公共管理的根本特点范文

前言：我们精心挑选了数篇优质公共管理的根本特点文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

[关键词]公共管理；公平；公共权力

公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配

这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?

公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。

二、公共管理的根本目标是实现公共利益

这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。

如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面

公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。

在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。

四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平

作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。新晨

第2篇

[关键词]公共管理公平公共权力

公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?

公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。

二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。

在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平

作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。

第3篇

[关键词]公共管理　公平　公共权力

公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?

公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。

二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。

如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

转贴于

三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。

在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。

四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平

作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。

第4篇

内容摘要:新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,从而提升政府绩效和公共服务品质、实现公共的福祉与公共利益。本文阐述了“新公共管理”的理论基础、基本特征、实践应用和现阶段的研究状况,以期其对我国公共管理模式提供参考。

关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示

新公共管理的理论基础

自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。

新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。

从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

新公共管理思想阐释

尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

我国公共管理模式概述

中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:

第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。

中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。

虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。

新公共管理对我国公共管理模式的启示

在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。

(一)引入竞争机制

新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。

(二)注重既定的法律规章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。

(三)合理借鉴科学的企业管理方法

现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。

(四)强化政府管理职责

转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。

(五)注重公共管理体制与政治体制的关联

新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。

总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

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第5篇

公共管理(Public Management)是以政府为核心的公共部门，在整合社会各种力量的基础上，广泛运用政治、经济、管理、法律等手段，强化政府的治理能力，提高政府管理效能和公共服务品质，有效增加并公平分配社会公共利益和公共产品的管理活动。它由20世纪70--80年代的新公共管理运动所引发和推动，并伴随着波及全球的政府改革运动而稳步推进，以其对传统公共行政批判性继承、拓展、接替和超越的态势，在理论与实践上塑造、规制和导引着现代公共事务的管理方向和运作方式。

公共管理运动表现出探求“去官僚制”的社会治理模式的整体特点和共同努力，其深刻内涵和重要理念在于利益取向的公共性、公平性、管理的公共参与性、管理本质的服务性、管理结果的绩效性，以及政府与社会的合作共治性，反映了由权威型政府向治理型政府转变的深刻变化。对于20世纪80年代初兴起于新西兰的新公共管理运动，作为政府的改革实践，在短短20余年的时间里得到了英、美、墨西哥、香港、拉丁美洲等国家和地区的广泛响应，形成了“不同版本”的新公共管理(运动)。“作为传统公共行政模式的替代物，‘新公共管理’实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰・哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。”①因而被视为“公共行政实践活动的最新范式”。国外学者梅戈特把公共管理看作是公共行政管理传统(Public Administration Tradition)、公共事务传统(Public Af fair Tradition)和政策分析传统(Pohcy Analysis Tradition)之后的第四次浪潮。我国行政学者陈振明则将之视为继传统的公共行政和政策分析之后的“第三种”途径或范式。

“公共管理是否高效运作一直是判断一个公共管理体系是否优良的标准，也是判断政府是否负责任的一个尺度。”20世纪80年代中后期以来，随着我国改革开放的深入和社会各项事业的进步，学习和借鉴公共管理改革的经验，从理念、体制到方式等进行深刻的改革，成为我国行政管理学、经济学、社会学等学科领域众多学者关注的课题和理论取向，显示出强大的理论活力。近年来也逐渐波及档案学领域。

二、公共管理的特定对象与公共管理的践行者：档案管理在公共管理中的双重角色

1　作为公共管理特定对象的档案管理――公共信息

信息是人类社会存续和发展的重要战略性资源。公共管理活动中，管理主体必然依赖并利用信息来开展活动。公共信息是公共主体行为选择和相互交往的前提，是政府和公民进行公共事务处理和实现公共利益的基本条件。“公共信息是一种资源，公共主体只有在对公共信息享有和利用的基础上才能够有效实施和参与公共管理，实现自身利益和公共利益。”在信息时代，公共管理对公共信息的依赖性明显增强，“公共信息力成为一个国家综合竞争力的重要组成部分”。因此，公共管理主体为了更好地利用公共信息资源，必须重视公共信息资源的管理。公共信息资源管理既是政府公共管理的基础工作，也是公共管理的重要内容和特定对象。在当代公共管理研究的专著和教材中，许多学者都已将公共信息管理作为公共管理的一项重要内容加以描述和探讨。

档案是重要的信息资源，“是构成国家信息资源的基本要素和组成部分”。在公共管理体系中，凡属公共活动主体(包括政府、社会组织和企业)在公共管理活动中收集、传递、整理和的各种信息都是公共信息。由此而论，除私人拥有和管理的档案信息外，档案信息资源具有明显的公共性，是公共管理不可忽略的管理对象或者说管理客体。国外学者卡尔森和欧佛门在论及公共信息管理时，明确地将档案管理纳入其中。

2　作为公共管理践行者的档案管理――提供公共信息服务

公共信息资源是社会公共生活得以有效运行，公共生活质量得以不断改善的战略性资源。作为一种社会公共资源，它具有公共性、服务性和共享性的特征，是公共产品的组成部分。对公共信息资源的生产、传播、供给是各类公共管理主体，特别是政府管理的主要职能之一。

政府是国家信息资源的最大拥有者，也是最大的生产者、使用者和者。“政府信息资源约占社会信息资源总量的80％”。政府信息资源管理的总目标是“对所有政府信息资源进行科学管理和合理开发，实现政府信息资源的有效利用，以推动政府的正常运转、经济的良性运行和社会的健康发展。”作为社会利益的调节者、资源的有效配置者和公平分配者，政府部门能否公平、公正、有效地提供信息产品和服务给公众，以及信息产品和服务提供的范围和程度，直接关涉政府信息资源管理目标的实现，更关涉公共管理目标的实现。有学者提出公共信息服务“乃是当今信息社会政府应该提供的最为重要的一项公共服务”。“在信息社会，公共信息资源的生产和供给作为政府管理的主要职能，在政府职能体系里处于更为重要的地位。”

档案信息资源管理既是公共管理的特定对象，也是践行公共管理的特定领域，是主体与客体的统一。档案管理部门承担着公共信息资源的管理和提供信息服务的职责，各级档案行政管理部门和各类档案实体管理部门(档案馆、档案室)都是公共管理体系内的管理主体，有责任和义务参与公共管理活动，分担履行公共管理职能，在新的社会舞台和环境中开展自己的活动。

三、国家模式向社会模式的转变：档案管理融入公共管理的社会基础

档案与文字的产生未必是国家、阶级出现的产物，但档案的有意识保存与管理和国家、阶级有着必然的联系。档案既是管理国家事务，表达统治意志的工具，同时更是统治者统治地位的武器和位置权力的象征，是国家的“胸甲和灵魂”，是“君主的心脏、安慰和珍宝”。档案的产生、保管和使用都与国家权力的维系与行使相联系。1794年世界上第一部专门的档案法一法兰西穑月七日档案法，确立了档案向公民开放的原则。“它改变了档案馆的性质，使档案馆从旧制度下的机密机构，变成了社会全体公民的利益和权力服务的公开机构，开创了档案利用的崭新时代”，因而被誉为“档案的人权宣言”。但无论在资产阶级统治者、档案管理者，还是在普通民众心目中，档案是“法国资产阶级国家的公共财富”的思维方式和国家统治工具的价值观念并未彻底改变。正如T，库克在第十三届国际档案大会的报告中所指出的：“从荷兰学者所处时代到詹金逊、卢萨诺瓦时代，直到美国注重政府文件管理的时代，档案视野在传统上是由一个国家建立的，为这个国家服务，作为该国统治结构和机构

文件的组成部分。档案理论因此在国家理论、模式和概念中建立了合法地位”。20世纪后期，公众对档案的认识发生了根本的变化。在普通公民看来，档案不仅要涉及政府的职责和保护公民的个人权利，而且更多地还应为他们提供根源感、身份感、地方感和集体记忆。社会的诸多变化推动了档案管理从传统的“国家范例”向更新的“社会范例”转变，“上述国家(指美国、德国和加拿大)中不同的‘社会观’已导致人们开始探讨档案理论与方法的新概念，这表明档案理论的思想基础发生了另一个根本变化――从一个国家的理论发展到全社会的理论”。加拿大档案学者另一学者安・威尔逊也认为档案更应注重“管理文件”而不是“政府文件”。

20世纪80年代以后，在经济体制和政治体制改革不断推进、信息技术飞速发展和普遍运用、经济全球化和市场一体化、社会组织的培育和公共领域的发展等多种社会因素的推动下，我国社会步入全面的、整体性社会转型期。转变政府职能，形成“小政府，大社会”的社会治理格局成为社会发展的主导趋势之一。在此社会宏观背景下，作为国家事业组成部分的档案事业也在逐步向社会拓宽，档案管理的社会观念得到增强。冯惠玲教授在《论档案馆的“亲民”战略》一文中不仅指出档案馆要从“国家档案观”转变为“社会档案观”，而且进一步指出“社会档案观”将公共档案馆带人一个更为广阔的、丰富多彩的社会活动天地，要求兼顾社会、国家、家庭、个人四个层次，这对中国档案工作者来说是一个重要的观念拓展。

档案管理由国家模式向社会模式的转变，为档案管理融入公共管理提供了社会基础和发展方向选择。库克在另一文章中也间接地表达了这一看法：“(档案管理)在过去的那个世纪发生了一次集体性转移，即从以国家为基础的司法――行政档案话语转向以更广的公共政策和公共利用为基础的社会――文化档案话语”。

四、理论与实践的互动：档案界向公共管理迈进的思考

“档案理论是根据一个时代、地域或个性的职能发生变化，这种职能一旦被认识，就会成为专业发展的动力。”社会转型的深化、治理型政府的推进、和谐社会建设与关注民生政策的导引，都在推动着新时期档案管理职能的转变，需要我们做出积极的回应。

1　在档案研究中引进和强化公共管理概念

科学的发展一方面源于学术共同体认识的提高和深化，另一方面也源于理论视野的转变。“科学中的观察是‘理论负载的’”。人们对于客体的认识不是对客体的直接反射，而是经过主体依据自身既有的认识尺度和认识图式(如概念、理论、例证、储存的心象和可参考的图形等)对客体进行判定的过程，从已有知识出发去探究未知的事物或事物未知的方面。“观察主体的理论抽象取决于主体的理论结构。在现代科学中要把握观察客体的本质规律，就必须在观察中始终发挥主动性。”在科学研究中能不断开阔研究视野，既从自身的角度出发，又能旁及其他，就能更深入地推进对相关对象的理解，发现和揭示那些仅仅从单一的学科角度出发所无法发现的东西，同时通过学科视域的转换和扩展，我们还能够获得更多的研究资源，这是在当今科学研究中倡导跨学科研究或多学科融合的意义所在。

20世纪80年代以来，档案研究发生了一次质的跃迁，即由传统的史学学科向信息资源管理学科的转变。它提高了我们对文件和档案作为国家信息资源的基本要素和重要成分的认识，从“资源”而不是“资料”的角度来看待档案、档案管理现象。但信息资源管理体现的是一种“内向管理”，其核心是强调运用技术方法和手段确保国家或社会组织的信息资源处于可用的有序状态，以及信息系统的构建。信息资源也注重提供信息为社会服务，但其强调的重心在于如何“开发”的问题上，而不是强调以一个什么样姿态去服务一个什么样的社会。

与信息资源管理相比，公共管理更体现出一种“外向管理”的性格，强调“公共性”，以实现由公共行政的内部取向向外部取向的转变，从而达到政府与社会对公共事务管理的合作与“善治”。公共管理理念(论)对档案研究的启发主要在于以积极参与的精神，将档案管理融入到社会管理之中，密合与社会的互动。以此来观照档案研究，我们是否能解释一些更为深刻的档案现象，提出一些新的观点。比如，在理论上回应和揭示档案管理“社会模式”的建立“是通过基于利用模式的方法来证明的，还是通过直接研究社会和其机构来证明的，或通过某些其他手段来确定的”；或者我们能否突破档案工作是一项“服务性工作”的传统认识，确立其“基础性的社会管理工作”的性质等等，有待我们共同去思考。

2　实施积极的档案政策

公共管理既是一个理论学派，有自身的理论取向和价值关怀；同时也是一种实践活动，有自身的行动特点和行动要求。与公共管理有着双重关系的档案工作领域和部门，在管理行动中必然要与公共管理协调互动，体现出公共管理的核心管理理念和管理风格。如管理利益取向的公共性、公平性，把国家、组织、个人都包容在管理和公共服务之内；管理主体的公共参与性，打破政府独家提供公共信息服务的单一格局，政府之外的公共组织、私人组织以及公民共同参与管理，分担责任；管理本质的服务性，为公民、为国家、为社会服务，并把效率、效益、有效“3Es”作为衡量自身服务水平的内在评价尺度，为实现公共利益的目标和履行公民赋予的使命创造条件；管理结果的绩效性，引入目标管理、绩效评估、成本核算等企业管理方法，注重结果和产出；政府与社会的合作共治性，通过参与式民主的方式将政府服务与管理社会的权限下放给家庭、志愿者、民间组织等社会的基本单元，实现自我服务、自我管理，达到政府与公民社会的有效合作。

群体的行动需要政策或制度来引导和推动，对于信息资源管理而言，“作为一种普遍的人类活动，主要是在三个层面上展开的：在社会组织的微观层面，信息资源管理活动主要体现为一种过程管理；在社会组织体系的中观层面，信息资源管理活动主要体现为一种网络管理；在国家政府的宏观层面，信息资源管理活动主要体现为一种政策法规引导的调控管理。”围绕公共管理的核心理念，档案领域要从宏观层次采取积极的档案政策，进一步转变档案机构的职能与角色，拓展档案工作领域，创新服务机制，加强档案信息资源的组织体系和公共资源建设，深化档案部门的“社会关怀”，是档案部门的明智选择和实现与公共管理接轨的具体举措。

第6篇

自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等，但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义，是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”，是多种管理的工具和方法的“交响乐”。从实践上讲，“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，则是基于对传统公共行政模式的考虑，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

新公共管理思想阐释

尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的”。另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效”。然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程，包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

我国公共管理模式概述

中国作为当前世界上最大的发展中国家，具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论，中国公共管理学者还没有一致的立场和观点，更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致，但是他们都认为公共管理应该具备以下特征：第一，从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和非政府组织（非营利组织）两大类；第二，公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题；第三，公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科，它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政学更具有现实性；第四，公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一；第五，公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法，尤其是西方经济学理论和工商管理的方法，从而使公共管理学的知识框架更具合理性。中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果，但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是：实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的，也取得了积极的效果，但从基本目标和基本原则看，仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同，我们不能简单的照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。

新公共管理对我国公共管理模式的启示

在当前这样一个特殊的社会时期，我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角，作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角，对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。

（一）引入竞争机制

新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。例如，中国的航空运输市场就是如此，中国的航空产业仍属国有，只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业整体素质的提高。

（二）注重既定的法律规章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

（三）合理借鉴科学的企业管理方法

现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时，合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看，官僚制对于我国行政发展并未完全过时，我国在政府改革中，有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式，但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。

（四）强化政府管理职责

转变政府职能，推动政府改革，增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革，我国的政府职能转变取得了一定的成效，但是，适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做得不够好。所以，我国转变政府职能的关键环节是：还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中，应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务，最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处，我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准，以便公众监督和更好地为公众服务。

第7篇

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

第8篇

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，

而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

第9篇

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

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需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，

重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

第10篇

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

第11篇

关键词:公共管理;公共性;社会性

上世纪80年代，公共管理在以美国为代表的西方发达国家兴起，英文为PublicAdministration，它是从传统的公共行政管理与政治学、法学、管理学中分离出来的一大新概念。简而言之，公共组织运用公共权力对公共事务所进行的管理活动即为公共管理。在文化、经济、信息全球化的今天，传统的公共管理模式，已经不能解决困扰我们的社会公共问题。现代公共问题的复杂性，要求我们必须认真研究公共管理的公共性和社会性，优化治理结构，才能使各管理主体充分发挥作用，提高决策质量和运行效率。

一、公共管理“公共性”的生成

现代公共管理理念的确立，不是概念演变或理论演绎的结果，而是有效解决公共问题的现实需求迫使人们在不断改革的公共治理实践活动中凝结累积的思想成果。发掘历史脉络，我们发现，“公共”最早更多地指向存在于古希腊政治社会的非个体性。到了中世纪，神权替代了人权，封建君主、教会成了公共领域的核心。直到17、18世纪，公共领域从私人领域部分挣脱，才有了学者们普遍认可的、真正意义上的公共性。但随着启蒙运动的兴起，人们过分追求个人的自由和权利，严重威胁了公共性。随着封建社会发展为资本主义社会,再生产过程私有化，社会逐渐成为私人领域与公共领域的融合体，这时可以将“公共”等同于“国家”，也就是说，公共领域（公共性）只局限于公共权力机关。19世纪末到20世纪初，古典管理理论在一些西方国家产生，开始坚持政治同行政相分离，研究如何提高行政效率，这奠定了行政管理的基本框架。20世纪上半叶，受决策理论、人际关系学影响，使人在公共行政管理中的作用开始受到重视。与此同时，公共行政管理理论在广泛吸收了社会、政治和运筹等方面的理论的甚而上得到极大提高。加之该时期国际经济的自由化趋势，各国政府开始意识到，传统的管理机制已经无法有效地解决问题，越来越多的人开始思考政府管理的创新及出路，这一切都对公共管理的改革产生了重要影响。上世纪七八十年代始，在西方，由于财政等问题，民众对于政府的支持与信任日渐式微，迫使政府发起“再造公共部门”的改革浪潮，公共管理逐渐代替了行政管理，造成公共管理模式的根本性变革。随着国家和社会之间的相互渗透，公共性开始控于权力机关、组织特别是政党的手中，这意味着政府开始承担越来越多的功能。历史上，各国的公共事务和公共问题，包括公共危机问题，事实上也都是由各国政府及其统率的国家机器来处理解决的。

二、公共管理的“公共性”释义

有学者认为，公共性是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。另有研究者用了五个“必须”概括了公共性内涵：第一，公共管理活动必须公正；第二，公共权力的运用必须合法；第三，公共管理活动的过程必须公开；第四，一切公共管理活动的最终目的必须是公共利益；第五，“公共管理必须接受公民社会的监督。我认为，随着社会公众民主意识的不断提高，国家形态的不断完善，可以将实现公共利益这一目标的普遍认可，视为对公共管理的“公共性”的简单释义，具体体现在以下几个要素之中：（一）公共管理主体具有公共性。公共管理的主体是公共服务的供给者，在现代社会，它主要的有两大部分：一是政府组织，二是非政府组织（如非盈利部门、第三部门及权威性机构，而不是私人企业、私人机构）。从地位作用上讲，前者是核心主体，所以，学术界对于公共管理的研究，长期集中在对行政管理的研究。在职能分工上，前者多肩负长远的，大的方面的管理职能（如国防、法律与政策的制定等），而比较具体的、细微的管理，多由非政府组织来做（如社会服务、社会保障等方面的一些具体事项）。（二）公共管理的目的是实现社会公共利益。人类社会大体可划分为私人领域和公共领域两大领域，社会事务也相应可大体分为私人事务（私人利益的最大化是其目标）和公共事务（公众利益的最大化是其目标）两类事务。为了维护统治阶级的利益，每个政府都必须将大多数民众的利益实现作为公共管理的目标。公共管理的目的决定了它必须肩负是一个复合的责任体系，它包括民主政治性、义务性和制度性三个方面。当代社会，公共管理在加强和维护现有的基本社会秩序、提高管理的效率与能力、提升服务质量的同时，更要追求社会公平与正义。（三）公共管理的客体是社会公共事务。公共管理活动中具体的权利和义务所指向的对象即为公共管理的客体，它具有公益性、非营利性和规模性等特点，并分层次呈现，有区域性的，有国家性的，有国际性的，有全球性的，但大体可分为政治、经济、社会三类公共事务。社会越发展，需要处理的公共事务就越多。这些类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。（四）公共管理活动必须公开透明。公民只有能够通过有效的参与渠道，实现公共利益的相关决策制定的体验，才意味着“公共性”的存在。这就要求建立高效的信息公开、，与舆情回应相协调的工作机制，使公共管理主体与社会公众之间信息对等，这点在经济全球化和信息爆炸和碎片化的时代尤为重要。此外，公共管理主体还要将公共政策制定权力、人力资源、公共财政与预算情况都置于公众、立法司法机关、大众媒体的检查和监督之下。

三、公共管理的公共性与社会性关系分析

从前文第一部分所述的公共性生成过程可以看出，早期人们对公共管理的公共性与社会性的认识胶着不清。实际上，现代公共管理的“公共性”多为国家所代表，而“社会性”则由整个社会所代表，二者所产生的土壤、时间和意义是不同的，存在辩证统一的关系。（一）公共性与社会性的区别。通常而言，公共性代表一种权力或权威，是以一定条件为基础的群体意志的一致表达。而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。人是社会的产物，人的生产活动具有社会性，这也是人之所以成为人的意义所在，所以，可以说，公共性是人类共同体在演进中获得的一种属性。公共性则诞生于国家产生之后，它是随着社会分化的加剧、公民理性化程度的提高,以及公共领域与私人领域日渐分离才真正产生的。这就是说，公共性与社会性产生的基础、时间和内涵是不同的。（二）公共性与社会性的联系。虽然二者的意义不同，但从理论认知与具体实践来说，社会性是权衡公共性程度的重要圭臬，如果公共管理从权力中心向社会中心转移得程度越大，其公共性越明显；反之，公共管理如果极度羸弱，而私人领域畸形发展，必将导致社会成熟程度大幅降低。可见，如公众意识与政治文明程度逐渐明晰，参与度不断强化；公共管理活动真正做到公开透明，建立顺畅的沟通机制，人们得以畅所欲言，以此为基础形成公共领域；建立真实有效的权力制约与监督机制，才能使公共管理活动更趋向民主、公平，这对于社会主义和谐社会的建设尤为有益。

作者:余君 单位:重庆市公安局八处

参考文献：

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[3]孙国东．共同政治文化范导下的国家中立性——转型中国文化认同建构的根本法则．浙江社会科学．2016(1)．

[4]许峥、赵连荣．公共管理行为失范及其应对策略．河北大学学报(哲学社会科学版)．2012(2)．

[5]TomChristensen,PerLgreid,胡辉华．超越新公共管理:平衡控制与自主的渐增复杂性．公共行政评论．2009(1)．

第12篇

公共管理是指公共管理主体为了解决公共问题，维护与实现公共利益，运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动[zJ。由此可见，“公共性”是公共管理的本质特征，贯穿于公共管理的全过程。公共管理作为一种服务型的社会管理模式，必然要将服务原则定位为其管理的基本原则，在服务原则的基础上，管理过程中就会形成以伦理关系为基本的人际关系。这种以伦理关系为基本关系的管理模式，决定了公共管理是以道德为其行为选择的依据和基础[s]。因此，作为贯穿公共管理全过程的“公共性”必然会充分体现管理的内容和性质，“公共性”是公共管理伦理内涵的充分体现。

第一，从主体来看，“公共性”体现的是公共管理的价值取向、职业态度、观念和信仰。公共管理主体是由国家、政府和社会公共组织共同构成的(这里的国家与政府是从狭义的意义上来说的)。“公共性”要求公共管理主体把从事公共管理作为一种崇高的职业追求和人身价值目标以及崇高的信仰，有随时为公共管理奉献和服务的精神，而不是在公共管理过程中进行索取，要说索取，那就是在从事公共管理职业中得到精神的满足。“公共性”要求公共管理主体必须具有公共管理道德责任。公共管理道德责任，是指公共管理主体依法行使公共管理行政权力，从事国家事务和社会公共事务管理所担负的道德义务。公共管理的道德责任在内容上表现为自律和他律的统一。道德自律体现的是公共管理主体的一种高度的道德责任感，一种通过公共管理主体内心的道德信仰、意识与信念的强化的自律责任，是公共管理主体履行“公共性”职责的内在驱动力;道德他律是一种法律责任，是公共管理主体接受来自社会的公共监督，是将公共管理主体应遵循的职业道德法制化，从而将道德责任上升为法律责任。通过道德他律防止公共管理主体的权力寻租行为、工作上的失职读职以及社会交往中的权钱交易等道德性缺失行为。这样通过道德自律和他律的共同作用来实现公共管理“公共性”要求的为社会提供公共产品和维护社会正义的目的，实现“公共性”要求的“公共人”的社会良知与责任。

第二，从对象来看，“公共性”体现了公共管理的服务精神。公共管理的客体或对象是指公共事冬包括国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。“公共性”要求要对公共事务进行有效管理，以利于公共管理目标的实现。对公共事务的管理不是一般意义上的企业或行政管理，而是一种依据公共权力的管理。公共权力是公民授予的，公共管理主体与公民之间是一种委托一的关系，公共管理主体在运用公共管理权力进行公共事务管理时，必须受到公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志，体现的是为公众服务的理念。公共管理强调的是以顾客为中心的服务而非以政府为中心的控制，使公共权力的运用最大可能地给公众带来好处;强调公共管理者的道德约束，从而使其成为权力约束的辅助力量，避免公共权利私人化;追求公共管理的社合贫任，实现公共权力和责任在社会范围内的一致性闭。因此，根据公众的需要提供公共服务是公共管理的应有之义，也是公共管理得以合理和合法存在的依据。

第三，从手段来看，“公共性”是公共管理公正、公平伦理内涵的表现。公共管理是运用公共权力为手段，通过解决公共事务和公共问题，以实现公共利益为目的的管理。公共权力作为公共管理合法性和合理性的手段，是由广大的人民授予公共管理主体的权力，公共管理只有体现广大人民的意愿，做到为人民提供一种公正、公平参与政治和社会机会的政策和制度保障。公共部门自身的活动首先就必须体现公正和正义，才具有合理性和实用性。公共管理只有为人民提供了公正的制度环境和公平的社会机会，才能充分实现广大人民的意志和需要，公共管理才具有其合法地位，公共权力的公共性要求才得以实现。也就是说，公共管理只有体现公正、公平的伦理要求，才能实现公共管理手段的公共性要求。或者说，公共管理手段的公共性要求充分体现了管理的公正、公平的伦理内涵。

第四，从价值目标看，“公共性”体现了公共管理中全局的观念和平衡的理念。公共管理的价值目标就是实现公共利益。公共管理主体是由各个公共部门和公共组织组成的，每单个的部门，将面对着自身利益和公共利益的追求。公共管理是一种将市场理念引人公共领域的管理，强调个体利益是市场理念的要求和特点，而.且个体利益也是单个公共部门得以生存的条件和不得不考虑的问题，然而，公共管理又是以实现公共利益为最终的价值追求和合法性基础。这样，公共管理部门在面临部门利益与公共利益发生冲突时，具备全局和平衡的理念是至关重要的。公共管理中各个公共部门若不具备全局和平衡的观念，只顾自身的部门利益或者说是自身部门的利益总是优先考虑，就谈不上公共利益的实现，尤其是针对国际犯罪的预防与惩治、全球环境问题的解决等具有全球意义的公共利益的实现就更是无法保障了。公共管理的出现以及其对公共利益的价值目标追求的“公共性”就是要求公共部门要以全局为重，具平衡的理念，以完成公共利益的前提下实现部门的利益。

2公共管理主体的道德性—“公共性”的实践基石

从人的道德行为来看，道德性是人在群体生活和职业实践活动中所具有的行为品质，是人的道德行为的最直接、最根本的道德动力。道德存在是人的本质属性，是人的行为选择的基础和根据，而道德性是人的道德存在的表现形式。因此，人.的道德行为即德行是人的道德性的外在表现，德行是由道德性决定的。人在从事某种职业时，其行为是否符合该职业的要求以及是否作出道德选择，是由其自身具备的道德品质决定的。只有具有了该职业要求的道德品质，他才能在职业过程中做出合乎职业要求的道德行为结果。公共管理是一种以公共政策来治理社会的服务型管理模式，公共管理的伦理内涵是通过公共政策所体现的道德内容表现出来的。公共政策的实质是权利和义务的分配，是社会资源、财富和利益的分配，这就决定了制定和执行公共政策不可回避的价值问题，即体现民主政治的核心价值—公正和公平问题。公共管理主体只有内生具备合乎社会伦理和道德要求的正义、公平和良心的品质，才能在公共政策的制定和执行过程中维护社会的公正与公平，实现公共管理政治或经济的正义;才能作到对权利和义务以及社会资源、财富和利益的平等、有效分配，实现公共管理手段的公平、平等原则，实现公共管理目的的效率原则。这样，公共管理主体是否具备公共管理所要求的正义、公平和平等等道德品质及其道德品质与公共管理要求的道德性的一致程度，直接关系到公共管理道德内容和道德目标的实现。从公共管理伦理体现出的4个“公共性”内涵可知，公共管理主体的道德性是公共管理中“公共性”伦理内涵实现的前提和基础，是贯穿于公共管理全过程的枢纽和桥梁。公共管理主体具备了公共管理的道德性，有利于公共管理主体在职业过程中始终坚持公共管理的职业信念，指导其行为选择，从而导致合乎公共管理职业要求的行为结果。公共管理主体的合乎公共管理的道德选择和行为结果表现在:首先，保证了其作为公共管理主体的合法性和合伦理性，实现了公共管理主体的“公共性”内涵;其次，由于公共管理主体具备了公共管理要求的道德品质，尤其是其将公共管理作为内心信仰的职业，作为其人身的价值追求，保证了其在管理过程中自始自终坚持服务的精神和态度，实现了公共管理对象的“公共性”;再次，公共管理主体利用公共权力，通过合乎公共管理伦理、道德要求的公正的政策、制度的制定，为公众提供公平的、广泛的参与政治、经济和社会的管理事务的政策和制度环境，实现了公共管理的手段的“公共性”要求;最后，因为以上的几个“公共性”的实现都是以实现公共管理的价值目标—公共利益为核心和宗旨的，所以，在以上的几个“公共性”实现的同时公共管理的价值目标的“公共性”必然得到实现。综上所述，公共管理的“公共性”的实现是以公共管理主体的道德性为基础和前提的，公共管理主体是贯穿于管理全过程的桥梁和枢纽。

3公共管理主体的道德性要素

通过以上的分析可知，公共管理主体的道德性关系到公共管理的“公共性”伦理内涵的实现以及实现的程度和效果。公共管理主体的道德性作为一种道德品质是可以通过教育而获得和积累的。公共管理主体应具备什么样的德性呢?

第一，公共管理主体在道德上应具备以公共利益为标准的反思平衡能力。反思平衡是指人在面临价值抉择时，必须审慎地反思自己的行为动机，将自己的局部的行动偏好与社会的道德规范相比，通过调适自己的行动偏好而使自己做出来的行动符合伦理规范，使它们之间取得一致与平衡[6]。作为公共管理职业者以及公共管理目标的最终实现者，公共管理主体在职业过程中必须具备的反思平衡能力必然表现为:公共管理主体在进行价值抉择时，必须将其局部的行动偏好与该职业要求的最高伦理规范相符合，并取得一致与平衡。作为公共管理的价值取向、最终目标以及公共管理合法性的唯一标准，公共利益理所当然是公共管理所要求的最高指示的道德规范，以实现公共利益为公共管理主体的价值目标和追求。因此，公共管理主体在职业过程中，面临多种价值抉择时，必须以公共利益作为道德反思平衡的标准，调适自己的行动偏好与公共利益所要求和指示的最高伦理规范一致。具备了这种反思平衡能力后，公共管理主体才会始终以公共利益作为其管理和服务的立场和出发点，将公共利益作为其的一种精神信仰和追求，从而有利于促进公共利益的发展。

第13篇

我们认为,从一般意义上来讲,公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系,共同管理社会公共事务的活动。对公共管理的界定需要强调六点:第一、社会公共事务的管理,并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。第二、社会公共事务所指的“社会”是相对的,横向层面暂先不论,即使在纵向上可划分为多个层次,比如全球、全国、地区(例如我国的省、市、县、乡)、社区。在不同的层次上,社会公共事务所表现出的内容在质与量上都会有所区别。第三、社会公共事务所指的“公共事务”,不仅包括人们公认的,涉及到所有或绝大多数人的共同事务,而且也包括那些可能转换为前者,但却与部分人(如某些组织或集团),甚至个别人相关的事务。第四、公共管理的理论与实践研究,十分需要引进治理理论的相关内容。我们认为,治理理论的精髓可归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。第五、从理论与实践的角度看,公共管理绝不仅仅关注与“公共利益”相关的问题。这里,我们提出公共管理应该追求以公共利益为核心的社会利益,即要维护、增进与分配具有社会分享性的公共利益、具有组织(集团)分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益之总和的社会利益。第六、我们把“政府、非政府公共组织和民众”三者以及它们之间的关系,与各自在公共管理中所发挥的作用,作为公共管理研究视角中的三个维度,以此整合并构建新的公共管理理论体系。具体而言:不同管理主体是指那些在质与量上都有规定性的各类合法主体,考虑到我国的具体实际,“政府”只能从广义上理解,非政府公共组织是指那些“不以营利为目的”的公益性组织。不同管理主体间的关系,主要是指它们之间是独立、自主还是依附、从属,是平等协商还是绝对服从,是双向互动还是单向命令,是各司其职还是大权独揽。不同管理主体在公共管理所起的作用,在政府管理模式下自然很清楚,即使在社会治理的多中心模式中,它们之间并非平起平坐,它们承担的职能或作用会有质与量的巨大差别,但各自做应该做的事,各自做能够做的事,相互间以平等、协商、互动达成共识,这是最基本的特点。从主体间关系以及各主体所承担的角色(作用),可以把公共管理分为以政府为本位,民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式,即政府管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式;以社会为本位,政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式,即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表述,前三种模式是父子关系,而后两种模式则是兄弟关系。

二、公共管理的理念跨越

自政府产生以来,政府一直是社会公共事务管理的主角,广泛地介入社会各类公共事务的管理,在其中起着主导性作用。政府的这种特殊地位和作用在一定程度上直接促成了对政府全能的崇拜,孕育了这样一种理念,即“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”,我们称之为公共管理的政府本位理念。在政府本位理念下,公共管理就是政府管理,只有政府、只能政府才是公共管理的主体,只有政府、只能政府才能有效履行公共管理的功能。在政府管理的集权化阶段,除了政府以外,人们很难找到其它有效机制来管理社会公共事务,只有政府才享有公共事务的管理资格,只有政府才能有效地实现对社会公共事务的管理。我们认为,公共管理的基本特质体现为公共性、社会性、管理性。政府本位理念,不是一个能够充分体现公共管理内涵的管理理念。“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”的政府本位理念,并不能为公共管理的公共性和社会性提供一个切实的保障,也无法真正促成高效的管理。为了恪守公共管理的公共性和社会性,有效实现管理目标,政府本位的理念应该转化为社会本位的理念。

在公共管理的社会本位理念中,政府已经不是公共管理的唯一主体,政府只是公共管理的重要主体之一,甚至仍然是最重要的主体。政府、非政府公共组织和民众三类管理主体,在社会公共事务的管理过程中“平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职”。三类管理主体在不同性质、不同层次的社会公共事务管理中以平等协商为基础,充分发挥各类管理主体的优势,合理分配公共管理职能,实现管理职能与管理能力的协调。公共管理的发展过程是政府本位理念逐步消退,社会本位理念逐步形成和发展的过程。无论是公共管理的政府管理阶段还是社会治理阶段,都应该体现社会本位理念。只不过在政府管理阶段,社会本位理念一直受到政府本位理念的制约;在社会治理阶段,只有社会本位理念得到全面释放,才能真正体现“人本、责任、服务”与“参与、合作、互动”的精神。简单来讲,“人本、责任、服务”精神是社会本位理念的核心内涵,“参与、合作、互动”则是“人本、责任、服务”的外化和实现途径。我们以“公共管理的理念、阶段与模式”表对前面的内容做一个简单的总结。

三、公共管理的利益分析方法

利益分析是社会科学研究中的基本方法,它对人类行为和社会现象有着充裕的解释力。利益分析在公共管理多种研究视角和途径中是独特的,是多种研究方法的基础和核心。运用利益分析的方法,可以揭示公共管理中利益冲突和利益妥协的本质过程,证明公共管理的要旨在于规范利益主体之间的互动和合作,实现以公共利益为核心的社会利益的维护与增进。我们认为,利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。对这一定义,我们特作如下说明:1、利益的实质是资源与条件,它具有客观性;2、利益为人的生存、享受和发展所需,它具有主观需求性;3、资源的表现形式既有物质也有精神,因而必然存在物质利益与精神利益;4、利益满足人的生存与发展需要不言而喻,而满足人的享受需要,似乎有人不想涉及,但这是千真万确;5、条件列为利益的一种特殊形式,应受到人们的足够关注。

对“利益”的这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性,人所需求的利益具有普遍性,人所需求的利益具有合理性,人所需求的利益具有交换性。明确的利益内涵,可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点,我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点,所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法,必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。在公共管理中,利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合,并需要综合运用于实际问题的研究中。

具体而言,公共管理的利益分析方法包括以下几个层面:1、利益主体及利益结构分析。一般来说,利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。在个人利益和组织利益之外,还有缺乏非常明确利益载体的公共利益,它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。这个层面的分析,更多的是事实分析。2、利益需求分析。利益主体的利益需求可以是政治层面的,也可以是经济、文化等层面的。或者,可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来,使之与社会利益的实现和增进相协调,这可能是利益分析中的一个要点。对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。3、利益实现方式分析。从宏观层面上来看,利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。此外,在当前的中国社会中,基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配,以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配,都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。4、利益分配结果分析。通过判断公共管理活动,分析最终实现的是谁的利益;是长远的利益还是短期的利益;是大多数人的利益还是少数人的利益,由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下,以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。

四、公共管理的人性基础:从“经济人”到“比较利益人”

对人性的判断是公共管理研究的基础问题。公共选择理论,将理性自利的“经济人”假设从经济领域拓展到政治领域,把实现个人私利最大化视为普遍的人性、全部的人性、不变的人性,完全排斥人性中追求包括公共利益在内的共同利益成分,是一种人性的极点论。用这种极点式思维,来解释和预测所有人的所有行为,显然有一定的片面性。与“经济人”相对,完全追求公共利益的“公共人”是另一种人性的极点论。我们认为,在公共管理领域,运用片面的、不变的“经济人”假设,不但有可能无法达到以制度安排促进公利的不断实现,而且会导致不必要的负面后果。这种将公共管理者等同于完全自利者的“极点式人性论”,是对真实人性的片面抽象,抹杀了人性的多样性、变动性,其解释力自然有其局限性。要超越“经济人”假设的视野,首先要克服“经济人”假设和“公共人”假设同属的“极点式人性论”。

在思索人的本性时,我们认为必须考虑三方面的内容:人首先是自然界的生物,因而具有自然性;人要与他人发生联系,生存在从家庭到社会的不同空间中,因而具有社会性;人是历史的产物,有一个时间上的演化过程,因而具有文化性。从人的自然性、社会性和文化性等三种属性出发研究人性,人的行为动机一定是多元、复杂、动态的,既有利己的成分,又有利他的成分;既追求个人利益,也追求共同利益。不仅不同个体的行为动机存在着差别,而且在不同的行为领域,同一个人的行为动机也会有较大不同。人性不会在完全的“自利”和完全的“他利”、绝对的“私”与绝对的“公”之间变动。在特定的空间和时间下处理具体问题时,人性所表现出的是自利与他利的一个结合点。但是从跨空间和跨时间的角度来看,每一个人的人性是在“0”和“1”之间变动的一个“线段式人性”,即个人的行为动机是由在“0”和“1”之间变动的结合点所组成的一个“线段”。

这种“线段式人性”是一定条件下的“非此即彼”与“亦此亦彼”的统一,具有可塑性和动态性。从“极点式人性论”到“线段式人性论”,这种分析视角的转变,意味着需要提出一种新的人性假设。在“线段式人性论”的视角下,人的行为动机是复杂的、多元的、变化的,是自利和他利的结合,是多种利益诉求的比较与整合。基于利益分析原理,我们暂且用“比较利益人”假设来说明“线段式人性”。“比较利益人”中的“利益”具有多重含义,包括自我利益和共同利益、物质利益和精神利益、经济利益与政治利益、眼前利益和长远利益等。这些一一对应的利益之间既有和谐的一面,又有冲突的一面。其中,自我利益与共同利益的冲突与和谐是“比较利益”最重要的层面。用“比较利益人”假设来分析绝大多数人,其决策行为必然要基于对多种利益的权衡,并不是只追求自我利益,或者完全追求共同利益,而是在两者之间达成一种平衡。在不同的行为领域,由于个人角色和社会规范的变化,这个比较利益的平衡点会发生偏移,或者向“0”的方向移动,或者向“1”的方向移动。但是从总体上讲,无特殊条件规范,这种移动一般不会超出特定的人性线段范围。

五、公共管理中的公共利益

公共利益是公共管理中的核心目标。我们认为,从一般意义上讲,公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中,不仅存在不同层次和不同领域的公共利益,而且还存在着完全自愿性分享,以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。我们以“具有社会分享性”为切入点来界定公共利益。“社会分享性”是指:1、分享机会的无差异性。社会分享性主要强调的是获取资格的开放性。也就是说,一旦某种资源和条件被界定为公共利益,那么当基本标准设定之后,这种资源和条件对所有的人应该是没有任何门槛的,不存在民族、阶级、地区及教育等差异,每个社会成员都有同等的享受机会。尽管社会的边界是有限定的,但人们分享公共利益的权利与机会是无界的。2、分享方式的双重性。双重性指的是,社会分享既有自愿的分享,也有强制的分享,而后者常常为人们所忽视。公共利益既有自愿分享的一面,也有被迫分享的一面。有的公共利益是人们主观上并不需要的利益,而只是经过法律的规定及其固化后成为“被迫接受”的利益,是强制分享而不是自愿分享的利益,这种情况较多地表现在政治性公共事务的管理中。由此,我们对“公共利益”形成如下判断。

1、需求者数目不是判定公共利益的唯一标准。为所有人或大多数人共同需要和认可的利益,无疑是具有社会分享性的公共利益。然而除此之外,还有两种情形的利益同样具有社会分享性。一是不需要所有人或绝大多数人都明确表明需求和认可的态度,而是少部分人需要,但具有社会开放性,同样具有社会分享性。二是为个人或少部分人需要,但对所有人都有影响的利益,它通过合法程序实现,往往使得相当一部分人被动接受的利益,也具有社会分享性。我们认为,社会分享性是判定公共利益的基本标准。

2、公共利益不仅仅表现为单一的国家利益或表现于单一领域内。既然公共利益是具有社会分享性的资源与条件,社会又有范围不等的大小之分,那么公共利益必然存在着不同的层次,如国家层面的公共利益,省、市、县、乡的公共利益与社区的公共利益。不同层次的公共利益之间存在着利益博弈是正常的,关键是如何处理好它们之间的利益关系,妥善解决好利益冲突。

3、公共利益并不一定完全体现真、善、美。公共利益存在着抽象的公共利益与具体的公共利益的分野。抽象的公共利益集中体现在价值层面、规范层面和理念层面。具体的公共利益则集中体现在事实与描述性层面。由于实践与价值目标可能出现偏离,实践和事实层面的公共利益就不一定是正义的表现,不一定体现完全的“真、善、美”。更重要的原因是公共管理中的主体与客体的利益需求的相对性和动态性。不仅政府或非政府公共组织,对公共利益的确认与实现的途径具有相对性,而且本区域内的民众需求也具有相对性。由于社会中公与私之间的界限,有时往往很难进行清晰的界定,公共利益与私人利益之间在特定条件下是可以互相转化的。

4、从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定公共利益,重点在于结果。公共利益是客观存在的,既存在着所有人或者多数人需求的公共利益,也存在着自愿性分享与强制性分享共存的公共利益。持有这种看法,完全有可能会使得社会中部分人或组织,把他们所需求的利益,以强制方式变成“公共利益”找到理论上的借口。我们认为,检验是否“打着‘公共利益’旗号,实际在谋取个人或小集团利益”的行为的基本方法是:坚持从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定,重点在于结果。

六、公共管理中的政府利益

客观、全面地认识政府利益,不仅是公共管理理论发展的要求,而且是回答塑造政府运行动力机制、规范政府公共管理行为、深入推进反腐倡廉等诸多实践问题的关键。我们认为,要厘清政府利益的内涵,必须从利益本质、利益主体及其角色来分析。从组织和个人两类利益主体及各自的双重角色来看,政府利益是复杂的、多元的。我们认为,政府利益是指政府及其成员作为公共管理主体所需维护和增进的人民利益,以及为实现组织和个人的生存和发展、有效履行职责所需的资源和条件。或者说,政府利益是由人民利益、组织利益(政府组织自身利益)和个人利益(政府官员个人自身利益)共同构成的复杂综合体。人民利益是政府利益的核心,是政府行为的基本动力和根本目标。

这里,我们主要分析组织利益和个人利益。任何组织和个人都需要实现自身生存和发展的资源和条件。首先,任何组织和个人都需要一定的资源和条件来维持和保障自身生存。其次,在社会生活中,任何组织和个人都承担着一定的角色,必须履行该角色规定的职责和义务,就必然要求与其职责义务相对称的资源和条件,实现自身的不断发展。由此,任何组织和个人生存和发展所需的资源可分为两类。一类是基本利益,为组织和个人生存所必需;另一类是角色利益,与组织和个人的角色要求相对应。作为社会中的一类组织,政府组织毫无疑问具有这两类利益。首先,政府组织有其基本利益,必须拥有足够的资源保障组织的基本运作,使组织生命能够得以维系。其次,由于外部环境的差异和职能上的分工,不同政府组织的角色和职责必然不同,这意味着职责不同的政府组织要有效地实现本组织的目标和宗旨,必须拥有与其职责相对称的资源和条件。政府组织的角色利益是与其职、责、权相一致的利益,是其有效履行职责的必不可少的基础。

第14篇

关键词:管理熵;公共管理;绩效;综合集成;评价

中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1001-6260(2010)02-0076-06

熵,起源于经典热力学理论,是描述复杂系统混乱、无序程度的一个概念。依据热力学、统计学以及信息论,熵具有以下三种含义:一是表示系统中含有废热的多少;二是表示系统不确定性的大小;三是表示系统的混乱程度。总之,熵是系统的一个状态函数,是一种容量性质,是系统混乱程度或无序程度的量度,是表明有序和无序的物理概念。整个系统的熵是组成它的各部分熵的加总。从微观上看,熵与系统内微观粒子运动的路径无关,而与系统中微观粒子运动的混乱程度有关,也就是说系统越“混乱”,熵值越大,系统越“有序”,熵值越小。

熵的应用已经涉及几乎所有学科领域。基于熵理论的公共管理绩效评价为我们提供了新的管理视角,通过研究正熵、负熵以及耗散结构理论在公共管理中的应用,可以帮助获得建立核心能力所需的各种公共管理要素,通过公共管理集成不断提高公共管理绩效。

一、 公共管理绩效评价实践与研究状况

英国政府绩效评估的“雷纳评审”始于1979年,是对政府部门工作特定的调查、研究、审视和评价活动,评审的重点是政府机构的经济和效率水平。1979年,撒切尔夫人上台伊始就积极倡导行政改革,借用私营部门的管理理论、方法和技术来改革政府内部管理。

1973年,尼克松政府颁布《联邦政府生产率测定方案》,使得政府绩效评估系统化、规范化。美国联邦政府制定了《国家绩效评估报告》,国会通过了《政府绩效和结果法》,将政府绩效评估制度化、法定化,使其不因行政首长更迭而发生变化。

1989年2月,加拿大政府公布《公共部门2000》动议,中央政府的改革正式开始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服务、提高公共服务的质量和效率等方面。 “提高公共服务质量的动议直接导致了业绩衡量更大范围内的使用”(波利特 等, 2005)。

中国国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上,结合中国国情,构建了中国通用绩效评估框架(CAF)。CAF模型包括了促进和结果两大要素,共9大标准,其中,领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素,员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。

在定量研究方面, 罗良清等(2005)、彭国甫等(2004a)应用DEA模型对政府规模效率和技术效率进行分析。张钢等(2008)利用因子分析对政府绩效评价关键指标进行确认及综合评价。彭国甫等(2004b)利用AHP方法对政府绩效评价指标的权重进行测定。

另外,公共管理绩效评价方法还有“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法等。“3E”评价法就是从经济性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )对公共管理绩效进行评价。标杆管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的状态。美国著名管理会计专家卡普兰教授等(Kaplan,et al,1995)开发出了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法――平衡记分卡法。该方法从四个角度,即顾客、财务、内部业务和内部创新与学习,来管理组织的绩效,并要求彼此之间保持适度的平衡。可以根据公共管理的内涵和特点,修正和整合平衡记分卡的指标,使之适用于公共管理绩效评价。

综上所述,现有研究成果各具特色,对发展或完善公共管理绩效评价研究起到了促进作用,然而也可以看出,不管在理论研究还是实践操作上都存在一系列的问题。文献研究中的考评方法考察作为复杂巨系统的公共管理的有序度和发展态势存在严重不足,即以上方法主要运用静态和线性技术对对象进行分析,没有深入系统地厘清公共管理作为复杂巨系统的运行机理,不能综合、全面动态地反映对象的现状和发展趋势,因此,在评价对象定位、评估目标选择、指标体系设计以及评价的操作性上就不可避免地存在着问题。公共管理是一个由概念到行动、由局部到全局的复杂系统过程,对公共管理进行评估是为了更好地进行公共管理的实践。如何在现有研究成果基础上结合实际建立一套科学合理,系统全面,具有动态性、实用性和可操作性的公共管理评估体系是值得研究者们深思的问题。基于管理熵理论的综合集成评价方法和技术正好克服了以上方法的不足,能够综合、全面、动态地揭示和解决以上问题。

二、公共管理系统的熵机理研究

公共管理系统是一个开放的耗散系统,它具有远离平衡态的特征,并表现为阶段性;公共管理系统还是一个多层次、涉及多因素、远离平衡态、开放的复杂系统,各要素之间必然存在着非线性作用。

公共管理系统的演化具有诱发和涨落的机理,涨落诱发了公共管理系统的演化。公共管理系统不仅受其内部涨落的影响,由于其开放性,还受到外界各种涨落的影响,也就是说系统不但有内涨落,还有外涨落。同时,公共管理系统演化过程具有分叉机理。

1.公共管理熵的提出及其机理

任佩瑜教授在深入研究管理科学和复杂性科学的基础上,将熵的思想引入管理科学中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授认为,所谓管理熵是指任何一种管理的组织、制度、政策、方法等,在相对封闭的组织运动过程中,总是呈现出有效能量逐渐减少,而无效能量不断增加的一个不可逆的过程。这也就是组织结构中的管理效率递减规律,这个规律之所以会存在, 主要原因在于复杂组织运动和管理过程受若干不确定性、又相互影响的变量要素控制,从而稳定地表现这种趋势,并服从一定的数学规律(任佩瑜 等,2001)。

公共管理系统作为一个远离平衡态的开放系统,存在非线性作用机制,公共管理系统不仅受其内部涨落的影响,还受到外界各种涨落的影响。公共管理系统同时有自己独特的构成要素、运行机制和行为规范,构成一个相对独立的封闭系统。在公共管理系统的运行过程中,存在的公共流是大量的、庞杂的,而公共流的任何堵塞、紊流、混乱、沉淀都会造成无序与混乱,从而使得经济效益受到损害。如果不能准确地、有效地、确定地传递公共信息,公共管理的职能就无法进行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且对公共管理产生重大的、不可逆转的影响。因此,熵理论同样适用公共管理领域。

公共管理在发展过程中,由于熵的积累会导致公共管理变革。随着公共管理的建立和发展,在公共管理系统内聚集和转换着能量及公共资源,但同时也在积累着熵,即公共管理系统的无效、无序和不确定性的积累。当这种状态达到一定的程度,就会引起公共管理系统内部的革命和系统结构的变革。此即所谓量变引起质变。这个引起公共管理系统变革的熵的量,就是熵的临界点。

公共管理系统的变革同社会变革一样,是有代价的。在一个比较成功的公共管理系统中,它的管理成本和熵值都是比较低的。公共管理系统经历了高效、高成长的阶段之后,在不知不觉之中危机就发生了,公共管理系统进入了一种无效、无序和混乱、无目标的状态,即:公共资源枯竭;公共管理的效率递减;观念滞后;管理层次低,管理落后,主要依靠经验管理;管理不规范,表现为公共管理实践中的机会主义,缺乏系统公共管理思维和管理集成;管理成本增高;技术装备陈旧;危机意识淡薄;发展速度减慢,效益降低。我们要改变公共管理系统中的这种无效、无序和不肯定状态,使其管理成本保持在一个较低的水平,就需使公共管理系统的熵值保持在低水平,以保证公共管理系统按照既定目标高效有序地运转。

众所周知,GDP是用来描述国家经济运行的一个重要参变量,同样地,描述公共管理的运行情况,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理参变量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。

根据管理熵理论以及公共管理特性,本文认为公共管理熵(PM熵)就是熵理论应用于公共管理之中,研究公共管理在发展过程中存在的公共管理无序、信息不畅、经营状况不佳,进而导致公共管理内耗、效力低下、管理成本过高、管理目标偏移或错位、人际关系方面的摩擦和冲突以及整个公共管理衰退等使能量、物质、信息等在流动过程中出现的紊乱、无序的状态,这是公共管理效能的一种度量,公共管理熵增加,意味着“公共管理效能”的不断减少、不断消耗。

因此,熵作为系统有序程度的态函数,在公共管理这个复杂的巨系统中同样有着丰富的内涵,PM熵是对公共管理系统状态的一种定量化描述,它表征着公共管理系统状态的复杂与有序程度。

2.公共管理熵的数学模型

本文根据波耳茨曼熵公式和申农的信息熵公式导出公共管理熵数学模型。

(1)模型假设:

第一,公共管理系统是一个相对封闭的孤立系统,较少与环境进行信息、能量和物质交换;

第二,公共管理系统内存在着能量差异,处于一种不平衡状态。

(2)数学模型的表示方法:

S1=∑ni=1KiSi(1)

其中,i为影响相对封闭公共管理系统熵值的因素,Ki为在特定行业、特定阶段时各种因素的权重,Si为各种影响因素所产生的熵值。

Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)

其中:KB是公共管理熵系数,在此定义为特定行为中,每增加单位收益所需追加的成本值,即行业的比值C/E;j代表每个影响公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj为每个子因素影响公共管理熵值变化的概率,Pj满足∑Pj=1。

由式(1)、式(2)可以求出公共管理系统内部熵值S1。公共管理系统内部熵值的大小表示了公共管理无序度的大小,熵值的增加过程就是公共管理逐渐由有序状态向无序状态演变的过程。

由于系统熵增会引起公共管理效率的递减,因此,也可以用组织效率递减公式(任佩瑜,1998)来表示公共管理系统内部熵增的过程:

Y=Re-x(3)

x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)

其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的结构常数,xi是影响公共管理效率的因素的函数,ai是每一个影响因素的权数。

三、基于管理熵的公共管理绩效集成评价模型

1.基于管理熵的公共管理绩效集成评价模型

我们可以得到基于管理熵理论的公共管理绩效的集成评价模型。

设:Z=Z(t)为公共管理某时刻t的效能比。则有:Xi=Xi(t)为某时刻t的公共管理行为(PM基本价值活动和支持性价值活动);Yi=Yi(t)为某时刻t的公共管理行为结果。Ai为Xi的权数,Wm为Yi的权数,k为行业系数,1/k说明行业环境对公共管理绩效存在着部分影响。

那么,公共管理的行为加权组合在一定的效能比条件下,就产生公共管理的绩效,因此:

Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)

其中,Xi是公共管理行业的全过程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等诸多步骤,根据乘法原理,可以表述为:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:

Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)

即:公共管理效能比对公共管理产生了绩效,而公共管理绩效在行业(部门)系数影响下表现为

k∑mj=1wjyj。

Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)

如果只研究一个公共部门的管理绩效评价,没有进行行业(部门)之间的比较,k可以等于1。

在通讯领域Shannon讨论的基础上,数学家定义了由n个测度概率为P的事件组成的集合的整体不确定性,由下式给出(姜璐,1993):

H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)

根据信息熵(即广义熵)的内涵,其数学模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系统的有序性就越高。再根据公共管理系统的耗散结构特性以及公共管理系统的熵机理可知,公共管理系统的运行机理与熵的内涵具有内在的一致性,公共管理系统的效能比Z越大,公共管理系统的有序性就越高,因此,公共管理系统的效能比Z与信息熵的概率Pi也具有内在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系统的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系统只有一个能效比Z,所以i只有一个取值1,那么公共管理管理熵的数学模型就是S=-ZlnZ。

为了动态地表现公共管理行为与绩效的关系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理综合绩效评价具体计算公式:

S=-mflnmf(9)

其中:m指公共管理绩效,m=∑mj=1wjyj, yj为第j个公共管理绩效指标,wj为第j个公共管理绩效指标的权数;m是公共管理绩效变化,即公共管理绩效末态与初态之差m=m2-m1。

在这里,f指公共管理(行为)运动状态,f=∑ni=1aixi, xi为公共管理第i个行为指标,ai为第i个行为指标的权数;f是公共管理行为变化,即公共管理运动(行为)末态与初态之差f=f2-f1。

即:

S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln

∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)

这里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行为)运动状态,m=∑mi=1wiyi即表示公共管理绩效运动的结果。同时规定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真数中,当且仅当分子是负数时,负号放到对数的前面;分母为负时,直接取分母绝对值计算;当且仅当分子、分母同时为负时,在对数前加一个负号。

2.基于管理熵的公共管理绩效集成评价指标体系框架

指标体系的建立是对公共管理现状和水平以及对贡献度评价的基础,是动态公共管理熵评价的前提性工作,也是评价结果真实反映实际情况的先决条件。由于公共管理是由相互联系、相互作用的各职能构成的有机整体,各职能构成之间的协作水平的高低直接决定了公共管理效率的高低,对最终公共管理熵值形成直接的影响。

通过修正和整合平衡计分卡的指标内容及其结构关系,可以建构公共管理绩效评估指标体系:公共管理业绩产出指标为公共管理业绩,公共管理投入指标为公共管理成本、公共管理内部管理、公共管理机构学习与发展。

(1)公共管理业绩绩效指标。在市场经济条件下,根据社会的发展要求和社会公众的需要,提供优质的公共产品和公共服务,已成为公共管理部门最重要的职能。公共管理业绩可以通过政治业绩、经济发展业绩、文化发展业绩、社会发展业绩和生态资源环境保护五个子指标来体现。

(2)公共管理财务成本指标。财务与成本因素是绩效评估实践关注的最基本的指标,在平衡计分卡中,公共管理成本指标是公共管理绩效评估的首要指标。公共管理成本是指政府行为及其绩效所耗费的一切支出,包括公共管理内部运行成本和政府公共项目投资等。

(3)公共管理内部管理指标。行政能力、服务水平和廉洁程度是保证公共管理绩效水平优良的关键。

(4)公共管理机构学习与发展指标。全球化、信息化正改变着公共管理与社会的传统关系模式,迫切要求实现公共管理创新。公共部门的人力资源和学习创新能力等子指标可以体现公共管理机构学习与发展水平。

指标的权重可以通过层次分析法(AHP)或结构方程模型(SEM)等方法获取。例如,用结构方程模型方法,根据公共管理实证模型中的路径和变量的因子负荷,可以求出各指标的权重。

四、结论

1.本文的主要研究成果和结论

公共管理熵(PM熵)就是熵理论应用于公共管理之中,研究公共管理在发展过程中,存在的公共管理无序、信息不畅、经营状况不佳,进而导致公共管理内耗、效力低下、管理成本过高、管理目标偏移或错位、人际关系方面的摩擦和冲突以及整个公共管理衰退等使能量、物质、信息等在流动过程中出现的紊乱、无序的状态,是对公共管理效能的一种度量,公共熵增加意味着“公共管理效能”不断减少、不断消耗。公共管理熵(PM熵)是决定公共管理系统不力或失败的根本原因,并明确提出了确保公共管理系统成功的思路和途径:延缓或降低“熵”增和强化“负熵”的流入。

2.研究展望

尽管作者在论文写作过程中查阅了大量资料,基于管理熵理论对公共管理系统的机理进行了较为深入的研究和探讨,但由于公共管理系统的复杂性以及资料、时间等因素的限制,论文取得的成果只是初步的,还有一些问题需要在今后的工作中作进一步深入研究,具体来说就是:

(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理绩效评价指标的选取和量化问题,是目前困扰学术界和实践的一个重大难题,至今没有得到圆满的解决,因此,在以后的研究中需要作重点深入的分析。

(2)由于时间和精力等客观因素,没有进行实证研究。如果能在中国、欧美、日本、韩国、中国香港等国家和地区选取一些代表性的样本,以及不同行业(部门)做实证研究,本文的结论将具有更大的说服力。

(3)目前,人类世界对复杂性系统的认识还在继续进行,因此,对公共管理系统复杂的运行机理的认识还不够深入,需要尽可能利用一切可以利用的科学研究成果对公共管理系统复杂的运行机理进行更加深入的认识。

(4)在对公共管理绩效评价以后,结合评价结果,对公共管理系统进行改革,需要进一步分析研究风险预警及其控制问题。

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Research on the Performance Evaluation of Public Management Based

on Entropy in Complexity Science

XIONG Xuebing

(Public Management College, Sichuan University,Chengdu 610064)

第15篇

20世纪后期，西方各国相继步入全球化、信息化，以及知识经济的时代。在大工业时代形成和占统治地位的传统的官僚制行政体制给西方各国带来了政府机构臃肿膨胀、现象严重、管理成本无限增长、行政效率越发低下等诸多问题，导致了严重的政府财政危机和政府信任赤字。西方各国励志图强，自70年代末80年代初开始，在西方各国内部掀起了一场声势浩大但方兴未艾的大规模的政府改革运动，这场运动被称为“新公共管理”运动。其体现出来的核心价值为非官僚化，即政府功能定位的市场化取向、政府服务输出的市场化取向、政府内部改革的放松规制取向和政府间制度设计的分权化取向。这场运动在相当程度上改善了西方国家的公共行政的管理水平，促进了其经济和社会的发展，进一步增强了西方国家在国际社会中的竞争力。与理性官僚体制的官僚制理论和政治一行政二分法的理论基础不同，新公共管理有其赖以产生和发展的独自的理论基础，一个是现代经济学理论，即指五六十年代兴起的公共选择理论、新自由主义经济学理论。通过运用经济学理论来解释和研究传统上属于政治学和行政学领域的问题，使经济学理论向政治学、行政学理论渗透，从而构建形成新的公共管理理论；另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。这些具有更加、创新性、灵活性和环境适应性的私营部门管理理论和方法，使政府趋向于“企业型政府”。尽管众多的学者对于新公共管理的理解存在差异，但是还是有一些能够达成的共识的基本内容：

1.政府公共政策化。也就是奥斯本与盖布勒认为的政府应起掌舵而不是划桨的作用；

2.将竞争机制注入到政府公共管理领域，取消政府公共服务供给的垄断性，让更多的社会组织与公民力量广泛参与；

3.视公众为客户，政府应根据顾客和市场的需求向顾客提供服务，以顾客为中心，以顾客为导向，赋予顾客进行选择的权利；

4.政府应采取分权的管理方式，改变原来金字塔式的科层官僚制，建立扁平式的非官僚政府体制；

5.政府应放松严格的行政规制，实施明确的绩效目标控制，使组织由过去的“规则驱动型”向“目标驱动型”转变；

6.行政与政治不可能完全分开，公务员不必保持中立；

7.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。

二、在我国的社会环境下对新公共管理的适应性分析

自改革开放以来，我国在立足国情的基础之上，不断解放思想，学习和借鉴在国外已被实践证明的先进的理论、知识、技术和方法，用以推动我国各项事业的建设。而通过实践证明，引进和借鉴而来先进的理论、知识、技术和方法在我国都存在与本土环境的契合问题，也就是适应和不适应两个方面，新公共管理理论亦不例外。

1.适应性方面，第一，改革开放以来，社会主义市场经济理论的提出、形成和丰富，社会主义市场经济实践的出现、扩展和社会化，社会主义市场经济体制的构建、确立、稳固化和成熟化，构成了推动我国国家现代化的政府改革的基本的历史动因和现实的经济基础。在此意义上，我们可以认为市场经济实际上构成了我国政府改革的逻辑起点。为了适应和推动市场经济的发展，我国国家行政组织曾先后进行过多次改革。然而迄今为止，我们虽然提出了丰富的关于政府改革的政策阐释，却没有提出、抑或尚未形成用于指导改革实践的较为系统和理性的、较具有前瞻性的理论阐释。改革并没有取得预期的效果。历次政府机构改革的经验教训呼唤以市场经济为理论内核的用于指导政府改革实践的新理论，而新公共管理理论就成为可以借鉴的他山之石;第二，我国经过十几年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO规则成为其成员国的基本义务之一。而作为当代西方世界国家政府改革主流的新公共管理理论，其中很多内容与WTO规则存在一定程度的契合之处。在目的和宗旨上，二者都强调自由、公正、公开、公平；在基本原则上，二者均以市场为取向，即让市场来决定政府的行为标准，政府权力受到限制并且逐渐弱化，国家职能也逐渐缩小，政治权力也应当逐渐从政府社会返还于公民社会；在行为方式上，都推崇市场经济框架下的政府职能变革和政府行为的变革，主张放松管制，认为理想的政府是掌舵型的政府而不是划桨型的政府。

2.不适应方面。首先，新公共管理自身存在着固有的一些缺陷，其在理论基础、市场化价值取向、忽视公共部门与私人部门管理特质差异、政治倾向、具体政策实施和具体模式等方面受到了众多的指责和批评，这也成为了新公共管理理论并没有获得普遍认可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性还没有从民主政治制度上得到完全确认、行政体系的运作缺乏现代制度的支撑，行政权力缺乏必要的刚性制衡机制，行政权力向社会生活各个领域全面渗透的现象并没有从根本上得到扭转、职业官僚队伍尚未普遍地形成基于自由契约的独立人格和职业精神、公民和职业官员都普遍缺乏对体现形式合理性的制度规范的信仰，同现代法治秩序相适应的普遍主义的行为模式尚未确立等原因的存在，官僚化不足成为了当代中国行政发展所面临的首要问题。从某种程度上说，目前以理性官僚制为发展方向的定位必将会在某些方面和领域成为新公共管理在我国引入的限制性因素；最后，践行新公共管理理论在当代中国的实施尚存在诸多现实条件的制约。例如，我国社会还没有形成支撑新公共管理运行的良好的民主法律制度和市场经济制度、“第三部门”的社会自治能力还难以担负公共管理的重任、我国还难以达到新公共管理所要求的科学技术水平等等。

三、对于引进新公共管理理论的策略研究

新公共管理理论上对官僚制所取得的巨大的比较优势,在西方世界国家所取的重大成就,以及其在相当程度上对我国国情的适应性，使我们有理由相信新公共管理的理论会在我国行政体制改革的过程中能够发挥积极而重要的作用。而如何借鉴和利用新公共管理，选择激进式或渐进式中的哪一种方式进行新公共管理取向的行政体制改革，成为摆在我国政府面前的现实课题之一。本文主张采用渐进式的改革方式借鉴新公共管理的理论。理由如下：首先，中国行政体制改革的渐进性是由经济转型的渐进性决定的。当代中国经济转型指的是由计划经济向市场经济的转变，其特点是确定阶段性的改革目标，合理安排改革的先后顺序,以及先找突破口，在试验推广，以点带面等。期间经过了有计划的商品经济—商品经济—建立社会主义市场经济—逐步完善社会主义市场经济等多个阶段和步骤。根据经济基础决定上层建筑的原理，经济改革的阶段性的特点也必然要求行政体制进行阶段性的改革，从而为经济基础服务。这种渐进式的改革不但其试验和试错机制适应了改革进程中的不可控因素与不确定信息的安全稳妥处理，即具备了转型的可逆性，而且可以保证转型自始自终的动力充足，可预见并可控的前瞻力避开了路径依赖的误区。