海关监管论文范文

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第1篇

基于生态环境与路向优化的探讨

长久以来，海岸带资源的生态价值一直被忽略，事实上，海岸带的生态价值绝不亚于经济价值。有学者对海岸带生态价值做了具体量化分析，杨金森等在《海岸带和海洋生态经济管理》一书中展示了这样一组数据：“沿海地区每平方千米平均每年给人类提供的生态服务价值大约为405200美元。以中国沿海滩涂面积计算这种价值，滩涂面积20779．3km2，生态服务价值约为84．2亿美元，约为697亿元人民币”［16］。正是基于这种价值取向上的认识转换，近几年来，生态系统理念在海岸带综合管理中的影响日益凸显，因而基于生态角度所进行的研究也越来越多。在具体论述中，大致又从生态系统管理的应用、战略环境评价机制的引入和海岸带环境危机管理等几个方面切题。

1生态系统管理在海岸带综合管理中的应用

生态系统管理“不是一般意义上对生态系统的管理活动，而是人类重新审视自己的管理行为，从生态系统结构及资源的可持续利用角度出发来重新认识并管理人类的行为”［17］。目前，生态系统理念和方法成为海岸带综合管理研究的一个侧重点。叶属峰、温泉等提出海岸带综合管理应以EBM为指导原则，且以此为分析框架。陈宝红、周秋麟等则将海岸带综合管理与生态系统管理相契合作为论述的逻辑主线，“通过对生态系统管理与海岸带综合管理的比较分析，指出生态系统管理正是生态学中有助于海岸带综合管理的最佳工具，海岸带综合管理应以生态系统管理为基础”［18］。秦艳英等认为EBM理念的融合对ICM的实施产生了积极的效果，不少海岸带管理，尤其是成功的ICM，都自觉或不自觉地融入了EBM理念［19］。丘君等“结合EBM所提倡的原则、方法以及我国国情，提出为实施基于生态系统的海洋管理，应制定科学的管理目标，建立涉海机构和部门之间的有效合作机制以及扩展公众参与管理的渠道”［20］。郭境等还认为“开展以生态系统为基础的海岸带综合管理是保护海洋生物多样性的有效方法”［21］。赵鸣、郑伟等认为“针对我国海洋生物多样性丧失的原因和面临的威胁，应采取海岸带现代管理模式，即面向海岸带可持续发展和基于生态系统进行海岸带综合管理，构建海岸带现代管理技术体系”［22］。可以说，此类研究均强调生态系统管理是海岸带和谐发展的重要维系工具。

2海岸带管理决策中战略环境评价机制的引入

战略环境评价是指对政策、规划或计划及其替代方案的环境影响进行规范、系统和综合的评价过程，包括根据评价结果提交的书面报告和将评价结果应用于决策中［23］。持该论点的学者认为，运用战略环境评价机制不仅能为海岸带综合管理决策提供基础的数据支撑，而且能有效地评价海岸带综合管理的实践效能。张珞平、洪华生等学者认为“决策的失误远比项目的失误造成的后果要严重得多。如何保护好海岸带的资源与环境，加强海洋管理，完善海岸带综合管理机制，促进社会经济的持续发展，SEA是一个不可或缺的有效工具”［24］。有学者对这一机制在海岸带综合管理中的重要作用做了具体描述：“它能客观、全面和科学地了解环境状况及变化趋势，同时也是从整体、综合的视角考察环境状况及变化趋势的意义所在。目的是提高利益相关者对环境状况和变化趋势的了解，同时也为决策者提供根本的依据”［25］。可以说，海岸带管理中战略环境评价机制的引入为解决海岸带资源开发利用与环境破坏之间的冲突指明了前进方向，也为人类社会与自然界的和谐发展提供了一个可行性路径。但这一视角的探讨目前还未形成研究的自觉意识，相关文献并不多见，尚需进一步提升理论的发展空间。

3海岸带环境危机及海岸带退化生态系统的恢复管理

作为海岸带综合管理的重要研究范畴，海岸带环境管理已成为一个重点话题，基于此视角进行研究的学者一致认为，目前中国海岸带可持续发展面临严峻的挑战。胡晴晖基于生态环境的视角认为，中国海岸带危机主要体现在3个层面：“①近岸海域污染问题仍然严重，近岸海域生态系统脆弱，大部分海湾、河口、滨海湿地等生态系统受到破坏；②陆源污染物入海总量仍然居高不下；③缺乏区域性污染防治协调机制与河海统筹的综合治理措施”［26］。鹿守本认为，“正是在自然和人类双重力量的有害影响作用下，海岸带的环境与资源正经历着前所未有的异常变化，发生了许多有碍可持续利用的严重问题，如不采取有力的对策措施，海岸带的可持续发展，将是一句空话”［27］。刘兰等也认为，我国海岸带环境“总体质量仍不容乐观。沿海滩涂湿地、红树林和珊瑚礁均遭受不同程度的破坏，若不采取更严格的管理措施，必将直接影响到沿海地区的健康发展”［28］。在海岸带退化生态系统的恢复管理上，学者们提出了诸多建设性的观点。叶功富等“根据海岸带退化生态系统的特点，阐述了红树林海岸、沙质海岸和湿地海岸退化生态系统恢复重建的理论和实践，并提出进行海岸带综合管理的途径和具体措施：①制定海岸带综合管理规划；②海岸带开发与恢复相协调；③加强沿海防护林的经营管理”［29］。为避免海岸带资源破坏和生态进一步恶化，有研究者指出，需要利用人工措施对已受到破坏和退化的海岸带进行生态恢复管理［30］。还有研究者认为，划分景观生态功能区，建立若干典型的景观生态保护区，适度开发生态农业、河海牧场、生态旅游资源，实现河海陆一体化规划、开发和保护是恢复退化的海岸生态的重要途径［31］。彭本荣基于经济效益的维度提出了修复受损海岸带生态系统的方式与手段。他认为除政府投资以外，通过经济手段刺激海岸带生态的保育（Conservation）或者受损海岸带生态系统的修复，即通过海岸带生态系统修复的受益者对正外部性的产生者进行付费，将正的外部性内部化［32］。左平等研究者也是基于经济维度对海岸带资源恢复管理进行了研究，他认为“海岸带资源受到破坏时，一般不易被察觉；一旦被破坏，恢复又极为缓慢，甚至具有不可恢复性。大多数的海岸带资源属于这种类型，所以我们在进行ICZM时，需要对其进行正确的定价，使整个管理体系建立在正确的经济分析的基础之上”［33］。应当说，这些理论探讨为海岸带生态问题的有效解决提供了重要的价值，在一定程度上拓展了我们对海岸带退化生态系统恢复管理的思维路径。

空间区域特殊性的视阈

区域特殊性是我国海岸带综合管理研究的一个重要面向，该视角的研究充分注意到地域分异在海岸带综合管理中的影响地位。其核心的立论逻辑是：中国拥有32000km（含岛屿岸线14000km）的海岸线，约285000km的海岸带，辽阔的“海岸带没有单一的基质，而是由两种基质组成。作为其中的一个基质———海洋是同一的，而其他景观基质则因地而异，表现为不同的形式”［34］，呈现出明显的地域特征。目前，这类论述主要是基于3个地域空间而展开，采取的技术路线多是以地方海岸带的不同资源类型及特征作为研究思路，着重探讨区域特有的矛盾。

1河（江）口海岸带区域

作为地质活跃和敏感地区，河口、江口海岸带对于整个生态环境系统有着非同寻常的意义。因此，诸多研究者都以此为题展开理论探索。陈吉余等指出，“河口海岸是地球四大圈层交汇、能量流和物质流的重要聚散地带。该区域经济发达、人口集中、开发程度高，导致严重的环境变异、资源破坏，对区域持续发展造成重大影响，特别是我国流域高强度开发对河口和近海岸带有直接和深远的影响。为此，开展河口海岸环境变异的研究，为解决国家目标和海岸带资源可持续利用，无疑是非常重要而迫切的问题”［35］。周晓光对海河流域的河口海岸问题及其成因进行系统梳理和论究，强调“河口海岸带成为众多社会经济问题的集中点，所以河口海岸带综合管理是一个重大的时代课题”［36］。陈国强等认为，“万泉河口是一个脆弱的快速变化的地域系统，大量的建设项目将不可避免地对港口沿岸的自然环境造成影响。因此，他们从万泉河口沿岸的沉积物分布特征、口门演变和稳定性等方面探讨了万泉河口发育和演变规律，从而为万泉河口海岸带建设与综合管理提供科学依据”［37］。基于长江口海岸的地质特征，有学者对这一区域海岸带综合管理进行了实证研究。葛向东等提出长江口海岸带生态环境较之于一般沿岸更加脆弱，“长江口沿岸是受河流水沙变化影响的前沿地带。自徐六泾以下陆岛岸线共约550km，地势低平，河滩沙地均是由现代泥沙淤积而成，结构松散、易受侵蚀，不少岸段滩窄坡陡，甚至无河滩，因河流供沙减少引起的侵蚀将对岸带的稳定构成极大威胁”［38］。张琦等以崇明岛的管理现状及问题为例，对长江口海岸带综合管理对策进行了探讨。“崇明岛位于长江入海口，崇明岛海岸带资源开发利用中存在的问题显示实行海岸带综合管理是一种迫切的现实需要”［39］。

2湾口区域海岸带

海湾是海水、水盆、邻近陆域及其空间共同组成的综合自然体，在海岸带开发建设中有着极为重要的价值。张灵杰以乐清湾特有的海洋地质地貌以及动力沉积环境演变为分析背景，剖析了乐清湾海岸带开发建设中出现的诸多问题。在此基础上，提出完善海岸带综合管理的具体实践路径［40］。车斌则对环北部湾海岸带的特殊资源环境进行了较为深入的分析：“环北部湾地区是我国唯一的‘热带性’和‘海陆界面性’重合地区。该区域物质资源之丰富是我国其他同等规模海岸带不能相匹比的”。他通过省察近些年海岸带开发利用过程中出现的一系列矛盾，设计出环北部湾海岸带综合管理的策略选择［41］。易亮等在对莱州湾海岸带的特殊地质结构进行全面考察和系统分析的基础上，认为“莱州湾是中国典型的粉砂淤泥质海岸，区域内的晚更新世海侵地层中残留大量高浓度古卤水，加之改革开放以来社会经济活动的不断拓展，造成区域淡－咸水的平衡严重失调，莱州湾海岸带也因此成了我国海水入侵灾害最为严重的区域”［42］。李振等则运用地学知识构建决策树对1989—2000年胶州湾海岸带变迁的轨迹进行了系统分析，提出“胶州湾作为半封闭的浅海湾，人类对其影响明显。胶州湾海岸带土地利用变化特点主要为：耕地迅速减少，城镇迅速扩增，养殖及盐田用地迅速增加，其他用地迅速增加，海域呈萎缩态势”［43］。也有学者以胶州湾海岸带为研究对象，认为“胶州湾是山东省的重要海湾，由于近些年围填海造地面积不断扩大，使得纳潮量减小，海湾自净能力变差，湾内污染严重，2008年胶州湾周边出现浒苔大量暴发的现象与湾内营养盐含量高，水交换能力弱不无关系”［44］。

3沿海城市海岸带

近年来，中国沿海城市高强度的开发活动打破了海岸带自身的平衡机制，使得沿海地区的发展与海岸带生态机制的脆弱性及资源有限性之间产生了强烈的冲突，然而在城市化快速发展的进程当中，各地区在建设中面临的问题却又迥然各异。杨圣云等认为，作为海岛城市，厦门具有“城在海上，海在城中”的特点，其城市的发展与经济建设基本是在有限的海岸带空间中进行，从这一意义上而言，对于厦门市海岸带综合管理的探究尤为重要［45］。刘兴坡等则是立基于上海市地理区位的特点，“上海市是我国经济发达的沿海城市，海岸带开发活动密集，近海环境与生态承受着巨大压力”［46］。所以，迫切需要对上海海岸带综合管理进行理论探讨，从而实现经济产业、社会公共空间和生态自然的协调与可持续发展。张灵杰“以县城空间尺度为研究对象，分析了浙江省玉环县实施ICZM的基础条件”认为“玉环县在开发利用海岸带过程中面临的资源与环境问题，既有普遍的共性，又有地方的个性”［47］。同春芬等通过对辖区海岸带陆源污染现状及深层原因的剖析，认为“威海应借鉴厦门在海岸带综合管理方面创造的‘立法先行、集中协调、科学支撑、综合执法、公众参与’的先进经验，建立一个以海洋与渔业局为行政管理主体，环保、规划、科技等有关部门共同参与、分工负责的海岸带综合管理体制”［48］，高晓路等则借助政策选择实验的分析工具，对天津市海岸带综合管理进行了实证探究，定量考察了天津市海岸带环境的价值及其在不同地区呈现的空间差异，对不同类型经济开发的空间影响强度及海岸带开发、防灾减灾和生态环境保护政策的效果进行了比较分析［49］。罗章仁则对香港海岸带建设与管理进行了详细的解析，他指出“香港海岸为山地丘陵溺谷海岸，沿岸平地狭小，建设用地不足。香港自开埠以来，填海造地补沿岸用地之不足，但是也造成了负面的影响：①维多利亚港运作环境受到严重威胁；②港九海峡束窄变成‘河’；③海港环境污染加重，人们的生活环境进一步恶化。这些影响已引起广泛的关注。现在，应对香港海岸管理进行认真的反思与检讨”［50］。上述以地域特殊性为视角开展的理论探讨，尽管选取的空间有所不同，但学者们认为，学术界应从区域海岸带的独特性出发，通过实践性研究，探寻走出管理困境的可行性途径，毫无疑问，在这一点上已取得了共识。

利益冲突与协调论的维度

在海岸带管理和开发建设过程中，涉海管理部门与行业众多，因其各有一套独立的法律规则和体制机制，故此呈现出所谓的“孤岛”现象，即部门之间、行业之间均持有不同的利益偏好，以至于利益纷争是困扰我国海岸带综合管理的主要矛盾，也是学术界亟待突围的一个重大课题。对此许多专家、学者都进行了卓有成效的探讨，并得出了大体相同的结论。黄康宁等通过对我国海岸带综合管理现状的深刻分析，提出“我国的海洋管理体制是分散型行业管理体制。在众多的部门中，涉及海岸带开发与管理的则多达20余个，各部门因职责和分工不同，都对海岸带地区进行不同目标或对象的管理。……不同的部门因其职责不同，在管理中往往会造成管理上的‘真空’或重叠，使得各利益相关者之间矛盾不断”［51］。娄成武基于行政管理学的学科视角，认为“我国政府目前对于海岸带资源的管理体制主要有两种：一是中央政府设置的行政部门负责相关资源的宏观管理；二是各级地方政府设置的行政或业务部门，负责所辖区域海岸带资源的具体管理。在这众多的政府部门中，一方面很多部门的管理范围出现重叠；另一方面不同部门拥有对不同资源的管辖权，经常造成部门之间缺乏协调，所以难免会存在着政府部门之间、中央职能部门的统一管理与地方政府利益之间的矛盾”［52］。赵明利等也认为，“随着海岸带开发利用的不断深入，参与海岸带开发管理的部门日渐增多，仅在海岸带地区范围内，我国涉海部门就有20个左右。不同的部门根据自己的职能，对同一地区往往从不同的目标进行管理，或对同一对象从不同的角度或方法进行控制等，再加上有些地区管理分工不明，由此则容易造成部门间的不协调”［53］。在如何协调利益冲突方面，有学者提出要建立跨政府部门的海岸带管理机构，对既有的管制权进行整合，调整部门利益，以此达成部门的利益均衡发展［54］。也有学者主张，“尽快建立海岸带统一管理体制，以改变分散型的海岸带管理模式。包括行业部门之间的协调机制、资源开发利用管理的协调机制、海岸带执法3个方面的协调机制，并通过制定法律来加强海岸带执法队伍及各部门执法队伍之间的协调和联系，完善海岸带综合执法体系”［55］。还有研究者立足于山东省实际，提出要划定辖区，设立海岸带管理委员会，强调地理区域上的突出和明确，进而在集中的区域内对各种权力进行协调［56］。除了上述的几种主要研究路向，还有学者对海岸带管理中产权的问题进行了研究，如中国海洋大学王淼教授采用定性思辨的分析技术，强调形成海岸带公地悲剧的根本原因在于产权界定不清。他指出，“由于国家所有权长期缺乏人格化的代表，致使海洋资源资产产权权能缺乏有效界定，使得我国海洋资源资产的现实产权不明晰，造成各利益主体之间的经济关系缺乏协调，权益纠纷迭起”［57］。

第2篇

我国社区灾害风险管理存在的问题

1总体发展不平衡

从总体上看，各地社区灾害风险管理开展程度不一，社区减灾能力建设的整体发展水平不平衡。主要表现在:①中西部经济欠发达地区与东部发达地区相比，社区灾害风险管理人力、物力和财力都较落后;②农村社区和城市社区相比，农村社区的减灾能力建设依然十分薄弱。

2社会化参与程度不高

社区灾害风险管理社会化参与程度不高。首先，表现在社区居民还未真正参与灾害风险管理的全过程，如风险评估、应急预案编制等活动很少吸收当地居民参与;社区民居参与群测群防、疏散演练的积极性不高，减灾的责任感不强，需要落实经费补助。其次，当前我国主要致力于减灾救灾的民间组织发展缓慢。究其原因:①自身內部制度不完善，如财务、监督和培训制度［35］;②有利于民间组织发展的外部环境还不完善，民间组织面临体制约束、社会资源不足、社会资本匮乏、制度性支持缺乏和公益捐赠不足等局面［35－36］。此外，企业支持社区减灾工作存在问题和局限。中小学在社区减灾能力建设中的作用也发挥不够。

3缺乏有效的社区减灾综合协调机制

从当前中国的现实看，社区减灾工作基本都是依托社区村(居)委会来组织落实，社区干部基本处于疲于应付的状态，社区干部缺乏防灾减灾知识，临灾应急处置的专业水平不足，难以有效地承担起社区减灾的领导和组织协调工作。一方面，社区减灾还没有列入部分村(居)委会重要日程;另一方面，社区村(居)委会对增加社区社会资本(社区网络)的重视不够，社区成员间信任度不高等。这些都不利于社区综合减灾工作的开展，特别是难以形成政府、组织及成员之间的互动和配合。社区缺乏有效的综合减灾协调机制对防灾减灾效果有很大影响。例如，群测群防在具体操作层面运行难度较大，存在组织、监督、管理制度不健全、网点建设运行不规范、信息报送不畅通、重监测轻预防、经费不足等问题［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO参与灾后援助联动和重建的综合集成模式，对NGO开展社区减灾工作具有指导意义。但在当前社区减灾工作中，企业、NGO、政府、专家及社区民众之间怎么有效协调有待进一步探索。

4社区缺乏有效的防灾规划和应急预案

近年来我国“一案三制”的应急管理工作取得了一定进展，但大多数社区的防灾规划和应急预案缺乏针对性，有的社区预案只是模仿上级部门的预案内容，应急预案没有充分体现社区的特殊性、资源的整合、部门之间的合作、协调等［37］。防灾规划、应急预案的编制大多靠政府完成，公众参与度不高，且大多数预案没有经过演练和实践的考验，公众对防灾规划和预案的知晓率较低。Pearce［38］认为公众参与社区灾害管理规划是可持续减灾的重要保证。Brenda等［39］认为制定社区灾害管理规划必须了解其中高危人群的社会和经济现实，要充分重视弱势群体的作用。

5防灾减灾宣传教育力度不够

部分政府和社区公众对灾害风险存在侥幸心理，对防灾减灾宣传教育重视程度不够，突发事件应急管理宣传教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小学校、农村社区和企业施工单位，防灾减灾宣传教育力度不够，针对性不强，缺乏长期性。由于防灾教育的不足，公众灾害防范意识普遍薄弱，自我安全防护知识匮乏、参与减灾的主动性不高，即便是城市社区也还没有形成成熟的社区应急文化体系［41］，如上海市有近91.4%的被调查者认为自己“缺乏防灾减灾相关知识技能，希望更多地了解、掌握”［42］。灾害风险意识不足一方面导致人们过度开发和利用资源，如砍柴取薪、滥垦土地、随意建房、施工、开矿等，为安全隐患埋下伏笔;另一方面导致灾害应急能力不强，如2012年“6•28”宁南特大山洪泥石流灾害共造成白鹤滩水电站施工人员20人失踪，20人遇难［43］。从近年来的灾情统计看，工矿企业发生群死群伤的概率较多。印度尼西亚政府在反思印度洋海啸的教训后指出，最大的教训是没有建立早期预警系统和缺乏对居民的灾害教育培训［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］认为人们应树立危机意识，以印度洋海啸为契机，学会更好地为未来的灾难做准备。因此应高度重视防灾减灾宣传教育。

6社区防灾减灾资源缺乏有效整合

由于缺乏有效的综合减灾协调机制，社区防灾减灾资源缺乏有效地整合。主要体现在以下几个方面:①信息共享机制不健全，灾害预警预报精度不高;②缺乏统一的应急队伍，参与社区防灾减灾的志愿者呈老龄化;③应急避难场所、应急物资管理及维护权责不明;④减灾资金有限且有限的减灾资金没有得到有效使用。项目实施过程中，按照垂直层级分配资金，社区层面资金往往不足［45］。设立社区防灾减灾的专项资金，并纳入中央和地方政府财政预算，是可持续减灾的重要保证［46］。然而，当前中央财政并没有明确支持社区减灾工作的经费预算，地方政府对社区减灾的投入也受制于地方经济的发展水平。此外，灾害风险分散机制和经济补偿机制滞后，造成融资渠道不畅［47］，从而加重了政府应对灾害的财政负担，在片面政绩观驱使下当地政府很难保证将有限资金用于灾前防御，这个问题在贫困地区尤为突出。此外，由于缺乏有效协调机制，各涉灾部门资金分散使用且不注重资金使用的绩效评估，减灾效果不显著。

我国社区灾害风险管理的展望

根据国内外社区灾害风险管理的实践经验，针对目前社区灾害风险管理存在的问题，提出我国社区灾害风险管理需要加强的方面。

1促进社区灾害管理立法

我国针对社区层面没有出台相应的减灾法规，因而社区很难在防灾减灾方面做到有法可依。未来我国应在社区灾害风险管理实践的基础上，积极推进社区减灾的法规建设，在国家政策及法律法规层面不断完善社区防灾减灾的相关条款，如通过法律形式，明确各级政府、企业、社会和公民的减灾职责和协调机制，合理分担各地及各级政府财政投入比例，完善应急预案编制和实施规范等，并实现“预防文化”宣传教育的制度化。

2建立社会参与的长效激励机制

关注社区的潜力和需求是社会恢复和灾害管理的重要原则［48］。应充分考虑到各利益相关者的需求、关注点、经济状况，社区的资源状况与社会背景，效益与效率等原则，探讨各利益群体的参与激励机制。主要考虑的内容有:制订扶持政策，建立伙伴合作机制，为企事业单位、民间组织和志愿者提供宽松的活动平台，针对不同需求开展有效的培训等。社区灾害风险管理的挑战之一是保持社区层面防灾减灾的持久化［49］。因此，如何建立长效的社会参与激励机制，营造全民自觉参与社区灾害风险管理全过程的文化氛围，是值得进一步探索的重要课题。

3健全参与式社区减灾机制

加强各利益相关者在灾害风险管理各个阶段的协调性和参与性尤为重要［49］。我国社区减灾需要在实践中不断建立健全参与式社区减灾机制，确保社区减灾工作高效实施。今后应该探索的内容主要有:建立社区减灾委员会，健全防灾减灾综合协调机制，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工协作的防灾减灾决策和运行模式，建立健全社区资金优化、信息共享(如预警预报等方面)、风险分担(如灾害保险)、人才培养、应急保障、群测群防、绩效评估、监督反馈(监控灾害防治工程、建筑施工及应急预案执行等工作)等减灾机制，保障社区减灾工作有效实施。

4加强社区防灾减灾综合能力建设

在了解社区灾害应急能力的基本状况和综合水平基础上，通过宣传、培训、教育、演练等方式，提高公众灾害风险意识和心理承受能力［50］。“你准备好了吗———市民灾害准备指南”一定程度上已经成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本［51］。该指南为家庭提供了如何针对各种灾害的具体指导，实践意义很强。我国的《震后贫困村恢复重建过程中环境风险规避指南》［52］，在指导人们识别和减少环境风险上具有积极作用，但目前尚未在社区普及，且该指南对使用人员的知识基础要求较高。因此，一方面应进一步做好推广工作，另一方面需要结合广大社区实际，针对不同灾种设计编制通俗易懂又具体翔实的实手册和挂图［53］。同时，还需要鼓励人们广泛参与社区灾害风险评估和应急预案的编制和实施，重视全民尤其中小学的防灾减灾教育，加强社区应急物资储备、人才队伍建设，健全交通、通讯以及防灾减灾基础设施等，树立预防文化观念，以提高社区防灾减灾综合能力。

5加强社区灾害资源化利用

自然灾害如果合理调控，一定程度上可以转化为资源。如九寨沟昔日的一系列堰塞湖经自然保存，成了今日著名的海子风景区，同时增强了河谷岸坡稳定性，大大减少新的崩塌滑坡的发生［54］。加强社区灾害资源化利用，把防治灾害与脱贫工程、资源开发、环境保护、工程建设紧密结合，实现减灾与资源环境及社会经济的协调发展。

第3篇

海洋倾倒区管理

1上海市管辖海域内的海洋倾倒区及使用情况

目前，上海市管辖海域分布有5个正式倾倒区和1个临时倾倒区，分别为吴淞口北、鸭窝沙北、长江口1＃、长江口2＃、长江口3＃倾倒区和金山临时倾倒区，均为疏浚物倾倒区。其中吴淞口北、鸭窝沙北、长江口1＃倾倒区和金山临时倾倒区位于近岸海域。吴淞口北倾倒区，1990年4月批准，面积1．5km2，现为长江口海域使用最为频繁的倾倒区；鸭窝沙北倾倒区，1990年4月批准，面积0．79km2，水深10m，靠近长兴岛造船基地，近年来很少使用；长江口1＃倾倒区，2010年11月2日批准，面积0．5km2，年倾倒量1000万m3以内，日倾倒量控制在1万～3万m3以内；长江口2＃倾倒区，2010年11月2日批准，面积2．4km2，年倾倒量800万m3以内，日倾倒量控制在2．9万～1万m3以内；长江口3＃倾倒区，2010年11月2日批准，面积9．0km2，实行分区作业，采用轮流倾倒方式，年倾倒量2000万m3以内；金山临时倾倒区，2010年8月17日批准，面积为1．54km3，使用期限为3年，年倾倒量为60万m3，日最大倾倒量1万m3。各倾倒区位置见图1。通过对2009—2011年倾倒量统计，可以看出黄浦江港区、宝山港区、崇明岛的全部疏浚物和长兴岛、外高桥港区的大多数疏浚物都倾倒在吴淞口北倾倒区，这是因为吴淞口北倾倒区距各港区距离较近，且风浪较小，倾倒单位从节省运输成本和航行安全考虑，倾向于申请在此倾倒，成为使用频率最高的近岸倾倒区。2010年度鸭窝沙北倾倒区仅批准2个疏浚项目倾倒，2009年和2011年度没有使用，因其靠近长兴岛造船基地，为防止倾倒疏浚物对造船基地的不利影响，将逐步停止使用；长江口1＃、2＃、3＃倾倒区主要用于倾倒深水航道疏浚物，容量很大，长兴岛和外高桥港区也有部分疏浚物倾倒在长江口1＃倾倒区，但数量较少，2＃、3＃倾倒区尚无近岸疏浚物倾倒；金山临时倾倒区用于倾倒杭州湾北岸海洋工程建设和维护性疏浚产生的疏浚物，仅2011年度有1个维护性疏浚项目在此倾倒，使用很少。

2吴淞口北倾倒区的年度倾倒总量控制和长江口1＃倾倒区的倾倒量调配

吴淞口北倾倒区位于长江口南港北侧边滩一矩形区域，其北侧600m区域的水深在0m左右，已停止倾倒，南侧400m区域的水深从0～10m以上，向航道倾斜，南缘紧贴航道；在此倾倒的疏浚物除少部分以悬浮物形式直接扩散外，大部分直接滑入或被水流带入航道主槽［2］。吴淞口北倾倒区至今已使用20多年，倾倒量逐年上升，倾倒物常年累积必然会危及航道安全。因此，需对吴淞口北倾倒区进行年度倾倒总量控制，上海市海洋局根据近年吴淞口北倾倒区水深测量和倾倒量统计结果，初步确定吴淞口北倾倒区的年度倾倒总量控制在400万m3，超出的倾倒量将调配至长江口1＃倾倒区倾倒；同时，在审批过程中将外高桥和长兴岛的疏浚物调配至长江口1＃倾倒区倾倒，充分利用1＃倾倒区的容量并减轻吴淞口北倾倒区的压力。

疏浚物的资源化利用

上海海域面积在9000km2左右，拥有崇明东滩鸟类国家级自然保护区、九段沙湿地国家级自然保护区、长江口中华鲟自然保护区和金山三岛海洋生态自然保护区4个自然保护区，具有重要的生态功能；上海海域又是重要的航运密集区，近岸海域已经很难选划大容量的海洋倾倒区；而远海选划倾倒区，倾倒单位将大幅增加航运成本和安全风险，还会导致不到指定倾倒区倾倒等违法行为的增多。疏浚物的倾倒会对海洋环境、海洋生物栖息繁殖和海洋资源利用产生较大影响。疏浚物的资源化利用无疑是其处理的最佳方式，将从根本上减少海洋倾倒量，减缓近岸倾倒区紧张的状况。疏浚物资源化利用需要给予政策支持，利用方式主要有如下3种。（1）制造填海材料和新型建筑材料［1］。通过疏浚物脱水和固化技术，提高脱水速度和效果，把疏浚泥迅速转化为填海材料和新型建筑材料，进行综合利用。上海市海洋局联合上海交通大学已开展了该项课题研究。（2）疏浚物吹填造陆。上海市已有成功案例，如横沙东滩圈围利用长江口深水航道建设产生的疏浚物，既提供了圈围工程泥沙来源，又解决了疏浚物的倾倒问题。（3）倾倒区泥沙的资源化利用。倾倒区的细颗粒淤泥被水流漂走，积累下大量优质泥沙，引导圈围工程建设单位利用倾倒区泥沙，既扩大了倾倒区容量，充分利用泥沙资源，又节省了建设资金，如近期上海市金山区一圈围工程将申请利用长江口1＃倾倒区的泥沙。

海洋倾废管理现状

上海市海洋局创新了三段式倾废管理新模式，即在许可证申请、生效和无效阶段（即许可证过期后）开展事前、事中和事后监管。事前监管主要是受理、审查申请资料，实地踏勘疏浚现场，调访业主核实疏浚区域的位置和面积、倾倒量、倾倒日期等信息；事中监管是在许可证有效期内，开展执法检查，查处伪造倾倒许可证、不到指定倾倒区倾倒、倾倒过程撒漏、倾倒建筑渣土等违法行为；事后监管是对许可证过期后继续倾倒或未经许可倾倒等违法行为的监督管理。

1主要倾倒单位

上海市从事海洋倾倒业务的单位主要有16家，其中规模较大的有10家。倾倒许可证多由倾倒单位根据业主委托向上海市海洋局申请，业主直接申请的很少。业主和倾倒单位都是海洋倾废管理的监管对象，但直接监管对象为倾倒单位。加强对倾倒单位的监管，引导其依法申请、依法倾倒，对于提高倾废管理水平具有重要意义。

2倾倒申请材料存在的问题

申办倾倒许可证应向上海市海洋局提交的材料有：《废弃物海洋倾倒申请书》《申请海洋倾倒许可证告知承诺书》《疏浚区域浚前水深图》《疏浚物倾倒合同》和《疏浚物分析测试报告》。在受理、审批过程中，发现《疏浚区域浚前水深图》《疏浚物倾倒合同》和《疏浚物分析测试报告》存在一些问题，主要有：①部分倾倒单位提交的《疏浚区域浚前水深图》制作粗糙，存在疏浚区域或浚前水深未标注或标注不清等问题，根据水深图无法核算倾倒量。②部分项目的《疏浚物倾倒合同》为包年合同，包年合同未明确全年总倾倒量或每次施工的倾倒量，给倾倒量核实带来困难。③部分倾倒单位提供的《分析监测报告》为其他单位办理，存在互借现象，有的倾倒项目的疏浚物采样点选取过少，或不在疏浚范围内。另外，还存在着少数倾倒单位通过使用虚假申请资料少报倾倒量等问题。

3倾废管理改进措施

在倾废管理实践中，针对存在的问题，从受理审批和执法监督两个方面提出了以下改进措施。（1）上海市海洋局受理窗口应验明《疏浚物分析监测报告》原件与复印件是否一致；审批时应检查《疏浚物分析监测报告》的委托单位是否为该倾倒单位，采样地点是否在疏浚范围内，采样点个数是否满足技术规范要求。（2）《疏浚区域浚前水深图》应明确标注疏浚范围的长度、宽度、浚前水深、比例尺和绘制单位，能够根据图纸估算倾倒量；《疏浚物分析监测报告》的采样点需在水深图上标注；另外，倾倒单位还需提供加盖业主公章的《疏浚区域倾倒量计算表》。（3）上海市海洋局应对倾倒量存疑的项目进行复核，委托第三方测量疏浚面积和浚前、浚后水深，出具测量报告，核实倾倒单位申报的倾倒量。（4）申请时倾倒单位应提供《疏浚物倾倒合同》原件，合同中应明确倾倒量，受理时应检查合同原件与复印件是否一致。包年合同中若同一疏浚工程分两次或多次施工，应在第一次倾倒时申请整个工程和本次倾倒行动的倾倒量，以后分期疏浚时再申报每一期的倾倒量；待工程完工后，核实总申请倾倒量与各期倾倒量之和的差别，按实际倾倒量收取倾倒费。（5）在执法过程中，上海市海监总队根据《行政许可法》“谁审批谁监管”的原则，应明确与东海海监总队的职责划分，对查处的违法倾倒行为予以信息共享，以整合资源最大限度地提高执法能力。

海洋倾废记录仪的安装试点

对于部分倾倒单位存在的未经许可倾倒，未到指定倾倒区倾倒，倾倒过程沿途撒漏等违法行为，上海市海监总队因执法船舶、装备和人员不足，不能全天候执法，而倾废记录仪可以有效提高执法能力。经改进的倾废记录仪能够实时记录抛泥船舶的航迹、航速、航行时间、吃水深度等重要数据，并在发生疑似非法倾倒时发出警报，倾废仪记录的数据可与室内监控系统联网实时显示［3］。倾废仪在野外环境中具有较强的适应能力，不易损坏，稳定性较高，具有作为执法仪器的技术性能。上海市的倾倒单位尚未安装倾废记录仪，进行倾废记录仪的安装试点，是上海市海洋局2012年度的重要工作。目前，已选定了倾废记录仪的生产厂家和型号，将选定两家倾倒单位进行安装试点，积累倾废记录仪的使用管理经验，为推广应用做好技术准备。现阶段需要解决的一个问题是，虽然倾废记录仪从技术上能够达到执法仪器的要求，但其安装的法律依据与记录数据的法律效力在现行倾废管理法律法规上尚无明确规定。安装试点阶段，倾废记录仪将不作为执法仪器。在上海市海洋环境保护法规的立法工作中，上海市海洋局将积极争取确定倾废记录仪的法律地位和记录数据的法律效力，为倾废记录仪的推广应用提供法律保障。

研究制订海洋倾废规范性文件

针对上海市尚未制定海洋倾废地方性法规的现状，为了提高海洋倾废管理水平，上海市海洋局依据现行法律法规和上海实际情况，拟从以下6个方面研究制订上海市海洋倾废规范性文件。

1明确海洋倾废、废弃物的定义

规范性文件中的“海洋倾废”是指由上海市海洋局受理、审批，利用船舶向上海市管辖海域指定海洋倾倒区倾倒三类废弃物及人体骨灰的行为。规范性文件中允许倾倒的“三类废弃物”仅指上海市内码头、航道、电厂取水口等疏浚产生的不属于《中华人民共和国海洋倾废管理条例》附件一和附件二的疏浚物；内河底泥、建筑渣土、工业废渣等不在允许倾倒范围之内。一直以来，为了保护海洋生态环境和航道安全，东海分局和上海市海洋局严禁向上海海域内的倾倒区倾倒建筑渣土等物质，但现行海洋法规中并无禁止倾倒建筑渣土等的规定。规范性文件将明确上海市海洋局受理、审批废弃物的定义，明确禁止倾倒建筑渣土等物质，填补执法依据的空白。

2倾倒区的管理

规范性文件将规定实行倾倒量核实、倾倒区容量评价、年度倾倒总量控制、倾倒区范围标志设置、倾倒区环境监测与保护、建设倾倒区作业监视系统等制度。对倾废管理法律法规未明确的内容进行细致补充，为开展倾倒区各项管理工作提供依据。

3倾倒许可证的申请、受理和审批

规范性文件将从申办倾倒许可证的责任主体、申请材料、受理决定、许可决定、审批时限、许可证变更（包括加船和延期）、倾倒费缴纳等方面进行细致规范，方便申请单位，提高受理、审批效率。

4疏浚物监测评价

规范性文件将规定疏浚物的委托监测、样品采集原则和监测标准。对监测单位的资质、采样点个数和监测费收取等进行规定。

5倾倒作业的监督管理

规范性文件将制订疏浚物装载核实、倾倒作业记录和报告、倾废记录仪安装使用和管理、倾倒作业公告、倾倒方量认定原则等条款，为海监执法提供法律依据。该规范性文件也将明确倾废记录仪的法律地位和记录数据的法律效力，规定倾废记录仪将作为执法仪器在倾倒船舶中推广使用。

6法律责任

将规定行政处罚适用措施、海洋环境污染损害赔偿措施、表彰和奖励措施。上海市海洋倾废规范性文件预计2012年底编制完成并向上海市法制办报批。规范性文件符合现行法律法规，针对海洋倾废管理出现的新问题，制订详细的管理措施，具有较强的可操作性。