房屋征收赔偿办法范文

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第1篇

1、被征收房屋价值的补偿;

2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;

3、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

【法律依据】

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

(一)被征收房屋价值的补偿;

(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;

(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

第2篇

有土地证的拆迁还是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行赔偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

1、被征收房屋价值的补偿；

2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

3、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

（来源：文章屋网 ）

第3篇

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第十七条，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

(一)被征收房屋价值的补偿;

(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;

(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

第4篇

    灭抵押权的除外。”《城市房地产抵押管理办法》第38条规定:“因国家建设需要,将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围的,抵押人应当及时书面通知抵押权人;抵押双方可以重新设定抵押房地产,也可以依法清理债权债务,解除抵押合同。”第51条规定:“因国家建设需要,将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围时,抵押人违反前述第38条的规定,不依法清理债务,也不重新设定抵押房地产的,抵押权人可以向人民法院提起诉讼。”由此知道,抵押权人的权利保护在于:得到抵押人(被征收人)或征收补偿部门的通知;可以由新的抵押物重新设定新的抵押;依法清理债权债务,解除抵押合同;若所担保的债权未到期,将所得的价款提存作为担保或交法院处置;抵押权未通过上述方法得到保护时,抵押权人可以抵押人为被告提起民事诉讼,也可以征收补偿部门损害抵押权为由提起侵权诉讼。征收拆迁工作中,拟征收拆迁区域内是否存在抵押,征收补偿部门应通过房产登记部门的协助做到胸中有数,对被征收人补偿安置的同时,衔接好抵押权保护。

    二、抵押权人的权利行使

    其一,抵押权人作为他项权权利主体,无权干预所有权人选择补偿安置方式。产权调换还是货币补偿由被征收房屋所有权人说了算,但是,实现这一权利受到抵押权的制约。从《城市房地产抵押管理办法》第38条规定来看,抵押权人没有干预被征收拆迁人选择安置补偿方式的权利,抵押人有通知抵押权人的义务。根据责任政府、信赖政府的要求,政府征收补偿安置时,应当确保抵押权得到有效保护:双方可以重新设定抵押房地产,也可以依法清理债权债务,解除抵押合同。抵押权人作为利害关系人对政府作出的有关征收的具体行政行为可以依法提起行政诉讼。

    其二,抵押权需在法定期限内行使。《物权法》第202条规定:“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权;未行使的,人民法院不予保护。”可见,抵押权人应当在主债权诉讼时效期限内积极行使自己的权利,否则,人民法院就不予保护,丧失胜诉权。在征收拆迁中,征收补偿部门有义务向房地产登记部门核实被征收房屋存在抵押的情况,并在征收补偿中衔接好抵押权的实现。在征收拆迁中抵押权受到侵害,抵押权人可以在诉讼时效内向抵押人主张抵押权,也可以向征收补偿部门主张抵押权侵权损害赔偿。

    其三,征收拆迁补偿安置致使抵押物价值明显减少,抵押权人可以寻求法律救济。在征收资不抵债的国有企业房地产时,征收主体与被征收人如存在恶意串通、低价补偿、损害抵押权人利益的嫌疑,抵押权人可以选择私法救济,也可以选择公法救济。《物权法》第193条规定:“抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的,抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押财产价值减少的,抵押权人有权要求恢复抵押财产的价值,或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值也不提供担保的,抵押权人有权要求债务人提前清偿债务。”《城市房地产抵押管理办法》第39条规定:“抵押人占用与管理的房地产发生损毁、灭失的,抵押人应当及时将情况告知抵押权人,并应当采取措施防止损失的扩大。抵押的房地产因抵押人的行为造成损失使抵押房地产价值不足以作为履行债务的担保时,抵押权人有权要求抵押人重新提供或者增加担保以弥补不足。抵押人对抵押房地产价值减少无过错的,抵押权人只能在抵押人因损害而得到赔偿的范围内要求提供担保。抵押房地产价值未减少的部分,仍作为债务的担保。”由此可以看出,在抵押人主动减少抵押物价值时,抵押权人的私法救济途径是:请求停止行为;请求恢复抵押财产的价值或者提供担保;请求债务人履行债务。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定,“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”。抵押权人的公法救济途径是:就政府征收的具体行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼。为了避免抵押物价值减损的嫌疑,政府在征收国有企业房地产时,应当更加规范化操作。

    三、征收补偿中抵押权的顺位

    抵押权顺位,是指在同一财产上设定了多   个抵押之后,各个抵押权所具有的优先受偿的先后次序。《物权法》第199条规定,同一财产向两个以上债权人抵押的,拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿:(一)抵押权已登记的,按照登记的先后顺序清偿,顺序相同的,按照债权比例清偿;(二)抵押权已登记的先于未登记的受偿;(三)抵押权未登记的,按照债权比例清偿

    。从该条规定来看,抵押权的顺位很容易理解。但问题是现实中会经常遇到设定在前的抵押权所担保的债权并不一定首先到期,如果设定在前的抵押权所担保债权的清偿期限后于设定在后的抵押权所担保债权的清偿期限,而后一债权又未获清偿,应如何就抵押物的价值进行受偿?如果处理不好这种关系,引起抵押权人之间的纠纷,将会影响征收拆迁工作的顺利进行。征收拆迁中常遇到的抵押权均是债务履行期限未届满的,征收拆迁补偿中,均需要保护各自抵押权。可以协商保护抵押权,无法达成协议的及时作出征收补偿决定,将补偿金提存或交受理法院处置,暂不支付给被征收人,抵押权顺位由法院依法确定。  四、征收拆迁中抵押权保护方式

    在设定抵押房屋的征收补偿中,如何保护抵押权人的利益?下面分别就被征收人的三种补偿安置方式具体分析抵押权人的权利保护方式。

    其一,货币补偿。《物权法》第174条规定:“担保期间,担保财产毁损、灭失或者被征收等,担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。”此优先受偿是指抵押人可以就抵押财产的代偿物(价金)优先分配,而不必与普通债权人或后位抵押权人按债权比例分配该抵押财产的价金。在征收拆迁补偿中,即指当抵押的房地产被征收时,对征收拆迁的补偿金,抵押权人有优先于其他普通债权人受偿的权利。被征收房屋为抵押物时,按照市场评估价进行货币补偿,此时,货币补偿与被征收房屋存在等价交换。根据《物权法》第191条规定,在被征收人获得货币补偿后,抵押权人可以对抵押人取得的补偿金优先受偿,也可以提存。

    其二,现房安置。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定:“拆迁补偿的方式可以[ lunwen.nangxue.com]实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。”征收拆迁可以采取现房安置,根据补偿安置合同办理安置房屋所有权转移登记,同时,办理抵押登记。这样,被征收拆迁人获得了现房安置,既保护了被征收拆迁人的利益,又通过变更抵押登记保护了抵押权人的利益。

    其三,期房安置。许多征收拆迁项目中被征收拆迁人选择期房安置,此时,被征收拆迁房屋需要拆除,而安置房屋尚无踪影,如何保护抵押权人的利益?安置期房相当于预购商品房,根据《房屋登记办法》第67条规定,安置期房可以办理期房抵押权预告登记,这样就将设定抵押房屋的征收拆迁与抵押权保护有效结合起来了。

    五、被征收房屋设定抵押且被法院查封的征收补偿

第5篇

一、征收补偿中抵押权人的权利保护

《物权法》第191条规定：“抵押期间，抵押人经抵押权人同意转让抵押财产的，应当将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。转让的价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由债务人清偿。抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”《城市房地产抵押管理办法》第38条规定：“因国家建设需要，将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围的，抵押人应当及时书面通知抵押权人；抵押双方可以重新设定抵押房地产，也可以依法清理债权债务，解除抵押合同。”第51条规定：“因国家建设需要，将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围时，抵押人违反前述第38条的规定，不依法清理债务，也不重新设定抵押房地产的，抵押权人可以向人民法院提讼。”由此知道，抵押权人的权利保护在于：得到抵押人（被征收人）或征收补偿部门的通知；可以由新的抵押物重新设定新的抵押；依法清理债权债务，解除抵押合同；若所担保的债权未到期，将所得的价款提存作为担保或交法院处置；抵押权未通过上述方法得到保护时，抵押权人可以抵押人为被告提起民事诉讼，也可以征收补偿部门损害抵押权为由提起侵权诉讼。征收拆迁工作中，拟征收拆迁区域内是否存在抵押，征收补偿部门应通过房产登记部门的协助做到胸中有数，对被征收人补偿安置的同时，衔接好抵押权保护。

二、抵押权人的权利行使

其一，抵押权人作为他项权权利主体，无权干预所有权人选择补偿安置方式。产权调换还是货币补偿由被征收房屋所有权人说了算，但是，实现这一权利受到抵押权的制约。从《城市房地产抵押管理办法》第38条规定来看，抵押权人没有干预被征收拆迁人选择安置补偿方式的权利，抵押人有通知抵押权人的义务。根据责任政府、信赖政府的要求，政府征收补偿安置时，应当确保抵押权得到有效保护：双方可以重新设定抵押房地产，也可以依法清理债权债务，解除抵押合同。抵押权人作为利害关系人对政府作出的有关征收的具体行政行为可以依法提起行政诉讼。

其二，抵押权需在法定期限内行使。《物权法》第202条规定：“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护。”可见，抵押权人应当在主债权诉讼时效期限内积极行使自己的权利，否则，人民法院就不予保护，丧失胜诉权。在征收拆迁中，征收补偿部门有义务向房地产登记部门核实被征收房屋存在抵押的情况，并在征收补偿中衔接好抵押权的实现。在征收拆迁中抵押权受到侵害，抵押权人可以在诉讼时效内向抵押人主张抵押权，也可以向征收补偿部门主张抵押权侵权损害赔偿。

其三，征收拆迁补偿安置致使抵押物价值明显减少，抵押权人可以寻求法律救济。在征收资不抵债的国有企业房地产时，征收主体与被征收人如存在恶意串通、低价补偿、损害抵押权人利益的嫌疑，抵押权人可以选择私法救济，也可以选择公法救济。《物权法》第193条规定：“抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求恢复抵押财产的价值，或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值也不提供担保的，抵押权人有权要求债务人提前清偿债务。”《城市房地产抵押管理办法》第39条规定：“抵押人占用与管理的房地产发生损毁、灭失的，抵押人应当及时将情况告知抵押权人，并应当采取措施防止损失的扩大。抵押的房地产因抵押人的行为造成损失使抵押房地产价值不足以作为履行债务的担保时，抵押权人有权要求抵押人重新提供或者增加担保以弥补不足。抵押人对抵押房地产价值减少无过错的，抵押权人只能在抵押人因损害而得到赔偿的范围内要求提供担保。抵押房地产价值未减少的部分，仍作为债务的担保。”由此可以看出，在抵押人主动减少抵押物价值时，抵押权人的私法救济途径是：请求停止行为；请求恢复抵押财产的价值或者提供担保；请求债务人履行债务。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。抵押权人的公法救济途径是：就政府征收的具体行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼。为了避免抵押物价值减损的嫌疑，政府在征收国有企业房地产时，应当更加规范化操作。

第6篇

一、房屋征收的概念

房屋征收是一种行政行为，是指政府依照法律程序剥夺房屋及其他不动产所有权人的所有权及其使用权，同时丧失土地使用权并给予市场价值补偿的行政强制购买行为，是拆除房屋行为的基础性法律行为，征收法律行为后果是房屋所有权关系发生改变。实施拆除时房屋所有权已经属于拆除人所有，拆除房屋行为与被征收人已经没有了法律上的利害关系。房屋拆迁是一种民事行为，是指拆迁人为了新的建设需要，由拆迁人对房屋所有人给予补偿安置并拆除房屋的民事法律行为。房屋拆迁法律行为的后果是房屋所有权没有发生改变而“灭失”。因此，“征收”与“拆迁”两字之差，法律意义却截然不同。

二、房屋征收的目的

征收国有土地上房屋必须是为了“公共利益”的需要，商业开发不能实施房屋征收，“公共利益”是唯一的分水岭。

如何界定公共利益在房屋征收中尤为重要。目前，我国《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》均没有明确规定哪些属于“公共利益”，因此，为实施的需要《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”采取列举方式规定了6条公共利益。1国防和外交的需要；2由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；3由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；5由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；6法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。除了上述公共利益需要，不能以任何名义对国有土地上房屋进行征收，更不能强制“搬迁”。

二、房屋征收的主体

房屋征收的主体根据职责划分，可以分为批准主体和实施主体。

1，批准主体

批准主体就是享有房屋征收决定权的机构，谁有权征收我们的房屋？那么首先要搞清楚征收的概念，征收是国家依照法律规定的条件无偿地将集体或者个人的某项财产收归国家所有的一种措施。从法律概念上来讲，2004年修正后的《宪法》对财产征收首次作出了明确的规定，宪法第13条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。2007年8月30日，《城市房地产管理法修正案》通过。其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”可以看出，征收是一种国家的行政行为，是一中剥夺公民财产权的行为。

依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”因此，只有市、县级人民政府才有权征收国有土地上房屋。在我国市县级政府包括：县政府、区政府、县级市政府、市政府（设区的市政府）、直辖市区政府。上述政府均属于市、县级政府，那么是否所有的市、县级政府都有权决定房屋征收吗？答案是不一定。因为依据该条例第9条规定有权做出房屋征收决定的市县级政府必须同时具备有本行政区的国民经济和社会发展规划；本行政区的土地利用总体规划；本行政区的城乡规划；本行政区的房屋征收专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳有国民经济和社会发展年度计划。即：“四规划、一计划化”。有的市区政府由于没有本行政区规划或计划就无权做出房屋征收决定，只有市政府才能做出。直辖市政府属于省级政府不能做出房屋征收决定。

2，实施主体

实施主体是指具体实施房屋征收决定的行政主管部门，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”不仅明确规定了房屋征收部门具体组织实施房屋征收与补偿工作，还明确了实施配合部门。

依据条例的规定，可以看出房屋征收部门是一种法律授权的部门，由市、县级政府根据本级政府部门的职责划分，将实施部门交由其委托的行政机关或单位。决定权在市县级政府，条例没有作统一的规定。该房屋征收部门依法代表地方政府具体实施相关工作，市、县政府并对其实施的征收补偿行为承担法律后果。因此，房屋征收部门的行为属于行政行为。

哪些部门有资格接受市县政府的委托，条例没有具体规定，但是条例第6条规定：“国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。”可见各级政府为落实“工作指导”原则应尽量对口管理，委托本级政府的住房城乡建设主管部门为宜。

3，房屋征收实施单位

房屋征收的具体工作依据条例第5条规定，房屋征收部门还可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。由于条例规定房屋征收实施单位不得以营利为目的。因此，房屋征收部门不得委托拆迁公司、中介机构等营利性组织或个人作为房屋征收实施单位。

三、房屋征收的程序

政府、房屋征收部们、房屋征收实施单位如何进行房屋征收工作，先干啥？再干啥？有哪些具体工作？这些问题就是征收程序。也是政府依法征收房屋的操作指引。

第一步调查登记

房屋征收部门依据本行政区年度计划或专项规划组织人员或委托中介机构对拟征收地域内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行详尽调查并如实登记，确定拟定房屋征收的具体范围。调查完毕后将调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行公布并听取异议的意见。

最终的调查结果作为制定房屋征收方案的依据。

第二步暂停通知

房屋征收范围确定后，房屋征收部门书面通知有关部门，在房屋征收范围内暂停办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关批准、备案、过户等手续。暂停期限最长不得超过1年。

第三步无证认定

市、县级人民政府组织国土、城建、环保、法制等有关部门建立无证建筑认定办公室，对征收范围内的未经登记的无证建筑进行合法性认定和处理。对合法建筑和未超过批准期限的临时建筑认定为给予补偿；对违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，认定为不予补偿。并以书面形式通知被征收人，被征收人不服认定决定的可以申请复议或提出行政诉讼。

第四步拟定方案

房屋征收部门根据已经确定的被征收房屋调查结果和无证认定结果，拟定《房屋征收补偿方案》并报同级政府审查。

第五步方案论证

同级政府收到《房屋征收补偿方案》后组织国土、物价、城建、审计、监察、环保、消防等部门对《房屋征收补偿方案》进行合法性、公平性、合理性、可行性论证，论证可以进行数次，但应求得意见基本统一。

第六步公开方案

同级政府将论证结果在被征收房屋的范围内以书面公告形式向社会公布，公开征求被征收人以及公众对《房屋征收补偿方案》的意见。并设立征求意见渠道和场所，设立专人解答有关询问，解释方案。征求意见期限不得少于30日。

第七步修订方案

同级政府将公开征求的意见进行梳理、分类、汇总连同采纳及修改的情况在被征收范围内以书面形式公布。

在征求意见中如果属于旧城区改工程项目的，有51%以上被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

第八步稳定评估

市、县级人民政府拟作出房屋征收决定的，应当按照社会稳定风险评估相关规定委托中介机构进行本项目的社会稳定风险评估；对风险报告提出的建议作出决策并制定相关应对预案。

第九步筹措补偿

政府在作出房屋征收决定前，同级财政部门应将征收补偿费用足额专户存储、专款专用。资金不到位不得作出征收房屋决定。

第十步公告决定

市、县级人民政府依法作出房屋征收决定后应当及时在被征收房屋范围内以书面形式予以公告。同时公告收回国有土地使用权。

公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

第二热点问题房屋补偿

一、补偿形式

《房屋征收与补偿条例》规定了被征收人可以根据自己的意志对房屋征收的补偿形式做出选择，可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，二者任选其一。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

二、补偿项目

依据条例第17条规定补偿项目应包括五项：

1，房屋价值补偿；

2，搬迁、临时安置的补偿；

3，停产停业损失补偿。

4，补助和奖励

依据条例规定授权市、县级人民政府制定房屋征收补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。补助不是本条例规定的补偿，是对被征收人因房屋被征收造成的困难或不便的金钱补助，体现政府救济原则。奖励是被征收房屋人积极态度、行为的奖赏，体现政府对公益事业的投入。补助与奖励是条例的一个新规定，但是实践中个地方政府或拆迁人已经有过实践，可以说是总结实践的结晶。但是决不能在补偿费中提取补助和奖励金，政府应在财政上单独列支。

5，优先给予住房保障

优先对象只能是征收个人住宅并且符合住房保障条件的，做出房屋征收决定的政府应当优先给予住房保障。法律授权省级政府制定该优先保障条款的落实。

三、补偿标准

房屋征收补偿的核心对象是房屋，对房屋如何补偿，《条例》确定的是公平原则，没有采用适当补偿原则，土地征收现在的补偿原则还是适当原则。公平原则的具体体现是房屋的价值，没有继续使用原拆迁条例规定的市场价格原则，价格取决于价值，价格围绕价值波动。价格是一个不稳定的参数，而价值是由劳动力价值决定的，价值是呈上升趋势的，是相对稳定的参数。因此采用价值标准也是本《条例》的一个最大亮点。

《条例》规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”因此，被征房屋的价值底线标准是不低于类似房地产市场价格。这里把握两点一是“不低于”标准，不低于不是等于，应是高于。在确定房屋价值时应在该类房屋市场价格之上确定，高于多少应根据实际情况综合确定。二是“类似”，类似不是相同，也不是近似。这里的“类”指的是房屋类别，是砖混结构还是土坯房。按照被征收房屋类别分别确定价值，体现了公平原则。

产权调换的补偿标准仍采取房屋价值标准，并实行等价值交换的原则。属于旧城区改建项目工程征收个人住宅的，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋，满足被征收住址选择要求。

四、违法建筑

争议多年的违章建筑一词在条例中消失，物权法定原则的确立，违“章”显得力不从心了，再以违“章”处理物权属性显然没有法律依据，《条例》对违“章”建筑没有规定是否补偿，可以说违章建筑应给予补偿，以后政府在依法行政中一定要区分好“违章”和“违法”的性质和概念，一旦混淆后果严重。违法建筑需要经过认定程序来确定是否属于违法建筑，并决定是否给予补偿。

《条例》规定违法建筑认定的范围是：1，未经登记的建筑；2，临时建筑。未经房屋主管部门登记的房屋认定比较复杂。可能认定为合法建筑也可能认定为违法建筑，主要根据房屋形成的时间、原因、当时的法律等。认定为合法建筑的同时决定给予补偿；认定为违法建筑的同时决定不予补偿。对临时建筑的补偿认定比较简单主要审查是否超过批准期限，在期限之内的临时建筑的，应当给予补偿，否则不予补偿。

对违法建筑拆除是否补偿问题，一直以来都存在补与不补的争议。补，是因为一些违法建筑的长期存在，与政府职能部门不作为有关，政府应当为失职买单；不补，是因为它存在的基础违法，如果补偿会对守法者明显不公平。

笔者认为：违法建筑往往都是由各种原因造成，有的是行政管理者的责任，有的是建筑物所有者或使用者的责任。例如房屋建设手续不全的问题，当事人事先已经向相关政府部门提出申请，但是由于政府部门工作人员不履行职责而未给办理的，这种违法后果就不应当让当事人来承担。因此，对于违法建筑补与不补一定要分清是由原因造成的。

三、房屋估价

房屋估价是征收房屋的关键环节，过去拆迁出现的问题基本上是由于评估不公开、不透明，暗箱操作，故意压低评估价格，评估机构的服务对象不是被拆迁人而是拆迁人或者政府。评估公司为了揽到评估项目不得不听从拆迁人的意见，压低价格。有的压低价格高达30%以上。这次《条例》不仅规定了对评估机构的选择权100%的由被征收人决定，同时，对评估机构的评估结果异议规定了明确的异议渠道和程序。对于“出具虚假或者有重大差错”给予法律制裁。《条例》第19条明确规定，由被征收人协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，取消了过去拆迁当事人选定的不合理部分，既拆迁人操作选定评估机构的弊端。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，被征收房屋人可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。经过鉴定认定：房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《房屋征收与补偿条例》改变了《城市房屋拆迁估价指导意见》规定的拆迁估价估机构确定，应当采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。《城市房屋拆迁估价指导意见》的规定使许多房屋被征收人认为拆迁估价机构不能中立，因为确定拆迁估价机构的决定权在政府手中，大多数拆迁估价机构都是政府单方指定的；而《房屋征收与补偿条例》将确定房地产价格评估机构的决定权交给了被征收人，由被征收人来确定房地产价格评估机构，使被征收人的权益得到更有利的保障。

四、补偿途径

房屋征收决定作出后，落实补偿就是主要工作。依据《条例》规定落实补偿的途径有两条，一是民事协商渠道既补偿协议、二是行政强制渠道既补偿决定。房屋征收部门与被征收房屋人依据补偿决定和补偿方案通过自愿协商，双方达成补偿协议的行为属于民事协商渠道。如果对协议的履行发生纠纷，救济渠道只能走民事诉讼渠道解决。

《条例》规定：房屋征收部门与被征收人在补偿方案规定的签约期限内达不成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府根据补偿方案作出补偿决定。补偿决定是一种行政强制补偿行为，被征收人如有不服可以通过行政渠道解决

第三热点问题强制搬迁

一、强制搬迁

强制“搬迁”取代了过去的强制“拆迁”，虽然都是强制，但是强制的内容、方式、结果、行为均有明显的区别。因此，我们必须弄明白强制的内容、方式、行为以及法律后果。

1，无暴力强制搬迁让你多做思想工作

对于政府征收房屋过程中，最容易引发矛盾冲突的“强制拆迁”问题，因强制拆迁引发暴力事件的更是屡见不鲜，但《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，“武力拆迁”、“暴力拆迁”将消失在历史的洪流中。

《条例》规定：任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

此规定保障了被搬迁人在没有搬离土地和房屋前基本的人权，在促进和谐搬迁的进程中避免矛盾的激化和冲突的发生。在强制搬迁过程中，切实的做到让暴力彻底走开。违法规定采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

2，禁止建设单位参与搬迁活动排除腐败行为

搬迁行为可分为自动搬迁和强制搬迁，不论是被征收人自动搬迁还是申请强制搬迁建设单位均不得参与搬迁活动。这是条例中唯一禁止性条款。

3，法院是唯一具有强制搬迁执行权的司法机关

“强制搬迁”一词必然意味着有一方或多方的利益会遭受到限制和拘束，慎用强制手段是必须要考虑的问题。但是在什么情况下可以适用强制搬迁？《国有土地上房屋征收与补偿条例》对强制搬迁适用的条件有着具体的规定，在行政复议、行政诉讼期间停止强制搬迁，逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行补偿协议的，由作出房屋征收决定的政府依法申请人民法院强制搬迁。

对强制搬迁明确了司法强制，取缔了行政强制搬迁。因此，强制搬迁一是法院执行事先告知被执行人；二是政府提供安置之所；三是补偿决定已经生效。三个条件缺一不可，法院在强制前必须审查的主要内容，任何单位不得擅自以“带到派出所问话”、行政拘留或司法拘留等限制人身自由手段对被搬迁人采取强制措施，应以督促或强制其到达临时安置居所为主要强制搬迁手段。另外，强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

日前，公安部已经明令各地公安机关禁止公安机关参与介入地方政府土地、房屋征收活动。

4，“先补偿、后搬迁”原则贯穿始终

被征收人获得协议约定的补偿后再搬迁，补偿不到位有权不予搬迁，政府无权申请法院实施强制搬迁，法院无权作出强制搬迁的裁决，无权执行强制搬迁。房屋征收部门应当按照补偿协议或补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提权调换房屋、周转用房，否则无权申请法院实施强制搬迁。这也是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的又一亮点，由原来规定的“先拆后补”变成了现在的“先补后拆”，通过这条强制性的规定加重了房屋征收人的义务，使得被征收人权益保护的力度大大增强了。

以往的盲目拆迁中往往会出现这种情况，被拆迁人为了配合公共利益建设，将原住房屋拆除后，在简易临时住房内一住就是好几年而得不到妥善安置，从而引发一系列社会不安定因素。为了避免此类现象的重复，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中提出的“先补偿，后搬迁”的原则，对以强制手段征收的房屋也应当先予以强制补偿。

5，强制搬迁措施只能是司法强制措施

逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行的，由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府依法申请人民法院强制搬迁。这个时候“强制措施”是司法强制措施，法院以法律程序实施，不能和暴力以及一些野蛮的强制拆迁方式划等号。

司法强制搬迁时，也不得采取暴力、胁迫等非法手段实施，只能依法律规定的强制措施执行。在被搬迁人没有搬离房屋或土地之前，不得对其断水、断电、断气或其他影响生活的强制措施；强制搬迁一般只针对被申请执行人在房屋内或特定土地上的财物，以腾出房屋或土地为强制执行目的，除非被申请执行人有主动采取非理阻挠强制搬迁的行为，强制搬迁主体方可对其人身采取相关措施。如果出现被申请执行人采取危及自身或他人生命安全、健康行为阻挠搬迁的，司法机关必须在知道和应当知道之时主动采取相应防范和救助措施。

第四热点问题救济途径

《条例》的另一亮点是规定了明确的民事、行政救济途径，被征收人不服行政行为或有异议的规定了明确的救济途径，包括主体之间平等的民事法律关系、行政管理法律关系、中介机构的中介法律关系均作出了明确规定。

一、房屋征收民事法律关系及其诉讼

依据《条例》规定，房屋征收涉及的民事法律关系有以下几种：

1、政府与社会稳定风险评估机构之间的委托合同纠纷

社会稳定风险评估机构属于中介机构，政府委托中介机构的法律关系属于民事法律范畴，双方引发的纠纷属于民事法律调整对象，一旦发生纠纷均可向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。

2、被征收人与社会稳定风险评估机构之间的侵权纠纷

评估机构在评估过程中或评估结论不实，引用范例不恰当，构成虚假评估侵害被征收人的合法权益或财产权益的，被征收人要求评估机构恢复名义、赔礼道歉、赔偿损失的属于民事法律关系，可以提起民事诉讼。

3、金融机构出具虚假证明侵权纠纷

在征收房屋决定前政府应保证补偿资金“足额到位、专户存储”，金融机构应向被征收人出具补偿专用账户存款信息，已取得被征收人的信任，促成与政府房屋征收部门达成补偿协议。但是金融机构出具了虚假的存款信息，被征收房屋人签订了补偿协议不能如期得到补偿款。金融机构的行为侵害了被征收房屋人的合法权益的可以提起民事诉讼要求金融机构承担连带支付责任。

4、一方当事人不履行补偿协议约定义务纠纷

补偿协议纠纷中只有“一方当事人不履行补偿协议约定义务”纠纷属于民事诉讼法律关系，如果被征收人认为补偿协议违法、无效；遗漏补偿项目、补偿标准错误等原因提起的诉讼不属于民事纠纷范畴。构成“不履行协议”的主体可能是甲方即政府一方，也可能是乙方即被征收人一方。不履行协议是一种主张即可构成诉讼，一方当事人凭补偿协议即可立案。以不履行义务主张立案的，不能主张协议无效、违法、标准争议等行政性纠纷，如果认为协议存在行政违法性应通过行政途径要求解决。

5、中断供水、供热、供气、供电侵权纠纷

被征收人使用的水、热、气、电、通讯、网络等均是合同双方行为，如果第三方未经合同双方同意给予中断服务，是一种侵犯合同双方的合法权益行为，任何一方均有权提出民事侵权诉讼。如果提供服务方怠于履行合同不主动恢复供应关系、拒绝对加害人提出司法保护也应承担扩大损失的民事赔偿责任。如果供应方未经使用人同意，与征收方联手、听从、恶意串通等中断服务应承担赔偿和违约的民事责任。

6、截留征收补偿费侵权纠纷

负有支付、代收代付补偿款的单位应及时按照约定将补偿款给付被征收人，再给付过程中采取巧立名目、变相收费等手段截留补偿费用的属于民事侵权行为，可以请求法院责令追回返还给被征收人，造成损失的应承担民事赔偿责任。

7、虚假或者有重大差错的评估报告侵权纠纷

房地产价格评估机构或者房地产估价师出具评估报告经房地产价格评估专家委员会鉴定，鉴定为：虚假或者有重大差错之一的被征收房屋人可以向法院提起民事诉讼，要求评估机构或评估师承担赔偿责任。

二、房屋征收行政法律关系及诉讼

1、违法授权非房屋征收部门组织实施房屋征收补偿行政纠纷

市、县政府应根据《条例》的规定，根据本政府各部门的职责分工明确确定本级政府所属的一个行政职能部门为本级政府的房屋征收主管部门，具体负责本辖区的房屋征收管理、实施工作。如果市县政府授权乡镇政府、街道办事处、某建设项目办公室负责某一房屋征收项目的征收与补偿；或擅自成立房屋征收办公室等非职能机构负责房屋征收的，该被授权单位实施了房屋征收行为，被征收人认为授权违法，可以对授权违法行为提出行政复议或行政诉讼。也可以直接请求实施单位的上级确认违法并撤销实施单位的行政违法行为。

2、房屋征收实施单位从事营利征收行政赔偿纠纷

房屋征收实施单位接受房屋征收部门的委托，具体负责房屋征收与补偿工作，在实施过程中按照核减补偿、补偿费总标的提取佣金，从事营利经营活动的，由于其违法行为给被征收人造成减少或降低补偿或造成权益损害的，被征收人可以依法向房屋征收部门的上级行政机关提出赔偿申请，对赔偿不服的可以行政诉讼。或直接向法院提出行政诉讼请求赔偿。

3、上级人民政府不履行监督职责纠纷

依据条例规定，上级人民政府对下级人民政府房屋征收与补偿工作履行监督职责，被征收人也可以向上级政府提出申请要求其履行监督职责，如果上级政府收到监督申请后不予理睬或不尽监督职责，或者按照案件处理。申请人可以对上级政府的不作为行为提出行政诉讼或行政复议。

4、对举报事项不核实处理行政纠纷

任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。一般行政核实处理的期限为60日。如果没有核实处理结果并答复举报人，举报人有权对不履行核实处理的行政机关提出行政诉讼或行政复议。

5、对行政监察机关不履行行政监察职责行政纠纷

依据条例规定：监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。被征收人受到征收部门或实施单位以及工作人员的暴力待遇、侵害被征收人的合法权益、徇私枉法等请求行政监察机关依法对违法违纪的单位或个人给予行政处分的，行政监察机关拒不履行职责或违法履行职责行为不服的可以向法院提起行政诉讼或行政复议。

6、不服房屋征收决定行政纠纷

被征收人认为征收决定涉及的建设项目属于非公共利益、征收决定程序违法、征收决定不符合某项规划等侵害了被征收人的合法权益。对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以在公告后60日内依法申请行政复议，或在3个月内依法提起行政诉讼。

7，征收补偿方案争议行政纠纷

房屋征收部门拟定征收补偿方案后报市、县级政府。市县级政府未组织有关部门对征收补偿方案进行论证；未向被征收人公布；公布期限少于30日；未将征求意见情况和根据公众意见修改的情况再次及时公布；旧城区改建需要征收房屋的多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府未组织由被征收人和公众代表参加的听证会；未根据听证会情况修改方案。上述政府行为其中之一未履行的，被征收人均可提出政府不作为行政诉讼或行政复议。也可以先行提出作为申请，政府仍不作为的在提出行政诉讼或行政复议。

8、不履行房屋征收公告法定职责行政纠纷

市、县级人民政府作出房屋征收决定后不公告；公告应未载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，被征收人可以要求公告或重新公告，政府不作为的可以提起行政诉讼或行政复议。

9、不服提前决定收回土地使用权行政纠纷

在未作出房屋被依法征收决定前，先行决定收回国有土地使用权。被征收人可以提出行政诉讼或行政复议。

10、调查登记异议行政纠纷案

房屋征收部门超出房屋征收范围调查登记；对房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况登记错误、不实的；被征收人要求重新调查登记未获得重新调查登记的；调查结果未在房屋征收范围内向被征收人公布得。上述任一行为均属于具体行政行为，均可构成作为和不作为的行政诉讼或行政复议。

11、对认定为新建、扩建等行为并不予补偿决定行政纠纷

房屋征收范围确定后，依据条例规定任何单位或个人均不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为，违反规定的，政府将作出不予补偿决定。被认定人不服认定或不予补偿决定的可以提起行政诉讼或行政复议。

12、相关部门暂停办理新建、扩建等相关手续行政纠纷

房屋征收范围确定后房屋征收部门通知有关部门暂停办理新建、扩建等相关许可手续，如通知暂停办理范围超出征收范围；暂停期限超过1年的仍不给予办理相关手续的，申请人可以根据申请许可事项以及主管部门等情况分别提出行政诉讼或行政复议。对房屋征收部门的通知行为不服的直接提起行政诉讼或行政复议。

13、不服认定未经登记建筑属于违法建筑行政纠纷

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的作出不予补偿决定不服的可以提出行政诉讼或行政复议

14、不服补偿决定行政纠纷

补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项必须公平合理，不因未达成协而降低补偿。被征收人认为违反公平原则的可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

14、不履行公布分户补偿明细行政纠纷

为了实现公平、公正的补偿目的，房屋征收部门应当依据房屋征收补偿档案，在房屋征收范围内公布分户补偿明细，告知被征收人的全部补偿情况。房屋征收部门不履行、拒绝履行或不完全履行公布分户职责的被征收人可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

15、审计机关不履行公布审计结果行政纠纷

审计机关应当对每个房屋征收项目的补偿费用管理和使用情况进行审计监督，并在补偿工作终结后向社会公布审计结果。审计机关不履行上述职责或履行不当的被征收人可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

16、责令改正赔偿损失行政纠纷

市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者、、的，被征收人可以申请上级人民政府责令改正。被征收人还可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。造成损失的，还可以要求承担赔偿责任。

17、非法迫使被征收人搬迁行政纠纷

实施房屋征收的部门、政府采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，被征收人可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。造成损失的，还可以要求承担赔偿责任。

18、房屋征收部门私分、截留、拖欠征收补偿费行政纠纷

房屋征收部门利用管理、实施房屋征收之便私分、截留、拖欠征收补偿费用，被征收人可以申请上级人民政府责令改正，追回有关款项。被征收人还可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。造成损失的，还可以要求承担赔偿责任。

三、房屋征收中的听证事项

1、房屋征收法定听证事项

法定听证事项只有《条例》第11条规定的，旧城区改建征收房屋项目，在多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府必须组织由被征收人和公众代表两方面人士参加的听证会，并根据听证会情况修改方案，法定听证是政府的必须履行职责。

2、被征收人申请听证事项

申请听证事项条例没有规定，依据行政行为相对原则，相对人认为听证有必要的均可以提出听证申请，本讲座提到的行政法律关系中均可提出听证申请。

四、房屋征收可以举报的违法事项

1、对于下列县级以上地方人民政府的违法行为，任何组织或者个人都有权向有关政府进行举报。

①非因公共利益需要征收房屋的；

②违反法定程序作出房屋征收决定的；

③未将房屋征收决定予以公告或者公告时间不符合法定要求的；

④对不符合规定的补偿方案予以批准的；

⑤作出的补偿决定违反补偿方案的；

⑥自行违法强制搬迁的。

2、对于房屋征收部门的下列违法行为，任何组织或者个人都有权向本级人民政府进行举报。

①未按照房屋征收决定确定的房屋征收范围实施征收的；

②申请强制搬迁前，未按照规定对被征收人先予货币补偿或者提权调换房屋、周转用房的；

③采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁的；

④未作出补偿决定申请法院强制搬迁的，或者虽作出补偿决定但未按照法定程序申请强制搬迁的；

⑤未支付搬迁补助费、临时安置补助费的。

⑥房屋征收范围公告后，未将有关事项书面通知有关部门暂停办理相关手续的。

⑦未向房地产价格评估机构提供被征收房屋情况调查结果的；

⑧未依据调查结果拟定补偿方案并征求被征收人意见的。

3.公民享有广泛的举报权

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第7条规定任何组织或者个人对违反本条例规定的行为，有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理，并将处理结果向举报人通报。

条例对公民举报权的规定是一种进步，是原来《城市房屋拆迁管理条例》没有的，将房屋征收活动置于人民的监督中，不仅有利于征收程序的公开、透明，更有利于保障房屋被征收人的合法权益。

五、被征收人不服评估结果的救济途径

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。也就是被征收人接到评估结果后认为评估结果不公平或有遗漏事项的应书面提出异议意见，具体提出复核请求和事实以及理由。如果对复核结果仍有异议，再向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。该鉴定结论是终局的，作为补偿证据使用。

第7篇

【关键词】房屋征收；补偿标准；分析

0.引言

我国土地实行的是社会主义公有制管理，土地归国家和集体所有，存在土地所有权和土地使用权分离的问题，进而造就了房屋征收这一特有的制度。根据土地所有人和房屋占用范围的不同，这一制度包括国有土地上房屋征收制度和集体土地上房屋征收制度两种[1]。随着我国城市化的不断扩张，城市中可以利用的土地日趋饱和，政府部门可以回收利用的国有土地也越来越少，城市的范围逐渐向农村扩张，随之出现了大量集体土地上房屋征收行为。但目前我国的集体土地上房屋征收中还存在法律不健全、补偿混乱等问题，征收过程中的矛盾和冲突日益突出，农民的损失十分惨重。加强对集体土地上房屋征收补偿的研究，并加快相关立法进程是当前农民的迫切需求。

1.集体土地上房屋征收补偿标准的影响因素

集体土地上房屋征收补偿标准是房屋征收补偿中的重要组成部分，它和征收补偿原则、补偿范围和补偿方式等都有一定的关系。从宏观角度来看，集体土地上房屋征收补偿标准的影响因素主要有以下几个方面。

1.1征收补偿原则的影响

土地征收是为了满足国家公共利益的需求，强制性取得被征收者土地房屋所有权的行为[2]。征收过程中被征收者丧失了不动产的所有权，因而承担了比普通民众更大的负担，也为公共利益做出了很大的牺牲。为了保障被征收者和普通民众之间的平衡，必须给予被征收者一定的补偿。分析各国和地区立法的不同，征收补偿原则可以大致分为：完全性补偿、适当性补偿和公平补偿三类。我国现有的立法中还没有对征收补偿原则做出统一的规定，《宪法》中虽然肯定了征收补偿的作用，但并没有明确规定征收补偿的原则，导致很多地方出现了征收补偿原则不统一，实际使用混乱等情况。

1.2征收补偿范围的影响

很多国家和地区对征收补偿范围的规定比较宽泛，例如美国的不动产征收范围不仅包括不动产本身，还包括不动产的附加产物和与地产相关的无形资产等。我国国有土地上房屋征收补偿范围中包括了房屋价值、搬迁损失和临时安置补偿这三个方面，可以说是立法上的一大进步。但是该立法中对土地使用权和划拨土地使用权这两者没有进行区别划分，很多学者对此存在争议。部分学者认为，集体土地上房屋征收应该有别于国有土地上房屋征收，对集体建设中的土地使用权区别对待，如果可以无偿获得集体建设用地的使用权，对土地使用权的终止不需要进行补偿，反之，就需要增加土地征收补偿的金额。但笔者认为，不论集体建设用地的获取是有偿还是无偿，都是用易物权的行为，征收作为剥夺他人财产权的行为，应该给予相应的赔偿，并纳入征收补偿的范围中。

1.3征收补偿办法的影响

我国的土地征收补偿主要以多种费用的形式体现，其中征地的补偿包括土地补偿、临时安置补助和农作物补偿等。集体土地上房屋征收补偿管理办法主要由各级政府规定，农村地区和城市远郊一般采用迁建安置的方式，进行宅基地建房，按照房屋拆迁成本进行补偿，宅基地征收按照当地规定的征收标准。城乡结合部和城中村一般不安排宅基地建房，主要通过实物和货币补偿，由政府提供安置房或者被拆迁者自行购房。

2.集体土地上房屋征收补偿标准的确定方法

2.1房屋价值补偿标准的确定

集体土地上房屋征收中的非住宅房屋，集体建设中的土地使用权具有一定的限制流转性，很难评估它自身的价值。可以采用区分是否搬迁重建的方法确定补偿标准，需要搬迁重建的非住宅房屋，应该聘请相关专家进行重置成本评估，以确定合理的补偿标准。对于提供土地重建安置的征收补偿，应该由资深房地产评估机构进行房屋价值评估，评估中去除土地使用权价值的补偿。

2.2临时安置和拆迁补偿标准的确定

相关法律规定，只有在征收房屋的情况下被征收者才能得到搬迁补偿；只有在符合产权调用补偿方式的基础上，被征收者用于产权调换的房屋在征收时无法按期交付时才能获得临时安置补偿。但是相关法律中对于搬迁和临时安置的具体补偿标准还没有做出明确规定。笔者认为，搬迁费和临时安置费在征收中支出中所占的比例并不大，聘用第三方评估机构并不经济。对此征收者和被征收者可以协商解决，如果协商不成可以聘请专业搬家公司进行搬迁，并由征收方提供周转房作为补偿。

2.3停业停产补偿标准的确定

停业停产补偿是指被征收者由于房产被征收，无法正常开展业务导致的损失，这种补偿和被征房屋属于集体土地或者国有土地没有直接关系。集体土地上房屋和国有土地上房屋的停业停产补偿标准可以一致[3]。停业停产损失包括两方面的内容，第一是由于停业停产导致被征收者失去了获取利润的机会，第二是征收过程中产生的费用，如仪器、设备和商品搬迁费用，以及停产期间员工的福利、工资等。补偿标准应该对相关的利润损失和必要的费用补偿进行分别设定，做出停产停业效益评估的指导性规定，避免政府由于执行不当损害了被征收者的合法权益。

3.结语

加强对集体土地上房屋征收补偿的研究，并加快相关立法进程是当前农民的迫切需求。国家应该针对集体土地上房屋征收中出现的问题，加强对相关立法的关注和重视。建立有法可依、公平公正的土地补偿操作机制，促进国家、集体和农民三方的利益达到平衡状态。

参考文献

[1]王达.征收补偿决定及其合法性审查[J].中国房地产，2011（21）.

第8篇

一、征收案件诉权保护时应处理好三个关系

(一)保护诉权与维护征收法律秩序的关系

与原《城市房屋拆迁管理条例》不同，《征收条例》明确将公共利益作为房屋征收的唯一前提，即：房屋征收的根本目的并非为了完成房屋所有权的转移，而在于实现城市经济、社会及公共事业的发展。维护客观法律秩序也是行政诉讼的应有之义。在保护被征收人诉权的同时还应兼顾征收法律秩序的维护。因此，在征收案件的受案范围和原告资格等问题上，一方面，强调依法保护诉权，对于由征收引发的行政争议尽可能给予被征收人通过行政诉讼救济权利的渠道。另一方面也要注意选准司法审查介入行政行为的时机和尺度，以免影响行政管理的连续性与稳定性，影响行政效能和公共利益的实现；同时也防止当事人滥用诉权，造成司法资源的浪费。

（二）立案审查与案件实体审查的关系

房屋征收行政管理过程中行政法律关系错综复杂，行政行为间彼此紧密相连。在遵守关于立案受理条件的法律规定时，还应做到“瞻前顾后”、“左顾右盼”。“瞻前”，即审查案件的立案受理标准，“顾后”，即从实体司法审查角度予以考量。如有些案件在形式上符合受理条件，但是从实体审查的角度看，由于行政争议政策强不适宜由法院审查、诉讼时机不成熟等原因，而不宜作为行政案件加以审查。“左顾右盼”，即不仅要考虑被诉行政行为的可诉性问题，还应考察相关联行政行为的审查问题，做好各类行政行为司法审查上的衔接，使司法审查既不重复，也不遗漏，审查的时机和程度恰到好处。从而使征收案件能积极稳妥地“收进来”，也能优质高效地“结出去”，实现法律效果和社会效果的统一。当然，也要避免“未立先审”的错误倾向，正确处理权和胜诉权的关系，不能以当事人的诉讼请求明显不成立而限制或者剥夺当事人的诉讼权利。

（三）行政诉讼救济与民事诉讼救济的关系

房屋征收既涉及行政法律关系也涉及民事法律关系。行政法律关系和民事法律关系有时还交织在一起，相互牵扯，相互制约。因此，必须注意行政诉讼程序与民事诉讼程序的区别与衔接，促进征收补偿相关案件的迅速、妥善解决。在两种诉讼机制竞合情况下，优先选择对当事人权利救济更为直接、有效的方式，使房屋征收补偿引发的争议分别通过行政诉讼和民事诉讼途径加以解决。对此，行政审判庭、民事审判庭以及立案庭应切实加强协调沟通，统一认识，做好两种诉讼的配合与衔接，以使当事人得到无遗漏的司法救济，切实保障被征收人的合法权益，实现诉讼经济。

二、征收案件的受案范围及排除

（一）受案范围

除了《征收条例》明确规定的征收决定、补偿决定属于行政诉讼的受案范围外，我们认为还有以下行政行为也具有可诉性。

1.对未登记建筑的认定、处理行为

根据《征收条例》第24条第2款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑或未超过批准期限的临时建筑给予补偿，否则不予补偿。可见，从认定行为关系到未登记建筑能否获得补偿，直接关系被征收人的合法权益，应具有可诉性。

关于处理行为的内容和形式，《征收条例》并未明确。一般认为，对违法建筑的处理，根据城乡规划管理法律法规的规定主要分为两种情况：一是对于严重影响城市规划的，限期拆除或者没收；二是对一般影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正并处罚款。根据《城乡规划法》第64条的规定，两种处理情形主要涉及行政处罚和行政命令行为，对当事人权益产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。

2.行政机关违法采取措施迫使被征收人强制搬迁、拆除房屋的行政事实行为

最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第1条的规定，使行政诉讼的受案范围由法律行为扩展到事实行为，即不仅包括了行政法律行为（具体行政行为），也包括了行政事实行为。因此，在房屋征收中行政机关采取违法措施（如《征收条例》第31条列举的违法情形）侵犯被征收人人身权、财产权，被征收人提起行政诉讼的，人民法院应予受理。被征收人提起行政诉讼的同时一并提起赔偿请求的，根据最高法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第28条的规定，法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。被征收人直接就违法行政事实行为提起行政赔偿诉讼的，人民法院也应当受理，并根据最高法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第34条的规定，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。

3.行政补助和行政奖励

《征收条例》第17条规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。补偿和奖励行为属于行政给付的范畴，是直接涉及到被征收人权益增损的具体行政行为，对此不服的，被征收人应有权提起行政诉讼。

4.房屋征收补偿中的行政不作为

（1）不履行或不当履行房屋征收补偿信息公开职责的。在房屋征收过程中，为了避免征收补偿过程中的暗箱操作，做到公开透明、公平公正，《征收条例》对于房屋征收过程中各类政府信息的公开做了明确规定。如公布征收方案、调查登记结果、补偿情况等。行政机关未依法履行信息公开职责的，则侵犯了被征收人的知情权。被征收人提起履行职责之诉的，属于人民法院的受案范围。

（2）不予办理征收房屋范围内建设行为的相关手续的。《征收条例》第16条规定，房屋征收范围确定后，不得实施扩建等不当增加补偿费用的行为。房屋征收部门应当通知有关部门暂停办理相关手续。对此，被征收人认为相关部门按照通知要求不履行办理相关手续法定职责提起行政诉讼的，法院应当受理。

（3）其他损害当事人的人身权、财产权的行政不作为。如房屋征收过程中遭遇非法暴力强拆，被征收人报警后公安机关不及时出警或不能采取有效措施制止非法强拆，当事人的，属于行政诉讼受案范围。

（二）受案范围的排除

1.行政程序尚未终结的不成熟行政行为

《若干解释》第1条第2款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。一般认为，该规定的理论依据为“成熟原则”理论。对于尚未成熟的行政行为，法院不予审查。一般而言，判断行政行为是否成熟的标准为：从实质上，看行政行为是否对相对人产生了实际不利的影响；在形式上，则看行政行为的实施是否形成最后的决定。房屋征收中存在一系列相互关联、彼此承接的行政行为。有些行政行为尚在行政程序运作之中，尚未对于被征收人的合法权益产生实际影响，司法权介入的时机还不成熟，对此行为提讼的，人民法院不予审查。这些不成熟的行政行为主要包括：

（1）征收决定的前置阶段。主要包括拟定征收补偿方案、就补偿方案征求意见及听证、社会稳定风险评估报告等。

（2）房屋征收范围内房屋的调查登记行为。根据《征收条例》第15条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。调查登记一般在房屋征收决定前进行，是对征收房屋进行评估进而确定补偿金额的前提和基础。调查登记的结果作为评估的参考因素，需经过评估行为才能体现为对被征收人的补偿金额。调查登记并非独立的行为，未对被征收人产生实质影响。对于调查登记结果不服的，可以通过评估的复核、鉴定程序予以解决；也可以在补偿决定或补偿协议案件中，将其作为事实问题一并审查、确定。

（3）暂停办理房屋建设手续的通知。根据《征收条例》第16条规定，房屋征收范围确定后，被征收人不得实施新建等不当增加补偿费用的行为，房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。有观点认为，该通知行为在法律上对房屋所有权人的权利义务产生了影响，且其作出需具备一定的法定要件，故其具有可诉性。我们认为，该暂停通知属于不成熟的行政行为，不可诉，理由是：首先，该通知的对象系办理建设手续的规划、土地、房管、工商、税务等部门，而非被征收人。该通知的作用需通过相关部门的协力方可实现，属于尚在行政程序中的行为，不直接对被征收人发生法律效果。其次，对于相关行政机关不办理建设手续的行为，当事人提起履行之诉的，法院应当受理，在案件审查中对暂停通知一并审查，从而可以有效保护被征收人的合法权益。

需要指出的是，对于上述这些不予受理的阶段，应在审查征收决定或补偿决定时，视情形一并进行审查。

2.征收决定公告、补偿公告

有观点认为，公告具备具体行政行为的要件，它的做出主体是做出征收决定的市、县级政府，针对的对象是特定的被征收人，对被征收人产生直接的权利义务，且不具备反复适用性，实践中可能出现违法的情况，应通过行政诉讼予以救济。我们认为，公告行为更多的表现为一种送达方式，并未对被征收人设定新的权利义务，不会对被征收人产生实质影响，不属于行政诉讼受案范围。况且，这些行为经过司法审查亦无实质意义，徒增混乱，浪费司法资源。至于公告可能产生的违法问题，完全可以通过征收决定、补偿决定的司法审查达到救济权利、监督行政的目的。如征收公告主要可能影响被征收决定案件的期限问题，征收决定只进行公告而没有送达的，则期限自公告之日起算。既送达又公告的，期限应当按有利于人的方式计算。

三、征收案件的原告资格问题

征收案件中，被征收房屋的所有权人作为行政征收的行政相对人，自然具有原告的诉讼主体资格，不必赘述。下文重点对其他相关人的原告资格进行分析。

（一）征收案件均具有原告资格的主体

1.公有住房承租人

公有住房（包括政府直管公房和单位自管公房）是我国长期实行计划经济体制的产物，体现的是政府对就业者广泛实行的变相工资分配方式，具有浓厚的社会福利性质。因此，公有住房承租权是一种“类所有权”或“相似所有权”。在以往拆迁实践中，公有住房承租人一般以被拆迁人的身份获得安置补偿。为保障公房承租人的合法权益，这一做法应继续坚持。同时被征收房屋为公有住房的，鉴于承租权的性质，承租权人作为被征收人的补偿标准可以略低于私有房屋产权人，具体标准应由各地方规定。

2.被征收人的继承人与受遗赠人

被征收人死亡的，继承人或受遗赠人取得房屋所有权及依附于此的获得补偿的权利。继承人或受遗赠人为多人时，在遗产分割前，为共有关系，各继承人或受遗赠人有权独自或共同提起行政诉讼。

3.未办理转移登记手续但已实际交付使用的买受人

买受人虽未办理转移登记手续但实际入住的，严格来讲，房屋所有权尚未转移，买受人只能要求出卖人履行合同义务，协助办理转移登记手续而后获得所有权。由于房屋征收，该转移登记已无必要。如果买受人坚持主张要求取得房屋所有权进而获得被征收人资格的，出于维护法律关系稳定、保护交易安全等因素的考量，可认定该买受人为实际上的房屋所有权人，具有相应的原告资格。

4.预告登记权利人

预告登记权利人经过预告登记的权利，虽然表面上具有债权性，但这种债权由于登记的公示力，具备了对世性，成为“物权化”的债权。尽管预告登记权利人尚不具备物权人的地位，但除了征收等特殊情形，其几乎必然取得该物权，其地位相当于实际物权人。因此，预告登记权利人具有相应的行政诉讼原告资格。

5.地役权人

《征收条例》第13条第3款规定,房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。在国有土地使用权上设立的地役权亦将随之灭失。根据《物权法》第121条规定，因不动产被征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。《征收条例》在征收补偿中并未明确对地役权人的补偿。我们认为，房屋征收直接导致地役权的灭失，应按照《物权法》的规定对其进行补偿。因此，房屋征收、补偿行为均会对地役权人的权利义务产生实质影响。地役权人具有提起相应行政诉讼的原告资格。

6.抵押权人

被征收房屋的抵押权人也具有补偿决定诉讼的原告资格，但不具有征收决定的原告资格。理由是：抵押权是为担保债务的履行，当债务人到期不履行债务或发生当事人约定的情形时，以抵押财产优先受偿的权利。抵押权对抵押物的交换价值具有直接支配性。根据《物权法》第174条规定，担保期间，抵押财产被征收的，抵押权人可以就获得的补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的，也可以提存补偿金。因此，抵押房屋被征收过程中，涉及房屋补偿的行政行为（如补偿决定）将影响抵押权人的合法权益，抵押权人一般应具有这些行政行为的原告资格，但补偿金额高于房屋担保的债权金额时除外。

另外，由于抵押权只支配房屋的交换价值，而不涉及房屋的占有、使用、处分、收益权能。征收决定直接导致房屋所有权的灭失，根据抵押权的物上代位性，抵押房屋被征收的，抵押权仍代位存在于征收补偿金上，因此，并不影响抵押权人的权利。因此，抵押权人不具备征收决定的原告资格。

（二）征收案件中原告资格的排除

1.私有房屋的承租人

与公有住房承租人有别的是，作为私有住房的承租人一般不能对征收决定、补偿决定等行政行为提起行政诉讼。理由主要有：从《征收条例》的规定看，征收的对象系被征收人的房屋，补偿只针对房屋的所有权人，而与承租人无关。此其一。其二，根据《合同法》第94条规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。因国家征收导致租赁合同无法履行的，出租人（被征收人）具有单方解除权，可通知承租人解除合同。相关纠纷应通过《合同法》解决。当然，在房屋征收过程中发生行政事实行为侵犯承租人人身权、财产权的行为的，承租人可就该行政事实行为提起行政赔偿之诉。

经营用房承租人的原告资格值得探讨。有观点认为，《征收条例》第17条第1款规定，政府对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的停产停业损失。如房屋征收时未解除租赁关系的，征收人宜将承租人列为第三人。承租人认为补偿决定侵犯其合法权益的，应赋予承租人原告资格。我们认为，该观点有待商榷。首先，从《征收条例》第17条第1款的规定看，获得补偿的主体仅为被征收人。其次，将经营用房屋对外出租，本身就是一种经营行为。因房屋被征收而导致无法继续出租，可视为“停产停业”。因此“停产停业损失的补偿”应由房屋出租人（所有权人）获得，而与承租人无关。因此，承租人不具有征收决定的原告资格。

2.签订买卖合同但未办理转移登记也未实际入住的买受人

当事人签订买卖合同后，如作为合同标的的房屋被征收的，房屋买卖合同因不可抗力而无法履行，出卖方可单方解除合同。因此引发的纠纷当循着民事诉讼的途径予以解决。作为享有债权的买受人，不具备相关行政诉讼的原告资格。

第9篇

申请人：刘xx，女，汉族，生于________年____月____日，住址：沙坪坝区xxx38号附5号，联系人：________，电话：________________

请求事项：

将渝北区xx镇xx村4社刘xx昆（坤）于被拆住房按《城市房屋拆迁管理条例》及相关规定对两申请人补偿安置或者对两申请人进行30平方米住房安置。

事实和理由：

两申请人是渝北区xx镇xx村4社刘xx昆（坤）通过《遗赠赡养协议》指定的合法继承人。________年____月____日，刘xx坤所在渝北区xx镇xx村4社、5社30.9398公顷土地被渝北区人民政府以渝北府地公[]字第8号《征用土地公告》征用，用于渝北区实施城市规划项目建设用地。刘xx昆（坤）承包的集体土地及其住房属于该次被征地范围。刘xx昆（坤）于________年____月____日与代表贵局的重庆市渝北区民营经济开发区管理委员会签订《征地“农转非”人员养老保险安置协议》办理了“农转非”养老安置手续，享受征地补偿的人员安置。但贵局却一直不予落实对刘xx坤的住房安置，刘xx昆（坤）在等待住房安置期间于200________年____月____日因征地造成的废墟恶劣地面导致摔倒去世。________年____月1____日，渝北区人民政府再次以渝北府征公告[]字第17号《征收土地公告》征收了包括刘xx昆（坤）所在渝北区xxxx街道xx村4社剩余全部土地。并于200________年在两申请人不知情的情况下对刘xx昆（坤）的住房予以拆迁。两申请人在得知房屋被拆迁后，曾找贵局落实住房安置问题，贵局却以需要研究才能答复东推西拖！至今仍未落实对申请人的住房补偿安置。

申请人认为，________年土地被征收后，贵局以房屋没有被拆迁为由不对刘xx昆（坤）进行住房安置，在________年拆迁房屋时又以刘xx昆（坤）已经死亡不需安置为由不予安置是错误的。理由如下，刘xx昆（坤）住房所在地属于________年征地范围，我国征地补偿法律政策对是否属于享受补偿人员的界线均以征地公告之日为分界线，据此，刘xx昆（坤）应属于________年征地享受住房安置的人员，应该在征地时即予以住房安置，贵局应在土地征收批准文件的两年有效期内用地或予以落实相关征地补偿安置方案，而不能以房屋未被拆迁而不安置，否则，就会导致批准征收刘xx昆（坤）住房所在土地的征用文件在两年后自动失效，贵局就不能在________年____月____日后拆迁刘xx昆（坤）的住房，因此，贵局于________年再去拆迁刘xx昆（坤）住房的行为于法无据，侵害了两申请人对该房屋的合法继承权。

另刘xx昆（坤）房屋所在土地于________年就被征用而纳入城市规划项目建设地，在________年____月____日批准征收该土地的文件失效后，该房屋在________年被拆迁时其已经属于城市规划区，根据最高人民法院的相关规定，就应该按照城市规划项目建设用地对房屋按《城市房屋拆迁管理办法》及相关规定予以补偿安置。

从前述两个方面也可以说明，如果征地补偿实施部门因不予用地而不在两年内或者以房屋未被拆迁不属住房安置对象不在两年内落实征地补偿安置方案，就会导致批准征用该土地的文件自动失效。所以，《重庆市征地补偿安置办法》第二十二条第（二）项中关于房屋未被拆迁的人员不属于住房安置对象的规定不具有完全合法性，只能在征地批准文件的两年有效期内适用才是正确的，否则，一旦超过两年，就属于没有在两年内落实征地补偿安置方案而与国家的相关上位法及政策规定相悖而违法。

所以，申请人认为贵局不予以落实安置的行为违法，特请求贵局按申请人请求予以住房安置！

盼予以书面答复！

第10篇

（征求意见稿）

西延高铁是振兴革命老区延安、带动我县旅游发展的重要交通基础设施。为确保西延高铁（黄陵段）项目建设征地拆迁工作顺利进行，维护被征收人的合法权益，依据《陕西省人民政府关于新建西安至延安铁路工程建设有关问题的通知》、《延安市人民政府关于印发新建西安至延安铁路（延安段）工程拆迁补偿安置实施方案的通知》等法律政策规定，结合我办被征收房屋属于城市规划区范围内的实际情况，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，制定本实施方案（征求意见稿）。

第一章 总则

第一条 征收范围：正式用地红线范围内的建（构）筑物，共65院。其中虎尾村康崖底组11院，梨园村尧坡组49院，梨园村梨园组5院。

第二条征收面积：以实际测量签约面积为准。

第三条动迁人数：以实际签约的户数和人口数为准。

第四条 签约期限：自《征收公告》之日起****日内，被征收人须签订房屋征收补偿安置协议。

第五条 产权认定：被征收房屋原则上以产权登记证件（房屋产权证）为准。若出现合法证件遗失、村镇规划统一建房但未办理建房手续、实行建房审批制度之前建设使用的房屋等情况，由县自然资源局会同相关职能部门与建设单位共同认定。

第六条 自《征收公告》公布之日起，被征收房屋存在租赁关系的，由租赁双方自行解除租赁关系；设有抵押权的，由产权人自行解除抵押；存在产权纠纷的，由当事人自行解决。征收部门不承担房屋租赁、抵押及产权纠纷所产生的任何经济和法律责任。

第七条 自《征收公告》公布之日起，公安部门暂停办理房屋征收范围内户籍的迁入、分户等手续；国土部门停止办理用地审批及不动产登记手续；规划部门停止办理规划审批手续；征收范围内的商业网点一律停止经营。

第八条以下情况不予补偿：

（一）违法、违章建筑，超过批准期限的临时建筑；

（二）自《征收公告》公布之日起，擅自进行新建、改建、扩建和抢建的建（构）筑物。

第二章房屋征收实施步骤

第九条 被征收人须在《征收公告》规定的期限内配合房屋征收工作人员进行房屋的勘测、登记、评估。因被征收人的原因，不能对被征收房屋进行勘测认定的，由房屋征收部门依据房产部门提供被征收房屋的产权资料或组织评估机构、公证机关对被征收房屋进行勘测、登记、公证后，确定被征收房屋的权属、用途、结构、建筑面积。

第十条 房地产价格评估机构的选定依据《陕西省国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》，由被征收人在房屋征收部门公布的备案名录中协商选定。协商不成的采取投票、抽签或摇号的方式公正确定。

第十一条 被征收人对评估报告有疑问或有异议的，应当自收到评估报告之日起****日内，向房地产价格评估机构提出书面申请复核评估或作答疑解释。房地产价格评估机构自收到复核评估申请之日起****日内要将复核结果出具书面报告给申请人予以答复。

被征收房屋评估时间为《征收公告》之日起。

第十二条 被征收人根据房屋评估报告，按照《征收公告》规定的签约期限，签订房屋征收补偿安置协议，按期搬迁腾空房屋，同时将房产等手续交房屋征收部门备档，按照补偿协议由房屋征收部门支付被征收人补偿费。

第十三条 房屋征收补偿安置协议签订后，被征收人拒绝领取补偿费且拒不搬迁的，由房屋征收部门申请公证机关将该补偿费办理提存公证，并依法向人民法院提起诉讼。

第十四条 被征收人在《征收公告》规定的签约期限内无正当理由拒绝签订房屋征收补偿安置协议，且拒不搬迁的，由房屋征收部门报请县政府依法作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，房屋征收部门就被征收房屋等有关事项向公证机关办理证据保全。被征收人在补偿决定规定的期限内，仍拒不签订补偿安置协议又不搬迁的，在法律规定的行政复议和诉讼期限内也不申请行政复议或提起行政诉讼的，将依法申请人民法院强制执行。

第三章房屋征收补偿与安置

第十五条结合被征收房屋实际情况，采取实物（产权调换）安置与货币补偿相结合的方式。安置房地点位于尧坡安置房小区（沮水小区）。

（一）产权调换

1.产权调换以户为单位，每户可置换一套安置房。若出现三代同居，家庭人口超过6口，住房确实困难的，可置换第二套安置房。

2.被征收房屋为砖混、驳壳窑结构的按照1:1的比列进行置换；砖窑、石窑按照1:0.8的比列进行置换（1平方米砖窑（石窑）置换0.8平方米安置房）。非主体建筑及附属设施不予置换。

3.产权调换按照面积相近原则，安置房面积可以大于被征收房屋面积，但不得超过10平方米，同时对超出部分的面积，由被征收人按照2800元/平方米的价格进行购买。

4.征收单位向每户被征收人提供不超过100平方米的产权调换面积，被征收人实际选择的安置房面积大于100平方米时，超出部分由被征收人按照2800元/平方米的价格进行购买。

5.安置房的选择方式，依据签订征收补偿安置协议，按照腾空被征收房屋及交清安置房差价款的先后顺序进行综合排名，由被征收人选择楼层及面向。若排名并列，通过抽签确定顺序。

（二）货币补偿

1.被征收人产权调换后剩余合法面积，进行货币补偿。自愿放弃产权调换的被征收人，在协议签订后不再进行产权调换，按照货币补偿方式给予补偿。

2.根据《陕西省建设项目统一征地办法》（陕西省人民政府第78号令）第十一条规定：被征收建设用地上的建（构）筑物根据用途、结构、使用年限等因素划分类别、等级，确定补偿单价。参照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《延安市国有土地房屋征收补偿条例》等规定，根据房地产评估机构对被征收人合法房屋出具的房地产市场评估价格报告，对被征收人给予补偿。

3.征收单位向被征收人支付搬迁补助费，搬迁补助费按拆迁合法建筑面积10元/平方米给予补偿，每户不足500元的补足500元。

4.室内装饰装修、其他临建、畜舍、大棚及附属设施，依据黄陵县人民政府印发的《西延高铁（黄陵段）项目建设征地拆迁补偿标准》，按照房地产评估机构出具的评估价格予以补偿。

5.被征收人的房屋除建（构）筑物及其他附属设施占地以外的院落空地面积，按照120元/平方米的标准一次性给予补偿。

6.对经营性商业用房，按房地产评估机构评估的价格给予一次性货币补偿，并按照营业用房补偿费的10%对被征收人一次性补偿停产停业损失。不再进行产权调换。

经营性商业用房的认定：房产证件注明为商业用房；具有合法、有效的营业证照；连续三年的纳税证明。

7.对从事生产经营的非商业用房，在《征收公告》前实际经营三年以上且工商、税务证件齐全并依法纳税的，按照营业用房补偿费的2%对被征收人一次性补偿停产停业损失。

第四章责任与义务

第十六条 本次房屋征收所涉及的单位、集体和个人必须自觉遵守房屋征收的法律、法规及政策，积极配合房屋征收部门开展工作。

第十七条房屋征收工作人员徇私舞弊或采取违法手段迫使被征收人搬迁，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节较轻尚构不成犯罪的，依法依纪严肃处理。

第十八条 在房屋征收过程中，被征收人不遵守国家有关法律法规、情节较轻的，由公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成经济损失的，被征收人应承担民事赔偿责任：

（1)敲诈勒索财物的；

（2)煽动群众闹事，影响社会稳定，阻挠项目建设的；

（3)拒绝、阻挠甚至辱骂、殴打征收工作人员依法执行公务的。

第十九条在规定期限内被征收人无正当理由拒不搬迁和签订征收补偿安置协议的，由被征收单位申请人民法院依法组织征收。

第五章附则

第11篇

关键词：租赁房屋征收；承租人利益保护；立法完善

中图分类号：D922.33 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）09-0123-07

近年来，随着旧城改造和城市公共基础设施建设步伐的加快，在城市国有土地上征收房屋已经成为一项常态性的活动，而其中经营性租赁房屋的征收补偿是法律关系最复杂、纠葛利益最多、也最容易引发纠纷乃至的问题：一方面，在补偿项目上，经营性租赁房屋除了应补偿房屋本身的价值以外，还涉及停产停业等间接损失的补偿，官方的调研数据显示，非住宅房屋的停产停业损失是近年来房屋征收拆迁中群众反映较为突出的问题之一；另一方面，在补偿对象上，经营性租赁房屋的征收除了对房屋所有权人进行补偿外，还应补偿实际使用房屋进行商业经营的承租人，而此种情形下承租人的利益诉求与房屋所有权人的利益往往并非一致，甚至冲突，因此法律关系更为复杂。鉴于此，在城市经营性租赁房屋征收中，协调好征收人、房屋所有权人与承租人的利益关系，并对承租人进行妥善、公平、合理的安置不仅事关各方当事人的自身利益，而且对于预防社会不稳定事件发生和城市开发建设的顺利进行都具有重要意义。而有效解决此类现实问题最根本的路径就是在立法上作出明确而具体的规定，为当事人的行为提供清晰的规范指引，为法院处理此类纠纷提供有效的适用依据。但是与现实的迫切需求相比，我国现有立法并未对此类问题予以足够的回应和关注，甚至在2011年颁布实施的专门用以调整和规范城市房屋征收法律关系的行政法规――《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，对于征收城市经营性租赁房屋中如何补偿承租人竟然只字未提，由此造成了此类问题在立法上的无法可依，也不可避免地造成了司法实践中法院无法适从、各行其是的混乱局面，进而加剧了租赁房屋征收中各方当事人的矛盾和冲突。

一、保护承租人利益之正当性基础：法理依据与现实背景

1.法理依据：承租人在租赁房屋征收中的独立利益

与单纯作为住宅用途使用的房屋相比，城市经营性租赁房屋在价值上具有以下明显特点：前者纯粹为生活资料，其价值全部体现为作为房屋本身的静态财产价值；后者为生产资料，具有资本的性质，其价值不仅包含有作为房屋本身的静态财产价值，而且还有动态的商业经营价值：相应地，对于后者的征收在价值补偿上。应当既包括对静态房屋财产利益的补偿，也包括对动态商业经营利益的补偿。在房屋所有人自己使用被征收房屋从事商业经营的情形下。由于所有权的各项权能完全由房屋所有人自己单独行使，因此这些静态财产价值和动态使用价值的补偿应完全归属于房屋所有人自不存在疑问。但是，在房屋所有人将房屋出租给他人用于商业经营时，房屋的所有权权能就发生了分离，即占有、使用和收益三项权能由承租人行使，房屋所有人仅保留表征所有权本质的处分权能；与此相应，由不同权能行使所产生的价值利益也应归属于不同的主体，即因占有、使用而产生的动态价值利益应归属于承租人。因房屋本身所产生的静态价值利益（如房屋增值）归属于所有权人。可见，在租期未满时征收经营性租赁房屋不仅意味着对房屋所有人财产所有权的剥夺，而且也是对承租人基于占有使用房屋而形成的用益权利的剥夺，而后者的利益是完全独立于前者的，由此就决定了承租人在租赁房屋被征收时享有独立的法律地位和补偿利益。

因此，在征收城市经营性租赁房屋时，有一部分补偿费用应该是专属于承租人的，这些费用一般包括：（1）搬迁补助费。该项费用用于补偿因征收拆迁导致房屋实际使用人无法继续使用房屋。需要将房屋内的财物搬迁到其他地方所花费的费用。在房屋存在租赁关系的情况下，实际占有使用房屋的是承租人，需要搬迁的自然也是承租人，因此该项“搬迁补助费用”应当支付给承租人。对此我国1991年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》第31条明确规定：“被拆除房屋使用人因拆迁而迁出的，由拆迁人给付搬家补助费。”2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》则更是直接将承租人明确规定为此项费用的补偿对象之一，即第31条规定的“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费”。（2）固定设施拆除及装修损失。在租赁房屋用于商业经营的情形下，由于不同行业对于房屋的装饰、装修有不同的要求，因此在承租房屋用于商业经营的情形下，几乎所有的承租人都要对房屋进行装修改造。以适合特定的行业经营风格。对此《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第223条第1款规定：“承租人经出租人同意，可以对租赁物进行改善或者增设他物。”因此在经出租人同意而对租赁房屋进行装修并修建了固定设施的情况下，对于租赁房屋征收的补偿应当包括这一部分添附物的价值。而补偿的对象就是承租人，因此如果承租人与房屋所有人就此项添附物的补偿无特别约定或约定不明，则此项“固定设施拆除及装修损失”就应当支付给承租人。（3）停产停业损失。在租赁房屋用于商业经营的情形下，租赁房屋在租赁期未满时被拆除，则意味着承租人无法继续生产经营。必然会产生停产停业损失，对此2001年《城市房屋拆迁管理条例》第33条规定：“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。”因此在实际生产经营人为承租人的情形下，该部分“停产停业损失”的补偿费用应当归属于承租人。（4）临时安置补助费（过渡费）。此项费用用于在房屋安置情形下，对房屋拆迁至新的安置房屋交付期间房屋实际使用人的补偿，租赁房屋在租赁期内被征收时，根据“买卖不破租赁”的原则，租赁合同仍继续有效，承租人有权继续使用新的安置房屋，对于承租人在此期间自行安排使用房屋的。征收人应当支付安置补助费。对此1991年《城市房屋拆迁管理条例》第31条规定：“在规定的过渡期内。被拆除房屋使用人自行安排住处的，拆迁人应当付给临时安置补助费。”2001年《城市房屋拆迁管理条例》更是以多个条文对此予以明确，例如，第31条第2款规定：“在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费。”第32条第2款规定：“因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，应当自逾期之月起增加临时安置补助费。”因此在租赁房屋被征收并以产权调换方式进行安置的，如果承租人在过渡期间自行安排使用房屋，则该部分“临时安置补助费”应归属于承租人。（5）提前搬迁奖励。在征收拆迁实践中，为了鼓励被征收人提前搬迁，一般都对被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内提前搬迁的行为给予搬迁奖励。例如，《北京市城市房屋拆迁管理办法》第32条就规定：“被拆迁私有房屋和已购公有住房的所有权人或者租赁房屋的承租人在规定的搬迁期限届满前搬迁的，拆迁人可以给予提前搬家奖励费。”可见此项费用是专门支付给房屋实际使用人的。在征收租赁房屋时，房屋的实际使用人系承租人，因此该项补偿费用应当归属于承租人。

2.现实背景：承租人利益被漠视的具体表现

虽然承租人在征收拆迁中享有独立于房屋所有权人的利益、地位和权利，但与房屋征收人和房屋所有权人相比，其无疑处于弱势地位，由此导致在征收拆迁过程中，承租人的补偿利益经常被漠视甚至剥夺。主要有以下两种表现：

（1）承租人在房屋所有权人与征收拆迁人的“踢皮球游戏”中无所适从。虽然我国2001年《城市房屋拆迁管理条例》多个条文将承租人作为征收补偿的对象，并且规定在对出租人进行安置前应先行对承租人进行补偿。但在征收拆迁实践中，征收人和房屋所有权人经常互相推诿，都拒绝向承租人履行安置或补偿义务：征收人以承租人不是补偿对象为由将其推给房屋所有人，而房屋所有人以自己也是受损人无义务向承租人补偿为由将承租人推给征收人。实践中因此类相互推诿引发的纠纷乃至暴力恶性事件时常见诸于报端。例如，2010年发生在陕西省西安市的“拆迁自焚事件”中，承租人温某爬上一写字楼的13楼楼顶将汽油倒在自己身上欲自焚，原因是温某承租的商铺租期还不到一半就要被拆迁，而“拆迁办”对承租户的补偿请求不予理会。认为补偿只针对被拆迁房屋的所有人，不与承租商户直接协商，要求承租人去找房屋出租人按照房屋租赁合同索赔。而房屋所有人西安某公司表示：“我是房东只是出租房子，至于那些商户的损失，我不可能赔偿，赔偿是拆迁办的事情。”在几十次找“拆迁办”和出租人均无结果的情况下，温某最终无奈走上了汽油自焚之路。此种境况不能不让人感到寒心，其实在我国当今的征收拆迁现实中，温某的遭遇绝不是个例，而只是众多承租人弱势地位的缩影；每每遇到承租房屋被征收拆迁时，承租人除了不断地被通知尽快搬走之外，无人关注其损失如何补偿，而承租人自己处在征收人和房屋所有人的夹缝中，不知究竟该向谁主张自己的合法权益。从而在“踢皮球游戏”中一步步被逼成“钉子户”。

（2）在征收人与房屋所有人的“暗箱操作”中利益被侵害。在城市租赁房屋征收拆迁中，不仅存在征收人与房屋所有人“互踢皮球”、置承租人利益于不顾的现实，而且还经常发生征收拆迁的实施单位故意绕开承租人，直接与房屋所有人串通起来以损害承租人利益的方式换取房屋所有人尽快达成拆迁协议的情形，其中不乏因此引发纠纷而诉诸法律的案例。例如，2009年4月27日发生在吉林省长春市的全国首例给被拆迁房屋承租人赔偿数额达总补偿款60%的判例就是此种现实的典型表现。在该案中，承租人自2003年起便租赁长春市朝阳区房屋经营洗车养护店，征收实施单位长春市一家房地产开发公司在拆迁该房屋时故意绕开承租人，同房屋所有人互相串通私下达成了120万元的安置协议，其中包括了停产停业等应归属于承租人的补偿费用，但房屋所有人拒绝向承租人支付任何费用。而征收人也以所有补偿款已经全部支付给房屋所有人、承租人再无权主张为由拒绝向承租人支付任何补偿费用，无奈之下，承租人将征收单位和出租人至长春市朝阳区人民法院，要求分得应属于自己的拆迁补偿款。2010年3月5日，法院做出民事判决，判令拆迁单位给付被拆迁房屋承租人经济补偿款共计人民币567540元，占总补偿款的60%。给被拆迁房屋承租人60%的拆迁补偿在全国尚属首例，到目前也是最高比例的补偿。但实际生活中，承租人能够得到如此高的赔偿非常罕见。而且这也是通过艰辛的诉讼方式争取的结果，大多数情况下，承租人的利益都被湮没在征收人和房屋所有人两方私下达成的“协议”中，承租人的结果是要么被“净身出户”，要么只能得到象征性的“补偿”，很少能得到公平合理的补偿。

二、现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》对承租人保护的缺失

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》删除了补偿承租人的有关规定。表面上看似乎简化了法律关系。但实际上造成了对承租人保护的缺失。

1.承租人的法律地位被不断弱化直至消除

基于承租人在征收拆迁中的弱势地位和利益被漠视的现实，我国的征收拆迁立法历来都赋予了承租人在拆迁补偿法律关系中当事人的法律地位，使其有机会直接参与到征收拆迁法律关系当中，以便于其维护自己的合法权益。在1991年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人被明确列为被拆迁人，与房屋所有人同等享有被拆迁入所应享有的权利。例如，该条例第3条规定：“本条例所称的被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人和被拆除房屋及其附属物的使用人”，而其中的“被拆除房屋及其附属物的使用人”一般指的就是承租人。在2001年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人虽然未被规定为被拆迁人，但仍然是征收拆迁法律关系的当事人。而且该条例至少以七个条文的内容规定了承租人的实体权利和程序权利。可见，1991年和2001年两部征收拆迁立法在制度设计上都对承租人的利益保护问题给予了关注，但即便立法做了如此规定，在征收拆迁现实中承租人利益被漠视和损害的现象仍然比较严重，因此此后的立法要解决的问题是应当如何进一步加强对承租人利益的保护，以改变立法规定在现实中难以得到真正落实的状况。但令人遗憾的是，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》不但未沿着这一立法方向加强对承租人的保护，而且全部删除了此前两部旧条例中对承租人保护的规定，整个新条例对承租人只字未提，结果是将承租人完全排除于征收拆迁法律关系之外。这一对承租人态度的变化在三个条例的立法目的上也均有体现，1991年《城市房屋拆迁管理条例》将“保护当事人合法权益”作为立法目的之一，2001年《城市房屋拆迁管理条例》也将“维护拆迁当事人的合法权益”作为立法目的之一，这两部条例中的“当事人”都包括承租人，但2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》却将“保护、维护当事人合法权益”改为“保障被征收房屋所有权人的合法权益”，即在立法目的上就将承租人直接排除在保护对象之外。这一做法明显是一种严重的倒退，遭到了学界普遍的批评和反对。

2.承租人在补偿协商中的参与权利被剥夺

在城市租赁房屋征收中，被征收的客体是房屋所有权，而房屋所有权是属于房屋所有人的，与承租人并无直接关系，在是否同意征收这一问题上，房屋所有人具有绝对的发言权，承租人对此并不享有实体权利。因此也无需征求承租人的意见。但是在如何补偿这一问题上，承租人是应当享有发言权和参与协商权的，因为补偿不仅是对房屋本身静态价值的补偿，而且还涉及房屋动态使用利益的补偿，而后者是属于承租人的，由此也就决定了对于该部分究竟应该如何补偿承租人应当享有参与协商的机会和权利。对此2001年《城市房屋拆迁管理条例》第13条就规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”根据此项规定，对于存在租赁关系的房屋被征收的情况下。征收拆迁人应当与被拆迁人和房屋承租人签订三方协议。而不得单独与被拆迁人签订补偿协议。值得注意的是，该条规定使用的表述是“应当”而不是“可以”，从法律解释的角度而言，该条规定属于必须遵守的强制性规定而不是可以选择适用的任意性规定。由于条例的颁布部门是国务院。因此这一规定在性质上应当属于行政法规的强制性规定，根据《合同法》第52条关于“违反法律和行政法规强制性规定的合同无效”的规定，在征收租赁房屋中，如果签订安置补偿协议时没有承租人的参与。将被视为违反了行政法规的强行性规定而归于无效。这就从程序上保障了承租人在补偿协商中的参与权，但是2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》却删除了承租人参与补偿协商的条款，将与房屋征收部门订立补偿协议的另一方当事人仅限定为“被征收人”，而按照该条例第2条的解释，“被征收人”仅指房屋所有权人而不包括承租人。这样的规定等于是剥夺了承租人在房屋征收补偿协商中的参与权，使其丧失了表达意见的权利和机会。

3.承租人的法律救济权利被剥夺

因征收拆迁租赁房屋而产生的停业停产损失、搬迁费用等补偿费用应归属于承租人，因此对于这些费用的补偿方案和评估办法的确定、以及评估机构的选择应当有承租人的实质性参与，而且在就这些问题无法达成协议的情况下，应当进一步赋予承租人以相应的行政救济权和司法救济权，从程序上保证承租人的利益不受侵害。对此1991年《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式等经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决，当事人对裁决不服的，可以向人民法院。”这里的“被拆迁人”包括房屋承租人，可见在该条例中，承租人享有申请行政裁决权和司法诉讼权。2001年《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：“拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的。经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”2003年《城市房屋拆迁估价指导意见》第6条也规定：“拆迁估价机构的确定应当公开透明。采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。”这里的“当事人”包括承租人，因此上述条例和指导意见也赋予了承租人相应的程序参与权、申请行政裁决权和司法救济权。但是这些规定在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》中都荡然无存，完全被删去，结果是不但使承租人输在立法的“起跑线”上，也不符合新条例第3条规定的房屋征收应当遵循“程序正当”原则的要求。

4.将征收人与房屋所有人之间的“踢皮球游戏”合法化

由于在拆迁过程中，房屋所有人与征收人经常相互推诿，无人愿意主动面对承租人的补偿问题，因此必须在立法上将对承租人的补偿作为一项法定义务予以明确规定，才能杜绝“踢皮球游戏”现象的发生。对此，1991年《城市房屋拆迁管理条例》第27条规定：“拆迁人对应当安置的被拆除房屋使用人，依照本条例规定给予安置。”据此，作为房屋实际使用人的承租人属于明文规定的被安置人。2001年《城市房屋拆迁管理条例》第27条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿；被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换：产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”该条例将承租人的利益是否得到维护作为是否给予作为被拆迁人的房屋所有人安置的前提条件，具体而言，房屋所有人只有在符合以下两种情况之一时才能得到补偿：一是与承租人经过协商就原租赁关系的解除达成一致：二是虽然未就租赁关系协商一致，但是对承租人进行了妥善安置。可见，处理好与承租人的关系是房屋所有人获取补偿的前提条件，这就从立法上要求房屋所有人不能不顾承租人的利益而径行与征收拆迁人达成协议损害承租人利益。但是在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，这些规定全部被取消，使得房屋所有人在对承租人没有进行任何安置补偿的情况下即可径行先得到补偿或安置。如此一来，房屋所有人在获得补偿前首先必须安置好承租人的这一法定义务被取消，导致的结果只能是房屋所有人更加漠视承租人的利益，更加肆无忌惮地与征收人互相串通损害承租人的利益。

三、保护承租人利益的思考：完善《国有土地上房屋征收与补偿条例》的建议

1.以立法形式保护承租人之根据

正如2001年《城市房屋拆迁管理条例》起草者所言：“虽然承租人不是被拆迁房屋的所有权人，但拆迁活动也会影响他们的生产、生活，给其带来损失，如果不能给予其利益强有力的保护，有可能带来严重的社会影响，不利于社会稳定。”因此在征收租赁房屋时“既要保护房屋所有权人的利益，也要兼顾房屋承租人的权益”。值得注意的是，这一认识在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》中也曾得到了体现，该征求意见稿第15条和第28条的规定中明确使用了“利害关系人”的概念，使得承租人可以被纳入其中；第29条、30条也有“房屋承租人”的相关规定，虽然这些内容与2001年《城市房屋拆迁管理条例》相关规定如出一辙，没有新的突破，但至少仍然承认了承租人作为拆迁法律关系主体的法律地位。但最后正式颁布的文本还是删除了所有与承租人有关的内容，全部条文对承租人只字未提。完全将承租人排除于征收拆迁法律关系之外。为何要如此？立法者给出了以下两点理由：第一，“征收导致所有权的丧失，从法律关系上讲，给予补偿的应当是被征收房屋所有权人，而不应对承租人补偿”；第二，“私房承租是私有房屋所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，在因征收不能实现合同目的的情形下，对承租人如何进行补偿，可以在租赁合同中约定”。据此，“综合上述情况，没有对承租人的补偿作出规定。对私房承租人的问题，则应依据相关的法律规范来解决。”

笔者认为，这些理由不足以成为将承租人排除于征收拆迁法律关系之外的根据：其一，在房屋存在租赁关系的情况下，征收不仅导致静态所有权的丧失，而且还导致动态租赁权的丧失，因此，补偿的对象不仅是被征收房屋的所有权人。还应当包括被征收房屋的租赁权人；给予前者补偿的是房屋本身所有权灭失造成的损失，给予后者补偿的是合法租赁权被剥夺造成的损失。正如2001年《城市房屋拆迁管理条例》起草者所言，虽然承租人不是被拆迁房屋的所有权人，但拆迁活动也会影响他们的生产、生活，给其带来损失，如果不能保护其利益，有可能带来严重的社会影响。不利于社会稳定，因此在征收租赁房屋时“既要保护房屋所有权人的利益，也要兼顾房屋承租人的权益”。其二，虽然房屋租赁是一种基于合同而产生的民事法律关系，但承租人获得补偿安置的依据并非是其与房屋所有权人之间存在合法的租赁关系，而是其对被拆迁房屋的合法占有和使用。而且，在房屋存在租赁关系的情况下，除了房屋本身的价值补偿以外，其他补偿都属于应当支付给承租人的，因此基于此种直接利益关系，承租人应当成为征收拆迁法律关系中的利害关系人，参与到征收拆迁补偿活动中。其三，在因征收不能实现租赁合同目的的情形下，如何补偿承租人的损失虽然“可以在租赁合同中约定”，但是如果当事人在租赁合同中对此没有约定或者约定不明时该如何解决？实践中大量存在的纠纷就是因为没有约定引起的，立法不能对此视而不见。其四，按照立法者的理由，在没有约定的情况下“对私房承租人的问题，则应依据相关的法律规范来解决”，这里的“相关的法律规范”具体是指哪些法律规定，立法者没有任何的指引和提示。笔者认为，除了合同法以外，现有的法律体系中并没有能够适用于此种情形的“相关法律规范”，因此“依据相关的法律规范来解决”完全是一句空话。其五，立法者认为，根据《合同法》第94条的规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同，国家征收导致租赁合同无法继续履行的，作为出租人的被征收人对租赁关系享有法定的单方解除权，可以直接根据《合同法》第96条的规定通知承租人解除合同。自通知到达承租人时合同即解除。这些认识表明，在立法者看来，由于房屋征收而导致合同解除属于不可抗力的法定解除情形，也就意味着此种情况下的解除合同出租人无需承担赔偿责任，那么如果租赁合同对补偿问题没有约定，承租人该向谁主张损失补偿呢？此时承租人面临着两难：一方面，出租人解除合同是基于不可抗力，因此可以免于承担赔偿责任。从而使得承租人向出租人主张损失赔偿没有合法根据：另一方面。虽然按规定要对搬迁费、停产停业损失等属于承租人的损失进行补偿，但由于承租人既不是被征收人也不是当事人，因此无法直接从征收人处直接获得补偿。这样一来，承租人将被置于更加不利的境地，导致其补偿费用的确定由征收人和房屋所有人两家“说了算”，为房屋所有人与征收人“恶意串通”或“踢皮球”损害承租人利益提供了机会和可能。

2.完善《国有土地上房屋征收与补偿条例》的建议

在城市租赁房屋征收中，承租人参与征收法律关系具有充分的法理依据和现实背景，但仅依《合同法》和租赁合同不足以保护承租人的利益，有必要在征收立法中对承租人的利益予以适当保护。

（1）在征收拆迁法律关系中赋予承租人以当事人的法律地位。在1991年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人被明确列为被拆迁人，该条例第3条规定，“本条例所称的被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人和被拆除房屋及其附属物的使用人”，对于其中的“被拆除房屋及其附属物的使用人”，该条例进一步解释为“是指在拆迁范围内具有正式户口的居民和在拆迁范围内具有营业执照或者作为正式办公地的企事业单位”。可见，在我国第一部房屋拆迁立法中。承租人和房屋所有人具有同等的法律地位，都是征收拆迁法律关系中的“被拆迁人”。在2001年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人虽然未被规定为被拆迁人，但仍然是拆迁法律关系的当事人。因此，有必要在未来征收条例修改中继续明确承租人的法律地位，具体模式可以有以下两种选择：一是明确规定承租人为被征收入，使其在涉及针对房屋使用权补偿中享有与房屋所有人同等的法律地位；二是可以不将其规定为被征收入，但至少将其视为征收法律关系的当事人，明确赋予其相应的实体和程序权利。值得注意的是，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》第15条和第28条曾经使用了“利害关系人”的表述，第29条、第30出现了“房屋承租人”的表述，可见，将承租人作为征收法律关系当事人曾经是立法者的选项之一。

（2）赋予承租人参与征收补偿协议签订的权利。在征收租赁房屋时，因剥夺房屋使用权产生的补偿应当属于承租人，因此承租人与该部分费用的补偿具有最直接的利害关系，那么就该部分费用在签订补偿协议时必然应有承租人的参与。过去的征收拆迁立法一直坚持了此项原则，例如，2001年《城市房屋拆迁管理条例》第13条规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”根据该条规定，涉及租赁房屋征收拆迁的，在房屋所有人未与承租人就补偿达成协议的情况下。拆迁人不能撇开承租人直接与房屋所有人签订补偿协议，而是应由拆迁人、房屋所有人和出租人签订三方协议，这样就通过法律明文规定的方式赋予了承租人的缔约参与权。2001年《城市房屋拆迁管理条例》还将房屋所有人与承租人达成补偿协议或者先行安置承租人作为拆迁人向房屋所有人补偿的前提，该条例第27条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。”这样的规定就促使房屋所有人积极与承租人达成补偿协议，而不是将承租人推给拆迁人。随着城市租赁房屋征收拆迁工程越来越多和我国法治社会建设的不断加快，立法应对承租人在此方面的参与权利进一步加强，在未来的立法修改中对承租人的协议签订参与权利予以恢复并进一步完善。

（3）在以产权调换方式补偿时赋予承租人重新订立租赁合同的权利。在租赁合同未到期的情况下，如果征收人以产权调换的方式为房屋所有人提供新的安置房屋，该新房屋应视为是原房屋的替代物，如果承租人愿意继续承租，房屋所有人应当继续与承租人签订租赁合同，在民法原理上，这是“买卖不破租赁”原则的要求。这一原则在1991年、2001年两部征收拆迁立法中都有体现，但这两部征收拆迁条例都将产权调换安置方式作为房屋所有人与承租人不能达成协议情况下的唯一选择，不甚合理。对于具体的补偿方式应当由房屋所有人选择。只要充分照顾到了承租人补偿利益就可以了，而不宜强制规定补偿方式，否则有对承租人利益保护过度并干涉房屋所有人对补偿方式选择之嫌，如果房屋所有人选择了产权调换的补偿方式，则应继续与承租人建立租赁关系，但由于现行2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》未规定承租人的此项权利，在未来的修改完善中应当规定在以产权调换方式补偿的情况下，赋予承租人重新订立租赁合同的权利。

第12篇

关键词 集体土地;房屋拆迁;补偿

中图分类号 F301.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0118-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.019

近些年来,随着我国市场经济建设和城市化建设进程的加快,城市的外延也在不断扩张,各地在“城中村”改造、经济开发区建设中不可避免地要涉及集体土地房屋拆迁问题。由于这种房屋拆迁一方面是发生在集体土地上因而不同于传统意义上的城市房屋拆迁,另一方面由于这种拆迁带有“区域性”、“集中性”,因而也不同于交通等基础设施建设中发生的那些“线性的”、“局部的”房屋拆迁。为了规范集体土地房屋拆迁行为,保护被拆迁人的合法权益,全国许多城市都出台了虽名称不一但目的相同的关于集体土地房屋拆迁的地方法规、规章或者其他规范性文件。从法理上看,尽管各地区经济社会发展水平不一,但是在建设法治政府和保障老百姓合法权益等方面应当是完全一致的,因此集体土地房屋拆迁法律制度也应当遵循相同原则。依此思路,我们收集并分析了我国部分城市的地方法规、规章或者其他规范性文件,以期发现我国集体土地房屋拆迁法律制度中可能存在的问题,进而为推动该制度科学化进言献策。

1 集体土地房屋拆迁法律制度的现状分析

本课题共收集了国内17个城市有关集体土地房屋拆迁的立法文件,其中直辖市2个,具体为北京市政府2003年的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、上海市政府2002年的《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》;省会城市12个,具体为南京市政府2007年的《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》、浙江省九届人大常委会第五次会议1998年批准的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、武汉市政府2003年的《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》、昆明市政府2009年的《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》、南宁市政府2008年的《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》、银川市政府1999年的《银川市城乡结合部集体土地征用房屋拆迁管理规定》、太原市政府2008年的《太原市人民政府关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知》、合肥市瑶海工业园区2008年的《合肥市瑶海工业园区征用集体土地房屋拆迁补偿安置实施细则》、贵阳市政府办2006年的《贵阳市人民政府关于金阳新区征地拆迁和安置扶助被征地农民的暂行规定》、福州市委市政府2009年的《福州市农村集体土地房屋拆迁补偿安置规定(试行)》、广州市国土建设局2007年的《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》、沈阳市房产局1999年的《沈阳市城市中心区集体土地房屋拆迁管理办法》;国务院批准的较大市3个,具体为青岛市政府2002年的《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》、无锡市政府2005年的《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》、浙江省第十届人大常委会第二十五次会议2006年批准的《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》。基本情况概括如下:

王太高等:城市规划区内集体土地房屋拆迁制度研究中国人口•资源与环境 2010年 第5期第一,在全部样本中,地方法规2个,地方规章7个,其他规范性文件8个;并且有5个城市并未就集体土地房屋拆迁行为进行立法,而只是对补偿安置标准作出具体规定。在我国立法工作已经来驶入“快车道”的今天,这种状况至少说明了两个方面的问题:一是长期以来我国公民的个人财产权益不被重视,尤其是当发展地方经济和加快城市建设同保护公民财产权益发生冲突时,后者往往自然地被认为要服从前者。二是在处理农村问题与城市问题过程中仍然存在着“厚此薄彼”作法,即对于城市房屋拆迁工作高度重视,而同样是房屋拆迁,若发生在农村或农民身上,则显得“漫不经心”。

第二,就立法的内容和适用范围来看,各地也不相同。有的地方对集体土地房屋拆迁作出统一规定,如北京、上海等地立法不仅适用于城市规划区内的集体土地房屋拆迁补偿,而且适用于其他地区因国家建设征收集体土地引发的房屋拆迁,甚至“因农村建设占用集体土地拆迁房屋”的,也同样适用;多数地方则是对城市规划区甚至是开发区的集体土地房屋拆迁制定专门规范,如杭州、宁波、南京、合肥、贵阳等;有的地方如福州、广州、沈阳、厦门等地仅仅对征地拆迁后的补偿安置作出明确规定,并不涉及征地、拆迁等问题。由于征地拆迁既涉及到对集体所有土地的征收,也涉及到对农民自有房屋的征收和拆迁,因而既有征收集体土地、城市房屋拆迁的共性,也有区别于两者的特点,特别是考虑到城市规划区内集体土地房屋拆迁给农民带来的实际影响,如耕地的全部或绝大部分丧失、农民身份乃至生活方式的改变等,因而对这种征地拆迁进行单独立法有其积极意义。至于北京、上海之所以“笼统”地立法,应该与其“直辖市的身份”有关。需要说明的是,补偿标准、安置方式带有很强的政策性,并且应当随着经济社会情况的发展变化及时进行修改和调整,但是由于其往往征地拆迁矛盾最为集中、也是老百姓最为关注的的问题,因而各地通常也都是政府而不是政府职能部门来制定补偿安置办法。值得注意的是,南京、福州等采取政府职能部门制定、再由市政府批转的方式,既保证了补偿标准、安置办法的能够及时调整,也不失权威性。当然,福州由市委、市政府联合批转的作法,虽然体现对地方党委对征地房屋拆迁补偿安置工作的重视,但也有党政不分之嫌。

第三,就补偿方式而言,除货币补偿外,各地基本上都规定了“实物补偿”。而“实物补偿”又有“统拆统建”、“划地自建”、“产权调换”、“迁建”、“房屋安置”等多种形式。从社会主义新农村建设和加快我国城市化建设进程的角度看,“统拆统建”相对于划地由农民自建具有明显优势,其弊端则在于如何帮助和解决那些经济困难家庭的资金困难;从实践来看,“迁建”存在自建和统建两种可能,基于前述理由及立法应当明确、避免歧义之考虑,“迁建”作为安置补偿的方式并不可取;相对于“房屋安置”而言,“产权调换”的内涵更明确,不致产生歧义。

第四,长期以来,由于我国立法存在征收、征用两个概念误用的问题,因而各地的立法也不免带有这种痕迹。例如北京、杭州等地的立法在涉及集体土地房屋拆迁中的征收时所使用的概念则为“征用”。但是随着2004年宪法修正案的通过,地方立法一般都能区分并正确使用“征收”这一概念了。不过昆明市2009年制发的规范性文件仍然使用的“征用”概念,这说明在我国地方立法的过程中,还需要进一步加强对国家立法政策及上位法的学习和研读,以进一步减少直至避免地方立法可能出现与上位法不一致或冲突情形的发生。

2 集体土地房屋拆迁的前提:集体土地所有权是否征收无论是“城中村”改造还是开发区建设,集体土地房屋拆迁实际上涉及到两个标的物所有权的变化:一是房屋所有权的变化即私人所有房屋的征收,二是集体土地所有权转变为国有土地所有权即农村集体土地的征收。从各地立法来看,对于这两种征收的处理大致为两种模式三种情形:一种模式是征收房屋必征收土地,具体又分两种情形。一是土地征收是房屋征收的前提,这种情形下的集体土地房屋拆迁并不涉及征收土地的补偿;二是土地征收与房屋征收同步完成,即征收集体土地上私人所有房屋的同时,也征收集体所有的土地。在这种情形下,对集体土地房屋拆迁补偿的同时还要对被征收土地予以补偿。第二种模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,即在拆迁前后房屋所依附的土地皆为“集体性质”,因而这里的拆迁补偿只涉及私人所有房屋征收而不涉及集体土地,自然也就不存在对土地的征收补偿了。

从某种意义来看,两种模式并无优劣之分,但是从提高立法的科学性和加强土块资源管理和控制的角度看,前一种模式不仅有助于凸显集体土地房屋与城市房屋拆迁的差别,而且也符合财产权保护法理和国家对土地资源的合理规划和严格管理:首先,从集体土地房屋拆迁的直接目的来看,是为了获得土地使用权。因此这里不仅涉及房屋所有权、土地使用权的征收补偿,而且还涉及到集体土地所有权的征收补偿。而后一种模式显然只涉及土地使用权和房屋所有权的征收补偿,这样一来不仅集体土地所有者的权益悄然流失,而且征地房屋拆迁与城市房屋拆迁制度的差别也被抹杀了,相应地单独进行这种立法的必要性也就不存在了;其次,从各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁人通常都是用地单位,而《土地管理法》明确规定,建设用地只能使用国有土地,这样在后一种模式下,拆迁人即用地单位实际上就成了集体土地、及房屋的征收人,这显然不符合财产权保护法理。最后,由于前一种模式实行 “拆迁必征地”,因而既体现了财产权保护法理,也符合国家的土地政策,并有助于控制实践中乱占土地、以及其他规避土地管理法严格控制土地征收权的行为。我们在调查中发现,不少地方往往就是利用后一种模式即只拆迁不征地来规避国家的征地制度及对用地指标的严格限制。

3 集体土地房屋拆迁许可

由于征收并不等同于拆迁,因此在征收的基础上,还通过拆迁许可制度加强对被拆迁人的权益的保护。从各地的立法来看,对于拆迁集体土地房屋是否设定相应的许可有两种不同的做法。

在少部分城市如北京、杭州、宁波等地,地方立法明确规定,拆迁集体土地房屋必须申领许可证。该规定体现了对房屋产权人的权益的重视,但也存在以下问题:第一,缺乏公共利益需要这个前提。由于拆迁许可实质上是对房屋的征收,因此应当以公共利益需要为前提,而相关立法均无此规定。第二,与《行政许可法》存在冲突,例如,省级人民政府的规章只能设定“寿命”不超过1年的临时行政许可,这样北京市的规定就面临效力问题;而杭州的立法只设定拆迁许可而不规定许可条件,宁波分别通过地方性法规、规章设定拆迁许可条件的做法,明显不符合设定行政许可必须同时设定许可条件的规定。第 三,许可实施主体的“级别”太低,如北京为房屋所在地的区、县国土房管局,杭州为市土地管理部门、宁波为县级人民政府。显然,在发展地方经济和城市建设已经成为城市重中之重的背景下,这样的行政许可实施是难以发挥“防火墙”作用的。

其他城市无论是在《行政许可法》施行之前或者之后通过的地方立法,均未设定集体土地房屋拆迁许可,这不仅实际造成了政府可以随意“剥夺”公民合法房产的局面,而且对照城市房屋拆迁许可证制度,这种作法也明显违背了比例原则。造成这种状况原因,或许是所谓出于“房随地走”的考虑,即既然集体土地已经被征收,那么地上的房屋自然也就同时被征收了。我们认为,这种作法不仅在法理没有依据,而且与我国目前征地房屋拆迁的实际状况也不相符。因为土地、房屋这种两种标的物分属不同的权利主体,因此对集体土地所有权的征收并不当然意味着对作为私人财产的房屋的征收,反之亦然。而在实际生活中,在城市规划区内,无论是开发区建设还是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同时一并完成房屋的征收。

4 集体土地房屋拆迁法律关系

集体土地房屋拆迁往往涉及征收法律关系、拆迁法律关系、补偿法律关系、监督法律关系。从操作层面看,这些法律关系的主体并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差别,因而需要给予必要的关注。

在现代民主法治国家,征收是国家强制取得私人财产的重要手段,因而征收权是国家权力的重要内容,也是财产权的外在限制。在征收法律关系中,征收人只能是国家(具体可以表现为作为国家代表的特定行政机关),被征收人为财产权人,包括所有权人和用益物权人。从上述各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁要么有一个预设的前提即征收已经完成,要么并不涉及征收,因而在集体土地房屋拆迁法律制度一般并不对征收法律关系作出规定。我们认为,这种作法虽然简单甚至还有一定的合理性,但是也容易造成拆迁人就是征收人的误解,这种错误甚至已经影响到了立法文本,如南京市规定,“拆迁人,是指征(用)地单位”。显然,将拆迁人规定为用地单位问题不大,但是若将拆迁人视为征地单位就犯了原则性错误了。而在另一种模式即不征收集体土地仅征收拆迁房屋的做法中,问题同样存在:用地单位征收进而拆迁农民的房屋依据是什么?难道仅仅因为用地单位要给予相应的补偿和安置就可以农民依法建造的合法房产吗?

拆迁法律关系是指因拆迁除集体土地房屋行为而形成的法律关系,其主体为拆迁人和被拆迁人。从各地的规定来看,被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的合法所有人,这一点是完全一致的,但拆迁人则存在明显差别:多数地方规定用地单位就是拆迁人,但杭州市规定拆迁人为“取得集体所有土地房屋拆迁许可证的建设单位和个人”、宁波市规定拆迁人为“各县(市)、区人民政府设立或者指定的实施集体土地房屋拆迁工作的机构”、无锡市的拆迁人则为一个固定的专门机构,即“市人民政府房屋拆迁管理机构”。我们认为,拆迁法律关系的产生实际上有一个前提即对房屋的征收已经完成,因而无论是规定用地单位还是专门的政府机构为拆迁人都不存在原则性错误,但是比较而言,由专门的政府机构担当拆迁人更具科学性和可行性。因为规定用地单位为拆迁人基本上是沿用了《城市房屋拆迁管理条例》的思路,虽然保证了我国拆迁法律制度的内在统一,并且也注意到了拆迁人与征收人的差别,但是由于拆迁带有某种程度的强制性,特别是用地单位的利益与拆迁息息相关,因此将用地单位这样一个民事主体规定了拆迁人不仅与其身份存在某种程度的冲突,也不符合正当程序的理念。因此,我们赞成由政府指定一个专门的机构担当拆迁人角色,从行政法理论上讲,这相当于一个行政委托,从操作层面看,既便于拆迁人专门处理复杂的拆迁事务,又避免了政府直接介入拆迁可能造成角色错位和相对人的抵触情结。值得注意的是,南京的做法颇有新意,该市一方面规定拆迁人为“征(用)地单位外”,另一方面规定了“拆迁实施单位”,即“各区政府指定的实施征地房屋拆迁工作的具体部门”,这样既保证了拆迁人与补偿法律关系中补偿人身份的一致,也避免用地单位直接走在拆迁第一线可能带来的利益冲突和矛盾。

就实践来看,无论是城市房屋拆迁还是集体土地房屋拆迁,其矛盾的焦点往往是补偿方案,其中又以补偿范围、补偿标准最受关注。我们认为,尽管补偿法律关系因征收(拆迁)而生,但是两者存在一定的差别:征收、拆迁法律关系多以强制性为表征,而补偿法律关系更应该体现其平等性。从各地的规定来看,无论是拆迁人自己拆迁还是委托有资质的其他主体进行拆迁,补偿主体一般均为拆迁实施主体自身,并且各地通常都以规范性文件的形式对补偿范围及标准作出统一规定,因此尽管各地均规定补偿方案要报有关政府部门审批并公示,但是该方案的形成多带有单方性,缺乏被拆迁人的有效参与,因而容易引起被拆迁人的质疑甚至是抵触。因此,为了切实维护被拆迁人的合法权益,提高补偿方案的可接受性,进而减少甚至化解拆迁中矛盾和纠纷,我们认为,应当建立起被拆迁人参与补偿方案形成的机制,即拆迁方案、补偿安置方案的形成过程中充分听取被拆迁的意见,充分尊重和最大限度地满足被拆迁人的权利诉求,甚至是通过被拆迁人的参与,减少和避免行政机关从中渔利的可能[1]。从长远来看,补偿安置方案应当由用地单位和被拆迁人平等协商的方式形成,而眼下可以在不改变补偿方案单方形成的基础上,但将被拆迁人参与拆迁的过程提前,尤其是拆迁人在报批补偿安置方案之前,应当广泛听取被拆迁人的意见和建议,并在形成补偿安置时充分考虑这些意见和建议。

监督法律关系由于征地房屋拆迁涉及多个不同利益主体,因此各地的立法均十分注意对征房屋拆迁的监督。而监督主体则包括市人民政府、开发区政府、国土、房产、建设等行政机关,值得注意的是,南京市除规定国土资源局对征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理外,还成立了集体土地房屋拆迁管理办公室这一专门机构负责日常管理工作。考虑到政府工作的全面性和征地拆迁工作的复杂性,由政府具体职能部门或者成立专门机构司职监督职责无疑有助于提高监督工作的针对性和有效性。

5 集体土地房屋拆迁中争议及解决

从实践来看,集体土地房屋拆迁中的争议主要有以下几种:

实施拆迁许可的行政机关与许可申请或者被拆迁人间的争议。拆迁人要进行拆迁应当首先获得相应行政机关的许可。行政机关只有经过审查认定拆迁人完全符合法定条件的情况下才能拆迁许可证,否则被拆迁人作为与该许可有利害关系的第三人有权依法提起行政诉讼。需要说明的是,由于很多地方立法并未规定拆迁许可制度,因而被拆迁人似乎还很难提起这样的诉讼。

补偿安置方案裁决机关与申请人或者被申请人间的争议。各地立法一般都规定,拆迁人(拆迁实施单位)与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时,可以申请有关行政机关裁决。该裁决制度进一步说明,补偿安置协议应当建立在当事人双方平等协商的基础上。在这里,行政裁决只是一个备用手段,即在被拆迁人要价太高、拆迁人难于以接受,或者拆迁人出价太低、被拆迁人无法接受的情况下,才会由行政机关依申请进行居中裁决。试想,如果补偿安置协议本身就是单方的、强制性的,还有拆迁裁决制度存在的必要吗?由于行政裁决是典型的具体行政行为,并且行政诉讼中也有附带审理民事争议的制度,因此从节约司法资源,提高拆迁效率的角度考虑,有些地方如南京等通过引导拆迁当事人运用行政复议或者行政诉讼“一揽子”解决该种争议的做法值得肯定。

行政行为违法赔偿诉讼。在征地拆迁中可能出现的行政违法行为包括行政许可违法、行政裁决违法和强制拆迁违法。因此产生的争议,适用侵权赔偿诉讼的一般规定。这里的问题在于,被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,如何组织强制拆迁?例如南京规定,“被拆 迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由被拆迁房屋所在地的区人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由拆迁实施单位依法申请人民法院强制拆迁。”譬开法院强制执行情形,由于行政强制执行的依据是行政裁决,为何在由“市国土资源局”裁决的情况下要由区人民政府责成有关部门强制拆迁?区人民政府能责成市国土资源局强制拆迁吗?

6 结 论

基于以上研究,我们就城市规划集体土地房屋拆迁补偿制度的完善提出以下几点建议:

第一,考虑到国务院将出台的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》立法思路 及制度的连续性,城市规划区内集体土地房屋拆迁宜单独立法,并且在保留由城市政府或者政府职能部门制定补偿安置标准的前提下,应当通过地方法规予以规定,以凸现对公民合法财产权的尊重。

第二,在先征地后拆迁模式的前提下,突出征收为房屋拆迁前提的观念,并通过拆迁许可规范房屋拆迁行为。2001年国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:……经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”该规定意味着,在房屋仍然为他人合法所有的情况下,拆迁人就能取得拆除房屋的资格了。显然,这是与《宪法》的规定相抵触的。因此,在集体土地房屋拆迁立法中应当杜绝这种情况,并在明确规定征收的前提下,建立并完善集体土地房屋拆迁许可证制度。依据《行政许可法》的要求,该许可也应当通过地方性法规而不是规章规定。

第三,在实行拆迁人与拆迁管理人分离的基础上,进一步区分拆迁人与征收主体、用地单位及补偿主体的不同。从《城市房屋拆迁管理条例》第4、13、22条的规定来看,存在着将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系的错误。因此,立法中应当理清集体土地房屋拆迁所涉及的多重法律关系,明确不同主体在相应法律关系中的权利和义务,才能提高集体土地房屋拆迁立法的科学性和完整性,并为最大限度地减少和有效化解集体土地房屋拆迁争议奠定坚实基础。

第四,在明确补偿为征收前提的基础上,进一步完善征地拆迁补偿矛盾协商解决机制,尤其是拆迁补偿中的公众参与制度、争议解决的诉讼机制,进一步提高争议解决机制的针对性、实效性。

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On the House Demolition on Collectiveowned Land Within Urban Planning Area: Based on the Analysis of Regional Provisions

WANG Taigao1 YAO Jun2 ZHAO Jie2 ZHAO Jian2

(1. Law School of Nanjing University,Nanjing Jiangsu 210093,China; 2 .Office of Nanjing Municipality of

Houses Demolished on Collectiveowned Land, Nanjing Jiangsu 210008,China)

第13篇

关键词：征地拆迁；安置补偿；被征拆农户；伊宁市

伴随着经济全球化与城乡一体化进程的推进，各地城市建设速度加快，城市建设用地需求也在进一步扩张，大批农民宅基地被占用，由此引发的社会矛盾也越来越突出。为深入了解被征拆农户安置补偿的实际情况，笔者采用发放问卷及访谈的方式对新疆伊宁市被征拆农户问题进行了深入调查。

一、数据来源与方法

1.研究区概况。伊宁市位于东经80°04′～81°29′，北纬43°50′～44°09′，地处伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈萨克自治州首府所在地。现辖8乡、1镇、1场、8个街道办事处。土地总面积675.6平方公里。2009年末总人口45.92万，其中城市人口31.17万，城市化率达到了67.88%，中心城区建成区面积37平方公里。 数据来源。选取伊宁市近郊塔什库瑞克乡、汉滨乡及巴颜岱镇作为调查点，有意识的选取农户进行问卷调查。共发放问卷100份，回收问卷84份，问卷有效率为84%。 内容与方法。问卷涉及两块内容，第一部分是农户基本情况，包括性别、年龄、文化程度等八个方面，第二部分是关于征地拆迁安置情况的调查，包括农户征地拆迁意愿、对政府征地拆迁安置政策及程序评价等方面的内容。在调查的过程中，主要采取发放问卷及访谈的方式。

二、伊宁市征地拆迁安置补偿基本情况

1.征地拆迁现状。2010年，伊宁市计划征收征用土地13 158.1亩。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。计划拆迁总户数345户，其中拆迁集体土地的259户，占计划拆迁户的72.18%。截至2010年7月12日，已签订合同的占计划拆迁的45.22%，其中涉及拆迁集体所有的房屋130户，占83.33%。 征拆安置补偿方式。伊宁市征收集体土地上的房屋拆迁安置补偿方式主要实行货币补偿和产权调换的两种方式，被拆迁人可在两者之间选择其一。具体情况（1）房屋附属物（指房屋用地范围内除房屋以外的其他建筑物、构筑物和其他有价值的附着物以及配套的各类管线、设备等）的补偿，一律采用货币方式补偿。（2）对集体土地上的房屋拆迁实行货币补偿的，按照伊宁市政府颁布的当年或上一年度的房屋市场重置建造价给予补偿。（3）集体土地上房屋拆迁实行产权调换的，被拆迁人可选择伊宁市人民政府统一建设的农牧民安居房或保障性住房进行房屋产权调换。按被拆（搬）迁正房实际建筑面积的1∶1.2的范围内，以安居房或保障性住房进行调换，具体调换方式1）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积不足80平方米的，按80平方米调换。2）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积超过200平方米的，按200平方米给予调换。对原房屋超出调换比例建筑面积部分按照当年或上一年度的房屋市场重置建造价格给予补偿。

三、被征拆农户的调查分析

1.被拆迁户基本情况。此次调研被访者男女性别比例为13∶8；汉族与少数民族族别比例为71∶13；年龄30岁以下的占31%，30～49岁的占51.2%，50岁及以上的占17.9%；被访者文化程度高中及其以上的占50%，初中学历的占31%，小学及其以下的占19%；平均每户4.3人；被拆迁户房屋土木、砖木与砖混结构比为15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。

被征地拆迁农户意愿分析。调查问卷显示，40.5%的农户愿意房屋征收拆迁，59.5%的农户不愿意房屋被征收拆迁。不愿意拆迁的原因主要表现在补偿标准、补偿方案、安置地点等方面，其中：认为补偿方案不合理的占19.1%，补偿标准过低的占23.5%。 对征地拆迁安置补偿程序及实施的满意度。（1）对征地拆迁安置补偿法律法规的主观认识。关于“您对伊宁市征地拆迁的安置补偿政策的了解情况”统计中，没有农户表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的农户了解一点，23.8%的农户完全不了解。关于“您是否看过伊宁市相关的征地拆迁安置补偿文件规定”调查时，有92.7%的农户选择没有。（2）对征地拆迁安置补偿政策及实施程序的评价。对于“您对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意吗”调查时，1.2%的农户表示满意，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意，2.4%的农户表示很不满意。对于“您对自家的征地拆迁安置补偿总体感觉”调查时，有2.3%的农户感觉很满意，15.6%的农户感觉较满意，43.1%的农户表示一般，21.7%的农户表示不太满意，17.3%的农户表示很不满意。 拆迁的顾虑。在“您在征地拆迁安置中最关心的问题”调查时，房屋拆迁的赔偿的占30.8%，房屋确权占24.5%，就业问题占22.1%，医疗和养老占18.8%。

四、存在的问题及原因分析

问卷在调查农户拆迁意愿时，有3/5的农户不愿意拆（搬）迁，补偿标准低、方案不合理、安置地点以及就业问题是主要原因。在对征地拆迁的安置补偿政策的了解情况调查时，1/4的农户完全不了解，9/10的农户没有看到过相关的安置补偿文件规定。在对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意调查时，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意。通过问卷中的问题“您在征地拆迁中最关心的问题”的统计，发现房屋的拆迁赔偿、安置房的确权、就业问题是农户比较关心的问题。通过访谈调查了解，在整个征地拆迁过程中，真正拒不搬迁的钉子户并不多，大多数农户只是选择适合自己的合理可行的安置补偿方案，因此政府采取强行拆迁的现象很少。

农户拆迁意愿调查时，3/5农户认为“拆迁补偿标准偏低”，这在中国土地征收拆迁中具有一定的普遍性，这是由于集体土地上农户房屋拆迁管理政策几乎为零所造成的。目前中国正面临新《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见中，而集体土地上房屋征收拆迁管理的政策几乎为零。虽然依据现行的规定，农村房屋拆迁属于征地拆迁范畴，主要适用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明确将农户房屋从土地征收中分离出来，而将其定义在“地上附着物”中。伊宁市虽然严格按照《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》的规定，新计价字[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》，制订了伊政办[2010]188号《伊宁市城乡房屋拆（搬）迁安置管理办法（试行）》，对被征地拆迁农户进行安置补偿，但在采用货币补偿时只对房屋及其附属物按照市场重置价给予一定补偿，没有体现对房屋底下的土地权益、以及农民后续生活的安置补偿，所以一定程度上农户认为“拆迁安置补偿标准偏低”。

五、结论与思考

伊宁市被征拆农户的安置补偿主要采取货币补偿和产权调换这两种方式。多数被拆迁人选择产权调换这种方式，因为政府鼓励这种方式，并给予按产权调整后的安居房或住房实际建筑面积每平方米150元的补助。

针对拆迁安置补偿标准偏低，被征地拆迁农户整体满意度不高的问题，建议政府层面从以下几点做起：（1）严格界定公共利益，以公共利益为前提，合理实施土地征用行为，加强对土地使用的监管，进一步建立健全征地拆迁补偿安置的法律和法规。建议国家尽快出台《农村房屋拆迁管理条例》，政府应按照科学补偿原则，给予被征拆人合理补偿，规范因征地所引发的农村房屋拆迁相关问题。（2）做好土地报批和房屋评估、测量等基础性工作。土地报批是依法用地的前提。所有在建项目，都要依法办理各种项目立项、报批手续，要超前谋划，科学调度，确保依法用地。房屋评估、测量等业务工作是基础性工作，要依法依规，按方案操作，精心细致，科学严谨，为征地拆迁工作顺利实施提供扎实的基础保障。（3）亮化征地拆迁整个过程，对被征拆农户发放征地拆迁安置补偿相关文件，使被拆迁人充分了解政府的做法，提高征地拆迁透明度。（4）健全征地拆迁安置补偿机制，建立完善对失地农民重新就业培训的机制。完善失地农民的社会保障体系，例如，建立最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。

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[1]新疆伊宁市统计局.新疆伊宁市2010年统计年鉴[K]，2010.

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袁凌云.征地拆迁工作需要把握的几个问题[J].理论导报，2010，(3)：42.

沈玲珍.关于农村房屋拆迁问题的对策研究[J].理论与探讨，2006，(3)：30-32.

第14篇

关键词：征地拆迁；安置补偿；被征拆农户；伊宁市

中图分类号：F29 文献标志码： A 文章编号：1673-291X（2011）07-0161-02

伴随着经济全球化与城乡一体化进程的推进，各地城市建设速度加快，城市建设用地需求也在进一步扩张，大批农民宅基地被占用，由此引发的社会矛盾也越来越突出。为深入了解被征拆农户安置补偿的实际情况，笔者采用发放问卷及访谈的方式对新疆伊宁市被征拆农户问题进行了深入调查。

一、数据来源与方法

1.研究区概况。伊宁市位于东经80°04′～81°29′，北纬43°50′～44°09′，地处伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈萨克自治州首府所在地。现辖8乡、1镇、1场、8个街道办事处。土地总面积675.6平方公里。2009年末总人口45.92万，其中城市人口31.17万，城市化率达到了67.88%，中心城区建成区面积37平方公里。

2.数据来源。选取伊宁市近郊塔什库瑞克乡、汉滨乡及巴颜岱镇作为调查点，有意识的选取农户进行问卷调查。共发放问卷100份，回收问卷84份，问卷有效率为84%。

3.内容与方法。问卷涉及两块内容，第一部分是农户基本情况，包括性别、年龄、文化程度等八个方面，第二部分是关于征地拆迁安置情况的调查，包括农户征地拆迁意愿、对政府征地拆迁安置政策及程序评价等方面的内容。在调查的过程中，主要采取发放问卷及访谈的方式。

二、伊宁市征地拆迁安置补偿基本情况

1.征地拆迁现状。2010年，伊宁市计划征收征用土地13 158.1亩。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。计划拆迁总户数345户，其中拆迁集体土地的259户，占计划拆迁户的72.18%。截至2010年7月12日，已签订合同的占计划拆迁的45.22%，其中涉及拆迁集体所有的房屋130户，占83.33%。

2.征拆安置补偿方式。伊宁市征收集体土地上的房屋拆迁安置补偿方式主要实行货币补偿和产权调换的两种方式，被拆迁人可在两者之间选择其一。具体情况如下：（1）房屋附属物（指房屋用地范围内除房屋以外的其他建筑物、构筑物和其他有价值的附着物以及配套的各类管线、设备等）的补偿，一律采用货币方式补偿。（2）对集体土地上的房屋拆迁实行货币补偿的，按照伊宁市政府颁布的当年或上一年度的房屋市场重置建造价给予补偿。（3）集体土地上房屋拆迁实行产权调换的，被拆迁人可选择伊宁市人民政府统一建设的农牧民安居房或保障性住房进行房屋产权调换。按被拆（搬）迁正房实际建筑面积的1∶1.2的范围内，以安居房或保障性住房进行调换，具体调换方式如下：1）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积不足80平方米的，按80平方米调换。2）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积超过200平方米的，按200平方米给予调换。对原房屋超出调换比例建筑面积部分按照当年或上一年度的房屋市场重置建造价格给予补偿。

三、被征拆农户的调查分析

1.被拆迁户基本情况。此次调研被访者男女性别比例为13∶8；汉族与少数民族族别比例为71∶13；年龄30岁以下的占31%，30～49岁的占51.2%，50岁及以上的占17.9%；被访者文化程度高中及其以上的占50%，初中学历的占31%，小学及其以下的占19%；平均每户4.3人；被拆迁户房屋土木、砖木与砖混结构比为15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。

2.被征地拆迁农户意愿分析。调查问卷显示，40.5%的农户愿意房屋征收拆迁，59.5%的农户不愿意房屋被征收拆迁。不愿意拆迁的原因主要表现在补偿标准、补偿方案、安置地点等方面，其中：认为补偿方案不合理的占19.1%，补偿标准过低的占23.5%。

3.对征地拆迁安置补偿程序及实施的满意度。（1）对征地拆迁安置补偿法律法规的主观认识。关于“您对伊宁市征地拆迁的安置补偿政策的了解情况”统计中，没有农户表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的农户了解一点，23.8%的农户完全不了解。关于“您是否看过伊宁市相关的征地拆迁安置补偿文件规定”调查时，有92.7%的农户选择没有。（2）对征地拆迁安置补偿政策及实施程序的评价。对于“您对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意吗”调查时，1.2%的农户表示满意，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意，2.4%的农户表示很不满意。对于“您对自家的征地拆迁安置补偿总体感觉”调查时，有2.3%的农户感觉很满意，15.6%的农户感觉较满意，43.1%的农户表示一般，21.7%的农户表示不太满意，17.3%的农户表示很不满意。

4.拆迁的顾虑。在“您在征地拆迁安置中最关心的问题”调查时，房屋拆迁的赔偿的占30.8%，房屋确权占24.5%，就业问题占22.1%，医疗和养老占18.8%。

四、存在的问题及原因分析

问卷在调查农户拆迁意愿时，有3/5的农户不愿意拆（搬）迁，补偿标准低、方案不合理、安置地点以及就业问题是主要原因。在对征地拆迁的安置补偿政策的了解情况调查时，1/4的农户完全不了解，9/10的农户没有看到过相关的安置补偿文件规定。在对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意调查时，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意。通过问卷中的问题“您在征地拆迁中最关心的问题”的统计，发现房屋的拆迁赔偿、安置房的确权、就业问题是农户比较关心的问题。通过访谈调查了解，在整个征地拆迁过程中，真正拒不搬迁的钉子户并不多，大多数农户只是选择适合自己的合理可行的安置补偿方案，因此政府采取强行拆迁的现象很少。

农户拆迁意愿调查时，3/5农户认为“拆迁补偿标准偏低”，这在中国土地征收拆迁中具有一定的普遍性，这是由于集体土地上农户房屋拆迁管理政策几乎为零所造成的。目前中国正面临新《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见中，而集体土地上房屋征收拆迁管理的政策几乎为零。虽然依据现行的规定，农村房屋拆迁属于征地拆迁范畴，主要适用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明确将农户房屋从土地征收中分离出来，而将其定义在“地上附着物”中。伊宁市虽然严格按照《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》的规定，参考新计价字[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》，制订了伊政办[2010]188号《伊宁市城乡房屋拆（搬）迁安置管理办法（试行）》，对被征地拆迁农户进行安置补偿，但在采用货币补偿时只对房屋及其附属物按照市场重置价给予一定补偿，没有体现对房屋底下的土地权益、以及农民后续生活的安置补偿，所以一定程度上农户认为“拆迁安置补偿标准偏低”。

五、结论与思考

伊宁市被征拆农户的安置补偿主要采取货币补偿和产权调换这两种方式。多数被拆迁人选择产权调换这种方式，因为政府鼓励这种方式，并给予按产权调整后的安居房或住房实际建筑面积每平方米150元的补助。

针对拆迁安置补偿标准偏低，被征地拆迁农户整体满意度不高的问题，建议政府层面从以下几点做起：（1）严格界定公共利益，以公共利益为前提，合理实施土地征用行为，加强对土地使用的监管，进一步建立健全征地拆迁补偿安置的法律和法规。建议国家尽快出台《农村房屋拆迁管理条例》，政府应按照科学补偿原则，给予被征拆人合理补偿，规范因征地所引发的农村房屋拆迁相关问题。（2）做好土地报批和房屋评估、测量等基础性工作。土地报批是依法用地的前提。所有在建项目，都要依法办理各种项目立项、报批手续，要超前谋划，科学调度，确保依法用地。房屋评估、测量等业务工作是基础性工作，要依法依规，按方案操作，精心细致，科学严谨，为征地拆迁工作顺利实施提供扎实的基础保障。（3）亮化征地拆迁整个过程，对被征拆农户发放征地拆迁安置补偿相关文件，使被拆迁人充分了解政府的做法，提高征地拆迁透明度。（4）健全征地拆迁安置补偿机制，建立完善对失地农民重新就业培训的机制。完善失地农民的社会保障体系，例如，建立最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。

参考文献：

[1]新疆伊宁市统计局.新疆伊宁市2010年统计年鉴[K]，2010.

[2]张娟.中国土地征收补偿制度的缺陷与反思[J].特区经济，2007，(3)：164-166.

[3]袁凌云.征地拆迁工作需要把握的几个问题[J].理论导报，2010，(3)：42.

第15篇

关键词：征地拆迁；安置补偿；被征拆农户；伊宁市

伴随着经济全球化与城乡一体化进程的推进，各地城市建设速度加快，城市建设用地需求也在进一步扩张，大批农民宅基地被占用，由此引发的社会矛盾也越来越突出。为深入了解被征拆农户安置补偿的实际情况，笔者采用发放问卷及访谈的方式对新疆伊宁市被征拆农户问题进行了深入调查。

一、数据来源与方法

1.研究区概况。伊宁市位于东经80°04′～81°29′，北纬43°50′～44°09′，地处伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈萨克自治州首府所在地。现辖8乡、1镇、1场、8个街道办事处。土地总面积675.6平方公里。2009年末总人口45.92万，其中城市人口31.17万，城市化率达到了67.88%，中心城区建成区面积37平方公里。 数据来源。选取伊宁市近郊塔什库瑞克乡、汉滨乡及巴颜岱镇作为调查点，有意识的选取农户进行问卷调查。共发放问卷100份，回收问卷84份，问卷有效率为84%。 内容与方法。问卷涉及两块内容，第一部分是农户基本情况，包括性别、年龄、文化程度等八个方面，第二部分是关于征地拆迁安置情况的调查，包括农户征地拆迁意愿、对政府征地拆迁安置政策及程序评价等方面的内容。在调查的过程中，主要采取发放问卷及访谈的方式。

二、伊宁市征地拆迁安置补偿基本情况

1.征地拆迁现状。2010年，伊宁市计划征收征用土地13 158.1亩。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。计划拆迁总户数345户，其中拆迁集体土地的259户，占计划拆迁户的72.18%。截至2010年7月12日，已签订合同的占计划拆迁的45.22%，其中涉及拆迁集体所有的房屋130户，占83.33%。 征拆安置补偿方式。伊宁市征收集体土地上的房屋拆迁安置补偿方式主要实行货币补偿和产权调换的两种方式，被拆迁人可在两者之间选择其一。具体情况（1）房屋附属物（指房屋用地范围内除房屋以外的其他建筑物、构筑物和其他有价值的附着物以及配套的各类管线、设备等）的补偿，一律采用货币方式补偿。（2）对集体土地上的房屋拆迁实行货币补偿的，按照伊宁市政府颁布的当年或上一年度的房屋市场重置建造价给予补偿。（3）集体土地上房屋拆迁实行产权调换的，被拆迁人可选择伊宁市人民政府统一建设的农牧民安居房或保障性住房进行房屋产权调换。按被拆（搬）迁正房实际建筑面积的1∶1.2的范围内，以安居房或保障性住房进行调换，具体调换方式1）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积不足80平方米的，按80平方米调换。2）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积超过200平方米的，按200平方米给予调换。对原房屋超出调换比例建筑面积部分按照当年或上一年度的房屋市场重置建造价格给予补偿。

三、被征拆农户的调查分析

1.被拆迁户基本情况。此次调研被访者男女性别比例为13∶8；汉族与少数民族族别比例为71∶13；年龄30岁以下的占31%，30～49岁的占51.2%，50岁及以上的占17.9%；被访者文化程度高中及其以上的占50%，初中学历的占31%，小学及其以下的占19%；平均每户4.3人；被拆迁户房屋土木、砖木与砖混结构比为15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。

被征地拆迁农户意愿分析。调查问卷显示，40.5%的农户愿意房屋征收拆迁，59.5%的农户不愿意房屋被征收拆迁。不愿意拆迁的原因主要表现在补偿标准、补偿方案、安置地点等方面，其中：认为补偿方案不合理的占19.1%，补偿标准过低的占23.5%。 对征地拆迁安置补偿程序及实施的满意度。（1）对征地拆迁安置补偿法律法规的主观认识。关于“您对伊宁市征地拆迁的安置补偿政策的了解情况”统计中，没有农户表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的农户了解一点，23.8%的农户完全不了解。关于“您是否看过伊宁市相关的征地拆迁安置补偿文件规定”调查时，有92.7%的农户选择没有。（2）对征地拆迁安置补偿政策及实施程序的评价。对于“您对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意吗”调查时，1.2%的农户表示满意，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意，2.4%的农户表示很不满意。对于“您对自家的征地拆迁安置补偿总体感觉”调查时，有2.3%的农户感觉很满意，15.6%的农户感觉较满意，43.1%的农户表示一般，21.7%的农户表示不太满意，17.3%的农户表示很不满意。 拆迁的顾虑。在“您在征地拆迁安置中最关心的问题”调查时，房屋拆迁的赔偿的占30.8%，房屋确权占24.5%，就业问题占22.1%，医疗和养老占18.8%。

四、存在的问题及原因分析

问卷在调查农户拆迁意愿时，有3/5的农户不愿意拆（搬）迁，补偿标准低、方案不合理、安置地点以及就业问题是主要原因。在对征地拆迁的安置补偿政策的了解情况调查时，1/4的农户完全不了解，9/10的农户没有看到过相关的安置补偿文件规定。在对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意调查时，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意。通过问卷中的问题“您在征地拆迁中最关心的问题”的统计，发现房屋的拆迁赔偿、安置房的确权、就业问题是农户比较关心的问题。通过访谈调查了解，在整个征地拆迁过程中，真正拒不搬迁的钉子户并不多，大多数农户只是选择适合自己的合理可行的安置补偿方案，因此政府采取强行拆迁的现象很少。

农户拆迁意愿调查时，3/5农户认为“拆迁补偿标准偏低”，这在中国土地征收拆迁中具有一定的普遍性，这是由于集体土地上农户房屋拆迁管理政策几乎为零所造成的。目前中国正面临新《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见中，而集体土地上房屋征收拆迁管理的政策几乎为零。虽然依据现行的规定，农村房屋拆迁属于征地拆迁范畴，主要适用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明确将农户房屋从土地征收中分离出来，而将其定义在“地上附着物”中。伊宁市虽然严格按照《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》的规定，新计价字[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》，制订了伊政办[2010]188号《伊宁市城乡房屋拆（搬）迁安置管理办法（试行）》，对被征地拆迁农户进行安置补偿，但在采用货币补偿时只对房屋及其附属物按照市场重置价给予一定补偿，没有体现对房屋底下的土地权益、以及农民后续生活的安置补偿，所以一定程度上农户认为“拆迁安置补偿标准偏低”。

五、结论与思考

伊宁市被征拆农户的安置补偿主要采取货币补偿和产权调换这两种方式。多数被拆迁人选择产权调换这种方式，因为政府鼓励这种方式，并给予按产权调整后的安居房或住房实际建筑面积每平方米150元的补助。

针对拆迁安置补偿标准偏低，被征地拆迁农户整体满意度不高的问题，建议政府层面从以下几点做起：（1）严格界定公共利益，以公共利益为前提，合理实施土地征用行为，加强对土地使用的监管，进一步建立健全征地拆迁补偿安置的法律和法规。建议国家尽快出台《农村房屋拆迁管理条例》，政府应按照科学补偿原则，给予被征拆人合理补偿，规范因征地所引发的农村房屋拆迁相关问题。（2）做好土地报批和房屋评估、测量等基础性工作。土地报批是依法用地的前提。所有在建项目，都要依法办理各种项目立项、报批手续，要超前谋划，科学调度，确保依法用地。房屋评估、测量等业务工作是基础性工作，要依法依规，按方案操作，精心细致，科学严谨，为征地拆迁工作顺利实施提供扎实的基础保障。（3）亮化征地拆迁整个过程，对被征拆农户发放征地拆迁安置补偿相关文件，使被拆迁人充分了解政府的做法，提高征地拆迁透明度。（4）健全征地拆迁安置补偿机制，建立完善对失地农民重新就业培训的机制。完善失地农民的社会保障体系，例如，建立最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。

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[1]新疆伊宁市统计局.新疆伊宁市2010年统计年鉴[k]，2010.

张娟.中国土地征收补偿制度的缺陷与反思[j].特区经济，2007，(3)：164-166.

袁凌云.征地拆迁工作需要把握的几个问题[j].理论导报，2010，(3)：42.