公益诉讼的法律规定范文

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第1篇

关键词 公益诉讼 主体资格 有关组织 公民

近年来，从最初的公民个人邱建东诉公用电话亭案，到以检察机关提起的维护国有资产流失案件，再到后来不断出现的群体性纠纷案件，表明公益诉讼已进入司法领域以及人们的社会生活之中。本文主要对此问题进行分析，从我国检察机关、有关组织以及公民个人三个方面论述了我国公益诉讼制度主体资格认定问题。

一、公益诉讼的概念和类型

公益诉讼（Public Interest Litigation），从字面上理解，是指维护公共利益的诉讼。对其涵义理论界存在较大的争议，比较成熟的观点主要有两种：第一种观点认为，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。其主体只能是国家机关，在我国就是检察机关代表国家提起；第二种观点认为，公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院以追究违法者法律责任的诉讼，它是法院在当事人及其参与人的参加下，按照法定程序，依法对个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

综合上述观点，以及新修订的《民事诉讼法》？第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，我们将公益诉讼界定为：有关机关和组织依据法律授权，对侵害或威胁环境、众多消费者合法权益等社会公益的行为向法院提讼，由法院依法进行处理的司法活动。

公益诉讼目前主要有以下两种大的类型：第一种类型：当事人的诉讼请求具有公益性。维护公共利益的目的是公益诉讼区别于私益诉讼的标准，非以公益为目的的诉讼就不是公益诉讼。这种公益诉讼又有三种类型：一是纯公益诉讼即当事人的诉讼请求完全以公共利益为内容，如云南铬渣污染公益诉讼案；二是半公益诉讼即当事人的诉讼请求包括了公益和私益两部分，如诉当当网违约案；三是扩散性利益公益诉讼即当事人的诉讼请求超越了当事人的个人利益形成对扩散性利益的维护。第二种类型：原告方的诉讼请求不涉及公益内容，但也没有个人的、专属性的利益。如近年来济南市民政部门以自己的名义提起的维护无名氏利益的公益诉讼案件，为无名氏受害者索赔，维护了无名氏的尊严，彰显了对社会弱势群体的权益的保护。

二、我国公益诉讼的发展

1、新法颁行前的情况

1996年1月，福建市民丘建东状告邮电局多收他0.6元，索赔1.2元的“一块二官司案”成为“中国公益诉讼第一案”。从此到2003年，属于我国公益诉讼的萌芽准备阶段。理论界对公益诉讼关注度不高，理论研究不成熟；实务界对公益诉讼的提起多是自发的、零散的，未形成系统的诉讼平台；2003年党的十六大报告强调加强法律援助，关注弱势群体利益，维护社会公正，之后公益诉讼得到整体发展，理论体系日趋成熟，相关组织机构不断涌现，公益诉讼成为各大媒体争相报道的热门话题，公益诉讼已形成了一种社会氛围，得到较快的发展。就整体看，中国公益诉讼在此阶段的发展状况令人欣慰，在短短的十几年间里，我国的公益诉讼就从事的人员、组织、所取得的成果以及社会影响力等方面来看，发展得比较迅速，已经形成一种多层次、多架构、多方协同的公益性活动。

2、新法颁行后的情况

2012年，公益诉讼写入《民事诉讼法》，从而成为我国的公益诉讼元年。新修订的《民事诉讼法》对提起公益诉讼的主体“法律规定的有关组织”界限不明；民诉法修正案对主体的规定由“有关社会团体”、“法律规定的有关社会团体”变更为“法律规定的有关组织”，而且给人民法院出了“民间环保组织是否属于法律规定的有关组织”这样的难题。立法规定不明在一定程度上抑制了公益诉讼的发展，公益诉讼主体资格的认定问题成为公益诉讼的重大问题。

2013年是公益诉讼“合法化”的第一年，但近半年来公益诉讼案件并没有像人们期待的那样增加。我国目前的公益诉讼仍处于低潮期，根本原因在于法律对主体规定不明确，立案难，胜诉也难，影响了原告的诉讼积极性。可见进一步明确法律对民事公益诉讼的相关规定特别是主体资格的认定是相当迫切和重要的。

三、我国公益诉讼主体资格的探讨

1、法律规定的有关机关

检察机关提起民事公益诉讼的制度在公益诉讼体系中占据着重要位置，并具有悠久的历史。在我国，检察机关是指人民检察院，是我国的法律监督机关，赋予其提起公益诉讼主体资格已在国内外各界达成共识。其主要法理是“检察总长职权的双重性”，指检察总长代表国家提起所有的诉讼，并且参加涉及一般公共利益的诉讼活动。

检察机关主要通过抗诉的方式对民事公益诉讼进行法律监督，很难最大程度的发挥其作用。如果明确建立检察机关在民事公益诉讼中的当事人主体地位，充分肯定检察机关参与诉讼活动，将有助于检察机关更加有效的维护社会公益利益。

2、法律规定的有关组织

依新《民事诉讼法》第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在这里如何界定“法律规定的有关组织”的范围至关重要。

据权威统计显示，至2011年在民政部门登记的社会组织有 462000 多个，其中 25 万左右是“社会团体”，约 20 万是“民办非企业单位”，还有 2000 多个是基金会。据了解，目前民间公益组织大部分是“民办非企业单位”身份，即便是规模较大的环保组织“自然之友”、“绿家园”等也均是“民非”。可见如果将“法律规定的有关组织”狭义的规定为依据社团登记管理条例定义的“社会团体”，即官办的社会组织，那么大批的民办非企业单位组织都将被排除在公益诉讼之外，这对推进我国公益诉讼进程的工作是有弊而无利的。

结合司法实务，我们对“法律规定的有关组织”的确定不宜过于严格，应从以下几个方面来把握：一是合法性条件：依法设立或者登记备案；二是事实条件：符合社会组织章程目的和业务范围，长期实际专门从事保护公益事业；三是人员要件：须配备专职的专业技术人员及相关的法律专业人员；最后是提起公益诉讼的有关要件：提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。

3、公民个人

公益诉讼制度入法后没有重视公民个人在公益诉讼中的作用，而且此次民诉法大修也未将公民个人作为公益诉讼主体，实为立法的不足。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民个人通过针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，实现对国家和社会事务的管理，才能体现公民的主人翁地位。在大多数公益诉讼中，公民都是直接受害者，其利益与社会公共利益休戚相关，特别是侵害消费者合法权益案件。我们认为，只有赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格，形成一种规则和一种市场监督机制，才能够更大化的发挥公益诉讼的价值。此外，赋予公民个人有条件地提起公益诉讼，可以弥补行政执法机关、法律监督机关和公益组织保护公共利益的不足。比如，国家机关和有关组织可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益诉讼，致使公益诉讼制度无法运转。

当然公民个人不能任意运用公益诉讼来实现所谓的“维权”，否则很可能会产生滥诉现象，浪费诉讼资源。因此我们建议，在法律层面须给以公民个人提起公益诉讼的主体资格一定的限制，例如：在环境侵权案中，要求公民个人出示证明该污染环境的行为给自己造成了事实上的侵害；在侵害消费合法权益案中，要求公民个人出示证明该消费行为与自己的损害之间存在因果联系等。

我认为公益诉讼的典型意义就在于通过个案推动社会进步。案件无论胜败，重点是问题已经由理性的方式被提出来让大众所感知，用个案来触动制度的不足。通过诉讼的方式，让大家来思考这个不足，在思考的过程中，人们逐渐意识到存在的问题并有所触动后，就会有一个逐步改良的过程。另外，目前我国的确认之诉的范围只能是确认法律关系是否存在，不能直接确认某个行为是否违法，如果我们扩大了这个确认范围，对违法行为的认定一旦进入判决主文，就能产生既判力。这样至少产生两个作用：一是为行政机关处罚该违法行为奠定基础；二是后来的诉讼者可以直接主张争点排除，为以后的诉讼扫清障碍。

四、结束语

公益诉讼制度有助于实现以司法权力制约行政执法权力，以人民制约国家权力，从而避免由于权力集中而出现的人治局面。建立和完善公益诉讼制度，通过人民提起的诉讼，由司法机关依法对违法行为作出裁决，以维护法律的严肃性和权威性。与私益诉讼相比，公益诉讼的公益性、主体的广泛性以及判决影响的广泛性等特征，能够弥补国家维护公共利益过程中的不足，防止侵害环境等社会公益行为不良后果的扩大。在完善我国公益诉讼的过程中，可以选择在程序法立法中集中规定公益诉讼使用的特殊规则，包括公益诉讼以何种方式启动，明确公益诉讼提起的主体，以及这些提起的主体的资格应由谁来决定、如何决定，举证责任如何分配，诉讼费用如何承担等。

第2篇

【关键词】公益诉讼；民事诉讼法；法院

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-078-01

一、公益诉讼概况

公益诉讼是一个古老的概念。二千多年前的古罗马时期，罗马法学家把法律分为私法和公法，也就有了私益诉讼和公益诉讼的划分。“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。”国内学者常用的对公益诉讼的一般阐述为：“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院依法追究违法者法律责任的活动。”

二、民事诉讼法对民事公益诉讼范围的规定

2013年1月1日我国颁布施行的新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。新民事诉讼法解决了制约开展民事公益诉讼的关键性问题，原告资格的问题，这是在我国立法中落实科学发展观的重要体现。新民事诉讼法的规定，为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需通过司法实践进一步探索。

新民事诉讼法第五十五条采用列举加概括式的方式规定民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。表明当污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益，即涉及不特定多数人的利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对此种行为，受害人可以确定，诉讼目的是为维护个人利益，尽管代表人诉讼涉及众多当事人，也不属于公益诉讼的范围，而是一般普通民事诉讼即私益诉讼。可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。

三、民事诉讼法对民事公益诉讼主体的规定

新民事诉讼法第五十五条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，有两种不同的解读。一是“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；二是“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”，不强调“有关组织”须由法律规定，而是表明，至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在司法实践中逐步探索，在制定相关法律时作出进一步明确规定。

从现行法律来看，《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款有具体规定规定。根据本法，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。目前可以提起民事公益诉讼的机关，是行使海洋环境监督管理权的部门。

关于“有关组织”的范围，本法尚不明确，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。但公民只能为自己的利益进行诉讼，对于与自己没有直接利益冲突的社会公共利益则不能介入，即使公权的腐败造成了公共利益的严重破坏，公民也最多只能向有关部门反应，而无权通过诉讼向公权违法说“不”。不能提讼，公权领域仍被视为私权进入的，“消极执法”、“议价执法”、“权钱交易”、“官官相护”也就大量存在。用公权力来制衡公权力并不是一个万全的方法。我国传统上长期偏好于行政管理式的执法，公权力得到无限扩张。以国家处罚和制裁作为重要治理方式，试图通过公共制裁实现法律的目标，较少考虑是否必要、可行、能否真正执行。

公益诉讼是私权介入公权而对公权予以制约的特有途径。国家、社会和个人（或组织）的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益，必然有个体利益受到损害。因此，维护国家利益、社会公共利益实际上是维护个体利益。维护公共利益不仅是政府及国家机关的权力与义务，同时也是每一个公民的权利与义务，公益诉讼既实现了公共利益，同时也满足了当事人的愿望。

第3篇

【关键词】公益诉讼；民事诉讼法；诉讼主体资格

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）04―121―01

一、公益诉讼的定义、特征

（一）公益诉讼的定义

公益诉讼相对于普通私益诉讼而言，通常是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。

（二）公益诉讼的特征

与一般的诉讼形式相比，公益诉讼的特点主要有：一是诉讼目的公益性，即公益诉讼不是为单个私人的利益提起的诉讼，而是针对多数人的公共利益提出的；二是诉讼主体的多元性，即与案件无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为公益诉讼的原告，违法行为人，原告的范围具有广泛性、多元性；三是程序保障的法定性，即在公益诉讼中，当事人的处分权受到一定限制，同时，公益诉讼判决的效力也应具有一定的扩张性。

二、公益诉讼的必要性

民事公益诉讼作为维护社会公益的重要手段起源于古罗马的程式诉讼程序时期。它是指在民事、经济活动中，公民、社会团体及国家专门机关对于违反民事、经济法律法规，侵害国家及社会公共利益，破坏社会经济秩序的行为所提起的诉讼。经过长期演化发展，目前西方许多国家建立了比较理想的公益诉讼模式，如美国的“私人检察总长”制度和德国的“检察官公益代表人”制度。公益诉讼在解决食品安全事故、环境污染事件给公共利益带来的巨大影响时发挥着不可替代的作用，因而构建公益诉讼制度也是我国社会主义法治化的重要任务。但由于法律制度本身极强的地域性和民族性，我国公益诉讼立法并不宜照抄照搬发达国家，而应结合具体国情进行法律移植与制度的创新。

三、公益诉讼的立法上的主体界定

（一）公益诉讼的立法现状

《民事诉讼法》修正案第50条规定，对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。自此，法律以明文规定赋予了公益诉讼以合法身份及法律效力。

（二）公益诉讼的主体资格争议

公益诉讼的争议焦点为主体资格的界定。《民事诉讼法》修正案将公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关”和“有关组织”。这一规定既审慎保守，又存在模糊不清的嫌疑，引起学界很多的争议。主要有：首先，检察机关及行政机关是否有权提起公益诉讼；其次，有关组织是否为适格公益诉讼主体，对其提起公益诉讼有何限制；最后是关于公民个人有无公益诉讼主体资格的讨论。

四、公益诉讼主体的完善建议

首先，对于检察机关这个“法律规定的机关”代表国家提起公益诉讼应该是不存在疑议的。因为，检察机关充当公益诉讼代表并提讼是各国通例，尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。我国的检察机关作为国家的法律监督机关，对法律的实施有权进行监督和补救，另外，作为代表国家和人民利益的公诉部门，对侵害社会秩序和公共利益的违法行为的追诉也承担着不可推卸的责任，因而将其作为公益诉讼适格原告乃题中之意。

然而，这里的“法律规定的机关”是否也包含了行政机关呢？但行政机关不宜作公益诉讼的原告。诸如工商部门、食品药品监管机关等不可作为公益诉讼主体，是因为这些机关法律已经赋予了其一定的监察和执法权，可在其职权范围内对违法行为直接进行处罚，不必另外提起公益诉讼；另一方面，也可以避免这些机关为只以公免于担责只提起公益诉讼，而怠于行使职责。以公益诉讼之名，行逃避职责之实。况且赋予行政机关公益诉讼提起权，会与检察院发生冲突，造成制度的混乱和行政权的过分扩张。

第4篇

【关键词】民事公益诉讼；原告资格；社会团体组织；检察机关；公民个人

一、民事公益诉讼原告资格之概论

（一）民事公益诉讼原告资格之内涵及特点

民事公益诉讼原告，即何人具有提起民事公益诉讼的资格，主要有以下几个特点：第一，民事公益诉讼的原告不要求是直接的厉害关系人。第二，在普通民事诉讼中原告之所以，目的是为了维护自己本身受侵害的私人利益，而民事公益诉讼的原告则是为了保护或恢复受侵害的公共利益。第三，民事公益诉讼原告处分权受限。

（二）民事公益诉讼原告资格之理论研究

1. 社会团体组织具有民事公益诉讼原告资格之法理基础

相对于被告而言，民事公益纠纷中的普通受害者无论在的专业知识还是在物质保障上通常都处在弱势地位，难以与被告进行诉讼抗衡，而社会团体组织具有公民个人不可比拟的良好组织性、法律性与专业性，其参与社会管理的能力和积极性与日俱增。社会团体组织在其性质和职能范围内，具备提起民事公益诉讼的原告资格。

2. 检察机关具有民事公益诉讼原告资格之法理基础

检察机关自产生以来，就是以国家和社会公共利益代表者的身份出现，在国家和社会公共利益受损时，能够忠实地维护社会公益。作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼维护国家利益和社会公共利益是其本职使然。所以检察机关的派生职权则必然包括提讼的权利。毫无疑问，检察机关要在民事公益诉讼中实现自己的法律监督职能，就应该具备提起民事公益诉讼的原告资格。

3. 公民个人具有民事公益诉讼原告资格之法理基础

民事公益诉讼的目的在于保护公共利益不受非法侵害，公共利益一般来说都是与不特定的多数人相关的，在受到侵害的公共利益中，公民个人的私人利益必然是公共利益的组成部分，若要限制公民提起公益诉讼的权利，也就不可能真正维护公共利益。赋予公民个人提起民事公益诉讼的资格，这有利于激发社会成员参与社会管理的活力，提高公民的权利意识，充分发挥公益诉讼的作用，最大限度地保护社会公共利益。

二、我国民事公益诉讼原告资格之现实立法考察

（一）我国民事公益诉讼原告资格之立法现状

《民事诉讼法》修正案的通过，其中五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在立法层面中关于民事公益诉讼原告资格问题的讨论也应该“尘埃落定”。这就说明，根据法律规定，具有民事公益诉讼原告资格的是法律规定的“机关”和“有关组织”，公民个人不具有单独提起民事公益诉讼的资格；对于“法律规定”：目前，只有《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

（二）我国民事公益诉讼原告资格之立法缺陷

1. 社会团体组织民事公益诉讼原告资格法律地位不独立明确

虽然《民事诉讼法》修正案将民事公益诉讼的原告主体从原来的“社会团体”改为“有关组织”，此条规定这在一定程度上为众多公益组织降低了无门的担忧，但是我们不得不忽略的是，该规定在“有关组织”前加了“法律规定的”这一定语，这就可能使这些公益组织再次陷入“无权”的危险。

事实上，并非所有的组织都适宜作为原告提起民事公益诉讼。在国外，对于团体提起民事公益诉讼也都付于相对严格的条件以防止其滥用诉讼权利。尤其在我国，社会团体组织并没有形成与政府、市场相对均衡的第三种力量，各种社会团体组织也良莠不齐的情况下，多数社会团体组织无论是从法律地位，还是从实际经济生活中所起的做用来说都尚处于模糊的地带。同时在我国那些已被“正名”了的社会团体同样存在问题。目前我国关于社会团体组织的法律法规中，使用的是“社会团体”这样的称谓。《社会团体登记管理条例》第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”[这样我国法律就把社会团体组织归入了既存的政府体系，成了政府部门的法律附属物。这不仅背离了设立社会团体组织的初衷，使其丧失了应有的民间性与独立性，难以发挥相应的中介作用。对于已经具备“法律规定的”这一条件的社会团体组织，正如前文所述，在我国现行的法律规定下与其他西方国家相比还有诸多不完善的地方，尤其不能独立于行政部门是最大的弊病。

2. 检察机关民事公益诉讼原告资格立法模糊

《民事诉讼法》修正案五十五条规定中另一需要明确含义的有“法律规定的机关”。“法律规定的机关”一般包括立法机关、行政机关和司法机关，但基于立法机关和审判机关自身职能的特殊性；以及在行政公益诉讼与民事公益诉讼交叉的领域，对于行政机关而言，大多数情况就是因为其职能部门没有很好的尽到行政管理责任，相关行政机关很可能自己本身就是公益诉讼的被告――立法机关、审判机关和行政部门并不适宜做民事公益诉讼的提起主体。所以，具有民事公益诉讼原告资格的有关机关应仅限于检察机关。但是，正如我们所看到的一样，现行的法律体系中，无论是《民事诉讼法》还是相关的司法解释、亦或是实体法规定，都没有一个明确的界限来规定民事公益诉讼的原告资格，这无疑降低了本条法律的司法效果。

3. 公民个人民事公益诉讼原告资格立法缺失

正如上文所述，在我国公民个人不具有单独提起民事公益诉讼的资格。然而我们不得不承认立法者是有局限性的：法律中虽然没有规定我国公民个人的民事公益诉讼原告主体资格，但不论从域外立法还是国内外司法实践中，公民个人在民事公益诉讼中所起的作用越来越受到关注。我国否定公民个人提起民事公益诉讼的资格，无疑是一大缺憾。现行的《民事诉讼法》公民个人只限于与自身有“直接利害关系”的案件中有作为原告的资格，这一规定使得大量侵害民事公益的违法行为因法律的缺失而无法得到有效的救济，从而引发上访、暴力抗法甚至重大的发生，成为社会的不稳定因素。

三、我国民事公益诉讼原告资格之确定

（一）社会团体组织民事公益诉讼原告资格之依据及完善

1. 社会团体组织具有民事公益诉讼原告资格之现实依据

根据民政部2012年6月21日在京《2011年社会服务发展统计公报》显示，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，其中，全国共有社会团体25.5万个，其他社会组织20.7万个。这些社会中间层主体将成为弥补社会转型期间政府作用失灵的不可小觑的力量，也使民事诉讼制度承担起了更为广泛的社会管理职能。《民事诉讼法》修正案将民事公益诉讼的原告主体从原来的“社会团体”改为“有关组织”，一定程度上意味着各种民办非经登记的企业单位和基金会都会被纳入民事公益诉讼主体的范围。由此，“自然之友”、“绿家园”等环保组织都将有权以公益组织的身份提起民事公益诉讼。

2. 社会团体组织民事公益诉讼原告资格之完善

鉴于前文关于我国行政机关不适宜具有民事公益诉讼原告资格的论述，以及我国社会团体与行政机关的联系，为使我国社会团体更好的发挥其在民事公益诉讼中的作用，现在此作出以下几点建议，以完善社会团体的法律规制：第一，在准入资格方面，改革传统的政府独占模式，取消主管单位之规定。第二，在法律定方面，消除行政隶属弊病，转变政府职能。第三，在注册审批方面，打破区域垄断之规定，引入竞争机制。第四，在微管理方面，削弱社会团体的财政、人员依附关系，赋予其真正的权利能力和行为能力。对于非社会团体的组织，使其具备相应民事公益诉讼原告资格应当从以下两方面予以努力：其一，在将来制定相关法律，以进一步明确其法律地位。其二，在司法实践中逐步进行探索。例如进一步细化其社会组织的管理规范，对社会组织的规模、经费等条件进行限定，等等。

从世界发展的潮流来看，社会中间层主体在市场与政府之间扮演的作用越来越大，但从我国国情来看，完全的社会中间层主体体系的建立还需经济政治文化等方面的支持――发展我国社会中间层主体虽然必要但是需要相当一定的时间。所以对于以社会团体组织提起的民事公益诉讼原告资格问题，以其良好组织性、法律性，与专业性等优点无疑是应该予以肯定的，但是在现阶段不应成为民事公益诉讼原告的主要形式，随着各方面的不断成熟，使其在民事公益诉讼中发挥越来越大的作用。

（二）检察机关具有民事公益诉讼原告资格之优势及依据

正如前文所述，检察机关作为民事公益诉讼提起的主体在域外有着广泛的立法与司法实践。在此部分，笔者从我国现实出发，来确定检察机关具备我国现行阶段民事公益诉讼最适宜原告资格。

1. 社会团体组织和公民个人行使民事公益诉讼原告资格之现实局限

随着我国社会和经济取得不断进步和发展，公民个体利益与国家和社会整体利益之间的摩擦和碰撞也越来越多。主要表现为一些社会个体以牺牲国家利益和公共利益为代价，来满足自己的一己私欲，导致许多既涉及当事人利益但更加关系到国家利益和社会公共利益的民事问题大量出现，典型的有国有资产流失、环境公害及消费者权益损害问题。

从国有资产的流失过程来看，很多都是通过恶意串通、共同欺诈甚至是以合法形式进行的，这些“当事人”常常非富即贵，掌握着普通群众所不具有的“职务便利”，出于对权力的惧怕与“事不关己高高挂起”的态度，普通群众一般不可能站出来发动民事诉讼以追回流失的国有资产，同时也难以有相应的“名正言顺”的社会团体组织以原告资格身份提起民事公益诉讼。再从环境污染事件来看，往往由于受害群众多，或者受到损害威胁的人群并不具体特定，致使许多受害人都不愿意主动站出来发动诉讼而意图让其他人提起坐享其成，同时一些公益团体组织一方面没有“法律规定的”主体资格，另一方面由于环境污染诉讼常常涉及实力雄厚的企业，造成的环境污染范围也非常广泛以至于这些公益诉讼团体组织缺乏足够的时间、精力和财力来进行诉讼而只得听之任之，造成一些地方的环境污染日趋严重。而在涉及到众多消费者权益的纠纷中，经营者依靠损害众多消费者权益虽然获利巨大，但这种损害分摊到每个消费者的身上，则损害相对轻微，一旦付诸诉讼，消费者难以承担时间的耗费及相关费用的支出，同时目前关于消费者协会的规定还并未赋予消费者协会提起消费者民事公益诉讼的原告资格，使得众多消费者权益没有受到应有的保护，违法行为没有得到应有制裁。

2. 检察机关具有民事公益诉讼原告资格之现实依据

全国各地检察机关以原告身份提起民事公益诉讼的实践方兴未艾，如山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂环境污染案，为民事公益诉讼的规范化提供了鲜活的实践样本。事实上，在此次民事诉讼法修改之前，部分地区已经展开了民事公益诉讼制度化的有益尝试，并积累了一定的经验。例如 2008年，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。2009年，云南省高级人民法院也颁行了类似的规范性文件，确认检察院提起公益诉讼的原告主体资格。

现实情况中检察机关相较于社会团体组织而言具有专业的机构保障，其运行费用由国家负担，并配备熟悉法律的专门人员，具有调查事实、收集证据的优势，能够及时、有效地对侵害公益的行为进行追诉等多种优势。因此，如果主要依靠个人和社会的力量来提起公益诉讼，存在着许多的困难。而由检察机关代表国家和社会提讼，不仅可以解决财政和法律资源问题，而且可以提高胜诉的机率。加之目前我国社会团体组织相关法律还不够完善，司法实践还有待探索，检察机关作为我国民事公益诉讼的提起主体是必要的。

作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼维护国家利益和社会公共利益是其本职使然，其中既有《宪法》、《人民检察院组织法》等法律规范的依据，又有诉讼担当理论等法理的支撑。如果将检察机关的职权仅仅局限于抗诉被法院作出的误判上，那么我们可以肯定，检察机关将无法全面履行宪法赋予的法律监督职能。因此，赋予检察机关民事公益原告资格，把案件提交法院判决，有利于实现其法律监督的目的，以维护国家、社会的利益，有利于强化国家对社会公共利益的保护。检察机关作为民事公益诉讼的原告主体不但名正言顺且责无旁贷。

（三）公民个人应具有民事公益诉讼原告资格之依据

诚然，公民个人提起民事公益诉讼，正如由上文分析所言，与检察机关和社会团体组织相比存在消极诉讼，精力、财力、专业性不够强的弊端。但是，我们不能因噎废食，忽视公民个人保护自己合法权利与维护社会公共利益的正义性。

事实上，很多推动公共利益的案件都是个人在诉，例如推动火车上的餐车开具发票，推动地铁站台修建公厕、涉及乙肝歧视的多个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。此外，在域外，公民个人提起民事公益诉讼更是程扩大的趋势。赋予公民以民事公益诉讼原告资格，可以有效地补充公共执法所存在的不足，同时可以对公共执法状况进行监督。此次修正案把个人排除在公益诉讼主体之外，实为不明智之举，更有人批评直言说这是一种倒退。不过，为了避免公民个人滥用公益诉权，对公民个人提起民事公益诉讼应当加以适当限制，并设置相应的前置程序，对于滥用公益诉权的行为规定相应的法律责任。

四、结论

实际上，无论是社会团体组织、检察机关还是公民个人作为民事公益诉讼原告，都存在各自的优势和劣势。因此，建立一种互补的多元制主体模式将更符合现实所需。所以在“法律规定的机关和有关组织”这一立法框架下，综上文所述，检察机关和社会团体组织具备我国民事公益诉讼的原告资格。同时由于我国社会团体组织本身相关法律制度的不健全与缺陷，对于其在民事公益诉讼中的原告资格在司法实践中应采取较为谨慎的态度。所以我国现在的民事公益诉讼原告应以检察机关为主，社会团体作为辅助。随着相关社会团体组织的立法健全，民事公益诉讼制度施行一段时间，积累一定司法经验、配套条件成熟时扩大社会团体组织的原告资格范围，确立公民个人原告资格势在必行。

参考文献

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第5篇

关键词：益诉讼；现状；发展方向

公共利益顾名思义，是与每个人息息相关却又不是私有于某个人的利益，是不特定多数人的利益。随着当前我国经济社会的不断向前发展，越来越多侵害公共利益的案例发生，行政权力的运用、各类占据垄断地位企业的格式条款、自然环境的破坏等等侵害着弱势独立个体切身利益的事件层出不穷，“小额多数”案件大量涌现，而维权成本高、相关法律匮乏、主体的难界定、诉讼双方社会地位的失衡等诸多限制，最终导致国家利益、社会公共利益和不特定多数人的利益面临着严重的威胁，普通百姓很难在自身利益遭受损失时能够有所作为。

一、公益诉讼的现状概述

我国民事诉讼法第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这一规定确立了公益诉讼制度，使我国公益诉讼制度迈出了跨越性的一步。而关于公益诉讼提起主体“法律规定的机关和有关组织”，就目前法律规定来看，仅《海洋环境保护法》规定的国家海洋局有权提起公益诉讼，该法第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，有由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”而其他法律中，尚无有关公益诉讼主体的规定，哪些组织事宜提起公益诉讼，还需要立法机关在制定法律时进一步明确，还需要司法机关在司法实践中逐步探索。

二、现阶段存在的问题及主要症结分析

近日，由中国公益诉讼网主办的2013年十大公益诉讼案件评选活动召开，入选的公益诉讼，除少数获得法院立案、审理之外，大部分都被法庭拒之门外，公益诉讼道路越走越窄的心声逐渐引起法律界的共鸣。诉讼主体地位立法缺失、侵权涉及面广与法律不够健全之间矛盾突出、公益诉讼双发地位差异，这一系列原因导致公益诉讼立案难、难、赔偿难。

现阶段特别是新民诉法颁布以来，在涉及环境污染、食品安全、网络资费、消费权益保障等多重领域，山西近百名儿童接种高温变质疫苗死亡、油田大面积溢油等环境污染和食品安全事故频繁发生，作为利害关系人的受害者通常处于弱势地位，既没有能力收集证据，又没有能力支付高昂的诉讼费用，就会出现由于无法在行政与法律中找到出口，而转向的悲剧。一些民间社团组织和律师试图提起公益诉讼，为受害者争取赔偿维护公共利益，却因为缺乏法律主体资格，诉讼很难被受理，而立法机关为了防止恶意诉讼、滥用诉权等原因而紧闭个人公益诉讼的大门。法律虽然现在规定有关组织，但是没有司法解释立法解释，在对公益诉讼主体上虽然从限定一家到有条件放开，但是放开的尺度一直备受争议。以在云南曲靖的铬渣污染事件为例，受环保民间组织委托铬污染诉讼的3名律师，在进行取证过程中，被相关人员堵截，摄像机、照相机被扣。之后云南陆良政府通报称，涉铬渣污染企业已复产验收合格。倘若社会团体取得了公益诉讼的主体资格，但在现实中仍然受到各种地方势力的排斥，所谓的公益诉讼必然会举步维艰。

三、未来公益诉讼发展趋势和社会期望

与国外相比，我国社会公益组织发育相对落后，在公益诉讼中调查取证、诉讼费用承担上受到诸多限制，这就要求立法确认社会团体可提起公益诉讼，适当放权、赋权社会团体，给其健康成长的土壤和空间。而未来公益诉讼的走向，笔者分析包括以下三个方面：

一是逐渐完善维权主体。在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，处于法律监督者地位的检察机关无疑是提起公益诉讼的最适合“人选”，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请，检察院在经审查后，可与公益诉讼人作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。但由执法机关作原告，很容易牵连地方利益，进一步导致行政不作为，两相权衡，处于利益中立地位的社会团体当是提起公益诉讼的最佳原告。这就要求立法机关和司法机关在司法实践中通过法律法规来逐步确定公益诉讼的主体

第6篇

关键词：环境公益诉讼 环保非政府组织 地位

被专家们称为“公益诉讼鼻祖”的1997年一起由河南省南阳市方城县检察院办理的国有资产流失案，开启了公益诉讼的先河，并且被载入民事诉讼法教材。此后，鉴于其在保护公共利益上改变了我国公共利益保护不力或无人保护的现状，一定程度上遏制了国家利益和其他公共利益受侵害的行为，全国多地检察机关纷纷效仿，并也由此收到了良好的法律效果和社会效果。那么，什么是公益诉讼呢？公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益由检察机关、公益性团体或个人所提起的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序，其不是一种单独的诉讼形式。那么环境公益诉讼我们又该如何了解呢？

环境公益诉讼是公益诉讼中的一个重要板块，指以公民、组织或机关作为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人的环境公益的行为作为诉讼对象，以要求对环境的加害方停止侵害、排除妨碍为诉讼目的的诉讼活动。新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。” 据此，我们可以知道环境公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。那么对于“法律规定的”的限制范围问题我们该如何理解呢？目前，有两种不同观点：第一种观点认为，“法律规定的”是对“机关”的限制，也是对“有关组织”的限制；第二种观点认为“法律规定的”仅仅是对 “机关”的限制，而对“有关组织”不限制。参照有关立法资料和立法工作者的释义综合分析，可知：立法的本意并不在于强调“有关组织”须由法律规定，而是在于说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”因此，法条里的“有关组织”应该不受“法律规定的”限制，但与事项应当有一定的关联。

民事诉讼法中对原告资格的限定是制约公益诉讼在那么长的时间里没有得到发展的重要原因。最为明显的例子是，在过去几年，特别是在环境污染案件中，一些环保组织向法院提起公益诉讼却很难立案。作为维护环境公共利益有效救济措施的环境民事公益诉讼制度，已获得社会和法学界的广泛认同。但由于在诉讼主体、诉讼目的、诉讼功能、责任形式等方面环境公益诉讼与普通的民事诉讼具有明显的不同，因而，对有关环境公益诉讼制度的建立我们不仅需要在立法模式、立法路径、立法体例等方面作出慎重选择，更重要的还在于对环境公益诉讼在原告资格、责任形式、诉讼形式、滥诉限制、判决执行等具体制度上进行既不同于普通民事诉讼又不违背自身特点的设立。那么，单就主体而言，我们应该做出怎样的选择呢？

有关环境公益诉讼的原告主体资格，一直是环境公益诉讼制度最关键的一个问题，世界各国对此的规定也不一，因而其也是我国学术界历来讨论的热点问题。遗憾的是时至今日，一个可以作为通说的结论也没有得出。但总的来说，特定国家机关、社会团体、公民是学术界围绕讨论的三类基本主体。其中这里的特定国家机关又分为检察机关和法律规定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。由此，我们可以将环境公益诉讼的主体分为两类：一类是环保政府组织，一类是环保非政府组织。环保政府组织作为国家的职能机关，具有法律明文规定的权限，而环保非政府组织正如我们前面所述，虽然不受“法律规定的”限制，但与事项应有一定的关系。那么环保非政府组织在没有法律明文规定的前提下，在我国未来的环境公益诉讼中究竟处于一个怎样的地位呢？我们可以从以下四个方面来分析：

第一，从环境公益诉讼的主体方面来看。我们知道环境公益诉讼的对象既包括国家行政机关，也包括一般的民事主体。环境国内公益诉讼的主体既包括环保政府组织，也包括环保非政府组织。国家行政机关在未履行法定职责，对环境公共利益的损害构成不作为时，即为环境公益诉讼的对象；而一般的民事主体，如企、事业单位和个人，只有在其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。从这里我们就可以知道，对于国家行政机关而言，环保非政府组织是对政府组织活动的一种重要补充；而对于一般民事主体而言，由于环境行政机构的职权限制性，环保非政府组织的地位就显得尤为重要，而且是此类环境公益诉讼的重要主体，具有不可替代性。

第二，从环境公益诉讼的目的来看。维护环境公共利益是环境公益诉讼的目的。与环境私益诉讼不同的是，环境私益诉讼是在某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提起的诉讼，其主要是为了私人利益而提起。所以，对于环境公益诉讼而言，人不是权益的直接受损人，而是出于公共责任和社会责任而向法院提讼，从而达到维护环境公益的目的。那么相对于环保政府组织的有限性而言，环保非政府组织不论是从团体、组织、个人的范围上，还是与环境公共利益的接触面上，都是占有绝大优势的。并且在执行力上也比政府组织要高效得多。

第三，从环境公益诉讼的功能来看。环境公益诉讼具有明显的预防性，同时兼具补救性。故只要根据有关情况合理地判断其是否具有发生侵害的可能性即可，不以发生实质的损害为要件。环保非政府组织毫无疑问具有提起环境民事公益诉讼的积极性，并且可以在专业知识、资金力量等诉讼各方面弥补个人力量的不足和政府组织的效率性，相比于政府组织的干预，其效果更加积极。

第四，从环境公益诉讼的责任形式来看。环保政府组织和环保非政府组织都可以提起环境公益诉讼，但无人的情况也难免会发生。赋予对环境公共利益受损有切身体会的环保非政府组织公益诉权，能充分发挥公众力量制止违法行为，保护环境公共利益。

据此，我们可以清晰的发现，环保非政府组织在我国未来的环境公益诉讼中将会发挥越来越大、越来越多的作用，不论是在补充政府组织职能不足的情况下，还是在个人力量过于薄弱的情况下，其都起着不可替代的积极作用。而其对我国公益诉讼的更好发展也起到了不可忽略的重要作用。

参考文献：

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第7篇

（海南大学 法学院，海南 海口 570228）

摘 要：目前我国的环境问题日益严峻，环境资源纠纷日益增多，环境公益诉讼是和环境问题的凸显密切相关的一种典型的现代型诉讼。2012年新修订的《民事诉讼法》单独规定了公益诉讼，对我国公益诉讼发展影响巨大，但仍与我国环境现实要求、理论发展现状不协调。2014年修订2015年实施的新的《环境与资源保护法》具体规定了环境公益诉讼，使环境公益诉讼的原告明确具体，具有可操作性。为了更好的落实我国环保法的规定，将从环境公益诉讼的概念、特征进行论述，分析，重点研究新法规定和在研究新法的基础上找到法律缺陷，从而完善环保法在环境公益诉讼方面的规定，使新环保法能更好的切合保护环境的目标要求。

关键词 ：环境权；环境公益诉讼；社会组织

中图分类号：D925；D922.6文献标识码：A文章编号：1673-2596（2015）01-0066-03

环境权法律规定的空白是我国环境公益诉讼在之前的很长一段时间处于空白状态的重要原因之一。环境权日益成为一种公权和私权相结合的权利，但是依据现有法律规定，环境权尚不是法定权利，只是作为应然权利而规定。从实体法的规定看，我国《宪法》没有对环境权加以明确规定，而从环保基本法《环境保护法》到《水污染防治法》《大气污染防治法》等单项环保特别法也没有对其加以规定。以此同时我国生态环境呈现不断恶化状态，环境公益诉讼日益成为解决环境问题和保护国家、社会以及公众利益的有效途径。目前环境公益诉讼已被许多国家和地区所采用，为适应环境生态保护的迫切需要，新民事诉讼打破这一僵局，率先规定公益诉讼，紧接着新环保法也响应民诉法规定，进一步具体规定“哪些社会组织可以向法院起诉”。但是从我国环境保护要求和其他国家相关规定来看，不难发现我国的环境公益诉讼还存在一些问从我国题和一定模糊性和不确定性。起诉权问题一直是很多诉讼制度的争议焦点，同样，环境公益诉讼被告方面我国法律不存在很大分歧，鉴于此，本为将主要讨论环境公益诉讼主体中原告主体的问题。

一、环境公益诉讼主体概念和特点

公益诉讼的法律制度产生时间较早，发展比较缓慢。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会组织和个人根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益和不特定他人利益的行为，追究其法律责任的活动。①最新修订民事诉讼法新的规定，为我国环境公益诉讼的发展又提供了一个新起点。环境公益诉讼作为一种公益诉讼，同时作用在环境领域，目前学界普遍认为是指法律规定法人、自然人和社会团体，为维护自身的环境权，保护资源、环境和生态，当其认为环境公共利益遭受到侵害或即将遭受侵害时，以自己的名义向法院提起诉讼，请求判令违法者停止侵害环境的行为及赔偿公共利益损失，法律依照法定程序进行审判，依法追究责任的诉讼制度。环境公益诉讼主体是指在环境公益诉讼活动中享有权权、负有义务、须履行责任的人。

环境公益诉讼作为一种作用于保护环境的公益保障行为，与为了保护自己的私权免受损害或者弥补受损的私法保障行为相比，其本身具有如下特性：

（一）起诉条件更宽。第一，环境公益诉讼的诉权是环境权，审美和优美的环境也成为具有原告的资格的充分理由。因此，人身和财产直接受到损害的主体不再是我国环境公益诉讼的原告：第二，不以法律上的权利受到侵害为要件，将法律上的权利软化为实际上的损害，且这种损害是多么的间接都可以取得原告的资格。②

（二）环境公益诉讼具有较强的专业性。起诉人在证据收集、损害后果鉴定等方面需要运用专业知识和技术手段解决的环节要求比较高，环境公益诉讼需要较强的专业性和技术性。③

（三）环境公益诉讼以公益为目的。环境公共利益并不是某个或某些人的利益，也非社会个体成员环境利益的总和，而是整个社会和人类的整体环境利益。

（四）环境公益诉讼具有提前性和防范性。由于环境的特殊性，其一旦受到损害，恢复成本是巨大的，有些时候甚至是不能弥补的。与一般的社会公共利益存在经济成本上的本质区别。为此，环境公益诉讼提起不以发生实质性的损害为要件，“即将遭到侵害”也可以成为起诉的依据，即根据有关的情况合理的判断，甚至在科学不确定的情况下，认为行为人的行为如果不加制止会导致实际的环境损害，此时有关的法定组织就可以基于这种可能性的概率较大为理由提起环境公益诉讼。

综上分析环境公益诉讼特点，其目的是得出环境公益诉讼的特殊性，基于具体问题具体分析之原则，环境公益诉讼在适格主体方面不应当严格参照三大诉讼的起诉标准，应当有自己一套适格主体标准，以期更好的达到保护环境的目的。

二、我国环境公益诉讼方面的规定和存在的问题

新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度。新环境保护法在民事诉讼法的基础上，具体规定了环境公益诉讼的主体，其五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”但是对比我国严峻的环境生态损害形势，借鉴发达国家和地区先进的经验，不难发现我国环境公益诉讼仍存在一定的局限性和地域性：

首先，环境公益原告限定在法律规定的社会组织，并没有赋予公民个人主体资格。环境权日益成为公民的一项基本权利，环境问题首先侵害了公民个人的权利，而且由于公民与环境的特殊性，其更容易发现环境出现的损害，能切身感受到环境的变化。与遥远而又触不可及的社会公益组织、国家机关相比，更多情况下是私人较易提起诉讼。将公民作为原告,可以最大限度的发挥公众参与的力量保护。如果不赋予公民个人环境公益诉讼起诉的权利，将使他们的权利无法获得保障，也损害公民的参与环保事业的积极性，进而阻碍了我国环境公益事业推进。环境权从应然到必然再到实然的关键在于获得环境诉讼资格。环境权的公益属性决定了环境诉权的广泛享有性。环境法的重要原则就是实现环境民主和公众参与，因此不管从理论还是从实践上我都认为忽视公民对环境公益的作用是此次修改的一大缺陷。

其次，新环保法较民诉法缩小主体范围——限定在社会组织的行为的立法合理性？新民事诉讼法五十五条规定公益诉讼（包括环境公益诉讼）原告主体是法律规定的机关和有关组织，而新环境保护法规定环境公益诉讼原告主体是从事公益活动连续满五年且信誉良好的社会组织。新环境保护法就民事诉讼法规定的有关组织进行了明确的法律规定，但是没有就法律规定的机关作出规定，其次作为同位阶的法律，环境保护法作为新法，在环境公益诉讼方面要依从新法规定，于是机关是否有提起环境公益诉讼资格又成为一个新的问题。而从我国实践证明，我国的绝大部分环保法庭公益诉讼的“破冰”都是所在地法院、检察院、地方政府联合推动的结果，其中检察院作为环境公益诉讼原告起了很大作用。再次就我国环境事故发生现场来看，我国环保机构应对环境公益损害事件更加积极和有效，也更加愿意代表受损公益提起诉讼。

第三，法律对主体的规定较为模糊不清，新环境法规定能够提起环境公益诉讼的主体是社会组织，但是纵观我国立法会发现，我国法律对“社会组织”的定义是比较模糊的。随着我国经济的发展，各种组织、各种集体正在我国经济、社会和环境中发挥重要作用。可是我们必须看到无数个人假借社会组织和公众集体的名义维护的是个人的私益。而且由于现阶段我国对社会组织管理还比较松散，使得我国现阶段社会组织名目混乱、功能各异、关系复杂。令一方面，很多学者、专家把《社团登记管理条例》中的社会团体等同于社会组织，细查《社团登记管理条例》中的社会团体的定义发现，该定义采用狭义的团体概念，实际上将团体限定于附属在业务不管部门之下了，这样很多实际上的非盈利非政府环境公益组织和一些环境基金会是被排除在定义的范围之外的。可实际上这些组织才是社会组织的主体，是能切实履行环境公益诉讼的“组织”。即使按照《社团登记管理条例》的狭义定义行为，那么义务主管部门与附属的社会团体谁更有权提起环境公益诉讼呢？是否仍有可能导致环境公益诉讼在“有关组织”方面导致诉讼主体的混乱呢？

四、对现行相关规定的完善建议

从环境发展需要出发、从保护环境实践出发、从我国公益诉讼法律规定和理论出发，我认为我国法律还应该从以下几个方面完善我国公益诉讼。

（一）赋予公民个人环境公益诉讼原告资格

公民的环境公益诉讼原告资格来源于公民的人权——享受优美环境的权利、获取生活资源生存下去的权利、可持续发展繁衍生息的权利。这应该是一项基本的权利，一项即使没有单项法规定也应该具有的权利。而要落实这项权利，应该从我国根本大法——宪法着手，在宪法中规定公民的环境权，为公民获取环境公益诉讼奠定基础。很多学者反对把环境公益诉讼的原告主体资格赋予公民个人，主要是怕出现滥诉和累诉现象，从而导致我国司法资源的浪费和司法机关压力。通过调查研究国外发达国家规定环境公益诉讼赋予公民现状，发现并没有出现很多学者所担心的问题。其实这种担心是一种根本不了解环境公益诉讼的表现，环境公益诉讼是一种公益诉讼，公益性决定了其不可能出现累诉现象，即使如许多学者所言出现了“搭便车”现象，我们也不是去苛责那些具有经济头脑的“搭便车”者，在面对这种现象时我们唯一要做的是鼓励那个敢于“吃螃蟹”的第一人。

（二）赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，将“法律规定的机关”定性为检察机关

首先，检察机关的性质符合环境公益诉讼要求。有近年来，环境污染事故时有发生，给国家和社会公共利益、生态环境造成极大的损害，但是就新民事诉讼施行至今，我国环境公益诉讼并没有出现让人们所担心的“滥诉”等失控现象，部分环保法庭甚至为了环境公益诉讼的破冰而不得不多方奔走。④究其原因主要在于环境公益诉讼有较高的专业性和公益性特点，这对于提起环境公益诉讼主体而言即使一种要求也是一种考验。针对以上情况，检察机关完全符合我国环境公益诉讼对原告的要求。其拥有足够有效的法律手段和权威，能够而且适合代表国家、群体、公民有限度地提起诉讼。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，是符合检察机关作为法律监督机关的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的体现。⑤

其次，实践中，近些年来检察机关在环境公益诉讼制度方面做了很多有益的探索。近年来为深入贯彻《人民检察院关于充分履行检察职能，全力促进生态环境保护的若干意见》精神，有效制止、制裁危害生态环境资源的民事违法行为，保障环境公共利益不受侵害，地方检察院联合地方法院出台了一些关于环境公益诉讼的司法解释。2010年昆明市中级人民法院与贵州市检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》。1997年河南省方城县人民检察院首开我国检察机关提起公益诉讼的先河，自此拉开检察机关代表国家和社会公共利益提起诉讼的大幕。2002年四川省阆中市人民检察院诉群发骨灰粉厂案、2003年山东省乐陵市人民检察院诉乐陵市金鑫化工厂案、2009年湖南省望城县人民检察院诉水泥厂案。

（三）明确规定“社会组织”的含义、范围

我国新环境法规定只有社会组织具有提起环境公益诉讼资格，因此明确“社会组织”的含义和范围具有非常重要的作用。

非政府非营利性环境组织属于社会组织。非政府非营利性环境组织具有保护和改善环境资源的目的明确性、坚定性和一贯性，在调整人与自然方面能发挥举足轻重的作用。由于环境公益诉讼的公益性，其要求的社会组织必须以公益为目的。非政府非营利社会组织的非营利性，使其不会受成本所影响，其行为的纯粹性和目的性更强，更愿意提起环境公益诉讼，其行为的效果也会更加明显。由于非政府非营利组织的非政府性，其行为是不容易受政府等权力机关引导的，代表了一部分的民义，行为具有更强的自主性。

四、总结

通过国家、社会组织、公民三个渠道上对环境公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面、体现了环境法公众参与原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。扩大环境公益诉讼主体范围是当今环境保护的要求，是今后环境公益诉讼的必然趋势。

注 释：

①张黎.论我国环境公益诉讼[J].山东省农业管理干部学院学报，2012.

②邓一峰.论我国环境公益诉讼之构建[J].晋阳学刊，20006.

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④陈亮.环境公益诉讼"零受案率"之反思[J].法学，2013（7）.

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第8篇

关键词：检察机关；环境污染；公共环境利益

一、国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定

美国可以说是世界上最早建立环境公益诉讼制度的国家同时也是环境公益诉讼制度最完备的国家之一。在美国，检察官，任何组织和个人都可以提起环境公益诉讼，它的环境公益诉讼制度主体的范围非常广，并且对检察机关的权限从立法层面上予以确立。英国的环境公益诉讼制度主体范围也很广泛，包括检察长、私人和私人组织、地方政府机关、环保集团等。其中检察长的权力最大，在环境民事公益诉讼中直接代表政府或应诉，但私人或私人组织的权利是受到限制的只有在取得检察长同意后才可以提起有限公益诉讼，但是令人意外的是地方政府机关可以以自己的名义提起与本地居民利益有关的公益诉讼，既不需要得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式。另外环保集团也可以接受受害人的委托提起环境公益诉讼，以进一步维护人民群众的环境公共利益。在法国，检察院作为当事人进行诉讼，检察院代表社会。除检察院外，环保团体也可以替受害人提起环境公益诉讼，从而更好地保护环境公共利益。

从国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定，可以看出检察机关是国际上公认的提起环境公益诉讼的主体。

二、我国检察机关作为原告提起环境公益诉讼的困境

修改前《民诉法》关于的原告的规定是：与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这一有关原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼的障碍。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格规定为“法律规定的机关和有关组织”，这与修改前《民诉法》关于原告资格的限制相比已经宽松很多。但是新《民诉法》仅用“法律规定的机关”含糊界定，并未明确说明“法律规定的机关”中包括检察机关，使得检察机关在司法实践中是否具有原告资格提起环境公益诉讼仍无明文的法律规定。在司法实践中，原告资格问题在环境公益诉讼中是检察机关最为犯难的问题，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，然而这些依据程序不规范、效力低，没有从根本上解决检察机关在提起环境公益诉讼时主体是否适格的问题，严重阻碍了检察机关在提起环境民事公益诉讼时工作的开展与进行。

检察机关作为原告提起环境公益诉讼会与三方存在主体冲突问题。首先是海洋环境监督管理部门。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格限定在“法律规定的机关和有关组织”，关于“法律规定的机关”，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的海洋环境监督管理部门。因此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。其次是地方环境保护行政部门。2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中规定：环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件各级人民法院要依法受理。在立法上肯定了地方环境保护行政部门作为原告提起环境公益诉讼的资格。在司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。因此，检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告资格也存在主体冲突问题。最后是新《民诉法》规定的“有关组织”。《环境保护法修正案》（草案二次审议稿）规定：中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以对破坏生态、环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提讼。随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在提起环境公益诉讼方面起着越来越重要的作用。如何协调检察机关与环保组织在环境公益诉讼方面各自的功能也是要解决的重大问题。

三、检察机关作为原告提起环境公益诉讼的优势

新《民诉法》第55条将提起环境公益诉讼的主体限定在“法律规定的机关和有关组织”。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关、检察机关，和其他国家机关相比，检察机关作为环境公益诉讼原告具有很大优势。

首先，检察机关与地方环境保护行政部门相比更具有积极性和公正性。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在现今市场经济大潮下，一些地方环境保护行政机关仅着眼于当下利益，而忽视了社会环境的公共利益，甚至一些地方还存在地方保护主义和部门保护主义。由于地方政府同破坏环境的实施者之间往往具有一定利益上的联系，而环境保护行政机关又受到当地地方政府的限制，因此环境保护行政机关对破坏环境公共利益的实施者尤其是那些与地方政府有利益牵连的实施者不能有效的制止和追责。使得环境公共利益得不到及时、有效的司法干预和保护。相反的检察机关不会陷入地方保护主义的困境，能够独立的从事环境公益诉讼活动，检察机关作为法律监督机关不但能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的违法犯罪现象，而且能够通过提起环境公益诉讼，对其进行强有力的威慑，促使他们自觉维护社会公共利益。显然与环境保护行政机关相比检察机关在提起环境公益诉讼方面更具有优势。

其次，检察机关与环保组织相比有较强的诉讼能力和取证能力。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在西方发达国家，环保组织已成为提起环境公益诉讼的核心力量，因为环保组织不但具有中立性、公正性强、积极保护等特点，而且拥有技术、资金、人员方面的支持。虽然这几年我国的环保组织也有很大发展，但是各种环保组织的发展并不是很完善，各团体之间能力、素质、设备及技术支持等方面有很大差距。我国很多环保组织体制不清楚，具有国家编制的性质，在很大程度上都是依靠政府拨款来经营，容易受到投资人的影响。因此，在我国相比于环保组织，检察机关作为提起环境公益诉讼的原告更具有优势。

最后，检察机关相较于公民个人来说在资金、技术等方面更具有优势。环境公益诉讼是的被告往往是有钱有势的企业，而且环境公益诉讼由于取证难所以是一场持久战，仅靠公民个人的资金是很难支撑下去的。另外相较于检察人员公民个人对于法律知识知之甚少，对提起的环境公益诉讼在证据把握、证据保存等方面存在困难。

解决检察机关在提起环境民事公益诉讼时原告主体资格的问题，消除检察机关在提起环境公益诉讼时的原告资格障碍，对于更好地发挥检察机关在提起环境公益诉讼方面的优势和功能，有效保护环境公共利益，制止危害环境的行为是非常有必要的。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1]张建伟、朱晓晨：《检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究》，河南：《中国环境法治》，2011年卷（上）

[2]广州市番禹区人民检察院课题组：《检察机关提起环境公益诉讼制度研究》，广州：《中山大学法律评论》第9卷・第1辑

第9篇

论文关键词 环境公益诉讼 嘉兴检察机关 制度突破

2012年8月，修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民诉法》第55条首次对公益诉讼制度作出明确规定，这在我国公益诉讼发展史上具有划时代的意义，标志着社会公共利益司法救济机制的正式建立。近年来，在环境保护领域，全国各地检察机关通过司法实践对环境公益诉讼开展了一系列探索，办理了若干环境公益诉讼案件，开启了我国环境公益诉讼实践的先河，具有特殊的实践和理论价值。笔者结合办理的浙江首例环境公益诉讼及后续若干案件，对我国检察机关提起环境公益诉讼的问题进行若干探讨，以求进一步推进和完善检察机关提起环境公益诉讼的实践。

一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践

浙江嘉兴地处中国东部发达地区，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”之美誉，轻纺、印染、皮革等行业发达，为经济社会发展作出了一定的贡献，但也对本地环境造成了污染和破坏，近年来环境污染问题一直成为制约嘉兴社会、经济的可持续、科学发展的一个重要瓶颈。嘉兴检察机关立足法律监督职能创新，积极探索开展环境公益诉讼工作，多年来一直走在浙江省前列。在制度层面，早在2009年6月，嘉兴市南湖区检察院就与区环保局率先制定出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，首次通过地方规范性文件形式参与到环境保护工作领域。当年，海宁、秀洲等基层检察院也相继与环保部门签署文件。2010年5月，经过与市环保局多次协商，反复论证，并结合嘉兴实际情况，最终会签出台了全市层面的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，该规范性文件在全省市级检察院中为首创，成为指导全市检察机关和环保部门开展环境公益诉讼工作的重要依据。在实践层面，先由基层先行先试，积累经验，探索检察机关介入环境案件的不同方式，再由市院统一指挥，重点突破，提起全省首例环境公益诉讼，最后由点带面，全面铺开，大力推进环境公益诉讼工作深入开展。2009年12月，嘉兴检察机关通过灵活运用民事行政检察职能，以支持起诉的方式成功办理了一起废旧塑料造粒小作坊污染环境案。2011年11月，嘉兴检察机关成功办理了浙江省首例环境公益诉讼案，因2010年嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五家企业将5000余吨含铬污泥倾倒于平湖市饮用水源保护区造成环境污染，嘉兴检察机关在全省首次作为原告向法院提起民事诉讼，要求五被告赔偿损失，并首次指派检察员以公益诉讼原告身份出席法庭参加庭审。该案的成功办理，打破了浙江省环境公益诉讼“纸上谈兵”的局面，开启了全省环境公益诉讼的破冰之旅，对于全省检察机关的环境公益诉讼实践具有重要的示范价值。该案被浙江省检察院评为2011年度全省四大检察创新成果之一，被《浙江法制报》、浙江法治在线网站评选为2011年度浙江省“十大法治新闻事件”。继成功办理全省首例环境公益诉讼案后，嘉兴检察机关在全市范围内大力推进环境公益诉讼工作。2012年，嘉兴市所辖桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼，而且各自呈现出不同的特点，引起社会各界的广泛关注。

二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思

（一）检察机关的原告资格与主体定位

1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后，除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外，在第55条创设公益诉讼制度，并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定，在浙江省首例环境公益诉讼案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件，或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，显然这些依据程序不规范、效力等级低，无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题，严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。

2.主体定位问题。新《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告主体包括两类：一是法律规定的机关；二是有关组织。（1）关于“法律规定的机关”，目前关于环境公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。关于地方环境保护行政部门能否成为环境公益诉讼原告一直存在争议，但是在2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告问题也存在主体冲突问题。（2）关于“有关组织”。《环境保护法修正案（草案二次审议稿》）规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在环境公益诉讼中将起到越来越重要的作用。检察机关与环保组织之间如何协调发挥作用将成为一个不得不面对的问题。

（二）检察机关收集证据与诉讼请求的确定

1.证据收集问题。我国《侵权责任法》规定，环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度，由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性，检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑，特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少，浙江省至今没有一家具有司法鉴定资质的环境损害评估鉴定机构。正是由于司法鉴定困难，嘉兴检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据缺位，不得不接受法院调解结案，只有突破环境损害司法鉴定难题，环境公益诉讼才能走上正轨。此外，检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用，检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。

2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为，检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议，各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践，将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼，诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同，以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼，以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分，往往实际意义不大，且容易导致司法资源浪费，而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼，如前所述，由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位，此类诉讼却难以展开或者以调解结案。

（三）环境公益诉讼资金问题

关于环境公益诉讼的资金问题，一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题，另一方面是环境公益诉讼胜诉后，环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题，评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰，特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高，仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元，环境损害评估司法鉴定更是价格不菲，高达几十万元，这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外，因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼，根据民事诉讼规则，环境损害赔偿金应由被告支付给原告，但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利，损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关，理论上应归属于社会公众，但实际上却难以操作。

三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破

（一）明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格

新《民诉法》第55条规定，可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，“法律规定的机关”为一项法律授权性规范，新《民诉法》将环境公益诉讼起诉主体授权给了其他法律规定。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关，检察机关，在当前情况下，相较于其他国家机关，检察机关作为环境公益诉讼原告具有较大的优势。首先，检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。同环保部门和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的法律专业化队伍，还享有调查取证等诸多职权，熟悉证据固定和诉讼程序，能有力的抗衡强势被告，取得胜诉。同时，检察机关还能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境公益诉讼活动，真正维护环境公共利益。其次，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。作为法律监督机关，检察机关不仅能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象，而且能通过提起环境公益诉讼，有力地震慑被告及其他同类违法者，促使他们自觉维护社会公共利益。在2009年嘉兴检察机关办理的全省首例环境支持起诉案中，通过检察机关的介入，这起环境污染案件在事发三年后终于得到圆满解决，违法设立且严重扰民的污染企业主动搬离原址，附近遭受污染侵害的居民百姓对处理结果表示非常满意。再次，检察机关作为环境公益诉讼原告符合世界通例。世界上绝大多数国家和地区，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是社会公共利益的代表，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。故，在实体法方面，应在有关民事、经济（商事）实体法中规定检察机关具有相应职权，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察院提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础。在程序法方面，可对《人民检察院组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，使检察机关提起环境公益诉讼具有明确具体的法律依据。

另外，检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中，还很不成熟，在社会生活中还没有发挥应有的作用，而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势，因此，环境公益诉讼发展前期，检察机关应发挥主要作用，引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟，环境公益诉讼走上正轨后，有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用，检察机关作为法律监督机关，主要是发挥好诉讼监督作用。

（二）制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序

检察机关提起环境公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴，但又不同于普通民事诉讼，笔者认为需要制定特别程序对检察机关提起环境公益诉讼进行规范，明确检察机关提起环境公益诉讼的定位、证据收集、诉讼费用缴纳、职能设置等规定。具体包括：明确检察机关提起环境公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位，就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方应享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。但同时检察机关又具有法律监督者的地位，因此，应对检察机关在公益诉讼中的起诉权作出相应的限制，如可明确规定检察机关不能随意放弃诉权等。明确赋予检察机关在提起环境公益诉讼中的调查核实权，以解决环境侵权案件中举证难的问题，以形式上的强势达到实质上的对等。建立专门的环境损害评估鉴定机构，规范鉴定评估行为，完善鉴定标准、程序及收费标准，保证鉴定机构的独立性，为检察机关提起环境公益诉讼提供客观、公正的证据。修改新《民诉法》第118条的规定，在公益诉讼中，检察机关无需事先预交诉讼费用，被告败诉的，由被告承担诉讼费用，原告败诉的，从国库或公益诉讼基金拨付③；在检察机关内部设立专业的职能部门负责环境公益诉讼案件，可与民事行政检察部门合署办公，明确检察机关内部各职能部门之间的权责，优化检察机关内部监督机制，填补环境公益诉讼中检察机关缺乏必要监督的漏洞。关于特别程序的具体形式，笔者建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则，为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。

（三）设立环境公益诉讼专项资金，制定资金管理办法

第10篇

【关键词】环境公益诉讼；原告资格；环境公共利益

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-082-02

一、环境公益诉讼的概念界定

（一）公益诉讼

早在古罗马时代，就已出现公益诉讼和私益诉讼的区分。私益诉讼是指为了保护个人所享有的权利而提起的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼则是相对于私益诉讼而言的，它是指为了保护社会公共利益而提起的诉讼，除法律有特别规定以外，任何市民都可以提起。如今在我国，随着市场经济快速繁荣的发展，人们的观念已经有所改变，除了自身的权利和利益之外，公共利益也成为人们关注和关心的焦点。公益诉讼的出现所反映出来的就是人们对公共利益、社会利益的重视和维护。①

（二）环境公益诉讼

所谓环境公益诉讼，是指根据法律的规定，特定的国家机关、社会组织和公民为了环境公共利益保护的需要，防止环境污染或其他公害，针对实施或可能实施污染和破坏环境行为的主体，像法院提讼并要求改主体承担相应的责任的一种活动。环境民事公益诉讼有其明显的法律特征，主要包括以下几个方面：

1.环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，它与传统的民事诉讼和行政诉讼相比，即便提讼的原告是环境侵害行为的直接受害人，其诉讼请求也要针对整个社会公共利益提起，而不是不是仅仅救济其个人权益，是使不特定多数人直接或间接受损的利益共同得到救济。

2.环境公益诉讼的主体广泛。基于环境侵权的社会性、潜在性、广泛性和不特定性等特征，被侵害主体之间往往是无联系无组织的，但他们的个人利益均被侵害。因环境民事诉讼中侵害行为侵害的是社会公共利益，对被侵害主体可能只有不利影响，并没有使其直接利益遭受损失，因此其主体可以是任何组织或个人，并且不需要与本案有直接利害关系

3.环境民事诉讼具有明显的预防性。与私益诉讼相比，环境公益诉讼并不以造成实际损害为成立要件，由于环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点，其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定立即表现出来，可能需要相当长的一段时间才会实际爆发，但这种损害结果一经造成便很难消除，事后的补救不仅需要耗费巨大的财力物力，甚至有可能无法挽救。因此，环境公益诉讼容许公民在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时提起并对其加以排除。

二、我国的立法现状

现代社会物质经济文化的高度发展，极大地改善了人们的生活环境，给人们带来了丰厚的物质回报，但随之而来的一系列环境污染、食品安全问题也令人忧心，如三鹿奶粉事件、淮河、松花江水污染事件、内蒙古赤峰自来水污染事件，多起这类事件的连续曝光也反映出我国立法上关于公益诉讼方面的缺失，导致诸多公民投诉无门、有求无应。因此在我国建立完善的公益诉讼在是势在必行、刻不容缓的。

自2003年第一起环境公益诉讼以来，我国环境公益诉讼经历了从无到有、由少渐多的逐步发展历程。时至今日，在不断的理论探讨和实践论证下，其存在的必要性与合理性已经不具有太多争议，而其合法性也在我国新修改的《民事诉讼法》第五十五条中得到了规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提讼。”这表明我国首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度，它是对民事诉讼程序制度的一大突破，具有里程碑式的意义。此项规定虽然为环境公益诉讼打开了一扇立法大门，但是关于如何确定原告主体资格的具体标准，如何界定社会公共利益的范围，如何完整建构公益诉讼的运行机制，仍然需要落地生根，需要继续研究与探讨。

三、新修改的民诉法中主要存在的问题

从司法实践看，公益诉讼面临的最大困难是法律对原告资格的限制。传统的民事诉讼强调当事人适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这严格地限制了公益诉讼原告主体资格的范围，也成为环境公益诉讼最难突破的一个瓶颈。新修改的民事诉讼法对环境公益诉讼的原告主体资格，给予了一个概括性的界定，即有权提起公益诉讼的主体是“法律规定的机关、有关组织”，至于“法律规定的机关、有关组织”的范围是什么并没有一个明确的解答，同时，没有赋予公民作为原告主体资格以个人名义提起公益诉讼的做法，则显得有些谨慎和不足。

（一）“法律规定的机关、有关组织”的范围

1.对于“法律规定的机关”。目前唯一明确的法定原告主体就是海洋环境监督管理部门。对于其他机关的原告资格，只能从污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为相对应的管辖部门来界定。而对于“有关机关”的表述也比较含糊。环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或者国家环境资源权益的行为提起环境民事公益诉讼。②此外，环境行政机关在技术、信息方面具有充分救济环境公益的有利条件，具备良好的专业素质、先进的环境监测设备，所以环境行政机关也应当被赋予提起环境民事公益诉讼的权利。

2.对于“有关组织”。在一定的程度上，社会公益团体如消费者协会、环保组织相较于单个的公民在提起环境公益诉讼的时候更具优势。尤其是以环境保护为宗旨、不以盈利为目的环保组织更是积极关注环境问题，也可以解决单个的公民诉讼中可能出现的诸如不具备专业的知识与技术、信息渠道不畅通、影响力不大、诉讼费用过重等问题，更重要的是，可以与实力强大的公司或企业形成法律上的对抗与制衡。2009年7月29日，全国首例以民间组织身份提起的环境公益诉讼―――中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局收回“国有土地使用权出让合同案”在贵州省清镇市人民法院获得立案，这意味着环保团体作为环境公益诉讼的原告身份已从理论走向实践。在对待公益团体提起环境公益诉讼的原告资格确认的问题上，应当借鉴国外法律规定，凡环保组织或其他团体、其他集团中的某一成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭。③这样一来便可以促进环保等民间公益组织作为合法的主体平等而积极地参与环境民事公益诉讼。

（二）检察机关能否取得环境公益诉讼的原告资格

检察机关是我国宪法法律明确规定的法律监督机关，以维护国家利益和社会公共利益为职责，但是对于检察机关能否取得环境公益诉讼的原告资格是一个颇有争议的问题。检察机关可以取得环境公益诉讼的原告资格，检察机关是最适合代表社会利益和公众利益的国家机关，环境污染和破坏行为所带来的危害，直接损害的是不特定多数人的环境公共利益，此时赋予检察机关在环境公益诉讼中提讼的权利，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点。从我国的司法实践上来看，早有一些地方的检察机关对于提起环境公益诉讼做了有益的尝试，例如，早在2003年，山东省乐陵市检察机关就对非法炼油污染环境提起了民事诉讼，近些年的还有2008年的广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂环境污染案，2009年的广州市番禺区检察院诉东泰皮革染整厂案。因此，从理论上到实践上，“检察机关代表国家或公众就成为必然的选择”。④但检察机关之于环境公益诉讼，并不等同于公民之于普通民事诉讼，为防止检察机关滥用诉权、恶意诉讼，从而侵犯被告合法权益，一旦检察机关提起了环境公益诉讼，就不得随意处分诉讼权利，比如不得随意撤诉，撤诉须经法院批准，否则就应该承担相应的国家赔偿责任。

（三）不应剥夺公民个人的原告主体资格

在民事诉讼法修改之前广大专家学者就一直呼吁必须扩大环境公益诉讼的原告主体范围，要赋予更多的个人和组织拥有提讼的权利。但新修改的民事诉讼法并没有赋予个人以提起公益诉讼的权利，也有一些学者指出，若公民成为公益诉讼的主体有可能引起“滥诉”的发生。但比较国外的立法，公民个人也是环境公益诉讼原告资格范围的一个不可或缺的部分。比如美国的《清洁空气法》其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起环境公益诉讼，在此之后陆续制定的关于环境保护的法律如《清洁水法》、《噪声控制法》中也都制定了公民诉讼的条款，印度也在S.P.Gupta v. Union of India案中明确规定“即使没有专门损害，任何公民都有权提起环境公益诉讼”。⑤德国法律虽然只赋予与环境侵权案件有直接经济利益的公民以提起环境公益诉讼的权利，但只要证明自己与此案件有直接联系仍可以参加诉讼。而我国的立法这一规定则是完全将公民个人排除在外。基于环境问题具有的特殊性，赋予公民个人原告主体资格，有利于调动公民参与环境保护、监督和推动政府开展行动的热情，而不能被动地完全依赖于政府的行政。因此，只要是自然人，不论是直接受害人还是可能受到不利影响的社会一般公众，不论其是否出于私利，只要其结果客观上有利于对环境的保护、对受害人的补偿、对环境侵害者的惩罚，都应当被认定为适格原告，都享有进行环境民事公益诉讼的权利。

四、结论

对公共利益的尊重、对环境的重视和保护能够体现一个国家的社会文明和法治文明，而环境公益诉讼正是保护环境和社会公共利益的一个有效途径。新修改的民事诉讼法将环境公益诉讼从立法层面上给予了肯定，结束了我国环境公益诉讼缺乏合法性的局面，并且确定了法律规定的机关和有关组织可以作为原告对污染环境和侵害社会公共利益的行为提讼，但遗憾的是并未将公民个人纳入环境公益诉讼的原告范围。而环境公益诉讼原告主体资格的进一步扩展，已经成为世界各国环境立法的普遍趋势，对于更好地保护环境具有十分重要的意义。而对我国特殊的国情来说，环境公益诉讼是一个新的课题，原告主体资格制度的构建也不是一朝一夕就能完成的，还需要更加深入细致地研究和创新。

注释：

①李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示――关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考[J].中国人民大学学报，2003（2）.

②张旭东.环境公益诉讼法律制度研究――以环境民事公益诉讼为中心[J].齐齐哈尔大学学报，2007（2）.

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第11篇

关键词：公共利益 民事公益诉讼 主体

近年来，一种新类型的案件在我国民事诉讼实践中不断涌现，它常常被媒体称为公益诉讼。它的出现也引起了我国学术界和实务部门的广泛关注。兹举三例说明：

案例1：2001年10月17日，东南大学法律系施建辉、顾大松两位老师向南京市中级人民法院提讼，他们诉称南京市中山陵园管理局于中山陵风景管理区内紫金山兴建“南京紫金山观景台”，该建设行为“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，他们二位作为购买中山陵风景区年票的消费者，理应享受优美环境的权利受到了侵害，故要求南京市规划局撤消对紫金山观景台的规划许可。此案在南京中院及江苏省高院均未能被受理，但南京市政府在2002年2月自动拆除了观景台。

案例2：2004年和2005年，江苏省高淳县发生两起车祸。经交警认定，死者均为外来无名流浪人员。由于无法确定具体身份，又无人认领尸体，事故后续处理工作无法进行。2007年4月在高淳县检察院的建议下，高淳县民政局以社会救助部门以及流浪汉监护人的身份，将3名肇事司机和相关保险公司告上法院，并索赔30余万元。此案一审以民政局被驳回告终，民政局不服判决，继续上诉到了南京市中级人民法院。南京市中院做出终审裁定，维持原判，驳回上诉。高淳县检察院认为，此案虽然法律上存在空白，但流浪汉作为受害者，其生命健康权同样应受到法律保护。根据《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，作为救助单位的民政部门应当提起人身损害赔偿的民事诉讼，为死亡的流浪汉讨回公道。

案例3（模拟案例）：南京市人民政府在一次政府采购中遭到供货商违约，人民政府给付货款后，供货商迟迟不交付商品，而南京市人民政府也怠于行使此项请求权。那么在这种情况下，作为南京市的一位普通市民能否以纳税人的权益受到侵害，提起一个旨在保护公共利益的民事诉讼？

上举案例，共同说明了民事公益诉讼中的关键性问题——原告资格。其中案例1和案例3中讨论的是公民个人能否成为公益诉讼之当事人；案例2中，检察机关的公益诉讼主体资格是否正当？

一、民事公益诉讼概述

（一）利益及公共利益

利益，是人类社会一切活动的基因。诚如庞德所言，利益是存在于法律之外的一个出发点，法律必须为这个出发点服务。他认为利益可以区分为个人利益、公共利益和社会利益三种。个人利益“直接涉及个人生活的要求或希望，并被断定为是这种生活的权利。”公共利益“涉及一个政治上有组织的社会生活的要求或需要或希望，并断定为是这一组织的权利”。社会利益“即以文明社会中社会生活的名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求”。

我国社会对利益的分类，最常见的一种是将其分为个人利益、集体利益和国家利益。在法律上，公共利益一词时常出现，有时亦用社会公共利益。二者有何差别，实有言明之必要。公共利益的位阶高于社会公共利益，社会公共利益是公共利益的一种表现形态。那么，公益诉讼中的公益作何解释呢？公益诉讼中的公益可谓之为公共利益之缩写，具体而言，可包含社会公共利益以及国家利益两个层面。

（二）公益诉讼与民事公益诉讼

公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念，旨在描述检察机关、公益性团体或个人所进行的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序。基于罗马法“诸法合一”“民刑不分”的立法体例，公益诉讼并未分为刑事、民事等方面的公益诉讼。

民事公益诉讼是指对侵犯社会公共利益的民事违法行为，国家专门机关、社会组织或公民依法向人民法院提讼，要求违法者承担法律责任的制度。该制度有几个不同于传统民事诉讼的地方：其一，诉讼的目的是维护社会公共利益。在公益诉讼中，两造双方关心的是公共利益的问题，诉讼标的已非私益。其二，受害主体具有广泛性。民事公益案件的受害者众多，且甚为分散，少则十几人，多则上万人。其三，公益诉讼与传统诉讼相比，判决结果影响深远。盖公益诉讼所涉利益往往具有公益性和集合性，故判决结果的影响颇大，可能导致重大决策的调整乃至某项法律法规的修改。

二、新民事诉讼法对民事公益诉讼当事人的规定

（一）新法对民事公益诉讼范围和主体的界定

2013年1月1日我国颁布施行了新《民事诉讼法》。其中第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”由此可知，“法律规定的机关和有关组织”成为新法界定的我国公益诉讼的原告。

（二）对新法中民事公益诉讼主体的评价

由于新民事诉讼法对于公益诉讼主体的规定甚为模糊，导致在实务中较难操作，所以对主体问题的分析是十分必要的。

对于本条“法律规定”的限制范围问题，笔者有两种看法。其一为“机关”和“有关组织”均受“法律规定”的限制；其二为“法律规定”仅仅拘束了“机关”，而不关涉“有关组织”。是故于司法实践中，哪些组织可以成为公益诉讼的当事人，在哪些具体案件中可以赋予不同的主体诉权，都是需要进一步讨论的问题。

三、民事公益诉讼主体问题的分析

从保护国家利益和社会公益的角度考量，检察机关、公民个人以及社会公益团体应被赋予民事公益诉讼主体的资格。

（一）检察机关

在前述的三个主体中，检察机关是最适合代表公共利益而被赋予当事人资格的。原因有三：其一，检察机关代表的公益性以及诉讼性使其成为原告的最佳人选；其二，检察机关行使监督权的最关键的方式便是公诉权；其三，不论是大陆法系还是英美法系，检察机关均是民事诉讼的主要主体。

在我国，可以于下列3个方面使检察机关成为民事公益诉讼的原告：一是涉及国家利益的赔偿类案件，如破坏金融市场正常秩序的垄断；二是公害案件，如因食品卫生而造成众多的消费者人身伤害；三是其他涉及公共利益的重大案件。

（二）公民个人

宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民作为国家事务的监督管理者，对所有侵害国家利益、公共利益以及不特定人利益的行为均有提讼的权利。

惟公民提起公益诉讼有滥用诉权之虞，诚如一把双刃剑，利弊须加以权衡。准此以言，应对公民个人享有的民事公益诉讼加以限制。笔者认为，于提讼之时，公民个人可以先向有优先权的主体提出建议，并以此作为前置程序。

（三）社会公益团体

因为公民个人在提起公益诉讼方面，尚有诸多局限，若赋予社会公益团体以诉权，就可以很好地平衡与被告的实力问题。

我们可以尝试在下列两类案件中使社会公益团体具有民事诉讼主体的资格。首先，环境污染类的案件。对于环境治理以及保护方面涌现的大量案件，环境保护协会等公益团体如果作为原告提讼，则可以起到十分积极的作用。其次，消费者权益保护类的案件。如今，食品安全等消费者权益受到严重侵害的案件层出不穷。若此时赋予消费者协会以诉讼主体资格，必然会成为维护消费者权益的一大屏障。

四、结语

我国公共利益的民事诉讼保护机制尚不健全，其中最关键的主体问题需要进一步探索。要在我国建立起公益诉讼制度，明确公益诉讼的主体是最重要的，只有明确地界定了民事公益诉讼的原告资格，才能开启公共利益的民事诉讼保护机制的大门。

参考文献：

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第12篇

（西南政法大学 经济法学院，重庆 401120）

摘 要：十提出“大力推进生态文明建设”，其中之一就是要加强生态文明制度建设。加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。环境公益诉讼作为社会大众环境意识的觉醒和司法进步的体现，对促进社会公平、正义，决策的民主化，具有重要作用。本文借鉴环境公益诉讼制度通说理论，分析环境公益诉讼制度的特征，在此基础上阐明环境公益诉讼制度在生态文明建设中的合理功能，进而提出环境公益诉讼制度在起诉权、审判规则等方面上进行改进的制度构想。

关键词 ：生态文明建设；环境公益诉讼；司法能动

中图分类号：D925 　文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）04-0092-03

一、环境公益诉讼制度的特征考察

环境公益诉讼乃公益诉讼的一种。新修订的民事诉讼法对于公益诉讼仅有原则性的规定，导致无论是实务界还是理论界对环境公益诉讼的特征见仁见智。理论界认为，环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”损害救济的不确定性建立的特殊制度，不同于对“人”的损害主体，其核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认[1]。因此，可以把环境公益诉讼定义为：“行政机关、社会组织及公民的行为使环境遭受侵害或有侵害可能时，公民、社会团体或行政机关为维护环境公共利益，向法院提起诉讼的制度。”[2]从定义可知，环境公益诉讼制度具有以下特征：首先，环境公益诉讼针对的是损害环境公共利益的行为，该行为不一定直接损害原告利益。环境公共利益不仅限于经济利益，还包括健康、审美、娱乐以及环保等多方面的利益[3]。其次，环境公益诉讼提出主体是法律规定的国家机关、社会组织及个人，区别于传统诉讼中的直接利害关系人。新民事诉讼法将公益诉讼的起诉权赋予法律规定的机关和有关组织。最后，环境公益诉讼原告多为社会团体和个人，但被告往往是大型企事业单位或握有重要权力的部门[4]，导致诉讼双方力量不平衡，故在审判规则、举证责任以及诉讼费用的承担上更倾向于保护公共利益。

二、环境公益诉讼制度在生态文明建设下的功能定位

不同制度的特征决定了不同的制度功能。通过对环境公益诉讼制度特征之考察，我们发现，环境公益诉讼在侵害的利益、提起诉讼的主体以及审判规则与传统诉讼有着很大差别。环境公益诉讼制度起初是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了环境公共利益保护的紧迫需要。但不能仅仅将其作为一种手段，在建设生态文明社会下，有必要对环境公益诉讼进行合理定位。新民事诉讼法过于原则的公益诉讼制度设计，也只是更多具有“口号效应”而非制度效应，更多具有道德价值而非法律价值，甚至难免有“立法形象工程”之嫌[5]。正确定位环境公益诉讼制度的功能可以为司法实践提供原则性的指导。相比较以调整个体间利害关系冲突为对象的传统民事诉讼，环境公益诉讼不仅有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本的诉讼功能，还有弥补环境行政执法不足、形成公共政策以及促进社会变革这三大特殊功能。

（一）监督环境行政机关执法，弥补环境行政执法不足

现代社会日趋复杂，政府的公共事务也日益繁多，使得政府对整个社会的管理不可能面面俱到。为了保证国家对社会生活的管理目标，借“私人检察官”[6]的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很有必要。

同时，环境受到损害，部分原因是环境执法机关没有尽职尽责履行义务。在相当长的一段时间内，我国坚持“经济至上”的发展观念，环境保护观念没有得到应有的重视，特别是在相当一部分领导干部心中，往往把环境保护工作放在较轻的位置上。为了给“GDP”让路，不仅不为环境执法工作提供支持，甚至要求环境执法机构消极不作为。迫于压力，环境执法工作人员只能消极执法。

环境公益诉讼制度赋予公民、社会团体及有关机关以起诉权，可作为监督环境行政执法机关勤勉执法的有效方式。并且，社会成员监督环境执法机关的执法，并对取其不履行职责的行为提起诉讼，也可以弥补环境行政执法的不足。

（二）为公众参与环境决策提供制度渠道[7]，形成环境公共政策

自由法论者认为法律漏洞乃无可避免，因而承认法官法律不明确的范围内，可自由创设法律[8]。当下社会关系日趋复杂和价值观念日益多元化，传统权利架构体系出现了许多新兴利益以及权利雏形，因法律规定的空白使许多问题无法在司法裁判中实现。这就要求司法机关发挥能动作用，即裁判不仅能发挥解决纷争功能，而且发挥政策功能。由于实体法上，我国法律规范具有较多的一般条款，裁判政策形成的实现就要求法官在法律授权范围内，运用司法裁量权作出合理裁判，进而使法官通过司法推动政策的形成。授予法官利益衡量权，个案也就被赋予了政策性的价值判断。现实生活中，法院通过诉讼形成的判决即可做出同类事件进行裁判的先例。虽然大陆法系中，法源以成文法为主，判例处于补充地位，但判例具有相当大的社会统治作用，则属无可置疑之事权[9]。对案件当事人之外的社会大众、行政机关等相关者，这些判例很可能会产生类似于确定法律内容的作用，从而成为指导同类行为的基本准则。正如有学者所说，判决所采用的法律准则无论好坏都成了先例，能为今后发生的同类案件事实上提供具有实际约束力的准绳[10]。通过判决的这种扩张效力，环境公益诉讼在很大程度上发挥着形成和促进环境保护公共政策的作用。

（三）推动社会的变革

美国正义之盟的创建人南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种：（1）执行法律；（2）适用和解释法律；（3）改革公共机构；（4）激发社会和政治变革[11]。而公益诉讼的目标也正是为了实现公共利益方面的社会与法律变革。成功的公益诉讼会导致现行法律规定的执行或者政府履行其责任的变化，也会导致司法实践以及法律的解释发生变化，环境公益诉讼尤其如此。环境公益诉讼为社会大众参与环境治理以及行政管理提供了渠道，将民众对环境保护的关心和热情导向制度内的参与，进而维护社会公共利益[12]。环境公益诉讼制度不仅能够激发社会主体参与环境公益诉讼实践的热情，提供一系列的制度保证社会主体充分发挥其智力、能力等优势保护环境，而且也能够优化行政机关的执法工作，促进政府职能的履行，进而保护整个社会的公共利益，推动社会朝更好的方向发展。

三、生态文明建设中完善我国的环境公益诉讼制度的初步构想

环境公益诉讼在我国刚刚起步，还有许多不足。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要我国推进公益诉讼的立法与实践。在建设生态文明，构建中国特色社会主义的大的背景下，如何更好地发挥环境公益诉讼弥补环境行政执法不足、完善公共政策、促进社会变革这三大特殊的强大功能，笔者认为，应该从完善我国的环境公益诉讼制度入手。

（一）赋予公民个人起诉权，形成对行政执法更强有力的监督与补充

环境公益诉讼制度的首要功能就是弥补环境行政执法的不足。谁可以提起环境公益诉讼，这决定了在多大范围内社会大众可以行使监督环境行政执法权，参与社会的管理。通过向公民敞开诉讼的大门，赋予公民环境公益诉讼的起诉资格，不仅是公民环境权的体现，也是环境行政执法力度加强的重要举措。目前，新民诉中规定有关国家机关和社会团体组织有权利提起侵害公共利益的公益诉讼。法院可以发挥司法能动性、形成公共政策的功能，对个人提起的环境公益诉讼进行具体审查，不能简单地做出不予受理的决定。如沃尔夫所言：“司法能动主义的基本宗旨就是，法官应该审判案件，而不是回避案件，并广泛地运用其权力，尤其是透过扩大平等和个人自由的手段，达致促进社会公平，即保护人的尊严。”[13]具体来说，针对个人提起的环境公益诉讼，笔者认为，首先，法院审查个人提起环境公益诉讼案件起诉权是否有法律明确规定。其次，若属于有关国家机关或社会团体，起诉者要举证说明其曾向相关国家机关或社会团体请求提起公益诉讼且没得到答复。个人履行完此项形式证明责任后，法院应受理。最后，若个人提起的环境公益诉讼案件起诉权没有法律明确规定，法院不应当以无法律规定为由不予受理，需结合宪法的精神、环境法的基本原则以及诉讼法的理论等做出决定或裁判。

（二）统一现行的有关环境公益诉讼的民事、行政、刑事审判程序与规则

依诉讼性质可对公益诉讼分为三种：一是行政机关对环境侵害行为依法不具有行政监督和管的理职能，社会主体应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。二是行政机关应当依法承担监督和管理职能，但是若不履职责，社会主体可以以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。三是在刑事诉讼法中对于有关环境公益诉讼的犯罪分出一章节进行了专门规定，由检察机关代表国家对危害国家社会公共利益的行为提起诉讼。由此可见，我国的三大诉讼法对于环境公益诉讼没有较为统一的规定，甚至在行政诉讼法中都没有涉及。正像有的学者说的，在传统法律规则中，不可能包含解决环境污染或者破坏行为所产生的对人的损害进行救济，不可能也不会对环境损失进行弥补，更因其不考虑环境公益等因素，对未来纠纷的再生、重复和扩大不能形成制约力[14]。在新形势下我们出于保护环境公共利益、建设生态文明社会的需要，就要对环境公益诉讼的有关规则要进行协调、统一。首先，要把有关环境民事、行政和刑事公益诉讼的有关现行法条整理出来。其次，鉴于环境刑事公益诉讼制度较为明确具体，可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，划分出环境民事公益诉讼、行政公益诉讼制度。具体说就是，像刑事诉讼法中规定刑事附带民事诉讼追究民事责任一样，立法者完全可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，将整理出来的环境民事、行政公益诉讼的有关规定与刑事公益诉讼相协调。最后，这种协调统一绝不是简单的法律条文的堆砌，是建立在对环境公益诉讼理论的理解基础之上，是建立在对环境公益诉讼制度的功能把握之上的。

（三）优化与生态文明建设相关的法制运行环境

整个世界由社会和自然构成。社会发展的方式一般有两种，一是激烈的革命突变；二是平缓的改革渐进。长期以来，我国环境的管理是由各级政府的环境保护机关代表国家对环境进行监督和管理，这种管理体制已经被证明效果很差。环境执法机关不但没有真正承担起保护环境的重任，反而构成了对环境的威胁。运用法律的社会变革功能，发挥环境公益诉讼制度的特殊变革功能，就需要优化与生态文明建设相关的法律运行环境。主要包括以下三点：首先，立法上需要明确规定公益诉讼的特征和功能以及具体的操作程序，方便社会公众了解如何进行正当的保护环境利益，便于监督环境机关严格执法；其次，执法上环境行政执法机关依法保护环境公共利益，严格按照法律法规授予的权力依法提起环境公益诉讼；最后，司法机关在法治精神和保护环境公共利益的观念指导下，充分发挥主观能动性，审理环境公益诉讼案件。

总之，健全环境公益诉讼制度，才能使公民增强环保意识，提高公众对环境保护的使命感和责任感，更好地建设生态文明和中国特设社会主义。现阶段须尽快完善环境保护的法律规定，健全环境公益诉讼制度，用法律武器同危害我国环境公共利益的行为进行抗争。

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第13篇

一是环境侵权立案少。我国现行法律规定，无论是民事诉讼还是行政诉讼，原告都必须与侵权行为有直接的利害关系，并负有相应的举证责任。但由于环境侵权情况的特殊性，其损害结果往往要经过一个漫长的过程才会显现出来，还可能一个损害结果涉及多个污染源。因此，有不少环境侵权行为具有一定的隐蔽性，复合型的环境侵权则使受害者难以准确找到侵害方。这便是为什么环境污染事件不少，却鲜有能成案进入司法程序的一个重要原因。

二是案件事实认定难。环境侵权诉讼虽然适用举证责任倒置原则，即原告只需对存在污染事实和损害结果进行举证，但由于其损害所具有的长期性、隐蔽性和致害原因多重性等性质，加上原告一般都是缺乏环保专业知识、技术的自然人，要求其提供准确的财产性和非财产性损害情况实在有点勉为其难，提供出来的证据也往往难以得到法院的采信。加上有的污染物具有挥发特性，在污染发生到案件进入审理阶段之间可能就已灭失，鉴定机构自然无法就其因果关系作出符合事实的判断。

三是适用法律存在困惑。如，在环保案件原告资格、污染侵权构成要件、损害赔偿范围及民事责任形式等问题上，民事法律与环保法律的规定不尽一致。民法通则规定，“违反国家保护环境防止污染的规定”是侵权构成要件，司法实践中许多污染被告人因此以不违反环保某项具体排放标准为由要求免责。

环保法则规定，只要造成环境污染危害，就有责任消除危害、赔偿损失。法律之间存在冲突。四是法律规定滞后于环保需求。环境被污染、资源遭破坏，惩罚犯罪自是题中应有之义，但更重要的是使受到损害的生态环境得到修复。我国现行的刑事法律没有针对涉生态环境犯罪的破坏性特点，设定恢复性刑罚种类。这一立法上的滞后，一方面使很多被破坏的生态环境没有得到及时治理和恢复，另一方面，还让保护生态环境急切、步子迈得快了些的地方，出现了超越法律规定范围的情况。如某基层法院在检察机关没有提起刑事附带民事诉讼的情况下，对一些盗伐、滥伐林木等罪行较轻的案件，在判处罪犯刑罚时直接责令其补种树木，缺乏法律依据。

综上所述，笔者认为，国家和省有关机构必须加强生态环境恢复、生态补偿等领域的立法研究，尽快启动环保相关法律的制定或修订，从立法层面上为保护生态环境提供依据。最关键的有二：文/武东坡陈渊一是要建立环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体，依据法律的特别规定，在发现所处的环境已经受到或可能受到污染和破坏时，为维护社会公共利益、避免生态资源受到破坏，针对有关民事主体的侵权行为或行政机关的违法行为向法院提讼的制度。

第14篇

【关键词】民事诉讼；民事诉讼法；公益诉讼；公益诉讼制度

在社会各界的强烈呼吁下，2012年8月31日“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”经过三审顺利通过了。在新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这条规定对于公益诉讼而言是中国法制史上一个十分重要的突破，并从此揭开了我国公益诉讼的新篇章。代表了民事诉讼中一个新的生命力和未来发展方向。以下笔者针对公益诉讼及其特点，以及新法在实际生活中的理解和适用等相关问题进行阐述。

一、公益诉讼及其特点

公益诉讼，是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益等行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动，按照提讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。公益诉讼第相对于普通私益诉讼而言的。我国的新《民事诉讼法》规定的公益诉讼，是指特定公家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。

由此，我们可以看出公益诉讼的四个特点：一是主体的特殊性，其原告是无直接利害关系的不特定主体并且为的是抽象的公共利益；二是原告的公益性，即为的是不确定多数人的利益，该利益又可以分为扩散性利益（环境污染案件）和集体性利益（侵害消费者团体案件）；三是诉讼中国家干预较强，由于此类案件多涉及到公共利益因此国家重视和干预程度有所增加；四是判决效力具有扩张性，在公益诉讼中权利受害人不一定全部参加到诉讼之中，有时需要扩张到裁判以外的当事人。由于我国公益诉讼的实践太少，很多诉讼程序问题还需要大量的探索完善，所以在此次修改中仅集中解决制约公益诉讼开展的基本问题，若要在立法中建立一套完整的公益诉讼条件还不成熟，其他问题在今后的实践中继续完善。

二、公益诉讼的适用范围

新《民事诉讼法》采用的而非绝对式列举的方法将两类目前损害社会利益突出的问题纳入公益诉讼范围：一类是污染环境；另一类是侵害众多消费者合法权益。并加以“（等其他）损害社会公共利益的行为”这一兜底概述对公益诉讼的范围予以补充。这种规定将公益诉讼的案件范围明确化，完整化，增强了在今后的法律实施过程中可操作性和运用性。

但是在审判实践中，受文义解释和目的解释的限制对公益诉讼的案件范围又有所限制：一方面是只有当环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为是损害公共利益时才可以依此提起公益诉讼，这就意味着如果只是涉及个人利益基于维护个体利益而提起的诉讼则不属于此范围之内；另一方面可以提起民事诉讼的案件不仅限于环境污染和侵害众多消费者利益两类案件，在条文中规定的“其他社会公共利益”受到侵害的也可以根据实践的发展逐步包含在公益诉讼的范围之内。

三、公益诉讼的理解与适用

1、关于公益诉讼的受理条件。确定公益诉讼案件的受理条件，首先要准确把握民事公益诉讼的定位。民事公益诉讼是司法行为，受民事诉讼一般受理条件的限制，既包括积极的条件也包括消极的条件。为了防止当事人滥诉，人民法院审查受理民事公益诉讼时，除审查人是否具备新民事诉讼法第一百一十九条规定的条件外，还应当注意根据新民事诉讼法第一百二十四的规定。除此之外，还要求人提供的状中提供初步证据证明环境污染或者侵害众多消费者合法权益等侵权行为及其对社会公共利益的危害性，并说明其诉讼请求的合理性。对不具备条件的，应裁定不予受理。

2、关于公益诉讼的主体。新《民事诉讼法》第55条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。对于“法律规定的”的限制范围问题，目前还存在争议。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第92条第二款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。

3、关于公益诉讼的请求类型。关于公益诉讼的请求可以分为预防性请求和赔偿性请求。对于预防性请求原告可以依据《中华人民共和国侵权责任法》第15条的规定，请求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等责任；而对于赔偿性请求即赔偿损失有一定的争议，但笔者认为原告申请人民法院执行有关生效判决时，人民法院应当要求其提供财政部门指定的收款账户。

第15篇

关键词 环境公益诉讼 原告资格 公诉权

一、环境公益诉讼的概念和特征

（一）环境公益诉讼的概念

我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律规定的程序，对违反法律规定，侵犯环境公共利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院追究违法者的法律责任的活动。

（二）环境公益诉讼的特征

与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征:

1、环境公益诉讼目的具有公益性

环境公益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。

2、环境公益诉讼行为具有预防性

环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复原状，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得尤为重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。

3、环境公益诉讼原告具有广泛性

在环境公益诉讼中，原告起诉的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。

二、环境公益诉讼公诉权的立法不足

（一）环境基本法的立法不足

我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，其中的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提起诉讼。但由于我国现行法律规定的模糊，并非所有的类似的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定和环境保护的现实需要，应及早对民事诉讼法和行政诉讼法进行修改，赋予检察机关环境公益案件的起诉权，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个缺憾。

（二）《刑事诉讼法》的立法不足

我国《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。”以上条款的内容是，在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格。这是我国现行的三大诉讼法中，唯一的关于公益诉讼原告资格的规定，而且还对检察机关提起公益诉讼的条件限定为，仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。 转贴于

（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足

我国《民事诉讼法》第14条:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《民事诉讼法》第15条:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。以上是民事诉讼法和行政诉讼法中关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和支持起诉权，并未赋予检察机关对民事案件和行政案件的起诉权，检察机关也就更无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这不能适应实践中检察机关提起环境公益诉讼的需要。

三、环境公益诉讼公诉权的立法建议

（一）环境基本法的立法建议

基于检察机关所具备的国家法律监督机关的职能特点，及公益诉讼国家干预原则的体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境公益诉讼既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是针对破坏环境资源的单位和个人提起的环境公益民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼，检察机关对破坏环境资源行为提起的刑事附带民事诉讼，严格地讲相当于刑事诉讼中的环境民事公益诉讼。因此，本文建议，应在我国《环境保护法》中，明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关环境公益诉讼的公诉权。

（二）《刑事诉讼法》的立法建议

根据我国《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条的规定，虽在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，本文建议，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。

（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议