乡村论文范文
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第1篇
调查的4个乡镇和3个村都存在规模庞大的债务。从表1可以看出，自1996年以来，4个乡镇的债务增长速度都很快，到2001年底平均债务余额已高达545.7万元。B乡6年内债务规模增长了3倍，年均增长20.1%；A乡增长了5.4倍，年均增长32.4%；C镇增长了11.6倍，年均增长50.5%。表2显示，1990--2002年，F村和G村借款总额都超过100万元。到2002年底这两个村的借款余额分别为30.4万元和16.5万元，如果加上应付款，债务规模会更大。
调查表明，债务用途对债务规模产生了较大影响。办公场馆、大型基础设施建设以及兴办企业所需要的资金量较大，这些项目的兴办一般会急剧增加乡村负债的规模。如C镇1999---2002年债务规模剧增的原因就在于工业园区的拆迁与建设，A乡1999年债务规模剧增的原因是修建了宏伟的乡政府办公楼。一般而言，从用途来看，发达地区乡镇的负债主要用于兴办企业，提供投资额较大的公共产品，如C镇所有的债务都用于举办企业和工业园建设，负债额较大。欠发达地区大部分乡村债务用于发工资、上缴税费任务，负债额因而较发达地区低。
二、债务结构
(一)债权人结构
乡村债务的债权主体主要包括农业银行、农村信用合作社等正规金融机构，农村合作基金会等非正规金融组织，国外政府和国际金融组织，上级财政，单位和私人(包括个体工商户、乡镇干部)等。表3为样本乡镇2001年底的债权人构成表。表4为调查村1990--2001年借款的债权人构成表。
上述情况及我们所掌握的其他地方的材料表明，正规金融机构是乡村债务中最主要的债权人，农业银行和农村信用合作社是农村基层政府或者组织的重要资金供给者。
对乡镇政府而言，县级财政也是借贷资金的一个重要来源。向县级财政借贷包括两种主要形式：一是用于弥补预算内资金的不足或者应付突发事件，比如D乡的清盘借款，因为农村合作基金会被取缔后，债务必须由乡政府财政兜底，县财政先垫借出来，然后逐年在下拨款里面扣除，年息3%；二是项目贷款，资金跟着项目走，比如B乡的林业开发贷款。
非正规金融组织主要是农村合作基金会。1996--2002年B乡累计从基金会贷款304.9万元，用于发工资、建办公大楼和上缴税费任务等。20世纪90年代中期以后，私人成为乡村的一个非常重要的借贷渠道。私人主要指的是乡村干部、个体工商户。乡村对私人的债务有借款和应付款两种形式，借款包括各种名目的集资、临时周转借款，应付款则是因为拖欠工资和工程建设款而发生。
地区经济发展水平对债权人结构产生了较大影响。发达地区正规金融市场和非正规金融市场的资金都比较充裕，金融机构和私人成为负债的主要债权人。对于欠发达地区而言，除了正规金融机构和私人以外，上级财政以及各种非正规金融组织也是重要的债权人。
实际上，乡村债务正在经历一个由公共债权向私人债权的重大转变。20世纪90年代初期进行的调整农业结构、发展乡镇企业、小城镇建设、乡村建设等主要从正规金融机构获得融资，乡村借贷的主渠道是农行和信用社，基本上没有单位和个人债务。1993年开始进行的金融体制改革，实际上加快了金融业的市场化进程，资金的市场化程度提高，使不具有市场竞争力的农业和农村出现了边缘化的现象，乡村获得的正规金融机构贷款急剧减少。到1998年以后，广大乡村尤其是村级组织几乎不可能从金融机构获得贷款。同时，国家财政支农力度不仅没有提高，反而有所下降。以“九五”时期为例，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重1996年为8.82%，1997年为8.30%，1998年为10.69%，1999年为8.23%，2000年为7.75%。其中1998年的比重有所提高，是因为这一年发生了特大水灾。这五年中，国家财政收入从1996年的7400亿元增至2000年的16386亿元，增幅达121%；但财政对农业的支出只从700亿元增至1231亿元，增幅仅为75%。因此，乡村融资不得不依赖主要由私人组成的民间借贷市场。
(二)债务用途结构
乡村借贷款主要用于兴办乡村集体企业、进行农业综合开发、从事公共基础设施建设和办公设施建设，发工资以及上缴税费任务等。表5为样本乡镇2001年底累计发生债务的用途结构。
从表5可以看出，在2001年D乡的债务余额中，用于兴办企业的债务占总量的35.3%。另据我们调查，从1991年以来C镇发生的5笔借款中有1笔直接用于兴办企业，3笔用于工业园建设，也与兴办企业有关。其他地区的调查也表明，发展乡村集体企业等生产性支出是形成乡村债务的一个主要原因。乡村两级债务的1／3用于生产性支出(云德奎，2000)，河南50%的乡村债务是在兴办乡村集体企业的过程中发生的(河南省财政厅，2001)。20世纪90年代初期，国家和地方政府出台了不少兴办乡村集体企业的法律法规，鼓励乃至强制基层政府推动乡村集体企业的发展。在上级政府的强制压力下，集体企业得到了非常规发展。由于自有资金不足，集体企业的资金有很大一部分来源于农行、信用社等金融机构的贷款以及财政优惠资金。D乡兴办的乡村集体企业主要是建一座水电站，项目总投资为337.9万元，其中负债为213.9万元，占到了其债务总余额的1／3。
农业综合开发指的是围绕农业增产增效而开展的各项建设，比如兴国县搞的所谓“三冬一改”和优化种植结构工程。农业综合开发的资金贷款来源于农行、信用社等金融机构，国际农发基金以及农村合作基金会等非正规金融组织。这些资金通常由乡镇政府统一承贷，然后转贷给村级集体组织和农户，或者为他们提供担保。粮食主产区农业综合开发的投入一般比较大，在其债务总额中占有相当大的比重，比如D乡，这类用途的负债占到1／3强。不过，“在城市偏向的影响下，发展中国家的政府对世界银行和其他国际组织增加农村基础设施投入的要求，经常只是为了得到贷款或者援助而表面敷衍，并没有落到实处。”(林毅夫，2002)基层政府的行动逻辑也是如此，解决资金紧缺的激励刺激基层政府向国外资本借贷。D乡向国际农发项目贷款218.7万元，借贷时用的是农业综合开发的名义，但借款的实际用途并不仅仅是农业开发，这使得农业综合开发大打折扣。
对债务的使用作历史性的考察表明，20世纪90年代中期以前，乡村负债主要用于生产性投资，从债务的表现形式来说是融资性债务；20世纪90年代中期以后，在广大中西部地区，完成上级政府规定的税费任务以及发工资成为乡镇的沉重负担，债务的用途出现了根本性的转变，发生了由生产性负债到非生产性负债或者说由融资性负债到赤字性负债的根本性变化。由于绝大部分乡村集体企业停产、倒闭或者转制，政府从生产竞争性领域退出，转向通过提供优良的投资环境等手段吸引外部资本，推动个体和私人企业的发展，东部地区的负债由生产性投资转向基础设施建设。
表5乡镇政府负债的用途结构(万元，%)
注：用途中的其他主要指的是偿还债务以及乡镇财政周转金
资料来源：根据实地调查资料整理
(三)期限结构和利率水平
负债的债权人及其用途决定了债务的期限和利率。一般来说，来自金融机构的贷款绝大部分属于一年之内的短期贷款，利率比较确定。4个样本乡镇自1996年以来一共向金融机构贷款16笔，其中只有A乡和D乡各有1笔贷款为长期贷款，其余皆为短期贷款。金融机构的利率由国家规定，由于央行从20世纪90年代以来不断调整银行利率，金融机构的贷款利率变化比较大，但总体上呈下降趋势。
来源于诸如各种基金会等非正式金融组织的借款都在一年以内，利率非常高，比如B乡从1996--1998年一共向基金会借款13笔，期限短则3个月，长则1年，月利率高达千分之19.8。
单位和私人的债务由借款和应付款两部分构成。中西部地区的单位和私人的借款绝大多数具有应急性质，比如用于完成税费任务。从期限来看，基本上属于短期借贷，利率比较高。借款期限短则一个星期、半个月，长则6个月。这是因为大部分乡镇的拖欠都是短期性质的，能够周转过来就会结清税费。东部地区的借款则主要以集资的形式发生，用于兴办企业。政府和单位以及私人之间的借贷是借贷关系里面最敏感的话题，利率是借贷的焦点。从样本乡镇以及我们掌握的其他案例来看，单位和私人借款的利率弹性大，低则不用还利，高则成为高利贷，月利率高达千分之30。
从我们所掌握的案例来看，欠发达地区的应付款主要有两大部分，一部分是拖部教师的工资，迫于各种压力，虽然经常发生拖欠现象，但是一般都是短期的，更准确地说是常欠常清。另一部分是拖欠各种工程款。建设款拖欠时间一般都比较长。A乡1998年拖欠工程款45万元，到2003年都没有偿清。发达地区的应付款绝大多数属于工程建设款，拖欠时间也比较长，一般都在3-4年以上。
三、债务变化趋势
对债务的走势做预测是一项非常困难的工作。由于数据不足，我们很难运用统计方法，比如时间序列分析法做出定量分析。这里我们只是在现有制度框架下，依据宏观经济走势，定性地对负债增长速度、债权人结构以及用途做一些分析。
乡镇负债增长速度主要取决于乡镇财政的收支缺口。由于经济增长以及财政收入增长速度的相对稳定性，故负债增长速度又主要取决于支出的增长速度。欠发达地区乡镇财政支出的主体是干部教师工资，负债增长速度取决于工资增长速度。如果工资增长速度过快，乡镇的债务也增长快，反之亦然。很多地区推行的“工资由县级统筹”的做法缓解了乡镇财政支出的压力，这些地区乡镇债务的很大一部分源头应该可以得到遏制。发达地区乡镇的债务主要是基础设施融资性债务，其增长速度主要由公共产品投资额的增长速度决定。从目前形势来看，雄心勃勃的“东南沿海”工业园区建设、大路大桥等基础设施建设的势头正方兴未艾，这可能会刺激债务的增长。发达地区大搞投资环境建设，实行“赶超”发达国家或地区的战略，而广大中西部地区则普遍推行“赶超”发达地区的战略。在这种战略的主导下，中西部地区乡镇政府被迫效仿发达地区，提供大量基础设施等公共产品，以提高招商引资的竞争力。基础设施的建设成本高且经济效益见效慢，如果乡镇受到的强制性压力不能够得到减弱，便有可能重蹈覆辙，像20世纪90年代初期兴办乡镇企业一样，导致负债急剧增长。一言以蔽之，“招商引资”的竞争压力有可能刺激乡镇政府(既包括中西部地区的，也包括东部地区的)举债，导致债务规模不断膨胀。
从负债用途来看，短时期内，乡村债务的结构不会改变，即在广大中西部地区以完成上级政府规定的税费任务和发工资为主，东部地区的负债以基础设施建设为主。不过，正如上面所言，中西部地区的乡村负债用途还涉及一个竞争压力的变量，在强外部压力下，其使用结构可能会发生变化。
从债权人来看，由于国家支农力度的减弱，以及金融体制改革的推进，乡村的资金将越来越依赖非正式渠道。乡村债务的债权人主体逐渐由银行向私人转变，拥有雄厚资本的个人谈判地位将逐步升高，对社区事务的控制权日益扩大，这是我们必须引起注意的问题。
四、债务风险分析
(一)风险分析指标
由于目前还没有用于乡村债务风险分析的通用指标体系，这里借鉴国债风险分析指标，然后对国债风险分析与乡村债务风险分析之间的差异做出说明。
1.债务依存度。指当年债务收入占财政(财务)支出总量的比重，反映财政(财务)支出对债务收入的依赖程度。债务依存度过高，表明财政(财务)支出过分依赖债务收入，财政(财务)处于脆弱的状态，并对财政(财务)的未来发展构成潜在的威胁。国际上常用这一指标衡量国债规模的合理性，认为债务依存度不能超过20%。
2.债务率。指一定时期内债务余额相对于财政(财务)收入的比例。该指标可以衡量财政(财务)的偿债压力。比例越高，说明乡村的还债压力越大。
3.偿债率。指年度国债还本付息额与当年财政(财务)收入的比率。对于乡镇来说，偿债率等于年度债务还本付息额与财政可支配收入的比例。对村级组织而言，村偿债率等于当年村级组织还本付息额／该村级组织财务收入总额。
除了借用3个国债指标之外，结合乡村实际，还应该计算农民人均负债额和债务负担率。农民人均负债额是指一定时期内乡级或村级债务余额农民人均额；个人债务负担率是指一定时期内乡级或者村级债务余额人均额相对于农民人均纯收入的比例。有学者提出，个人负担率(乡村两级)不宜超过10%(牛竹梅，2002)。
(二)风险分析结果
偿债率是按已支付的还本付息额计算，由于所调查乡镇实际还本付息很少，这个指标对乡镇没有多大意义。本文主要用债务依存度、债务率、农民人均负债额、农民个人负担率分析其债务风险。对村一级还使用偿债率指标。
1.乡村财政(财务)支出，尤其是乡镇财政对债务的依存度较高，不少年份超出警戒线。根据农业部的调查，1998年乡镇政府债务依存度为10.98%，从全国平均水平来看，还没有超出20%的警戒线。但从我们的调查样本来看，每个乡镇都在一些财政年度超出警戒线。B乡年年都借债，债务依存度总体非常高，平均为39.6%，1996年以来，有4个年度大大超过了警戒线，其中1999年更是高达92.4%，这意味着该年度B乡基本上依靠举债度日。A乡有2个年度的债务依存度大大超出了警戒线。C镇有2个年度超出了警戒线。但是从总体上看，财政收入差的乡镇比财政收入好的乡镇债务依存度高，超出警戒线的年份也多。村级财务的债务依存度有些年份也很高，大大超出了警戒线。
资料来源：根据实地调查资料计算
2.乡村债务率呈快速上升的趋势，债务清偿能力高低不等。欠发达地区乡村的债务率都比较高，尤其是B乡，1999和2000年债务余额连续两年超出财政总收入的2倍。A乡从1996年以来，年年借新债，没有偿还任何债务，债务率逐年上升，4年时间内负债率提高了35倍，年增长143.2%。C镇的债务余额很大，但由于财政收入基数大，收支状况好，故债务率相对较低，有很强的债务清偿能力。依据债务率，我们可以对乡村进行划分，像B乡和F村这样的乡村，债务余额超出年财政(财务)收入数倍的地方，属于根本没有能力偿还债务的乡村；C镇和G村债务量虽然大，但是财政(财务)收入基数也大，可以安排债务清偿资金，属于完全有能力偿还所欠债务的乡村；A乡和E村介于两者之间，属于通过调整和优化财政支出结构，可以偿还部分债务的乡村。
3.村偿债率反映出欠发达地区村级偿债负担更重。在村偿债率上，除了个别年份，E村和F村两村都要高于G村，近几年更是如此。从实际情况看，G村还款能力强，目前只有16.5万元债务余额，而F村债务余额则高达30.4万元，再加上F村的财务收入仅为C村的1／5-1／4，所以F村的债务负担更重。
4.农民人均负债额和负担率大幅度提高，负担比较重。由于债务增长速度过快，农民人均负债额迅速增加。B乡6年内人均负债额增加了3倍，年均增长20.1%；A乡年均增长39.5%；C镇年均增长57%。由于债务增长速度高于农民纯收入的增长速度，所调查乡镇农民个人的负担率提高得非常快。A乡在短短4年内，负担率提高了6.5倍，年均增长59.7%。结合其他地方的统计数据，我们有理由认为，乡级财政和村级财务对债务形成了较高的依存度，且有不断提高的趋势。尤其是广大中西部地区，有些乡镇已经到了“不举债难以为继”的地步，称其为“负债财政”或者“讨饭财政”丝毫不为过。在这些地区，债务对乡村组织形成了沉重的负担，迫使乡村负责人纠缠于债务事务当中。乡村债务率呈快速上升的趋势，债务清偿能力有高有低。有些乡村完全没有能力偿还所欠债务，有些乡村通过努力可以偿还部分债务，有些乡村则完全有能力偿还所欠债务。从农民个人负担率来看，总体的负担都较重。这就是说如果债务不能够通过其他渠道化解的话，债务将对社区农民构成严重威胁。从几个指标的发展趋势来看，都呈现出增长态势。这说明，无论是东南沿海，还是中西部地区，乡村债务的风险都在增加。债务危机的苗头在相当一部分地区的相当一部分年份都已经出现，如果不能够得到及时有效治理，包括沿海发达地区在内的广大乡村势必陷入深重的债务危机当中，从而对国民经济的发展和社会稳定构成挑战。这个判断的政策含义是，治理乡村债务迫在眉睫!
根据国债衡量指标，我们对乡村债务的风险做出了上述分析。不过，无论是债务结构还是债务约束，乡村与国家都存在本质的差别，比如：(1)乡镇可以向上级政府转嫁债务。(2)乡村组织有可能找机会和借口逃避债务，而国家一般不能这样做。(3)也许更为重要的是，银行是乡村债务的主要债权人，而金融部门本身预算软约束以及银行和政府的特殊关系导致银行贷款对乡镇政府部门形成的约束力很弱。调查中发现，很多乡村干部甚至不把金融部门贷款计算在乡级债务之内。所以，债务所产生的压力以及风险都可能要比根据上述指标计算出来的要小。这些差异也为分析乡村债务提出了需要进一步研究的问题，即如何确定乡村债务的适度规模，以及建立乡镇(更广泛一点讲是地方)公共债务的风险评估指标体系。
五、负债效应分析
现有不少关于债务问题的研究内含了乡村负债都是不良债务的假设，把负债看作是一种导致地方社会福利恶化因而必须加以禁止的现象。但事实上，对负债的经济效应和社会效应的分析可能并非那么简单。乡村债务的大量发生与经济体制转轨背景下基层政府推动现代化的责任增大有关。资金稀缺长期以来一直是制约农村地区经济与社会发展的关键性因素，负债在相当大的程度上缓解了农村地区资金不足的困难，成为农业产业化、乡镇企业融资和城镇化发展的重要手段，加快了农村的现代化进程。
在现代市场经济条件下，优化资源配置、推动经济发展仅靠市场的力量已远远不够，尤其像我国这样一个后进的国家，必须充分重视和发挥政府调控经济的职能和作用，而适度的赤字和债务政策则是政府调节经济运行、促进经济发展的一个必要手段。所以，关键的问题不是不能举债，而是债务必须保持适度规模。目前的主要问题是债务规模过大，导致债务风险不断加大。债务依存度太高，表明乡级财政和村级财务的运转越来越依赖负债筹措资金。偿债率和债务率过重，则表明财政的偿还压力太大，影响正常的公共支出活动。农民个人负担率高，会对农民负担构成威胁。沉重的债务压力严重影响了基层政权的顺利运转，减少公共产品和服务的支出以及投入。乡村干部，尤其是主要领导干部很大一部分精力用来跑借贷、应付支出，或者被迫用于应付债权人的逼债、告状、上访和打官司，导致公共管理工作投入的减少。同时，由于负债过度，教师、干部的工资难以及时足额发放，影响了广大教师、干部的工作积极性，这可能会导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。还有，在没有偿还渠道的情况下，负债便对社区农民构成了严重威胁，可能导致农民负担反弹，侵蚀税费改革的成果，或者持续拖欠，导致政府的信用和形象受到严重损坏。
【关键字】债务规模债务结构债务风险负债效应
第2篇
[论文摘要]税费改革之后，媒体成为农民获取政策信息的最主要的来源。上级政府的政策信息以大众传播的模式通过传媒的政策报道、典型报道、批评报道及常规新闻节目直接向农民受众传递。村民与基层干部之问、村民与村民之间基于不同的利益角度对这些“直达”的政策精神做出的不同解释，使得基层治理中的意见分歧越来越大。这一方面削弱了基层组织的权威，增加了基层政权采取作为的难度，另一方面也强化了农村公共品自我供给的困难。
关于传媒对农村的影响学界已有较多讨论。有学者认为，“在现代传播媒介尤其是电视的作用下，农民对社会热点和都市文化的关注、把握与都市流行文化趋同，从而构建了与城市文明对话的平台、农民消费方式、娱乐休闲方式及行为方式的转变，有利于农民身份的转型”。还有学者认为，“大众传媒是农村发展的内在动力，不仅提供信息，而日，能够改变农民陈旧保守的观念，形成开放意识、市场意识和竞争意识等”。这些讨论大多集中在农村文化观念的变迁层面，鲜有对乡村治理这一政治社会领域的关注。而且，尽管传媒起到了向农村传播现代文化进而推动农村发展的作用，但在农民的媒介素养相对偏低、农民对信息的甄别和辨析及质疑能力不足的情况下，大众传媒为农民提供的村庄外部信息尤其是政策信息在乡村基层的治理过程中所起的并不一定都是正面作用。本文试图通过分析，指出新闻传播在税费改革后的中国乡村基层治理中产生了怎样的消极影响，以使传媒在日后的社会发展方面起到积极的作用。
一、政策信息的大众传播模式
政策信息从行政管理机构的中枢到边缘的传递，在整个国家的治理过程中发挥着极其重要的作用。改革开放以前，大众传媒的辐射范围有限，在农村还没有足够的延伸，那时的政策信息传递主要以组织传播的方式进行。上级政府的政策信息通过多层化的行政机构一级一级往下传递，最后通过生产大队再到小队长直至村民那里，国家的组织系统渗透在整个社会中。当时，在农村普及的有线广播是生产大队向农民传递中央精神的有效工具，是整个组织传播流程中的有机组成部分。
以后，农村实行了“分田到户”的土地政策，农民收入大为增加。与此同时，大众媒介的发展也越来越快。虽然由于发行费用高、农民消费能力不足而难以吸引广告客户等原因，报刊等纸质媒体一直没有在农村普及，但广播电视却逐渐在农村承担起向农民传递政策信息的任务。另一方面，政策信息的组织传播渠道仍未废止，许多基于当地情况的特殊政策信息依然通过村委会、村民小组直至村民这个渠道传递，特别是有关税费收取方法和收取数量的信息，因为各村情况都有所不同，大众传媒均无法提供这些信息，也只能由村干部向村民传递。
税费改革尤其是取消农业税后，国家与农民的关系出现了重大调整，基层组织由管制型向服务型转变，乡政府及村委会与村民之间已经不存在较大的利益矛盾，村民也不必仰仗于村干部来提供各种具体政策，尤其是每年的税费收取方案等相关信息。村干部在工资降低、人数也变少的情况下，不仅掌控的资源有限，采取作为的动力也不足，因而没能力、没精力也没有财力来完成村民期待的各项公共品供给的任务。此种情形再加上税改之前村干部在协助上级收取税费时的种种表现，使得村民与村干部之间存在严重的不信任以及由这种不信任所导致的沟通障碍。在这种情况下，以家庭为单位面对国家、市场与社会的农民要获取自己需要的同时又可以信服的政策信息，就要完全依赖于大众传媒。简言之，在当下的中国农村，政策信息的传递模式就从以前组织传播式的“层层过滤推进”变成了大众传播式的从中央到农民的“直达”。
二、“直达”式的政策信息对基层政权的负面影响
所谓组织传播式的“层层过滤推进”，是指中央政府的某种政策意图或某项行政指令经过省、市、县、乡、村各级组织的不断细化，落实为某项具体的政策，进而在某个特定的社区内富有针对性地执行。尽管在创制具体政策的过程中，各级官员如果结成利益共同体会形成对农民权益的损害，但如果不经过这种层层推进而由中央直接下达政策，则这种政策就不能照顾到当地特有的“地方性知识”，造成一种好的政策意图变成坏的实施效果的现象。事实上，各级政府对中央政策经过灵活变通后的实施往往能够使政策意图部分地变成现实。“文本形态的国家政策在进入基层成为实践形态的政策之时，会按照某种特定的逻辑开始运转，最终的政策结果往往并不取决于当初政策制定时的理论预设和良好的愿望，而在于这种逻辑在实践过程中对政策的修正程度，在于实践本身”。虽然个别地方在政策执行过程中的效果会与政策意图相去甚远，但这些个别现象不能否定全体的作为。改革开放以来一直在提倡的“实践是检验真理的唯一标准”以及“不争论”，再加上“捉住老鼠就是好猫”的“猫论”和“摸着石头过河”的“摸论”，这些贯穿改革过程的指导性原则都是韦伯意义上的“实质理性”而非“形式理性”的，都是就事后的结果进行价值评判而非在事先就有明确而严格的规则，都是在强调实践过程中的创造和“冉生产”，却不强调明晰的准则、合法的程序以及结构的严肃性和稳定性。这种在一定程度上的实用主义和相对主义的逻辑不能不导致在政策实践过程中大量上级默许的变通、扭曲和“再结构化”的出现。因此，“变通和扭曲政策在干部理解起来并不是违反政策精神的行动，在一定意义上还是应当鼓励的行为，只要没有产生不可原谅的极为严重的后果”。
但是，当来自中央政府的政策信息通过大众传媒的政策报道直接到达农民那里时。国家政策在实践过程中因地制宜的创造性变通就要受到相当程度的抑制。农民通过媒体的政策报道可以直接了解到各级政府的政策文本，却无从知晓政策实践的整个过程，无法知道有多少复杂的因素需要综合考虑。虽然县乡村的基层干部们基于各地的特殊情况对政策文本有着特殊的理解，但是农民大多都不会从这个意义去看待和理解国家政策，他们只会出于自身利益，从字面上进行理解。当他们看到信息源处的上级政府的初始政策意图与信息流末端的本地政策效果有所出入时，媒体宣传的“好政策”与基层现实的“坏结果”之间的鲜明反差就会使他们对直接导致这一结果的基层干部们非常失望，抵触情绪不断累积、加剧。在这种局面下，基层政权如果还要汲取足够的资金和资源发展地方经济，同时控制大规模以维持地方稳定，就有可能导致农民采取过激的行动。为了避免在将上级政府的政策精神落实的过程中与农民发生矛盾与冲突，为了保证本地区的和谐与稳定，基层政府就不得不奉行“风险最小化”的逻辑，也即是“不作为”或“多一事不如少一事”。换言之，政策信息的大众传播模式对基层政权起到了明显的束缚作用。在此情况下，基层政权要想做出长期内适合本地发展的决策而又不在各个时段中遭到农民的阻挠，就只能依靠上级政府直接制定出有利于本地的政策。但是，由于各地的地理及文化差异较大、发展层次不一，要使上级政府制定的统一政策符合本地的实际情况就显得不太现实，而如果基层都按照上级政府制定的统一政策来执行，又要付出局部利益受损的代价。
三、“典型报道”与“批评报道”对基层权威的削弱效应
传播学中的“把关人(gatekeeper)”理论指出，大众传媒的新闻或信息的生产与传播过程并不具有纯粹的“客观中立性”，而是依据传媒的一定立场、方钊。和价值标准所进行的一种有目的的取舍选择和加工活动。在与农民切身利益有关的时政新闻中，农民不仅可以看到上级政府从群众的利益出发制定的各项政策，还可以看到某地的“先进典型”如何坚决落实并执行到位，使该地的老百姓得到实惠。这种站在上级政府的角度向下俯瞰的时政新闻在把报道中的个别地方美化的同时，却使农民恶化了对自身所在地的基层政权的评价。农民大多不会意识到新问报道中的事实是被媒体“把关人”精心裁剪过的选择性事实。由于我国地区发展的不平衡，各地执行政策的具体条件和相关背景差别很大，而大众传媒关于“先进典型”的新闻报道却会覆盖全国农村。在此情形下，“正面报道为主”的宣传模式在强调某些“典型政绩”的同时就很容易忽视掉“先进典型”的许多特殊有利条件。因此，它达到的客观效果是在增加了少数基层政府的美誉度的同时，降低了全国更多的基层政权的权威性。
各级媒体涉及“三农”问题的批评性报道，绝大多数都是站在上级政府的立场上对基层政权的作为进行批评和指责，这就使得农民直观地认为上级组织是和门己站在一起来对付基层的。媒体的报道就代表着上级政府的声音，媒体的言论就是正义和良知的表达，基层政权所实行的诸多针对农民的限制措施都是站在自己和中央对立面上的胡作非为。农村之所以出现一系列的问题，都是由于下级没有执行好中央的良好政策意图。特别是基层政权所采取的禁止集体越级上访的规定和行动，则使农民进一步确信基层政权的丧失合法性。一般而论，通过从媒体获知的信息，农民认为中央是在真心为农民说话办事，但有不少农民则认为，就是由于基层干部从中作梗才使得农民“有冤无处申”。
面对这一现实，上级政府不可能为基层做任何的解释和开脱，不能解释说事实上基层政权是在上级“保持稳定”的强大压力下采取措施的，否则上级政府就会违背其“代表人民群众利益”的根本性的意识形态原则，就会产生损害自身合法性的危险因素。于是，出于策略考虑，在出现严重的时，上级政府通常会与基层政府“划清界限”，会给与其严厉的批评和惩处。通过这种方式和程序，上级政府的声誉和合法性在媒体关于“深刻批评”和“严厉惩处”的宣传报道中进一步加强，而基层政府的权威与合法性则又一次遭到削弱。更严重的后果可能是，在此类事件发生之后，上级会再一次严令不得出现类似事件，一定要保证地方上的“安定团结”，这样，基层政权就要在其权威被极大削弱的情况下，继续而对那些自认为自己“受到上级支持与保护的”而更加“嚣张”的农民。更加“嚣张”的农民有可能以集体越级上访这种最令基层政权害怕的行动来“要挟”其“就范”，而基层政权会将这种行动当作是对自己的又一次挑战，因为这也是有可能导致再一次被上级指责和惩罚的严重事件，因而会下决心采取极端的压制手段，这又促使农民再次去找“上面的人”来保护自己、伸张正义。一个恶性循环就这样开始了。
四、新闻传播在乡村基层治理过程中的离间作用
在纯粹的政策报道之外，上级政府的执政理念、政策方针更多的是通过传媒的新闻节目映射给农民受众。许多内涵丰富的抽象理念，如民主、人权、法治等通过大众媒介的广泛传播在农民心中留下深刻印象。同样，作为现代治理手段嵌入农村社会的法律理念和法律制度，也是通过各种新闻节目潜移默化地在农民头脑中扎根。然而，在理解上述的抽象理念和法律条文时，农民自身却会基于各自的利益做出差异很大甚至是完全不同的解释，特别是涉及到中央政府在新农村建设中的大量转移支付应如何分配的问题时，农民基于各自的利益对政策理念所做的不同理解就产生了巨大的分歧。其他如低保户人选的确定、农机及良种等补贴的下发方式、移民款的发放标准、常规地及征地后的土地调配方案等也都是农民与村干部、农民与农民之间产生意见分歧的问题所在。
举例而言，由于中央的政策是“农民的土地承包权30年不变”，于是在笔者所调查的湖北及河南农村，许多村民在每年的常规调地时就会搬出这项政策，以使自己使用的土地可以继续保留。而当涉及征地时，他们又要求土地赔偿款为村庄的全体村民所平分。按照中央政策，既然土地的承包权不变，那就应该是“征了谁家的地谁家得钱”，而不是村民集体分配赔偿款。村民们明知道自己在调地时如果不出地，土地调配就无法进行，许多户口增加的村民就会缺少土地以至于吃饭的粮食都需要去市场购买，但是只要他们可以援引中央政策来反对按照地方规范必须实行的常规调地来争取自己的利益，他们就一定会这样来做，毫不顾及村庄整体的利益，村干部对此也毫无办法。在这里，中央政策缺乏针对性是启动因素，村民的理性算计和人际关系的陌生化是根本原因，但大众传媒对于政策精神的广泛传播却起到了关键性的促成作用。
农民集体地对大众传媒所广泛传播的上级政府的政策精神以及现代法律的“灵活运用”，在客观上起到了切割村庄共同体固有规范的作用，不仅增加了村干部行政作为的难度，更增加了村民之间合作的难度。农民基于各自的经济利益对国家政策做出的不同解释也使村庄内部的离散性力量越来越大，村庄的社会关联度不断降低，而在缺乏社会关联的村庄，“村民无力应对共同的经济协作，无力对付地痞骚扰，无力达成相互间的道德和舆论监督，这样的村庄秩序难以建立，村道破败，纠纷难调，治安不良，负担沉重且道德败坏”。
如上所述，在基层政权不愿作为同时无力作为，而农民自身又无法有效合作的情况下，要解决农村公共品的短缺就只能倚仗于国家对基层事务的直接干预，而这种跨越式的直接干预却是要付出极高成本的。距离村庄较远的“国家”很难真正了解各地农民复杂的公共品需求偏好，从而很难富有针对性地为农民提供正确的公共品。而且，“政府也不是喂养于天国，产奶于人间的奶牛”，它的财力毕竟是有限的，国家财政相对有限的财力如何有效解决全国范围内无法自我组织的农村社区的公共品供给问题，尚有待于进一步研究和探讨。
五、结论
在大众传播的模式下，上级政府的政策信息通过媒体的政策报道、典型报道、批评报道及常规新闻节目直接向农民传递。这种政策信息的“直达”效果，使得基于不同立场、不同处境和不同利益角度的村民与基层干部之间、村民与村民之间，由于对政策精神的不同解释，其内部分歧也不断加大，这一方面削弱了基层权威，增加了基层政权采取作为的难度，另一方面也强化了农村公共品自我供给的困难。农民没有自我组织与合作的能力，农村的社会治安、环境卫生、土地调配、水利灌溉等一系列问题就难以解决，国家的转移支付在大量支出的情况下却只能收到非常有限的效果。
第3篇
一、新疆乡村负债的现状
截至2007年末，全疆共有966个乡镇，8965个行政村，新疆农村几乎是乡乡有债，村村欠钱。对新疆乡村两级债务规模的估算是一项非常困难的工作。由于数据不足,我们很难运用统计方法做出准确的定量分析。只能在现有的资料基础上，做一个大致的测算。
根据自治区税改办2004年度全区乡村两级债务情况进行的调查，结果如下：乡镇债权总额36.35亿元，债务总额58.23亿元，其中：
1．乡级：债权总额10.35亿元，乡均为120.77万元；债务总额24.23亿元，乡均为282.73亿元，债权债务相抵后，净债务为13.88亿元。
2．村级：债权总额为26亿元，村均为26.9万元；债务总额34亿元，村均为35.16亿元，债权债务相抵后，净债务为8亿元。
按照这个调查资料，截至2004年底，新疆乡村净负债总额为21.88亿元。乡均净负债162.72万元，村均净负债8.28万元。在2005年7月至2006年10月，全疆新增债务25847万元，增幅为11.81%。
二、新疆乡村债务形成的行政体制原因
20世纪80年代中期乡镇政府重建后，乡镇行政体制、政府职能都产生了巨大的变化，乡镇政府的权力有所加强。特别是在财政实行包干体制后，财政体制的改革及财政紧缺和需求的压力给基层干部谋求发展和利益提供了条件、机会和动力，从而驱使基层政府及干部投身于经济建设中。政府本身变成了一种追求经济目标和利益的“政府公司”。机构的扩充、职能的扩大、自主财政的聚敛、自有财产的经营，一方面强化了国家政权对农村的控制能力；另一方面，也意味着乡镇地方本位、乡镇官员阶层的利益、乡镇政府的独立性浮出水面。
20世纪80年展乡镇企业，要求“村村办企业，户户上项目”，甚至提出“消灭无工（业）村”，90年代以后，各地出台了不少地方政策法规，为企业提供廉价的土地；减免税；为企业融资，甚至提供融资担保，鼓励乃至强制基层政府推动乡镇企业的发展，仍然依靠行政命令、直接管理的方式推动经济发展；各种名目的达标、评比、学习等层出不穷。
政绩考核办法促使乡村两级政府难以实现长期的发展规划。今天中国的县乡政治体制也是一种“压力型体制”，这种“压力型体制”通过将政府制定的经济发展硬指标分解下达，从县、乡（镇），再到村，村再将每一个指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化为“政治承包制”，形成了县党委（政府）——乡镇党委（政府）——村党支书（村长）连坐制。而完成这些任务和指标是评价每一个组织和个人“政绩”的主要指标，进而与干部的荣辱、升迁挂钩，形成一种自上而下的压力。这种压力使得乡镇政府和基层干部投入到火热的经济建设中，导致政府职能的越位。另一方面，政府该干的事（公益事业、公共产品的提供）又存在严重的失职，“缺位与越位并存”。在新疆，导致乡村增加公益事业和办公设施的压力很大一部分来自于上级政府下令的小城镇建设、村建运动以及“普九”等各类达标活动。公益事业和办公设施建设的数量和标准通常由上级决定，但是资金主要由乡村自筹。由于规定的规模、数量和质量通常高于乡村的实际需求以及政府的财力，导致借贷或者拖欠工程款项的行为大量发生。在调研的乡村债务中，这段时间的债务占到了债务总额的70%以上。
三、新疆乡村债务形成的财政体制原因
1.分税制财政体制乡村两级政府没有稳定财源
税费改革前，乡村就存在着财政收支缺口，但是当时农村税费制度不规范，基层政府通过税外收费、借债、寅收卯粮勉强维持，农村税费改革取消了原先属于乡镇财政预算的收入项目，乡镇可用财力一下变得更加捉襟见肘。目前主体税种收入归中央（如消费税）或中央与地方共享（如增值税、所得税等），但仅限于省级财政，营业税实行省级和地方共享，留给县级及以下的只有房产税、印花税、土地使用税等税源少、征收难的税种，县级以下无自有财源，乡镇政府只有上级转移支付唯一的收入来源，但乡村债务并没有随着收入的锐减有丝毫的减少，债务全部留在乡村。例如，沙湾县某乡在税费改革前，乡级财政收入每年约为500万元左右，税费改革后除人员工资外，基本运转经费每年仅20万元左右，基本运转都难以维系，根本没有力量化解巨额乡级债务。
2.农村公共品供求的缺口与乡村债务
国家财政对农业的投入不足，导致基础设施建设资金匾乏以及乡镇村财务管理混乱，是造成乡村高额债务的经济体制根源。根据《农业法》，农村公共产品筹集应该由中央、地方和农民三方共同负担，但由于中央财力有限，支农支出长期不到位。在这种情况下，许多本应由国家财政负担的项目只好压给地方政府，而地方政府只好以同样的方式压给乡村社区，乡村社区只好高息举债，使得乡村社区债务负担进一步增加。
分税制改革后，省级政府的财力集中程度从1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%，平均每年提高了2个百分点。市、县两级政府也想方设法加大财力集中力度，这种状况必然会对基层财政造成负面影响。越到基层，财政收入状况就越困难，到了乡村，债务负担重是必然的。
