社会治理的主体责任范文

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第1篇

大学社会责任履行模式是大学作为一种独特而重要的社会组织承担并实现社会责任的抽象概括，体现出大学社会责任履行的治理特征、履责优势与客观局限。宏观层面主要存在着自由主义模式、利益相关者模式、委托模式、主导型模式。不同的履责模式可视为结构、过程、互动关系所组成的网络，通过网络治理视角，研究大学社会责任履行模式的完善，有助于研究解决目前中国大学存在着的各主体责任履行不协调、各类责任履行不均衡等突出的矛盾问题。

关键词：网络治理;大学社会责任;履行模式

中图分类号：G52文献标志码：A文章编号：

10085831（2015）05019705

中国大学能否在履行社会责任方面主动作为、有所作为，对于高等教育能否在新常态下实现高水平、可持续的发展具有比较重要的意义。目前，中国大学的社会责任履行，依然存在着各主体责任履行不协调、各类责任履行不均衡等突出的矛盾问题。笔者尝试将网络治理理论引入大学社会责任实践领域，剖析大学社会责任的治理方式，以期提出完善大学履责模式的建议。

一、网络治理与大学社会责任的履行

大学社会责任是一个历史性的概念，是一个开放性的概念。大学社会责任作为一种理念，强调的是大学功能的作用方式，其核心在于明辨大学本原价值与社会价值。大学社会责任作为一种职能，强调的是大学必须履行的社会义务，其核心在于明辨大学职责的层次、类型及其范围。大学社会责任作为一种实践方式，强调的是多元公共行动主体彼此合作、共同承担和实现社会责任的过程，其核心在于大学与外部社会之间的关系。广义的大学社会责任是指大学通过透明和伦理方式，有效管理其活动对利益相关方和环境所产生的影响，实现大学、社会、人与环境可持续发展的理念与行为＼[1＼]。

笔者研究关注的“大学社会责任的履行模式”，是大学作为一种独特而重要的社会组织承担并实现社会责任方式的抽象概括，它体现出结构、过程、互动关系所组成的网络，网络中有序流动着人、资源、权力、价值、信息等。笔者对“模式”的研究，是将其作为一个客观的存在，来看其内部如何运作，进而通过履行模式揭示出大学社会责任的治理特征、履责优势与客观局限，这将有利于推动大学承担社会责任的实践。此类研究是目前国内外文献中较为缺乏的。在笔者前期的研究中，提出较为理想的daxue模型特征是不同类型的大学通过多层次社会责任理念与多样化实践路径，通过责任主体与动力机制的紧密互动、主体行为边界与利益偏好调整，综合驱动各类高等院校均衡履行各项社会责任，实现最佳的社会效果＼[2＼]。

“网络治理”（network governance）是国内外公共管理研究的前沿课题，最早由美国学者斯蒂芬・戈德史密斯和威廉.D.埃格斯提出，它是一种通过政府、非营利组织和企业之间的广泛合作，共同参与公共服务的新治理模式＼[3＼]。网络治理是网络组织中关键资源所有者围绕协作目标进行的制度设计与过程＼[4＼]。随着现代大学履行社会责任的范畴日益丰富，大学各机构在履行社会责任过程中与多元公共行动主体之间的联系日益紧密，逐渐形成一个广阔的责任履行网络。在这样的背景下，大学社会责任的实现必然要求多元公共行动主体在相互依存的社会环境中密切合作，而网络治理研究的重点是多元异质的互动关系与结构关系，以此为视角探索大学社会责任的履行模式不无裨益，这也是本研究的创新之处。

二、现代大学的社会责任履行环境

近年来，欧盟高等教育委员会指出，重视大学社会责任是未来学术界最重要的内容，它是引导大学将知识生产转化为公民福利的一个质的飞跃，将有助于改变人们长期以来认为大学是“孤立的空间”的传统观念。大学及其社会责任既是一定历史条件下的产物，同时又随着环境的变化与时俱进。现代大学并不是在孤立的空间中承担社会责任，而是通过组织与外部环境的持续互动，实现大学师生个体与组织的偏好与社会责任行动以某种方式保持的动态平衡。例如，近年来随着高投入、高能耗带来的生态环境问题日益严峻，大学的师生、管理者、学者开始对环境责任敏感起来，大学的“绿色”行动开始从可有可无变成必然。

21世纪初至今，世界经济、政治、社会、技术正在以前所未有的速度变化着，这些因素产生的影响相互混杂与激荡，极大地影响着大学社会责任的履行与变革。在知识经济社会，全社会对先进科技和高素质人才需求日益增加，经济发展将主要依靠创新驱动，现代大学重新审视其社会责任，不再仅仅满足于培养负责任的社会公民，而是通过大学教育目标、课程计划调整、不断寻找更好的教育途径培养创新型高科技人才，并从终身教育的角度使他们更好地融入全球知识社会。对于现代大学和国家而言，人才是知识创新的前提条件，但是否有知识创新又是人才培养的关键。如今，大学的知识创新与技术创新也将更多地依靠网络化的团体组织来完成，这也必然伴随着各种主体利益的纵横交错，增加了大学治理的不确定性因素。社会发展潮流也在变化，尽管大学具有明显的结构惯性，但是也必须要进行自我变革，这些变革有时还相当剧烈。

在这个创造的时代，环境变化为大学履行社会责任带来了前所未有的机遇和挑战，今日社会之环境固然更为有利于大学社会责任的实现，但是面对知识经济社会爆炸式增长的外部需求，大学履行社会责任面临的矛盾也愈加突出。在高等教育层次结构尚不明晰、大学发展目标定位趋同化的国家，这种挑战和冲突更为明显。基于可利用的资源和高等教育问责制，各类高等教育机构面对着各自不同的急切需要。越来越多的大学面临着资源依赖性问题，为竞争各项运行资金被推向准市场舞台，各种形式的关键性利益、各种形式的利润寻求，总是在影响着大学社会责任的履行。

三、现代大学的社会责任履行模式

现代大学面对自身的复杂任务与充满变革的环境，致力于探索一定的行动范式来实现其承载的社会责任。借鉴大学治理理论并结合各国大学履行社会责任的主体角色、动力机制等特征，本文归纳演绎得出四类大学社会责任的履行模式，分别为自由主义模式、利益相关者模式、委托模式、主体主导型模式。

大学履行的社会责任与众多社会主体的利益紧密联系，大学同网络中的个体和组织存在广泛的共同利益，现阶段中国大学社会责任履行模式还存在着局限性，使得大学实现其社会责任面临着压力与困境。

（一）自由主义模式――如何避免责任履行不全面

在全球化背景下，大学社会责任日益增加、履责环境复杂多变，依靠自由理性和市场机制来推动大学履行社会责任有时会面临捉襟见肘的局面，在一定的经济社会条件下，受资源条件所限，会产生大学规避或逃避社会责任的现象，引发大学社会责任的履行不全面。网络治理理论强调利用市场的多主体来刺激履责主体提高服务质量和效率，这样不仅可以发挥不同社会网络的作用，而且能够发挥网络中各主体的比较优势，从而实现整体协同效应的最大化。

网络治理理论为这一履行模式带来的启示是，为发挥各主体优势，避免责任履行的无序和偏差，可依据大学社会责任的类型，组建不同的网络模块，当大学提供具有私人产品属性的公共服务时，那么就可以组建基于市场竞争的网络;当大学提供具有纯公共产品属性的公共服务时，则可采用政府为核心行动主体的治理网络;当提供基于大学的“学术性”特征的准公共物品服务时，大学自身应在承担社会责任过程中处于中心地位，在法律允许的范围内和市场机制下认真履行自身职能。本研究建议推动基于社会责任的高校信息公开制度，这是在自由主义模式下大学得以全面承担社会责任的一个关键路径，能够在客观上保障大学合理利用有限资源，接受社会公众的评价与监督。

（二）利益相关者模式――如何突破责任履行不均衡

网络治理强调多中心的公共行动体系，其实践形态根据运用范围的不同，分为不同层次上的主体之间的多层网络模式和同一层次上不同类型的主体之间的网络治理模式，需要通过一系列的硬性制度约束和软性伦理要求，建构问责机制、绩效评价以及实施退出制度，实现多元主体的治理。网络治理要求更多地将治理方向放在多元利益主体的嵌入上，强调利益相关者的嵌入度，在组建网络时，塑造网络参与者之间的互动结构及其网络规则，构建一个以多样化服务为特征的多中心格局＼[6＼]。大学承担社会责任面临多元化的利益诉求和不对称的资源、权力，导致社会责任履行不均衡的问题，构建多元参与、协同决策的治理结构可以保持多方力量均衡，克服单中心治理的局限，有利于解决利益相关者模式中目标冲突及其社会责任履行不均衡问题，获得协同效应。从这一意义上讲，大学应该敢于和善于推动体制机制的创新，进一步释放办学的活力，实现更为广泛的社会责任。

（三）委托模式――如何防止责任履行不稳定

委托模式对承担社会责任的组织的责任意识和履责能力具有较高的要求，面临的主要问题是如何防止社会责任履行不稳定。网络治理理论认为，网络作为一种管理结构，存在非正式的制度架构，行动者之间形成的关系是非正式组织的、非科层的、互惠的、相对稳定的互动关系和形式，致力于多元异质的网络主体间关系的管理，致力于实现主体间良性互动和互利互补的合作＼[7＼]。委托模式下，可以通过网络法治、网络制度、合作文化三个层面，将委托方置于责任网络中，从而减少机会主义的动机，更大程度地减小人的选择偏差和权力滥用，激励人实现委托人目标的动机，实现委托人对人的监督、约束，以保障大学在与政府、科研机构、企业及其他社会组织的合作过程中责任履行的稳定。同时，信任机制是网络的运作基础，是实现良好协调的前提，行动者要自觉约束利己的一面，弘扬利他的一面，勇于承担社会责任。如果大学一如既往保持高质量的公共服务，其他社会主体会基于信任而更加乐于加入“网络”，各行动主体需在价值层面尽可能地达成共识，行动者之间建立基于信任的委托关系，更为稳定地、目标一致地展开深度合作以履行社会责任。

（四）主导型模式――如何克服责任履行不协调

主导模式面临的主要问题是如何使主体利益和整体利益在发生冲突时得到合理协调，并制约和监督处于核心地位的主体权力。网络治理具有治理主体多元化、治理结构扁平化、治理手段多元化的特性。协调机制是大学社会责任履行网络的保障，不仅要关注大学、政府、企业等部门之间的横向协调，而且也重视社会主体之间的分权分工与合作互动。借鉴这种方式，一方面，应用主导型模式的国家及其大学应关注履行社会责任的责、权、利的统一，尤其要防治居于重要地位、拥有丰富资源的核心主体的权力异化和权力滥用，避免损害教育公平和公共利益的腐败现象。另一方面，发挥主导作用的核心主体仍然需要积极发挥协调各责任主体的关键作用，而不是仅仅作为资源和权力分配主体。大学组织自身也要更加注重创新发展，而不是拘囿于原有利益格局和固定模式套路＼[8＼]。例如政府机构、大学、企业、科研院所等在协同创新项目中，各方尤其要重视通过价值协同、信息共享、制度设计等，构建较为完善的协调机制，这将突破社会责任实现的瓶颈，有利于更广泛的公共利益实现。

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A study on the achievement model of university social

responsibility at the perspective of network governance

KANG Le， GE Erchang

（Institute of Higher Education， Dalian University of Technology， Dalian 116024， P. R. China）

Abstract：

第2篇

关键词：地方治理；元治理；网络治理结构；网络管理能力

中图分类号：D63-39 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0008-05

网络化治理是一种互动的社会政治治理方式，这种方式既包含高程度的公私合作，又意味着政府对公私合作网络的管理能力强。在我国公共管理实践中，随着政府所运用的治理工具的发展与多样化，政府与非政府组织、准政府组织、私人部门、志愿组织、社区之间存在合作伙伴关系，这是客观存在的事实。特别是就地方政府层面而言，国内的相关研究成果表明，在我国一些地方或局部公共事务治理中确实存在着多元主体模式及“地方治理”格局。改革开放30多年来，我国政府所进行的一系列分权化改革、中央与地方的府际关系调整、政府与市场和社会关系的建构，以及基层组织的发展与地方自治，构成了当代地方治理的核心内容。与此同时，作为承担“元治理”角色的地方政府，在现阶段地方公共事务治理进程中的网络管理能力并没有达到网络化治理所要求的理想状态，这在一定程度上既阻碍地方政府与其它社会主体之间公私合作程度的提高，也影响地方治理的绩效。因此，要进一步巩固、加强地方政府与其它社会主体之间的合作伙伴关系，适应公共管理发展趋势、建立网络化政府新模式，就必须加强地方政府网络管理能力建设。

一、政府网络管理能力的基本内涵与构成

治理是20世纪90年代以来国际社会的一种普遍现象,也是社会科学领域中的流行思潮。所谓治理，就是“对合作网络的管理，又可称之为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。[1]本文对政府网络管理能力的分析亦是基于上述对治理内涵的理解。因此，政府网络管理能力即政府治理能力或网络治理能力，是指政府在对网络治理模式进行战略思考的基础上，整合多元社会主体及其资源，创建网络治理结构并对其进行维护与管理的能量或力量。政府网络管理及其能力建设旨在克服网络治理遇到的各种问题，消除网络治理的各种障碍因素，提升网络治理绩效，最终推动经济社会可持续发展。

关于政府网络管理能力的构成内容，目前学术界并没有形成一致的观点。斯蒂芬・戈德史密斯和威廉・D・埃格斯认为，政府网络化管理能力包括六个方面，即“调整目标、提供监督、防止沟通失败、协调多个伙伴、管理竞争和合作之间的紧张关系、克服各种数据不足和能力缺陷”。[2]格里・斯托克认为政府治理能力主要体现为构建和消解联盟与协调的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力。[3]国内学者孙柏瑛认为，当前地方治理急需领导者战略管理与思维能力、变革与创新的能力、把握机遇的能力、动员和调集治理资源的能力以及协调、斡旋与冲突解决能力。[4]此外，国内还有学者将政府治理核心能力概括为目标识别与整合能力、资源整合能力、组织协调能力与合作治理的责任控制能力。[5]

网络化治理既表现为一定的制度化结构，也表现为一个不断对社会环境做出回应与行为调适、适应社会变迁的发展进程。故本文从网络治理进程与管理环节角度，将网络管理划分为筹备、构建、运行、终结四个阶段，并分别探讨每个阶段政府网络管理的关键要素或核心能力。其中，网络筹备阶段的核心能力主要是网络管理人才开发与储备能力、战略思维能力；网络构建阶段的核心能力主要包括网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力；网络运行阶段的核心能力主要包括资源整合能力、网络维护与监管能力；网络终结阶段则主要包括绩效测量与运用能力、责任控制能力。当然，按照网络管理环节所做的类型划分并不是绝对的，上述分类方法只是突出了各个阶段的核心能力。事实上，上述能力中有些能力在网络管理的多个阶段都有体现，而有些能力则贯穿于网络管理的始终。

二、地方治理对政府网络管理能力建设的挑战

20世纪八、九十年代，随着技术的进步以及经济社会广泛而深刻的变革，行政改革的浪潮席卷全球。特别是在西方国家，传统等级制官僚体制在实践中产生的负面影响日渐显现，管理危机日趋严重，这不断地推动人们对传统行政模式进行认真思考与反省，并促使人们对新的治理模式开展积极的探索与尝试。“变革”随之成为政府部门的一种常态和惯例，使得“在过去的几十年中，很少国家的政府没有受到席卷政府部门的改革浪潮的冲击”。[6]在此背景下，催生出一种新理论即治理理论，并且使各国政府改革实践迅速朝着治理方向发展。

作为当今国际社会普遍存在的一种公共管理的实践模式和政府转型过程中引人注目的现象，地方治理无疑属于当今世界多水平、多层次治理体系的重要组成部分――它运用治理的理念和精神，重塑地方公共事务管理的制度和进程。地方治理模式是在批判传统公共行政模式的基础上建立起来的，它与传统公共行政模式有着质的区别。这种区别首先表现为后者把地方政府看成是公共事务治理的唯一合法权威，排斥社会与公民各种形式的参与活动；前者则认为地方公共事务的治理不仅仅取决于组织的正式结构，更主要地依赖于地方政府所处的一系列正式和非正式的制度背景，它包括了一个地方政府在内的各种类型的公共组织横向与纵向联结所构成的网络，即多元组织或网络的治理模式。

值得注意的是，网络治理模式也不是万能的，它同样存在着很多局限和失败的可能性，甚至充满风险。格里・斯托克认为，“即令是在政府业已养成适宜的运作规范之处，治理仍然有可能失败……与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度等，都能给治理播下失败的种子。”[7]鲍勃・杰索普系统论述了治理取得成功的条件，指出了治理遇到的问题、限制因素及其失败的风险,还分析了治理在四个方面表现出来的两难困境:合作对竞争、开发对封闭、可治理性对灵活性、责任对效率。[8]罗伯特・罗茨则在肯定网络弥补市场与等级统治之不足的同时，深刻地分析了网络对可治理性构成的挑战以及可能导致民主责任流失等风险因素。[9]乔治・弗雷德里克森也指出，治理既存在概念精确方面的问题，也存在着包括对秩序、预见力、稳定性、责任和公正的忽视，改革建议言过其实和过于夸张、治理的领导风格等实践或应用方面的问题。[10]

可见，网络治理模式即便是在西方国家也仍然属于一个备受争议的话题，它不仅受到了来自理论界持续的责难和抨击，在实践中也遇到了较多的阻力和障碍。对于我国这样的体制转型国家而言，通过引进网络化治理的理念推动地方公共事务管理改革和经济社会的发展，又面临着不同于西方发达国家的困境与挑战，“新治理理念的引入对当代中国的行政管理产生了巨大冲撞，无论是在理论还是在政府实践中，人们在认识上都存在着一些差异。……而纳税人意识的觉醒、非政府组织的逐步壮大、社会阶层团体的多元分化、政治要求的愈发强烈以及社会治理中的新问题的不断涌现等，又给地方的治理能力提出了挑战。”[11]

就网络治理模式的构建而言，我国地方政府面临的挑战无疑是巨大的。姑且不论学术界为了证明治理的中国适应性所引发的现代国家构建是否完成的问题，单就从治理的基础性条件来看，中国公民社会与社会组织的发育程度还远没有达到治理所要求的理想状态，现代国家与社会关系的调整和构建还远没有完成却是不争的事实。我国构建地方公共事务网络化治理模式的进程是在政府与社会、市场的关系调整还不到位的条件下开始的，政府在地方公共事务网络治理模式构建过程中仍处于主导地位。在这种背景下，“政府的合作态度、合作能力和资源投入对网络治理效果都会产生显著影响。”[12]这就必然使我国地方治理面临着治理理念转变、网络管理人才开发、治理规则与制度建设等一系列任务，而首当其冲的就是加强地方政府网络管理能力建设，这也是网络治理模式中政府的责任之所在。

为了让网络治理模式在地方公共事务管理中发挥其潜力与优势，克服其不足，特别是防范与化解其可能带来的风险，就需要强化地方政府的领导和管理能力，使地方政府真正承担起“元治理”的角色，充分发挥地方政府在网络治理中的积极作用。实践表明，“大凡经济发达、增长快速的国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，都有一个治理能力强大的政府权威存在，这构成了经济增长和发展的制度基础和前提。”[13]我国地方政府要在网络化的行政生态环境中实施管理首先要培养和发展一系列截然不同于传统模式的能力和才干，这样才能取得网络治理的绩效，推动地方经济增长和发展。

三、加强地方政府网络管理能力建设的思路

地方治理范式的转变突显出政府与社会伙伴关系构建与维护的重要性，但这只是问题的一个方面，问题的另一个方面是如何维持与发展这种伙伴关系，即，政府靠什么去维系它与社会的关系？凯特尔指出，“全球公共管理改革运动的核心问题是政府与社会的关系，政府改革的战略战术就是试图加强政府的能力以满足公众的需要，它的成败取决于改革嵌入国家治理系统即政治制度、盈利性和非盈利性的合作伙伴关系、公众期望与市民社会的深度。”[14]可见，政府能力不仅是一个公共管理改革战略战术的问题，而且是一个能否使改革嵌入国家治理系统的问题，一个关系改革成败的问题。就地方政府网络管理本身来看，它既是一种活动，也是一个由网络筹备、网络构建、网络运行与网络终结所组成的完整过程。这个过程的每个阶段和环节均有其不同的任务，也有其内在能力构成内容及核心能力要求。当前，地方政府应加快网络管理各阶段能力特别是核心能力建设，以适应管理政府与非政府社会主体之间合作伙伴关系、提升网络化管理绩效的需要。

1.网络筹备阶段及其核心能力。网络筹备阶段是整个网络化管理的起始阶段，它关系到网络化治理的成败。作为整个网络化治理过程的组织者、促动者，地方政府在构建网络伊始，就必须考虑：为什么要构建网络？在什么领域构建网络？怎样构建网络？谁来实施网络管理？这些问题的思考与回答，直接决定于地方政府战略思维能力与网络管理人才开发能力。

（1）战略思维能力。战略思维能力是地方政府从战略的高度思考社会公共问题，选择网络实施领域，确定网络构建的具体方式与方案，以回应公民和社会多元化需求并确立、实现、维护与促进公共利益的能力。换句话说，战略思维能力就是地方政府明确目标与使命的能力。“为什么构建网络”的问题就是构建网络的目的与目标问题。在现代社会政治治理过程中，“没有一个单一的行动者――公共的或私人的――拥有解决复杂的、动态的和多样化的社会挑战所需的知识和信息。”[15]因此，地方政府首先应明确构建网络的目的是为了调集各个网络主体拥有的资源，共同致力于地方公共事务治理，促进公共利益的实现。组织网络及构建合作互动关系应以实现公共利益与公共价值作为最终目标，而不是实现目标的手段。其次，地方政府应明确构建网络的领域。通过分析社会多元化的需求，找出关键性的问题和核心任务,选择网络实施的领域。再次，地方政府应思考如何构建网络的问题，亦即采取什么方式、方法构建网络的问题。在这个过程中，地方政府应明确自己的职责与角色，选择构建网络的方法并设计网络构建方案。

（2）网络管理人才开发能力。那么，在网络构建之初以及网络运行过程中，谁来管理网络？网络治理要取得成功，既有赖于一定的基础性条件，也有赖于治理对象以及有关角色据以协调活动实现目标的环境。就网络化治理的未来发展趋势来看，政府在整体上所需的公务人员将会越来越少，特别是在中低层面上更是如此，但在高级层面上将会增加对高技能人才的需求。因此，高层次的网络管理人才理应属于这些基础性条件之一。没有政府参与的治理是很难想象的，没有高素质、高技能人才实施管理的网络治理则不可能是高效的。网络管理人才开发同样是地方治理环境中地方政府遇到的严峻挑战，它直接决定了网络管理行为能否高效实施、网络管理战略能否顺利实现。因此，加强高级管理人才培养力度，加快高级管理人才开发速度，为地方治理开发与储备相当数量和质量的高级管理人才，是地方政府成功实施元治理、完成全球化时代赋予的各种使命的必由之路。

2.网络构建阶段及其核心能力。经过网络筹备阶段的战略思考并选择了网络化治理的实施领域与方案之后，网络治理进程便进入网络构建阶段，它是网络治理模式得以形成的过程。网络构建的过程既依赖于前一阶段地方政府对关键问题、目标与使命以及具体任务的准确判断和定位，又直接影响后一阶段网络运行的有效性。该环节涉及地方政府的几种核心能力，即网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力。

（1）网络召集能力。网络召集能力主要是指政府动员、号召、聚集政府之外的治理主体参与网络的能力。地方政府召集能力的强弱直接影响甚至决定了非政府组织、社会组织等治理主体参与网络治理的积极性、网络参与主体的数量与质量。社会主体的参与程度，在某种程度上既取决于参与主体的自主性，也取决于政府、市场与社会之间关系调整和组合过程中为社会主体参与公共事务治理所提供的空间。因此，地方政府应通过制度建设，创造社会主体成长的良性环境，建立并不断完善公私互动合作的良性机制,为社会主体参与地方公共事务治理提供可靠的渠道和制度保障，从而吸引众多社会主体参与到网络结构中去。参与网络主体数量越多，公共关注度越高，公共事务的治理越容易获得其所需的资源，公共目标也越容易实现。

（2）目标识别与整合能力。多元社会主体本身就是利益主体，在参与网络治理的过程中，无疑会怀揣各自的利益与目标，不仅这些目标之间可能存在冲突，而且它们与公共利益目标之间也可能存在冲突。因此，对共属于一个网络的各个社会主体或组织的利益目标加以识别与整合是十分必要的。地方政府的目标识别与整合能力是网络构建阶段的关键能力，也是整个网络治理的关键能力。为了聚合各种类型治理主体的力量，创新公共事务治理方式，提高公共事务治理绩效，地方政府首先必须识别、弥合多元利益目标，并明确表达和陈述公共利益，为各行动主体展现它们各自所追求的利益与公共利益目标得以实现的愿景。总之，地方政府在网络构建过程中的角色应定位于“确保公共利益居于支配地位，即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观”。[16]地方政府对网络主体的目标识别是目标整合的基础，直接决定了公共利益目标的形成与确立及其实现程度。

（3）协商与谈判能力。网络治理结构是政府与非政府组织、社会组织、市场组织等主体构成的多中心治理结构。多元治理主体之间存在着一种权力依赖与互动的伙伴关系，谈判协商关系即是其中之一。所谓协商与谈判，是指多个平等的组织通过平等交流、友好协商、谈判对话，利用各自的资源与技术在某一公共项目上进行合作以达到各自目标的活动。为了维护多元治理结构的稳定，聚集各种技术和资源，达成公共事务治理目标，在政府组织内外对话、讨价还价、协商和谈判等活动是网络构建阶段的重要活动，而网络主体之间的对话、协商与谈判活动及其过程，本质上是一种弥合利益分歧、确立公共利益的过程。在这个过程中，地方政府占据着十分重要的地位，它既是这些网络共同体对话、协商与谈判的组织者，又以网络主体身份平等参与对话、协商与谈判活动。因此，训练一套有利于营造公平、活跃的氛围并在其中开展公开、公正的协商与谈判活动的技能与艺术，开发相关协商谈判的技能技巧，对于地方政府真正承担起网络组织者角色意义重大。

3.网络运行阶段及其核心能力。网络治理结构建立起来后就需要投入运行，为了保护治理结构的稳定及维护多元主体之间的合作伙伴关系，作为网络管理者的地方政府必须培养和发展一系列核心能力。这些核心能力主要包括资源整合能力、网络维护与监管能力，它们共同影响甚至在某种程度上决定网络能否按照所确立的规则和制度成功运行。

（1）资源整合能力。网络的建立与运行首先依赖于治理参与主体拥有的各种技术和资源，网络主体的互动合作亦是拥有各种不同资源的主体之间的互动合作。因此，网络运行阶段地方政府的首要任务就是聚合各种分散在社会主体中的资源，包括财物、信息、劳动力、权威、技术等。资源整合能力便成为地方政府的首要能力，各个网络主体所拥有的资源如果不能集中起来，整个网络的运行以及公共问题的解决与公共利益目标的实现就成了无源之水、无本之木。特别值得注意的是，知识是网络参与主体所拥有的一种重要的资源，它不仅对于各个参与主体调整价值观、建立信任与克服文化差异具有重要意义，而且能为参与主体协同工作创造价值提供条件。作为网络管理者的一个重要责任，地方政府应通过强化资源整合能力来达成共识、实现各个主体之间的知识共享并通过网络促进组织学习，这也是地方政府资源整合行为的重要组成部分。

（2）网络的维护与监管能力。网络的维护与监管能力是网络运行过程中地方政府必须具备的又一项核心能力。网络的良性运行主要取决于参与主体之间亲密的合作伙伴关系，而这种合作伙伴关系的基础是信任。网络伙伴之间既是一种合作伙伴关系，又是一种竞争对立关系。伙伴之间信任程度高则可以增强他们的共识，有利于他们之间的沟通，深化他们之间的合作；不信任或者信任程度低则影响他们之间的沟通与对话，最终影响他们之间合作的广度与深度。因此，作为网络管理者的地方政府应及时发现并消除网络伙伴之间在公共价值、个体利益等方面存在的分歧，维护内部正常的竞争态势，为网络的运行创造某种适宜的环境。这就要求地方政府一方面要强化调控能力，加强对网络运行的监管，及时发现并纠正网络参与者违反网络规则的行为，确保网络运行原则得以严格遵守。另一方面要强化冲突处理能力，及时解决网络中因资源分配等各种问题引发的争议与冲突，减少与消除网络运行的障碍。归根结底，政府对网络的维护与监管就是要营造一个有利于保护网络参与主体积极性、维持网络伙伴之间合作竞争的公平环境。

4.网络终结阶段及其核心能力。网络终结是网络管理的最后一个环节，尽管网络治理结构并不总是有效的，同样充满了失败的风险，但无论网络运行成功与失败，网络终结工作都是网络管理者必须做好的核心工作。从地方治理实践来看，“网络管理最基本的问题受困于我们评估有效性、然后用某种准则来衡量网络是否负责任的能力。”[17]因此，地方政府必须开发和掌握网络终结阶段的管理能力特别是绩效测量与运用能力、责任控制能力等核心能力。

（1）绩效测量与运用能力。地方治理网络结构的构建，在很大程度上是要弥补传统科层结构在绩效方面存在的缺陷，以聚合多元主体及其资源，通过多元主体共同参与地方公共事务治理，提高治理的绩效。网络结构是否完成了网络治理的使命和任务，实现预期的治理目标，取得预期的治理绩效，只有通过绩效测量的手段才能得出结论。因此，地方政府需要通过权衡地方治理的不同层面和方向上的价值和目标，建立一套科学的绩效评估体系，并运用这一套体系对网络治理的绩效开展科学的测量和评估。为了提高绩效测量的技能，网络管理者尤其要重视现代科学与信息技术在绩效测量与评估过程中的运用。现代科学和信息技术既是当代地方治理兴起及其成功实践的基础，也是提升地方治理绩效，推进地方治理发展，实现地方治理转型的重要保障。不过，应该看到，绩效测量只是实现治理的手段，其目的是要通过运行绩效测量的结果，不断消除网络治理的障碍因素，进一步转变治理的理念，提高治理技能，推动更大范围、更多公共事务领域和更高层次的网络治理。

（2）责任控制能力。责任控制能力既是网络终结阶段的一项重要能力，也是贯彻整个网络管理全过程的一项重要能力，并且在很大程度上体现了地方政府网络管理能力的高低强弱。责任控制能力与绩效测量密切相关又同等重要，当政府越来越依赖第三方提供服务的时候,其绩效也会越来越依赖于管理各种合作伙伴关系并让网络参与者承担责任的能力。而责任控制能力不强、责任的缺失恰恰是地方治理进程中地方政府面临的最严峻挑战，也是治理的不可治理性之根本原因所在。网络化治理模式中公共事务参与主体是多元的，政府不再是最高权威，在传统行政模式下赋予政府的公共责任被部分转移到非政府组织、社会组织乃至公民等主体身上。这种网络模式中体现出来的“组织边界的不确定性”、“公共责任界限的模糊性”以及“转嫁财政、绩效甚至是政治风险”的现象，使得其他参与主体对政府的责任诉求更加强烈，也进一步增加了政府履行其责任的困难。“在公共治理的进程中，政府、市场和公民社会作为治理体系主要的行动者，其相互之间的结构关系特别是责任关系，对于治理的成败具有结构性的意义。”[18]责任是一个控制问题，就网络终结阶段而言，由于网络参与主体表面上都是公共责任的主体，但实际上往往由于责任边界的模糊性使得没有人承担完全责任。网络管理过程中责任的不明确与分配不当、无人负责的现象，成为地方治理绩效的主要障碍之一。

责任问题是网络化管理所面临的最艰巨的挑战。因此，建立健全责任控制机制，强化地方政府的责任控制能力，对于整个治理合作网络规则的形成与有序运行具有十分重要的意义。地方政府一方面要明确解决由谁负责的问题，对网络治理主体的责任进行恰当分配，明确行动主体的责任界限与范围并加以严格控制，防止责任流失。另一方面要明确对谁负责的问题，治理的最终目标指向是公共利益，因此各行动主体的负责对象无疑是公民。总之，地方政府既要勇敢承担起作为网络平等参与主体应有的责任，又要承担起作为网络化治理的“元治理”角色所应有的责任。只有具备良好的责任控制机制与责任控制能力，公共责任才不会流失，公共利益才有保障；也只有依赖良好的责任控制机制，网络治理的实践才不会流于形式，才能建立起真正的公共事务多元主体共治模式，才能推动地方治理进程，实现地方经济和社会的可持续发展。

四、小结

地方网络化治理，成功的关键在于多元参与主体治理结构的构建以及政府与社会主体之间的信任与合作伙伴关系的维护。地方治理的绩效水平受到诸多因素的影响，一项研究结果指出,影响包括中国等转型国家公私伙伴关系有效治理的因素包括知识获取、成本、不确定性、政府信用、决策参与、融资成本和政府能力七个方面。[19]可见，政府网络管理能力状况是影响治理绩效的核心要素之一。地方政府在网络治理过程中的战略思维能力、网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力、资源整合能力、网络维护与监管能力、绩效测量与运用能力、责任控制能力等核心能力，直接决定地方网络化治理的成败。因此，在地方治理实践中，提升网络管理能力，克服网络治理模式给地方政府带来的处理各种网络管理问题的挑战，是地方政府适应新的网络治理模式，推动地方公共事务治理创新的内在要求与现实需要。

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第3篇

一、运用经济法手段治理会计信息不实的必要性

(一)传统法律手段治理会计信息不实的考量

1．民商法手段治理会计信息不实的困境

依据民商法原理，民事主体间由于会计信息不实产生纠纷的解决是以契约自由为核心，以主体之间的信息协调、信任与意思自由为基础。可是，直到现在，我国也没有治理会计信息不实的完整的民商法规则，除2003年最高法关于上市公司及其注册会计师的误导给投资者造成损害承担民事赔偿责任的司法解释①外，其他非上市公司及非营利组织的会计信息失实及其注册会计师的审计没有承担民事赔偿责任的治理规制。机关事业单位的负责人、会计与业务经办人为谋求自己利益时，也会提供失实的会计信息，由于同样缺乏民商法手段治理规制，从而影响国家宏观管理决策与社会经济交易安全。由此产生因会计信息不实使相对人失去主动维护自身权利行为的法律依据。根据国内外实践得知，运用民商法手段有效保障会计信息使用人权益方面显得不足。原因有四:其一，单位或个人为了自身利益最大化不会改变提供失实会计信息破坏平等交易的目标，造成获取失实信息的状况与证据困难。会计信息使用人所遭受的损害是否是由于会计信息失实造成，需要使用人利用知识或聘请专家判断来获得“知道”这一时效规定，或获取会计信息不实的证据，需要较长时间，存在相当难度，即使是举证责任倒置的情形下。其二，民商法手段保护会计信息使用人的利益主要是以使用人受到损害提求为启动力量。事实上，有利益交往的双方当事人之间的纠纷主要表现为财产权益冲突，会计信息不实被当做一种手段被掩盖，不被对方当事人悉知，或缺乏证据，而不提起会计信息不实的民事诉讼。其三，会计信息使用人一般不会关注小比例会计信息失实问题，也无法关注。会计信息小比例失实可能在检查或审计容忍的误差范围之内而被纵容，加之对会计档案的处理，小比例信息失实不受治理将被慢慢放大，形成治理漏洞。安能源从1997年开始有目的有计划按比例制作失实信息，事隔5年后才东窗事发，就是例证。其四，民商法手段治理是低效率高成本的事后治理。实际上，只有会计信息不实已经造成使用人的损害后，才能实施民商法手段的治理，并且获取证据需要高额成本聘请专业人士，花费较长时间，而且赔偿计算基础的不确定性，使用人将无法获得赔偿或赔偿远远低于损失，以至于无法弥补费用，无法有效做到事前事中事后全过程保护会计信息使用人的权益。

2．行政法手段治理会计信息不实的困境

根据《会计法》［4］、《行政处罚法》的规定，会计信息失实将受到行政处分和行政处罚的规制，但是，经过多年的实践，行政法手段在治理保护会计信息使用人权益方面存在如下缺陷［5］:其一，行政法主要对国家工作人员的会计行为进行规制，难以规制非国家工作人员的会计行为。其二，市场禁入的对象狭隘。为会计信息生成提供基础业务数据的人员或注册会计师审计助理人员、单位及其负责人，不在禁入范围，显然是一个缺陷。其三，无法约束专业技术人员晋降级。会计人员是以从业资格为基础开展工作的，其行为受到资格约束，不受专业技术晋级降级约束。其四，难以调整信用等级。会计信息是经济社会信用系统中核心内容，当单位及其相关会计人员与不实会计信息存在关联时，不应仅仅受到行政法规制或刑事规制，应该与商业信用或个人诚信等级挂钩，由于缺乏会计信息诚信系统，无法实施。其五，缺乏国家工作人员晋职限制。行政法治理责任是一种惩罚，不是一种限制。国家工作人员与会计信息不实相关联时应当承担不得晋升政治职务的责任。但事实上，他们为自身利益或单位利益提供失实会计信息时，却没有受到政治责任的规制，尤其是在晋级上，不受限制，本质上放纵了其行为，导致会计信息失实结果加剧。

3．刑罚手段治理会计信息不实的困境

刑罚治理是实现社会目的最严厉的治理机制，然而在会计信息治理中依然存在缺陷，表现为:其一，刑法治理证据难于收集，执行不易。会计信息不实非常严重时才采取刑罚治理，它是严格的事后治理，此时的载体往往出现异化，带来证据获取困难。其二，相关刑罚治理中往往把会计作为手段来认定。会计违法行为的刑罚治理未按照《会计法》的刑罚治理规定处理，而仅仅作为一种手段，如利用职权贪污，改变了会计信息，一般认定为贪污犯罪，而不认定会计违法，是导致会计信息失实的一个主要根源，法律规定失去应有的权威。其三，无法预防事前小比例或小比例累计会计信息失实。其四，缺乏会计信息不实的刑罚治理标准。按《会计法》和《刑法》规定，是隐匿账务就实施刑事处罚，还是隐匿账务所导致的金额达到一定数量给予处罚，规定模糊，执行难。其五，司法实践中，会计信息不实的治理很少实施刑罚治理。

(二)经济法手段治理会计信息不实的现实性

根据上述分析，传统法律手段治理会计信息不实，不能从全方位多层面保证会计信息符合国家管理、经济交易、融资安全的要求，因此，需要寻求补充、超越治理会计信息不实的传统法律手段的创新的现代法律治理手段，实现事前小比例虚假治理与事后大额虚假治理相结合的无缝隙治理手段。经济法作为现代法，其治理手段是传统法律手段治理形式的补充、超越与创新。在经济实践中，传统法律手段治理往往强化个人责任、忽视机构责任，或强化机构责任、淡化个人责任［6］659－660，不利于法制的公平正义精神在会计信息领域的实现。单位及其负责人(包括人)、会计机构负责人、会计人员与业务人员以经济交易活动为依据，根据会计法律法规规定生成的提供给使用者的相关信息是具有垄断性质的特殊产品［7］，拥有信息垄断权的单位及其负责人会为自己的最大利益而隐瞒相关信息(包括现代《公司法》中的人———高管及其聘用的会计人员)［8］37－40，提供失实会计信息，形成信息不对称，影响使用者的经济交易、社会管理决策和财产安全。这需要国家干预会计信息失实来保证会计信息真实对称，实现弱势地位的信息使用者的利益保护，维护社会正义和社会交易安全与社会和谐的社会价值的法律目标，这恰好体现了经济法的本质。经济法责任的独立性和特殊的责任方式充分弥补了传统法律责任方式的不足，为全面治理会计信息不实提供了有效的补充、超越与创新。经济法的本质与经济法律关系决定了经济法责任具有独立性［9］。经济法的法律责任的主要特征体现为经济性、规制性、社会性和具有特殊责任承担方式［6］656－661。

二、运用经济法手段治理会计信息不实的路径要准确把握运用经济法手段治理会计信息不实的路径选择，需要分析传统法律手段治理会计信息不实的路径状态。

(一)传统法律手段治理会计信息不实的路径

民商法手段治理会计信息不实的进路是平等的会计信息的供给者、鉴证者与需求者以维护自身的民事权利为逻辑起点，要求供给者、鉴证者遵从诚实信用与不得滥用权利原则，提供客观公允有用的会计信息，需求者根据供给者所提供的会计信息判断并与之进行交易或融资，如果供给者违背诚实信用与滥用权力，提供不实会计信息，由此带来需求者的财产损失，需求者依据民事归责原则和民事诉讼程序对供给者提起民事赔偿，供给者承担民事责任。这种路径选择，是以市场主体自身的能力去保持公正，可能产生民事救济失灵，无法控制供给者、鉴证者对其他需求者的不诚信，难以实现会计信息的社会性，即依然存在道德风险。为弥补民商法手段治理的路径选择形成的缺陷，产生了行政法手段治理会计信息不实，其进路是以政府部门依据会计规范直接对会计信息的供给者与鉴证者实施检查，维护行政管理中相对人的权益为逻辑起点，以行政手段促使供给者与鉴证者提供的会计信息客观公允，保证需求者获得相关有用的会计信息，否则按照法律法规的授权对供给者及其相关人员实施行政处罚，或移交司法机关处理，同时责令其修正不实的会计信息，会计信息供给与鉴证者承担行政责任。此种选择难以控制会计信息监管形成的政府失灵，同样产生道德风险———信任风险和控制风险。按照行政法理论，对会计信息不实的行政监管是行政主体与行政相对人的关系，然而行政相对人不能全面包含会计信息生成的所有人员，即行政法律关系主体不全面。为更有效地防止重大会计信息不实，国家实施了刑罚治理。刑罚手段治理会计信息不实是以会计信息不实造成严重社会危害性为逻辑开端，由司法机关对会计信息不实的供给者与鉴证者实施制裁的路径依赖，惩罚的是主要人员，且对小比例及其累计的关注度低。传统法律手段治理会计信息不实形成了路径依赖，不利于全面全过程治理会计信息不实，弱化了经济责任、政治责任、道德责任和社会责任，因此，需要寻求新的能弥补传统法律治理会计信息不实的路径选择和具体手段。

(二)经济法手段治理会计信息不实的路径

经济法手段治理会计信息不实是缝合民事救济、行政救济和刑事救济的空隙，以弥补其失灵为逻辑着力点，解决单一的行政管理关系，实施当事人无力控制的行为监管，加强不同主体的责任，因此，需要基于以下路径展开会计信息不实的经济法手段治理。

1．修订完善《会计法》

修订完善《会计法》主要目的是为弥补会计信息不实的传统法律手段治理存在的缺陷，从法律规范方面确定经济法手段治理会计信息不实的制度安排———形成新的治理会计信息不实的路径与具体手段，实施对会计信息不实形成影响的不同主体的全面全过程制裁，阻止会计信息小比例不实或小比例不实累计障碍，防范嵌入式风险，控制大比例不实所造成的直接风险。将经济法手段治理的范围、责任承担方式规定于《会计法》中，以获得经济法手段治理的法律依据，特别是作为会计信息载体的会计档案的管理的治理也应纳入治理范畴。当然传统法律手段治理范畴中的完善也应该在其中体现，如将会计档案管理专章规定于《会计法》中［10］。

2．会计信息不实的监管行为规范化

由于会计信息是交易信赖的基础，长期不实必然产生经济、社会、道德影响，所以需要对会计信息不实加强监管。会计信息不实的监管充分体现了国家对会计信息的干预，通过干预消除过大的交易成本，减弱信息不对称，排除市场失灵，但是国家在实施会计信息不实的监管中，也会产生监管失灵，引发监管无效与监管不当，从而形成更大程度上的会计信息不实，产生需求者的信任风险。为防止由此造成的社会诚信链条的破损，以及社会与个人的财产损失所带来的道德、社会危机，更加需要经济法手段治理会计信息不实的监管行为，为此，需要对会计信息不实的监管行为用法律规范规制，减少监管行为的随意性和寻租性。

3．会计信息不实的主体的全面法定化

会计信息不实的经济法手段治理主体法定化是指为从经济法角度控制会计信息不实，在会计法律法规中界定会计信息不实的经济法手段治理的权利主体与责任主体的统一。具体应当包括以下内容:(1)政府监管主体，包括监管部门及其人员。享有监管权、检查权、查阅资料权、处罚权等同时也应承担责任。(2)会计信息的供给主体。享有抗辩权、申诉权的同时也应承担经济法手段治理会计信息不实的责任。主体具有多样性，具体包括:①单位，包括机关事业单位和商主体。②相关人员。与会计信息生成、汇集、处理及管理有关的人员，包括单位负责人、会计机构负责人、财务会计人员、业务人员［8］126－128(如销售、采购(包括办公用品采购)、仓库管理员)与会计档案管理人员。(3)社会中介鉴证主体。主要是会计师事务所及其注册会计师向社会保证单位提供的信息具有可信性、可用性。(4)会计信息使用者。会计信息使用者使用符合标准的会计信息而成为主要的保障主体，享有知情权、询问权、查阅权等。会计信息使用者超出会计信息使用范围或不恰当使用所造成的损失，应责任自负，这对于会计信息提供者才是公平的，也才能维护提供者的利益，避免不必要的纠缠，减少交易成本。但对于会计信息的使用范围及如何使用应当明确。

4．经济法手段治理会计信息不实的责任设定

根据莫里斯和维克里关于“逆向选择”和“道德风险”的界定，如果由于“道德风险”带来普遍性欺骗，会导致相对人“逆向选择”，引发经济危机，甚至会导致社会危机、政治危机［11］和道德危机。因此，需要从经济法律治理层面增大会计信息不实的提供者及其监管者的不道德行为的经济风险、社会风险、政治风险［6］248－249和道德风险，即设定与会计信息不实相关的各类主体，特别是会计信息供给主体的道德责任、经济责任、社会责任、政治责任。只有相关行为的责任承担是确定的，才能真正实现治理的目标。

三、经济法手段治理会计信息不实的措施

在运用经济法手段治理会计信息不实的路径中，关键是具体手段的完善。为实现经济法手段治理会计信息不实的目标，使治理手段具有可操作性和有效性，笔者给出完善具体制度［12］的建议:

1．规定惩罚性赔偿目前，单位及其相关人员为了自身利益，提供失实的会计信息损害相关利益者的利益的现象非常猖獗，为杜绝这种普遍猖獗所带来的经济社会政治道德的影响，需要在会计法律法规中规定“重典”加以控制和防范，切实实现经济法手段治理会计信息失实所追求的目标。实施惩罚性赔偿———让会计信息失实的提供者承担所导致损失的一倍或更多倍赔偿，使其在经济上付出更大代价。

2．扩大市场禁入规制对象范围根据《会计法》、《预算法》与《注册会计师法》规定的市场禁入的对象是受到刑罚处罚、吊销会计从业资格证书或注册会计师执业证书的人员。这实际上是会计从业人员的市场禁入规制，但不是全面的规制。应扩大到与会计信息生成提供基础业务数据的人员、注册会计师审计助理人员、单位负责人在没有受到刑法处罚，但其行为严重影响会计信息的人员。

3．商主体强制解散的治理措施《会计法》并未规定商主体向外提供会计信息不实的解散问题。可是，商主体提供的会计信息存在不实，并且带来了相关利益者的损失，即使商主体本身是盈利的，此时，也应从经济法规制方面作出规定:强制清算该商主体。因为这样的商主体不利于会计信息的健康提供，其企业文化已经形成，即使将其负责人市场禁入，其文化依然存在，不利于社会诚信系统的建立，同时谁来接手管理该商主体，也是问题。为了经济社会的长期稳定，与其让社会存在普遍欺骗，还不如用严格的重处规制来规范经济社会的行为，以便形成有效的维护社会整体利益的经济社会秩序。

4．规定专业技术职务晋级与资格减等治理手段这类责任主要适用于会计人员。《会计法》没有规定非国家工作人员的行政处分内容，为更加全面监管会计信息失实，对于会计负责人与会计人员所负责的会计信息中存在失实，应当根据情节轻重，承担资格减等，即降级认定会计专业技术职务。当非国家工作人员中的会计人员的行为不足以实施资格减等处分或吊销从业资格者，如不限制其晋升专业技术职务，将形成在获取上级资格职务后而不受约束的漏洞，因此需要对专业技术职务晋升作出限制，如规定提供会计信息失实之日起5年或8年内不得晋升上一级专业技术职务。

第4篇

一、公共治理的基本含义

1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisisingovernance）一词，此后“治理”便广泛应用于政治发展研究之中。对于“治理”，治理理论创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）将其定义为一系列活动领域的管理机制，它们虽未被赋予正式的权利，却能有效的发挥功能[1]；库伊曼（J.kooiman）和范·弗里埃特（M.VanVliet）指出“：治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能由外部强加；它之发生作用，是要依靠多种进行统治的以及发生影响的行为者的互动。”[2]

学者们的表述不一，但较为权威和最具代表性的是1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中所作的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[3]。英国学者罗伯特·罗茨曾说过：“治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件不同于以前，或是以新的方式统治社会。”[4]它打破了传统上的公共与私人、国家与市场的两分法，模糊了国家与市场、政府与社会之间的分界线。治理与传统“统治”相比，在管理的主体、方法和职能方面都作了拓展。公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成的，“公共治理=开放的公共管理+广泛的公众参与”，二者缺一不可。其中，开放的公共管理是前提，主要用来发挥集体选择的优势；而广泛的公众参与是基础，主要用来发挥个人选择优势，公共治理模式试图通过这种整合来同时拥有两种优势[5]。它是以政府为主体、多种公私机构并存的新型社会公共事务管理模式，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构的合作。概而言之，公共治理是多元化的公共管理主体为了实现和增进公共利益，基于互动和合作而形成的一种公共行动体系。

二、公共治理的主要机制

根据系统论的观点，所谓机制（mechanisms），是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运动原理及内在的、本质的工作方式[6]。经济学上的机制理论发端于20世纪早期，以米塞斯、哈耶克等为主要代表人物。它是一种比较典型的实证理论，其前提假设是理性“经济人”的机会主义行为，理论目的在于分析什么样的治理机制的设计，能够解决“经济人”的机会主义行为。而公共治理机制主要是指在公共权力制度化条件下，完成公共事务的治理主体之间关系和结构的安排。它主要包括以下几个方面：

1.参与机制

政治基本上是参与性的，它需要与社会关系、社会生活、集体行动以及民众的社会治理愿望有机的联系起来。参与机制的建立是公共治理过程中实现民主价值的重要途径。民主参与能够促进人类的发展，提高人们的政治效能，培养对公共问题的关注，有利于培育积极、富有知识并能对政府事务具有敏感性兴趣的公民，从而形成一个参与性社会[7]。

从政府与公民社会关系的角度看，有效的公民参与能够提高政治系统的代表性和回应能力，增进政府与公民之间的相互了解和信任，消除二者的疏离感。此外，公民参与还可以促进政府政策制定和执行的合法化，并使公民更加理解和服从公共政策；能够发展公民个人的思想感情与行动力量，体验公共生活的价值，引导和促进公民政治参与文化的发展。彼得斯则在讨论参与式政府治理模式时，概括了公共参与本身具有的促进信息开放和交流，增强公民独立决策和影响政府决策方向的能力。

在当今的公共治理中，治理网络体系，更多的是以公共政策执行或公共问题解决为中心建立的。进入公共政策领域的多元利益主体围绕着特定的政策问题，经由共同问题关注、利益碰撞、协商对话、斡旋调停过程，继而达成共识、形成愿景，在积极参与的基础上，建立起联盟合作、共同治理的互动网络关系。完善的参与机制往往由利益相关的多元行为主体构成，包括地方政府组织、非营利组织、生产者组织、消费者团体等。一方面，各行为主体在资源上相互依赖、共同分享、彼此互动、分担责任，建立了互相作用的关系结构。另一方面，由于进入参与网络的各个行为主体均具有自身利益偏好与目标选择，行为主体往往出于理性考虑，依据其拥有的关键性资源，与其他行为主体进行策略性互动，以增强其影响力，实现其利益。这样就必须建立某种维持网络运行的制度化机制，有效规范和解决成员间相互竞争、冲突、讨价还价的问题，从而保证行为主体互动关系的稳固和持久。在治理网络中，这种保障机制并不来源于权力强制或者集中控制，而是依靠一定规则下的对话、协商、斡旋等途径，渐进的调适利益关系，整合价值认知，建立共识基础，增强角色间资源、信息、知识的互补，形成双赢局面[8]。

2.网络机制

罗茨认为公共服务的传递是由政府、私营部门、非政府组织共同组合而成的相互依赖关系的“网络”[9]。网络是一种非正式的制度架构。在网络中，行动者之间形成的关系是非正式组织起来的、非科层的、互惠的、相对稳定的互动关系和形式，以此实现共同利益。在这个过程中，行动者遵循共同的规则来对网络成员的行为进行制约，以产生共同的结果。这就可以减少信息成本和交易成本，增加相互的信任，减少不确定性和风险。由于以上这些功能，网络成为了协调公共行动者和私人行动者的理想制度框架。在网络中，公共和私人的行动者有着共同的利益，互相依赖，形成优势互补的资源交换。在许多欧洲国家中，网络治理的形式已经被普遍认可，成为一个复杂、多层而碎片化的社会中一个有用的治理机制。

网络代表的是一种“多对多(many-to-many)”结构关系，与等级制下的“一对多”(one-to-many)的关系不同。“多对多”的关系描绘出了网络的密度和相互关联的紧密程度。即使在“一对多”的结构中也存在着网络关系，但网络密度是稀薄的，关联的程度是松散的。所以网络治理的第一个特点是在权威或权力行使的过程中，政府是其中的一个主体，它与国际组织、地区组织、其他层级的政府、企业和公民社会等形成一种“多边关系”。在网络组织模式中，已经不存在某种绝对性的支配力量，政府仅仅是网络结构中的一个节点，它把许多行动者结合到一起来，承担经纪人(broker)的角色。它的任务是确定目标和政策，成为回应社会的战略制定者(strategy-maker)。在政策和目标面前，动员各方参与、协商和合作，以便共同获益。

网络是公共治理的新形式和结构基础。网络治理的核心思想在于，没有任何国家或社会一方的行动者能够单方面地决定公共政策过程和治理过程，这些行动者需要形成合作关系，实现资源组合的优化，最终达成社会善治[10]。网络机制的运转本质上也是一种交换关系。对于市场交换关系而言，交换双方都可能精确地计算出互惠换的价值以及评估交换的收益和损失。公共治理过程中交换关系的特点是无法精确地计算出互惠的价值，因为网络关系的价值是长期的，而且由于是多方之间的交换，呈现出高度社会性和扩散性的特点。在克里斯·安塞尔看来，公共治理领域里，交换主要呈现出扩散性的特点[11]，这是网络机制的一个重要特征。

3.合作机制

在近代政府治理的研究中，合作问题日益受到学者的重视。一般来看“，合作就是行为者为了达到一定目标而采取的行动”[12]，是“关系的均衡与平等，共同分享的政治观点，技能知识的互补，相互了解与信任”[13]。皮埃尔·卡蓝默认为，“合作的能力是一个社会中社会财富的一个方面，说到底是社会发展的主要条件之一”，公共治理主要是公共权力的重新配置和交往关系的重塑，这种交往体现为合作。

合作治理是公共治理运作最主要的实践形态，“基于合作精神的社会治理必然是政治平等、利益惠普、社会可持续发展的保障因素”[14]。公共治理强调的不是国家与个人之间的对抗关系，而是多方主体之间的合作，特别是公共权力主体、社会组织和利害关系人之间的合作。按照社会治理机制的一般理论来看，合作机制的理论模式主要是一种制度矩阵模式，这一理论模式主要通过对形成合作治理理论要素的制度化安排，使得公共治理运作获得一个制度逻辑载体。合作机制具有如下几个方面的特征：第一，结果导向，以解决问题为目标；第二，利害相关人参与决策过程的所有阶段；第三，渐进式的决策过程；第四，超越传统公私划分的责任机制；第五，灵活而充实的行政机关。

合作机制在本质上是一种伦理制度安排。合作机制理论模式的伦理属性，使得多中心的公共治理运作机制有别于传统社会治理“中心-边缘”结构下不公平、不平等的协作机制，也在根本上区别于市场运作中以抑制机会主义行为为制度目标的合约机制。它不仅是制度建构上的差异，也是行政文化解构-重构的历史过程[7]。从公共治理角度看待合作问题，其核心仍旧在于如何把握权威治理主体与社会治理主体的关系。善治实际上是国家的权力向市场和社会的回归，表示政府、市场与社会之间的三边互动和良好合作。

4.责任机制

公共治理结构本质上是一个分担公共责任的治理结构，不同的治理主体在多中心治理运转中承担最优化的公共职责。公共治理不可避免将公共责任问题置于理论探讨的中心，缺乏公共责任实现的机制的公共治理，并非是程度较低的治理，实质上根本就不是公共治理。因此，责任机制是公共治理良性运作的重要保证。

公共责任的履行模式关注承担公共责任的具体方式，即向谁和以什么方式承担公共责任。罗彻斯特从履行责任方式的角度，划分了公共责任的三种类型：全面责任（意味着追究和制裁的权利，责任会导致不同形式的惩罚）；解释责任（即解释行为和决策的正当性，对责任主体来说是一种义务）；回应责任（意味着主体的回应和响应）[15]。传统国家管理模式中的法律责任体系失之片面，公法重职权、轻职责，重追求个人违法责任、轻追究国家机关违法责任。有鉴于此，公共治理的责任体系应当力求全面，无论是个人或组织滥用权力都应当承担违法责任，无论是国家机关还是社会组织违法行使职权都应当承担违法责任。以此为前提，建构一种严密、分散、多样化的公共治理责任机制[5]。从过程来看，责任机制的目标总体上包括控制、回应、对话三个方面。责任的控制含义主要是确保公共权力不被滥用。在现代框架内，公共机构的运行必须以授权为基础，公职人员的工作也是以自由裁量权为基础。如何保证公共权力不违背授权的目的，确保权力不被滥用，这是建构责任机制的首要问题。回应旨在提高政府对民众需求、偏好的反应速度，并提供服务的准确性。对话要求公民积极介入公共管理过程，提出问题，进行判断、评估并提供合理建议，要求公职人员回答问题，解释原因，证明其行为的合理性[16]。

三、公共治理机制的整合途径

整合是某个系统为实现系统目标将若干部分、要素联系在一起使之成为一个整体的、动态有序的行动过程[17]。整合可以克服特定子机制的固有缺陷，产生协同效应。公共治理各个子机制旨在从某一方面对公共活动发挥作用，因而每种机制有其自身固有的局限性，任何子机制的单独应用都可能难以全部发挥出这种机制的潜能。实现公共治理主要机制的整合，利用不同子机制获得对公共治理不同方面的作用，进而在各个方面作用之间建立关联，使之相互协调、相互支持、相互补充，从而形成整体优势，有助于提高整体公共治理的活动绩效。

1.明确各机制的作用和地位

公共治理运动倡导公民广泛的参与，通过开启双向社会沟通渠道，征求和获取有关公共政策的信息。公民则根据政务公开的信息和自身的立场，不断的进行对话和讨论，形成一定的利益表达的网络，争取对公共政策产生实际的影响。参与不仅是公民的一种政治权利和要求，更是公民实现自身社会责任的一种直接行动。建立良性的参与机制，是公共治理其他各机制运行的重要基础；网络是公共治理的新形式和结构基础，它强调行动者之间的平等和自由裁量权，网络机制中的行动者之间有着相互依存的、相对稳定的结构；合作机制建立在参与的基础上，在公共规则的约束下，各行为主体经由网络相互协商和沟通，达成有关公共问题解决的一致行动和相互信任；责任机制贯穿于整个公共治理过程，规定了各个行为主体的权利和义务，为各机制的运行提供重要的保障。公共治理的参与、网络、合作和责任机制四者环环相扣，形成一个完整的过程体系。其中，参与机制是基础和前提，网络机制是组织结构和运行形态，合作机制是核心内容和主要特征，责任机制是重要保障。它们是一个有机整体，缺少了任何一个机制，都会使公共治理的战略目标难以实现。

2.强化公共性的价值理念

发展公共性是公共行政改革的价值路标，公共事务的多元共治主要体现为公共性理念和价值在国家治理体系中的扩展。只有围绕公共性，才能使参与、网络、合作和责任机制有机的统一于核心的价值理念，而不至于相互矛盾，缺乏协同。公共性可以从下面两个方面理解：第一，公共性在对象性关系、主客体关系意义上体现为“公”，公共治理代表的是社会的共同利益，目标是为了实现和有效分配社会公共利益。第二，公共性在行为意义上体现为“共”，即公共治理主客体之间共同协商和行动，它不是指公共领域的某一个、某一种治理，而是公共领域各个不同主体之间的分工协作，形成高度协同、统一、形成合力的治理[18]。公共治理在公共性本质上要求以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。如果过分强调对效率和工具理性的追求，必将使公共行政无力反省自身的根本价值和目标，难以担负起公共管理和捍卫民主政治的责任，从而沦为执行和管理的工具，最终丧失公共性[19]。“公共性”必须以民主制度为依托，因为“民主政治培养了对公共行政的理智性理解”[20]。只有在民主制度下，公民才能真正自觉自愿地参与到行政过程中来，行政主体权力的合法性也才能得到保障。20世纪90年代以来，政治学家和行政学家开始在“治理理论”中引入“协商民主”的新元素，倡导公共治理中的对话和协商、美德与公益精神、公民参与意识，主张建立一种新型的“民主治理社会”。这种体现公共行政“公共性”本质的“民主治理”理论，必然是未来公共治理进行制度建构的重要基础。在我国，基层民主治理的创新蕴含着公共性价值理念的丰富养分。如浙江温岭的民主恳谈，从2001年开创以来，在不同领域推广深化，历经对话型民主恳谈、决策型民主恳谈、参与式预算民主恳谈的三步转变，并日益显示出其蓬勃向上的生命力。民主恳谈将政府权力置于群众的监督和约束之下，切实保障了民众的知情权和参与权，成为实现政府与民众对话、满足不同利益群体需求、达成社会共识的典范形式。它一方面促进了当地经济社会发展和社会和谐，另一方面拓展了我国民主政治的生长空间，是我国基层公共治理领域的一项重大创新。

3.形成多中心的公共行动体系

在当代治理语境中的“多中心”主要是指“多中心性”，其对立面是“中心-边缘”性，“多中心”意味着存在多个独立的行为主体。就公共治理主体而言，这种模式主张所有的公共关系主体都是治理主体，其不仅包括各类公共权力，如政治组合和社会组织，还包括私人组织如经济组织以及公民个人等权利主体。各种治理主体在公域之治中扮演不同角色，平等参与公共治理过程，各展所长、各得其所，形成多元治理格局。

（1）政府组织。在所有的治理主体中，政府虽然不再是公共物品的唯一提供者，但政府的某些传统的责任和职能是不能放弃的，某些公共物品仍然只能由政府来提供，其在城市治理中的作用应该是宏观管理和协调各个治理主体之间的矛盾和冲突。

（2）经济组织。主要是企业。企业是以盈利为目标的经济组织，是政府以外的不可或缺的一个重要的治理主体。一些与公共利益休戚相关的公共物品，如科技、教育、医药卫生、公共交通供水、供电等应由企业通过市场化的竞争向社会提供。

（3）社会组织。主要是第三部门。第三部门在概念上具有很强的包容性。它是除了政府、其它公共组织和企业以外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。第三部门应当弥补政府的缺位和市场失灵时公共物品供给的不足。

通过主体的界定，目标在于形成一个多元主体分工不掣肘、既有效竞争又密切合作、充分体现主体间性、纵横交错、实现全方位良性互动的主体结构。多中心公共行动体系意味着在地方的社会生活中，存在有民间和公民的自治、自主管理的秩序和力量，这些力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题，按照一定的规则，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻求高绩效的公共问题的解决途径。针对我国的实际情况,我们需要创造一系列条件，发挥市场和第三部门的积极作用。一方面，政府要主动为非政府组织创造一个良好的制度环境，减少政府对其它社会行为主体的管制和控制，更多的给予规划、引导、协调、服务和扶持；另一方面，政府应注意培育一种良性的合作氛围，以此激发更多的非政府组织介入公共事务的热情，例如可通过加大对公共产品和公共服务的项目投入，扩大非政府组织的收入来源，以促进其发展。

4.培育相互信任的公共文化

第5篇

关键词：公共卫生事件；协同治理；路径

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）06-0047-02

近年来，世界范围内的重大公共卫生事件时有发生，国内则更是频繁。如：2014年的西非埃博拉疫情和2015年的中东呼吸综合征（MERS）疫情，国内广东地区登革热疫情异常高发，这类疫情传染力很强，并且具备有限的人传人的能力，一旦发生，就严重威胁着全世界范围内的人民生命健康和社会安全。因此，完善公共卫生事件管理，积极预防并及时应对重大公共卫生事件已日益成为政府应对突发事件的重点工作。然而传统的单一政府主体权威管理模式已经无法适应公共卫生事件这类公共问题的管理要求。因此，在这样的大环境下，找寻一种适应当前公共卫生事件发展趋势的管理模式就成为国内学者和实务者的研究使命。党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，这里的“治理”就是强调的以共同利益为目标的多元主体协同治理。

近年来，协同治理理论已经渗透到我国社会管理各领域，并发挥了不错的效果。但是，协同理论作为一个以研究系统内部各要素及子系统之间的相互影响以及相互合作为目标的理论，是否能够在治理公共卫生事件这类突发性事件中发挥真正的实践作用，弄清以下三个问题是必须的：一是在理论层面上，公共卫生事件协同治理是否具有可行性；二是在现实层面上，公共卫生事件协同治理在实践中的现实困境；三是如何化解理论可行性与现实困境之间的张力，构建新形势下公共卫生问题协同治理的有效路径。

一、公共卫生事件协同治理的分析框架

（一）公共卫生事件协同治理的内涵

协同理论是20世纪70年代由德国物理学家赫尔曼・哈肯创立的。他认为“协同理论是研究由完全不同性质的大量子系统（例如电子、原子、分子、细胞、神经元、力学元、光子、器官、动物乃至人类）所构成的各种系统。研究这些子系统是通过怎样的合作才能在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的。特别要注意研究那些以自组织形式出现的结构，从而找出与子系统性质无关的支配着自组织过程的一般原理。”[1]

公共卫生事件协同治理俨然已是大势所趋，它是以政府为中心，非政府组织、企业、个人等多元主体协同参与治理，以新兴的网络技术为支撑，依据公共卫生事件的演化周期，在事件的发生、发展、消弭的各个阶段，各参与主体协同合作采取有效的措施有效预防、处理和消除危机，解决单一主体不能解决或实现的目标。它主要包括以下内涵：其一，公共卫生事件治理主体的多元化。公共卫生事件本就属于公共问题的范畴，公共问题的管理一直是以政府为主体，同时也是政府作为责任承担者。但在公共卫生事件的协同治理中，政府作为唯一主体的情况已不存在，伴随着的是社会中的非政府组织、民营企业、公民个人等在内的相关社会组织和利益相关者都可以是事件的治理主体，不同主体在沟通协商的基础上，不断达成共识，从而在事件处理中高效发挥作用，及时消弭危机。其二，治理权力的多中心化。公共卫生事件的应对是典型的公共问题的处理，它的协同治理需要权威，在国内，长期以来权威的主体都是政府，但在协同治理中，这个权威不一定是政府，其他治理主体都可以参与到管理中来，构建一个协同治理网络，从而形成多个权力中心，共同协商、相互监督、相互激励、相互制衡，实现治理中的权力共享。其三，公共卫生事件协同治理的精髓就是参与与合作。多元主体治理的基础就是合作，它需要政府同其他参与主体在平等自愿的前提下进行协商对话，建立权力共享、利益共享的伙伴关系来共同治理事件。其四，事件治理的直接目的就是有效预防、处理和消弭危机，保证广大人民群众的生命安全和社会安全。在公共卫生事件的协同治理中，利用多方的优势互补，实现“1+1>2”的高效危机处理结果，从而保证和增进公共利益。

（二）运用协同理论分析公共卫生事件协同治理的可行性

“协同理论是探寻复杂系统中各因素或者各子系统之间既相互竞争又相互合作的科学理论，其研究对象必须具有复杂性、开放性，以及远离平衡状态等特点。”[2]而公共卫生事件治理体系就是一个复杂的系统。首先就表现在事件产生的不确定性和处理的复杂性以及多元的利益相关体，使系统内部各成员相互影响、相互合作。然而，在公共卫生事件发生后，由于“经济人”的特性，各治理主体所追寻的价值利益、价值目标不可能一致，那么这种情况下系统内部自组织的协调就变得非常关键；同时系统本身不仅受到其内部各子系统的作用影响，也会受到外部环境的影响，外部环境的变动必然导致系统内部各要素和子系统之间的关系变化，具有很强的动态性。其次，公共卫生事件协同治理体系是一个开放的系统。公共卫生事件治理的高成本和高难度，决定了必须不断保持同系统外进行物质、信息以及资源的交换，不管是公共卫生事件协同治理的需要，还是公共卫生事件协同治理的功能输出，都表明了公共卫生事件治理是一个开放的系统。最后，当前我国公共卫生事件治理体系处于一种非稳定状态。我国传统的以政府为中心的单一权威主体治理模式已经不能有效应对与日俱增的公共卫生事件，这一具体情况决定了治理体系的非稳定状态。所以，必须对目前的治理体系进行机制的优化和结构的再造。综上所述，运用协同理论分析公共卫生事件的协同治理是具有可行性的。

二、突发公共卫生事件协同治理的路径选择

（一）不断完善公共卫生事件立法，促进事件治理的多元主体依法、高效、有序参与

2003年，依据《中华人民共和国传染病防治法》，针对防治非典型肺炎工作中暴露出的突出问题，我国就出台了《突发公共卫生事件应急条例》，这两部法律对公共卫生事件的应对与管理做出了详细的规定，使我国公共卫生事件管理进入法制化管理轨道。但是，相关法律法规并没有对公民和社会组织在参与事件治理过程中的权利与义务做出明确规定，其治理主体的地位和作用并没有得到重视。随着自媒体时代的来临，公民的声音也越来越有影响力，公民和一些社会组织在社会治理中的角色也越来越突出。2013年，黄浦江上出现大量死猪，各大媒体积极报道，迅速引起了政府的高度重视，及时对死猪进行打捞和无害化处理，沿途广大养殖户也积极配合政府的应急措施，使事件迅速得到控制。在这一过程中，媒体和公民的主体责任得到充分的展现。但相关媒体在报道中各自为政，有失偏颇，力量没有得到高效整合，给社会造成一些恐慌。因此，应完善公共卫生事件管理立法，确定公民和各类组织在事件治理中的主体地位，明确其在事件治理中的权利和义务，保障公共卫生事件治理多元主体依法、高效、有序地参与。

（二）规范公共卫生事件协同治理的权责体系

公共卫生事件取得协同效应的一个重要前提就是在公共卫生事件协同治理系统中，协同内部各要素相互协调、相互作用从而形成源于系统本身的内生动力机制和激励机制。在公共卫生事件协同治理结构中，首先需要解决的就是明确包括政府在内的所有参与主体的权力与责任的划分，只有明确了责任问题，才能保证协同治理的高效。因此，如何明确权责划分就成为公共卫生事件协同治理的关键问题：首先，根据权力关系中的权责一致原则，明确参与主体的职责权限。其中的“权”，既包括政府在事件协同治理中的权力，也包括公民、私人团体、社会组织、媒体等在协同治理中的权利。权责一致原则就是既要保证各参与主体在事件协同治理中的权力行使，同时又要明确各自的责任边界和自身的角色定位。其次，依据成本与收益对等的原则，在明确各参与主体权责一致的基础上，使各主体在行动中各尽其责，发挥自身最大的效用，避免在协同治理中各主体各自为政，追逐自身利益而忽视整体利益，甚至有责推诿的现象。最后是建立责任考评体系和激励机制，对各参与主体在公共卫生事件协同治理过程中所履行的职责进行考核评价，根据考核的结果对主体进行不同程度的奖励与责罚，督促其在协同治理过程中最大效用地发挥自身的能力，各尽其责。

（三）构建公共卫生事件协同治理的运行网络

完善的法规制度、明确的权责关系是公共卫生事件协同治理高效运行的保障，但在这些基础上，还应加强参与网络的多元化、规范化建设，同时也应保障协同机制的深度融合。第一，建立公共卫生事件参与主体的决策机制，完善的决策机制是保证事件顺利解决的关键。在这个机制中，就必须体现主体有平等的参与机会和享有均等的权力。“权力均等意味着所有的人都有发表观点的权力，没有人能够进行支配，且所有的人都能够参与进来并相互影响。”[3]公共卫生事件协同治理本身就是一个开放的系统，那么其决策过程也必然不会例外，从决策制定、实施、考核、评估这一系列环节，都应保障各参与主体拥有平等的机会参与，并在决策过程中充分表达自己的意愿，科学的决策机制必须要能够兼顾参与各方的利益，唯有如此，决策的科学性与民主性才能得到保障。第二，建立公共卫生事件参与主体间利益协调机制。利益是合作的基础，利益在各主体间的契合度是协同协作高效运行的保障。一方面应在平等、自愿与协商的基础上，建立合理合法的成本分摊机制，在公共卫生事件协同治理中，各参与主体的地位以及相应承担的责任与义务都是不同的，应在这种区别上合理合法分担治理的成本；另一方面，有效利用公共财政的支持，建立合理的利益补偿机制。通过政府对公共卫生事件协同治理的各项补贴调节各参与主体的利益，从而达到增进公平的效果。第三，建立公共卫生事件参与主体间资源共享机制。公共卫生事件治理的复杂性、及时性，都要求各参与主体在协同治理中发挥优势资源互补，从而实现资源协同发挥的增效，这就要求各主体分享资源、共享资源。一方面，完善资源共享法律法规制度，古人云：法者，天下之程式也，万事之仪表也，唯有依托法律才能保障参与各方的优势资源得到合法的整合，实现资源优势互补；另一方面，建立以制度为保障，以新兴的网络为载体的大型信息交流互助中心和技术信息共享平台，为各主体在公共卫生事件协同治理中进行更便捷的信息与技术共享搭建平台。

（四）培育公共卫生事件协同治理的社会资本

公共卫生事件协同治理不仅仰仗于决策、制度、法规、技术、设备、资金等“硬条件”，也依赖非正式制度、社会结构、信息沟通、危机意识、社会心理、社会道德等“软条件”，这就“需要社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本。”[4]“社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任的特征构成了一个社会的社会资本。”[5]培育公共卫生事件协同治理社会资本，首先是要培育普遍的社会信任意识。信任是一切合作的基础，也是重要的社会资本，合作主体间缺少信任，则很难实现高效的合作。社会信任的培育不仅需要构建诚信政府和不断提升政府的公信力，同时也需要社会组织、广大民众守法守纪，共同营造社会的信任文化。其次是公共精神的培育。公共精神是孕育于公民社会中的基本道德观念和统一于维护公共利益和保障社会和谐发展的价值取向，它包含着公民社会中的基本社会道德以及对公共利益、公共责任、公共规范、公共原则的认同与维护。公共卫生事件协同治理要实现协同增效，不仅需要正式规则的保障，同时也要形成以公共利益为目标的公共精神做后盾。最后是发展壮大社会组织的力量。近年来，随着公民社会发育不断趋向成熟，社会组织在社会治理中的地位不断增强，在公共卫生事件治理中也不断崭露头角。国家应当鼓励和支持社会组织参与到公共卫生事件协同治理中来，社会组织自身也应当不断完善，发挥在协同治理中的主体地位，成为实现公共卫生事件协同治理的重要推动力量。

参考文献：

[1]赫尔曼・哈肯.高等协同学[M].郭治安，译.北京：科学出版社，1989：1.

[2]高建华.区域公共管理视域下的整体性治理：跨界治理的一个分析框架[J].中国行政管理，2010（11）：79.

[3]J.E.Inness，D.E.Booher.Planning with Complexity：An Intro-

duction to Collaborative Rationality for Public Policy [M].New York：Rutledge，2010：111.

第6篇

关键词：复杂适应系统；企业社会责任；外部治理；内部治理

2008年曝光的三鹿奶粉事件再次引发了广大民众对企业社会责任的极大关注。针对社会责任问题，人们一般倾向于道德规范的反省，却很少从理性上去追究怎样提升一个企业的社会责任。企业社会责任的缺失，与我国经济转型期过分强调企业经济效益而忽视社会绩效有一定关系，而社会各个层面，包括政府、企业和公众的容忍和无意识，则导致了必要的监督与约束机制的薄弱。企业社会责任的治理与实现必须依赖于宏观治理机制的推动作用和微观治理机制的促进作用。本文从复杂适应系统的视角，对企业社会责任的上述治理机制进行分析。

一、基于复杂适应系统与企业社会责任治理

(一)复杂适应系统概述

复杂适应系统(Complex Adapttve System，以下简称CAS)理论是美国霍兰(John Holland)教授于1994年在圣塔菲(sFl)研究所成立十周年时正式提出的。复杂适应系统理论的基本概念包括4个特性和3个机制。4个特性是：聚集、非线性、流、多样性；3个机制是：标识、内部机制和积木块。该理论的核心思想是适应性造就复杂性，即CAS的复杂性起源于个体的适应性(李士勇，2006)。由此可见，复杂适应系统更加强调复杂性的一个侧面――适应性。所谓具有适应性，是指单个主体能够与环境及其它主体进行交流，在这种交流的过程中“学习”或“积累经验”，并根据经验改变其结构和行为方式。

CAS理论的提出对于人们认识、理解、控制和管理复杂系统提供了新的思路。在微观方面，CAS理论最基本的概念是具有适应能力的、主动的个体，简称主体。这种主体在与环境的交互作用中遵循一般的刺激――反应模型，表现在它能够根据行为的效果修改自己的行为规则，以便更好地在客观环境中生存。在宏观方面，由这样的主体组成的系统，将在主体之间以及主体与环境的相互作用中发展，表现出宏观系统中的分化、涌现等种种复杂的演化过程。

(二)社会责任响应的复杂适应系统机制

按照复杂适应系统理论，企业社会责任响应是由公司主体与其利益相关者(投资者、职工、消费者、供应商和债权人)构成的一个复杂适应系统，同样存在标识机制、内部模型机制和积木机制。

标识机制：主体之间的聚集行为并非任意的，在聚集体形成过程中，始终有标识机制在起作用。

内部模型机制：内部模型是主体在适应过程中建立起来的。主体在接受外部刺激，做出适应性反应的过程中能合理调整自身内部的结构。

积木机制：基于规则的主体不可能事先准备好一个规则，使它能够适应所遇到的每一种情况。主体通过组合已检验的规则来描述新的情况，那些用于可供组合的活动规则就是积木，使用积木生成内部模型，是复杂适应系统的一个普遍特征。

(三)社会责任响应的复杂适应系统学习行为

按照复杂适应系统理论。个体主动与环境之间不断地相互作用，个体根据一定的规则对环境的刺激作出反应。这些规则以所谓“染色体”的方式存放在个体内部。它们在一定的条件下被选中并且被应用，这种选择既有确定性的方面(按一定的条件挑选)，也有随机性的方面(按一定的概率选择)。刺激一反应模型是用来描述不同性能的适应性主体的统一方式，它说明了主体在不同时刻对环境的反应能力。

在企业社会责任响应的复杂适应系统中，要生成企业主动履行社会责任的学习行为，并递延遗传，需要两个方面的交互作用。

二、企业社会责任的外部治理机制

按照CAS理论，企业社会责任外部治理的功能是企业必须履行社会责任的刺激信号，并通过法律、行政和市场手段强化企业的社会责任遵从意识。其外部治理机制包括如下措施：

(一)立法明确企业社会责任

在我国2006年1月1日起开始实施的《公司法》中，虽然要求“公司从事经营活动，必须承担社会责任”，但如何承担、承担到何种程度却没有进一步说明。此外，我国的相关法律虽然都要求企业承担保护职工和消费者权益、控制污染排放、保证产品质量、安全生产经营等社会责任，但基本上也是原则上的规定，没有具体的实施细则。深圳证券交易所于2006年第一次针对上市公司了《企业社会责任指南》，不过作为规章制度，其约束力和调整范围都比较有限，因此，在上述法律和规章的基础上，国务院应该以《企业社会责任条例》的行政法规形式，对企业承担社会责任的原则、范围、内容以及相关的报告、披露和评价等予以具体、详细的规定，便于企业和相关部门在实践中实施和执行。

(二)开展企业社会责任认证

目前国际上已经出现了许多社会责任认证标准，其中社会责任国际(SAI)2001年版的SA8000标准影响较大。我国的企业社会责任标准建设滞后，已经给社会责任管理造成了障碍。虽然国际上广泛采用的这些认证体系对我国制定企业社会责任标准具有重要的借鉴意义，然而，由于国情、文化和经济发展阶段的差异，国外的标准尚不能完全照搬到我国。在参照国际相关标准的基础上，应结合我国实际情况，尽快制定符合行业特点的企业社会责任标准，组织专门机构开展企业社会责任认证工作，对通过认证的企业给予市场准入等方面的优惠政策。同时，鼓励政府或民间的企业社会责任评估机构，对企业的社会责任绩效进行评估，定期以社会责任指数为代表的企业社会责任排行榜，举办“最具社会责任企业”评选等活动。为企业各利益相关者的行动提供社会责任指南。

(三)推行企业社会责任报告制度

国际上通常采用两种方式披露企业社会责任信息，一种办法是在公司年报中载明企业社会责任业绩；另一种是定期独立的企业社会责任报告。目前我国绝大部分企业是采取自愿方式，在年度报告内以分散披露的方式处理社会责任信息。为更好地推进我国企业社会责任报告制度，一方面应该在法律法规中强制性要求企业定期披露社会责任信息；另一方面应该在披露形式上予以规范，逐步从年度报告内分散披露过渡到独立性报告形式，保证认证机构、利益相关者和社会公众可以随时对企业社会责任的履行情况进行审查、监督和评价。

(四)发展企业社会责任型投资

社会责任型投资并不是一个特定的商品名称，而是指一种为投资组合设定特定价值的应用方法。它是指将融资目的和社会、环境以及伦理问题相统一的一种融资模式，即以股票投资、银行贷款等形式为那些承担了社会责任的企业提供资金支持。它要求企业在对其盈利能力加以“合理”关注以外，同时也关心另外两项对所有的企业生存产生影响的与日俱增的因素：环保和社会公正。社会责任型投资能使环境和社会业绩同时出色的

公司脱颖而出，约束经理层参与到社会责任治理问题中，从而改善企业在这些领域的业绩。我国的社会责任投资仍处于起步阶段，在宏观调控层面应积极借鉴国外经验，促进各类社会责任投资基金和各种社会责任投资工具的发展。

三、企业社会责任的内部治理机制

按照CAS理论，企业社会责任内部治理的功能是将社会责任遵从意识，利用治理、战略、结构、制度、文化、审计等积木的重新组合形成新的行为规则，并予以继承。其内部治理机制包括如下措施：

(一)公司治理结构中纳入社会责任承担机制

企业社会责任要落到实处，就必须纳入到企业的治理环节中。有效的公司治理结构应该包含企业社会责任的承担与实现机制，能够在企业面临决策时，综合考虑到利益相关者的利益，使得决策行为符合企业利益相关者价值最大化原则。这样，企业的行为就是可以预期和控制的。从整个社会来看，只有企业具备了这样的公司治理结构，才能形成实现社会责任分担的微观基础。在这个基础上，政府就可以运用宏观调控手段，制定相应的公共政策，引导企业承担相应的社会责任。企业的社会责任应由董事会承担，并在董事会设立专门委员会(如社会责任委员会等)负责企业社会责任事项。社会责任委员会应由独立董事构成，承担的职责包括但不限于(宁向东、吴晓亮，2006)：1、评估公司的愿景和目标是否与做一个优秀的企业公民相一致：2、为确定公司的公共政策事项而评估公司的技术与流程；3、评估公司在环境、安全、健康方面相关的政策、计划与表现；4、评估慈善和政治捐款，提出建议；5、评估法律事项以及对法律、法规及道德守则的遵守情况；6、评估在诉讼案件中对消费者和公司员工进行的赔偿，提出建议。公司社会责任委员会应定期召开会议，对涉及公司社会责任承担和实现的议题开展讨论。

(二)社会责任管理中战略、组织与制度的耦合

毕马威国际会计师事务所在其2005年企业社会责任调查报告中指出，企业社会责任越来越被企业看作企业核心价值和战略中不可分割的一部分，而不是组织内部应对负面新闻时才履行的一种临时功能(温兴琦，2005)。在我国现行的企业管理中，虽然企业社会责任的意识逐渐增强，但企业社会责任管理尚缺乏战略、组织及制度的支撑。公司社会责任回应必须融入公司战略。社会责任政策应该由公司战略思想所引导。公司社会责任回应作为一个有组织的过程，需要在流程再造中考虑沟通公司利益相关者关系的机制，并通过制定社会责任内部控制制度予以规范。企业应将“公司公民”的思想整合、演化为企业的一种经营理念，渗透到自身的持续发展过程之中，体现、分解在管理目标的制定上，并将各种潜在目标不断转化为实质性目标。为切实履行社会责任，企业还必须设立专门部门承担企业社会责任管理职能，负责企业社会责任内部标准的建立，进行企业社会责任绩效的内部评估，撰写并企业社会责任报告以及处理其他相关事务。企业将社会责任等活动纳入经营过程之后，要自上而下开展社会责任教育和培训，使企业全体员工认识统一、行动一致，促进企业社会责任价值观念和行为规范的形成，使之成为企业文化的一部分。

(三)内部审计在企业社会责任承担中的增值作用

按照IIA(1999)对增值型内部审计的要求，内部审计是用来增加组织价值和改善组织运营的独立、客观的保证和咨询活动，它以系统的、专业的方法对风险管理、控制及治理过程的有效性进行评价和改善，帮助组织实现其目标。内部审计参与企业社会责任监督的目的是向企业管理者提供社会责任风险管理和内部控制的“增值”服务，内部审计部门在审计委员会的指导下开展工作，对企业经营管理活动中的社会责任履行情况进行评价，包括：评价企业在社会责任方面相关的政策、计划和表现；对已识别的社会责任风险是否充分进行评价，找出未被风险管理系统识别和控制的潜在风险，确保剩余风险在企业承受的风险阈值范围内；对企业社会责任内部控制设计的有效性和执行的有效性进行评估，找出社会责任内部控制方面的弱点和缺陷。最后，内部审计部门要对企业社会责任的治理机制设计、社会责任风险管理体系以及社会责任内部控制制度中存在的薄弱环节提出建议和咨询意见，从而帮助企业管理层改善企业社会责任履行质量。

主要参考文献

[1]李士勇非线性科学与复杂性科学[M]哈尔滨工业大学出版社，2006(5)

第7篇

关键词：社会危机；治理；价值分析

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2012）09-0057-05

著名学者约瑟夫·熊彼得曾说，社会发展的过程必然包涵着“建设性破坏”，我国社会结构调整的阵痛和各种潜在危机正是社会发展过程中的这一表现，社会体制转型本身具有的社会振荡容易与其产生共振，从而导致利益调整难以到位，各种危机状况频发。从某种意义上说，危机在促发社会结构调整的同时，也实现着社会的价值变迁。不同的价值观背景下，政府与社会应对危机的理念与范式往往各异。在我国社会主义现代化建设进程中，规避与化解危机正是贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的基本价值。

一、社会危机治理的价值分析框架

危机治理是现代社会的常性概念。人们对于社会危机的关注，源于危机对于社会生活的破坏和对既有秩序的冲击，社会危机可以影响人们的生存状态和行为方式，并通过极端的方式促进社会治理的完善。现代社会频发的危机，推动了人们对于社会危机的科学认知，并逐渐使之成为发展中的人类社会的常性方式。因此在社会危机层面提出治理概念，应该是现代社会发展的应有之义。显然，危机治理理念的确立，是建立在公平、正义的公共利益基础之上的。治理视野下，实现公共利益不仅仅是官方单向度的责任，政府、市场、公民社会都是实现公共利益的主体，即公共利益的实现需要政府、市场与公民社会等共同构成的社会危机治理体系，如图1所示：

图1 社会危机治理网络体系框架

如图1所示，社会危机治理的价值分析框架是一种典型的多元治理结构，在博兰尼关于“多中心性”概念的解释中，他认为，主体间的链接关系构成一个六边形，框架上各顶点的相互移动即形成了“多中心秩序”，各主体在这种秩序下追求一种静态的平衡。显然，这种交互式网络没有单一的中心，而是由治理的多元主体构成网络的结点，每个结点之间都是互通的，并且这种互通也是双向的。

当然，这种结构并非僵硬不变，而是具有特殊弹性。我们形象地将社会危机治理网络看成是一个六边形，政府、企业、非政府组织、公众、社区和媒体这些主体分别处于这个六边形的各顶点上。在内部因素制约或外部压力施加的情况下，六边形架构可以向横向、纵向、斜向拉伸。尽管处于中心位置的公共利益是相对固定不变的，但是各主体之间仍然同时存在着某种私利关系，并都希望自己能够成为最大受益方。另一方面，危机治理的网络结构下复合主体所呈现出的互动态势使得每一合作方都能够在信息传输与接收、决策制定与执行、权力的分配与平衡的过程中做出相应的回应或调整，从而在不同需求的指引下实现多边形结构框架的适度回倾。这种危机态势下的网络型权力结构及其弹性使得网络型权力结构更为平衡、更为合理。

（一）治理的起点：政府角色的定位

多元治理理论趋向于将政府的角色定位为中介者，即制定多元治理制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。政府作为社会危机治理中最主要的角色，直接承担维护和促进社会公共利益的责任，以法律、法规为依据，运用社会管制等强制性权力，消除与缓解导致社会危机产生的因素和社会问题，维护社会公平、正义这一基本价值。

（二）治理的平衡点：公共利益

政府、企业、非政府组织、公众、媒体与社区都有自身的发展动向，也有不同的利益诉求，它们的利益并非完全背离，而是有着固定的交叉点，这个交叉点就是公共利益。公共利益的目标诉求在社会危机治理中具体体现为共建社会良性秩序并实现利益均沾，这样的公共诉求具有公共性、合理性、正当性和公平性。它是多元主体网络化治理得以运作的内在动力与支撑点。当然，要实现多元利益的均衡协调，构建完善的利益表达机制是非常重要的。政府要将利益冲突控制在体制内解决，使各种利益诉求都能够上升到利益协商和对话的平台，其他主体也应当建立起公共利益诉求的收集机制，完成公共利益现实化、具体化的过程。

（三）治理的实质：均衡分权

治理的核心理念就是将原本过度集中的权力进行相对分散的排布，治理的权力中心不再单一，而是由复合主体通过权力的分配及组织体制的构建来实现对公共职能的重新定位。只有均衡的分权才是多元治理的实质所在。罗伯特·贝内特认为：“多中心”治理要求的分权化指的是不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构。这种多元治理理念下的分权化就是要求政府在危机治理的过程中综合考虑治理主体的比较优势、各主体应对危机及治理的能力及效率、危机事件的紧急性、影响力及辐射范围等因素的基础上向体制外放权，并通过各主体合力的发挥建立权力分配的均衡架构。毫无疑问，均衡分权的网络治理结构不仅能够强化公民的责任及自我服务意识，而且还能拓展社会组织活动的空间；不仅可以促进非政府组织的繁荣与发展，而且还能够建立起政府与公民之间、利益集团之间多元化的、战略性的合作关系。

第8篇

内容摘要:在我国现有经济结构下,公司社会责任更多体现为社会对公司行为的一种外在强制,而公司社会责任的落实在很大程度上依赖于公司内部治理机制的改变。基于此,本文分析了我国社会责任的特点及我国公司控制权的主体,以期为我国公司治理机制的构建提供建议。

关键词:公司社会责任 公司内部治理 强制性 股东

始于20世纪初期的公司社会责任理论,其要旨在于,公司的权力来源于利益相关者群体的委托,而非只是根源于股东的授权。公司的管理者应该对利益相关者群体负责,而非仅对股东负责。公司在追求股东利益最大化的同时,应该最大限度地维护其他利益相关者群体的利益。

对此理论,赞成与反对者均有之。其中,是否以及如何通过公司治理落实公司社会责任成为争议的焦点。对于前者,我国学界给予了肯定性回答,并基本达成了共识(黎友焕、龚成威,2009)。对于后者,我国学界认识不一,其争点在于谁应该成为公司控制权的主体。

我国公司社会责任的特点

研究表明,履行社会责任对企业绩效和竞争力具有正向影响,社会责任是一项能给企业带来丰厚回报的长期投资(黎友焕、龚成威,2009)。但由于股东利益和利益相关者群体利益、公共利益之间的异质性,在现有公司治理机制下,社会责任不可能成为公司的自觉行动,更多体现为社会对公司的一种外在强制,这一点在我国尤为突出。

在我国,大多数企业处在产业链的末端。对企业而言,履行社会责任更多意味着成本投入,而这种投入往往在短期内是看不到收益的。尤其是那些劳动密集型的制造企业,要达到像SA8000这样的标准需要较大的投入。对于以价格为竞争优势的企业而言,这将会削弱其产品的竞争力(龙晓枫,2008)。为了生存,企业必须使用不同方式将其成本外部化至社会或其他处于更弱势的非股东利益相关者身上,甚至不惜牺牲环境利益(王全兴、黄昆,2008),即使是那些治理比较好的上市公司也不例外。根据2008年中国上市公司100强公司治理评价报告,高达63%的公司对环境保护和社区发展等公益事业贡献甚微,只有23%的公司在履行包括环保和社区发展等内容的社会责任方面做出了一定的努力(鲁桐、钟继银、孔杰,2008)。

由此可见,在我国现有经济结构下,公司社会责任的目的在于缓和股东、公司和利益相关者群体之间的利益冲突,实现社会可持续性发展。这意味着,公司社会责任的落实,关键在于解决公司各类成员之间的利益冲突,也就是要解决以下二者之间的矛盾:第一,谁从公司决策中受益;第二,谁应当从公司决策中受益。这实际上涉及到公司治理机制的建构问题。

关于公司治理,一般有广义、狭义之分。广义的公司治理,是指通过一套包括正式与非正式的内部制度或机制来协调公司与利益相关者之间的利益关系,其包括外部公司治理机制和内部公司治理机制。其中,内部公司治理机制也称之为狭义的公司治理,是指所有者对经营者的一种监督和制衡机制,即通过一种制度安排,来合理配置所有者与经营者之间的权利与责任关系(李维安、武立东,2002)。

关于公司社会责任的实现问题,我国已有研究表明,公司外部治理对我国企业社会责任行为的影响并不显著。其主要原因是:与发达国家相比,我国缺乏一个相对成熟的资本市场、公司控制权市场、经理层市场、产品市场、会计市场,缺乏一批富有经验的法官、证券分析师、会计师事务所、投资银行、律师、股票经纪人、公司信誉评估行等机构或执业人员,社会无法形成对公司的有效压力。因此,在我国现有经济结构、文化传统、市场机制之下,公司社会责任的落实很大程度上依赖于公司内部治理机制的完善,其中,如何配置公司的控制权是问题的关键。因为,只有合理地分配公司控制权,才可能有序、有效地协调各利益群体的利益,进而为各利益相关者群体利益的实现提供制度保障。如果没有这样的制度保障,公司社会责任的落实就是一句空话。基于此,本文公司治理以狭义公司治理或者公司内部治理机制为研究主体。

我国公司控制权的主体

国家只有在实现了社会的和平稳定之后才能进行生产。不同的国家通过不同的途径达到社会的和平稳定,这些途径均根植于商业企业、公司所有权模式以及公司治理结构。实现并维持社会和平的途径具有多样性,而且也正是这种多样性很好地解释了为什么世界上的公司治理结构会存在差异性(马克•罗伊,2008)。因此,在对一个国家公司治理机制进行建构时,政治影响是一个不容忽视的因素。

一般而言,政治可以从以下几个方面影响公司治理结构:它决定谁拥有公司以及公司权力的分配等。在我国,政治对公司治理机制的影响最终体现为以人为本的科学发展观。以科学发展观论,公司治理机制必须坚持经济效率和社会公平相统一的原则。其中,经济效率是第一要务。

从经济效率的角度看,股东既是公司的初始出资者,又是公司风险的最终承担者,自然是公司控制权的主体。在公司处于破产状态时,债权人成为公司风险的承担者和实际的剩余索取者,也成为公司控制权的特殊主体。这一点已为公司立法所认可,故本文对此不做过多论述,而是着重论述社会公平问题。

从宏观上讲,社会公平是社会整体的利益平衡(杨思斌、吕世伦,2008)。它涉及政府、企业、社会和环境等各方面的利益,而作为实现社会公平的一个环节和一种手段的公司治理机制,不应该承载过重的责任,更不应该成为实现社会公平的唯一通道。公司社会责任的落实更多是通过市场机制的完善,通过政府立法、政策引导、信息披露等措施予以实现的(罗殿军、李季,2007)。因此,不应该将各利益相关者群体视为公司控制权的当然主体,并以社会公平的旗号捍卫之。

从微观上讲,社会公平实际上是一种社会期待。一般而言,社会期待在于保护社会中的弱势群体。如果没有对弱势群体权力的保护,整个社会的公平、正义就得不到保证。以美国和德国为例。在美国,股东非常分散,以个人股东为主的大多数股东处于弱者地位。社会期待保护这些弱势股东。因此美国的公司利益相关者中,重视股东的利益保护是社会期待的结果。而公司的社会责任也根据这种社会期待而形成,并进一步形成了美国独特的公司治理模式。而德国社会期待中保护职工权利和防止环境污染两个方面比较明显,与社会期待相对应的公司社会责任也特别关注职工利益和环境保护,德国职工与投资者共同治理模式正是这一社会期待的反应(佐藤孝弘,2008)。

在我国,重视消费者、劳动者等弱势群体的利益以及环境利益,既是社会对公司的期待和要求,也是社会公平的具体内容所在。但笔者认为,消费者和环境利益代表者分享公司控制权存在技术上的困难。由于无法准确确定消费者、环境利益代表者拥有的专用性资产的数量,公司控制权的安排也就难以进行,以公司形式动员和聚集的经济力量就会轻易地、低效率地转移到管理者手中。对于内部人控制相当严重的我国公司来说,由此产生的问题是,在公司出现亏损时,董事会以维护消费者利益为借口,为其辩解。在出现损害消费者利益的情形时,又会以维护环境利益为由,为其开脱。对社会公平的维护最终变更为对经济效率的一种合法害。因此,按照效率与公平相统一原则,消费者、环境利益的代表者不应该成为公司控制权的主体,其利益可以通过契约的完善、经济结构的升级、市场竞争机制的完善以及公司社会责任意识的提高等制度性和非制度性措施予以维护。

据此,笔者认为,按照效率与公平相统一原则,股东、职工应成为公司控制权的主体,在公司处于破产状态时,债权人可以成为公司控制权主体。至于其他利益相关者的利益,则通过外部约束机制、司法救济机制以及公司经营者社会责任意识的提高等予以实现。

这里需要说明的是,与职工相比,股东在公司治理中应该处于主导地位。这是因为:公司的主要财产来自股东的投资,公司是股东行使财产权的一种方式,在现有财产权的逻辑体系之下,股东应该具有主导性权力;其次,在我国,与人力资本相比,物质资本仍然处于短缺状态,为了鼓励投资,解决社会就业问题,需要给拥有物资资本的股东以充分实现资本增值的信心和制度支持;再次,根据欧盟公司法律第4号指令的规定,欧盟曾经试图推行德国股东和职工共决制,但最终未能实现。这一事实表明,德国公司治理模式并不具有普适性。非但如此,随着欧盟法律一体化的不断推进,德国股东和职工共决制的命运令人堪忧;最后,关于公司目的,历来有股东主导型和利益相关者主导型之争。英国2006年修改公司法时,立法者认为,公司的主要目的是为股东创造利润,但评估利润的时间应该是长期的、而不是短期的。最终,英国公司法采取“开明股东价值”模型(葛伟军,2008)。根据该法,董事主要对股东负有义务,对其他利益相关者利益的考虑也是出于对股东长远利益的维护。这意味着英国公司法最终选择了股东主导型的公司治理机制。

我国公司治理机制的建构

(一)从股东会中心主义转向董事会中心主义

根据我国公司法的规定,股东是公司的最终所有者,股东会或者股东大会是公司的最高权利机关,而董事会只不过是公司的人并受股东会的控制。因此,我国目前仍然属于股东会中心主义。在此权力结构下,其他利益相关者群体利益很难通过公司治理得以实现。因此,为了实现公司社会责任,必须从股东会中心主义转向董事会中心主义,这是因为,在董事会中心主义下,董事会作为业务执行和经营意思决定机关,享有独立的经营决策权,不受股东会或股东大会的限制,股东会或者股东大会也就不能否决其依职权作出的决议。这样,董事会作出的有利于实现公司社会责任的决策才可能得到执行。

(二)增设社会责任委员会以完善公司决策机制

根据我国现行公司法的规定,董事会是公司的决策机关。为了维护股东利益,消除成本,我国公司法设立了董事的忠实义务和注意义务。因此,一般情况下,董事会在决策时,主要考虑的是股东的利益,而不会顾及其他利益相关者群体的利益。为了落实公司社会责任,有必要在董事会下增设社会责任委员会。该委员会由独立董事组成,其基本职责是审查公司的决策是否损害社会公共利益、环境利益,从而保证公司社会责任的落实。

(三)强化职工参与权和监督权

根据现行法律规定,除国有独资公司之外,有关职工董事的法律规范均为任意性规范。同时,虽然公司法明确要求普通有限责任公司的监事会中必须有职工监事,并且职工监事的比例不得低于1/3。但公司法将职工监事在监事会中具体比例的决定权授予了公司章程。这意味着股东可以通过公司章程将职工监事的比例限定在1/3,职工监事对公司经营决策的影响变得极为有限。特别是在监事会人数增加的情况下,更是如此(鲁桐、钟继银、孔杰,2008)。

针对上述问题,文章认为需要改变现有法律的任意性规定,增加职工监事的人数,将职工的参与权和监督权落到实处。另外,可以考虑在国有企业中实行股东与职工共同治理机制,以充分实现社会主义民主,落实公司的社会责任。

参考文献:

1.黎友焕,龚成威.国内企业社会责任理论研究新进展[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2009(1)

2.[日]佐藤孝弘.社会责任对德国公司治理的影响.德国研究[J],2008(4)

3.龙晓枫.中小企业的社会责任及其与企业竞争力的关系-对武汉市中小企业的调查[J].集体经济,2008(4)

4.王全兴,黄昆.外包用工的规避倾向与劳动立法的反规避对策[J].中州学刊,2008(2)

5.鲁桐,钟继银,孔杰.2008年中国上市公司100强公司治理评述报告[J].首席财务官,2008(9)

6.李维安,武立东.公司治理教程[M].人民出版社,2002

7.杨春方.中国企业社会责任影响因素实证研究[J].经济学家,2009(1)

第9篇

（一）环境治理的模式

现阶段我国对于环境问题所运用的治理模式有许多种，政府部门、市场以及非营利组织等都已投入到环境治理中，但在具体实施治理的过程中，由于模式不同，各治理主体的目标与利益也不同，由此导致了决策的不同。

1.政府强制模式

在政府强制模式下，政府在环境治理中担当了唯一治理主体的角色。环保部从水污染、噪声、大气污染、固体废物以及工业污染等方面都制定了具体的政策、规划。在环境治理过程中，政府的贡献值占据了绝大部分比例，几乎承担了从政策制定、质量监督、环境产品的提供到实施治理的全部活动。而环境治理是一个系统性、持久性以及综合性极强的工作，在环境治理过程中，政府作为唯一的治理主体,要承担各组织的协调、紧急事件的处理和引导公众参与治理等艰巨任务。

2.市场调控模式

环境治理不单纯是政府的责任，而是整个社会的义务，这一义务涵盖了政府、企业、非政府组织以及公众。环境资源是有限的，而人们对资源的需求是无限的，单纯依靠政府进行治理，不仅在资金上难以得到足额保障，而且容易导致环境治理中设备的落后、质量监管不及时等现象。而采取市场调控模式，通过市场化手段，可以调动大量的社会资本积极参与环境治理，弥补政府在环境治理中的资金缺口。

3.企业自觉模式

企业自觉模式的运行完全依赖于企业的自觉性，并不具有任何法律的约束力。企业通过对资源的合理开发利用，从而减少对环境的污染和破坏，致力于成为对全社会负责任的企业，并以此取得消费者与全社会的赞誉和认同，从而保证企业在激烈市场竞争中占据一席之地。

4.公众参与模式

公民作为健康环境的享有者，同时也担负着环境治理的责任。随着当前环境问题的日益凸显，公民对环境治理的参与意识也逐步提升。现阶段公民对环境治理的参与，主要是通过政府部门的宣传、教育，使其了解环境保护的重要性，并积极、主动地参与其中。

（二）环境治理中存在的主要问题

1.执法力度不足

随着环境问题的日益严峻，环保部门以及各地方政府部门都结合本地实际情况，就解决环境污染问题出台了许多政策，推进了与环境相关的立法、规范和保护工作，加快了环境保护的步伐，但是环境治理中的法律法规执行力度仍然不够。由于各地方政府部门间缺乏沟通合作，各自维护自身的利益，导致产生了一些重复治理现象，延缓了环境治理的进度，也降低了环境治理的效率。

2.“失灵”现象产生

由于环境保护不具有排他性，导致无人愿意出资进行环境治理，因此环境治理这一公共物品就无法通过市场体系中的供需交易来提供，从而出现了“市场失灵”。政府是公共物品的提供者，但是由于政府作为唯一治理主体的局限性，不能满足少部分人对环境的特殊需求，即出现“政府失灵”。非营利组织的出现弥补了前两种模式的不足，能够查缺补漏地进行资金投入，以及满足人们对环境的新需求，但是由于非营利组织无法单靠自身的力量进行治理活动，从而产生了“志愿失灵”。

3.公众参与不足

目前，公众对环境问题的关注度逐渐升高，但是参与形式依然停留在环境保护的宣传、教育方面，缺少决策参与，也缺少对环境治理问题的了解，容易忽视相应的责任。公众也是环境污染的源头，他们只有在关系到自身利益时才对环境问题进行监督、举报。公众主要是通过社会团体的形式进行参与，而这种形式的非营利组织对环境治理的影响极为有限。

4.缺乏有效监督

由于环境治理以环保部门为主，各地方政府在治理中为了自身利益而互相推卸责任，容易造成环境执法的混乱，或者为了追求各地区与部门间的利益而形成一种“上有政策、下有对策”的局面，使环境治理的具体政策不能有效实施，监督也变得形同虚设。

二、合作网络模式的提出

目前，国内外关于环境治理的研究已经有了许多成果。“合作型环境治理”的研究者蒂姆•佛西指出“，合作型环境治理是融合工业、公民群体或者地方政府的探讨、协约以及一系列的正式以及非正式的管理的治理类型。也可以被广泛认为是在公共与私人部门之间建立的伙伴关系。”我国学者米指出，“合作管理是一种多组织的安排、协议、协商、共同行动等，它主要用来解决单个机构、单个部门、单个地方政府无法解决的复杂问题。合作管理暗含一种新的制度安排，又表明一种新的公共管理活动。”我国学者任洁提出，环境合作治理“应当是指面向后工业社会的一种合作形式，是在环境领域中建立的一种超越环境工具理性和体现高级的环境价值理性的合作形态。”综上所述，目前有大量文献从理论和实践层面对环境治理进行了研究。现有文献着重探讨了合作型环境治理的主体构成，但对环境治理的主体间如何相互合作形成网络治理模式的研究较少。本文所要研究的是将多中心治理理论应用到环境治理当中，即强调政府、非营利组织、企业等治理主体来构成环境治理的各个环节，彼此之间相互约束，相互合作，从而形成一种合作网络模式。

三、合作网络模式的运行

在合作网络模式下，按照不同治理主体的分类以及它们相互间的交叉合作结果，显示出几种治理运行方式。不同的治理主体之间兼顾着效率与公平原则，在政府的主导下相互合作。

1.政策机制

首先，在制定政策、方针、措施时，要考虑到不同治理主体的利益，并以公共利益最大化为导向，使各治理主体的利益得到保护和实现。其次，基于效率与公平的原则，出台相关法律法规，使任何治理主体都不能拥有足够的资源，使其在解决问题的过程中都必须彼此依赖、相互合作。

2.市场机制

当前引入市场机制，政府可以对每家企业免费发放排放额度和排放权，允许拥有剩余排放额度的企业出售排放权指标，以此促进企业减少排放量。目前也有将环保费改为税收的趋势，由于环保费用过低以及地方政府出于人情赠送环保费等，使环保费这一措施不能有效治理环境问题，而通过税收政策，则可以使环境治理力度得到提升。

3.信任机制

合作网络治理强调多中心主体之间的合作共赢，而合作讲求信任。要建立合作信任机制，一是要选拔高质量的参与主体，确保各参与主体有着高效的能力和良好的信誉，这样才能增强相互间的信任度。二是要建立严格的规章制度，充分保障各参与主体的利益，使他们能够放心开展合作治理。

4.利益机制

构成环境治理的各主体都想实现自身利益的最大化，各主体的利益也各不相同。为了满足不同主体的不同利益，可以制定一种均衡的利益分配方案，在合作中建立利益补偿机制或优惠政策等合理利益分配方案，以保证合作网络模式的运行。此外，为了实现真正的多元治理，政府可在政策上对处于弱势地位的组织给予扶持，在合作中实现共赢。

四、合作网络模式的保障措施

1.加大合作治理立法的力度

由于合作网络治理的法律制度还不完善，行为准则还不标准，导致其行使多元治理的行为受到合法性制约。政府作为公共权力的代表，在合作网络治理中，应给予其他参与主体制定相应的规章制度的权力，使行为遵照一定的规范和准则，从而保障各参与主体在环境治理过程中的合法权益。

2.调整政府的职能定位

合作网络治理模式既然是由多中心主体共同参与公共事务并共享权力，那么也应共同承担公共责任。作为合作网络的行为主体（包括政府、非营利组织以及公民在内），应对各自的职责进行明确界定，做到权责一致。要完善相应的公共责任制度，加强各行为主体承担公共责任的能力，使各行为主体能够明确自身的职责，在增加公共权力的同时，相应地提升公共责任的承担能力。

3.加强合作意识的培养

首先，要加大合作治理的宣传力度，使政府能够明确自身的领导地位，从而正确地引导其他非政府部门加强合作，形成有效的合作治理。其次，由于非营利组织自身的组织建设尚未完善，对治理公共事务的认识还不充分，因此在完善公共责任制度的同时，还应做好各行为主体的道德、思想工作，加强伦理建设。

4.形成有效的监督体系

第10篇

关键词：食品安全；多元治理模式；主体功能

一、食品安全多元治理的重要性

食品安全问题不仅给人民的生命健康带来了严重的威胁，而且在社会范围内造成了恐慌，引发了人们对政府或相关食品企业的信任危机，因此需要建立多元治理模式，发挥全社会的监督力量，对于食品安全问题的解决具有重要的推动作用。食品安全多元化主体共同协调治理的目的不仅仅是为了维护正常的食品交易程序，保证食品供应的安全，维护消费者的合法权益，更是为了更好维护社会稳定。政府单方面对食品安全治理虽然具有强制力、威慑力等优点，但是存在的弊端也是不可忽视的。发动企业、消费者和非政府组织积极有序地参与到食品安全规制中来已经成为食品安全治理的必然趋势。多元主体共同协调治理的模式是以我国的各级政府为主导，在发挥政府监管的力度之外提倡多元规制主体之间的相互监督和相互促进，分享公共权力，共同管理公共事务的过程，是一种调和不同利益主体之间矛盾、冲突，促成联合行动的持续过程。由政府监管转向构建多元主体治理新体系，从而达到全方位的监管和治理过程。转变传统的政府单方面监管模式，实现我国食品安全多元主体协同治理模式的创新。

二、多元主体治理面临的挑战

1.食品安全多元主体间发展不平衡

尽管实现多元主体的协同治理是化解目前食品安全治理问题的关键所在，但是在现有的体制框架内实现各主体的协同与合作仍然存在着诸多挑战。首先就是与食品安全问题相关的多元主体之间发展不平衡问题。虽然政府在食品安全治理的众多责任主体中居于主导地位，但是仅仅依靠政府的单方面努力是无法解决当前问题的。需要政府、企业、市场和社会多方面多个主体在共同的价值目标导向下共享社会资源、共同协作才能实现。我国传统的体制造成了政府强、社会弱的格局，致使政府在力量不断扩张的同时，市场和社会等参与主体受到了极大的制约。政府利用多种手段严格控制其管理体制和资金来源，同时又削减和控制其他主体的财政支出，严重限制了非政府主体的发展，使其功能萎缩，无法实现治理主体功能。

2.多元主体间权责界定不清

我国食品安全治理中各个主体的权力界定不清、责任分配不够到位，相互之间不能很好的制约，无法将每个主体具有的功能全方面发挥出来。对企业而言，权责界定不清，企业治理行为的动力不足，在其追求自身利润最大化的心理作用之下，企业的社会责任就会面临严重的确实状态。对于行业协会、消费者协会和新闻媒体等社会主体而言，在权责不明的情况下都会出现对市场食品安全监管无力的现象。这给食品安全多元主体协同治理带来了严峻的挑战。

3.多元主体治理缺乏社会基础和组织基础

传统模式下，强有力的垂直控制、命令式的统治和管理是其主要特点，相对于传统治理模式而言，现代的公共治理理论更多依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量和政府、公民、企业以及社会组织之间的相互信任与积极合作的态度，从而让理论走向实践。然而在治理过程中，这些要素也成为了资源共享、组织协调、有效沟通和伙伴关系形成的内在社会基础。但是目前我国的政府与公民之间的信任、合作程度均有待提高，同样也致使多元主体协同治理的实现过程存在重重的障碍。

社会网络组织体系是治理理论的重要组织基础，能够很好地将分散的力量汇聚到一起，从而使其发挥更大的效用。面对食品安全问题时，社会网络组织体系能够促使政府、市场和公民自治组织等治理主体围绕着食品安全这一公共问题，通过协商、谈判和妥协等集体选择和集体行动来实现信息的互通和功能的协调。但是在目前，我国在食品安全治理中由于长期受到来自政府单方面监督管理模式的影响，未能建立起网络合作组织体系，从而没有办法将分散的力量更好汇聚起来，使得组织之间能够实现有效结合而发挥其最大的作用。

食品安全多元治理主体之间存在较大的协调难度，虽然在一些食品安全事件中，各类非营利组织、新闻媒体、企业以及公民都参与到了治理之中，但是各自的行为方式存在不同，其发挥的功能也不尽相同，甚至在价值追求上也存在着差异，致使治理过程中非常缺乏协调性，各自为政，甚至相互之间还有可能存在矛盾和冲突，这样就更加为食品安全治理留下了空白和缝隙。

食品安全多元主体协调治理的重点就是研究透彻各主体的功能，并使其分别发挥好相应的效用，达到最终的协调治理目标。构建一个企业自律、政府高效、第三方力量合作、社会大众共同监督的良好食品安全治理环境。

三、食品安全治理中的多元主体功能

食品安全治理的主体包括政府、消费者、企业、非政府的社会组织以及新闻媒体。

1.生产者应是首先负责食品安全的主体

食品安全法中明文规定：食品安全生产者应当具有社会责任感和道德感，依法和依照标准从事生产销售等经营活动，保证食品安全并主动接受社会的监督。同时国家也确立了相应的制度从而保证食品安全生产者履行法定义务。

2.消费者是对食品安全具有天然需求的主体

是使用生产者生产出的产品并对其进行消耗进行生活消费的人。食物的消费又是消费者的最基本的消费。从法律上讲，消费者是为了个人的目的购买或者使用和接受社会服务的社会成员。消费者是安全食品的直接受益者也是非安全食品的直接受害者。为了对消费者的利益进行保护，国家制定了《消费者权益保护法》对消费者的权益做出了明确的规定，规定消费者享有安全权、消费者享有知情权、消费者享有自主选择权、消费者享受求偿权、消费者享有结社权、消费者享有获得有关知识权等。消费者是食品安全的直接受影响者，具有维护食品安全的根本动力。但是由于缺乏有效的利益表达机制和投诉回应机制，使得对检举不法生产者的积极性不高，如果根据举报内容和事故的严重程度给予民众一定的奖励。将会极大地提高消费者参与监督治理的积极性。作为食品安全问题的利益相关者和参与者，法律赋予这部分群体的权力使得在食品安全治理中，消费者聚集起来的能量是不可小视的。

3.政府是食品安全的掌舵手

广义上的政府是指国家立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和，代表着社会的公共权力，狭义上是指国家权力机关的执行机关。其实在生活中政府往往被看做一种为了实现有序统治，制定和实施公共决策的机关。政府的特点是以公共利益行为目标，以公共领域为行为领域，机构具有整体性，宗旨是为人民服务。我国的政府主要有四大经济职能：经济调节、公共服务、市场监管和社会管理；社会公共服务职能，国家提供基础公共五福，对社会管理职能加以完善，这类事务一般是指靠市场自身的自我调节无法完全解决的具有社会公共性事物。这些特点和性质体现了政府在食品安全治理过程中的重要性和关键性，决定了政府在食品安全治理中的必要性。

4.非政府组织是对食品安全治理的具有巨大推动力的主体

非政府组织是独立于政府之外，不以盈利为目的，由志愿者自愿组成的公益性社会团体。自主服务社会，为社会提供公共产品与服务。非政府组织的活动是团体性活动，它不是个人行为，相较于个人力量而言团体性活动更具有影响力，这种特点为其组织自身的发展以及为社会公众做一些有益的活动奠定了基础。非政府组织具有公益性、自治性的特点，在市场经济体制下，行业协会是同行企业的自律性和公益性组织，介于政府和企业之间，具有不可替代的作用，引导行业协会推进企业的诚信建设，从而协助行业协会组织和开展对企业进行食品法律法规培训的各项活动。不断深入完善食品安全的相关工作，通过对相关数据进行分析和汇总，帮助政府在食品安全监管工作中做出科学、合理的决策。能够向政府反映和申诉意见，同时政府也需要一个组织能将自己的声音传达到企业中去。

我国目前的检测机构主要是隶属于政府的技术服务、鉴别和验证机构，我国目前具有将近7000家食品相关检验检测机构，其中大部分都是隶属于政府的卫生、质检、农业、食品药品监管和环保部门。这些机构大都各自建设、资源分散、利用率低且区域差距比较明显，存在基层技术力量薄弱和东西部地区差距较大等问题。民间的检测机构主要有不以盈利为目的的非政府组织和以盈利为目的的专业检验机构，都在顺利传递着有效的信息，降低监管制度的均衡成本，而且减少了制度需求和制度供给平衡的周期和品徐，降低了制度均衡成本。随着社会的不断发展，第三方组织必将成为食品安全监管与治理的重要组成部分。我国的社会第三方检验检测机构有一定的数量，但是没有完全独立的法律地位。应充分发挥社会第三方检验检测机构的监管作用要求切实提高第三方组织的法律地位，通过政策扶持第三方组织的发展，并且通过各项规定认可他们组织的成立，从而保证第三方组织检验检测结果的权威性。

5.新闻媒体是对食品安全快速扫描的主体

第11篇

关键词：环境污染;第三方治理;PPP模式

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）35-0074-02

环境污染第三方治理是国外生态环保实践的先进经验之一。目前第三方治理主要存在企企合作、院地合作、政企合作三种模式，其中企企合作是最大化利用社会资本的途径，也是今后我国环境污染第三方治理的发展趋势。“企业参与环境污染第三方治理”是指引入第三方市场主体参与环境污染治理，排污方与第三方企业主体签订合同，由第三方企业根据合同有偿提供污染治理和管理服务，使排污方完成减排或污染治理义务。

一、企业参与环境污染第三方治理的可行性分析

（一）企业参与环境污染第三方治理的政策支持

党的十八届三中全会明确提出要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。这是我国中央政府首次正式提出推行环境污染第三方治理，标志着我国环境管理制度的重大创新。随后，国务院和发改委先后出台《2014―2015年节能减排低碳发展行动方案》《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，其中都提到“环境污染第三方治理”问题。直接推动“第三方治理”进入环保实践的是国务院办公厅出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》，该意见就第三方治理机制、治理市场、政策支持、组织协调等方面提出了指导性意见。随后，各省纷纷出台实施意见，贯彻落实环境污染第三方治理模式。

（二）企业参与环境污染第三方治理的优势

企业参与环境污染第三方治理是环境污染治理的市场化途径，并不违反环保法确立的“谁污染、谁治理”原则，相反，是对该原则的创新性实践[1]。

第一，企业参与环境污染第三方治理可以拓宽环境污染治理的资本筹集途径。即使是在经济高速发展的情况下，单纯依赖政府独自承担环境污染治理，也会出现资金短缺的瓶颈，而且实践表明，政府承担环境治理也存在资金利用率低的弊端。可见，在经济发展的新常态下，必须拓宽环境污染治理的资本筹集途径，将社会资本引入环境污染治理，弥补政府单独承担环境污染治理责任的弊端。目前我国正大力推行的PPP机制是引入社会资本的极佳契机。通过引入社会资本，让第三方企业参与环境污染治理，可以实现投资主体多元化，也提高环保资金的融资水平。

第二，企业参与环境污染第三方治理有利于提高治污效率和治污质量。营利性决定了企业并未将排污作为企业的生产核心环节，因此在资金、人力投入等方面都相对薄弱，也导致企业自身承担排污责任的效果差。而如果实施企业参与环境污染第三方治理将会由专门从事排污的企业通过专门的资金、技术、设备投入实现排污，这样就大大提高治污的效率和质量，提高应急处理污染事故的能力[2]。

第三，企业参与环境污染第三方治理可以实现生态环保工作市场化。通过市场优化资源配置，实现排污效益最大化。并且，随着排污权交易制度的完善，可以进一步实现生态环境治理的市场化。

二、企业参与环境污染第三方治理面临的法律问题

目前，企业参与环境污染第三方治理在我国还处于探索阶段，还没有完善的与其配套的法律制度，因此，在实施中必然会面临许多法律问题。

（一）第三方治污企业的市场准入问题

以前，我国对环境服务类企业实行资质行政审批制度，但是，现在已经取消了国家的行政审批权，也导致治污企业的市场准入程序简化，条件降低[3]。随之而来的问题是治污市场中治污企业层次参差不齐，很多治污企业设施不完备、技术不先进、资金不到位、治污效果差、履约能力低。因此，亟须通过法律专门规范第三方治污企业的资质、确保第三方治污企业规范运行。

（二）第三方治污企业的融资担保问题

第三方治污企业在融资中遇到的最大问题即担保问题。治污企业可提供的担保物有限。首先，治污企业没有土地使用权可供抵押，因为治污所占用土地属于污染企业;其次，治污企业的治污设施不能作为抵押物，因为治污设施与污染企业的生产设施附着在一起。因此，亟需通过法律为第三方治污企业融资担保提供制度支持。

（三）污染责任的承担主体问题

污染企业与第三方治污企业一般通过签订治污服务合同的途径建立法律关系，将治污责任转移给治污企业，但是，这仅仅是存在于污染企业与第三方治污企业之间的合同关系。除此之外，尚缺乏专门的法律规范第三方治污行为。现有的环保法仅仅规定了国家环保部门对排污企业的处罚权，而如果第三方治污企业存在超排等行为，尚无法律规定支持环保部门对第三方治污企业行使处罚权。因此，亟须通过法律专门规范第三方企业治污行为。

（四）环境污染第三方治理的监管问题

通过环境服务合同将环境污染治理责任转移给第三方治污企业，不可避免地增加了环境污染治理监管的难度。如果没有严格的环境污染治理监管制度，则第三方治污企业可能会倾向于不履行或不严格履行治污责任，进而影响环境污染治理效果。我国在环境监管方面仍然存在基础设施和技术落后、体制不顺畅、人员素质不高等缺陷。因此，亟须通过法律专门规定第三方治理的监管办法、程序等问题[4]。

三、企业环境污染第三方治理法律问题的解决

（一）完善环境污染第三方治理企业的市场准入

环境污染第三方治理企业的资金、设备、技术、人员等要素对污染治理效果起决定性作用，因此明确环境污染第三方治理企业的市场准入条件，是规范环境污染第三方市场的重要基础性制度，也是确保治污效果的重要制度性保障。使环境污染治理进入市场领域，必然会出现低价恶性竞争的现象，从而导致很多污染治理企业的设施、资金、技术不到位，进而影响治污效果。因此立法应当按照治污类型明确环境污染第三方治理企业的市场准入标准，从源头上为第三方治理市场规范化运行提供保障。

（二）拓展融资担保渠道

针对从事污染治理业务的第三方治污企业，国家应当支持其通过债权、上市等方式融资。同时鼓励银行创新贷款模式，接受第三方治污企业提供的收费债权、应收账债等权利作为质押标的物提供担保贷款。

（三）立法明确相关主体法律关系

企业参与环境污染第三方治理主要是在污染企业与第三方排污企业之间存在环境服务合同关系，双方按照合同的约定分别享有和承担一定的权利和义务。该环境服务合同不同于一般的合同关系，合同履行的结果不仅仅只涉及双方当事人，还涉及公共利益，是污染企业是否履行环境义务的标准。因此，环境监管部门要参与到污染企业与第三方排污企业履行环境服务合同的过程中，对合同双方是否履行合同义务以及是否履行适当进行监管。综上，亟须完善第三方治理立法，对三者的权力、权利和义务予以明确规定，以保证环境污染治理效果的实现。

尤其要明确污染治理责任主体。国务院出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》也指出要明确环境污染治理相关各方的责任。因此，立法应当明确污染治理责任主体应当包括污染企业和第三方治污企业。就排污企业而言，其与第三方环境污染治理企业签订环境污染治理合同的目的即转移治污责任。如果立法确定治污责任转移给第三方企业，则污染企业将不再承担监管责任，可能因为第三方企业的违约等行为不能达到预期合同目的;如果立法确定治污责任仍然由污染企业承担，则污染企业可能不会选择第三方治理，那么现有的污染企业自己治理污染的弊端将无法解决。因此要通过立法明确污染企业和第三方治污企业双方同时为污染治理责任主体。虽然污染企业与第三方治污企业通过签订污染治理合同明确了第三方治污企业的治污责任，但这只是双方合同的约定，在行政法律关系上，污染企业的治污责任仍然没有解除，污染企业仍然要承担环境污染治理的责任。如果第三方治污企业没有履行环境污染治理的责任，则污染企业仍然要承担环境污染治理的责任，这样规定实际上是赋予污染企业对第三方环境污染治理的监管义务，以确保污染治理效果的实现。同时，第三方治理企业根据环境污染治理合同的约定承担相应的合同责任。我国新修订的《环境保护法》也明确了排污企业的环境治理责任。根据该规定，环境污染第三方治理并不能解除排污企业的治污责任[5]。

（四）立法完善环境污染第三方治理监管机制

建立专门性监管机制。为了确保第三方环境污染治理的模式的正常运作，政府部门应当建立专门性监管机制。根据第三方治污企业的经营状况，由专门的政府监管部门对治污企业进行监控、评估，对没有实现治污目标的企业做出警告处理并帮助改进治理方案，确定整改期限和措施，确保环境污染治理目标的实现。

成立第三方监测机构。由于污染治理具有高专业性，因此，单纯依赖政府监管部门实现对第三方治污企业的监管并不现实。只有成立专业性强、技术性高的第三方监测机构，才能适应环境污染第三方治理的市场化运作形势。对此，政府可以考虑联合公众、公益性组织、项目投资者等，形成环境污染第三方治理的社会共治机制。

目前，全国有很多省市都已经启动开展环境保护第三方治理试点工作。在这样的背景下更需要解决企业参与环境污染第三方治理所面临的法律问题，为企业参与环境污染第三方治理扫清法律障碍并提供保障。

参考文献：

[1]范占平.我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策[J].郑州大学学报，2015（2）.

[2]骆建华.环境污染第三方治理的发展与完善建议[J].环境保护，2014（20）.

[3]第三方治理遭遇瓶颈[J].环境经济，2015（4）.

第12篇

    1 “污染者负担”的法律界定

    “污染者负担”原则的接受和确认,在我国环境立法中呈渐进深化过程:在1979年的《中华人民共和国环境保护法》(试行)中规定是“谁污染,谁治理”原则,1989年的《中华人民共和国环境保护法》则修改为“污染者治理”原则,1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中发展为“污染者付费”原则(亦称“污染者负担”原则)。相应地,理论界也就有环境法的基本原则之一为“谁污染,谁治理”原则、“污染者治理”原则和“污染者负担”原则的不同提法。

    “谁污染,谁治理”原则是将治理责任限制在污染者只对其已经产生的现有污染负责,并且只对污染治理负责。这完全是一种消极的事后补救原则,在很大程度上并不能贯穿于环境管理的全过程,从而也就失去了其作为环境法的基本原则的应有价值和功能。“污染者治理”原则扩大了责任范围,将其扩展为污染者不仅对已产生的现有污染的治理负责,而且要对可能产生的污染的治理负责,对污染的长期影响负责。这两个原则都着重强调污染的个体责任和个体利益,反映的是点源控制的思想,且极易给人以污染者只负有治理环境污染的义务而不负有对他人造成的人身或财产损失承担责任之虞。并且,上述两原则尽管强调了治理的责任,但对于客观存在的不能治理或不愿治理等问题,因为污染者能做的只能是“治理”,于是就没有切实可行的有效替代形式来协调经济发展与环境保护的关系,所以国家和社会就极易成为污染治理责任的被转嫁者。

    “污染者负担”原则不同。其强调污染环境造成的损失及防治污染的费用应当由排污者承担,而不应转嫁给国家和社会,明确了污染者不仅有承担治理污染的责任,而且具有防治区域污染的责任,有参与区域污染控制并承担相应费用的责任。这一原则并未将环境责任主体限于排放者,还包括了污染物的产生者;治理污染的责任范围不局限于主体自身,还扩展至区域的环境保护。这体现了污染者个体责任的扩大和保护公益权的法律要求,更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。

    “污染者负担”原则与“污染者付费”具有许多共同点,但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉,好象污染者只负有金钱义务,污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿(“付费”)。事实上,“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面,象环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的,其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面,污染者的责任也不只是损害赔偿,还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用(“付费”)在内的诸多法定义务,更符合这一原则的宗旨和本意。因此,在环境立法中应确定的原则是“污染者负担”原则而非“污染者付费”原则。

    2 “污染者负担”原则的外化形式

    “污染者负担”原则的具体内容和表现形式,在环境法领域中一般表述为行政责任、民事责任和刑事责任,具体范围涉及污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任三种。

    2.1 污染防治责任

    污染防治包含两层意义:第一是“治”,即要求污染者必须对自己所产生的环境污染积极主动负责治理。污染者是治理污染的责任主体。“污染者负担”原则不同于“谁污染,谁治理”原则和“污染者治理”原则之处在于污染者可以不依靠自身的力量解决环境污染问题。比如,实行污染治理责任的责任主体和行为主体分离的作法,由污染者负担必需的处理费用和提供相关的资料等,交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染,这既可促进环保产业的发展,也为政府强化行政强制措施(如推行代履行治污)提供了法律依据和实践条件,从而有利于更好发挥末端治理应有的效用和潜能。第二是“防”。“谁污染,谁治理”和“污染者治理”的重点是治理已有的污染源及其所造成的环境污染,体现的是“末端控制”的思想,其所涉及的预防为主问题也只是停留在末端治理思想和战略指导下的预防上。以“污染者负担”原则为指导的“防”,着重体现全过程控制和清洁生产的原则,将末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主。

    2.2 损害补偿责任

    污染者的排污行为尽管具有相当程度的价值正当性或社会有用性,或其本身常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动在进行过程中的附带行为(即环境法学说中的“污染风险的不可避免性或不非难性”),但排污的结果却是使公众共享的环境资源遭受污染和破坏,并长期影响污染所在地的公民、法人或其他组织的合法权益,影响区域乃至整个国家的环境质量,损害更大范围的公共利益〔1〕。因此, 污染者所必须承担的损害补偿责任就应包括两方面的内容:其一,污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家缴纳一定税费作为对环境资源利用和所致损害的补偿,即对公益权的补偿。这在我国环境立法中主要表现为排污费制度。其二,污染者应承担向长年受污染地区的受害者提供损害救济和补偿的责任,即对受害者私益的补救。私益补救可以通过基金形式由政府出面加以协调处理,即环境受害的行政补救。关于环境受害的行政补救,各国大多数通过对所有排放污染物者收取污染费或排污税的办法筹集补偿基金,尔后用此基金向遭受污染物侵害的人提供补偿〔1〕。污染损害通常补偿数额巨大且污染者具有多元化特点, 若由个别或现有的污染者承担历年来的污染损害,既不现实也不合理,至少应由所有的污染侵害者负担相应费用。当然,关于长年污染地区的补偿问题,如果完全由污染者负担,实难一一承受和自行承担,因而需要国家出资。关于国家出资额问题,我国台湾学者的看法值得重视和参考:“如果以国家补偿的方法来进行全面、悉数的损害填补不妥当,毕竟,这仍然是花人民的钱。理想的方法是:国家以人民的税收出资一部分,另外由现行的污染者与可得知的旧污染者负责一部分,如此共同来赔偿”〔2〕。因为一方面,为了经济发展的需要间接放任环境污染的形成,国家自应负有责任;另一方面,全体人民事实上也享受着经济发展的成果,从而也有义务偿还污染的债务,全体人民是间接污染者,因为人们的生存和发展的需要刺激了污染的产生和扩大。

    2.3 损害赔偿责任

    污染者的排污行为除了给国家和社会的公共环境资源造成损失,使所在地成为长年污染地区外,还常发生一些偶然性、突发性事件,如有毒化学品泄漏、污水管道破裂等,势必造成当地他人的人身和财产损失,这就引发了对私益的侵权及侵权损害赔偿问题,污染者必须承担相应责任。我国民法将环境污染致人损害作为特殊侵权行为处理,《中华人民共和国民法通则》及各环境法规范均对此作出了明确规定。此外,污染者往往不是单数加害者,存在共同侵权行为。共同侵权行为者必须对损害负连带责任。另外,如果存在共同致害行为的情节,应按照对损害发生的作用程度分割责任。

    3 “污染者负担”原则的确认与若干环境法基本制度的修正

    “污染者负担”原则一旦在立法上被确认,依据“谁污染,谁治理”和“污染者治理”原则创立起来的现有环境法基本制度,如“三同时”、排污收费、限期治理等制度就需要予以相应调整。

    3.1 “三同时”制度

    “三同时”制度要求污染者的污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。依据“污染者负担”原则,“三同时”制度可以突破污染者自建污染治理设施自行治理污染的局限,如污染者将产生的污染物交由专业性的污染治理公司治理,就没有必要要求污染者同时设计、同时施工、同时投入使用污染治理设施。

    3.2 排污收费制度

    我国的排污收费制度的征收主体是国家环境保护行政主管部门,排污费实行专款专用,主要用于补助重点污染源治理及区域环境综合治理和用排污费建立污染源治理专项基金有偿使用。确立“污染者负担”原则后,如果污染者有能力且自愿自行治理的,排污费仍适用以前的规定;如果污染者要求交由他人集中处理的,排污收费制度就应作相应修正:或征收主体仍是国家环境保护行政主管部门,但排污费的使用应给集中处理单位保留一定的份额,即使仍实行专款专用,对具体补助对象也应向集中治理的倾斜;或污染者按比例分别向国家有关部门或集中处理单位缴纳排污费。

    3.3 限期治理制度

    限期治理决定在有关机关作出后,对于不能在限期内完成治理任务的,现行的“关停禁转改”等行政强制措施极具极端性和破坏性,并与经济社会发展规律相冲突。在“污染者负担”原则指导下,实行限期治理代履行的行政间接强制,交由专门污染治理公司从事专业化、市场化、产业化的污染治理,则能较好的完成污染治理任务,并同时能实现经济效益、社会效益和环境效益相统一。在对限期治理制度的执行措施和实施手段进行完善补充时,可考虑增加并强化治理代履行措施,对其实施程序和适用范围相应作出明确具体的规定。这样,污染者为减轻其负担的代履行费用,就会全面推行清洁生产,从而利于政府推行源头控制与末端强制相结合的污染源管理新机制。

    【参考文献】

第13篇

中图分类号：G471

关键词：公共危机；高校危机；危机治理

【中图分类号】G647

随着经济全球化、社会复杂化和文化多元化的到来，我国社会正处于社会转型的关键时期，结构性的系统风险加剧了各种类型危机发生的可能。在这样的制度变迁的历史时期，学校内部的管理制度、人员观念、市场机制引入等因素的共同影响下，以往的社会危机事件逐渐扩散到校园并频频发生，其特征有别于其他传统的危机事件。可以说，高校面对危机事件的发生已经在很大程度不能单靠事发学院或几个部门应对，需要危机治理这个更为广泛的框架下将相关责任的主体纳入到解决危机的过程中。因此，我们应该认识高校公共危机治理及其内涵和特征？相关责任参与主体如何参加高校公共危机治理？社会各个方面的力量又如何在正确看待这些危机？

一、危机治理：高校危机管理的必然选择

危机在人类后工业时代不可避免的社会系统性风险，高校作为社会的重要组成部分不可避免地同样暴露在风险之下。只有认识到公共危机的内涵及特征，依靠危机治理把力量都也投入处理公共危机中，才能有效提高高校公共危机管理。因此，公共危机治理是高校公共危机管理的必然选择。

高校公共危机内涵应该从“公共危机”、“高校危机”、“高校危机管理”、“危机治理”这个几个关键词入手。公共危机是指对一个社会的基本价值和行为准则架构产生了严重威胁，并且要求以政府为主体的公共部门在极短时间内和不确定性极高的情况下作出关键性决策的事件。[1]危机处于不同制度环境，赋予了高校危机不同的内涵，因而高校危机是指，“由于自然的、人为的或者社会政治的原因引发，在高校内部突然发生的，对高校的教学、工作、生活秩序造成一定干扰、冲击或危害，甚至造成财产损失和人员伤亡的重大事件。”[2]面对危机的发生，高校的管理部门为应对危机而采取的一系列的行动，这个过程被称为高校危机管理，“高校危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，高校针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。”[3]

总之，从危机事件的责任主体来看，高校作为权力主体对发生在高校内危机进行管理，强调的是权力和责任的一致性，强调危机的处理结果。不同历史时期高校危机事件有着各自的特征，在网络媒体、学校扩招、政府放权、独生子女等社会背景下，高校危机事件除了具有突发性、紧急性、决策的非程序性等社会公共危机的共同特征，还具有群体性、不确定性和社会敏感性。

1.群体性。学生是学校的最广泛的群体，学习和生活在同一区域，人群较为集中。学校是学生驻留时间最长，流动范围最小的区域，居住范围较为集中，并且紧张的学习生涯又以班级、社团等各式各样的组织为行为单位，使得学生人群短时间在较小区域内流动性大。学生的群体性特征使得暴露在公共危机风险下，受到伤害和影响的可能性大，同时，也不利于控制危机的次级危害。

2.不确定性。大学时期学生的生理和心理都处于较为重要的发展时期，同时脱离父母权威监管，在面临新的学习和生活环境，人生挫折和无力感很容易使学生做出一些出乎常理和意外的不理智和放纵的行为，这表明高校危机的产生是和学生行为动机是有密切联系的。

3.社会敏感性。高校已经不是“象牙塔”式的学术圣地，从招生、接受教育、毕业工作无疑体现了社会市场的紧密联系。社会思想价值变迁和市场对高素质人才的需求对学校办学理念、人才培养、师资队伍建设、教育资源投入产生了巨大影响，然而，人们对高校的认识还停留在“精英教育”的阶段，社会仍把大学学历作为衡量人才素质的标准或录用条件。

高校危机事件的特征表明，除了在处理危机时应具有快速反应、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调高校危机管理系统中参与主体的多元性，最大可能地吸纳各种部门和其他力量，调动各种资源共同应对危机，形成高校整体的危机应对网络。

二、一元治理：高校公共危机的困境

高校危机是市场、政府关系联动变迁的产生结果，可以把市场外部环境的变化看作高校危机产生的外部原因，政府管理权力下方和高校自主性逐渐增大看作内部原因。但是，高校危机管理离不开职能部门的支持，权力与责任相一致，而各个职能部门似乎陷入了“集体行动的困境”，面临一些理论上的困境与实践中的难题。

1.高校公共危机治理主体单一，各个相关利益主体参与不足。

从危机发生、发展、结束三个简单的过程来看，涉及的人员包括主要受害人（一般都是学生），受害人的同学、朋友和老师，学院、学校组织部门的相关责任人。但是，从危机事件的特征来看，社会其他主体也应该是治理主体之一，如新闻媒体、公安、卫生部门等有助于危机事件解决的主体。一系列的校园突发紧急事件表明，高校形成了一种全权处理危机事件的惯性思维模式，把危机事件看作内部管理的意外风险，因而不愿意当面回应社会公众的质疑，力图在学校的范围“控制”危机的全过程。高校对于处理校园危机持一个消极的态度，与事件相关的部门就不愿正面回应，容易产生“踢皮球”式的处理方式，使得在当前危机治理体系中，公共危机治理主体单一，学校组织部门参与不足，社会公共部门介入的渠道和范围有限，增加了危机治理成本，不利于危机治理的成效。

2.缺乏完整有效的公共危机“预警―治理”系统。

危机不仅需要及时处理，更需要事前预防，高校作为较为特殊的公共部门其体制改革落后于其他社会组织，公共危机下各利益相关者及部门缺乏强烈的危机参与意识和治理危机的共同利益，被动地接受上级指令和处理方案，危机爆发以后临时组成领导小组，而不是建构预警防范的长效机制，从事后处理转为事前预防，可以肯定的是，事前预防的治理成本要远低于事后处理。从H1N1流感预防事件过程可以看出，高校临时仓促的预防工作，采取下派任务式的检查方案，学校预防小组校医院院系学生干部学生，经过层层任务下派，“指令信号”衰减、目标与责任不一致、专业水平降低及利益不相关性致使预防流于形式。

3.高校公共危机的应对需要一个容纳各方的综合协调治理框架

随着社会与高校的双向扩张，高校出现社会内部化的趋势，学校的围墙只是一个象征的作用，而公共危机治理的成本转嫁考验着学校的应对能力。社会相关组织与高校之间、学校各部门之间、院系之间、教师与学生之间缺乏制度化合作机制。严峻的事情再次说明，利益相关的范围早已超过以组织权力界定的范围，高校组织功能分化的加剧，上下级部门的高权力距离，使得高校权力主体之间协调与合作的弹性僵化，应对危机时“强制指令性”的合作，不过是各自承担责任的一种分配，表明很好地处置危机并不是一种激励性工作，这也与平时很少听到某高校部门或个人因对处置危机有贡献而受到表彰的消息。

三、多元参与：高校危机治理的路径选择

高校传统行政化的管理体制不断探索“去行政化”的改革，在缺乏权力中心的管理下，高校公共危机治理的路径应该怎样选择？在此之前，有必须先了解治理的概念。所谓治理，是指“各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和”。[6]有效的高校危机治理，不仅要依靠高校管理部门，还需要各个院系、师生和有利益相关的主体全过程的参与，高校危机治理结构建构应从高校引导地位确立、与参与者互动沟通、保持社会的联系三个方面着手，形成多元治理的路径选择。

1.强调高校在危机治理中的引导地位

高校作为学校的管理者，有责任维护学校稳定与解决危机的职责。团队组织的力量要大于单一主体的力量，建立危机管理小组并通过划分部门机构和配置固定人员，制度化具体的责任及处理办法，建立透明、公开、及时的联系通道，保障从学生到教师到学校各个部门都能获取到危机管理小组的人员组成、职责分配、联系电话，从而起到网络化管理中心的作用。一旦危机发生，危机管理小组立即预警信息，危机管理小组成员立即进入相应的应急工作状态，发挥危机事件状态下的相互合作整体能力。这就要求危机管理小组具有协调其他部门的能力和协作权威，因而小组成员应该包括这些小组人员既包括各系（院）的教师代表、辅导员和学生代表的比例，又要考虑学校的后勤服务、保安、心理咨询、医院等相关部门专业人员，并由学校领导负责（校长或副校长），在专门设立的办公室内面对面直接沟通，针对各种可能状况拟定必要的应变计划，并指导定期与不定期的演习操练。

2.保障高校危机事件参与者之间的沟通

信息沟通是高校危机管理首要解决的难题，决定着事件参与者的行动策略。保障高校危机事件参与者之间的沟通，要在以下三个方面进行。

第一，学生与教师的沟通。教师是与学生的直接联系人，可以在短时间集合全体学生，并较为容易地进行面对面的交流，而且相比学生，教师更为客观看待危机事件，理应有责任在第一时间里组织学生并告知学校发生了什么事和应该做些什么事。

第二，家长与学校的沟通。家长总是关心学生的，然而学校担忧家长过于担心的紧张心态会产生不利影响，消极对待家长的担忧情绪，但家长的担忧无疑导致危机管理遭遇外部干扰，因而要克服家长的恐惧心理，只有通过与家长建立良好关系，在危机管理过程中得到家长的支持和理解。

第三，学校与媒体的沟通。学校指定专门人员担任学校新闻发言人，客观、及时地让新闻媒体获得真实消息，占据信息的制高点，成为信息的权威中心，同时对不实谣言应予回应与驳斥，还可设立专线电话或开辟专门的临时的媒体采访室。

3.高校与社会联合建立危机管理机制

高校危机早已不再是校园内的危机，高校与社会联合建立危机预警机制形成“多元共治”的治理模式。联合建立危机管理机制已然成为消弭无缝隙管控的路径选择，这就需要学校与这些机构保持日常联系，共享彼此的资源，长期保持制度化沟通与联动机制，由此组成危机管理社区中心。高校由危机管理小组成员作为危机管理社区中心的联络人，制定和公布学校、社会一体化的管理事项和应变措施，建立定期的会议制度，形成全方位的危机管理机制，将来校内外危机参与者及治理力量都纳入事件当中，并且引导这些主体致力如何采取行动才能推动危机解决，而不是仅仅只是“告知”，需要相互认可了解提升全体达成一致的可能为共同的目标行动的愿望，从而全面实现危机的系统防御。

参考文献

[1]张小明.论危机管理研究中的术语规范问题――从SARS危机引发的思考[J].术语标准化与信息技术，2004（1）：24

[2]高校危机管理的现状及对策研究罗晴云南行政学院学报2010年第4期P159

[3]纪宝成.从“非典”防控看高校的危机管理[J].中国高教研究，2003，（8）

[4]刘霞，张小进.试论公共危机治理中多元参与主体的博弈及制度选择[J].学术论坛，2005年3：71

第14篇

关键词：高校 治安 治理 综合性

中图分类号：G47 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）08（b）-0203-02

“综合治理”主要指对于依靠单一力量、使用单一方法难以解决的重点难点问题，采取整合多方面力量和资源、综合运用多种手段和方法，达到解决问题的目的。 “综合性”是社会治安综合治理的突出表现。高校作为社会公共组织，承担社会公共服务是其义不容辞的职责。本文以广州中医药大学为例，从治理主体的综合性、治理对象的综合性、治理手段的综合性和治理效果的综合性四个方面，对高校治安综合治理工作进行梳理。

1 治理主体的综合性

高校保卫部门是学校开展治安综合治理工作的主导力量，但高校治安“综合治理”不是保卫部门“独家治理”。我国现代社会一直盛行“小治安”观念，在高校，有些部门及师生认为维护校园治安秩序与稳定仅仅是保卫部门的职责，忽视了自身的义务和责任，使得个别情形下高校治安综合治理好的措施难以深入落实。

高校治安综合治理的主体广泛。以广州中医药大学为例，根据广东省教育厅、广东省公安厅关于做好高校治安综合治理工作的管理要求，该校成立了“学校治安综合治理委员会”，委员会由学校党委书记担任主任委员，分管安保工作的副校长担任副主任委员。“学校治安综合治理委员会”下设督察办公室，挂靠保卫部，由保卫部部长任办公室主任，各相关部门科级干部兼职工作人员，开展具体工作。在高校，保卫部门是开展高校治安综合治理工作的主导力量；党政职能部门、教学单位、群团组织和广大师生员工是开展工作的基础力量。明确参与高校治安综合治理的主体的综合性，既有利于增强学校各部门和全体师生员工参与高校治安综合治理的责任感，又有利于地方党委和政府更充分地发挥职能作用，一定程度上促进社会管理综合治理工作的开展。

2 治理对象的综合性

对高校“治安”进行治理是一项综合性工作。首先，高校治安综合治理中的“治安”渊源于社会治安综合治理理论，是一个广义的概念。广义“治安”指国家治理有序，政治清明，社会安定。“社会治安问题属于政府公共服务的范畴，存在于迄今所有的社会形态之中，是任何政府或执政党都必须认真对待和解决的重大社会问题，是政府维护执政地位和国家稳定的重要内容。高校治安综合治理是社会治安综合治理这一党的执政手段在高校的延伸和落实[1]。”社会治安综合治理中的“治安”是一个“大治安”的概念，治理对象具有综合性，因此，高校的治安综合治理工作所要面对的问题也不是单一的，同样涉及到政治、经济、行政、法律、文化、教育等多个方面。它既包括通常理解的狭义的高校内部治安管理活动，如：校园秩序维护、治安案件查处、道路交通管理、消防管理、信息安全管理、实验室安全管理、灾害事故预防和突发事件处置等工作；又包括高校为维护治安秩序和政治稳定所从事的一切活动，如师生思想政治教育、法制安全教育及舆情研判等工作。

其次，随着社会治安综合治理工作的逐步深入，高校治安综合治理的内涵将会更为丰富。为适应社会形势的发展变化，社会治安综合治理的职责和任务在逐步扩大——从最初解决青少年违法犯罪问题到社会整体治安问题治理，目前已经扩展到禁毒、、反腐败、人口与计划生育、打拐、网络安全等方方面面。2011年8月21日，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，综合治理的职责和任务进一步调整，成员单位也进一步扩大。由此可见，高校治安综合治理是一项工作内容涉及面广的综合性工作。

3 治理手段的综合性

治理对象的综合性决定了治理的手段不能是单一的。要充分运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段进行治理，并在此基础上采取相应措施，多策并举，综合施治。大学生是一个特殊的群体，他们年轻，知识层次较高，充满活力，思维活跃，承载着家庭、社会与国家对他们的希望。但是，因为生活经验有限、缺少对社会生活复杂化的了解，大学生的思想往往较为理想化。由此，要综合运用多种手段开展高校治安综合治理。

广州中医药大学在治安综合治理工作中采取制度先行，责任落实到人，注重队伍建设，加强日常治安、交通、消防、网络信息及实验室安全管理，开展安全宣传教育，工作考核考评的一系列措施。一是治安综合治理责任落实到人。学校与各二级单位（部门）分别签订治安综合治理责任书，各二级单位（部门）党政主要负责人是本单位的第一责任人，各二级单位（部门）又把责任和任务分解与细化，成立部门治安综合治理工作小组，把治安综合治理责任与工作任务层层量化分解，具体落实到人。二是实现学校治安综合治理的制度化。制定有《广州中医药大学安全保卫工作突发事件应急处置预案》、《关于建立紧急重大情况报告机制的通知》、《广州中医药大学本、专科学生突发事件应急预案（修订）》、《广州中医药大学学生安全防范教育要点》等一批管理规定，将学校治安综合治理的要求全面贯穿于制度之中，使工作有章可循。三是提升保卫队伍整体素质。加强保卫队伍建设，定期组织业务培训和体能训练，坚持“按章护校，服务师生”相结合的工作理念，增强队伍的团队精神，提高保卫工作人员的业务素质和服务意识。四是落实各项安全防范措施。如治安管理方面，各校区均设置安保工作指挥中心，建有治安视频监控系统，对校区路面和重点部位实行治安视频监控与24h巡逻相结合的安保巡查制度。校内产业方面，强化合作相对人的治安责任，督促其落实治安综合治理责任。消防管理方面，健全消防档案，明确防火责任，加大安全防火监督检查力度，加大经费投入，改善消防设施，组织消防知识和技能培训。交通管理方面，规范校园路道管理和停车场管理，教育师生安全文明出行。信息管理方面，加大人力、物力、财力投入，保障校园网络运行安全及信息安全。实验室管理方面，对易燃、易爆、有毒、有害危险化学品进行严格管理，对要害部位进行重点巡查。五是有特色地开展校园安全宣传教育。学校党委宣传部、学生工作部、团委、保卫部等部门及各学院，通过课内课外多种方式，结合大学生群体的特点，利用高校教书育人的优势，深入开展思想道德教育和法制安全宣传教育。指导学生会、学生党团组织及学生社团组织，每年开展校园安全文化节系列活动，倡导安全理念，普及法律及安全知识。发挥大学生的热情与创造力，动员和引导大学生主动参与到学校的治安综合治理工作中。六是学校治安综合治理工作年初有安排部署，年中有检查督促整改，年终有考核考评。每年年初召开学校治安综合治理工作会议，传达上级治安综合治理工作会议精神，研究部署新1年的工作任务。由校领导带队进行1年3～4次的全校安全大检查，对存在的安全问题，发出安全隐患整改通知书，要求相关单位（部门）立即整改解决。年终召开由学校党委书记主持，各单位（部门）负责人参加的治安综合治理年终总结表彰大会，对治安综合治理工作出色的单位（部门）给予表彰奖励。七是做好调查研究，维护好学校的政治稳定。坚持信息的搜集、分析和研究，严格隐患排查。

4 治理效果的综合性

治理效果的综合性主要体现在：首先，校园及周边治安秩序大为改善。20世纪90年代初，广州中医药大学受校园周边环境的影响，校园及周边治安形势一度十分严峻。自开展治安综合治理工作20年来，学校重大治安案件、刑事案件发案率逐年降低，近几年一直保持在较低水平。其次，维护了学校的政治稳定。学校治安综合治理，“人人有责、齐抓共管”的局面有效地保证了教学、科研工作的顺利开展。再次，高校治安综合治理工作的开展有力地保障了广大学生的健康成长。高校治安综合治理既要维护校园安全，又关心学生的健康成长。一方面，良好的育人环境对学生正确世界观、人生观、价值观的形成具有积极影响。治安综合治理工作能够为师生营造平安和谐的学习、工作和生活环境；另一方面，高校是教书育人的场所，高校开展治安综合治理的重要手段之一是发挥教育的引导作用，通过思想道德教育，引导学生树立责任意识和正确的思想观念；通过法制教育，增强学生的法制观念和安全意识，提高其知法、懂法、守法、用法的能力。第四，高校治安综合治理能够汇聚多方力量，推进高校管理资源的优化配置。综合治理是一种在党的统一领导下，相关部门、单位各司其职、各负其责、共同参与、齐抓共管的管理模式。在集中力量办大事的过程中，综合治理模式能够在较短时间内多方获取信息，促进各方协作，全面整合资源，提高管理效率。高校治安综合治理工作的现有经验说明，综合治理的管理模式是改善高校治安环境，维护校园稳定的有效途径。“综合治理”的管理模式不仅适用于高校治安管理方面，也可应用于高校管理的其他方面。凡是需要调动多个部门的力量，需要多个部门有效协作才能完成的工作，都可考虑应用综合治理的管理模式。

5 结语

治理主体、治理对象、治理手段和治理效果是高校治安综合治理理论所要关注的内容。高校是师生学习、生活的主要场所，师生的生命财产安全，直接关系到千家万户的幸福；高校是教书育人的场所，学生的健康成长，直接影响到社会的发展。为师生营造一个安全和谐的生活环境，既是对学生负责，更是对社会负责的体现。理清高校治安综合治理的“综合性”，有利于充分认识高校治安综合治理的工作内容与工作任务，增强高校综治干部和全体师生做好治安综合治理的自觉性和责任感，推进高校治安综合治理措施的深入落实，发挥好高校在社会治安综合治理中的积极作用。

参考文献

[1] 中央社会治安综合治理委员会办公室编著.社会治安综合治理工作读本[M].中国长安出版社，2009.

[2] 中央综治委学校及周边治安综合治理工作领导小组办公室编.学校及周边治安综合治理工作手册[M].中国长安出版社，2007.

第15篇

关键词：高等教育；多中心治理；政府责任

一、何谓高等教育的多中心治理

（一）治理空间上的多中心

“国家——社会——市场”三分法是治理理论在空间概念上的创新，其现实背景就是公民社会的日益壮大。公民社会从社会学意义上说是介于国家和社会之间的中间领域，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”。第三部门由于存在的广泛性、影响的强力性以及宽厚的群众基础，已经成为现代治理中不可忽视的一维。同时，市场以其独特的运行方式和效用性在现代公共事务治理中发挥越来越重要的作用。实践表明，西方国家公用事业改革的成功都在不同程度上与其发达的第三部门有着密切的关系。因此，中国的高等教育发展要想达到令人满意的程度，必须大力发展第三部门，形成国家、市场、社会第三部门的三维空间共同治理高等教育事务的局面。

（二）治理主体上的多中心

统治的主体必定是政府，是单一主体；而治理的主体既可以是公共部门，也可以是私人部门，还可以是二者的合作。其中，社会团体和个人都有权参与秩序的维护，参加经济和社会调节，政府并不完全垄断一切合法的权利。运用在高等教育领域，即管理主体并不只有政府一个公共权力中心；除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿组织、非政府机构、教育中介组织等，都与政府一道维持治理秩序、参加合作与竞争。

（三）治理手段上的多中心

在合作主义的多中心治理体制下，政府对高教管理更多依赖社会与市场力量的参与、合作，管制和控制色彩将减少，规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能将得到强化。政府的干预方式由直接的行政手段转变为运用法律与经济等间接手段；政府的干预必须符合法律规范，要从宏观上关注高等教育发展等问题。同时，在多中心治理运行网络中，公共服务体系中的“公—私”合作、“私—私”竞争的激励机制得到强化。治理手段从单一的行政、法律手段，拓展为服务承包、特许经营、政府补贴、积极培育社会团体和鼓励志愿者服务、发展中介服务机构等多手段结合使用。

（四）权力向度上的多中心

在传统公共行政模式下，公共领域的秩序供给主要来源于政府，并且秩序的维护主要依靠政府的强制性权威和严格的监督。政府统治的权力运行方向只强调自上而下的控制，不允许也不习惯让其他主体运用自己的权利自下而上地与政府进行互动。而治理则是一个上下互动的管理过程，尽管高等教育领域的多元治理主体的地位并不均等，但它们都有参与的法定权力，这些主体存在着相互依存、相互制约、相互监督的关系。可以认为：多中心治理“不再是监督，而是合同包工；不再是政府集权，而是权力分散；不再是由国家计划管理，而是社会、市场协同供给；不再是政府垄断，而是根据市场原则的管理；不再是由政府‘指导’，而是由政府和私营部门合作”。

二、高等教育多中心治理的必要性

（一）体现了制度安排的结构性优势

多中心治理理论试图构建一种新的组织安排，通过产生并维持体制中的各因素间的有效竞争，产生激励，提高公共服务质量、增进公共利益。多中心治理理论的提出，给公共服务供给的制度安排提供了新的思路。多中心治理理论在高等教育领域的运用，提出了对高等教育管理理念的全新见解，在政府这一“看得见的手”和市场“看不见的手”之外还发现了高等教育管理中其他的“看不见的手”，在市场秩序和政府主控秩序之外发现了社会（第三部门）的多中心秩序，打破了过去单中心治理体制中的最高权威指令链条和权力体系，形成了“政府——市场——社会第三部门”三维一体的多中心权力网络格局，共同治理高等教育事务。可以预见，多中心治理体制在避免因集权而导致的寻租、外部性问题和“一收就死，一放就乱”的怪圈等方面，有优于单中心治理体制的结构性优势。

（二）创造了多赢的博弈机会

制度经济学认为，任何组织都是由有关的利益参与者所达成的一种契约。随着社会的发展与高等教育投资主体的多元化，高校事实上已经成为一个利益相关者组织，其利益主体包括政府、社会团体、办学者、管理者、学生、用人单位等，这些个人或组织对高校活动产生差异性的影响力，并对高校管理结果存在着多元的利益期待。传统的高等教育管理模式之所以容易产生搭便车、个人利益受压、基层权力缺乏等弊端，其中一个重要原因就是权力利益制衡机制的缺位。权力之所以能让对方去做权力主体希望的事情，根本在于其独占性，如果其独占性遭到挑战，权力必然就会受到制衡。利益之所以重要，根本在于资源的稀缺性，稀缺资源的拥有权是拥有主动权和生存权的必要条件。因此，在多中心治理模式下，高等教育资源能够实现多元、交叉配置，使独占进而胁迫的机会变小，每个利益主体都有参与权与发言权，而且相互影响、相互作用，就产生了利益制衡，更有动机和条件采取合作行动，以创造“多赢”博弈的机会。

（三）扩大了消费者的高等教育选择权

在计划经济体制下，公共产品由政府垄断提供，公众作为消费者，面对由政府计划供给的公共产品，不论种类、数量、质量如何，只能被动地接受。由于社会成员对公共物品的需求是有很大差别的，而政府在做出提供公共物品的选择时，诸如教育、医疗等准公共物品，不可能满足每个社会成员的个性化需求，政府只能从中性的角度做出选择，这就使得一部分社会成员的个性需求得到满足，而另一部分成员的需求得不到满足。在提供高等教育服务方面，由于各自的家庭经济状况不一、各地教育基础程度有差异以及学生未来职业理想不同，公众就会有不同类型、不同层次和规格的高等教育服务的选择，而政府在提供这些全面的高等教育服务时就凸显出无奈。而在多中心治理模式下，投资主体的多元化带来高等教育产品供给的多种选择，不仅政府提供，其他社会团体甚至个人都可以提供，这样，公众可以根据自己的偏好和需求来选择适合自己的高等教育产品，从而使消费者的高等教育选择权得到扩大。

三、高等教育多中心治理模式下的政府责任

在计划经济体制下，政府是全能型的，对高等教育事务承担着无限的管理责任。实践证明，政府承担无限责任的单一治理模式已出现了“政府失灵”，对高等教育发展造成诸多障碍。当然，推行多中心治理模式并不否认政府要继续承担发展高等教育的责任，实际上，政府承担的责任还非常巨大，主要体现在以下几个方面：

（一）推进单位制改革，使大学的办学从封闭走向开放

在单位制度下，每一个单位都是一个封闭的小社会，单位同国家及上下级单位的关系，以及单位同职工的关系是行政性的而非契约性的，单位承担着广泛的政治、经济、社会等多种职能。单位组织“不仅具有专业功能，而且还具有经济、政治、社会等多方面的功能，起着政府的作用”。大学承担着多种多样的功能，“大学办社会”是当时的真实写照。大学单位制度的存在不仅使大学背上过重的功能负担，而且大学单位组织的封闭性、保守性和稳定性也使大学丧失自主发展的空间，同时政府通过对单位的控制垄断了大学办学所需要的一切资源，迫使大学不得不按照政府的指令行事，使大学缺乏自主办学的创造性和活力。受单位制度的影响，大学与外界社会的关系被政府隔开，大学不是直接与社会生活发生联系，无法实现从“大学办社会”到“社会办大学”的转变。

随着社会资源分布状态的改变和政府职能的转变，政府不再独家垄断管理权力，大学的办学自主权得到进一步扩大，大学与社会联系越来越紧密，这就为大学单位制改革奠定了较好的社会基础。但是，任何制度形成之后都会由于惯性的作用产生“路径依赖”，难以打破。因此，政府应充分发挥其作为强势力量存在的优势，积极推进大学单位制度改革，引导社会其他力量参与管理大学事务，使大学发展从事业单位走向公共事业，使大学办学从封闭走向开放。

（二）加强法制建设，使政府对大学管理从政策治校走向依法治校

受长期集权管理思想的影响，政府是社会公共事务的惟一管理主体，也是惟一的管理权力中心，常常习惯于依据党和政府的政策办事，一切以政府的红头文件为准，造成了政策高于法的错误观念，从而产生不依法办事、法制观念与信仰的建设不足、法律法规不健全、监督机制缺位、法制环境氛围不浓等弊端，严重制约和阻碍我国高等教育的健康发展。

法治是治理理论的核心概念之一，市场经济是法制经济，在转型时期，政府职能转变涉及到政府、大学和社会各方面利益的重新调整和分配，需要法制来加强、促进、保障和规范多方利益主体的行为。随着高等教育利益主体的多元化，各方主体之间的利益冲突与价值冲突必然会出现，只有在法律框架下，将制衡机制与纠错机制以法律形式确定下来，才能保障高等教育各方主体的合法利益不受侵害，形成政府宏观管理、学校依法按照章程自主办学、依法接受监督的新格局。构建和谐社会、和谐大学已经成为全民共识，如何在多中心治理模式下分配各个治理主体之间的权、责、利，如何使各个治理主体通过博弈实现“多赢”局面等问题，都需要有法律对其做出较为明确的规定。因此，政府应当积极主动地站在公平、合理、前瞻的高度，从制订和完善法律规章、加强教育法律的培训以及明确法律责任、加大执法力度等方面来建立健全我国高等教育法律体系。

（三）培育市场力量，使高等教育资源配置从平均分配走向市场竞争

在政府垄断服务的情况下，政府在支配稀缺的高等教育资源时，主要是通过行政分配而不是通过市场竞争来进行的。那时我国所有的高校都有一定的行政级别，级别高的学校配置的资源就多，同一级别的高校，获得资源是一样的。实际上这种资源配置模式已造成诸多弊端。从政府管理角度来看，由于资源分配设置许多管理环节，难免有人置公共利益于不顾，利用管理者身份和管理环节“寻租”，为个人谋取私利。从大学角度来看，为了获得更多的资源，大学可能会过于迎合政府主管部门的意图而放弃大学自身的长远责任。因此，为纠正政府失灵、避免“寻租”行为的发生以及提高资源配置效率，政府可大力培育竞争市场，采取公共服务市场化的方式来进行高等教育资源配置，提高服务质量。

政府培育大学竞争市场的主要责任表现在：第一，培育市场主体。现代市场经济的基本特征是其“根本的游戏规则是基于法的规则”，政府要通过以明晰市场主体，为大学公平竞争营造出一个理想的环境，使不同层次、不同类型的大学在各自的类型和层次里都享有平等竞争的自由。第二，促进市场体系建设。政府要按照建立统一、开放、公平竞争的市场法则要求，大力整顿市场秩序，防止大学无序和不正常竞争，打破大学之间的地区封锁、行业部门各自垄断、条块分割和封闭办学的局面，加强民办大学与公立大学之间的融合，促进国内统一的高等教育竞争大市场的形成。第三，政府还有责任加快国内竞争市场与国际竞争市场的对接。随着国际间的交流与竞争的逐步加大，许多发达国家的大学已开始像跨国公司一样抢滩我国高等教育市场，与国内大学一起竞争有限的高等教育资源，因此，政府有责任充分利用国际规则，改革不适应WTO规则的体制、法规和政策，不仅要积极引进国外大学来提供高等教育服务，也要引导国内大学走出去，参与国际竞争，提升我国大学的国际竞争力。

（四）拓展财政来源，使高等教育经费来源从政府拨款走向多方筹措

在计划经济体制下，政府拨款是大学办学经费的惟一来源，大学为了从政府那里获取更多的资源，一切只能以政府的指令行事。但是，随着市场经济体制的建立以及高等教育变得越来越昂贵，政府拨款在大学办学经费所占的比例越来越小，必须多方筹措资金使大学办学经费多元化。国外高校的办学经费来源渠道较多，例如，美国高校有多种途径获得直接或间接的办学经费：一是免税政策；二是联邦政府拨款；三是州政府拨款；四是私人、企业财团、宗教团体和慈善机构等的捐款；五是学费收入；六是大学基金收益；七是各类“基金会”提供的资助；八是吸收留学生及海外办学；九是提供社会服务和产学合作；十是校内附属事业。因此，以政府财政拨款为基础、多渠道筹措办学经费并存的多元化筹资格局，是现代西方发达国家高等教育有效的筹资模式。

借鉴国外大学办学经费筹措模式，我国政府在高等教育经费筹措的责任主要有：第一，政府要建立和完善各种财政制度，从制度上保证国家政府对高等教育发展所需要的稳定拨款。第二，改革高等教育财政管理手段，注重对资金分配和运用的科学管理，改变传统单一的成本管理方式，建立现代科学的“成本—绩效”管理模式，以保证财政投入的使用效率，提高教育质量。第三，政府要积极鼓励高校开展产学研合作，扩大自我创收能力，使之成为高校重要的资金来源渠道。第四，政府要积极推进各种捐款捐赠基金制度的建立，广泛吸纳社会各界的捐助。

（五）扶持教育中介组织，使政府对高等教育管理从直接走向间接

在计划体制下，政府主管部门直接对口管理各种大学事务，大学内部也不得不设立各种组织机构与政府主管部门相对应，以便于对口联系，这使得大学的组织不仅数量上十分庞大，而且在结构上与政府高度同构，实际上沦为政府的附属机构，严重扭曲了大学作为学术组织存在的本质特征，制约了大学学术生产力的发展。国外发达国家的政府并不直接管理大学，而是实行间接管理，常常是在政府与大学之间建立一个“缓冲器”或“减压阀”，即各种各样的教育中介组织。如英国的高等教育基金会、日本的中央审议会、意大利的教授委员会、美国的卡内基高等教育委员会和大学间的基准协会等。现在，这些教育中介组织在协调政府与大学的关系方面扮演着越来越重要的角色。

我国过去长期是“强政府、弱社会”的现状，整个社会受到政府行政权力的超强控制，几乎没有社会中介组织存在和发展的空间，因此，更需要政府的力量来积极培育和扶持我国教育中介组织的发展和壮大。借鉴国外经验，从我国实际出发，政府发展教育中介组织的职责主要体现在：首先，要加快政府职能转换，从全能政府转变为有限政府。政府职能转换是发展教育中介组织的社会基础和动力，必须充分发挥各种教育中介组织的功能，把本应该由教育中介组织承担的职能从政府的行政职能中剥离出来，使政府对高等教育由直接管理转变为间接管理。其次，加快教育中介组织的法制建设，建立和完善法制体系。要逐步制订和完善有关教育中介组织的法律法规体系，使教育中介组织的活动真正做到有法可依和有法必依。第三，政府要制定好教育中介组织发展的整体规划。政府要做好教育中介组织发展的战略规划和部署，既要优先、重点发展与高等教育关系密切的中介组织，也要对现在已经存在的中介组织进行改造和优化，使教育中介组织的发展健康有序。

总之，多中心治理体制并没有否定政府应有的地位和作用，多元合作主体的地位并不是完全平等的，政府依然占据着绝对优势；而且，其他社会行为主体在作为高等教育治理的参与者，还保留着作为普通社会行为主体的角色，仍要接受政府的管理，政府在秩序的供给和权利的维护上起着不可替代的作用。因此，新形势、新背景要求政府对高等教育的管理定位要从垄断控制转为宏观调控，从行政管理回归公共管理，从单方强调高等教育管理主体的义务转变为主动承担起高等教育发展的相关责任。

参考文献：

[1]俞可平。治理与善治引论[J].与现实，1995 (5)：58.