公益诉讼监督规则范文

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第1篇

关键词：公益诉讼 环境公益诉讼 检察机关

检察院作为法律监督机关，在民事诉讼领域发挥着巨大的作用。新修订的《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”使人民检察院法律监督对象从“民事审判活动”扩展到“民事诉讼”全领域，从法理意义上说，本次《民事诉讼法》的修改，完成了检察监督权的扩张，是对精神的弘扬和体制的进一步完善。它深刻反映出我国对民事诉讼检察监督的基本理念和基本原则有了更完整、更深层的认识，进一步显示出我国《宪法》第129条规定的人民检察院是国家法律监督机关的法律定位。而新修订的《民事诉讼法》的第55条对公益诉讼的支持不得不说是一个巨大的亮点，然而新法的条文对公益诉讼的规定又过于单一、原则，对主体赋权不明，容易在今后的实际执行中造成有法难依、执法混乱的可能。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼出现的根源，最早可以追朔到古罗马法中的“公益”一词，即公共利益（public interest）。现如今，理论界将“公共利益”普遍理解为：全社会绝大多数成员（或不特定多数人）所能享有并应捍卫的利益。这种特殊的利益因社会成员之间的需求不同而不同，故此不同的公共利益之间可能存在着矛盾与冲突，例如环境保护和经济发展之间的冲突，二者都属于当今社会公共利益的一部分，而它们之间的矛盾也是不断困扰人类的关键问题，是对全社会乃至全人类智慧的考验和挑战。

公益诉讼项下的内容涵盖了诸多方面，例如环境污染的诉讼、侵害众多消费者权益的诉讼、维护弱势群体利益而提起的诉讼等等。笔者之所以选择环境公益作为切入点，一是因为我国目前的环境污染问题日益严峻，而专门针对此提出的诉讼却少之又少；二是作为同一片天空下的一员，呼吸着一样的空气，饮用着相同的水，对环境诉讼问题的研究，实乃目前我国人民群众面临的最大公益问题。

二、我国环境公益诉讼主体资格研究

对比世界各国环境公益诉讼制度来看，具有参与诉讼资格的原告不外乎三种：第一种是普通公民作为原告。第二种是有关组织，即具有某种共同目的、利益以及其他公共属性的人通过一定形式结成的公益组织，为维护公共利益和保护环境作为原告提起环境公益诉讼。而第三种则是以检察机关为原告。从司法实践中看，各国已均有先例，且在本次民事诉讼法修改之前，我国部分地区的检察机关也已对此进行了有益的尝试和探索，并取得了良好效果。由于我国新的民诉法已经将个人排除在了公益诉讼的原告之外，故下面的讨论中仅分析行政机关、有关组织及检察机关担任环境公益诉讼原告的利与弊。

1、行政机关――具有高度专业性但欠缺司法实践行动力

以环境保护行政部门为原告，在实践中也有不少成功案例。就其优势来说，环境保护行政部门本身就是专门代表国家管理环境的工作部门，其专业性强、技术性高的优点是其他主体所欠缺的，然而它在司法实践中的表现却不令人满意，主要不足表现在以下几点：

首先，目前有关法律对环境保护行政部门权限规定得过于概括、抽象、局限，不利于其职能的发挥。如《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。”并享有对污染者“检举和控告”的权利。那么，环境保护行政部门是否可以依职权对污染者“控告和检举”？立法者并未对“检举和控告”的内涵与外延做出解释。这就造成了“谁都能管，又可能谁都不管”的乱象。《水污染防治法》第86条、88条均规定当事人可以向人民法院提讼，但是这一规定中的当事人如果是自然人，则又因为新的民事诉讼法中没有赋予自然人环境公益诉讼的资格而无法得以实现。2000年修订实施的《海洋环境保护法》第5条对国家环境、海洋、海事、渔业等行政主管部门在海洋污染方面的职能划分进行了明确分工，可以说是海洋环境保护方面的一大进步，然而正是由于该法律仅针对海洋污染的防治，无法对诸如空气、土地、内陆湖泊河流等污染方面进行约束，不得不说存在很大的局限性。

其次，单一的救济方式不适宜维护环境公益。目前对于环境损害救济主要是损害赔偿，而环境保护更强调的是“防患于未然所取的救济方式”。如果只是用事后损害赔偿的方法来代替其它预防性措施，显然未达到我们环保立法的目的。

最后，大量的行政不作为现象的存在阻碍了环境公益诉讼的步伐。在现实中，各类负有环境保护职能的行政机关，由于职能交叉、管辖不明等因素，存在大量的行政不作为行为，这就给公众的环境权益造成了巨大的损害。由于环境保护行政部门的人事任免受制于地方政府而经费来源又依赖于地方财政，所以在执法过程中经常遇到与“地方保护主义”的冲突，使得势单力薄的环保行政部门只能“睁一只眼闭一只眼”。

2、有关组织――“心有余而力不足”

虽然在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出了：鼓励公众和社会团体参与到环境保护事业，检举揭发各种环境违法行为。但是仍没有明确规定公民或有关组织享有环境公益诉讼原告的资格，同时对“检举和揭发”的含义仍旧没有进行准确的界定。在现实当中，有关组织和公民个人与污染者的力量对比悬殊，在获取资金、技术以及信息等方面劣势明显，举证艰难，而且难以与污染者进行持久抗衡。即使目前有了民事诉讼法对社会有关组织的明确授权，但我国传统思想之中的“事不关己高高挂起”、害怕遭受打击报复等消极思想的侵蚀，使得有关组织在环境公益诉讼中，表现出“心有余而力不足”的状态。

同时，我国目前以环境保护为目的的有关组织发展缓慢，尚不真正具备实力。据权威数据显示，“截止2008年4月，我国共有各类环保民间组织3539家，其中政府发起成立的民间组织1309家占总数的36.99%，学校环保社团1382家占总数的39.05%，真正的草根环保民间组织508家占总数的14.35%，国际环保组织驻中国机构90家”。大量的社团仍为政府性质，其独立性和代表的广泛性备受人们的质疑。

3、检察机关――专业诉讼，优势明显

相较于其他两类原告主体，检察机关所具备的优势明显，简单说来有以下四个方面：

第一，公诉权是检察机关法律监督的必要构成。我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，检察机关通过行使检察权，对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。检察机关在刑事诉讼领域公诉权的行使，使其能很快掌握并适应民事诉讼中的诉讼规则，进而以最专业的诉讼当事人角色提出环境公益诉讼，进而最大限度保障诉求得以充分提出。而检察院内部早已设立民行部门，属于可以提起环境公益诉讼的现成的制度和机构资源。

第二，检察机关的天然属性使其最适合担当公共利益的代表。检察机关是为了维护公共利益而设立的，其与生俱来的所具备的公共性决定了它在履行职责时不既是国家权力和国家利益的代表，又是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。

第三，检察机关拥有国家资源，可以负担环境公益诉讼的成本。环境公益诉讼的难题之一就是原告缺乏进行诉讼的各类资源，难以负担诉讼成本。而检察机关内不但拥有较充足的专业人士，而且有国家财政支持，因此可以在一定程度上负担诉讼成本。

第四，检察机关参与环境公益诉讼已有若干成功的案例。除了上文列表中已经看到的在环境公益诉讼方面的成功经验之外，检察机关在保护国有资产、反不正当竞争等方面，也部分获得了法院的支持，在社会上已经产生了积极的影响。

从目前已公开的环境公益诉讼案例看，截至2009年6月30日，我国各级地方人民法院正式受理的环境公益诉讼案件共20件，具体分布情况如下：

三、补充与完善相关立法构想

目前的立法现状，笔者认为有必要尽快出台配套的司法解释，并在诸如《环境保护法》、《消费者权益保护法》、《人民检察院组织法》中进一步明确规定民事检察监督制度相关内容，对《民事诉讼法》涉及的程序中对应的相关实体法加以补充及修订，完善相关内容，使民事检察监督构成一个完整的、可操作性强的法律体系。

1、尽快出台司法解释，填补法条空白

新的民事诉讼法已实施半年有余，最高法、最高检应尽快将收集到的实务问题反馈进行整理，对诉中监督的操作、执行监督的细则、检察建议的规范等问题进一步加以明确。一方面，司法解释的明确可以理顺检察监督时法院的抵触情绪，同时限制和避免检察权在民事诉讼活动中的过分扩张；另一方面，也只有将规则细化，才能是检察监督落到实处，形成介入有支持、监督有规则、纠正有手段的一整套完整体系。

2、提高对民行工作的重视，完善对民行检察制度的立法

检察机关对不同工作部门重视程度的轻重，完全可以从一些配套法律中解读出来。2013年不仅有了新的民事诉讼法，还诞生了新的刑事诉讼法，但与《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》迅速修改并与刑诉法同时执行不同，民行部门至今仍然沿用的却是十三年前颁布实施的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》。这一规定至今看来，已经完全不能胜任和满足民事诉讼工作检察监督的需要，但遗憾的是时至今日仍然未能修改。虽然刑事诉讼是维护社会稳定和人民生命财产安全的最终洪线，但与人民群众日常生活息息相关的其实应当是各种繁杂琐碎的民事活动，如果在一般民事纠纷发生时，可以迅速合理的得到解决，则可以大大降低事态进一步恶化至刑事案件的可能。故我们应当充分重视检察机关在民事活动中的作用，笔者建议应尽快出台配套的民事案件办案规则，为民事诉讼顺利进行，人民群众诉求解决畅通渠道。

3、修改相关法律，保护国家社会利益

法律制定的目的是为了保护不同的法益。因此，在环境污染、消费者群体利益保障明确写入民诉法的同时，《环境保护法》、《消费者权益保护法》应当顺势而动，立即修改相关条文与民诉法进行对接，明确的赋予检察机关原告地位，从而使检察机关提起公益诉讼有法可依、名正言顺，切实的保护国家、社会和公共利益。同时，对《人民检察院组织法》也应进行调整，明确规定检察机关公益诉讼的、监督职能，并实行诉、监分离，明晰检察机关在民事诉讼活动中的不同角色。

参考文献：

[1]韩成军.新对民事诉讼检察监督的拓展与规制[J].河南社会科学，2012，20（12）：43.

[2]陈亮.美国环境公益诉讼原告适格规则研究[M].中国检察出版社，2000.56.

[3]徐祥民，胡中华，梅宏.环境公益诉讼研究--以制度建设为中心[M].中国法制出版社，2009.146.

[4]2008年中国环境民间组织的调查[J].法制日报，2008年10月30日.

第2篇

>> 浅议检察机关对环境保护的监督 检察机关提起环境公益诉讼的问题研究 关于检察机关抗诉问题的探究 检察机关在公益诉讼中的作用 检察机关文件检验存在的问题及对策 当前检察机关在刑事诉讼监督中存在的问题及对策 浅析检察机关同步录音录像工作中存在的问题及对策 检察机关在DNA证据审查中的问题与对策 检察机关首办责任制实践中的问题与对策 基层检察机关刑事和解实践中的问题与对策 检察机关与行政执法机关相互衔接工作机制的问题及完善 新刑诉法非法证据排除规则意义及检察机关在规则实践中的作用 检察机关参与环境公益诉讼的构想 关于检察机关参与环境公益诉讼问题的几点思考 论检察机关提起环境公益诉讼的若干问题 检察机关作为环境公益诉讼原告的优势及程序制度的完善 检察机关保护生态环境职能作用浅析 对检察机关案件管理改革的探究 对检察机关作为环境民事公益诉讼中的原告资格的探析 检察机关接受人大监督的作用及途径 常见问题解答 当前所在位置：l，2012-05-21

[2]杨家飞.浅析环境与资源保护中的问题及检察机关的作用[DB/OL].http：///lw/lw_view.asp？no=23398，2013-1-22

[3]佚名.最高检：严查环境污染背后的职务犯罪着力解决监管失职[DB/OL].http：///2013-07/02/c_116377924.htm，2013-7-2

[4]佚名.案件少立案难 环境公益诉讼难如何破解[DB/OL].http：//，2011-07-08

第3篇

（西南政法大学 经济法学院，重庆 401120）

摘 要：十提出“大力推进生态文明建设”，其中之一就是要加强生态文明制度建设。加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。环境公益诉讼作为社会大众环境意识的觉醒和司法进步的体现，对促进社会公平、正义，决策的民主化，具有重要作用。本文借鉴环境公益诉讼制度通说理论，分析环境公益诉讼制度的特征，在此基础上阐明环境公益诉讼制度在生态文明建设中的合理功能，进而提出环境公益诉讼制度在起诉权、审判规则等方面上进行改进的制度构想。

关键词 ：生态文明建设；环境公益诉讼；司法能动

中图分类号：D925 　文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）04-0092-03

一、环境公益诉讼制度的特征考察

环境公益诉讼乃公益诉讼的一种。新修订的民事诉讼法对于公益诉讼仅有原则性的规定，导致无论是实务界还是理论界对环境公益诉讼的特征见仁见智。理论界认为，环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”损害救济的不确定性建立的特殊制度，不同于对“人”的损害主体，其核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认[1]。因此，可以把环境公益诉讼定义为：“行政机关、社会组织及公民的行为使环境遭受侵害或有侵害可能时，公民、社会团体或行政机关为维护环境公共利益，向法院提起诉讼的制度。”[2]从定义可知，环境公益诉讼制度具有以下特征：首先，环境公益诉讼针对的是损害环境公共利益的行为，该行为不一定直接损害原告利益。环境公共利益不仅限于经济利益，还包括健康、审美、娱乐以及环保等多方面的利益[3]。其次，环境公益诉讼提出主体是法律规定的国家机关、社会组织及个人，区别于传统诉讼中的直接利害关系人。新民事诉讼法将公益诉讼的起诉权赋予法律规定的机关和有关组织。最后，环境公益诉讼原告多为社会团体和个人，但被告往往是大型企事业单位或握有重要权力的部门[4]，导致诉讼双方力量不平衡，故在审判规则、举证责任以及诉讼费用的承担上更倾向于保护公共利益。

二、环境公益诉讼制度在生态文明建设下的功能定位

不同制度的特征决定了不同的制度功能。通过对环境公益诉讼制度特征之考察，我们发现，环境公益诉讼在侵害的利益、提起诉讼的主体以及审判规则与传统诉讼有着很大差别。环境公益诉讼制度起初是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了环境公共利益保护的紧迫需要。但不能仅仅将其作为一种手段，在建设生态文明社会下，有必要对环境公益诉讼进行合理定位。新民事诉讼法过于原则的公益诉讼制度设计，也只是更多具有“口号效应”而非制度效应，更多具有道德价值而非法律价值，甚至难免有“立法形象工程”之嫌[5]。正确定位环境公益诉讼制度的功能可以为司法实践提供原则性的指导。相比较以调整个体间利害关系冲突为对象的传统民事诉讼，环境公益诉讼不仅有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本的诉讼功能，还有弥补环境行政执法不足、形成公共政策以及促进社会变革这三大特殊功能。

（一）监督环境行政机关执法，弥补环境行政执法不足

现代社会日趋复杂，政府的公共事务也日益繁多，使得政府对整个社会的管理不可能面面俱到。为了保证国家对社会生活的管理目标，借“私人检察官”[6]的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很有必要。

同时，环境受到损害，部分原因是环境执法机关没有尽职尽责履行义务。在相当长的一段时间内，我国坚持“经济至上”的发展观念，环境保护观念没有得到应有的重视，特别是在相当一部分领导干部心中，往往把环境保护工作放在较轻的位置上。为了给“GDP”让路，不仅不为环境执法工作提供支持，甚至要求环境执法机构消极不作为。迫于压力，环境执法工作人员只能消极执法。

环境公益诉讼制度赋予公民、社会团体及有关机关以起诉权，可作为监督环境行政执法机关勤勉执法的有效方式。并且，社会成员监督环境执法机关的执法，并对取其不履行职责的行为提起诉讼，也可以弥补环境行政执法的不足。

（二）为公众参与环境决策提供制度渠道[7]，形成环境公共政策

自由法论者认为法律漏洞乃无可避免，因而承认法官法律不明确的范围内，可自由创设法律[8]。当下社会关系日趋复杂和价值观念日益多元化，传统权利架构体系出现了许多新兴利益以及权利雏形，因法律规定的空白使许多问题无法在司法裁判中实现。这就要求司法机关发挥能动作用，即裁判不仅能发挥解决纷争功能，而且发挥政策功能。由于实体法上，我国法律规范具有较多的一般条款，裁判政策形成的实现就要求法官在法律授权范围内，运用司法裁量权作出合理裁判，进而使法官通过司法推动政策的形成。授予法官利益衡量权，个案也就被赋予了政策性的价值判断。现实生活中，法院通过诉讼形成的判决即可做出同类事件进行裁判的先例。虽然大陆法系中，法源以成文法为主，判例处于补充地位，但判例具有相当大的社会统治作用，则属无可置疑之事权[9]。对案件当事人之外的社会大众、行政机关等相关者，这些判例很可能会产生类似于确定法律内容的作用，从而成为指导同类行为的基本准则。正如有学者所说，判决所采用的法律准则无论好坏都成了先例，能为今后发生的同类案件事实上提供具有实际约束力的准绳[10]。通过判决的这种扩张效力，环境公益诉讼在很大程度上发挥着形成和促进环境保护公共政策的作用。

（三）推动社会的变革

美国正义之盟的创建人南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种：（1）执行法律；（2）适用和解释法律；（3）改革公共机构；（4）激发社会和政治变革[11]。而公益诉讼的目标也正是为了实现公共利益方面的社会与法律变革。成功的公益诉讼会导致现行法律规定的执行或者政府履行其责任的变化，也会导致司法实践以及法律的解释发生变化，环境公益诉讼尤其如此。环境公益诉讼为社会大众参与环境治理以及行政管理提供了渠道，将民众对环境保护的关心和热情导向制度内的参与，进而维护社会公共利益[12]。环境公益诉讼制度不仅能够激发社会主体参与环境公益诉讼实践的热情，提供一系列的制度保证社会主体充分发挥其智力、能力等优势保护环境，而且也能够优化行政机关的执法工作，促进政府职能的履行，进而保护整个社会的公共利益，推动社会朝更好的方向发展。

三、生态文明建设中完善我国的环境公益诉讼制度的初步构想

环境公益诉讼在我国刚刚起步，还有许多不足。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要我国推进公益诉讼的立法与实践。在建设生态文明，构建中国特色社会主义的大的背景下，如何更好地发挥环境公益诉讼弥补环境行政执法不足、完善公共政策、促进社会变革这三大特殊的强大功能，笔者认为，应该从完善我国的环境公益诉讼制度入手。

（一）赋予公民个人起诉权，形成对行政执法更强有力的监督与补充

环境公益诉讼制度的首要功能就是弥补环境行政执法的不足。谁可以提起环境公益诉讼，这决定了在多大范围内社会大众可以行使监督环境行政执法权，参与社会的管理。通过向公民敞开诉讼的大门，赋予公民环境公益诉讼的起诉资格，不仅是公民环境权的体现，也是环境行政执法力度加强的重要举措。目前，新民诉中规定有关国家机关和社会团体组织有权利提起侵害公共利益的公益诉讼。法院可以发挥司法能动性、形成公共政策的功能，对个人提起的环境公益诉讼进行具体审查，不能简单地做出不予受理的决定。如沃尔夫所言：“司法能动主义的基本宗旨就是，法官应该审判案件，而不是回避案件，并广泛地运用其权力，尤其是透过扩大平等和个人自由的手段，达致促进社会公平，即保护人的尊严。”[13]具体来说，针对个人提起的环境公益诉讼，笔者认为，首先，法院审查个人提起环境公益诉讼案件起诉权是否有法律明确规定。其次，若属于有关国家机关或社会团体，起诉者要举证说明其曾向相关国家机关或社会团体请求提起公益诉讼且没得到答复。个人履行完此项形式证明责任后，法院应受理。最后，若个人提起的环境公益诉讼案件起诉权没有法律明确规定，法院不应当以无法律规定为由不予受理，需结合宪法的精神、环境法的基本原则以及诉讼法的理论等做出决定或裁判。

（二）统一现行的有关环境公益诉讼的民事、行政、刑事审判程序与规则

依诉讼性质可对公益诉讼分为三种：一是行政机关对环境侵害行为依法不具有行政监督和管的理职能，社会主体应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。二是行政机关应当依法承担监督和管理职能，但是若不履职责，社会主体可以以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。三是在刑事诉讼法中对于有关环境公益诉讼的犯罪分出一章节进行了专门规定，由检察机关代表国家对危害国家社会公共利益的行为提起诉讼。由此可见，我国的三大诉讼法对于环境公益诉讼没有较为统一的规定，甚至在行政诉讼法中都没有涉及。正像有的学者说的，在传统法律规则中，不可能包含解决环境污染或者破坏行为所产生的对人的损害进行救济，不可能也不会对环境损失进行弥补，更因其不考虑环境公益等因素，对未来纠纷的再生、重复和扩大不能形成制约力[14]。在新形势下我们出于保护环境公共利益、建设生态文明社会的需要，就要对环境公益诉讼的有关规则要进行协调、统一。首先，要把有关环境民事、行政和刑事公益诉讼的有关现行法条整理出来。其次，鉴于环境刑事公益诉讼制度较为明确具体，可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，划分出环境民事公益诉讼、行政公益诉讼制度。具体说就是，像刑事诉讼法中规定刑事附带民事诉讼追究民事责任一样，立法者完全可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，将整理出来的环境民事、行政公益诉讼的有关规定与刑事公益诉讼相协调。最后，这种协调统一绝不是简单的法律条文的堆砌，是建立在对环境公益诉讼理论的理解基础之上，是建立在对环境公益诉讼制度的功能把握之上的。

（三）优化与生态文明建设相关的法制运行环境

整个世界由社会和自然构成。社会发展的方式一般有两种，一是激烈的革命突变；二是平缓的改革渐进。长期以来，我国环境的管理是由各级政府的环境保护机关代表国家对环境进行监督和管理，这种管理体制已经被证明效果很差。环境执法机关不但没有真正承担起保护环境的重任，反而构成了对环境的威胁。运用法律的社会变革功能，发挥环境公益诉讼制度的特殊变革功能，就需要优化与生态文明建设相关的法律运行环境。主要包括以下三点：首先，立法上需要明确规定公益诉讼的特征和功能以及具体的操作程序，方便社会公众了解如何进行正当的保护环境利益，便于监督环境机关严格执法；其次，执法上环境行政执法机关依法保护环境公共利益，严格按照法律法规授予的权力依法提起环境公益诉讼；最后，司法机关在法治精神和保护环境公共利益的观念指导下，充分发挥主观能动性，审理环境公益诉讼案件。

总之，健全环境公益诉讼制度，才能使公民增强环保意识，提高公众对环境保护的使命感和责任感，更好地建设生态文明和中国特设社会主义。现阶段须尽快完善环境保护的法律规定，健全环境公益诉讼制度，用法律武器同危害我国环境公共利益的行为进行抗争。

参考文献:

〔1〕〔2〕吕忠梅，吴勇.环境公益实现之诉讼制度之构想[C].环境公益诉讼[M].法律出版社,2007.23.

〔3〕陈亮.美国环境公益诉讼原告适格规则研究[M].中国检察出版社,2010.55.

〔4〕贺海仁.公益诉讼的新发展[M].中国社会科学出版社,2008.69.

〔5〕帅恒.公益诉讼制度之检讨[J].公民导刊，2012,（2）.

〔6〕王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社,1995. 627-628.

〔7〕陈亮,卢伟.环境公益诉讼功能再造[J].人民法院报，2012,（11）.

〔8〕〔9〕杨仁寿.法学方法论[M].中国政法大学出版社,2013.111.

〔10〕梅冷,付黎旭.日本环境法的展开[C].环境资源法论丛(第2卷)[M].法律出版社2002.255.

〔11〕梁慧星.开放纳税人诉讼，以私权制约公权[J].人民法院报，2001，（4）.

〔12〕叶俊荣.环保自力救济的制度回应：“解决纠纷”或“强化参与”[C].环境政策与法律[M].元照出版公司,2002.335.

〔13〕(美)克里斯托弗·沃尔夫.司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁？[M].中国政法大学出版社,2004.3.

第4篇

关键词 媒体 公益诉讼 互动关系

2012年2月19日，由民主与法制网主办，北京理工大学司法高等研究所、中央财经大学法律援助中心、北京市资略律师事务所协办，中国公益诉讼网承办的“第一届中国十大公益诉讼”评选活动在北京揭晓。第一届“十大公益诉讼”评选评委崔丽在评选会议上说：“媒体跟公益诉讼，包括做公益诉讼的这些律师，大家都有一种共同的基因，是很天然的。所以媒体一直保持着对于公益诉讼、公益诉讼案件，包括各位从事公益诉讼律师这些事的关注和报道。可以说公益诉讼走到今天，大家也看到它已经开始进入立法层面了，正是因为媒体这种大量持续的关注和报道，所以笔者相信我国媒介促进公益诉讼制度在中国的培育和发展。”。

对2011年“十大公益诉讼”梳理（所有材料来源于中国公益诉讼网2012年2月16日《“2011年十大公益诉讼”：评选推荐案例》），不难发现，有相当一部分公益诉讼是由于媒体的报道而进入司法程序，比如“29名养殖户诉美国康菲石油（中国）有限公司溢油污染损害赔偿案”、“自然之友与重庆市绿色志愿者联合会等诉陆良化工公司等铬渣污染环境赔偿”等公益诉讼，以“铬渣污染环境赔偿案”来看，原告为远在北京的自然之友和重庆的绿色志愿者联合会，如何能知道云南陆良的铬渣污染？2012年4月16日《中国周刊》发文《环境公益诉讼之困：取证难、评估费用高》指出：“媒体报道，云南曲靖市的一座水库边，突然出现了大量牲畜的尸体。经过检测，水库内有毒物质铬含量超标，牲畜都是在饮水后死亡的。随后，媒体又爆出14万吨铬渣堆放在珠江源头旁长达十余年、南盘江六价铬含量超标2000倍、周边村庄癌症率高发等一系列问题。”明确指出在时机成熟的时候。

同时发现，当“十大公益诉讼”进入司法程序以后，媒体都给予了广泛的关注，而媒体对进入司法程序的案件监督进行报道时是否属于倾向性报道，对案件的走向具有明显的影响。

而公益诉讼是否实现社会利益保护，才是公益诉讼最大的价值所在，传媒在扩大公益诉讼结果上，发挥着大众传媒的天然优势。例如刘家辉诉南方航空公司打折票不能退改签案，虽然案件以败诉告终，但是因为媒体的普遍关注，新华社甚至发表评论，严重支持刘家辉这种带有公益性质的诉讼。12月14日，朝阳区人民法院分别向中国民用航空局、南航公司就打折机票退改签的相关问题发出“司法建议书”，法院建议民航局制定统一的民航公司关于折扣机票更改、退票、签转规则方面的指导性文件，建议南航公司对打折机票设置合理的退、改、签期限，并完善网上购票程序的提示方式。这一制度的完善，很大程度地保障了社会公众的利益，而新闻媒体也在后续的报道中对民航的行为进行了监督。

2011年“十大公益诉讼”评委、北京致诚律师事务所主任佟丽华说：“我认为中国这些年来如果谈公益诉讼，最大的价值就是媒体的作用。坦率地说，这些诉讼更多的是因为媒体的力量使这些诉讼成为社会广泛受到关注的诉讼。基于这种广泛受到社会关注，从而影响了公共利益。如果说当前来谈很多公益诉讼，更大的价值可能还不在于法律制度本身的价值，可能还在于与媒体的作用，对整个社会的启蒙作用，引发整个社会关注的，对于权利不作为、权利滥用的一个警惕和监督，以及对公民权利保障的关切。

参考文献

第5篇

论企业民主管理制度的构建与完善——对《广东省企业民主管理条例(草案修改三稿征求意见稿)》的论证意见

试论银行防范电信诈骗犯罪的对策

电信诈骗犯罪的成因、特点及防范对策

侦查电信诈骗案须从革新侦查理念与机制入手——以台湾与广州警方的侦查现状的比较为视角

当前电信诈骗犯罪侦办难点和对策

上海市外来务工人员子女犯罪问题实证研究——以社会保障制度与犯罪率的互动关系为切入点

关于遏制公款行贿的几点思考

重伤害案件刑法条款适用问题研究

完善贪污贿赂犯罪法定刑初探

利用影响力的认定及其侦查难点

破产管理人制度立法完善问题研究

论我国破产案件的申请与受理

论监管机构在银行破产中的权力及其限制

上市公司重整中的法律难题——以华源股份重整为例

反思与重构——新破产法视野下的债权人知情权保护

从台湾破产法的修改看经认可之台湾破产裁定的效力

破产管理人指定之规则构建——以对某市两级法院实践模式的分析为基础

浅谈法官在破产重整程序中的角色——由“五谷道场”破产重整案引发的思考

先刑后民原则在电信诈骗案件中的困境与破解——以被害人权益保护为视角

检察建议:防范电信诈骗的“重盾”

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我国检察机关职务犯罪侦查权监督制约机制探析

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主动执行机制论要——以广东省法院司法实践为研究样本

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低碳经济时代碳关税合法性问题研究

国际强行法与国际条约关系一解

当代大学生法律意识及其培养——基于对广州地区大学生法律意识状况的调查

由广州亚运安保引发的制度瞬思

城市化进程中的农村拆违问题的调查思考

当前劳资纠纷申诉案件的特点、成因和检察对策

论农民工权益保障与珠三角经济社会和谐发展——以“富士康跳”现象为切入

我国电信诈骗防控体系完善对策的思考

论高校专利技术成果转化的新模式:信托HttP://

论由国家机关提起的环境民事公益诉讼

检察机关提起公益诉讼的正当性探析

论环境公益诉讼中的特殊证据规则

我国消费者公益司法保护制度研究

游离在司法救济边缘的环境公益诉讼——以诉讼主体和诉讼模式为视角

检察机关参与民行公益诉讼之我见

建立环境民事公益诉讼制度刍议

检察机关提起环境公益诉讼的理论探析和程序设计

试论检察机关担当民事公益诉讼主体的正当性

第6篇

【关键词】环境公益诉讼；主体；产权制度；交易费用

对环境公益诉讼主体范畴的确定涉及环境法律关系，而后者的核心则依托于环境利用关系。环境法律关系是环境利用行为主体间发生的具有权利义务内容的社会关系，而环境法律关系的主体是依法享有环境利用权利并承担环境保护义务的环境利用行为人以及代表国家行使环境监督管理权的行政机关。公民相对于政府而言常常处于天然的弱势，公民通过合法方式组成的环境保护组织，就成了通过集体的力量对抗不正当或者违法的破坏环境的行为的重要力量。笔者基于制度经济学的分析范式，对环境公益诉讼的主体，特别是其范畴的确定进行分析。

一、基于产权制度的视角

我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”可以看出，目前我国可以提起环境公益诉讼的主体仅限于法律规定的相关机关和组织。一些法律法规虽然间接规定了相关机关作为环境公益诉讼主体的原告资格问题，但却没有明确界定机关的主体地位。而根据我国《行政诉讼法》第41条以及《民事诉讼法》第108条的规定，即使目前有人以环境利益损害造成自身利益侵害为由提起公益诉讼的话，也不符合法律关于条件。对环境公益诉讼主体资格的严格的限制导致了其开展仍面临较大的困难。

制度经济学家诺斯指出：“产权本质上是一种排他性权利”。市场上缺乏明确的产权制度会导致资源的无节制的滥用，直接地表现为环境遭受严重破坏。如何消解环境资源被滥用的情形，制度经济学家科斯提出了现代的产权理论，这对环境治理机制产生较大的影响。人类生存发展所依赖的资源，绝大多数是稀缺资源，因为稀缺资源的使用若毫无约束，则竞争下资源的价值就会殆尽。人类要生存，必须千方百计确立竞争规则。只要不是免费无限供给的资源，某种界定资源使用和收入分配的规则必定存在，这就是制度。虽然环境的有关产权难以界定，导致大量环境资源造成“公地悲剧”，但是环境保护关系到广大公众的健康及其享受优美、舒适环境的利益，因此环境公益诉讼制度在各国环境保护领域的适用范围非常广泛。

由于环境侵权的特殊性与复杂性，环境资源的产权无法界定。根据产权理论，私产所有者为获取收益随之产生的成本也是由个人承担，因此在其他产权形式下的外部性收益能够最大程度的”内在化“，从而产生了对个人能够充分利用好资源的激励。相比私有产权而言，共有产权是一种十分低效的产权安排，每一位成员平均分享共同体的产权，行使产权的收益归自己，而由此造成的成本由所有成员共同承担，这必然造成更多的人同样想分得同等的资源或者从中得不到自己想要的利益，就不会花费一定的成本对资源环境进行保护。然而资源是有限的，随着人类对环境资源日益增长的需求，共有资源若按照传统的侵权理论，无法保护环境。因此，扩大原告主体的范围，这里的诉讼主体不仅包括直接受害人，而且还应包括社会一般公众、社会团体、国家机关。目前，我国立法中，只有与损害事实有直接利害关系的人才可以提讼，但是按照这样的规定将会产生很多不利的后果。根据不告不理的原则，若受害人因某些原因不能提讼，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的本质是为了彰显公平与正义，从产权理论和法律现状来看，我国的立法都远远不能满足现实需求。

二、基于交易费用的视角

制度经济学的核心概念寓于交易费用之中。所谓的交易费用指的是在完成一笔交易时，交易双方在买卖前后所产生的各种与此交易相关的成本。其具体细分则有搜寻成本、信息成本、议价成本、决策成本、监督交易进行的成本等。我们现在对环境公益诉讼主体面对的成本进行分析：

搜寻成本在环境诉讼之中表现为诉讼主体在面对纷繁复杂的诉讼事由的时候，为了获取环境污染的相关信息而获得的成本。环境公益诉讼基于原告与被侵害的环境要素之间存在某种具体的“合理的关联”为条件的，而确认这种条件是需要一方负担起相关的信息搜寻的责任，即在履行举证责任的过程中或者单纯为了提讼而搜寻证据所付出的成本。

信息成本在环境公益诉讼之中表现为环境公益诉讼的双方为了解决争端事由在法庭上耗费的成本，这是双方交换信息的过程中不得不消耗的成本。这是由诉讼本身的性质所决定的，环境诉讼的主体在付出搜寻信息的成本之后互相交换关于环境案件的信息所付出的成本。

议价成本则表现为针对环境公益诉讼的赔偿，诉讼双方进行讨价还价的协商成本。因为对于环境公益诉讼所涉及的每一个人来说，和污染方进行协商显然是不切实际的，所以有一类模式就是推出他们的人进行谈判，人在进行的时候就会产生议价的费用。

决策成本在环境公益诉讼之中表现在诉讼主体内部，特别是在人模式下内部的决策和签订契约的成本。这一类成本主要是诉讼主体内部结构复杂且涉及面极广，内部的决策和契约的签订较为困难所造成的成本。

最后，监督交易的成本很大程度则表现为环境诉讼之中赔偿的清偿问题，环境公益诉讼败诉的一方监督对方是否按照契约内容进行给付，在对方违约的情况下是否追诉等必要费用的支出，都是环境公益诉讼所必要考虑的成本。

团体环境诉讼的利益是专门指特定的团体的整体或团队中部分成员的整体利益，它既不同于个别成员的利益、也不同于社会整体的利益。因此具有团体诉讼资格的“团队”必须事先经行政许可设立才能确认团体资格以参与环境行政或环境民事诉讼。环境诉讼对于个人而言有三大困难：一是环境问题的复杂性让普通公众无法倾尽所有参与解决相关环境问题。二是环境诉讼的被告往往是高度组织化的企业和政府，相比之下公民个人显得势单力薄，单凭公民个人的力量是无法与之抗衡，即使提讼其胜算的可能性几乎为零。三是环境诉讼的较高成本使个人难以负担。根据交易费用理论，在环境公益诉讼中，面对复杂的诉讼是由时，常常需要搜寻相关信息花费费用，诉讼双方解决诉讼事由消耗成本，诉讼主体内部形成相关决策所需要的成本以及监督交易成本等。这些费用成为公民进行环境公益诉讼的一种负担。为了平衡诉讼主体的力量，筹措诉讼费用，克服诉讼中的技术困难以及减少搭便车现象，公民往往集结成团体与破坏环境的力量相对抗。环保团体就成为环境保护运动必然的战略选择。

三、我国环境公益诉讼主体的构想

确定检察机关作为公益诉讼原告。今年实施的新《环保法》对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行明确界定。之前我国检察机关仅仅担负对于刑事案件提讼和矫正的责任，若检察机关作为公益诉讼主体，将转变其行政职能。检察机关提起的公益诉讼称为民事公益诉讼或行政公益诉讼，检察机关作为国家法律监督机关，具有独立性，不易受到外界的干扰。若检察机关被赋予提起公益诉讼的权利，代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于环保组织和公民个人，更具有人、财、物等方面的优势。尽管检察机关作为公益诉讼原告，会有学者认为这是干涉私权的表现。笔者认为，从实际情况来看，在近些年的司法实践中，一些地方的人民检察院也已有了不少对环保性案件提起了公益诉讼的探索。由检察机关作为公益诉讼的原告，其实完全能够适应所要求的专业法律能力的。根据诉讼权利平等原则，检察机关对公益诉讼的介入就大大降低了检察机关干涉私权的危险。因此，由检察机关提起公益诉讼，能通过诉讼形式体现行政诉讼维护秩序的功能，有利于构建和谐社会。

地方政府和相关部门的支持。环保组织作为应当的环境公益诉讼主体，对于参与保护环境产生的费用难以承受。即使《新环保法》的颁布，对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了明确界定，但环保组织参与公益诉讼仍旧困难重重。政府及相关部门因代表国家，其地位、权威及实力均有保障。若得到地方政府和相关部门的支持，必将减轻环保组织提讼的负担，同时政府部门也能为社会树立保护环境的新形象，带动更多民众和相关企业的支持。如我们所知，环境问题具有复杂性，纠纷的解决需要弄清损害的原因、程度，要经过复杂的调查取证和鉴定。单纯的环保组织缺乏相应的专业技术对受损环境进行调查，检察机关虽然在法律程序方面有优势，但涉及到具体的环境专业问题却无优势可言。政府还具有比较专业的人员、技术和设备等条件，能够满足环境侵害技术强的特点，对环境损害事实的查证具有有利特点，能够发挥其优势对具体环境污染提出诉讼请求。

环保组织和公民自身的努力。环保组织主要通过维权宣传、纠纷调解等方式维护公众和社会的环境权益。为了更好的发挥环保组织的力量，环保社会团体应该对其核心组成人员在环保领域有一定的要求，例如，有多年的经验或者学术成就。当然，对于非核心人员而言，只要热爱环保事业，愿意积极参与到维护环境权益活动中，各行各业的人均可以参加。作为公益性组织，缺乏专业的知识和人才、技术是其组织无法长远发展的主要原因。环保组织内部应该充分利用现代社会的社交网络及国际民间环境组织交流合作的平台，共同参与并交流环境公益诉讼问题，同时宣传其环保组织的相关理念及主张，提高对外宣传和交流的能力。环保组织完善组织内部相应的管理机制，不能只依靠领导者个人威望进行管理，应做到决策民主化，系统而健全的管理机制能够促进环保组织更好的处理环境维权等事务。最后，环保组织内部成员及公民个人应该提高自身对环境相关问题的认知，掌握环境维护的专业知识并有一定的法律维权意识。

四、结语

根据产权界定的理论与交易费用理论，对我国环境公益诉讼主体的构想，扩大诉讼主体的范围是我国环境公益诉讼的应有之意。只有扩大了诉讼主体的范围，才能最大化地降低环境公益诉讼的社会成本，使得整体的社会资源的利用效率得到提高。与此同时，能够制约环境资源被滥用而不受追溯的情况，使得法律意义上的公平正义的观点深入人心。

参考文献

[1] 包万平，郝小娟.环境公益诉讼问题浅析[J].兰州学刊， 2005（1）.

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[3] 马荣丽，周旭明.对环境公益诉讼定义的思考[J].甘肃政法成人教育学院学报，2007（6）.

第7篇

论文摘要 我国的环境公益诉讼刚刚起步，制度建设面临着巨大的考验。如何构建一个完善的环境公益诉讼体系，发挥这一制度在保护环境、恢复生态方面的效用非常关键。而作为美国公益诉讼制度之一的公民诉讼制度经过四十多年的实践，已有数百起判例经验，在保护环境方面取得了实证的效果，可以作为我国构建环境公益诉讼的参照。本文拟从公民诉讼的角度，对我国环境公益诉讼相关问题进行探讨。

论文关键词 公民诉讼 公益诉讼 原告资格 环境保护

公民诉讼制度诞生于20世纪70年代，是美国环境保护运动的产物。美国国会为了弥补政府在治理环境中的失灵现象，规定了公民诉讼制度。1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》以公民诉讼条款的形式规定了环境公民诉讼。现在，大部分美国联邦环境法律都规定了公民诉讼制度，在保护环境方面发挥了制度价值，值得我国借鉴。

一、 公民诉讼制度

公民诉讼没有统一的概念，归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。

（一）公民诉讼的原告

公民诉讼的原告资格范围较为广泛。法律规定公民诉讼的原告是“任何人”，不同的法律对“任何人”的界定范围不同。如《资源保护和再生法》把“任何人”界定为包括个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构 。1986年最高法院在一个判例中将美国政府排除在原告范围之外，所以在公民诉讼中，原告主要是除政府和政府机构以外的私主体，这与公民诉讼制度以公众监督、公众参与的立法目的一致。

（二）公民诉讼的案件范围

哪些案件可以提起公民诉讼？美国的公民诉讼可诉范围受到法律严格界定，美国公民或者组织只能在规定了公民诉讼条款的法律领域提起公民诉讼，没有规定公民诉讼条款的法律领域就不存在公民诉讼制度，即只有《清洁空气法》《濒危野生动物法》等包含了公民诉讼条款的16部法律领域存在公民诉讼可能，而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等法律领域不存在公民诉讼制度，因为这些法律没有公民诉讼条款。公民诉讼条款所规定的可以提起公民诉讼的案件包括：（1）针对违反授予公民诉讼的联邦或州环境法律条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为 ，包括针对污染者提起的公民执行之诉和针对行政机关的行政行为提起的“司法审查诉讼”。（2）针对行政机关的“督促履职之诉”是以联邦或州环境法律的行政执法机关的不作为违法行为提起的公民诉讼。

（三）被告和诉讼类型

公民诉讼的被告由法律明确规定。一般来说，公民诉讼的被告包括了私主体和公主体，即个人、民间组织和美国政府、政府机构都有可能称为公民诉讼的被告，具体范围由每一部法律具体规定。美国的诉讼类型划分与我国不同，公民诉讼的属于美国法律制度体系中的“民事诉讼”。在美国的法律制度体系中，“诉讼”分为“刑事诉讼”与“民事诉讼”两类。刑事诉讼指依据刑事法律提起的诉讼，而民事诉讼则是指除刑事诉讼外，在美国法院提起的其他所有诉讼。美国的民事诉讼不仅包括私法领域内的侵权、合同或其他民事纠纷等普民事诉讼，还包括属于公法领域内的涉及公共利益的诉讼 即行政诉讼。

（四）公民诉讼的限制

美国法律对公民诉讼的提起设置了一定的限制。公民诉讼的提起受到前置通知程序的限制。在美国联邦法律的公民诉讼条款中规定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向违法行为人和政府主管部门发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。

公民诉讼还会受到行政机关勤勉地实施法律的限制。也就是说，如果联邦环境法律的执行机构或违法者针对符合公民诉讼条款可诉范围的违法行为，已经或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。

（五）管辖法院和诉讼费用的负担

公民诉讼由被控违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的联邦地区法院。在诉讼费用的承担方面，美国联邦最高法院于1796年基于公平、正义理念确立的“美国规则”，规定诉讼当事人无论其是胜诉方还是败诉方均需各自承担诉讼费用。公民诉讼中，诉讼费用一般比较高昂，有些公民诉讼案件长达十几年的审理过程中，当事人支付各项诉讼费就达到百万美元。严格适用“美国规则”会使美国公众对公民诉讼望而却步。为了激励、促进公共政策的私体执行，国会规定了公民诉讼的“律师费转移制度”。即法官可以根据案情在有合适的理由的情况下，将诉讼费判由任何一方当事人承担，或将胜诉方或实质胜诉的律师费判由败诉方负担。突出和激励公众参与的积极性。

二、我国环境公益诉讼的构建

我国是成文法国家，法律作为司法机关和公民行为的指引必须明确具体，法律模糊带来的弊端会导致实施障碍，最终影响法律的威信，我国的环境公益诉讼制度正面临这一状况，有必要完善之。借鉴美国的环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼制度应当从立法上完善一下几个方面：

（一）明确环境公益诉讼案件范围

环境公益诉讼在诉讼主体资格上明显区别于其他私益诉讼，基于此特点该制度所采取的诉讼程序等也会异于私益诉讼，明确环境公益诉讼的案件范围即哪些案件可以提起环境公益诉讼可以适用公益诉讼特别程序非常重要。我国的诉讼程序法都规定了相应的案件范围，作为原告起诉和法院受理的依据，进行法律的适用。

美国的公民诉讼是在法律中直接规定公民诉讼条款，通过授权进行公民诉讼的公民诉讼条款明确相受案范围。我国立法可以参考这一模式，立法机关可以针对相关法律进行修订，在《环境保护法》等环境资源法律和民诉法、行政诉讼法中添加环境公益诉讼条款。通过法律条文授权具体的环境损害可以提起环境公益诉讼，如在我国《水污染防治法》的中规定：第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。公民或者社会团体可以对超过国家或者地方标准的排污单位或个人提起环境公益诉讼。又如在《环境保护法》中可以规定“为了保护本国的空气、水、土地或其他自然资源等环境公共利益免受污染、损害或破坏，任何公民或社会团体可以对损害环境公共利益或则将会损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼。”

依照公民诉讼条款所制定的环境公益诉讼条款受案范围明确、具体，公民或社会团体只有在环境法律规定环境公益诉讼条款时才能救该法依据该条款提起环境公益诉讼，没有环境公益诉讼条款的授权则不能提起环境公益诉讼，避免了案件范围的模糊性，指引性和可操作性强。法律修改压力下，值得借鉴。

（二）突出公众参与，扩大原告主体范围

美国的公民诉讼制度是在公众大规模的环境保护运动中诞生的，公众参与、公众监督是这一制度的特色。环境公共利益本身涉及广泛的社会公众，构建这一制度必然以公众参与为核心，否则就失去了其本来的价值。环境公益诉讼的性质决定了它的原告范围较为广泛，我国的环境法和诉讼法对公益诉讼的原告并没有做明确的规定，仅是《环保法》第58条对社会团体提起公益诉讼作出了规定，没有涉及其他原告。造成司法实践中不同法院对提起环境公益诉讼的同一原告态度不同。参照美国公民诉讼制度，突出公众监督、公众参与，我国环境公益诉讼制度原告：

1.环境民事公益诉讼中的原告范围。环境民事公益诉讼是针对污染环境、破坏环境、降低环境价值等侵权行为进行的损失赔偿诉讼，通过诉讼获得环境赔偿金或者补偿金可以用于生态恢复和补偿，环境民事公益诉讼的原告范围应当尽量广泛，增强社会监督，弥补政府执法不足和行政罚款的数额过低等缺陷。另外我国现阶段信息公开不足也要求环境民事公益诉讼的原告范围广泛。应当包括公民、社会团体、对自然环境负有监管职责的国家行政管理机关。

2.环境行政公益诉讼的原告范围。环境行政公益诉讼是针对国家行政管理机关侵害环境公益的行政违法行为所提起的行政诉讼，行政诉讼的被告特定为国家机关或授权行政行政权的组织，在原告范围上略窄于环境民事公益诉讼，应当包括公民、法人、社会团体等私主体。

在我国的环境公益诉讼实践中，检察机关也可以作为原告提起环境公益诉讼，越来越多学者认为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。如《环境保护法》明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。而且根据宪法、检察院组织法等法律，检察机关的主要工作职能是负责刑事公诉和法律监督，它应当从打击犯罪和监督法律实施领域维护公共利益。如果赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，不仅会加大检察机关的工作负担，而且会使其自身即担任原告又担任法律监督者，造成权力体系混乱。在法律专业化时代，检察机关相对于其他主体不具有环境保护专业知识优势，所以，不应当赋予检察机关原告资格。

（三）环境公益诉讼的被告与诉讼类型

美国公民诉讼的被告既包括了普通民事主体，也包括了美国政府机构等行政机关。由于美国的诉讼类型与我国不同，所以美国公民诉讼属于“民事诉讼”范畴。我国是依据被告以及适用法律不同将诉讼划分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型。依据公民诉讼中的被告不同，按照我国法律分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。所以我国的环境公益诉讼依据被告的不同可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

（四）设置环境公益诉讼前置程序

公民环境诉讼中，为了提高解决纠纷的效率，防止无意义的诉讼，对公民诉讼作了限制。在我国《环境法》修正案的审议过程中，立法机关没有赋予公民原告资格，主要出于防止滥用诉讼权利的情况。为防止滥诉情况，可以借鉴公民诉讼中的限制条款，为我国的环境公益诉讼设置前置程序。

对于原告提起环境公益诉讼设置提前通知程序和勤勉地执行法律的督促程序。

1.在环境民事公益诉讼中，原告在提起公民诉讼前，必须向违法行为人、当地环境保护行政机关发出通知，告知将要对违法者的行为提起环境公益诉讼。在通知发出之日起六十日内，不得提起环境公益诉讼。通知程序是提起环境民事公益诉讼不可逾越的，如果公益诉讼原告没有履行通知程序直接提起公益诉讼，法院可以拒绝受理。起诉前的通知程序可以是违法者知晓其即将被起诉的情况，及时纠正其违法行为，减少对环境的损害，同时可以弥补政府的执法漏洞，加强行政监管。

2.在环境行政公益诉讼中，设置提前通知程序和勤勉执法督促程序。公益诉讼原告针对行政侵权行为提起环境公益诉讼，应当提前60天通知作出违法行政行为的行政机关，行政机关可以及时的纠正其违法行为，消除不良影响。如果行为机关在通知期限内，完全消除不良影响，原告不能针对同一违法行为不再提起环境公益诉讼。环境公益诉讼原告对负有相应管理职责的行政机关的不作为提起公益诉讼，必须先提起勤勉执法督促程序，原告提前60天通知不作为行政机关，如果行政机关在通知期限内积极作为，履行监管职责，原告不能针对不作为行政行为提起环境公益诉讼。

法制与社会

在我国环境侵权由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。现有诉讼程序法中仅涉及案件受理费的负担，通常律师费用由双方当事人各自负担。环境公益诉讼的特点案件本身复杂、取证难、鉴定费用高、律师费用高，由与案件没有直接利害关系的公民、社会团体负担这笔费用不仅会造成实质的不公平，还会打击公众提起环境公益诉讼的积极性。可以借鉴公民诉讼的“律师费用转移制度”，建立我国环境公益诉讼的“诉讼费用转移制度”，即在环境公益诉讼案件中，法院可以依法律规定，将诉讼费用（包括案件受理费、律师费、鉴定费等）判由一方当事人承担，或依据法律规定将诉讼费判由实质的败诉方承担，一方当事人或者实质败诉方通常是污染行为人。

三、 结语

第8篇

公益诉讼（public interest litigation )，一般是指以个人、组织或机关等为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象，以制止该损害行为并追究该行为人（包括公民、法人、组织、机关、团体等）相应法律责任的特殊诉讼活动。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害，但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因，不能以自己名义起诉的问题。环境公益诉讼的理论依据大致有环境资源公共信托理论、公民环境权理论、私人检察总长理论、正当程序理论、司法能动主义理论等。

一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国，印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，印度被认为获得了相比美国更大的成功。公益诉讼是许多国家遏制损害环境公益行为的有效机制，国际上的环境公益诉讼制度各具特色。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit)在性质上是环境公益诉讼，以环境公益的促进为建制的目的与诉讼要件，判决的效力并不局限于诉讼的当事人；印度的环境公益诉讼概念有其自身的特点，任何个人和任何社会团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。德国和法国等大陆法系国家在维护环境社会公益的诉讼中往往采用团体诉讼制度，通过成文法赋予一定团体以原告资格{1}.

目前，我国关于环境公益诉讼的概念大致有以下几种观点。其一，环保组织为了保护环境公共利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属于环境公益诉讼{2}。其二，环境公益诉讼是指在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度{3}。其三，环境公益诉讼就是原告并非出于自身利益的损害，而是以环境的社会公益可能受到的侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用或者宣布行政许可无效的诉讼{4}。还有一种观点认为，环境公益诉讼是指任何公民、法人、公众团体或国家机关，为保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害，当其认为有损害国家的、社会的公共环境利益的行为发生，已经造成或极有可能造成重大环境损害后果时，以自己的名义代表国家或不特定的多数人以环境违法行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令该违法行为人停止环境损害行为及赔偿公益损失的诉讼制度{5}。

笔者认为，环境公益诉讼是指任何人（包括公民、法人、社会团体或国家机关等），为了保护环境公益，以损害或可能损害国家、团体或者不特定多数人的环境利益的行为为对象，以制止损害环境公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的诉讼的一种特殊诉讼活动。与其他诉讼相比，环境公益诉讼的适格原告的判定标准已突破传统诉讼法的标准，适格原告并非利益直接受害者，反映了环境公益诉讼起诉资格放宽的特点。环境公益诉讼具有目的的公益性和环境损害的预防性特点。EN-GO[1]环境公益诉讼是环境公益诉讼的一种表现形式，是原告资格限于ENGO的环境公益诉讼。

ENGO是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益的民间组织。EN-GO与其他NGO一样，具有非政府性、非营利性和志愿公益性。ENGO不是政府机构，也不是政府的附属部分，是由民间自发起来成立的环保组织。它们不以营利为目的，如果在一定的期限内积累一定利润，这些利润必须返回团体使命所规定的保护环境工作中去，而不是在组织缔造者中进行分配。其成员基于共同的信念、目标而聚在一起并服务于环境保护之公共目的。

ENGO环境公益诉讼的出现是公众参与环境执法和司法进步的表现，它的推行对公众参与国家环境公共事务的监督和管理，促进社会正义，具有不可替代的作用。因为个人诉讼机制存在着不足，目前中国环境公益诉讼主要由检察院和环境管理部门提起，但检察机关提起环境公益诉讼与环境公益诉讼主要通过追究环境污染或破坏责任人的民事责任不协调，而由环境管理部门提起环境公益诉讼却存在自我监督不足和自身经济人有限理性的限制。由ENGO提起环境公益诉讼可以使其更好地为环境公益效力，兼具有理论上的合理性和实践上的必要性，因此，中国未来的环境公益诉讼应以ENGO为主角，这也是许多国家的共同做法。

二、美国和印度ENGO环境公益诉讼的主要内容

（一）美国

1. ENGO的原告资格

ENGO原告资格是ENGO公益诉讼最关键的问题。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit)在性质上是环境公益诉讼，环境公民诉讼制度是美国环境法的一个特色，公民诉讼条款始见于1970年联邦《清洁空气法》( Clean Air Act)美国公民诉讼重视以ENGO这种非普通意义上的“公民”提起诉讼。1970年的《清洁空气法》规定了任何人（anyperson）得提起诉讼的条款，之后最高法院一个典型案例—1972年的塞拉俱乐部诉莫顿（Sierra Club v. Morton，405 U. S. 727）案中，对当事人起诉资格的判决在司法领域具有重大影响{6}。该案中环保团体Sierra Club企图阻止商家Mineral King开发滑雪场，以免破坏自然生态，法院对实际损害（injury in fact）采取了宽容态度，认为环境上的损害符合实际损害要件。这里的实际损害不再局限于经济上的损害，包括了环境舒适的损害，如审美利益的损害等。法院认为，Sierra Club可以仅提出理由说明其成员把该地区用作休闲目的，就可以确立自己受到事实上的伤害。该案中Sierra Club并没有把兴建巨型滑雪场对其造成直接损害作为起诉的理由，而是作为一个长期致力于保护环境的公益团体提起诉讼的。这样ENGO虽然不能仅仅以环境利益受损害主张原告适格，但只要能具体指出其成员有环境损害就可提起诉讼。1972年联邦《清洁水法》( Clean WaterAct）采纳了最高法院的观点。

2000年的最高法院通过地球之友诉雷德劳环境服务公司（Friends of the Earth， Inc. v. Laidlaw EnvironmentalServices， Inc.，528 U.S. 167)[2]一案，软化了ENGO具体指出其成员有环境损害的要求。最高法院认为，原告环保团体享有提起公民诉讼的资格，而且确认“事实或争议”是有关起诉资格的理论根基。也就是说，只要被告违反了某一个具体的环境法律，例如，对于涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律的任何条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。这样就进一步放宽了ENGO原告适格的要求。

2．被告、被诉事由、前置程序及限制要件

依据1973年的《清洁水法》第505条授权任何人当自己利益受到有害影响时，有权根据民事诉讼，控告排污者违反法律规定的标准，或者控告环保局没有采取有效措施执行法律规定[3]。由此可见，美国公民诉讼的被告大致有两类，一为排污者，包括各种污染源，如私人企业、各行政机关等，起诉事由为污染者违反法定或主管机关核定的污染防治义务；二为环境保护署署长，起诉事由为环境保护署署长疏于执行保护环境等法定义务。可以看出，原告并不能仅仅依据具有起诉权就能真正获得法院对案件的受理，被诉事由必须有可审查性才行。也就是说，被诉事由必须是属于司法裁决的事由。实践中美国ENGO诉讼多是以对行政机关的不作为提起的诉讼。

对行政机关的不作为提起的诉讼主要是以环境保护署署长为被告的公民诉讼。如果联邦环境保护署署长应当采取某些措施或者履行某种义务而未采取有效措施或者履行某种义务，那么公民可以以环境保护署署长为被告提起公民诉讼，公民被视为“私人检察总长”，与政府的职能相对应而存在，使环保主义者拥有了能与政府抗衡的力量。实践中美国的ENGO十分重视应用公民诉讼来监督联邦环保机关的行为，在实施环境法律法规中发挥着重要作用，如野生生物保护组织诉美国联邦环境保护局案（Defenders ofWildlife v. United States EPA，450F. 3d 394)[4]。

实践中美国ENGO通过公民诉讼把有限的时间、财力和精力用在促使政府完善或执行环境法规上，ENGO原则上针对与其宗旨相关的行政行为提起诉讼。实践中环保团体主要致力于运用公民诉讼来监督政府行为，且基本上针对行政机关的环境保护不作为提起诉讼，行政机关的作为义务成为重要的诉讼要件，其以环境保护署署长为被告的公民诉讼一般限于政府的非自由裁量行为。由于美国立法于多处场合明确规定主管机关依法公布各种污染标准或具体采行某一作为的期限，ENGO于是便运用公民诉讼要求法院命令主管机关依法定期限采取行动。鉴于公民诉讼的目的主要在于监督执法，参议院立法时加入事先告知前置程序条款，规定公民诉讼于提起前60日告知即将成为被告的污染者或主管机关后才可正式起诉。环境公民诉讼条款一般规定，对于环境公民诉讼的原告发出起诉前的通知，如果执行联邦环境法律的行政机构对于起诉通知中涉及的违法行为，已经采取或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。然而，60日的要件在立法上多有例外规定，例如有关毒性污染物或紧急事件等的免告知程序。

美国公民诉讼的被诉理由中还有一个值得注意的地方，即它对环境影响评价的重视。美国环境政策法要求联邦机构为每个主要的联邦政府的行动准备一个环境影响说明书，以要求政府“三思而后行”。这里的环境影响报告书被设计为两种用途：其一，政府决策中注入环境因素，告诉这项议案的决策者的环境效应的效果及可行性；其二，让环境影响评价对公众充分地公开[5]。由于美国行政程序法对司法审查采取开放的态度，原则上对行政机关的行为都可以审查，其环评程序为公民提供了一个为环境诉讼提供证据的机会，使ENGO提起环境公益诉讼更加可行。

3．管辖法院、公民调查权、裁判结果及费用

美国环境公益诉讼中的管辖法院依被告的不同而有别。根据联邦《清洁空气法》，以环境保护署署长为被告的诉讼案件由哥伦比亚特区的巡回法院管辖。以污染源为被告的环境诉讼由污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院管辖。在司法实践中，为了便于公民诉讼的顺利进行，法院可以授权作为原告的公民在合理时间内进入被告污染源所在地自行进行调查取证，赋予公民调查权，即使一般的公民诉讼条款均未在法律上对公民对污染者违法事实的调查权问题作出明文规定。

依照各污染防治法律的公民诉讼条款，法院的裁判结果主要有两种：(1)强制令。强制令是法院判决所采取的最严厉的措施。所有的环境法规都允许公民诉讼原告请求法院禁令，包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求；(2)罚金。由行政机关或公民诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱。根据美国国家环保局（EPA）的《民事处罚政策》，规定了判处罚款所依据的因素，一是违法者从其违法行为中获取的经济利益，一是其对环境造成的危害程度。但在处罚时还应依据其他因素对罚款进行调整，这些因素包括违法者故意或疏忽的程度、其守法状况以及偿付能力。1987年修改后的《清洁水法》将数额提高到日课至25 ， 000美元，大大增加了公民诉讼的威吓力。罚金均交国库，而不是判归原告，不同于民事罚款和行政处罚。

公民诉讼采取特殊的诉讼费用的负担规则。环境公益诉讼的目的并非公民为了个人利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，督促政府或受制者积极采取某些促进公益的法定行为。但是，作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用，而这对于公民来说是不公平的。基于司法公正利益的要求，在美国的各项环境法规中，所有的公民诉讼条款均特别地授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与任何一方当事人，只要法院认为该决定是合适的。除了律师费用外，法院还可以自由裁量专家鉴定费等。

（二）印度

1. ENGO的原告资格

对于诉讼资格问题，印度法院遵从的是充分利益标准，但对于授予诉讼资格的充分利益是什么，由法官在每一起具体案件中决定。印度最高法院在许多案件中承认非官方志愿组织提起环境诉讼的权利，相应地，许多志愿组织也成功地向法院提起了环境诉讼。印度法院没有要求作为原告的ENGO证明被告的行为引起了他们事实上的损害或其成员受到事实上的损害，采取了比美国等发达国家更宽松的起诉资格。

在1984年的Bandhuya Muki Morcha v．India案{7}中，帕格瓦蒂法官阐明，鉴于受害人知识水平和权利意识的欠缺以及可利用资源的匮乏，应该允许具有公共意识的公民或者相关社会团体帮助他们接近法院，获得正义，并且重新设置相应的程序。在控制行政权力的压力日益增大的情形下，最高院继续扩大原告资格，允许自身利益未受侵害的公民基于公共利益而提起诉讼。

在S. P. Gupta v. Union of India案[6]中，帕格瓦蒂法官在上述基础上又前进了一步，即使没有专门的损害，任何公民都可以公民资格提起诉讼，要求对侵害公益的行为和法律规定的落实情况进行审查。

在恒河污染案[7]中，最高院支持了德里居民作为原告，起诉政府因长期不作为而导致的恒河严重受污染，此案的判决正式确立了公民原告资格，判决指出由于原告的目的在于保护所有使用恒河水的人的生命和健康，他的起诉权是无可争议的，恒河污染损害的是公共利益，该损害范围广，且针对不特定多数群体，因此，允许任何人通过公益诉讼阻止该损害的发生是合理的。原告有权通过法院要求行政机关和根据水法组织的委员会履行相关法律赋予它们责任，即保证法律和政策的实施。由此可见，印度放开了原告资格，将环境公益诉讼的起诉资格赋予给了所有公民，有公共意识的相关社会团体都可以提起公益诉讼来实施弱势群体的集体权利，并认为程序从属于正义，它不应该阻碍弱势群体获得司法公正的权利，应采取灵活的诉讼主体资格政策，体现了印度在公益保护上的司法能动主义。

2．被告、被诉事由、起诉程序及调查机制

在印度的公益诉讼制度中，当公益受到影响时，不能单独针对个人提起公益诉讼，只能对中央政府和市政当局等国家机构提起公益诉讼，但私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中{8}。印度的公益诉讼一定程度上带有司法审查的特点，重点放在了政府的违法行为、行政机关的不轨行为等方面。印度公益诉讼相当于中国概念中的宪法诉讼和公益行政诉讼两部分内容，因为它不关注私人集团所造成的公共利益损害。由于印度公益诉讼包涵宪法诉讼，这样就可以对抽象行政行为甚至立法行为进行司法审查。在Maneka Gandhi V Union of India案[8]的判决中，最高院指出，法院可以对任何立法进行严格司法审查，甚至可以仅仅基于正当程序条款本身的内容。

印度承认非正式程序的合法性，最高法院和高等法院经常把写给法院、个别法官或法庭的信件视为令状申请书，这被称为“书信管辖权”{9}。如台拉登采石场案（Rural Lit-igation and Entitlement Kendra， Dehradun v. State of UttarPradesh)[9]就是由凯恩达写给最高法院的一封书信而开始的，最高法院视其为令状申请书。环境公益诉讼中的环境问题具有一定的专业性，法院可能缺乏相应的专业知识。因此尽管法律并没有规定对诉讼中涉及的专业事实进行调查，但是印度法院在实践中也发展了一套技术性措施，任命调查专员或委员会进行调查并得出最终结论提交法官。这样的调查机制使得环境公益诉讼更加便利。

3管辖法院、救济方式、举证及执行监督

印度高等法院和最高法院对公益诉讼案件都有管辖权。在实践中，如果案件涉及法律上的错误，一般由各邦高等法院受理。如果涉及基本权利受侵犯时，根据宪法一般由高等法院或最高法院受理。在案件管辖上，还可以根据受影响人数的多少来决定管辖法院。如果受影响的人数规模大，可以直接到最高法院起诉。在环境公益诉讼中，案件的受理、审理过程、调查取证等，都由法官主导，实行职权主义，处处体现着司法能动主义倾向。

印度的环境公益诉讼制度的救济方式主要是临时命令。临时命令是法院采取的临时救济措施，与申请人是否提出权利请求、被告是否具有主观过错无关，主要目的是立即、全面地排除公共危害或救济受害人。因此这类命令在印度又被称为“无权利的救济”。印度法官不仅可以创造像临时命令这样的特别救济方式以容纳公共利益外，对判决拥有广泛的裁量权。在西里拉姆气体泄漏案（M. C.Mehtav．State of Shriram Food and Fertilizer Industries)[10]中，因情况紧急，法院命令关闭了工厂，接着命令工厂在遵守法院命令的管束下重新营业，所有这些措施都是在气体泄漏后不到10个星期内的。

诉讼资格扩展和书信管辖权的确立实际上意味着环境诉讼申请人的证据负担的减轻。由于环境公益诉讼的申请人可以是与案件无利害关系的个人或团体，他们不可能熟悉案件事实，那些以书信形式提交的令状申请书包含的信息非常有限。在这种情况下，审理案件的法官通常的做法是要求有关的政府机构提供详细、全面的书面证词。另外，印度设立执行监督机构（Comissions of Implemention）或委任监督人员，定期对执行情况作出调查，并向最高法院提交调查报告。

三、借鉴意义

（一）ENGO的原告资格

美国和印度都对ENGO采取了较宽松的诉讼条件，以弥补主管机关执法上的疏漏，授予环保团体起诉权可以使其更好地为环境公益诉讼效力，反映了其对ENGO法律地位的承认和司法力量的重视。而中国对ENGO的登记注册管理及日常性管理实行登记部门和业务主管部门双重负责的体制与环境公益诉讼建制目的相违背，不利于仍然比较弱小的ENGO的发展，美国印度在肯定ENGO的原告资格方面的借鉴意义有如下两点。

其一，ENGO不必经过许可即可成立，也不必经过一道认许程序以决定其是否可以提起环境公益诉讼，应放开手脚任其发展。鉴于中国草根性的ENGO严重不足以及政府环境保护频频失灵的现状，应允许高度随机性的ENGO成为环境公益诉讼主体，只有这样才可以更好地纠正环境保护政府和市场双重失灵。也就是说，只有让民间环保组织拥有可以与政府对话的地位和资格，使其成为完全独立的环境公益诉讼主体，才有利于责任政府的建设以维护环境执法的公正性和良好的环境行政秩序，这也是环境民主的当然要求。

其二，适当放宽ENGO原告适格的要求。在ENGO起诉的利害关系认定上，实际损害可以不再局限于经济上的损害，应承认环境舒适的损害符合实际损害要件，并且EN-GO只要能具体指出其成员有环境损害就可提起诉讼，或者只要被告违反了某一个具体的环境法律，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。因为司法是正义的最终救济手段，中国的法院不应该对日益严重恶化的生态环境不管不问。由于自我监督往往具有医不自治的缺陷，在政府环境保护频频失灵的今天，与其大谈启动责任问责制以寻求系统内部的自我监督，不如大力发展民间监督，发挥ENGO环境公益诉讼的作用，这也是中国传统司法职权主义模式的优势所在。

（二）被告、诉因及诉讼程序

就被告与诉因来看，美国ENGO诉讼多是以对行政机关的不作为提起的诉讼的做法和印度当公益受到影响时不能单独针对个人提起公益诉讼的做法具有借鉴意义。一般而言，ENGO与政府的职能相对应而存在，ENGO通过公益诉讼把有限的时间、财力和精力用在促使政府完善或执行环境法规上，显然比直接用在监督一个个污染源上更有效率。中国目前的环境问题很大一部分是因为行政机关的环境保护不作为，督促行政机关切实履行环境保护监管义务已成为迫在眉睫的大事，ENGO环境公益诉讼应是切实可行的重要途径。

因此，中国ENGO公益诉讼的重点也应放在促使政府完善或执行环境法规上，而不是直接用在监督一个个污染源上，即使当中国ENGO公益诉讼以污染源为报告时，其目的也应是为了更好地监督政府行为。中国ENGO环境公益诉讼应主要针对行政机关的行为（一般限于政府的非自由裁量行为），特别是环境影响评价行为，中国环评法至今没有环境公益诉讼的相关规定的确是一大缺憾。由于环境影响评价深富环境预防意义，ENGO将力量投入有关环境影响评价诉讼是其参与环境公益诉讼途径的合理选择。当然，由于中国与美国在环境保护行政管理上的差别，中国ENGO公益诉讼的监督对象不仅包括各污染源和环境保护主管部门的管理行为，其他对环境有较大影响的自然资源管理部门（如水利局等）的管理行为也应在其环境公益诉讼监督之下，以求有利于解决中国“环保不下水，水利不上岸”的怪现象及环境保护局长难当的局面。

在程序方面，美国具有ENGO针对行政机关的不作为的公益诉讼的事先告知前置程序条款，由于其不仅可以防范政府疏于环境执法，而且可以有效防止环境公益诉讼的滥用，具有较大的借鉴意义。由于NGO环境公益诉讼主要目的是通过监督主管机关的政府行为而达到环境保护之目的，中国ENGO公益诉讼应设立公益诉讼的事先告知前置程序，督促主管机关积极履行职责，不仅可以提高ENGO活动的效率，而且有利于维护环境行政管理秩序，并节约司法资源。

与美国法院可以授权作为原告的公民在合理时间内进人被告污染源所在地自行进行调查取证相比，印度承认“书信管辖权”以及任命调查专员或委员会对环境公益诉讼中的专业性环境问题进行调查的调查机制，对中国EN-GO诉讼更有借鉴意义。因为中国有不少的穷人和文盲等弱势群体的环境利益常被侵害而无力自我保护，承认“书信管辖权”可以使法院的大门向这些弱势群体敞开。由于目前中国法院大多数法官中对高技术性的环境问题还不能很好把握，采用任命调查专员或委员会对环境公益诉讼中的专业性环境问题进行调查的调查，可以帮助法院解决环境公益诉讼裁判中的高技术性问题，也可以更好地发挥环境公益诉讼的风险预防功能。

（三）管辖法院、费用、举证、救济方式及执行监督

由于环境公益诉讼目的主要在于借助法院督促主管机关落实环境法律，在此基础上帮助弱者实现环境正义，美国环境公益诉讼中的管辖法院依被告的不同而有别的做法与印度高等法院和最高法院对公益诉讼案件依据案件性质分别管辖的做法都具有借鉴意义。根据中国法院系统设置及法院负担能力，环境公益诉讼案件应由被告所在地的中级以上法院管辖，可以主要由高等法院管辖，中级法院、高等法院和最高法院依案件性质不同而有所分工。

因ENGO环境公益诉讼的目的并非为了团体利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，应借鉴美国采取特殊的诉讼费用的负担规则。为了鼓励中国ENGO和广大公众借环境公益诉讼积极参与环境法律的执行，考虑到中国ENGO普遍面临严重的资金困境，可适当减免诉讼费，建立律师援助制度和诉讼费用援助制度，并授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与对环境公益的促进有贡献的原告。

由于NGO环境公益诉讼的原告可以是与案件无利害关系的团体，他们可能不熟悉案件事实，因此应借鉴美国和印度的特殊的证据规则，举证责任的分配应采取有利于原告的原则，在ENGO能证明污染或违法行为存在的条件下，主要由有关的政府机构和污染源提供详细、全面的书面证词。

就救济方式而言，印度的临时命令和美国的强制令和罚金可以适当借鉴。临时命令具有立即、全面地排除公共危害或救济受害人的作用。法院的强制令，可以要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求。对违法者课以罚金，如果罚金的数额较大，就会具有较强的威慑力。考虑这个ENGO公益诉讼的实际需要，罚金应主要上交国库外，应适当留一点份额用以奖励对环境公益有贡献的ENGO原告。由于中国法院判决执行难的问题特别突出，可以适当借鉴印度的做法，设立执行监督机构或委任监督人员，定期对执行情况作出调查，并向最高法院提交调查报告。

为了ENGO环境公益诉讼制度能达到一个良好的运作成果，在兼顾中国法律制度与美国和印度差异的情况下，在ENGO起诉资格、被告、诉因、诉讼程序、管辖法院、费用、举证、救济方式及执行监督等方面应适当引进美国和印度ENGO环境公益诉讼的先进经验，同时改进中国ENGO管理制度，扩大ENGO规模。鉴于中国ENGO比较弱小且ENGO环境公益诉讼面临许多制度性困境，且不同领域环保问题各具特性，各污染防治法可以分别规定相关ENGO环境公益诉讼条款。建议在水污染防治法领域先试行EN-GO环境公益诉讼，再逐步扩大至空气污染、固体废物污染等领域。 【注释】

[1]ENGO( environmental non-governmental organization)，是指环境保护非政府组织。

[2] ipsofactoj. com/international/2000/Part7/int2OOO(7）-002. htm，最后登录时间2009年5月19日。

[3]Clean Water Act( 1973) ， Section 505 (a)．Citizen Suits.

[4]bulk. resource. org/courts. gov/c/F3/450/450. F3d.394.03-72894.03-71439. html.

[5]See， e. g. ， Robertson v. Methow Valley Citizens Council， 490 U. S. 332， 350（1989)．

[6] legalserviceindia. com/article/1265-M. C-Mehta-v. o-India. html.

[7]See， e. g. ， M. C. Mehta v. of india， AIR 1988 SC 1037

[8] manupatrainternational. in/supremecourt/1950-1979/scl978/s780133.htm.

[9]http : //vlex. in/vid/rural-litigation-entitlement-kendra-29681919．或 elaw. org/node/2671.

[10] legalserviceindia. com/article/1265-M. C-Mehta-v. of-India. html.

参考文献

{1}〔意〕莫诺·卡佩莱蒂．刘俊祥译．福利国家与接近正义[M]．法律出版社，2006.91.

{2}别涛．中国环境公益诉讼及其立法设想[A]．别涛．环境公益诉讼[C]．法律出版社，2008.1.

{3}吕忠梅，吴勇．环境公益实现之诉讼制度构想[A]．别涛．环境公益诉讼[C]．法律出版社，2008.23.

{4}汪劲．中国的环境公益诉讼：何时才能浮出水面？[A]．别涛．环境公益诉讼[C]．法律出版社，2008.41.

{5}傅剑清．环境公益诉讼若干问题之探讨[A]．王树义．环境法系列专题研究·第2辑[C]．科学出版社，2006.42.

{6} Schrepfer， Susan R.（1989)．Establishing Administrative “Standing”：The Sierra Club and the Forest Service， 1897-1956[J]．The PacificHistorical Review 58（1）：55-81.

{7} S. P. Sathe， Judicial Activism. The Indian Experience，Washington University Journal of Law＆Policy， 2001.

第9篇

    [论文关键词]民事诉讼 民事起诉 检察机关

    一、检察机关代表国家提起民事诉讼的法理依据

    首先,检察机关本身就是国家利益和社会公共利益的代言人。17 世纪路易十四时法国将国王的律师和人定名为总检察官,这就是西方检察制度的最早形式。从产生到现在,大多数国家在设置检察机关时都始终将其定位于公共利益代言人。其次,检察机关的权威性说明它适合提起某类民事诉讼,如公益诉讼。作为弱势群体的受害者和拥有强大经济、政治实力作后盾的企业、政府之间进行的是“不对称”的诉讼,受害方常因承受压力过大被迫放弃诉讼。而凭借自身的司法资源,检察机关完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序,使侵害者最终得到应有的制裁。再次,检察机关具有“超脱性”。在诉讼中,检察机关与案件无直接利害关系,这更能保证其以超脱的姿态着眼于维护公益权利,而不至于沦为专为受害方牟利的“人”,不至于因追求个人的利益而与侵害方同流合污。最后,检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,检察机关人员熟悉法律,能有效地运用法律手段维护应当被法律保护的利益。

    我国《宪法》第129条规定:检察机关是我国法律监督机关,《民事诉讼法》第14条规定:检察机关有权对民事审判活动实行监督,第15条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害 国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第99 条第2款规定:如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事起诉。此外,《民事诉讼法》第208条规定了检察机关的抗诉权。从我国的法律规定可以得出结论:检察机关是国家法律监督机关;检察机关可以监督民事审判活动;检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉;在刑事诉讼中,对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事起诉。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。检察机关作为提起民事起诉的法律主体,既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序,又符合民事诉讼法的发展要求,无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。

    二、国外检察机关提起民事起诉制度的立法例

    检察机关提起民事起诉这一制度,最早始于大陆法系的法国。18 世纪大革命后,法国就规定了检察机关参与民事起诉制度。1806年法国《法国民事起诉法》赋予检察机关在公法秩序受到损害时,有权为维护公法秩序而提起民事起诉(法国现行《民事起诉法》第423条规定,除法律有特别规定之情形外,在实施妨害公共之诉时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼),检察机关由此介入经济争议的审理过程,随后资本主义国家纷纷效仿,无论是大陆法系还是英美法系,检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保护公益为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预。大陆法系和英美法系的国家都陆续规定了检察机关可以作为国家的代表,提起公益诉讼。1877年和1976年的德国民事起诉法规定,检察官对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等都可以提起诉讼,或者参加诉讼,可以独立地提出申诉并提起上诉。在英国,检察长在民事起诉中代表政府起诉或应诉,私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可就限制干扰公共权利,迫使被告遵守公共义务的情况提起诉讼。如今,检察机关以公益代表的身份参加民事行政诉讼履行职能已为越来越多的国家法律制度所采纳。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公职选举法》、《民事起诉法》、《破产法》、《非讼案件程序法》等法律中规定了检察官提起民事起诉的制度。新加坡国家检察署于1997年成立民事行政检察处,专司民事行政公益诉讼的提起职能。此外,社会主义国家也先后规定了该项制度。前苏联是率先实行检察机关提起民事起诉制度的社会主义国家。继前苏联之后,保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利等东欧国家民事起诉法典,对检察机关提起民事起诉,均做了明确的规定。越南检察机关设有民事监督局,负责对民事审判、行政审判等诉讼活动的监督,检察机关可以作为民事、行政原告起诉。

    这些国家的立法和司法实践表明,检察机关提起民事起诉是切实可行的,且已成为世界立法的潮流和趋势。虽然这两大法系在检察机关参与民事起诉的方式、作用、地位有不同之处,但在具体的法律规定中有三个相同点:一是检察机关参与民事起诉的方式主要有直接提起诉讼和参与诉讼两种方式;二是对检察机关参与民事起诉的范围,除前苏联规定的更为广泛外,大多数国家都限制在涉及国家利益、社会公共利益和公民重大权益且可能影响公益的案件;三是关于检察机关在民事起诉中的地位,一般规定检察长可以成为诉讼当事人或诉讼参与人,并几乎享有当事人和诉讼参与人一样的权利,但不承担任何实体后果。

    三、检察机关提起民事诉讼应注意的问题

    (一)不得违反正当程序的基本规则

    按照程序公正的最低限度要求,法官在审判中不得存有任何偏私,而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性抱有任何合理的怀疑;法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会,并且对各方的意见和证据平等对待,否则他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保;其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。因此检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,不得违反正当程序的基本规则,避免对公众严格依法办事的法律意识产生消极影响。

    (二)应当遵循以下原则

    第一,意思自治原则。检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权。不可能也没必要所有的公益诉讼案件都由检察机关来提起。检察机关提起民事诉讼,必须坚持以“公益”为中心,严格限制其案件范围,避免其不尊重当事人的意思自治或将自己的意志强加于当事人,而包办当事人的一切事情。第二,最后与最佳救济原则。对于危害国家、社会公益的民事违法案件不是一律要引入检察机关民事起诉手段,而是原则上由政府主管部门主动处置为好。只有在政府监管不力或存在救济障碍的情况下,检察机关才介入。第三,刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向,并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。

    四、我国检察机关民事起诉制度之构建

    检察机关在国家机关中的法律监督地位,决定了其是代表国家利益和社会公共利益最合适的诉讼主体,由检察机关参与和提起民事公益诉讼,能够弥补我国现行诉讼制度中的不足。然而,构建我国的检察机关民事起诉制度,无论在法律理念还是在法律制度方面都面临一些困难。因此,当务之急是要根据我国的实际情况规定检察机关提起公益诉讼的具体操作程序。

    (一)管辖范围

    检察机关提起民事诉讼的范围应当有一定的限制,它应当区分主次、轻重,只对那些涉及国家利益、社会公共利益或公民重大权益而影响较大的案件提起民事诉讼。主要有以下几类:第一,侵犯国有、集体所有的资产,造成国有、集体资产流失严重的案件;第二,破坏自然资源,造成环境污染的案件;第三,严重扰乱市场经济秩序,妨害国家宏观经济管理,侵害社会公共利益的案件;第四,严重侵犯弱势群体如妇女、老人和未成年人合法权益的案件等。

    (二)案件来源

    1.群众举报;2.检察机关也可以自己发现线索,如与本院未检、批捕、反渎等部门建立联系,及时提供此类案件线索。

    (三)检察机关提起民事起诉的法律地位

    检察机关是代表国家行使诉权,是公权力的行使者,在刑事诉讼中是刑事公诉人,在民事诉讼中就应是民事公诉人。检察机关在诉讼中享有类似于刑事公诉人的权利和义务,如陈述权、答辩权、向被告发问权、辩论权、最后陈述权,承担举证等义务。这样可以便于检察权的统一行使,避免出现诉讼程序混乱的问题,如对方提起反诉、诉讼费用的缴纳等。特别需要说明的是,检察机关提起民事起诉权,与民事诉讼法规定的对法院民事审判活动进行监督的监督权,必须分开。对于检察机关提起公诉的民事案件,在法定期间内,被告人不服一审裁判的,可以提出上诉;提起公诉的检察机关如果不服,也可以向上级法院提起抗诉。这是上诉审的抗诉,与现行检察监督的抗诉不同。此外,当事人对检察机关提起的民事公诉的生效裁判有现行《民事诉讼法》第179条规定情形的,仍然可以向人民法院申诉请求再审。检察机关的民事检察监督部门发现法院生效裁判有现行《民事诉讼法》第185条规定情形的,也应当依法按照检察监督程序提出抗诉。

第10篇

关键词：公益诉讼；检察权；必要性；可行性；时机把握

中图分类号：DF83

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.04.14

引 言

2011年10月29日，《民事诉讼法修正案（草案）》（以下简称《草案》）开始向社会公开征求意见。其中，就公益诉讼方面，该草案增加了一条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。”这给检察权介入公益诉讼提供了法律上的可能性。但是，该条款的规定显得较为笼统，从法律条文的严谨性和可操作性的角度出发，结合当前的司法实践，笔者以为应更直接地在法律条文中示明检察机关作为公益诉讼的适格原告。相对于公益诉讼的理论研究和司法实践，我国法律规定的滞后性显而易见。时至今日，并无一个法律条文对公益诉讼进行明确的阐述，更不消说对检察机关介入公益诉讼进行明示。本文拟从检察权介入公益诉讼的角度出发，就检察权介入公益诉讼的必要性及可行性，以及检察权介入公益诉讼的时机把握及检察机关自身能力的提升等方面进行阐述，以期对相关立法活动提供参考。

一、检察权介入公益诉讼的必要性

检察权介入公益诉讼，是指检察机关行使宪法和法律赋予的检察权能，对涉及损害国家利益和公共利益的行为行使诉讼原告职能，向法院提起民事、行政诉讼的一种诉讼活动。近年来，虽然公益诉讼作为一种突破传统诉讼规则的制度还找不到诉讼法上的“合法性”，进而在法治语境下陷入一种困境［1］，但公益诉讼案件被审判机关受理的情形也不在少数，而由检察机关行使检察权介入公益诉讼的案件亦呈上升趋势。据中国人民大学法学院肖建国教授统计，全国目前已有40多个环保法庭，从2002年第一起环境公益诉讼开始，共受理关于环境污染的民事公益诉讼12件；其中原告是检察院的6件，行政机关3件，环保组织3件。前9件都以原告胜诉终结。（参见：李湘宁，唐丹妮.“审慎”公益诉讼［EB/OL］. (2011-12-19)［2012-03-13］. .cn//chargeFullNews.jsp?id=111405469&time=2011-11-13&cl=106.）

而且，从案件受理的情况看，由检察权介入的案件在所受理的案件中占比较高，这也从侧面反映了一种意识形态倾向，即当前我国在公益诉讼方面还是比较倾向于由代表公权力的检察机关来提讼。为何会有这样一种意识形态出现呢？笔者以为，这是由公益诉讼的特殊性以及我国当前的法治环境决定的。

（一）公益诉讼的性质阐释

公益诉讼，即以保护公共利益为目的的诉讼。从广义的角度出发，公益诉讼包括检察机关为维护国家利益而提起的公诉行为以及公共利益的受侵害（及可能受侵害）群体就“一系列危害到不特定公众利益（其外延也是随着社会的不断发展而扩大的）的公共决策或行为相关的公共当局及强势企业并提请司法审查的法律实践”［2］。一般而言，公益诉讼是指特定的国家机关、团体组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规并侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人利益之行为，向法院提讼，由法院依法追究其法律责任的活动。从其涵义可以看出，公益诉讼的目的是为了维护国家和社会公共利益，诉讼的当事人并不一定要求与侵害后果有直接的利害关系，且其诉讼涉及面广，影响范围大。

从全球范围来看，现代意义的公益诉讼始于20世纪中期，这种诉讼在这一时期产生有其必然性。随着现代工业社会的深入发展，各种危害到社会各阶层民众的公害愈来愈普遍，如假冒伪劣产品对消费者群体的危害、环境污染等公害行为在全球蔓延的态势愈演愈烈、医疗事故的频频发生等等，无不对社会造成牵一发而动全身的后果［2］16-17。而从我国的实际情况看，公益诉讼活动从上个世纪末期开始方有些许动静，这与我国工业社会的发展程度密切相关。随着改革开放进程的逐步推进，我国工业经济呈现飞跃式的发展。而经济的快速、深入和无序发展导致了一系列公害行为的出现，西方发达国家在工业发展过程中出现的公害我们一个也没有落下，因公害行为导致的社会矛盾逐年上升。因此，正视公益诉讼的存在价值，通过公益诉讼这一司法手段来推动制度变革，以实现真正的社会正义，则不失为解决上述矛盾的一剂良方。

（二）检察权介入公益诉讼的必要性分析

当前，我国法律对于公益诉讼的规定显得极为苍白，检察机关、社会团体和公民在提起公益诉讼时没有足够的法律依据，尤其是公民、社会团体等在提起公益诉讼的时候需要花费巨大的司法成本，并且收效甚微。而相较于公民、社会团体和行政机关，宪法赋予了我国检察机关作为国家的专门法律监督机关的地位，具有广泛的法律监督权。它作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合二为一, 这就为其介入公益诉讼奠立了坚实的基础 ［3］ 。其法律地位和专业性决定了由检察机关来提起公益诉讼具有必要性。主要体现在如下几个方面：

第11篇

关键词：公益诉讼；案件范围；管辖法院

一、概念分析

公益诉讼包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼。关于民事诉讼中的公益诉讼的概念定义，学界观点并不统一，大致有以下两种观点：第一种观点认为，民事公益诉讼就是指人民检察院认为公民、法人、其他组织的行为触犯了民事法律的有关规定，损害了国家或社会公众的民事合法权益，基于其法律监督职能，代表国家或社会公众向法院提讼，追究违法者民事责任。这种观点认为提起民事公益诉讼的主体只能是检察机关，检察机关作为国家的法律监督机关，只有检察院才能代表国家和社会公众提讼，同时也只有检察机关能够担当起保护公共利益的重任，公民个人和民间组织不能成为民事公益诉讼的提起主体。第二种观点认为，民事公益诉讼是指国家特定机关、社会组织以及公民个人，对侵害社会公共利益的民事违法行为，可以代表国家或社会，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益诉讼。该观点认为民事公益诉讼的提起主体应该包括：特定的国家机关（人民检察院）、民间组织和公民个人。这种观点最大的不同是，能够提起民事公益诉讼的主体不是单一的，而是多元的、开放的，民间组织和公民个人理所当然成为提起民事公益诉讼的合法主体。2013年1月1日起正式实施的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”从具体的法条可以看出，我国目前的立法是属于第二种观点的，事公益诉讼的原告资格目前仅限于法律规定的机关和有关组织，例如具体到环境公益诉讼就可以由环保行政机关和合法环保组织提讼。

二、适用案件范围

梁慧星教授对“公共利益”的范围的表述，“包括公共道路、交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及饮水排水用地区域保护、森林保护事业等事项。第二，排除性规定。公共利益的范围应排除下列情况：公共权力机关自身的经济利益，如政府用于改善办公条件和职工福利各项费用等；借公共利益之名干预市场所得的商业利益；如政府在城市房屋拆迁过程中进行干预所实现的利益等。”可见法理意义上的公共利益相当宽泛，而我国《民事诉讼法》规定的可以适用公益诉讼的范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，法条列举的只有两项，而其他有损公共利益的行为是否适用公益诉讼，就给了法官法官很大的自由裁量权。就近十年的典型民事公益诉讼的案件类型上来看，仍然几乎全部是环境污染案件，这并不表示在侵犯众多消费者权益方面的民事公益诉讼案件就不存在，而是目前理论界和实务界对于哪些侵犯众多消费者权益的民事案件属于民事公益诉讼案件存在着较大争议，所以仍然需要法律对公益诉讼的范围做出具体的规定以便更多的有关公共利益的案件可以纳入到公益诉讼的范围中来。

三、管辖法院

从各地法院现有的内部规定和实践操作来看，绝大部分都是由基层人民法院负责管辖，只有个别具有重大影响的案件才由中级人民管辖。这一现实情况是符合司法资源合理分配的现实性和可操作性的，因为公益诉讼在本质上仍然是民事诉讼，因此应当在顾及其特殊性的同时尽可能保持其与整个民事诉讼制度的协调一致。第二，从民事公益诉讼的案件性质、繁简程度、影响范围和争议标的金额等因素考量，也宜由基层法院管辖。根据已有的案例显示，很多案件之所以耗时长、难判决的根本原因在于以往的实践缺乏明确的法律依据，有法官造法和突破现有法律框架之嫌，因此需要花费大量时间和精力层层上报并只能在获得最高院和相应司法部门的默许后才能正式进入诉讼程序。但这些因素都不能作为提升法院管辖级别所应当考虑的内容。第三，从民事公益诉讼的长远发展来看，随着实践上的丰富和立法上的完善，进入法院的民事公益诉讼案件必然是一个增长的趋势，因此由中级法院管辖的可能性不大。最重要的是，社会公共利益在内容和主体上的宽泛并不代表着民事公益诉讼就一定是影响范围较大的案件。地域管辖方面，民事公益诉讼也应当遵循一般民事案件管辖规则，由被告所在地的法院管辖。而针对法律法规有特别规定的案件，例如因船舶排放、泄漏、倾倒油类或其他有害物质，海上生产、修船作业造成海域污染损害而提起的海洋环境公益诉讼，则由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地海事法院依照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》专门管辖。

参考文献：

第12篇

环境司法公众参与的路径及制度保障

论生物技术生态安全风险的法律防范

域外环境审判机构专门化的发展与趋势

环保非政府组织参与环境司法的现状研究

中国的环境公益诉讼及其立法设想

水污染事件索赔主体法律问题研究

气候变化下的农田水利政策与法律思考

程序框架:环境公益民事诉讼的特殊制度设计

构建和谐社会需进一步加强绿色法治工作

农村土地污染防治的法律问题及立法建议

海洋环境污染国家救济的权益与责任

环保议题的兴起与行政诉讼法修改的回应

行政公益诉讼:多维的功能未来的方向

环境公益诉讼的实体权利基础和序位

美国司法与行政在气候变化中的不同作用

第三届中欧社会生态与法律论坛综述

环境立法成本效益评估的功能与局限

水污染防治公众参与亟待环境公益诉讼

我国环境法治建设路径的动态维度思考

生态文明需要环境伦理与法制保障

对构建我国环境公益诉讼的思考

环境公益诉讼的规则要点与制度衔接

环境公益诉讼与若干诉讼制度辨析

野生动物意外致害的国家补偿责任探析

欧洲应对气候变化与低碳经济问题的反思

德国污染场地治理的法律基础及对我国的启示

对环境污染侵权责任的两条司法解释的建议

重金属污染风险防范与应急法律机制研究

红绿环境运动在中国的发展:一种初步考察

用生态文明理念指导《环境保护法》的修改

检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究

论人与自然和谐发展的基本要求和实现途径

结合案例看环境公益诉讼的特点与识别标准

气候变化对中国可再生能源政策与立法的影响

浅谈检察机关在生态文明建设中的法律监督职能

我国“合同能源管理”中存在的问题与对策探析

后京都时代国际气候政策走势分析及法律应对

我国环境公益诉讼司法实践与制度构建调查报告

民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用

推进生态文明建设的法治思维和法治方式研究

周密谋划生态资源司法保护,着力推进生态省建设

能动司法与联动执法——昆明环境司法的创新与实践

环境法庭的运作:新南威尔士土地与环境法院的经验

云南省首例环境民事公益诉讼案件审结的现实意义

检察机关提起环境公益诉讼的法理历史及其法律保障建议

自然资源损害救济体系:美国经验及对中国的启示

从一起大气污染集团诉讼案件的判决看我国的环境诉讼

第13篇

【关键词】公益诉讼；民事诉讼法；法院

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-078-01

一、公益诉讼概况

公益诉讼是一个古老的概念。二千多年前的古罗马时期，罗马法学家把法律分为私法和公法，也就有了私益诉讼和公益诉讼的划分。“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。”国内学者常用的对公益诉讼的一般阐述为：“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院依法追究违法者法律责任的活动。”

二、民事诉讼法对民事公益诉讼范围的规定

2013年1月1日我国颁布施行的新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。新民事诉讼法解决了制约开展民事公益诉讼的关键性问题，原告资格的问题，这是在我国立法中落实科学发展观的重要体现。新民事诉讼法的规定，为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需通过司法实践进一步探索。

新民事诉讼法第五十五条采用列举加概括式的方式规定民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。表明当污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益，即涉及不特定多数人的利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对此种行为，受害人可以确定，诉讼目的是为维护个人利益，尽管代表人诉讼涉及众多当事人，也不属于公益诉讼的范围，而是一般普通民事诉讼即私益诉讼。可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。

三、民事诉讼法对民事公益诉讼主体的规定

新民事诉讼法第五十五条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，有两种不同的解读。一是“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；二是“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”，不强调“有关组织”须由法律规定，而是表明，至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在司法实践中逐步探索，在制定相关法律时作出进一步明确规定。

从现行法律来看，《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款有具体规定规定。根据本法，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。目前可以提起民事公益诉讼的机关，是行使海洋环境监督管理权的部门。

关于“有关组织”的范围，本法尚不明确，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。但公民只能为自己的利益进行诉讼，对于与自己没有直接利益冲突的社会公共利益则不能介入，即使公权的腐败造成了公共利益的严重破坏，公民也最多只能向有关部门反应，而无权通过诉讼向公权违法说“不”。不能提讼，公权领域仍被视为私权进入的，“消极执法”、“议价执法”、“权钱交易”、“官官相护”也就大量存在。用公权力来制衡公权力并不是一个万全的方法。我国传统上长期偏好于行政管理式的执法，公权力得到无限扩张。以国家处罚和制裁作为重要治理方式，试图通过公共制裁实现法律的目标，较少考虑是否必要、可行、能否真正执行。

公益诉讼是私权介入公权而对公权予以制约的特有途径。国家、社会和个人（或组织）的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益，必然有个体利益受到损害。因此，维护国家利益、社会公共利益实际上是维护个体利益。维护公共利益不仅是政府及国家机关的权力与义务，同时也是每一个公民的权利与义务，公益诉讼既实现了公共利益，同时也满足了当事人的愿望。

第14篇

一、关于强制前置调解程序

强制调解前置程序，又称“调解前置主义”，具体是指在原告向法院提讼前，应当依法先行申请或请求有关调解机构进行调解，只有在调解不成后，才能向法院，否则法院可以不予受理。这种制度的宗旨在于分流纠纷，充分发挥诉讼外纠纷解决机制的作用。我国目前除劳动纠纷采用仲裁前置外，其他任何纠纷均未实行调解前置。随着“调解优先”司法政策的倡导以及“大调解”格局的逐渐形成，多元化纠纷解决机制的构建问题被提上了立法议事日程，这就提出了在本次民事诉讼法修改中，要不要仿效西方某些国家，如德国、日本以及我国台湾地区的做法，规定“强制前置调解程序”？笔者认为，民事诉讼法修改时，应当增设“强制前置调解程序”。

（一）增设“强制前置调解程序”的必要性

（1）目前纠纷量激增，法院审判日益不堪重负。需要通过民事诉讼法的修改，将大量的纠纷分流到社会救济领域，发挥社会调解机构的作用。这样无疑可以大幅度地减少法院的案件数量，有利于缓解法院案多人少的矛盾。

（2）规定调解前置，不会剥夺或者影响当事人行使诉权。当事人申请社会调解，调解不成，可以向法院，法院的诉讼大门始终是向当事人敞开的。规定调解前置，表面上看似乎增加了当事人的纠纷解决成本，实际上是为当事人提供了更多的纠纷解决渠道，有利于他们提前解决纠纷；即使纠纷未能调解解决，也为他们更好地进行诉讼提供了准备，法院行使审判权解决纠纷的速度也因此可以加快。从总体上看，整个社会的纠纷解决成本不是提高了，而是极大地下降了。

（3）有利于促使社会中各种各样的调解组织的发育壮大，有利于公民社会的逐渐形成和发达。

（二）“强制前置调解程序”的适用范围

“强制前置调解程序”的适用范围可以从正面和反面两个角度加以规定。“强制前置调解程序”可以考虑适用于以下三类案件：

（1）凡是可以适用简易程序的案件，除另有规定外，均可以适用“强制前置调解程序”。根据最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条的规定，以下的案件可以直接转化为调解前置的案件，包括：婚姻家庭纠纷和继承纠纷，劳务合同纠纷，交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害纠纷，宅基地和相邻关系纠纷，合伙协议纠纷，诉讼标的额较小的纠纷。

（2）根据司法政策，应当首先发挥有关部门纠纷解决作用的案件，除另有规定外，可以适用“强制前置调解程序”。参照最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》第5条的规定，可考虑将涉及群体利益的案件，共同诉讼、集团诉讼案件和敏感性强、社会关注大的案件纳入“强制前置调解程序”的适用范围。

（3）专门性、技术性较强的纠纷，除另有规定外，可以适用“强制前置调解程序”。这些专门性、技术性较强的纠纷，往往是行政机关以及有关社会组织具有解决上的优势。如医疗纠纷、建筑纠纷、环境污染纠纷、产品责任纠纷、知识产权和国际贸易纠纷、物业纠纷、土地承包纠纷等。除上述纠纷应当考虑适用“强制前置调解程序”外，建议民事诉讼法修改时同时规定，下列纠纷是不能进行调解的，因而“强制前置调解程序”不适用于这些案件。参照最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第2条的规定，这类案件主要包括：适用特别程序的案件，适用督促程序、公示催告程序和破产程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件，其他依案件性质不能进行调解的民事案件。

（三）“强制前置调解程序”的立法安排

建议在现行《民事诉讼法》第12章“第一审普通程序”第1节“和受理”前增加一节规定“强制前置调解程序”。在本节中，具体规定以下内容：（1）规定适用“强制前置调解程序”的案件范围。（2）规定调解前置的机构，包括：人民调解委员会、行政机关、仲裁机构、行业调解组织、商事调解组织以及具有调解职能的其他组织。对于上述机构，当事人可以根据其纠纷的性质依法选择。如果当事人认为没有可供选择的调解组织的，则由当事人向有管辖权的人民法院申请，由人民法院实行指引调解；受指引的调解组织，不得拒绝接受调解。（3）通过强制前置调解程序，调解达成协议的，当事人可向有管辖权的人民法院申请司法确认。经司法审查确认调解协议的效力后，一方当事人拒绝履行协议的，另一方当事人可依法申请人民法院强制执行。此外，笔者还建议修改相关法律，凡立法中规定的“既可向有关机构或组织申请调解解决，也可直接向人民法院提讼”的条款，均相应改为“应首先向有关机构或组织申请调解解决，调解不成的，向人民法院提讼”。

二、关于小额诉讼程序

现行《民事诉讼法》在第二编“审判程序”中规定了两种一审程序。一种是第12章规定的“第一审普通程序”，另一种是第13章规定的“简易程序”。“简易程序”仅有5个条文，规定其程序在某些环节比普通程序有所省略或简化。问题在于：除普通程序和简易程序外，是否还有必要另设一个比简易程序更加简化的程序，即小额诉讼程序。笔者建议我国民事诉讼法修改时，增设小额诉讼程序。其理由有二：

第一，小额纠纷案件呈现出数量大、速度快的增长态势。近年来出现了大量的涉及消费者权益保护、农民工讨薪、小额的民间借贷、标的额不大的金融借款纠纷、交通肇事纠纷以及损害不大的财产侵权纠纷等小额案件。这些案件数量大，标的额小，冲突一般并不尖锐，事实通常较为清楚，所涉法律关系相对简单，当事人希望低成本迅速解决纠纷，给一个说法。如果处理纠纷的程序过于复杂，他们就可能放弃通过诉讼解决纠纷的想法；有时处理不当，这些纠纷还可能激化、演变，影响社会和谐安定。

第二，现行诉讼程序难以应对小额纠纷案件快速、廉价处理的需要。普通程序对于小额纠纷案件自然不相适应；简易程序也仅仅是相对普通程序较为简便，但对于小额纠纷案件依然显得复杂不便，而又不可能将简易程序完全改为小额诉讼程序，因为简易程序也有其存在的必要性。因而有必要增设小额诉讼程序，使之与普通程序和简易程序一起，构成鼎足而立的三大程序，使各种类的民商事案件都能有与之相应的诉讼程序可资适用。这里所体现的乃是程序相适应的原理和费用相当性原理。［5］为此，笔者提出以下具体建议：（1）建议将其名称确定为“小额速裁诉讼程序”；在现行《民事诉讼法》第13章“简易程序”后，增加一章规定“关于小额速裁诉讼程序的特别规定”。（2）规定小额速裁诉讼程序的适用范围。可将其范围确定为：权利义务关系明确的借贷、买卖、租赁和借用纠纷；身份关系清楚，仅在给付数额上存在争议的抚养费、赡养费、扶养费纠纷案件；责任明确、损失金额确定的人身损害赔偿纠纷案件；权利义务关系明确的拖欠水、电、暖、气、物业费纠纷案件；等等。①（3）规定小额纠纷案件的标的额标准。建议小额纠纷案件的标的额由立法授权最高人民法院加以确定，但最高额不得超过2万元。在此基础上，最高人民法院可以授权各地方高级人民法院根据本地区实际情况确定小额纠纷案件标的额的具体标准，确定后报最高人民法院批准和备案。（4）如果纠纷案件所涉标的额高于上述小额标准的，当事人共同选择适用该程序的，也适用该程序处理。正因如此，所以在小额程序的基础上加上速裁程序，构成了一种混合型简易程序。（5）小额速裁诉讼程序实行一审终审制。当事人如有不服，可以申请再审。小额诉讼程序实行一审终审制是国际惯例，以此区别于简易程序和普通程序。（6）允许对小额速裁案件实行简易公告送达制度。具体指在无法通过其他送达方式实施送达时，将需要送达的文书张贴在受送达人的住所或工作场所等，并拍照留证，逾期即视为送达，一般不超过七天。（7）凡按照小额速裁程序处理的，免收诉讼费用。但申请再审需要征收诉讼费用。值得一提的是，我国民事诉讼法修改时，对于小额诉讼程序或小额速裁程序的规定，不能仅仅就规定一个条文，而应当对能够反映小额速裁程序特征的程序规则均加以规定，因而建议专设一节予以规范。

三、关于公益诉讼

目前，环境污染、消费者权益保护、社会福利保障、公共设施保护、国有资产流失等涉及国家利益和社会公共利益的案件不断增多，有关公益诉讼的个案也有所出现。然而由于有关公益诉讼的立法尚不健全，尤其是关于公益诉讼的原告资格、适用范围等重要问题均无明文规定，导致司法实践中此类案件得不到妥善化解，执法的不统一性也很突出。本次民事诉讼法修改要不要规定公益诉讼？笔者通过调研表明，对公益诉讼除少数意见认为时机尚不成熟、可以暂缓考虑外，多数意见认为应当尽早加以规定。笔者同意多数意见，建议在民事诉讼法修改中规定公益诉讼。

（一）关于公益诉讼的诉权主体

笔者认为，对于公益诉讼的诉权主体既不可确定过宽，也不可失之过窄，而应当从实际出发，按照实事求是、循序渐进的原则加以确定。建议民事诉讼法修改将公益诉讼的原告资格赋予检察机关、社会团体和公民个人三类主体。理由如下：（1）检察机关应当具有作为公益诉讼的原告资格。检察机关是宪法所确立的专门法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益是其天职。检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于社会团体和公民个人，它更具有提起公益诉讼的人，财，物等方面的优势，同时，赋予检察机关提起公益诉讼的资格，也不用担心滥用诉权或者造成诉讼地位失衡等问题。（2）社会团体应当有权提起公益诉讼。相对于往往处在强势地位并具有雄厚经济实力、专业技术优势的被告而言，公益纠纷中的普通受害者无论在的专业知识还是在物质保障上通常都处在弱势地位，难以与被告进行诉讼抗衡。相较而言，社会团体在我国也处在不断发展的状态之中，其参与社会管理的能力和积极性与日俱增。社会团体在其性质和职能范围内，应有权提起公益诉讼。（3）公民个人也应被赋予提起公益诉讼的权利。赋予公民以公益诉权可以有效地补充公共执法所存在的不足，并且对公共执法状况进行监督。随着法治社会建设的深入进行，当国家利益和社会公共利益受到不法侵害时，公民个人已不再是袖手旁观，而是自觉地采取诉讼行动，投身于捍卫公益的过程之中。对此，立法应当给予支持、鼓励和引导。当然，公民个人提起公益诉讼时，有可能会造成对公益诉权的滥用。对此，立法应当对公民个人提起公益诉讼加以适当调控，并设置相应的前置程序，对于滥用公益诉权的行为，也应当规定相应的法律责任制度。在上述提起公益诉讼的三主体中，应当有一个先后顺序。笔者认为，社会团体应当作为第一顺序的主体。如果没有相应的社会团体，则公民个人可以作为第二顺序的主体提起公益诉讼。对于社会团体、公民个人提起公益诉讼，检察机关认为有必要，可以采用支持或者督促的方法给予保障。如果社会团体、公民个人因种种原因而未提出公益诉讼，检察机关应作为提起公益诉讼的最后保障力量。检察机关提起公益诉讼的职责是神圣不可推卸的。至于行政机关，笔者认为，民事诉讼法不宜赋予其提起公益诉讼的诉权或主体资格。根本的原因在于，国家机关提讼的行为在性质上属于司法行为，而这与行政机关的行政权属性相违背。行政机关在行政执法过程中，如果认为有必要通过民事诉讼的形式加以解决，则可以提请人民检察院提起相应的公益诉讼。在立法中尚应明确，不同的原告所能够提出的公益诉讼范围是不同的：检察机关可提起的公益诉讼的范围最为广泛，凡是社会团体和公民个人能够提起的公益诉讼，检察机关应均可提出；而社会团体所能够提起的公益诉讼，在范围上应予以限制，原则上应限定于与该社会团体或组织职能范围相关联；立法无法对公民个人提起的公益诉讼范围加以限制。

（二）合理确定公益诉讼的适用范围

“公益”的含义和范围，立法上并未加以界定。调研组认为，在公益诉讼发展的初级阶段，对公益诉讼范围的界定应当采取相对明确和严格的方法。立法上采用列举主义的方法较好。主要可考虑包括：侵害国家利益的案件；环境污染的案件；侵害自然资源的案件；损害不特定消费者合法权益的案件；涉及众多当事人的民事案件；涉及经济领域中的反垄断、反不正当竞争案件；其他法律法规所确定的公益诉讼案件。（三）关于公益诉讼的立法体例公益诉讼不同于一般的民商事案件，其程序规则有诸多特别之处。因而其在民事诉讼法中的体现，绝非仅仅原告资格的宽松化或授权的问题，而是需要由若干特殊的程序规则和制度加以相对系统的构建。基于此，笔者建议，民事诉讼法修改时，应当增设一章专门规定公益诉讼，其名称可定为“关于公益诉讼的特殊规定”。由于公益诉讼的特别之处主要涉及审判程序部分，因而可考虑将其放在民事诉讼法第二编“审判程序”中加以规定，具体可安排在第十八章“公示催告程序”之后，也就是放在本编的最后一章。

（四）关于公益诉讼的特殊规定

公益诉讼从原则到制度、程序均有其特别之处，主要有：（1）处分原则受到限制。例如，原告的放弃、变更诉讼请求、撤诉、与被告方的和解、接受调解等权利，均应受到一定限制，人民法院对此应依职权从程序和实体两方面进行审查核实，若有与公益诉讼性质不相符合的诉讼活动，人民法院应当实行国家干预原则进行干预。（2）提出上诉以及申请再审的主体资格适当放宽。如果一审判决原告败诉，而原告应予上诉不上诉，检察机关、社会团体或公民个人不服一审裁判的，有权提出上诉；在二审裁判后，上述主体如认为有必要，也可以申请再审。（3）公益诉讼所适用的程序。公益诉讼无论其标的额有多大，均不适用简易程序或小额诉讼程序，而应适用普通程序进行审理。（4）财产保全制度。原告如果不提出财产保全的申请，而人民法院认为有必要，应依职权进行财产保全；原告申请财产保全无须提供担保。（5）诉讼费用制度。检察机关提起公益诉讼，如果胜诉，被告人承担诉讼费用；如果败诉，检察机关不承担诉讼费用，其诉讼费用应从国库中支出。其他主体提起公益诉讼，不采用预交诉讼费用的制度。若其败诉，所承担的诉讼费用应当有所降低。（6）诉讼激励制度。公益诉讼应当有激励机制，包括物质激励和精神激励。民事诉讼法可以就公益诉讼的物质激励制度作出相应安排，但这种激励主要是针对社会团体和公民个人而言的；对于检察机关，由于提起公益诉讼是其职责所在，因而就没有所谓的激励问题。（7）调解制度。在公益诉讼中，除非从中可以剥离出私益性质的内容，是不能适用调解制度的。这是因为，无论是国家利益还是社会公共利益，均不得通过调解制度的适用而受到损害或者打上折扣。代表国家利益或社会公共利益提起公益诉讼的原告，无论是检察机关还是社会团体、公民个人，均无权处分国家利益和社会公共利益，因而调解制度无法适用。（8）直接交付执行制度。公益诉讼的裁判发生法律效力后，无须当事人申请执行，原审判组织应当将案件直接移送给执行部门进行执行。

四、关于证据制度的修改

“以事实为根据，以法律为准绳”是我国司法活动的基本准则，而事实是建立在证据基础上的，证据在诉讼中的作用越来越大。然而我国现行《民事诉讼法》关于证据的规定十分简陋，仅12个条文，而且均属概括性的规范，可操作性较差，难以适应司法实践的需要。最高人民法院对证据问题也作出了较多的司法解释，比如2002年7月的《关于民事诉讼证据的若干规定》，就是关于证据的集中性解释。然而司法解释的效力位阶较低，尤其是其中有些重要的制度与民事诉讼法的明文规定相冲突，在司法实践中造成运用的混乱和争议；目前备受争议的“彭宇案”之所以形成，也与我国司法证据规则相对缺失有关。鉴于此，笔者认为，本次民事诉讼法修改应当加大对证据制度的修改力度。

（1）关于举证责任制度的进一步完善。现行《民事诉讼法》第64条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”此一规定过于原则、笼统，对司法实务的指导意义不强。因而建议在保留该款的基础上增加规定：“除法律另有规定外，创设权利的事实，由主张权利的当事人负担举证责任；阻碍权利发生或者消灭权利的事实，由相对方当事人负担举证责任。”此外，再增加一款规定：“按照上述原则分配举证责任显失公平的，由审理案件的法官根据诚信原则、举证难易以及弱者保护等因素，裁量分配举证责任。当事人对此不服，可以提出上诉。”

（2）适当扩大人民法院调查取证的范围。1991年4月修改民事诉讼法时，对于法院职权调查取证发生了一个根本性的变化，就是由原来的法院全面调查取证原则改变为有限的调查取证原则，收集和提供证据的责任主要地加在当事人的身上。然而司法实践表明，全面弱化法院调查取证的职能并不完全符合中国国情。由于当事人诉讼能力普遍较弱，律师制度尚不能普及，有关机关和团体、个人配合当事人及其律师取证的意识不强，当事人诉讼中普遍存在“取证难”的现象。为此，笔者认为，一方面应当通过立法强化当事人及其律师的取证权能，另一方面也要适当扩大人民法院调查取证的范围。建议在现有规定的基础上增加规定：当事人无力聘请律师的，可以申请人民法院调查取证。与此同时，还要强化相关部门和单位对法院调查取证的配合协助义务，建议修改《民事诉讼法》第65条和第103条，加大对拒绝协助调查取证行为的制裁力度。

（3）增加规定“调查令”制度。诉讼中当事人有律师的，如果其认为取证有困难，可以向法院申请调查令，法院经审查符合条件的，就下发该调查令。律师持该调查令调查取证的，有关单位和个人应当给予协助和配合。经过上海法院等地方的试行，实践证明调查令制度有利于保障当事人及其律师的调查收集证据的权利，对于缓和法院调查取证的压力和重荷也有助力，因而建议本次民事诉讼法修改吸纳此一制度。

（4）增设举证时限制度。现行《民事诉讼法》采用证据随时提出的原则，当事人举证在诉讼中的任何一个阶段均可进行，而没有时间阶段的限制，这样在实践中就导致举证突袭、迟延举证，致使法院的生效裁判随时都有被新提供的证据的可能性。其弊端是显而易见的。实践表明，在民事诉讼法中将最高人民法院通过司法解释所确立的举证时限制度吸纳到民事诉讼法中是有必要的。只是对于迟延举证的排除标准需要稍加调整。为此，建议作出两款规定。第一款：当事人应当在法定时限或法院指定的时限内进行举证。第二款：如果当事人故意或者有重大过失而未在时限内提供证据的，则除非得到相对方当事人的同意，相应的证据应当予以排除。

（5）完善证人出庭作证制度、强化对证人的法律保护。实践表明，目前司法实践中证人出庭作证的比率相当低，仅占5%左右。这对法院准确认定案件事实极为不利，也因此导致大量当事人不能服判息诉。有鉴于此，笔者建议从两个方面完善证人制度：一方面，强化当事人出庭作证的公法义务，当事人无正当理由不出庭作证的，应当加强法律制裁力度；另一方面，加强对证人的法律保护，包括人身安全的保障和费用补偿等方面的诉讼权利保障。

（6）增设非法证据排除规则。理论界普遍认为，证据应当具有合法性，非法收集的证据应当予以排除。实践表明，最高人民法院司法解释确立的非法证据排除规则基本上是恰当的，是符合实际需要的，本次民事诉讼法修改应当吸纳完善。笔者建议用三款来规定该项规则。第一款：凡是以侵害他人合法权益或者违反法律禁止性规定的方法，所取得的证据，人民法院不应采纳。第二款：人民法院对于证据是否应予排除，应结合收集证据的违法程度、利益衡量、证据重要性程度等因素进行综合判断。第三款：对于违法程度较轻，人民法院认为不需要排除证据的，可以采纳该证据，但应当根据情况，对违法取证的当事人采取罚款等强制措施。

（7）增加“电子证据”的证明形式。现行《民事诉讼法》第63条规定了书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论和勘验笔录等7种证据形式。对于此一规定，实践表明存在两大问题。一是电子证据应当作为一种独立的证据形式加以规定，因为其他任何证据形式，包括视听资料在内，都不能取代和涵盖电子证据。电子证据在司法实践中的使用率非常高，立法应当加以规定。二是证据形式的立法模式不应当采用封闭式方法，而应当采用开放式方法，因而笔者建议对63条的修改除规定“电子证据”外，最后尚应规定一个兜底条款，表述为“其他用于证明案件事实的证据。”

五、其他重要诉讼制度的修改

（一）关于审限制度

规定审限制度是我国民事诉讼法的创举，在世界上受到良好评价；实践也表明，有审限制度，有利于提高审判效率，及时裁决纠纷，及时保护当事人的合法权益，因而该项制度应予保持。目前关于审限制度的规定，主要在《民事诉讼法》中，最高人民法院的司法解释《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》也对审限制度作出了细化规定，强化了它的可操作性。但实践表明，审限制度还存在着一些问题，需要在本次民事诉讼法修改时加以解决和完善。主要表现在：其一，有的程序的审限显得较短；其二，审限的延长不甚规范，导致具体案件中的审限长短不一；其三，法院延长审限时，当事人缺乏话语权，无法实施有效监督。基于此，笔者提出以下改进意见：将《民事诉讼法》第135条所规定的第一审普通程序的审限，从6个月调整为1年；将《民事诉讼法》第159条所规定的第二审程序的审限，从3个月调整为6个月；将《民事诉讼法》第181条所规定的再审审查期限，从3个月调整为6个月；将以自然日为计算期限的单位标准改为以工作日为计算期限的单位标准。因为目前法定节假日、休息日较多，以自然日计算期限，无形中减少了审限的法定长度，而行政机关、社会团体和企事业单位等目前均以工作日为计算单位。相较而言，以工作日计算审限较为科学合理。明确规定公告、鉴定、管辖权异议、诉讼中止、调卷、回避决定等不计入审限。这些内容有的在上述最高法院的司法解释中已有所体现，实践证明确有必要，因而应当在民事诉讼法修改时吸收采纳。规定延长审限的法定事由。目前审限延长比较随意，导致该项制度的约束力不强，有时有形同虚设之嫌。因而本次民事诉讼法修改应当加强对审限延长制度的规范和约束，规定法定事由就是其中一个措施。法定事由可考虑为：涉诉当事人人数较多的；案件争议较大，并在社会上影响较大的；需要做复杂的调解工作的；重大的涉外案件；等等。完善延长审限的程序。存在上述法定事由需要延长审限的，应当由审理案件的审判组织，在审限届满前至少15日，向本级法院院长或上级人民法院提出审限延长的申请；人民法院应当及时将该申请通知双方当事人；当事人对此有异议的，可以在收到法院通知之日起3日内提出书面意见。人民法院应结合当事人提出的书面意见，在审限届满前作出是否准许延长审限的决定。

（二）关于级别管辖制度

笔者建议改变级别管辖制度，改变目前四级法院都可以受理一审民事案件的模式，规定：（1）一审民事案件原则上由基层法院和中级法院受理。（2）高级法院仅受理极少数的民事案件。（3）最高人民法院不受理第一审民事案件。这样就可以真正形成初审法院和上诉审法院以及终审法院，有利于实行各级法院的功能分工，使高级人民法院从民事案件初审的基础事务中摆脱出来，重点审理二审案件和再审案件，同时使最高人民法院有更多精力对地方各级法院进行审判指导。

（三）关于送达问题

送达是民事诉讼中的一项重要制度，直接关系到当事人的诉讼知情权和诉讼参与权。然而，随着我国经济社会的快速发展，民商事活动日益频繁，流动人口增多，现行民事诉讼法所规定的送达制度出现了不能适应现实需要的现象，因而产生了“送达难”的问题。笔者提出以下修改建议：（1）适当增加法定签收人的范围。对自然人的送达，应扩大现行法律规定的法定签收人，包括受送达人本人、受送达人的同住成年家属、受送达人不同住的成年近亲属等。对于法人和其他组织的送达，除由法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外，增加由办公地点的其他工作人员签收。（2）完善留置送达制度。规定在留置送达时，只要有两个以上审判人员、书记员在场，就可以实施留置送达。并且规定，实施留置送达，不仅可以在受送达人的居住场所进行，同时在任何送达地点遇见受送达人而其无理拒绝接收时，就可以实施留置送达。（3）增加简易送达的方式。将需要送达的事项分为一般事项和重要事项，重要事项的送达按照通常的送达方式进行，一般事项的送达则可以实行简易送达方式，如电话、电报、传真、电子邮件等方式。（4）对于小额速裁案件，可以采用“简易公告送达”。对符合简易公告的案件在现场张贴开庭通知或裁判文书送达通知，并拍照留证，逾期即视为送达，一般不超过7天。

（四）关于人身安全保护令制度

有鉴于家庭暴力案件日益增多，为了强化对家庭暴力案件受害者的司法保护，笔者建议在民事诉讼法修改中增加规定“人身安全保护令”制度，具体分为诉前紧急保护令和诉中保护令，诉前人身保护令作出后，15日内申请人不向法院提出诉讼的，紧急保护令则自动失效。该一制度不同于民事诉讼法中的财产保全和先予执行制度，具有独立存在的价值，在实践中也显得有必要，同时经过全国许多法院的试点，也具有可行性，因而建议在立法修改时采纳该建议。

第15篇

【关键词】公益诉讼 程序规则 证据规则

环境公益诉讼制度有效地推进了公民环境权利的实现和公共环境资源的保护，这是众多已经建立环境公益诉讼制度国家通过本国司法实践验证的结论。通过环境公益诉讼，包括普通公民个人、法人、社会组织、团体在内的社会公众，在自身环境权利或环境资源受到或可能受到污染和破坏的情形下，有权利针对有关侵权责任主体向法院提起民事或行政诉讼，从而维护环境公共利益不受损害。

我国环境公益诉讼制度存在的缺陷

近年来，我国在环境公益诉讼领域也开始进行尝试，其中颇有一些有益的探索。例如，贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭；无锡市中级法院和市检察院联合了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，这是我国首个关于环境公益诉讼制度的地方规定，其中引入了很多具有创新性的程序设计。但同时，我们也不得不看到，我国在建立环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍。

过于狭窄的原告资格不利于启动诉讼。环境权的主体范围过窄是困扰我国环境公益诉讼制度的主要因素之一。现行民事诉讼法第一百零八条将原告资格限定为：“与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”；行政诉讼法第二条规定：“认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”的公民、法人或其他组织，方有权依照本法向人民法院提讼。依照上述规定，我国环境公益诉讼制度排除了为他人或组织的利益，或公共利益提讼的可能性。

传统举证规则不适用于环境公益诉讼。传统诉讼举证原则是“谁主张，谁举证”，而环境公益诉讼的原告很难按照该举证责任分担方式承担有效的举证。原告举证能力主要受到以下几个原因的限制：一是环境损害的因素是复杂的，损害表现常常是潜伏的，原告方作为权利主体，无法有效地证明损害行为与结果之间具有法律上所要求的因果关系；二是由于受害人缺乏收集证据的技术手段，无法有力地证明损害的确已发生，即便证明有相应的污染出现，也很难证明确已侵害了自己的环境权；三是由于环境保护的专业性，一般人难以证明某种污染必然、或可能造成某种危害（包括潜在的损害风险）。环境侵权纠纷需要科学知识和大规模的科学调查，不适宜规定为普通公众的举证义务。

诉讼费用的承担方式不利于环境公益诉讼的发展。2007年国务院的《诉讼费交纳办法》第四十五条和第四十六条规定了诉讼费的减免情况，但是公益诉讼类的案件却没有被收入其中。另外，《诉讼费交纳办法》和其他现行的其他法律规范都没有对环境公益诉讼律师费由败诉方承担的明确规定，也没有涉及律师此类案件的收费标准问题。这对标的额较大的环境公益诉讼案件的，以及提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说，都是不利的。

传统诉讼时效的规定不能适用于环境权利的救济。众所周知，环境污染和破坏因为潜伏性、间接性、复合性等限制，很难在诉讼之时举证证明损害行为与危害事实之间的因果关系。同时，由于专业性、技术性等因素的限制，环境损害结果很难在短时间内做到精确的计算和认定。虽然我国目前环境保护法中已经考虑到环境损害的特点，特意将因环境污染损害赔偿提讼的时效期间延长为三年，时效从当事人知道或者应该知道受污染损害时起算。但是由于环境污染所涉及的问题广泛而复杂，这种诉讼时效的简单延展可能并不足以有针对性地解决环境公益诉讼中举证的问题。

国外成功立法对我国的启示

很多数国家在宪法上规定了公民的环境权，为环境公益诉讼的存在提供了法律基础。英美国家在复兴古罗马公益诉讼法律传统的基础上大胆地突破了传统诉权理论的桎梏，拓宽了原告的资格限制；扩大了“损害”的范围，从传统诉讼中的经济或物质的损害扩大到了“美学、自然保护和娱乐价值”的降低或丧失；“损害”不再做程度的要求，只要有损害即可，甚至只是一种损害的危险。我国环境公益诉讼制度的设立，可以参考美国环境公益诉讼史上的经典案例Storm King案中所体现出的立法精神，其对该制度的运行和完善也有很好的启示。

另外，世界上为数不少的国家已经建立了环境公益诉讼制度，该制度的有效运行在预防和救济对公共利益包括生态环境的损害方面，取得了比较理想的效果。在美国、欧盟、日本等发达国家和地区，对环境公益诉讼的理论研究和实践活动都已蓬勃发展，他们从环境权基本理论、公共信托理论等多方面为环境公益诉讼制度的理论支持和实践运作都进行了有益的尝试，在司法实践中也出现了很多具有参考价值的典型案例，并在此基础上逐渐形成了各具特色的环境公益诉讼形式。例如美国的公民诉讼、德国的团体诉讼、日本的公害审判环境保护诉讼等，都对我国的立法具有参考、借鉴价值。

完善我国环境公益诉讼制度立法的建议

适当扩大原告资格的范围。环境公益诉讼制度中确定主体资格时，应当考虑三方面的因素：首先，原告资格的确定应当能够充分发挥社会公众的主观能动性，参与环境公益诉讼制度，真正实现并促进该制度在环保领域的巨大作用；其次，便于司法机关及时发现违法行为；再次，要平衡各方诉讼参与人的诉讼负担。

任何一类主体单独承担环境公益诉讼原告资格都受到一定的限制，都不能有效地推进环境公益诉讼制度的健康发展。因而我们不应当过多地纠结于谁是适格原告，因为在该诉讼制度中，原告的价值就在于对环境侵害行为及时启动有效的司法救济程序。而该诉讼制度一旦启动，应当由全社会的积极动员，以实现及时防范、治理环境侵权行为，不仅要救济权益损害，更要防止环境侵权严重后果的出现。具体的制度设计可以是：由公民个人及时向有关的环保团体（可以是非政府环保组织）投诉；由接到投诉的组织或团体代表公众启动有效的环境侵害纠纷解决机制，首先适用调解协商等低成本的解决方式。在这类调解过程中，可以允许、也鼓励环保行政主管部门居中介入协商、调解过程，通过行政监管权力的运用，对确属侵权的违法行为做出行政处理。若行政方式不能有效救济环境权益，受委托的团体可以协助公民或自己直接作为环境公益诉讼的原告，代表公众提起环境公益诉讼。我们也应看到，目前我国环保组织尚处于萌芽成长阶段，尤其是民间环保组织更是势单力薄。通过立法赋予民间社会团体环境公益诉讼的权，是我国发展环境公益诉讼制度的必然选择。只有认可此类组织、团体能够接受有环境利益受损人的委托，行使环境公益诉讼的权，才能取得良好的社会效果，无论是推动环境保护，还是促进民间环保组织的发展壮大，都是多有裨益的。

有限制地适用举证责任倒置。证明污染和破坏的存在以必要的技术手段为支撑，其间因果关系的认定更需要以高科技知识为基础。这对于普通公民是很困难的，甚至是不可能的。环境侵权案件的特殊性、专业性都决定了，环境公益诉讼制度的举证责任的分配应当采取举证责任倒置或部分倒置。当然，不同主体担当原告，所应承担的证明责任也不应当完全相同。依照我国司法实践现有的尝试，检察机关、环境事务主管行政机关和普通公民、社会团体都可以担当公益诉讼的原告。而这三类主体在诉讼能力和举证能力上存在着较大的差距。普通公民或社会团体作为原告时，适宜适用举证责任倒置；国家公诉机关和法律监督机关自身拥有较为专业的工作人员，同时还拥有丰富的诉讼资源，其举证能力较强，因此不适于适用举证责任倒置。

应减轻原告环境公益诉讼的费用承担。环境公益诉讼的发展前提是鼓励“任何人”向法院。而按照目前的诉讼费用交纳规则，原告首先必须负担较高的诉讼成本。社会公众，特别是环境权益的受害者作为弱势群体，没有获得赔偿之前就支付律师费等相关费用，诉讼成本的提高必然增加公众启动司法救济的选择，导致降低对环境的受害者和公众诉讼的积极性。从长远来看，将导致公众对公共环境利益的冷漠，其结果是放任环境侵权行为的延续。环境公益诉讼立法的建立，也就没有了社会意义，失去了公益诉讼的目的。因此适宜应在立法中明确界定，对原告减少诉讼费用，以确保环境公益诉讼的本原目的，体现社会正义。

相应延长诉讼时效。权利人在法定期限内启动司法救济程序是诉讼时效的本质，因而诉讼时效属于消灭时效。超过限制，相关当事人将失去请求法院保护其利益的请求权。程序法的行动限制具有十分重要的意义，它有利于人民法院来解决争端，并提高工作效率；保护当事人的合法权利和其他诉讼参与利益；帮助确保协调的诉讼法律关系的主体之间的行为，以确保诉讼的顺利进行。笔者认为，提供一个较长的时效期限可以更合理且有效地保护受害人的合法权益。建议延长诉讼时效，根据不同类型的环境损害的特点，从而给社会公众一种更全面的保护环境公益的可能性。