听证制度范文

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第1篇

关键词：城乡规划；听证制度；法律

听证制度（hearingsystem）是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见，接纳证据的程序所构成的一种法律制度[1]。它源于英美普通法中的自然公正原则，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利[2]。

听证制度最初适用于司法领域，称为司法听证（judicialhearing）,后来逐渐扩展到立法领域，称为立法听证（legislaturehearing）。20世纪初，随着行政权力的不断扩张，听证程序开始在行政领域得到运用，称为行政听证（administrativehearing）。行政听证有广义和狭义之分，广义的听证是指行政机关在制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动；狭义的听证则仅指听证会，也叫正式听证（formalhearing）,即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由利害关系人参加的听证会，广泛听取各方意见的活动[3]。

一、听证制度在城乡规划中的适用情形

从各国行政程序法关于听证制度的规定来看，对于听证适用范围的规定可以区分为三种类型，第一种是以美国为代表的，对于听证适用的情形完全由行政程序法之外的单行法律规定，即具体在什么情形下适用听证程序由单行法律规定，而有关听证程序的具体规定则在《联邦行政程序法》中作出。第二种是由单行法律作出规定之外，行政机关也可根据需要自行决定是否适用听证程序，如韩国。第三种则是采用列举适用情形和赋予行政机关自由裁量权相结合的做法，如日本《行政程序法》的规定[4]。由于中国目前尚未制定行政程序法，虽然新修订的城乡规划法第26条和第50条对于听证程序的适用情形作出了概括式的规定，但是对于听证程序的细节方面并未作出规定，可见未来在制定城乡规划立法时有必要对听证制度的具体程序在实施细则或有关行政法规中加以明确规定。

至于城乡规划在哪些阶段和事项中应当适用听证制度，从目前世界各国和中国有关立法中听证制度的规定来看,听证主要有三种类型:立法听证(包括国家法律和地方性法规、自治条例、单行条例的听证)；行政决策听证(包括行政法规、规章、行政规范性文件和其他抽象行政行为、政策的听证)；具体行政行为听证(包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证)。结合以上听证类型的划分，可见城乡规划涉及的内容十分复杂，规划的编制和审批阶段类似于规范性文件的制定，应适用行政决策听证的方式，而规划的许可和实施阶段关系到相对人的权利义务实现，应适用具体行政行为听证方式。因此总体来说，对于城乡规划的各个阶段都应设立听证程序，使它成为相对方的一项权利。但考虑到所有的城乡规划的程序中都适用听证程序可能会影响行政行为的效率，可以参照美国联邦行政程序法的做法，将城乡规划中的听证制度区分为正式听证与非正式听证两种方式，对于城乡规划中总体规划、分区规划的编制、审批等阶段，由于其制定的规划内容较为抽象，并未直接影响相对人权利义务，可以采取非正式听证的方式，如听取意见，召开座谈会、论证会等；而对于城市规划中的详细规划的编制和规划的许可、实施阶段中行政机关采取的具体行政行为，对一定范围内的相对人利益产生影响，应当适用正式听证的方式。

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二、排除听证适用的特殊事由

公众参与应当成为城乡规划程序中的一项基本原则，但是法律明确规定排除听证程序的适用时，应当适用该法的规定。如德国《联邦行政程序法》第28条第1款规定：“干涉当事人权利之行政处分作出前，应给予当事人对与决定有关之重要事实，表示意见之机会。”但是如果根据案件的情况，没有听证的必要的，可以不举行听证。特别是在下列情况下，行政机关可以免除听证：（1）于急迫的情形，或为公共利益有必要应立即决定的；（2）如举行听证将难遵守对决定有重大关系的期限的；（3）官署拒绝当事人的请求，而且对当事人在申请或声明中所作的关于事实的陈述，作出不同的对其并无不利的认定的；（4）官署作一般处分，或作大量相同种类的行政处分，或通过自动机器设备作出行政处分时，不适用听证；（5）行政执行时所采取的措施；（6）与公益的强制性要求相抵触时。日本、葡萄牙、韩国、澳门地区等国家和地区也采取了与德国相同的做法。

中国城乡规划立法中应当明确哪些情形不适用听证程序，总体来说，举行听证会的事项应当是涉及公民较重要利益且利害方有较大的分歧的事项，结合外国行政程序法的规定和城乡规划的特点，笔者认为，中国城乡规划立法时可以考虑作出列举式规定，排除适用听证的情形包括：（1）规划内容涉及国家秘密的；（2）规划事项关系重大公共利益，且规划实施具有紧迫性的；（3）规划的制定、实施对于相关人没有产生不利影响的；（4）法律、法规规定的其他不适用听证的情形。此外，对于涉及总体规划、区域规划的编制行为等对相对人利益不产生直接影响的抽象性行政行为，可以参照规范性文件的制定程序，宜采用非正式听证方式，而不需要适用严格的正式听证程序

三、听证制度中的当事人和参加人

扩大公众参与的范围是当代行政程序法发展的基本趋势，在听证程序方面，有关利害关系人的范围也在不断扩大。对利害关系人范围的确定从中国立法及司法实践来看，目前主要有两种观点，一是认为法律上的利害关系必然是一种直接的、严格的权利义务关系，具体行政行为只有对相对人的权利义务已经产生或将会产生实际影响时，才能被认定为有利害关系；而另一种观点则认为，对于利害关系人的认定并不是看行政行为对相对人利益是否产生法律上的直接影响，而应当扩及到凡是因规划行为可能产生不利影响的人，都应当认定为利害关系人。笔者赞同后一种观点，将间接利益相对人排除在听证之外不符合公正原则，与城乡规划的公众参与的理念也不一致。而对于有直接利益影响的人和间接利益影响人也可以进一步作出区分，前者一般称为当事人，后者被称为参加人。从英美法系国家的判例看，参加听证的利害关系人有逐步扩大趋势。如美国哥伦比亚特区上诉法院认为，“为了保证听证能够有效率地进行，方法不在于排除有权参加听证的利害关系人，而在于控制听证的进程，要求所有参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”[5]

各国行政程序法对于听证中当事人和参加人的规定也有所不同，有的对当事人和参加人分别作出规定，如日本《行政程序法》第17条第1款规定，听证主持人认为有必要时，对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者,得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。有的则将当事人的范围进一步扩大，包括了参加人在内都由行政机关依申请或依职权，通知其参加为当事人，如德国和中国台湾地区《行政程序法》对当事人的界定。德国《行政程序法》第13条规定则采用了听证参与人的概念，听证参与人包括：（1）申请人和被申请人；（2）行政机关的行政行为拟指向的或已指向的人；（3）行政机关拟与之或已与之订立合同的人；（4）行政机关可依职权或应请求，通知可因行政程序结果而损害利益的人作为参与人；（5）程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人；行政机关知道该等人的，应在行政程序开始时即对其作出通知。所以，中国在城乡规划立法中应当明确听证程序当事人与参加人，范围包括一切受规划直接影响其利益的人和因规划实现产生不利影响的人。

结合各国行政程序法的规定，城乡规划听证程序中的当事人一般应享有以下权利：（1）获得相关规划信息的权利。可以由规划机关在拟定、初步决定时发出公告，也可以由当事人申请获得，公告和申请内容一般应包括听证所要涉及的主要事实和法律问题。（2）委托人的权利。城乡规划的内容既涉及很多技术问题，同时又涉及事实认定和法律问题，因此，应允许当事人和参加人委托专家进行论证和律师。（3）陈述意见和提出异议的权利。听证的内涵即体现为听取当事人的意见，因此，当事人有权陈述其意见并可提出异议，对于异议听证机关应当在限期内给予书面答复。（4）提出证据和质证的权利。证据是行政程序的核心问题，行政决定要根据被听证主持人所接受的证据作出，因此，当事人应有权提出证据，并对不利于自己的证据进行质证，以防止行政机关只根据一面之词作决定[5]。

四、城乡规划中听证制度的主要内容

按照上文关于城乡规划听证程序的分类可以将听证程序区分为正式听证和非正式听证两种形式。然而，城乡规划中的听证程序与一般的正式听证程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式听证程序主要涉及一个行政机关与一个或少数几个当事人的关系，而城乡规划事项不仅涉及其他相关行政机关的职权，还与多个利害关系人有关。规划程序中的听证不仅是发表意见的机会，还是一个多种利益协调的过程。所以城乡规划的听证除了适用听证程序的一般要求外，理应有更为缜密的特殊规定[6]。在德国和中国台湾地区对于一定地区内土地的特定利用或重大公共设施的设置，涉及到多数不同利益人及不同行政机关权限的，应当采取规划确定裁决程序，必须经过公开和听证，最终作出的规划确定裁决具有核准规划实施、集中事权和形成效果。有鉴于此，笔者认为，在中国对于城市总体规划和跨区域性的规划编制、审批一般属于宏观性、概括性的方案，不宜采用正式听证的方式，而对于各城市、乡镇的详细规划、特定区域内的规划、重大公共设施的建设规划和旧城改造规划等方案应当采用正式听证的方式，城乡规划中正式听证的主要步骤如下：

1.听证机关接到规划拟定主体的规划草案后，首先应当向规划事项所涉及的其他行政机关送达规划草案，征求这些机关的意见。这些机关在收到听证机关的通知和材料之日起的法定期限内发表意见。表达的意见必须充分具体，主要是表明规划是否影响其利益，以及如何考虑该利益。

2.规划草案的公开。听证机关应当把规划草案公布在受规划影响的地方政府网站、地方日报或是公告栏上。程序法应当规定规划草案被陈列的时间，以保证社会公众有足够的机会能够了解该规划的内容。例如德国《行政程序法》规定，听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。

3.提出异议。所有认为自己的利益受到规划影响的人都可以提出异议。利害关系人提出异议可以采取书面或口头的形式，如果是口头方式提出的异议，听证机关应当制作记录。

4.举行听证会。在异议期限届满之后，听证机关应当组织规划拟定主体、利害关系人和与规划事项相关的其他行政机关进行听证，根据单行法律的规定或者听证机关认为必要时，还可以邀请专门问题的专家或是为本规划提供鉴定结论的专家参加听证会。规划确定程序中听证会的目的就是要权衡与规划事项相关的各种利益。所以，听证会不仅仅具有听证功能，还具有协调功能；听证会不仅给予了各方以发表意见的机会，而且使彼此冲突的意见尽量得以协调，从而使最终的规划确定裁决的内容更为理性。规划确定中的听证程序除了适用针对规划的特殊规定之外，也要遵守听证程序的一般规则。

5.听证机关作出听证结论。听证结束后，听证机关应当作出听证报告书，递交规划确定机关[6]。

以上是正式听证程序的主要内容，而对于城乡规划的拟定、初步方案的公布等阶段和总体规划、分区规划编制等抽象性行政行为，应当采用非正式听证的方式以提高行政效率。非正式听证的方式主要有听取公众意见，召开座谈会，论证会等方式，这些方式的内容方面可以参照正式听证中的有关内容，主要目的不是对规划涉及的利益进行协调，而主要是就规划内容与公众磋商，以做到事先使公众了解规划的内容，取得公众的认同和理解。

五、听证结论的法律效果

第2篇

听证会本身是半正式的，很少记录证词。主管部门的首脑应主持会议，提出问题并了解预算申请。主要的预算官员参加表现得相当活跃。为了有助于整个过程，为行政首脑准备一些问题。机构提交一份声明和相应的问题，或者审查完全通过提问和问题来进行。若不考虑采用的类型，机构应解释其项目，特别是任何项目变动。提问者应对模糊观点以及潜在的政治或管理问题进行详细探究。听证会的目的仅是为了获取信息，利用这类讨论会作出暂时性或最终决策是不恰当的，因为决策必须进行更多的思考。

美国的法律《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员、以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。在正式开始听证之前，一般要进行听证会排演或模拟是一项标准操作。部门管理者承担着诸如拨款委员会主席这样的关键审查者的职责。在听证会开始之前，已对棘手的问题进行了预计并作了相应解答。模拟听证会能揭示缺乏说服力的理由，有处理问题时建立部门间的有效合作，并了解审查者观点。模拟听证会政治家助于预算官员决定在传统的公开声明中应讨论和强调什么主题。

准备预算听证会的关键是充分的调查研究，以避免或使听证会上的意外情况减至最小。一个意外常使管理者看上去无知，并会使他们在回答其余问题时也显得很糟糕。对以往听证会和陈述的详细研究往往能显示出审查者认为是重要的方面。此外，在设想很难回答的问题时，对项目本身以及对项目的反应的审查是必不可少的。通常，预算官员和其他人（比如中心预算办公室中的人）的密切关系，能够成为智慧的重要来源。

关于听证会的简明书籍是有帮助的。一般而言，它们仅包括预计到的很难作答的问题或标准问题以及答案。它们可能包括对每一审查者观点的简要讨论，但这些信息常常是一般性的知识。这些描述还可能产生误导，引发不必要的困惑。

听证会的问题有许多来源，包括审查者（比如一位参议员）、职员、顾客、甚至部门本身。问题有时完全根据部门提供的问题清单来设置。有时设置的问题是非常困难的，这样部门便能够以可能是最好的方式继续记录某一主题。机构和OMB的听证会很少设置问题，但当友好的立法者想援助一个项目时，在国会听证会上设置问题也司空见惯的。有时职员间关系相当融洽，其效果与设置问题相似。

听证会上的表现往往会在审查者心目中勾勒出该部门的领导状况。听证会是部门塑造自我形象和营造对自身良好感情的一个机会。领导者将被披上公共安全卫士、科学家、政治家、环境保护者等外衣。在听证会上的出色表现有利于避免对部门费时的和非善意的审查。

了解预算是在听证会上留下好印象的最佳方法。了解有关知识必不可少，而知识又往往伴随着好的有组织的表现。通常，为接下去更深入的问题提供机会的简短的回答和恰如其分的表现最为有效。关注使人感到重要的主题没有被忽视。管理者不了解某一细节是可以原谅的，此类数据在听证会后常常被补充进记录。但对管理者来说，不知道如何回答有关管理方向的问题，却是不可原谅的。问题——甚至在细节上——常能被预计和回答或在听证时被传达。这一活动能给人留下深刻印象，并能建立信心。

听证会是一项有某些禁忌的游戏。部门官员意识到他们有两个管理者——立法部门和行政部门，但部门官员不能对行政首脑的预算提出异议，尽管他们希望得到更多的支持。如果核心预算办公室或机构认为该部门不遵守已建立的行政部门政策，那么部门领导或其他政治雇员便会被解雇。但在一些情况下，核心预算办公室或机构从政治策略的考虑出发可能并不希望部门违背立法部门的愿望，将预算提高到行政部门规定的水平之上。每种情况必须被单独加以考虑。此外主管部门不应当同意向客户的压力让步。主管部门应当对的有的人负责；因此，向某一客户让步意味着偏袒。它也承认施加压力可能取得成功。与此相反，主管部门精心组织语言，表示他们希望听取民众的建议，并且会依照有价值的建议行事；主管部门的确接受好的建议，但只根据建议的内在价值决策。由于这项禁忌，压力没有什么影响，不会被公开接受。

听证会结束后，预算分析人员仔细地复核他们的记录并重新考虑提案和其他材料。来自行政首脑的指导也被加以考虑。通常审查者会通过书面或电话形式询问一些附加问题。接下来部门预算办公室着手准备其最终的分析和建议。主管部门的首脑就预算作最后指示。指示的内容取决于行政首脑的管理模式。有的人将整个责任交与预算办公室，其他人仔细地审查申请。通常，行政管理面临的时间压力不允许其对申请作长时间的、详细的审查。一套指示信息通常包括：1.机构申请概要；2.预算办公室的建议；3.行政首脑上一年度有关预算意见的概要；4.预算办公室的附加建议；5.初步预算（州和地方政府必须平衡）；6.政策问题概要。

二、焦作市

实施的部门预算听证

河南省焦作市财政局根据市政府提出的“公开透明理财、科学民主决策、规范预算管理、提高资金效益”的总体要求，将进一步深化和完善预算管理制度改革列为工作重点之一。经过充分酝酿和准备，2004年3月23日下午召开了首次部门预算听证会，市水利局、卫生局、司法局和焦作大学四家即将提交市十届人大一次会议审议的部门预算举行了局内听证和社会听证，广泛征求各方面意见，以提高预算编制的规范性和科学性。

1.会议组织情况。会前焦作市财政局专门就举行听证会的有关事项进行了认真研究，由于时间较为仓促，与规范的听证会程序相比，本次预算听证会未能提前30天向社会公众告知听证会的内容、时间、地点和程序，没有聘请相关专家，没有接受社会公众的参加申请。参会人中仅限于财政局副科级以上干部、预算单位代表，各会计站站长和财政局从人大代表、政协委员、新闻单位、社区中聘请的10位社会财政监督员，因此办能称为准意义上的预算听证会，是一次益尝试

2.预算听证情况。听证会按照业务科室介绍、听众提问的程序进行，采取了投影仪显示的现场互动形式，台听众对四个部门的每一笔支出安排情况都一目了然，对有疑问的地方随时提问，农业科、社保科、行政政法科、教科文科的四位科长现场给予解答，对一些涉及四个部门具体业务的项目支出安排，由预算单位代表给予具体的补充说明。由于现场观众提问十分踊跃，并且涉及到一些深层次的问题，听证会一直持续了四个多小时。

3.听证会取得的成效。通过财政预算社会听证，让纳税人和老百姓知道了政府财政的钱是怎样花的，准备为老百姓办哪些事情，增强了政府理财的透明度和公信力，让纳税人有了知情权、参与权与监督权，体现了政府为民理财、科学民主、公开透明、权力制衡、主动接受监督的亲民为民形象。但由于此项工作刚刚开始，各方面阻力也比较大。加上目前预算管理体制的先天性欠缺，财政局内部也仅仅是各个支出科室与预算科的相互讨价还价，导致预算编制的透明度不高，定额、标准等技术性问题也不尽完善，暴露出部门预算编制存在一些亟待规范的地方，归纳起来主要有几个方面：一是预算内外资金安排标准不统一，综合预算落实不到位。财政预算内资金基本上都能安排到项目，相对较为规范。但预算外收入安排一粗二宽，缺乏成本核算和定额标准，宽打窄用的问题比较突出。如焦作大学预算外收入3300多万元基本没有落实到项目，结防所200多万元预算外收入成本支出失真等，资金安排的科学性无法考察，反映出财政对预算外郊外的管理相对落后。二是预算安排的依据有待规范。主要是财政资金的供给范围不清导致一些项目安排不能叫人信服，如医院的定额补助和贷款贴息问题是个热点，许多听众提出财政对医院补助不能适应公共财政的基本要求，建议能否将补助与项目结合起来，按照医院所提供的公共卫生服务的数量和质量安排相应支出实行零基预算，不搞一刀切，同时也体现出财政支出与群众受益间的对应关系。三是预算编制的一些基础性工作仍有待加强。如基本支出预算不管是人员经费还是公用经费都有定额，但项目预算缺乏合理的定价机制，且经费与专项资金界限不清，实际工作中单位有虚报项目支出用作公用经费的对策，财政资金的使用效益不高与此有很大关系。四是财政内部各个业务科室在编制预算时存在水平和标准不统一的问题，表现在预算编制质量差别较大，同类支出在不同单位间执行不同标准，如会议费支出、车辆燃修费、临时工工资等。五是预算编制缺乏绩效评价前提，预算单位在项目申报时追求预算最大化目标，往往是宽打窄用，最终表现为年终结余，但这并没有与单位申报下年度预算结合起来，结果是预算编制与预算执行结果相脱节，最终导致财政资金的浪费。

三、重庆市财政局的预算追加实施听证

预算追加听证是指在年度部门预算执行中，有关部门或部门提出追加支出申请后，经财政部门联系处室初审并提出听证提议，由听证评议小组对预算追加项目进行审议、确定的过程。过去，单位或部门提出申请后，主要由联系该单位的处室审核意见，并按程序审批。这种方式在操作上缺乏公开和透明，决策上缺乏公开和透明，决策上缺乏民主和科学，容易产生分配上的不平衡。市财政局在进行了大量调查研究和可行性论证的基础上，2003年上半年，制定了《重庆市财政局预算追架听证会暂行制度》，用于规范追加预算指标的审议和确定程序，建立了从听证准备（单位申请、处室初审、建档入库、提请审议、列入议程）到听证审议（听取意见、研究讨论、初步确定）、听证确立（呈报局长办公会）和指标公示、追加预算等一整套程序。即：市级预算单位提出预算追加的申请后，由市财政局联系该单位的处室进行调查研究并提出听证提议，然后召开听证会，由局主要领导主持，办公室、条法处、监督处、监察室等不管资金或不联系预算单位的处室人员组成评议小组，听取处室汇报项目情况、资金需求和申请理由，由听证评议小组集体研究决定是否给予追加，然后报局长办公会审定。

预算追加听证制度从2003年7月25日正式启动，第一次听证会议对市检察院申请办案经费等四个项目进行了听证。2003年11月27日，第二次预算追加听证会议对市级机关综合楼办公家具购置等四个项目进行了听证。两次听证会均取得成功。一起追加预算项目因实施理由不充分、条件不成熟未获通过，其他项目预算单位共申请追加预算5230万元，听证后确定为3900万元，核减25.4%.同时，按照轻重缓急的原则，对原申请使用方向、结构等进行了调整。

（一）、听证程序

具体分为听证准备（处室初审、建档入库、提请审议、列入议程、召开会议），听证会议（听取意见、研究讨论、初步确定），听证确立（呈报局长办公会），指标公示，追加预算等程序。

1、听证准备包括：（1）。处室初审。由支出处室审核有关市级部门的追加预算申请，提出初步处理意见，确定项目是否确立。（2）。建档入库。按照局专项资金管理有关办法，对已确立的项目进行梳理、排序后，输入局专项项目库。（3）。提请审议。由相关支出处室整理项目内容，并向评议组办公室提出审议请求。（4）。列入议程。评议组办公室根据处室提交项目数量及项目轻重缓急，拟定会议议程，报局领导审定。（5）。召开会议。按照局领导的批示，由评议组办公室确定会议时间，通知相关部门。

2、听证会议。包括听取意见、研究讨论、初步确定等程序。（1）。听取意见

由会议主持人宣读听取议程、介绍参会人员、告知责任义务、宣布会议开始。

提议者提供项目资料、陈述项目内容、发表初步意见。（原则上控制在20分钟内完成）。

评议组成员询问项目事由、可行依据及经费需求。（2）。研究讨论。评议组成员阐述个人观点、进行会议讨论。（3）。初步确定。由会议主持人宣布提议者退场、综合各位意见、进行评议表决，宣读会议结果。

3、听取确立。由评议组办公室整理会议内容，形成会议纪要，呈报局长办公会审定。如需

动支预备费，要拟文报市领导审批。

4、指标公示和追加预算等程序。经局长办公会研究同意确立的项目预算指标，要通过局网络和会议纪要等多种方式予以公示。同时通知项目单位，办理预算指标下达相关手续。

（二）、复议程序

具体分为提出复审申请、申述复议理由、研究复议内容、回复复议处室。采取会议集中研究或分别征求意见等方式进行。

听证结果公示过程中，听证提议者如有异议，应在公示后3个工作日前向评议组办公室提出复议申请，由听证秘书听取复议理由申述，整理申述内容，向局领导及评议组成员处室通报有关情况或召开复议会商会议，形成复审决定，并及时将复审决定通知复议申请人。

1.听证过程中，提议者有过激行为致使听证无法进行的，听证主持人有权宣布听证中止；

2、听证全部活动，应当由听证秘书整理形成听证笔录，经听证主持人审阅，并由听证主持人、听证评议组成员和听证秘书签名后，呈报局长办公会审议。

3、听证结束后，听证秘书应当依据听证情况及笔录，写出听证纪要，连同听证笔录报局长办公会审议。听证纪要应当载明下列事项：听证的时间、地点、议题、主持人、秘书和其他参加人；提议项目内容及其可行性、初步意见、经费额度，以及评议主要分歧和听证主持人的意见和建议。

4、听证会议内容、听证笔录、听证纪要在未经局长办公会研究及公示前均为机密资料，所有涉及人员要严格保密，不得泄露。

5、听证主持人、评议组人员、听证秘书应当严格按照法律法规行使其权利，如有违反法律法规的行为，将取消其作为相应资格，并按有关法律法规承担相应责任。

四、预算听证的意义作用和需要改进的意见

举行预算听证将对提高预算管理水平有十分重要的作用，对政府财政接受社会监督，实践执政为民和政治民主也将产生重大推动。公开透明本身就是一种进步，把听证制度引入预算管理中是财政管理制度的创新，也是深化财政支出改革、强化财政管理的一项重要举措，具有十分重要的意义。

1、实行预算追加听证制度是加强财政管理、规范财政资金分配的有效途径。作为财政支出改革的一种形式，预算追加听证制度首先规范的是财政自身的行为，有利于促进财政部门不断加强自身建设，促进财政支出管理的科学化、规范化、制度化。

2、实行预算追加听证制度是提高财政资金分配公开、透明的主要形式。预算追加听证制度的建立，使财政资金分配在“阳光”下进行作业，对于杜绝“人情”预算、“个人”预算，防止资金分配中的暗箱操作和不正之风，从源头上防治腐败具有重要作用。

3、实行预算追加听证制度是提高财政资金使用有效性的重要保证。实行预算追加听证，旨在通过规范的审核制度，严格的审核程序，从可行性、有效性等多方面加强对预算追加项目的审核，切实保证财政资金分配科学合理，提高财政资金使用的经济效益和社会效益。

4、实行预算追加听证制度是财政部门科学理财、民主决策和依法行政的具体体现。实行预算追加听证制度，引入了民主、科学的决策机制，免了一家之言，合理地确定预算额度，是财政部门实践“三个代表”，对纳税人、对广大人民群众高度负责精神的具体体现。

从两个地方开始的预算听证的情况看，我国的预算听证还处于初始阶段，主要是内部和少数部门的听证活动，内容和范围较少，公开性不够，因此作用甚微，但毕竟迈开了步子。为了进一步做好预算听证工作，需要完善以下方面的内容：

一是完善预算法。在修订预算法时增加关于预算听证的内容。根据法律，再制定《财政部门预算听证实施办法》，推动预算听证制度的全面实施。应当逐步将预算听征的内容和范围扩大到整个预算。

二是扩大预算听证的公开形式，逐步将预算听证由内容听证、部门听证扩大到报纸、电台、电视等公开媒体的听证。

三是建立专门的预算听证机构，可以由财政机关预算、法规和办公室负责这项工作。

「参考资料

1、《中国财经信息资料》2004年第11期黄春平《向社会公开财政预算听证》2、《法制日报》2004年4月1日3、《美国公共预算》托马斯D林奇著《中国财政经济出版社2002年1月第1版》。

4、《世界著名法典选编宪法卷》主编萧榕中国法律出版社1997年6月第1版

第3篇

关键词：死刑；死刑听证；死刑复核程序

中图分类号：D924 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）20-0131-02

一、死刑听证制度的概述

1.死刑听证制度的定义

死刑听证制度，是指在案件经过一审或二审，被告人被判决死刑立即执行后，通过在死刑复核程序中引入一个程序完备的听证机制，来最终决定是否对被告判处死刑立即执行的制度。

2.死刑听证制度的法律价值

通过死刑听证制度，再次对死刑案件进行公开质证，听取当事人和侦查机关代表等各利害关系方的意见。同时也可以根据案件需要或者当事人的请求，邀请人大、政协等有关专家及与案件有关的人参加，其他公民和新闻记者也可以旁听和采访，以便了解案情，监督程序，保证听证会的公开和公正。经过听证，可以倾听各方面的意见和建议，对证据材料进行多方面的考察和酌量，依法做出是否立即执行死刑的决定。随着案情的内容、证据及利害关系人的意见的公开，案情的结果逐步水落石出，社会公众依据法律对案情的评价也逐渐成熟，死刑案件的判决结果才能得以服众。死刑听证制度的法律价值主要表现在：一是有利于死刑案件的公开和透明。二是有利于对国家权力进行有效制约。三是有利于保障人权同时消解当事人的不满情绪。四是有利于公民积极参与司法。五是有利于贯彻我国的基本刑事政策。

3.死刑听证制度运用的法理基础

听证程序作为一项重要的法律制度，其产生及发展有着深厚的法理渊源。普遍认为，英国的“自然公正原则”是听证程序得以依存的法理基础，之后美国出现的“正当法律程序”又进一步深化了这一法理，二者被视为现代听证制度的两大法律基石。自然公正原则是一个最低限度的公正原则，适用范围很广。英国皇家法院要求下级法院和行政机关行使权力时必须遵守这一原则。同时一切其他行使权力的个人和团体，在其行使权力的时候，也都不能违背这个原则。就自然公正原则的核心问题而言，不在于公民是否享有某种权力，而在于行使权力对公民可能产生不利后果时，需要遵守一个公正的程序。对自然公正原则具体适用的借鉴，导致了听证制度在美国的产生与发展。美国宪法修正案第5条规定，未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。听证是宪法上的正当法律程序的主要内容，对审判机关而言，应当按照正当法律程序的要求公正行使权力，所有对当事人不利的决定，必须听取当事人的意见，这是必须履行的宪法上的义务。正当法律程序是所有个人享有的公平的最低限度标准，是一个不断发展演变的理想要求。

二、死刑听证制度的必要性分析

自2007年1月1日最高人民法院收回死刑复核权以来，死刑立即执行案件的数量大幅度下降、案件的质量有了明显的提高。但是，由于社会公众对死刑案件的复核过程不了解、不同社会阶层的人对死刑社会作用的认知也存在着较大差异，导致部分公众对于死刑的实施过程存在着一些怀疑和指责，从而影响到司法机关的权威。如果我们能在死刑复核程序之中引入听证制度，将大大提高死刑判决的公正性和合理性。一是死刑听证可以最大限度地获取民意支持和社会认可，做到法律效果和社会效果的高度统一，裁决结果才能更好的得到社会的认可。二是可以控制死刑与国际接轨。让公民直接参与到死刑案件的听证中去，通过听证制度广泛吸取各个社会阶层的人士对于死刑制度看法和意见，有利于我国在刑罚轻刑化以及减少死刑总量、最终取消死刑方面与国际接轨。三是能加强对死刑案件的监督，确保公正判决。听证程序事实上就是由社会公众对生效裁决质量的评判，也是对审判程序中行使审判权的法官的职业道德、敬业精神等综合素质的评判。四是可以减少误判。死刑作为一种无可回复的、终极性的剥夺犯人生命的刑罚，一旦误判就无法纠正，会给受害人及其家属造成无可挽回的损失和遗憾，也动摇了人们对司法的信仰。因而对死刑案件应当慎而再慎，死刑听证制度的确立势在必行。

三、美国死刑的程序考察和借鉴

在西方发达国家中，美国是保留并且适用死刑最多的国家。国家通过设置严格的诉讼程序，来最大限度地避免错判、误判，保障公民的生命权利。这对我国建立死刑案件的听证制度具有重要的借鉴作用。

美国的死刑司法制度具有几个特点：第一，要经过特殊批准和大陪审团决定才能对死刑案件。美国的大陪审团专门审罪案件的，对于死刑案件具有绝对的决定权，体现了国家在司法领域对普通民众权利的重视。第二，充分保障死刑案件中被告人的辩护权。在《美国法典》里明确规定了被告可以自行指定律师而且该律师可以在任何时间与被告相沟通。美国的法律和司法重在保证每一个死刑案件被告人都能够得到充分的律师辩护和自我辩护。第三，多渠道的救济程序。在美国，审判后免予处死的机会主要有三种：一是通过上诉对原来的裁决进行改判。二是通过人身保护令程序进行改判。三是可能通过赦免或减刑获得不判处或者不执行死刑的机会。

美国的死刑案件审查制度、陪审团决定死刑的制度、死刑案件辩护制度、死刑诉讼救济程序和死刑执行制度，都有很多地方值得我们总结和借鉴。以下几个方面可以作为我们在设计死刑听证制度时的借鉴。首先，死刑审判程序应当更加的严格和公正。其次，要给予被告人充分的辩护权利，而被告人辩护权在我国现行的死刑复核程序中完全缺失，因此未来设计的死刑听证制度应该赋予被告最充分的辩护权利。第三，要给予被告充分的救济机会和救济渠道。

四、死刑听证制度设计程序初探

1.死刑听证制度的主体

听证会的主体由法院、公诉方、被告方、听证团以及旁听的人民群众组成。法官作为听证会主持人，站在中立的立场上听取被告人、被害人、检察机关和其他听证参与人的意见和证据，并在此基础上做出裁决。为了保证法官的中立性，原案件承办法官不得作为听证会的组成人员。公诉方即控诉方，由检察机关和被害人代表组成，承担证明被告所犯罪行确实达到应当被立即判处死刑立即执行的责任。被告方由被告和其辩护律师组成，与公诉方就是否立即执行死刑进行最后的辩护。听证团由社会各界人士包括人民陪审员、人大代表、新闻媒体界代表以及有关办案专家组成，这些人可以独立地提出自己的观点和看法供法官中立裁决。最后是旁听的人民群众，由于死刑案件的特殊性还有秘密性，因此应该对旁听人数做些限制，这样也可以避免一些意外情况发生。

2.死刑听证的适用范围

死刑听证制度是为了最大限度地保护被告人的生命权利而设置的最终补救程序，重点在于防止错判错杀造成无法挽回的后果。因此为了提高司法效率，并非所有的死刑案件都要实行听证，死刑缓期执行的案件就没有听证的必要。需要进行死刑听证的案件具体体现为以下两类：一是被告人不服的案件。因为死刑听证制度是为被告人权利设计的一个最终保障制度，因此只要被告提出听证要求，法院就必须为其提供完备的程序保障，这样才能最大限度地保障被告人的基本权利，同时维护司法的公正与权威。二是法院认为应当听证的案件。针对部分案件如果被告未提出听证要求，法院复核案件时认为判决死刑立即执行过重或者案件本身还有部分疑点即法院复核时认为需要征求民意再进行裁决时，可以依职权举行听证。

3.死刑听证程序

目前我国对死刑听证制度尚无法律规定，其相关法律关系的规制尚待完善。在此参照审判程序的开庭方式和行政听证的一般程序而设计拟定了如下的死刑听证程序：一是听证程序的启动。由最高院依职权启动听证程序。二是听证团的选定。听证团由被告方、法院、控诉方三方在陪审员名单中各选若干名组成。之所以在陪审员名单中选择听证团成员，一方面是考虑与我国现有的人民陪审员制度接轨，方便听证团成员的选择，另一方面是因为我国的人民陪审员本身就代表了广大的人民群众，能够很好体现民意的选择。三是送达听证通知书。法院在确定听证会日期后，应当在举行听证若干日前将听证通知书以法定方式送达给参与听证的各方代表。四是听证。听证是死刑听证程序的核心，一般可分成四个阶段进行。第一是听证准备阶段，由书记员核对到会人员情况，宣布听证事由以及介绍主持人组成人员和书记员名单，并询问各方当事人是否申请回避及说明申请回避的原因。第二是听证调查阶段，由被告人检察机关分别主张权利或陈述意见和提供相关证据。然后各方到庭人员围绕法官提示的证明对象对证据的真实性和证明作用进行举证、质证，各方到庭人员也可向他方提问，同时听证参与人也可以在法官的许可后向各方提出疑问。第三是听证辩论阶段。听证调查后，经过短暂合议，法官当庭确认经听证程序认定的证据，归纳出案件的争议焦点问题，引导各方到庭人员根据有效证据和相关法律依据进行听证辩论。之后各方到庭人员作最后陈述，对听证情况发表各自意见。第四是裁决阶段。听证会结束后，休庭一小时左右，由听证参与人进行秘密讨论，对是否应当执行死刑立即执行给出肯定或否定的意见。若给出的意见是不同意执行死刑立即执行，则法院必须无条件服从，并改为死刑缓期执行；若意见为同意，那么是否执行死刑立即执行的决定权交由听证主持人组成的合议庭经过合议后做出。死刑听证的全部内容，由书记员记录在卷。听证笔录应交参加死刑听证的各方当事人核对后签名或盖章。

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