任何一种制度、体制都不是万能的，伴随外界环境的不断变化和冲击，官僚制的一些弊端日益浮出水面。官僚体制下，政府职能过于宽泛，也就形成当时的“大政府，小市场”的局面。20世纪30年代，发生了席卷整个资本主义世界的经济危机，为了摆脱当时的困局，在凯恩斯主义的指导下，加强政府的干预，特别是货币政策和财政政策来对经济市场进行调控。随着政府干预的不断加强，问题逐渐显露，如政府财政赤字问题、政府信任问题等。出现政府失灵的重大社会问题。

韦伯官僚制注重严格的规规章制度，特别强调绝对的、垂直的命令，这样就会遏制公共机构中公职人员的主动性、创新性，使得公职人员变成“机器人”，缺乏创造性。以此，也就使得公共机构缺乏竞争性，没有活力，犹如一潭死水。

过度集权的等级制度，层级过多，机构臃肿，使得行政工作拖拉、缺乏灵活性，行政效率低下等。职位终身制，一辈子的铁饭碗，导致公共机构丧失了内部的激励性。

再加上经济、信息的全球化和知识经济时代提出的新挑战，在激烈的国际竞争的环境下要求公共机构能够做出灵动的、及时有效的回应。面对以上的问题，新公共管理出现了。

二、新公共管理对官僚制的超越

（一）公共选择理论

作为新公共管理理论基础之一的公共选择理论，是由布坎南在20世纪80年代，面对政府失灵、政府资源浪费、效率低下等一些问题的情况下提出来的。它主张发挥市场的自我调节功能，强调政府的适度干预。

布坎南认为，公共选择理论的探析要回到经典经济学家的立场。他指出：“现代公共选择理论对政治活动的运行所提供的洞察与亚当斯密之前对市场运行所提出来的洞察是相吻合的。”他将“经济人”假设映入到公共部门，认为政治家和政府工作人员在做选择时，也都是具有理性的“经济人”，也是以追求自身利益为目的的。

通过“成本――收益”的分析方法，布坎南对西方相关政府做了分析，得出了政府失灵的结论。过多的政府干预经济领域，使得政府资源配置效率低下，原因在于其缺乏竞争性，政府提供的公共服务往往超出实际公众所需要的，利用率低。再者，就是政府工作人员缺乏有效的监控。政府不是万能的，不能只靠政府的干预活动，而将市场置之不理。

总之，新公共管理运动所追寻的就是建立一种市场化的运作方式，以此来改变政府的组织和运作方式。那么，如何实现新公共管理的美好愿景呢？

（二）新公共管理对官僚制的超越

1.对政府进行重塑，着重强调对“政府―市场”的关系的重塑

在奥斯本和盖布勒的《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书中，对政府的改造要以市场为导向：通过市场力量进行变革。官僚制严密的等级制度，强调政府的巨大作用，在公共部门内一手遮天，如在卫生保健方面、环境保护方面、职业训练方面。新公共管理主张市场导向的作用，使得公共部门产品和服务的市场化，也就是在公共部门中引入市场竞争机制，在公共部门与私营部门之间，还有在公共部门之间进行竞争，对政府机构的规模去冗存精，重新构建政府工作人员的激励机制，按照市场的经济原则来提升公共产品和服务的供给质量和水平。

市场机制有优于官僚制的许多优点，如市场是分权的，不像官僚制是严密的、权力高度集中的等级制度。市场通常是竞争性的，不再像官僚制下政府只是划桨的角色那样，而是掌舵。政府不再大包大揽，而是将一些公共部门的业务外包，或是实行竞争的原则，这样可以提高行政资源的有效配置。在大数据时代，全球激烈竞争中，必须以市场为导向，通过竞争机制进行选择。

试想一下，现在一些行政的管理机制，如制定学生就近入学，是否能比供需双方（学校和学生及家长）通过比较做出的选择得出结果更让人满意呢？如北京出台的相关就近入学的政策与英国通过比较分析进行择校的行为，两者到底哪一种更有效？

2.突破等级制的弊端

等级制体制中遵从的是“下级对上级的要求是无条件服从的”，上级对下级的控制也是非常严格的，而这样做的后果就是在很大程度上抹杀了和打击了政府工作人员的创造性，使他们更加形式化和机械化。因为官僚制的结构是一种金字塔式的，当其管理层级越多时，组织在处理自下而上的信息传递时就会出现层级越高、信息的传输渠道越窄的现象，这样产生的后果就是大量的信息不能到达顶层，出现阻塞问题。组织管理十分注重等级权力、组织规章制度的遵守、层层负责的方式，结果不仅导致组织工作人员安分守己、因循守旧、缺乏创新精神，且长时间在这种组织中工作、生活，很容易导致上下级关系失和。组织中的工作人员由于长时间从事同一种工作，很容易产生职业倦怠，成为工具人，失去人情味。层级制的弊端显露，它极易受到信息匮乏和泛滥的困扰，因而这也成了主张分权化组织的有效论据。在分权化的组织中，决策权主张向下分散，分散到能够获得决策所需要的信息层次。因此，新公共管理针对组织内上下级关系失和，主张加强上级对下级业务上的指导，增进上下级之间的交流，实现合作共赢的局面，这也有利于调动组织成员的工作积极性、创造性。它还提出精简机构，对于克服机构臃肿庞杂，行政效率低下起到了很好的调节作用，这些也有助于实现公共组织非官僚化。

三、新公共管理与官僚制论战对我国公共行政改革的启示

首先，简单地看一下，我国的几次行政机构改革所涉及的方面：我国自改革开放以来，进行了几次行政机构的改革，注重了对行政机构规模的精简、人员的精简。如在1982年的改革，这是改革开放以来的第一次行政机构改革，使得国务院各个部门从100个减少到61个，人员编制从5.1万人次减少为3万。1988年的改革中，也对行政机构各部门和人员编制进行了精简。在接下来的几次改革中还涉及到了政府职能转变、政企分开，市场经济方面相应政策的提出就如何做到更好地为公众服务不断提出新要求。改革的内容也存在借鉴新公共管理与官僚制的相关内容，如规范了对官僚制层级制所致的机构规模过于庞大所导致的政府机构及人员办事拖拉、效率低这种消极影响；也有涉及到与新公共管理公共部门市场化的部分。

根据我国经济社会发展的现状，再加上我国在改革开放之前长期实行计划经济体制，在今天，不仅要处理好政府与社会、公民的关系，更要处理好政府与市场的关系。为顺应市场经济的发展需要，当前政府应是以市场为主导的有限政府。为了避免凯恩斯主义后期的“大政府、小市场”，同时也要注意“大市场，小政府”，注意两者的比例配置。要灵活借鉴官僚制中层级制度中有益的成分，辅之借鉴新公共管理中要实现层级制的扁平化，目的在于提高我国行政办事效率。

所以，无论对于官僚制还是新公共管理运动，我们应该持有一种公正的态度和立场进行扬弃，而不是一竿子打死。彼得・杜拉克在《21世纪的管理挑战》一书中，把“科层制已经寿终正寝”的说法看作是“无稽之谈”。在他看来，官僚制并没有因新公共管理运动的“摒弃官僚制”的口号而被革命或取代。②现在处于全球信息化、经济全球化的大数据时代，世界变化的步伐不断加速，没有任何一种理论可以一成不变地永久适用。我们应顺应新时展的需求，汲取官僚制行政中有益的部分，再加之新公共管理运动中对市场作用重视的合理部分，进行新的创新和构建新的行政模式。

注释：

①张康之.论官僚制的实践困境[J].云南行政学院学报，2001（06）.

②郁建兴.吴国骅新公共管理运动与官僚制[J].教学与研究，2003（09）.

【参考文献】

[1]（美）戴维・奥斯本，特勒・盖布勒.改革政府――企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006.

[2]（英）简・莱恩.新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004.

[3]郁建兴，吴国骅.超越新公共管理――基于政治层面的思考[J].湖南社会科学，2004（01）.

[4]钟红艳，莫德昊.理性官僚制的制度设计与当代扬弃――对新公共管理政府再造的深层反思[J].中北大学学报（社会科学版），2010（08）.

[5]申琳.浅析新公共管理对理性官僚制的超越[J].商品与质量，2012（07）.

[6]周晓丽.新公共管理：反思、批判与超越――兼评新公共服务理论[J].公共管理学报，2005（02）.