客房管理制度范文

前言：我们精心挑选了数篇优质客房管理制度文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

一、自觉遵守校规校纪，要讲文明，讲礼貌，讲道德，讲纪律。要积极进取，爱岗敬业，善于学习，掌握技能。

二、要着装上岗，挂牌服务，要仪表端妆，举止大方，规范用语，文明服务，礼貌待客，主动热情。

三、客房服务员，每天要按程序，按规定和要求清理房间卫生，要认真细致；要管理好房间的物品，发现问题及时报告。

四、安排住宿，必须有部门领导和服务中心主任签单；外来住宿人员，要有本人身份证或有效证件进行登记后，方可入住。

五、不得随意领外人到房间逗留或留宿，未经中心主任同意不准私开房间，为他人（含本校职工）提供住宿、休息及娱乐等。

六、检查清理客房时，不得乱动和私拿客人的东西，不准向学员和客人索要物品和接收礼品；拾到遗失的物品要交公。

七、不准他人随意进入前台；前台电脑要专人管理与操作，不准无关人员私自操作；打字、复印、收发传真，要按规定收费。

八、工作时间不准离岗，有事向领导请假，不准私自换班和替班，不准打扑克，织毛衣，看电视及做与工作无关的事情。

九、认真做好安全防范工作，特别是做好妨火防盗工作，要勤检查，发现问题要及时报告和处理。

客房部考勤制度

一、员工必须严格遵守上下班时间，不得迟到、早退。

二、按时参加各岗位例会（客房每周一至周五早八点）、（前台每周一和周四下午三点）例会不到者按旷工处理。

三、每人每周倒休一天，遇重要接待任务暂停排休，会后补休。年假按中心规定。

四、员工请病假须提前将医院诊断证明和请假单上交，如有特殊情况不能提前请假的，应及时通知领班，由领班请示经理。

五、员工请事假，须提前三天至一周上报领班，如遇人员紧缺或有重要任务，可以不予批准。事后请假一律按旷工处理。

六、严格按照规定班次上班，如有急事换班，在不影响正常工作的情况下，提前一天向领班提出申请，未经同意擅自换班按旷工处理。

七、对骗取事病假的，一经查出，视情节给予旷工或除名处理。

散客入住之步骤

当客人在酒店门前下车，行李员应主动上前迎迓，并接过客人的行李，把客人引领来总台进行入住登记，领取钥匙后，进行房间休息，这一个简单的手续，如能处理得好，定能使客人对酒店的服务，倍具信心。

1、总台接待员应暂停原来的工作，向客人展露笑容，礼貌地询问客人姓名如：“先生，早上好，欢迎你光临××酒店，请问先生贵姓尊名，但愿我能帮您点忙。”

2、当客人说出自己的名字后，应说：“多谢×先生”，然后在订房架上拿出订房卡，取出一张入住登记卡给客人填写。

3、当客人正在填写入住登记卡时，接待员应马上按照订房卡上的资料，编排房间，填写一本住客手册注明客名、房号、迁出日期及房价，另外再写出一式三份的人名资料条子。

4、客人填妥入住登记卡后，应查看客人有否遗漏了什么重要事项，如：离去日期、证件号码、国籍、付账方式及签名等。

5、查看客人的证件，核对编号有否填错。

6、如客人填写迁出时，将会用信用卡付账，应请客人出示信用卡，并压出一张信用卡表，目的是方便客人在迁出时节省时间。

7、客人搬入是携带轻便行李，但又不使用信用卡，那么便要礼貌地请客人先付全部租金（包括服务费及税金）。

8、一切手续办好后，便在客人面前展开住客手册，向客人解释他的房号，离开日期及房间的租金，然后将手册给予客人，再将房间钥匙及人名资料条子第三联交与客人身后的行李员，再向客人说：“×先生，行李员××会带领你到房间去，祝你在××酒店愉快。”

9、接待员应将入住登记卡分开，把订房卡钉在第一联入住登记卡之后面，与其他第一联入住登记卡放在一起，方便查阅。

10、把订房资料（correspondence）订在入住登记卡的第三联后面，连同账单，一并交与前堂收款部。第二联登记卡则存在一起，第二天早上一并交与公安局申报。

11、第一联人名资料条子是入于房间资料架上，第二联给与总机放于人名资料架上，第三联是给房务部楼层。

12、把客人的人名、房号、人数、离开日期，依据第二联的入住登记卡的号码次序，填写在当天搬入人客簿上。

客房部员工优质服务方法

1、客人来店前的准备工作

准备工作是客房优质服务的序幕。准备工作做好了，才能有针对性地提供优质服务，满足客人休息、住宿的需要。准备工作的内容主要包括：

（1）掌握客情。我们这个部门是vip会员区，客人一般都有留客户档案。我们要熟知客人的姓名、房号、生活习惯、禁忌、爱好、、外貌特点等情况，以便在接待服务中有针对性地提供优质服务。

（2）整理房间。客人预定的房间，要在客人到达前一小时整理好，保持清洁、整齐、卫生、安全。设施要齐全完好，符合客房等级规格和定额标准，以保证客人需要。

3）检查房间设备、用品。房间整理完成后，领班要全面、逐步、逐项地检查房间的设备和用品，包括：门窗是否安全、电器开关有无损坏，卫生间设备是否灵便，物品是否放在规定的位置，拉上窗帘、掀开被角、打开床头灯。

（4）调节好客房空气和温度。客人到达前要根据气候和不同地区的实际需要，调节好房间的空气和温度。

（5）楼层服务员要整理仪容、仪表、服装、发式，等候客人的到来。

客房优质服务的“四化”要求

一）服务设施规格化

服务设施是客房提供优质服务的物质基础。俗话说“巧妇难为无米之炊”，没有规格化的服务设施，提供优质服务就是一句空话。规格化的服务设施主要包括四个方面：

1、设施配备必须齐全。客房设施配备必须齐全。从服务设施规格化的要求来看，主要设施设备包括：床铺、床头柜、办公桌、沙发椅、小圆桌、沙发、地毯、空调、壁灯、台灯、落地灯、音响、壁柜、电视机等。

2、设施质量必须优良。客房上述设施和设备，就其数量而言，各客房基本相同；但就质量而言，而因客房等级规格不同而区别较大。设备质量优良的具体要求是：造型美观，质地优良，风格、样式、色彩统一配套，注意种种等级、各种房间的同一种服务设施保持一致，不能给客人以东拼西凑的感觉，以此反映客房的等级规格。

（二）服务用品规范化

客房服务用品是直接供客人消耗的，同样是提供优质服务的物质基础。如果服务用品配备不全，质量低劣，就不能提供规范化的优质服务。客房服务用品规范化的具体要求是：

1、客用一次性消耗物品必须按规格配备，保证需要。客房客用一次性消耗物品是每天需要补充的。这些物品配备要根据间／天客房消耗定额，保证质量优良。

2、客用多次性消耗物品必须符合配备标准，及时更新。客房的床单、枕套、毛巾、浴巾等棉织品和烟缸、茶杯、玻璃杯等要根据客房的等级规格配备。

（三）服务态度优良化

服务态度是服务人员思想觉悟、服务意识和业务素质高低的集中表现，是规范化服务的基本要求。客房服务态度优良化的重点是要做到主动、热情、周到、耐心。具体说来是：

1、主动。主动就是服务于客人开口之前，是客房服务员服务意识强烈的集中表现。其具体要求：主动迎送，帮提行李；主动与客人打招呼，语言亲切；主动介绍服务项目；主动为重要客人引路开门；主动叫电梯，迎送客人。主动为新到的客人带路到别的娱乐区域；主动照顾老弱病残客人；主动征求客人和陪同人员的意见。

2、热情。即在客房服务过程中态度诚恳、热情大方、面带微笑，在仪容仪表上要着装整洁、精神饱满、仪表端庄，在语言上要清楚、准确、语调亲切、柔和；在行为举止上要有乐于助人、帮助客人排忧解难的精神，恰当运用形体语言。

3、礼貌。就是要有礼节、有修养，尊重客人心理。既不妄自菲薄，见利忘义，在客人面前低三下四，丧失人格和国格；又不夜郎自大，盛气凌人，反对店大欺客，衣帽取人的思想和行为。要继承和发扬中华民族热情好客的一贯美德。

4、耐心。就是不烦不厌，根据各种不同类型的客人的具体要求提供优质服务。工作繁忙时不急躁，对爱挑剔的客人不厌烦，对老弱病残客人的照顾细致周到，客人有意见时耐心听取，客人表扬时不骄傲自满。

5、周到。就是要把客房服务做得细致入微，周详具体。要了解不同客人的生活喜好，掌握客人生活起居规律，了解客人的特殊要求，有的放矢地采用各种不同的服务方法，提高服务质量。并且要求做到有始有终，表里如一。

（四）服务操作系列化

客房优质服务以客人来、住、走活动规律为主线。从服务操作系列化的要求来看，主要是贯彻执行“迎，问，勤，洁，静，灵，听，送”的八字工作法。

迎——礼貌大方，热烈迎客。客人来到客房，主动迎接，既是对客人礼貌和敬意的表示，又是给客人留下良好第一印象的重要条件。热情迎客，一要举止大方，衣着整洁，精神饱满；二是态度和蔼，语言亲切，动作准确适当；三要区别不同对象。

问——热情好客，主动问好。客人住店过程中服务员要像对待自己的亲人一样关心爱护客人，体现主人翁责任感。要主动向客人问好，关心他们的的生活起居、身体状况、生活感受，主动询问他们的要求，满足他们的爱好。

勤——工作勤快，敏捷稳妥。勤是服务员事业心和责任感的重要体现。勤快稳妥，要做到手勤、眼勤、嘴勤、腿勤。手勤就是要及时准确地完成工作任务；眼勤就是要注意观察客人的需求反应，有针对性地为宾客提供随机；嘴勤就是要见了客人主动打招呼，主动询问需求，切不可遇到客人不言不语，低头面过；腿勤就是要行动敏捷，不怕麻烦，提高服务效率。

洁——保持清洁，严格卫生。客房服务过程中，清洁卫生是客人的基本要求之一。每次整理客房、卫生间、会客室、书房后，都要做到严格消毒，消除被消费的痕迹，保证各种设备、用具和生活用品清洁、美观、舒适。

静——动作轻稳，保持肃静。客房是客人休息或办公的场所，保持安静也是优质服务的基本要求，服务人员在准备用品，打扫卫生时要做到敲门轻，说话轻，走路轻。服务过程中，不得大声喧哗、吵闹、唱歌。随时保持客房、楼道的安静气氛，以体现客房服务的文明程度。

灵——灵活机动，应变力强。服务过程中必须具有较强的应变能力。必须根据客人的心理特点、特殊爱好采用灵活多样的方法。如对动作迟缓、有残疾的客人应特别照顾；对性格开朗的客人说话可以随和一些等等。

听——“眼观六路，耳听八方”。服务人员要随时留心观察客人情况，征求客人意见，随时发现服务过程中的问题和不足之处。一经发现，就要及时改进和弥补。

送——送别客人，善始善终。客人离店既是客房服务的结束，又是下一轮服务工作的开始。为了保证整修服务工作取得良好的效果，给客人留下美好的回忆，同时也为了争取回送客，就必须人旅途愉快，欢迎下再度光临。

上述八字工作法，形成一个完整系列的服务过程，是客房服务质量标准的本质表现，需要引起全体服务人员的度重视。

仪表、仪容、仪态及个人卫生：

1、员工的精神面貌应表情自然，面带微笑，端庄稳重。

2、员工的工作衣应随时保持干净、整洁。

3、男员工应修面，头发不能过耳和衣领。

4、女员工应梳理好头发，使用发夹网罩。

5、男员工应穿男色皮鞋、深色袜，禁穿拖鞋或凉鞋。女员工应穿黒鞋，肉色统补袜其端不得露于裙外。

6、手指应无烟熏色，女员工只能使用无色指甲油。

7、只允许戴手表、婚戒以及无坠耳环。厨房员工上班时不得戴戒指。

8、工作时间内，不剪指甲、抠鼻、剔牙、打哈欠、喷嚏应用手遮掩。

9、工作时间内保持安静，禁止大声喧哗。做到说话轻、走路轻、操作轻。

拾遗：

1、在酒店任何场所拾到钱或遗留物品应立即上缴保安部作好详细的记录。

2、如物品保管三个月无人认领，则由酒店最高管理当局决定处理方法。

3、拾遗不报将被视为从偷窃处理。

酒店财产：

酒店物品（包括发给员工使用的物品）均为酒店财产，无论疏忽或有意损坏，当事人

都必须酌情赔偿。员工如犯有盗窃行为，酒店将立即予以开除，并视情节轻重交由公安部门处理。

出勤。

1、员工必须依照部门主管安排的班次上班，需要变更班次，须先征得部门主管允许。

2、除4级以上管理人员外，所有员工上、下班都要打工卡。

3、员工上班下班忘记打卡，但确实能证明上班的，将视情节，每次扣除不超过当月5%效益工资。

4、严禁替他人打卡，如有违反，代打卡者及持卡本人将受到纪律处分。

5、员工如有急事不能按时上班，应征得部门主管认可，补请假手续，否则，按旷工处理。

6、如因工作需要加班，则应由部门主管报总经理批准。

7、工卡遗失，立即报告人事部，经部门主管批准后补发新卡。

8、员工在工作时间未经批准不得离店。

工作态度：

1、按酒店操作规程，准确及时地完成各项工作。

2、员工对上司的安排有不同意见但不能说服上司，一般情况下应先服从执行。

3、员工对直属上司答复不满意时，可以越级向上一级领导反映。

4、工作认真，待客热情，说话和气，谦虚谨慎，举止稳重。

5、对待顾客的投诉和批评时应冷静倾听，耐心解释，任何情况下都不得与客人争论，

解决不了的问题应及时告直属上司。

6、员工应在规定上班时间的基础上适当提前到达岗位作好准备工作。工作时间不得擅离职守或早退。在下一班员工尚未接班前当班员工不得离岗。员工下班后，无公事，应在30分钟内离开酒店。

7、员工不得在任何场所接待亲友来访。未经部门负责人同意，员工不得使用客用电话。外线打入私人电话不予接通，紧急事情可打电话到各部门办公室。

8、上班时严禁串岗、闲聊、吃零食。禁止在餐厅、厨房、更衣室等公共场所吸烟，不做与本职工作无关的事。

9、热情待客，站立服务，使用礼貌语言。

10、未经部门经理批准，员工一律不准在餐厅做客，各级管理人员不准利用职权给亲友以各种特殊优惠。

制服及名牌：

1、员工制服由酒店发放。员工有责任保管好自己的制服，员工除工作需要外，穿着或携带工作衣离店，将受到失职处分。

第2篇

二、服务制度：

住宿服务公司客房部全体员工必须遵循“宾客至上，服务第一”的宗旨，以热情的接待和优质的服务，树立起“住在师院”的品牌，从而提高住宿服务公司的经济效益。为此，特制定客房部各级人员的服务职责。望全体员工遵守之。

（一）客房部主任职责：

1、直接对分管经理负责，完成公司布置的各项任务。

2、负责处理客房部的所有事宜，并对各项工作进行检查、指导、落实。

3、负责客房部的发票和营业款的管理，并对其合法性和安全性负责。

4、做好与学院有关部门和二级学院的协调沟通工作，以利于更好地开展工作。

5、做好员工的政治思想工作，关心员工的生活，提高员工的工作积极性。

6、敢于创新，勇于进取，积极开拓市场，努力组织客源，为公司的发展出谋划策。

（二）客房部主管职责：

1、直接对客房部主任负责，完成主任布置的各项任务。

2、对客房的清洁卫生，设施维修、易耗品的使用，以及安全消防等负责。

3、掌握当天的营业收入、发票使用情况。并对其合法性和安全性负责。

4、检查员工的仪容仪表，协助主任做好员工的考勤、考核工作。

5、正确及时地处理好客人投诉事宜。

6、巡查本部门的各项工作情况，督导员工严格执行规章制度并做好记录，及时发现和解决问题。

7、认真填写交接班记录，清点当日钥匙、票据、现金等，并在交接记录上签名。

8、严格住宿手续，客人一律凭身份证登记入住，查验证件要做到人证相符。

（三）总台服务员职责：

1、直接对主管负责，确保总台工作的正常运行。

2、严格按公司有关财务工作要求，做好总台的有关财务工作，保持高度责任心，确保财产安全。

3、掌握当日房情，了解客源状况。

4、热情、耐心地回答客人的询问，并向客人提供必要的协助和服务。

5、检查保持应有的仪容仪表，以利提高服务质量。

7、积极主动地向客人做宣传介绍，协助主管开展客房的营销工作。

（四）客房服务员职责：

1、直接对主管负责，确保客房服务工作的正常运行。

2、了解掌握客情、核准房间状态，发现有非法留宿或其他违法行为的，要及时向主管汇报。

3、每日检查管区内所有客房，对房间内的卫生和服务质量负责。

4、每日检查管区内所有设施运转情况，该维修的应及时向主管汇报。

5、对管区客房内的所有财产物品的安全有效性负责，并负责管区内易耗品的申领和保管。

6、在主管的统一安排下，做好客房内其他物品周期性的更换或洗涤工作，同时做好一客一换的床上用品的更换或洗涤工作。

7、及时满足客人的合理要求，热情服务，耐心细致。

三、财务制度：

为加强客房管理部的财务管理工作，保障公司各项工作顺利开展，根据《杭师大后勤发展总公司财务管理暂行办法》的有关规定，结合本公司实际情况，特制定本制度。

1、分管经理负责所有客房管理部的票据管理工作，并监督指导所属客房管理部的财务管理工作。

2、客房管理部主任负责对所属客房管理部的营业收入、票据进行管理，营业收入必须及时交纳指定银行，不得非法占用。

3、各客房管理部的收款员和开票员，必须由专人担任，并不允许由一人兼任。

4、客房管理部的所有营业收入，都必须填票据。

5、不允许私开或虚开任何票据。

6、收款员和开票员各对其所发生的款项负责，并保证其安全性和合法性。

7、收款员应及时将营业收入交于主管或主任，以保证财产的安全。

8、任何部门和个人不得搞帐外资金，私设“小金库”。

9、严格收支二条线管理，不得以收冲支，或以支冲收。

第3篇

一、房务部长

1．每天上班先检查本部人员的到岗情况。

2．检查员工的仪容仪表。

3．查看夜班报表，与前厅部长核对房态。

4．与前厅部长沟通，如有VIP客人或团队预订，需提前通知楼层服务员作好准备。

5．亲自检查VIP房及团体房的状况，确保各项设施设备正常运转。

6．每天定时（早上10：00左右）抽查服务员做房情况。

7．每天定时（下午3：00左右）抽查客房的卫生清洁情况。

8．处理客人投诉，并向经理汇报。

二、楼层领班

1．每天上班先查看房态及夜班报表。

2．开班前会，检查服务员的到岗情况和员工的仪容仪表。

3．根据房态情况分配工作。

4．现场督导服务员的做房程序及标准，发现问题及时指正。

5．负责查每一间的卫生状况，如达不到标准的，须要求服务员重做，以保证每一间“OK”房的质量。

6．在查房过程中如发生有设施设备损坏，应马上报修，并跟踪维修情况，及时把房态情况通知总台，如报修超过30分钟，维修工不到位，即报告上级处理。

三、楼层服务员

工作程序：

楼层早中晚班工作程序

早班服务员：

1、每天负责清洁安排的客房，使其达到酒店的标准，例如：

A、换床单、枕套、做床。

B、清洁浴室、清洁地毯、墙壁和窗框家具抹尘。

C、换毛巾、补用品，例如：火柴、香皂、文具用品杂等。

D、倒垃圾、清洁烟灰缸、各垃圾桶、清洁水杯。

E、清洁衣柜、墙纸、天花板、空调风口、镜子和地毯尘。

2、将用完的餐具餐车收出放到工作间，不能放在走廊上并及时通知送餐部。给客人提供擦鞋服务。

3、检查并补充酒水。

4、收取洗衣，检查洗衣单，房号是否正确。

5、发送报纸和杂志到房间。

6、当客人要求加额外用品时要及时送给客人，并负责收回。例如：加床、插座、吹风机等。7、清洁服务区域，例如：员工厕所、工作间、防火门、楼道等。

8、及时向领班报告特殊情况，例如：报告工程维修单、换灯泡、发现房间内有贵重物品（金器、钱、首饰等）未做的“DND”房间，遗留物品的上交及汇报。

9、补充工作车的物品保持工作车的清洁，并按照标准摆放。

10、填写好每日工作报告表。

11、保养好所使用的机器设备，如吸尘机。

12、负责保管楼层总钥匙，并在下班时交给办公室。

13、向领班及时报告房间状态。

14、向领班报告没有清洁的房间并说明原因。

15、服从领班的工作安排。

16、及时报告在楼层发生的其他情况或可疑人物。

18、把当天所有的事登记在交班本上，经领班签字方可下班。

四、中班服务员：

1、当早班人手不够时，应协助早班工作人员做其他工作，例如：清洁楼层公共区域、走廊、灯罩、门牌及房间的特别清洁等切须在规定时间内完成。

2、负责开床服务（18：00—21：00）。

3、完成所有指定的工作及清洁退房。

4、必要时更改和补充浴室用品毛巾。

5、对客人提出的要求应尽量满足。

6、负责对客人配加床、桌椅等。

7、记录没有开床的房间并说明原因。

8、每天负责清洁公共区域，如公共洗手间、走道吸尘、消防门。

9、把洗干净的客衣送到客房。

10、清洁并补充工作车（下班前做好）。

11、在下班前保持所使用的机器设备完好，例如：吸尘器等。

12、完成好领班安排的其他工作。

13、保管好楼层总钥匙，注意下班时交回到办公室。

14、经部长或领班同意后方可下班。

五、晚班服务员：

1、继续中班未完成的工作。

2、给客人提供服务。

3、定时巡楼，发现问题及时报告（通知当班经理）。

4、必要时清洁退房。5、随时应付突发事件（注意防火防盗）。

6、对走道、房间地毯脏的进行不定期清洗。

7、每天要做好详细交班。

8、对前台的通知，要迅速办理，并向前台回复。

9、保管好楼层总钥匙或其他领用的钥匙，下班时注意交回办公室。

10、在下班前必须保持所使用的机器设备完好，干净（例如：吸尘机、洗地毯机等）。

11、完成上级安排的其他工作。

12、部长或领班同意后，方可下班。

楼层团队接待程序

一：预报与确认：

1、接到前台当通知团队入住时，应与其核对团队名称、住店日期、离店日期、人数、团队性质、领班姓名、房间要求等。

2、团队抵达前，要检查房间是否按要求安排好，设施设备、卫生情况及物品是否良好。

3、团队抵达时，服务员在电梯迎接客人，引导（ben文由wuyanrenjia收集整理）客人进房介绍酒店设施服服务项目，记住信领班的姓名及房号，以及了解有无特殊要求。

4、客人运送物李进房间，并认真核对是否所有行李已进入房间。

二：入住服务：

1、首先要了解客人的进餐及活动安排，团队客人活动一致，恰当安排房间卫生清洁及小整服务。

2、团队客人活动事先都有计划，要及时准确为客人提供冰块、洗衣、茶水、借物等各项服务，不能耽误客人的行程。

3、做房间时，要检查房间有无不安全因素，及客人外出房间落锁情况，并替客人保密（身份、贵重物品、重要文件等）。发现情况及时汇报上级。

三：离店服务：

1、查退房要速、准确、查一间报前台一间，检查有无设施设备损坏，酒水消耗及遗留物品。

2、主动为客人提行李、与客人道别（常见的道别语有再见、欢迎下次光临、祝您一路顺风之类）。

清扫客房前的准备：

（一）不能擅自进入客人的房间

（二）注意房间门挂的牌子

（三）进房前应先敲门

房间的清洁程序

1、一般情况下应按下列次序清洁房间：

VIP房—挂牌清洁房—住房—走房—空房

2、开房较为紧张时，次序可稍作变动：

VIP房—挂牌清洁房—走房—住房—空房

3、VIP房的卫生应在接到通知或客人离开后立即打扫。4、熟客房按客人要求的时间打扫。

一）走客房的清扫

对当天结帐离店客人房间的清扫，就是走客房的清扫。走客房清扫和程序可以用九个字来概括：“进”、“撤”、“铺”、“洗”、“抹”、“补”、“吸”、“检”、“灯”，具体内容如下：

1、“进”

（1）轻轻敲门三次，每次三下，报称“服务员或Housekeeping”。

（2）缓缓地把门推开，把“正在清洁牌”挂于门锁把手上，房门打开着至工作结束为止。打开电灯，检查有无故障。

（3）把小垫毯放在卫生间门口的地毯上，清洁篮（或清洁小桶）放在卫生间云石台面一侧。

（4）把窗帘、窗纱拉开，使室内光线充足，便于清扫。

（5）打开窗户，让房间空气流通。

2、“撤”

（1）放水冲掉马桶内的污物，接着用清洁剂喷洒“两缸”：面盆、马桶。然后，撤走客人用过的“三巾”（面巾、方巾、浴巾）。

（2）按次序检查衣柜、组合柜的抽屉，遗留物品应在第一时间交给前台。想方设法尽快交还给客人，并在卫生日报表上做好记录。

（3）用房间垃圾桶收垃圾，如果烟灰缸的烟头还没有熄灭，必须熄灭后方可倒进垃圾桶，以免引起火灾。

（4）撤掉用过的杯具、加床或餐具。

（5）清理床铺。将用过的床单撤走，放入清洁车一端的布草袋里。

3、“铺”

（铺床分中式铺床与西式铺床，中式铺床比较简单，西式铺床比较复杂，要求也比较高，为提高工作效率，目前本中心采取中式铺床，有条件的情况下，最后能掌握西式铺床的技巧）。

床铺好以后，应该先打扫卫生间，以便留一定的时间，等因铺床而扬起的灰尘落下后，再用抹布除尘。

4、“洗”

卫生间是客人最容易挑剔的地方，必须严格按操作规程进行，使之达到规定的卫生标准。清洗前要打开抽风机，戴上手套。

（1）用清洁剂再次喷酒“两缸”。

（2）处理纸篓垃圾。将旧剃刀片、碎肥皂、用过的浴液瓶、发液瓶、牙膏等扔进垃圾桶一起倒掉。

（3）洗烟灰缸、香皂碟。

（4）洗刷洗手盆，注意洗手盆水龙头上的污迹。

（5）用沐浴喷头放水冲洗墙壁。

（6）用有标记的毛球洗马桶、厕板和盖板。并要特别注意刷干净坐厕的出水口、入水口，厕内壁和底座等。

（7）用干抹布抹干烟灰缸、香皂碟、抹面巾纸盒、卫生间灯开关、插座、镜子、云石台、洗手盆及水龙头、面巾架、卷纸架（卫生纸架）、电话、墙壁、卫生间门板等。

（8）用另一抹布抹坐厕及其水箱。

（9）将抹干净的垃圾桶放回原位，将抹干净的烟灰缸摆回原处。

（10）用专用的抹地布将卫生的地面抹净。清洁后的卫生间一定要做到整洁干净、干燥、无异味、无脏迹、皂迹和水迹。

5、“抹”（1）从门外开始抹起至门、门的内外，并注意门把手和门后的安全图的抹拭。

（2）按顺（或逆）时针方向，从上到下，把房间的家具、物品抹一遍，并要注意家具的底部及边角位均要抹到。

注意区别干、湿抹布的使用

如对镜子、灯具、电视机等设备物品应用干布擦拭；家具软面料上的灰尘要用专门的除尘器具；墙纸上的灰尘切忌用湿抹布擦拭。

检查房内电器设备

在抹尘的过程中应注意检查电视机、音响、电话、灯泡等电器设备是否有毛病，一经发现立即报修，并做好记录。

除过干擦以外，房内设施、设备如有污迹或不光滑，还要借助于洗涤剂等物品对家具进行洗涤等项工作。

6、“补”

（1）补充卫生间内的用品，按统一要求整齐摆放。

（2）面巾纸、卷纸要折角，既美观又方便宾客使用。

（3）“三巾”按规定位置摆放整齐。

（4）补充房内物品，均需按酒店要求规格摆放整齐。

（5）补充杯具

房间物品的补充要根据酒店规定的品种数量及摆放要求补充、补足、放好。注意商标面向客人。

7、“吸”

先把吸尘器电线理顺，插上电源，把吸尘器拿进房间才开机。

（1）先从窗口吸起（有阳台的房间从阳台吸起）。

（2）吸地毯时要先逆纹，后顺纹方向推把。

（3）吸边角位时，有家具阻挡的地方，先移动家具，吸尘后复位。

（4）吸卫生间地板。要注意转换拖把的功能，使其适宜硬地板，地板有水的地方不能吸，防止漏电和发生意外。吸尘时要注意把藏在地板缝隙里的头发吸走。

8、“检”

检就是自我检查。房间清扫完毕，客房服务员应回顾一下房间，看打扫得是否干净，物品是否齐全，摆放是否符合要求，清洁用品或工具是否有留下。最后，还须检查窗帘、窗纱是否拉上，空调开关有否拨到适当位置。

9、“灯”（登）

（1）将房内的灯全部熄灭。

（2）将房门轻轻关上。取回“正在清洁”牌。

（3）登记进、离房的时间和做房的内容。

二）住客房的清扫

住客房与走客房的清洁程序基本相同，但由于住客房是客人仍然使用的房间，所以在清扫时有些地方要引起我们的特别注意。

1、客人在房间时

应礼貌地问好，询问客人是否可以清洁房间。

操作要轻，不要与客人长谈。若遇到有来访客人，应询问是否继续进行清洁工作。

清洁完毕，应询问客人是否有其他吩咐，然后向客人行礼退出房间，轻轻地关上房门。

2、客人中途回房

在清洁工作中，遇到客人回房时，要主动向客人打招呼问好，征求意见是否继续打扫清洁，如未获允许应立即离开，待客人外出后再继续进行清扫。

3、房间电话铃响时

房间电话是客人主要的通讯工具，使用权属于客人，为了避免误会和不必要的麻烦，在清洁过程中，如电话铃响也不要去接听

4、损坏客人的物品时

进行住房

清扫卫生工作时应该小心谨慎，不要随意移动客人的物品，必要时应轻拿轻放，清扫完毕要放回原位。如万一不小心损坏客人的物品，应如实向主管反映，并主动向客人赔礼道歉，如属贵重物品，应有主管陪同前往，并征求意见，若对方要求赔偿时，应根据具体情况，由客房部出面给予赔偿。

清扫住客房时，还应注意以下事项：

客人的文件、书报不要随便合上，不要移动位置，更不准翻看。

不要触摸客人的手机、手提电脑、钱包以及手表、戒指等贵重物品。但搭上椅子上或乱堆在床上的衣服（包括睡衣、内衣、外套等）要替客人用衣架挂好，放进衣橱。

查看一下客人是否有待洗衣物。清扫住客房时，要查看一下客人是否有待洗衣物，如有，要仔细审核洗衣单上填写的内容和所交付的衣服，然后将这些衣物装进洗衣袋，放在房门口（或清洁车上）。等待集中起来送交洗衣房清洗。

对于长住房，清扫时应注意客人物品的摆放习惯。

离开房间时，关门动作要轻。

三）空房清扫程序：

1、用房钥匙开门，并填写进房时间。

2、把门打开，开始清扫，以检查为主。

3、边抹尘，边检查窗纱、帘有无破损，床上用品是否受潮，电器、灯具是否能正常开关，地面有无虫类，用品是否齐全，物品位置是否有移动等。如有问题及时更换，清扫或报修。（如走客房连续两三天空着，则要地面吸尘）。

4、如当天有预定，则应调好空调，自查后关门离房并填写出房时间。

四）请勿打扰房间的卫生清理规定

1．挂有“请勿打扰”牌的房间下午2点以前不要敲该房间的门，在工作单上记下房号及挂牌时间。

2．工作或推车经过时，声音和操作要轻，以免影响客人休息。

3．若在下午2：00以后，该房仍挂有“请勿打扰”牌服务员要马上通知楼层领班、前台部长或经理，再向前台了解该房的帐务情况。

4．注意观察该房的动向。下午3：00钟后敲门询问客人是否要清理卫生。

五）开夜床的操作程序：

1、敲门报称服务员，进房，如有客人在，要征求客人意见（可否进去收拾一下房间）。

2、开夜床，如有客人摆放较多物品在床上，可不开夜床，小件物品可移开。

3、将床头柜边的棉被角向内摺成45?角。如是双人床两人同住，将棉被两边对摺成30?角。

4、保持床铺的美观，对早班的疏导要挢正，发现有污点的床单要更换。

5、除一盏床头灯外，其余的灯应关上，套房的灯全部打开，睡房跟标准间一样。

6、将客人用过的三缸清洗一遍，抹干，客人用过的三巾要更换，倒干净垃圾，抹干地板，7、巡视一遍，看是否留下清洁用品用具，退出轻轻锁门关灯，记录进出时间。

走房检查程序：

1、敲门报称服务员，把门打开，开亮所有灯具，看是否有烧坏的，如有报维修。

2、看房内设施是否完好，看床单，被套、枕套、三巾和杯具有否损坏或缺少。

3、如有损坏缺少要报前台索赔，没有就报OK。

4、检查酒水是否齐全，如缺少要尽快开出酒水单送前台以便客人结账。

5、看有没有客人遗留物品，如有报前台告诉客人领回。

6、电视机、空调的遥控是否齐全。

六）客房消毒程序

杯具消毒：

1、将84消毒液按1：200比例配比。

2、把已除渣、清洗干净的茶杯，浸入配比液中30分钟。

3、用水冲洗洗干净消毒液，擦干。

4、再放入消毒柜消毒30分钟。（会议室要求）

5、消毒柜每三天大清洁一次。

面盆、马桶消毒：

1、先用清水将其表面大面污物清除，使其表面光洁。

2、再将1：200的84消毒液喷于表面，等5分钟。

第4篇

[关键词] 质量查房；院科管理；院长

[中图分类号]R197 [文献标识码]C [文章编号]1673-7210（2008）07（c）-179-02

大竹县人民医院建于1940年4月，是集医疗、教学、科研、预防保健为一体的国家二级甲等综合医院，担负着全县106万人民的防病、治病任务。先后荣获省级文明单位、省十佳县级医院、全国优秀院长获得者单位、省市县卫生工作先进集体等荣誉称号。近年来，该院深入开展医院管理年活动、医德医风建设及治理医药购销领域商业贿赂专项工作，开展建设节约型医院活动，积极参与城镇医药卫生体制改革，努力缓解群众看病难、看病贵问题，收到了很好的成效。特别是在坚持行政查房、医疗查房、教学查房的基础上，去年开始实行院长质量查房制度，督导检查科室的全面管理，发现问题，集思广益，提出解决问题的对策和措施，大大提高了院科两级的管理水平，有力地推进了医院管理质量的持续改进工作。

1措施

1.1院长质量查房的内容和方法

1.1.1抽查一两例住院病例医疗质量方法包括：①院长质量查房每月一次；②每次查一个临床科或医技科室，以临床科室查房为主；③每次查房，首先要进病房查一两例住院患者的医疗质量，所查病例由医教科临时随机抽样；④住院病例医疗质量的考察内容包括病案书写质量、三级医师检诊质量、护理质量、合理用药和临床药学质量、手术质量、院内感染控制情况、有无差错事故、住院日控制、医技科室技术服务质量、患者是否满意等。

1.1.2科室汇报和预查报告科主任、护士长的汇报应按照简明、清楚的要求，汇报本周期内以下内容：医疗指标完成情况、医疗质量改进计划要点及计划完成情况、当前质量管理及医疗服务质量存在的主要问题及主要原因分析、对有关科室及院级领导质量管理问题和服务质量问题的意见和建议。预查报告应分四组报告预查结果：质量管理情况及医疗质量预查结果、后勤服务质量预查结果、医德医风预查结果、医疗指标及综合效益预查结果。

1.1.3质量综合评价质量综合评价是院长质量查房的一项重要内容，既要对每个患者个案病例医疗质量进行评价，又要根据科室汇报和预查报告进行综合评价。

1.1.4提出质量改进计划院长在每次质量查房的最后结论中，要从四个方面提出制订科室和部门质量改进计划的指令、质量改进课题、质量改进目标、针对质量课题的对策和措施、继续进行质量循环管理的要求。被查科室和各部门在院长质量查房后按照院长的指令制订具体计划，并由院级质量管理组织负责监督、指导质量改进计划的制订和执行。

1.1.5做好院长质量查房记录院长质量查房记录是医院全面质量管理的重要质量信息资料，也是考核院长、部门和科室质量管理绩效的重要依据。质量查房记录除被查科室、查房时间、参加人员等项目外，应按五项查房内容达到规范化。

1.2院长质量查房的程序

首先，到病房察看患者诊疗质量。住院医师报告病历，主治医师分析病历，提问、检查和答辩，科主任或（副）主任医师作小结，现场评分用表（最少四人参加评分）。其次，科主任、护士长汇报前一周期的全面工作。再次，预查报告，由相关职能科室分别报告预查结果。然后综合评价，合议质量管理系数（由质量管理机构提出被步意见，征得各职能部门及本科室同意，最后由院长决定）；统计员计算评价分数。最后，院长作查房结论，提出质量改进计划的指令性意见。

2成效

2.1提高了科室管理水平

院长质量查房制度实行一年多来，发现了很多科室的薄弱环节，通过院领导、各职能科室负责人一起，集思广益，对科室提出持续改进意见，帮助科室各方面的管理有了很大的改善，也促进了科主任、护士长及医疗护理组长管理水平的提高。经过第二轮的查房发现，各科室执行各项核心医疗制度良好，“三基”、“三严”落实到位，基础质量、环节质量、终末质量都有很大提高，医疗纠纷大幅度下降。

2.2提高了医院管理水平

通过查房过程中，收集到科室、职工、患者对院方的第一手意见和建议，医院能够及时调整管理思路，提高决策最佳化。

2.3两个效益显著

2006年，医院五大医疗指标取得了高水平，门诊291 119人次，入院13 067人次，出院者占床日125 221天，病床使用率为96.6％，手术台次7 042台次；业务总收入较上年度增长8.18%，其中药品收入占总收入的36.29%，较2005年度下降6.76％。

3体会

3.1院长质量查房的预查准备工作是基础

要把各项预查工作分配给各位副院长和各职能科室作为硬任务和必做的工作。要求分管相应工作的副院长和各管理职能科室必须把抓质量放在第一位，严格按照法律、法规、规章、制度、规程等仔细预查，查出不足，找准问题的症结及改进措施。预查就是以医疗质量和患者安全为主的综合质量检查，是院长质量查房的重要组成部分。

3.2院长管理才能是关键

院长要有较为全面的医学知识和管理知识，要有较高的管理水平和强烈的事业心，对各项质量控制措施必须熟记于心，发现问题，需现场给与科室持续改进的指令。这就要求院长要多学，博闻好记，随时把握医院管理的新动态，并与自身医院实际相结合，去粗取精，去伪存真，为我所用。

3.3院方质控是根本

被查科室和各部门在院长质量查房后，必须按照院长的指令制订具体计划，并由医院质量管理组织负责监督、指导质量改进计划的制订和执行，只有具体落实了才会有收效。

[参考文献]

[1]李聪捷，边瑞跃，张俊格. 对新形势下医院质量管理的探讨[J].中国医药导报，2007，4（15）：167.

第5篇

[关键词] 改革；护士长；夜查房

[中图分类号]R471 [文献标识码]C [文章编号]1673-7210（2008）08（c）-185-02

护士长夜查房制度是护理管理中的一个重要环节[1]。我院是一所拥有上千张床位的大型综合性三级甲等医院，在医院管理中，每天的护理工作，夜班占了1/2时间。夜班工作有着独立性、应急性、隐蔽性等特点，这段时间护理人员少、工作量大，应急、突发事件多，是管理的相对薄弱环节，也是护理管理上的盲区，一些纠纷多发生在此期间。我院自2005年开始在原有的护士长总值班的基础上，推行护士长夜查房制度，使纠纷基本杜绝，保障了护理质量的提高。现将具体方法介绍如下：

1 方法

1.1 人员组成及方法

夜查房人员由全院科护士长和病区护士长组成，每天2人。查房时间：晚班19∶00～1∶00，夜班3∶00～8∶00。护理部每天在下午下班前通知查房者当晚要查的主要内容、科室。查房期间不得离院，随叫随到。护士长夜查房质量与效果将作为护理部考评护士长管理能力的一项参考内容，每月进行讲评，并与护士长管理考评分挂钩。

1.2 查房内容

检查包括：病人动态、护士着装、仪表、劳动纪律；晚夜班交接班的形式、内容及急危重病人床边交班情况；输液巡视制度、护理技术操作规范的落实情况；病房6S管理、病室环境、陪护管理、抢救药品、器械的使用；病危一级护理及当日手术病人的病情观察、治疗、护理措施的落实情况，在病区管理、护理业务技术等方面给予年轻护士一定的帮助、指导，必要时组织协调护理力量，确保晚间住院病人得到良好的护理。

1.3 查房要求

1.3.1护士长要严格要求自己，服从护理部排班，查房要认真、细致、实事求是，真实客观地反映夜班各病区工作状况，对有违反劳动纪律、6S病房管理及护理操作规程者，应当面指出予以纠正。

1.3.2遇有危重病人抢救及护理工作中的疑难问题、困难，要及时给予业务上的指导；遇有突发事件，要及时上报总值班、护理部主任，承担起协调组织与指挥的任务。

1.3.3认真填写护士长查房登记本，并做简明扼要的查房小结，内容包括：协调病区解决的问题，表扬夜间护理工作出色的护士及好人好事，记录严重违纪的人和事，存在的主要问题及需要护理部协调解决的事项建议，并于次日7∶45在院总值班晨会上交班。

2效果

2.1减少了错误的发生

通过护士长夜查房制度，进行夜间质量检查，护理质量得到保证，实施夜间不定时抽查，使被查者难以摸到规律，容易查得实际情况，增强了护士的慎独精神，自觉执行各项规章制度，规范护理技术操作，减少因思想松懈所致的工作失职及差错、纠纷的发生。

2.2培养成严谨的作风

督促了护士长加强自身业务学习和技术水平的提高，做到一专多能，不仅要懂得本科室专科疾病护理常规，还要熟练掌握危重、急救技术，各专科护理常规，同时培养护士长敢管、严管、善管的工作作风。

2.3取长补短，互相学习

通过护士长夜查房可了解各科护士对布置工作的执行落实情况，进一步了解护士长的管理水平。通过查房交流，有利于了解其他科室和本科室的优缺点，以便在今后的工作中吸取其他科室的长处来弥补本科室的不足，同时对其他科室暴露出来的不足，则在本科室日后工作中做到有则改之，无则嘉勉。

2.4减轻了低年资护士值班的心理压力

护士长夜查房不仅是监督夜班护士工作，更重要的是及时解决夜班护士不能解决的临床问题。我院年轻护士多，经验欠丰富，应急能力欠佳，夜班各病区只有1名护士值班，护士长夜查房可以在护理业务技术等方面给予帮助、指导，督促各科室落实护理工作，减轻夜班护士心理压力，提高危重病人抢救成功率。

2.5提高了护士长应急、协调、沟通能力

在应对各种突发事件中，夜间总值班护士长能及时有效地给予帮助和指导，必要时再调配其他人员予以协助，现场解决问题，减轻了夜班护士的心理压力[2]，减少护理安全隐患。护士长可随时调配人力、物力，快速参加救护工作，为患者赢得了抢救时间；遇到患者及家属对就医过程不满意，护士长可及时协调，主动做好解释、补救工作，排解医疗纠纷。

2.6加大考核力度

夜查房结果存档于护理部，对护士的晚夜班工作量化管理[3]。同时在总值班晨会上交流，一方面使领导和职能科室及时了解、掌握全院护理工作动态而给予帮助、指导，另一方面间接地对护理部工作加大监督考核力度，从而使我院护理质量、病人满意度明显提高。

3 讨论

我院通过改革护士长夜查房制度，重点发挥督导、检查、协调、指导作用,使护理质量得到保证，但是在夜查房中护士长也存在一些不足之处，需在以后的工作中加以改正。

3.1 态度和蔼

护士长夜查房时要态度和蔼,不能只挑毛病，要提出建议及改进措施,并对表现好的值班人员及时提出表扬。

3.2 帮助解决困难

护士长要了解夜班护士的工作困难和需要，不要查出一堆问题就走，也不管当班护士在抢救病人，忙得不可开交，自己却悄然离开，这样做，起不到查房效果，而且还会引起护士的不满。

3.3公平合理

护士长要认真负责，一视同仁，履行好夜查房职责，不能有报复心理，上次你查出我科的问题，扣了我科的考核分，这次我也要查出你科的问题，扣你的考核分，这种心态要不得。

3.4增强责任感

护士长要增强责任感，对检查出的问题给当班护士指出、纠正，并认真登记及时反馈给病区护士长和护理部；不要发现问题，做“老好人”当面不指出、纠正，背后却又向上汇报，这样做只会降低自己的威信。

3.5提高综合素质

护士长必须认真负责，亲自到各科室进行现场查看，对每个科室发现的问题要及时进行处理，对危重病人要参与抢救，对每个病房的疑难问题要协助解决，对值班护士进行指导，这一切无形中增加了护士长压力，促进护士长加强学习，提高综合素质[4]。

[参考文献]

[1]吴云云,苏海玲.实行护士长夜查房制度提高夜班护理质量的体会[J].中华航海医学与高气压医学杂志,2004,11（2）:118-119.

[2]刘荷英,洪维英,万宝宏,等.改进护士长夜查房制度提高护理质量[J].护理研究,2006,20（6）：1679.

[3]胡正洁,王绍琼.护理夜查房量化管理的体会[J].南方护理学报,2000,7（2）：56.

第6篇

关键词：进度测量 偏差处理 项目总结

科研项目进度控制是指对科研项目在各个阶段的工作内容、工作程序、持续时间和衔接关系，根据项目总体计划目标及资源优化配置的原则编制计划并付诸实施。在项目计划实施过程中经常检查实际进度是否按照计划要求执行，对出现的偏差情况进行分析，采取补救措施或调整修改计划之后再付诸实施，直至项目验收合格。

通常情况下，在进度计划的编制过程中不论考虑得多么周密，计划在实施过程中，必然会因为不可预见的情况产生各种干扰因素和风险因素，使得项目难以按原定计划执行。因此，项目进度控制就变得尤为重要。科研项目管理人员熟练地掌握进度控制方法，对于项目计划的执行与控制是十分必要的。只有将项目进度控制贯穿于整个项目的执行过程中，才能做到真正的把控项目。

一、进度测量

要控制一个项目，就需要知道两件事，项目应在的位置和项目所在的位置。项目实施计划会告诉我们项目应在的位置，我们现在所在的位置可以通过项目信息系统得到。这个系统必须为项目的四个约束条件（P、S、T、C）提供信息[1]。要了解项目的状态就必须要了解目前项目花费了多少成本、工作是否满足功能和技术要求、工作是否按项目计划进度执行以及项目的工作范围是否发生变化。

科研项目属于知识型工作，但知识型工作的进度通常是非线性的，可能是相当长的一段时间内工作只取得了微小的进展，然后突然加速，临近结尾时进度又缓慢下来。所以知识型工作的进度的测量很难。按照切块原则，每块任务的持续时间不应超过1～3周，而且这些切块必须要有明确的结束标志。对于软件或工程设计来说，结束的标志是这项设计已经被同事们分析过了，大家一致认为满足设计要求。如果任务是进行一次测试，结束标志就是那些能表明相关技术与功能的测试数据是否达到指标始数据要求。

项目进度测量真正的困难是确定P、S是否正确，如果这些不能确定，就无法知道自己计划进展如何。我们必须了解自己进行这种测量的能力限度。例如：建一堵墙，误差可以限定在±5%以内；如果是知识型工作误差可能达到±20%～±25%；如果是包含大量研究工作的项目误差可能存在更多。我们必须了解没有明确标准的工作或抽象的工作会存在很大的误差[2]。

（一）用挣值分析法跟踪项目进度

挣值系统被项目管理者作为一种测量进度的方法，而且被认为是最好的方法。挣值分析法是通过对三方面的测量说明一个项目的运行状态[3]。这些测量指标分别是：应该做什么，即计划价值（PV）；已经做了什么，即挣值（EV）；投入的经历和成本（AC）。

进度偏差（SV）=EVCPV；

成本偏差（CV）=EVCAC；

预算偏差（BV）=PVCAC。

跟踪项目进度的频率应该与总的工作时间成正比。所以计划要花一周时间完成的任务就需要每天检查进度，要求每个工作人员检查自己的进度，并要报告是否偏离了目标。

（二）进度的跟踪策略

我们使用如下策略跟踪项目的进度：

一是用图形法跟踪进度并预测趋势；二是用表格法跟踪进度；三是使用控制图跟踪进度。

跟踪进度的准则是：对项目跟踪是想最大程地的保留实际数据，也是为了控制项目按照计划进行。人们在跟踪进度时常会犯两种错误：一种是每周做一次记录，我们应该记录在最近一刻钟所做的事，然后在周一的早上提交报告。因为人们很难记住一周前的事，所以那样是非常不准确的。合理的办法是每天都做记录，记录的时间间隔以半小时为宜，书写每条记录的时间不应超过15秒；第二个错误是不记录无报酬的加班时间，有的组织只让拿月薪的员工报告每周40小时的工时。对项目而言你需要准确地了解有多少时间花在一项任务上，以使你的数据库能真实的反映所用时间，这样才能对未来进行估算。

二、偏差处理

在跟踪项目进度时，必须随时思考三个问题：

一是项目的实际进度；二是什么原因导致实际进度与计划进度的偏差；三是应该采取什么措施纠正偏差。

对于第一个问题我们可以从信息系统中得到统计数据，这个数据基本上是准确的。然而对于第二个问题，显然是不清楚，导致偏差的原因是什么？可能是个人的效率不高，也可能是原来的估计错误。我们应该调查是不是大部分人都无法在规定时间内完成任务，如果是，说明我们原来的估计太乐观了。但是总有人比别的人做得更快，因此要想知道项目什么时间可以结束，就必须对执行任务的人或集体进行评估。

分析偏差时需要经常用到四重约束关系公式[4]：

C=f（P，T，S）。

如果你试图回到原计划轨道上来，你可以提高成本（增加资源）、缩减范围或者降低质量要求。所有这些，都可以视为对原计划的修改。如果是缩减范围或降低质量，基本上是不能被接受的，所以除了修改计划之外别无选择。如果能增加资源而不超出预算，也许能保持原计划不变。

当出现偏差时只有四种处理方法可以选择：忽略偏差、采取纠正措施使项目回到原来的目标上来、修改计划以及完全取消项目。

三、项目变更控制

导致项目进度落后和费用超支的主要原因之一，就是范围的蔓延。项目干系人只要求“一点点”改变，这些改变并不十分重要，所以项目负责人一般会接受。但是一点点的改变可以积累成很大的变更，最终导致项目范围大大超出原来的计划。为了保护项目，必须对项目的变更进行控制。

这种控制要通过正式的项目变更批准程序进行。当项目干系人要求变更时，要先让他了解变更对项目的影响，并说明它将如何影响进度、费用、性能。并询问是否接受这些影响，如果愿意，项目才能进入正式的变更批准程序。

四、项目总结

项目总结有三种：状态总结、设计总结、过程总结。每一种都有不同的用途。状态总结主要是检查P、C、S、T目标是否达成，我们是否遵照了预定时间安排和预定预算安排，项目范围是否正确，质量要求是否良好；仅当项目中有设计的工作时，才需要进行设计检查，如产品、服务或软件设计。在设计检查中确认：是否满足说明书范围要求；是否是用户容易掌握和使用的；我们是否能生产出来。过程总结的重点是我们是怎么样完成工作的，这就存在两个问题：什么是我们做的比较好的；什么是我们需要改进的。这通常也称为经验教训总结。

（一）状态总结

在状态总结中，经常会评估项目，评估重点是项目进行中的软硬件。并尝试证实预期的最终结果是否能达成、收回投资的目标是否能实现以及产品能否生产出来等。

定期进行项目状态总结的目的：

一是改进项目工作状况及项目管理状况；二是确保项目工作质量相对于进度及费用不是处于次要地位；三是及早发现问题以便能够技术处理；四是查明其他项目应当用不同方式管理的方面；五是使发起人随时了解项目情况。

（二）过程总结

过程总结的目的是为了提高团队的工作效率，是为了吸取经验，做得不足的地方以后可以避免，做得好的可以继续发扬。这并不是一种谴责惩罚行为，如果用一种惩罚性的方法去做，会让大家把错误隐藏起来，必然影响项目的结果，理解这一点非常重要。任何一个团队开展工作都必须包含团队的过程总结。其中，最重要的一点就是会议，没有阶段性会议项目就不可能成功。

经验教训总结的重点是“过程”。意思是这项工作怎么做的，以及工作方式能不能改进。在进行经验教训总结中有一些误区和陷阱。以下是使总结更有效的几点建议。首先，当你刚开始做这些审查的时候，必须教给人们如何表达他们的意见，以便建立团队信任。意见表述的越明确越客观越好。第一个原则就是用人们可以直观感受到的表述，如看、听和感觉的；第二个原则是用客观的措辞来表达你的意见，避免有可能让人误解为是在攻击他们的措辞。

五、进度总结报告

进度总结报告至少应包含以下几点内容：

一是目前项目状况：最好用挣值分析系统来展示；二是未来状态：这是对项目未来可能发生事情的预测；三是关键任务的状况：特别是关键路径上的重点工作要报告；四是风险评估：每一个会导致项目失败潜在风险或其他的可能性是否已确认；五是总结制约因素：有什么因素限制了这次总结的有效性、有什么问题有假设、有没有数据丢失/可疑或被修改的、在总结提供数据时，是否有人不合作。

当一个项目总结完毕，应该和其他团队分享经验教训结果，这样其他团队可以避免再犯同样的错误，同时也可以借鉴到好的经验。

参考文献：

[1] 戚安邦.项目管理学[M].南开大学出版社，2003.

[2] 田振郁.工程项目管理实用手册[M].中国建筑工业出版社，2006.

第7篇

关键词：中药颗粒；荆防败毒散；小儿感冒

小儿感冒是外感风邪所引起的肺系疾病，以发热、恶寒、鼻塞、流涕、打喷嚏、咳嗽、头痛、全身酸痛等为主要症状。相当于西医学的“急性上呼吸道感染”[1]。

1资料与方法

1.1一般资料 100例小儿感冒患儿，均符合中医儿科学及西医儿科学的诊断标准为参 考[2]，如气候骤变，冷暖失调，或接触感冒患者，急性起病；有恶寒发热、鼻塞流涕、打喷嚏、轻微咳嗽、头痛、肢体酸痛、咽腔充血、肺部听诊无异常；血常规检查：病毒感染者，白细胞计数偏低或在正常范围、淋巴细胞百分数升高，合并细菌感染者，白细胞总数及中性粒细胞增高。按单双日随机分为两组，单日为治疗组，双日为对照组，年龄6个月～6岁。治疗组50例，男27例，女23例。对照组50例，男28例，女22例。两组患儿年龄、性别、症状、体征以及血常规比较无差异，具有可比性。

1.2方法 两组均给以一般治疗如多喝水、清淡饮食；并给与对症处理，如发热者，给于对乙酰氨基酚滴剂或复方锌布颗粒；有细菌感染者，给与依托红霉素颗粒、阿莫西林颗粒或头孢克洛颗粒等；治疗组加用中药荆防败毒散颗粒剂，药物组成：荆芥、防风、柴胡、前胡、桔梗、茯苓、羌活、独活、川芎、枳壳、甘草为主方[3]。随证加减：若表寒重者加麻黄、桂枝；头痛重者加白芷、藁本；项背强者加葛根[4]；咳嗽重浊者，加白前、紫苑；痰多者，加陈皮、清半夏；呕吐者加姜半夏、旋复花；纳呆、舌苔白腻者，去甘草，加藿香、厚朴；外寒里热者，加黄芩、生石膏；舌苔厚腐、嗳腐吞酸者加保和丸加减；惊惕哭闹、睡眠不安者，加用钩藤、僵蚕、蝉蜕；病毒感染重者，加用大青叶、金银花、蒲公英、薄荷、野等。1剂/d，分3～4次，开水冲服，3 d为1个疗程。对照组加用病毒唑片，10 mg/kg/d，分3次口服，3 d为1个疗程。

1.3疗效判定标准[5] ①痊愈：治疗3 d体温恢复正常，感冒症状全部消失，随访无变化。②显效：治疗3 d体温恢复正常，感冒主要症状消失，随访体温无反复。③有效：治疗3 d体温较治疗前降低，感冒主要症状消失，需继续治疗。④无效：治疗3 d体温未降低或升高，感冒主要症状无改善，改用其他治疗方法。

2结果

治疗组痊愈36例，显效8例，有效4例，无效2例，总有效率96%；对照组痊愈30例，显效10例，有效4例，无效6例，总有效率88%。

3讨论

小儿感冒，为儿科常见病、多发病，一年四季均可发生，以冬春季节及气候骤变时发病率较高，任何年龄小儿均可发病，婴幼儿更为常见。本病相当于西医学上的急性上呼吸道感染，是由各种病原体引起的鼻腔、鼻咽部或咽部急性炎症。90%以上为病毒感染，临床常见的有鼻病毒、冠状病毒、腺病毒、流感和副流感病毒、呼吸道合胞病毒、埃可病毒、柯萨奇病毒等。该病属于中医感冒范畴，主要因外感风邪为主，常兼杂寒、热、暑、湿、燥邪，以及时邪疫毒，客于肺卫，导致肺失宣肃，营卫失和。风寒之邪，由皮毛而入，束于肌表，郁于腠理，卫阳不得宣发，则恶寒、发热、无汗；鼻为肺窍，肺主皮毛，风寒袭肺，肺气失宣，则鼻塞、流涕、喉痒、咳嗽；足太阳膀胱经主一身之表，寒邪犯表，太阳经气不舒，经脉拘急收引，气血流通不畅，故头痛、身痛、肢体酸痛；脉浮主表，紧主寒，风寒在表，故脉见浮紧；苔薄白，表明邪未入里。治疗应遵"其在皮者，汗而发之"的原则，故辛温解表法是治疗本病的基本法则[6]。中医辨证强调整体论治，特别注意个体差异，西医辨病则强调疾病的共性，两种诊断方法各有所长。现代中西医结合，临床辨病与辨证的统一，是辨证论治体系的一个新的发展方向。中医治疗急性上呼吸道感染有明显的优势。我们在长期临床工作中观察到，单纯辨病应用中药治疗，有部分患儿效果不理想；同样，在临床中单纯辨证论治，不考虑病原体的特殊性，部分患儿疗效也不佳。如果在辨病辨证论治的基础上，有细菌感染者，加用抗生素；病毒感染重者，加用对病毒有直接作用的药物，如麻黄、桂枝、香薷、防风、薄荷、牛蒡子、金银花、连翘、大青叶、野、板蓝根、鱼腥草、蒲公英、蔓荆子、黄芩、黄连、黄柏、贯众、夏枯草、杏仁、陈皮、射干、葱、蒜、醋、虎杖、桑寄生等[7]，疗效更加明显。并且抗生素应用时间缩短，减少了患儿肠道菌群失调的概率，中药荆防败毒散颗粒剂口感较苦，临床上可用红糖或蜂蜜矫正口感。本方安全性高，不良反应小，家属乐于接受，临床上取得很好的疗效，值得推广。

参考文献：

[1]汪受传，虞坚尔.中医儿科学[M].北京：中国中医药出版社，2012.

[2]沈晓明，王卫平.儿科学[M].北京：人民卫生出版社，2008.

[3]王付，张大伟，吴建红.方剂学[M].北京：中国中医药出版社，2012.

[4]季旭荣，刘小秋，周玲玲.荆防败毒散治疗急性病毒性上呼吸道感染[J].中国社区医师，2012，14：235.

[5]中华人民共和国卫生部.中药新药临床研究指导原则（试行）[S].北京：中国医药科技出版社，2002：58.

第8篇

一、可售公有住房上市出售是指按《关于出售公有住房的暂行办法》已纳入可出售范围而尚未出售的独用成套公有住房（以下简称可售公有住房）的承租人在落实了其承租的公有住房上市出售的买受人（简称买受人）后，按当时的房改售房政策购房和上市出售同步进行的交易行为。

二、凡经批准参加职工所购公房上市出售试点区、县范围内除学校校园、部队营房区域及户籍冻结地区外的可售公有住房，均可按本办法试行上市出售。

三、可售公有住房上市应当遵循以下原则：

1.可售公有住房的上市出售必须按当时的房改售房政策购房同步进行；

2.可售公有住房上市后，不造成原公有住房承租人家庭的居住困难；

3.可售公有住房上市后，该户职工不得再向单位申请住房或购买成本价房或平价房、安居房等享受政府优惠政策的住房。

四、可售公有住房购房上市的程序：

1.可售公有住房承租人在同住人协商一致并落实买受人后，先按当时的出售公有住房政策与公有住房的所有权人或受托人签订《公有住房买卖合同》。《公有住房买卖合同》签订后，可售公有住房承租人即可凭《公有住房买卖合同》与买受人签订《上海市职工所购公有住房出售合同》（简称《出售合同》）。

2.可售公有住房上市成交双方当事人在《出售合同》签订后的三十天内，应持《出售合同》、《公有住房买卖合同》、《上海市职工所购公有住房上市出售交易过户申请表》及有关资料，向房屋所在地区、县房地产交易中心办理交易过户审核手续。

3.原可售公有住房承租人在收到经区、县房地产交易中心审核的《上海市已购公有住房上市交易过户审核表》（简称《过户审核表》）后，持《公有住房买卖合同》及《出售合同》、《过户审核表》等有关资料向公有住房所有权人或受托人办理购房手续，并交纳公有住房购房款项和首期房屋维修基金。

4.可售公有住房上市出售买卖双方当事人凭《过户审核表》及有关资料按规定分别向财税部门和交易中心交清全部税费或保证金后三天内，凭税费或保证金交款凭证及有关资料向区、县房地产登记处办理变更登记手续，申领房地产权证。

5.可售公有住房上市出售买卖双方当事人凭区、县房地产登记处出具的《上海市职工所购公房上市出售已受理权证变更通知》，向原公有住房物业管理部门办理房屋维修基金户名变更手续。原承租人交纳的房屋维修基金由公有住房上市出售的受让人向原承租人支付。

6.可售公有住房上市出售后，仍按公有住房售后管理办法执行。

五、可售公有住房上市出售的税费：

1.可售公有住房上市出售双方当事人，应按《上海市扩大职工所购公有住房上市出售的实施意见》的有关规定分别向区、县房地产交易中心和财税部门交纳土地收益金、综合税款或保证金、契税、印花税和交易手续费。

第9篇

为加强本市房地产市场管理，规范内销商品房销售行为，保障买卖双方的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》及其它有关规定，本市内销商品房将实行销售许可证制度，现将有关事项通知如下：

一、预售、现售商品房，房地产开发企业均须向北京市房地产管理局申请。经审核，符合规定条件的，由市房地产管理局发给《北京市商品房销售许可证》，方可销售。自1995年5月1日起，凡未取得《北京市商品房销售许可证》的，其商品房不得预售、销售。

二、商品房买卖成交，买卖双方须按有关规定办理买卖立契、产权登记手续。

第10篇

［关键词］ 制度变迁　市场机制　公民社会　 政府管制限度

环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]

一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁

改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。

水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。

排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。

(一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变

开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。

污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。

在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。

水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。

（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联

从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。

不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。

（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束

一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。

在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。

一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。

浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）

按规范发放许可证的市县 不按规范发放许可证的市县

温州、杭州、宁波 金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]

二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。

三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。

当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。

行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：

1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。

2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。

3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。

4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。

5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。

6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。

考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。

注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。

通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。

二、制度需求与制度供给：政府管制失灵

如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]

中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。

我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。

制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。

（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。

1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者——政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]

对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10——20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。

当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业(在浙江省瑞安市)在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。

2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。

不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。

3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：

一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。

二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%。[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。

其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。

而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。

（二）制度安排的供给不足

制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。

1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定， 1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。

2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16]。目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。

3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。

4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。

三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体

对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。

（一） 健全法律规范

为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。

（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制

1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段——“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。

2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]

3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。

4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。

转贴于 （二） 确立公民参与环境保护的监督制度

美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。

为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。

这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。

总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。

通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。

注释:

[4] 祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。

[5] 这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。

[6] 王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。

[7] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。

[8] [美]V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。

[9] 国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。

[10] “五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。

[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。

[12] 温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。

[13] 瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。

[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。

[15] 《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”

[16] 金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。

[17] 茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。

[18] 茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。

第11篇

［关键词］制度变迁，市场机制，公民社会，政府管制限度

环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]

一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁

改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。

水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。

排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。

（一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变

开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。

污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。

在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。

水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。

（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联

从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。

不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。

（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束

一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。

在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。

一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。

浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）

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| 按规范发放许可证的市县 |

温州、杭州、宁波

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|不按规范发放许可证的市县| 金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]|

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二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。

三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。

当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。

行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：

1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。

2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。

3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。

4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。

5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。

6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。

考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。

注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。

通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。

二、制度需求与制度供给：政府管制失灵

如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]

中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。

我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。

制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。

（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。

1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者-政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]

对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10-20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。

当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业（在浙江省瑞安市）在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。转贴于

2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。

不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。

3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：

一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。

二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%.[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。

其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。

而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。

（二）制度安排的供给不足

制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。

1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定， 1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。

2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16].目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。

3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。

4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。

三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体

对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。

（一） 健全法律规范

为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。

（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制

1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段-“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。

2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]

3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。

4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。

（二） 确立公民参与环境保护的监督制度

美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。

为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。

这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。

总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。

通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。

注释：

[1]本课题是北京天则经济研究所资助的“政府体制改革”研究项目子课题的研究成果，在此特表谢意。感谢茅于轼、郑易生、时和兴等先生对本文的初稿提出了非常有价值的意见。

[2] 徐家良，浙江大学政治学与行政管理系副教授，北京大学政治学博士候选人。Email：xujial@263.net

[3] 本报告对调查地所进行的仅仅局限于制度实施有效性的分析，并不包含对调查地环境保护工作的优劣评价问题。

[4] 祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。

[5] 这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。

[6] 王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。

[7] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。

[8] [美]V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。

[9] 国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。

[10] “五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。

[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。

[12] 温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。

[13] 瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。

[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。

[15] 《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”

[16] 金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。

[17] 茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。

[18] 茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。

第12篇

【关键词】宿舍管理 社会化 相同之处 不同之处

当前随着高校后勤工作走向社会化，作为后勤工作之一的高校学生宿舍管理工作也逐渐走向了企业化经营与社会化管理的轨道上来，从而使得当前的高校学生宿舍管理更加科学化、市场化，甚至有的高校直接将酒店客房管理的方法移植到学生宿舍的管理中来，从而使高校学生宿舍管理与酒店客房管理呈现出许多的相似性。

一、高校学生宿舍管理与酒店客房管理的相同之处

1.都注重制度对人的约束作用。与大多数酒店客房管理相同，当前大多数高校学生宿舍都建立健全了各种管理制度，不仅保证了管理者对宿舍、对学生的管理，做到了有章可循、有规可依，而且还将管理人员自身的行为纳入到制度中来，确保了学生私密空间和个人权益的不受侵犯。如香港科技大学的学生宿舍有一套与学生发展相配套的宿舍教育管理服务的制度和措施来规范学生的行为，主要内容有申请与签订制度、安静时间制度、会客及客人留宿制度、清洁制度、家具及使用电器规定、吸烟制度、四禁制度（严禁赌博和吸毒、严禁将动物和枪支弹药带进集体宿舍）、安全撤离制度、饮酒制度和安全制度、保护学生隐私权等。同时对违反制度者规定了严格的惩戒措施。

2.各项硬件设施都越来越完善。当前许多高校的学生宿舍和酒店客房一样都被设计成了带有卫生间和洗浴室的标准间样式，一方面保证了学生空间的私密性，另一方面也方便了学生的住宿和生活。此外，大部分高校的学生宿舍还配置了办公桌椅、电脑网线插口和电源插口等，为学生在宿舍内查阅资料、学习提供了方便。甚至还有的学生宿舍楼配备的有电视、阅览室、健身活动室等，因此，可以说，当今的高校学生宿舍硬件设施已经越来越完善了，宿舍设施酒店化的趋势已经十分明显。

3.都注重向对象提供优质的服务。高校学生宿舍管理社会化以后，宿舍管理机构为了获取更大的收益，纷纷为学生提供了更多的居住条件可供选择，如学生可以根据自己的经济状况或个人需要选择二人间、四人间，或者是六人间的宿舍。对于硬件设施已经逐渐完善的学校来说，学生选择宿舍的一个很重要的原因在于这个宿舍所提供的服务，如果宿舍的管理人员提供的服务较少或者态度粗暴，那么学生很有可能“用脚投票”，转向其他的宿舍，甚至是选择放弃宿舍，租住民居。这样的话无疑会影响宿舍管理者的经济效益，因而，同酒店管理一样，高校学生宿舍的管理者都十分看重自己所提供的服务，通过不断强化服务意识，提供更加优质的服务，达到吸引更多学生入住，增加企业收益的目的。如当前的一些高校宿舍除承担传统管理者职能之外，还积极向学生提供热水供应、来客登记、学生外出天气提醒等更多服务项目，并通过不断提高自己的服务质量，获得学生的满意。

二、高校学生宿舍管理与酒店客房管理的相同之处

尽管高校学生宿舍管理与酒店客房管理有许多相同之处，甚至是吸收了酒店客房管理的经验或有益内核，但我们看到，高校的学生宿舍毕竟不同于酒店客房，因此，二者之间在管理上还是存在着较大的不同的。主要表现在：

1.管理的对象不同。高校宿舍管理的对象为高校在读的学生，其思想一般都较单纯，因而要求宿舍管理者在管理的时候一定要面面俱到，不嫌麻烦，甚至对于某些问题还需要管理者身体力行，为学生亲自做示范后，学生才能在以后的生活中自觉形成习惯。如用电的基本常识，电卡的使用方法等。而酒店客房的管理对象一般都是成熟人士，比较富有经验，因而不需要在一般性的管理方面对其要求过于琐碎、详细。

2.对管理者的要求不同。宿舍是学生在学校内待的时间较长的地方，学生不仅要在这里休息，还要在这里学习和生活，同时由于同楼学生多为自己班集体的一员，因此彼此间的交流也比较频繁，这就不可避免地会在日常生活中产生一些小摩擦、小纠纷。由于宿舍大都远离教室，班主任很难顾及到此，因此，学校宿舍管理者就成为了负责学生事故的“第一责任人”，从而当学生之间有矛盾的时候，管理者要起到第一时间化解的作用，不然，很有可能造成矛盾的扩大化，甚至发生一些危险的校园暴力伤害事件。最近发生的上海复旦大学投毒案就是一则深刻的教训。所以，由于管理对象的特殊，也就对管理者提出了更多的要求，要求管理者不仅只是监督管理学生宿舍的卫生、用水用电安全，还要加强对学生的思想教育，通过和学生谈心，及时了解学生的思想动向。对于发生矛盾的同学，一方面要想办法控制住局势，防止矛盾进一步发展，另一方面要积极和班主任、班干部沟通协商，找出学生矛盾纠纷产生的原因，以做到对症下药，化解矛盾。

3.开展的活动不同。宿舍作为学生休息、活动的主要场所，除了承担保证学生良好休息环境的功能之外，还要担负向学生传递文化信息，丰富学生宿舍文化生活的责任。为此，宿舍管理者会经常组织宿舍学生开展一些有益的活动，尤其是在节假日对于一些无法回家的学生，更要组织他们进行一些文娱活动，以体现人文关怀，增进学生对学校的感情。而酒店由于房客大都不会长时间住宿停留，因而一般不太注重文娱活动的开展。

三、结语

总之，在高校宿舍管理社会化的过程中，高校的宿舍管理呈现出与酒店客房管理许多相似的地方，这有助于提高宿舍管理者的服务意识和管理水平，推动学生宿舍市场化的步伐。但高校宿舍毕竟不同于酒店客房，在合理吸收酒店管理经验的同时，高校宿舍管理仍应遵循学生和学校的特点，将管理的落脚点放在为社会培养出优秀的大学生上面，只有这样，才能最终实现经济效益和社会效益的双丰收。

参考文献

第13篇

2、会同资产财务部副经理，建立健全宾馆内部财务管理制度，负责宾馆的全面经营核算，监督资金管理、成本管理、利润管理和财产管理，组织宾馆的经营活动分析，为宾馆领导提供决策依据。

3、根据领导决策，分析市场环境和市场供求关系，拟定宾馆预算原则和制度，审核部门预算方案，会同资产财务部副经理制定宾馆的预算指标，确定各级、各部门的计划任务，并在报总经理审批确定后，组织贯彻实施。定期向宾馆总经理提出预算和决算报告，维护股东的经济利益。

4、参与宾馆基本建设投资，客房及餐厅的改造，经济利益的分配，经济合同的签订和重要决策。组织拟定经营预算，拟定可行性方案，组织资金筹措，监督资金使用。从经营管理的角度为领导决策提供参考数据，防止决策失误。

5、拟定资产财务部内部的组织机构，提出各级主管人员的岗位职责，并会同资产财务部副经理，确定会计主管人员的人选，分配工作任务。监督各级主管会计人员的工作，及时、准确地完成财务会计报表。

6、组织财务收支核算工作，建立收入、成本、费用和利润核算制度，拟定和审核会计科目，收入、成本、费用、利润和专题分析会计报表，保证各级核算工作的正确性。

7、控制资金使用，审核各部门的设备和物质采购计划和宾馆开支计划，并在报总经理批准后，监督贯彻实施，维护宾馆经济利益。

8、审核宾馆的收益报告和利益分配报告，监督财税计划的贯彻实施，按期上交国家税费，协调宾馆与银行、税务等有关部门的关系。

9、负责资产财务部的日常行政管理工作。

1、具有会计学、统计学、财务管理、国际金融、旅游服务企业会计等方面的专业知识，具有会计师技术职称和大学以上学历，连续从事会计工作十年以上，具有丰富的财务会计管理经验。

2、具有管理学、市场学、经济预测、经营决策、经济活动分析等方面的专业知识，能够结合宾馆的实际，及时提出预测、决策和经济活动分析方案。

3、具有宾馆管理、客房管理、饮食管理、商品销售等方面的专业知识。

第14篇

尊敬的各位、各位同仁：

根据饭店的统一安排，我在这里向大家进行。在座的各位应该绝大部分都认识我，但可能也有极少数的不知道我是谁，还是先让我作一个自我介绍吧：我叫覃邦全，现任客房部经理。我是去年7月进入xx饭店工作的，进入xx饭店以后，先是被安排到人事部、客房部、餐饮部、前厅部各实习了一个月，后于去年11月被任命为人事部经理，至今年8月初，由于工作需要调任客房部经理。下面我将进入饭店工作以来的工作向大家作一简要汇报，请大家对我的工作进行评议，我真诚的希望得到各位和同仁的批评和指正。

我本是学工科的，毕业之后在工业企业呆了九年之久，在工业企业里自己得到了很好的锻炼。从一名技术员不断成长为一个企业的负责人。能够成为管理近350名员工的企业负责人，虽然曾经也有一定的成就感，心理上也有一些慰藉，但是我深知，自己所呆的地方远远无法满足自身发展的要求，为了追求更高的目标，我一直在寻求机会。时至1999年11月份，涪陵区委组织部举办中小企业经营管理者公开选拔考试，我毅然的报名参加了，并意外的获得了成功。在确定去向时，根据自身的爱好，我选择了xx饭店，就这样我义无反顾地跨进了自己向往已久的服务行业，并志在用父母给我的热心肠来实践服务的真谛。

初涉饭店行业，我对饭店专业知识一无所知，为了尽快掌握饭店管理和业务相关知识，熟悉xx饭店的有关情况，我除了上班时间在工作中积极请教外，业余时间我借来或买来相关资料和书籍，认真进行学习领会。可幸的是，进店后不久，饭店即安排我到几大业务部门实习，让我亲身感受饭店的业务和管理，对饭店各点的情况也可以进行较全面的了解，我充分把握这个绝好的学习机会，及时调整自己的心态，转换角色，摒弃管理者的身份，深入实际，认真实践，以高标准严格要求自己。几个月实习后，我感觉没有白费，我学业了不少的东西。在后来的工作中也充分证明，实习对我从事饭店管理工作确实受益菲浅。

在我担任人事部经理期间，带领部门一班人，严格执行饭店各项人事劳动管理制度，协助总经理搞好人事劳动管理工作。在选人用人上，坚持标准，不循私情，积极为总经理谏言献策，选聘合格的人员进入饭店工作，选拔优秀的员工担任管理职位；在政策运用上，充分发挥自己所学的法律知识，认真研究落实有关人事劳动政策，为广大员工积极谋福利，合理处理好企业与员工利益的关系，尽量做到企业和员工两得利；在部门管理上，高标准、严要求，部门内的各位成员积极要求上进，各项工作基本都能干得有声有色。在担任人事部管理工作期间，同时管理着员工餐厅的工作，在管理中，为了能给员工提供可口的饭菜，我经常听取员工的意见，关注每一个细节，做好每一件事，用好每一分钱，在全体员工的共同努力下，员工餐厅的工作曾经得到饭店领导和员工的好评。

在调客房部工作后的近四个月时间里，在房务总监颜亚林同志的亲自指导下，在部门各位管理人员及员工的大力支持下，我得到了较好的发展，原对客房管理的初略了解得到了升华。初到客房部，我先从熟悉客房各项管理制度着手，对原有的制度认真学习领会，我深知管理制度在管理中的重要性；同时，积极掌握各项规范，对每一个细小的规范都力争做到心中有数；在管理中遇到的一些突发事件，及时向颜总监请教解决办法，对不太明确的规范，也及时向总监请教，并将获得的经验记入笔记本中。在工作中，我认真实践自己的岗位职责，做好职责所要求的各项工作，虽然有时因经验的久缺难以达到完美的效果，但我都尽力去作，力争做到最好。在严以律己、以身作则方面，我尽自己的心力争当表率，我努力做到不以经理身份自居，不搞特殊化，与同事们同甘共苦。在房态较高的情况下，我经常和员工们一起铺床、做卫生、赶房间，和领班信一起验收OK房；在会议接待较紧的情况下，我也经常和员工们一道搬移桌椅，布置会场，进行递茶送水。我真的以为，和大家干在一起，我学到了不少东西，我也感到非常的充实。说实在的，自调客房部工作以来，我每天早上7：00钟离开家门，下午经常不能按时下班回家，家里上小学一年级的女儿无人照顾，老婆经常埋怨我不管理家里，可是，我觉得只要部门工作有成效，我个人和家庭付出的这一点又算什么呢？

其实，以我的专业知识、业务能力和管理经验，我深知自己不是一个好的经理，我只有以高度的事业心和对饭店事业献身的精神来弥补知识、能力和经验的不足。我时时注意自身的角色和形象，秉承更严、更高、更好的指导思想，以实实在在干事，干实实在在事的工作作风，严格要求自己，认真扎实的干好每一项工作。同时，我深知学习的重要性，我抓住一切机会，向书本学，向锦江老师学，向同事们学，走出去向外学，用科学的理论、锦江教师们成功的管理经验、同事们现成的业务以及其他酒店先进的管理经验来充实和完善自己。

我经常在想，自己的进步离不开饭店的良好发展，所以我真心希望xx饭店能有与日俱增快与日俱增好的发展，好让自己也有更大的发展空间。对饭店的发展，我想提出以下几点建议：一是需要完善中长期发展，对饭店三年、五年、十年乃至更长时期内的经营思路作出战略规划，艰让员工有进取的方向，有追求的目标，一步一个脚印的向目标迈进；二是事例现有资源，充分利用饭店较大的有形资产和良好的无形资产，涉入资本市场，搞好资本运营，来弥补饭店行业微薄的利润；三是重视人力资源管理，对原有人事管理从形式到裨进行相应调整，真正做到以人为本，新生人，关心人，树立为人服务的观念；把人力当成资本，当成能带来更多价值的价值，而不只是把人力当成成本，算人头账；把人力资源开发放到首位，开发和使用并重，加大员工培训经费的投入，使员工在工作的同时得到更好的发展。稳定员工队伍，特别是核心员工队伍应变成为饭店发展的重要保障；四是加强信息化建设，充分利用现代信息技术，对外宣传自己的产品和服务，对内增强信息的沟通，实现资源共享。

第15篇

这里向大家进行述职。座的各位应该绝大部分都认识我但可能也有极少数的不知道我谁，根据饭店的统一安排。还是先让我作一个自我介绍吧：叫覃邦全，现任客房部经理。去年7月进入饭店工作的进入饭店以后，先是被安排到人事部、客房部、餐饮部、前厅部各实习了一个月，后于去年11月被任命为人事部经理，至今年8月初，由于工作需要调任客房部经理。下面我将进入饭店工作以来的工作向大家作一简要汇报，请大家对我工作进行评议，真诚的希望得到各位领导和同仁的批评和指正。

工业企业里自己得到很好的锻炼。从一名技术员不断成长为一个企业的负责人。能够成为管理近350名员工的企业负责人，本是学工科的毕业之后在工业企业呆了九年之久。虽然曾经也有一定的成就感，心理上也有一些慰藉，但是深知，自己所呆的地方远远无法满足自身发展的要求，为了追求更高的目标，一直在寻求机会。时至1999年11月份，涪陵区委组织部举办中小企业经营管理者公开选拔考试，毅然的报名参加了并意外的获得了成功。确定去向时，根据自身的爱好，选择了饭店，就这样我义无反顾地跨进了自己向往已久的服务行业，并志在用父母给我热心肠来实践服务的真谛。

对饭店专业知识一无所知，初涉饭店行业。为了尽快掌握饭店管理和业务相关知识，熟悉饭店的有关情况，除了上班时间在工作中积极请教外，业余时间我借来或买来相关资料和书籍，认真进行学习领会。可幸的进店后不久，饭店即安排我几大业务部门实习，让我亲身感受饭店的业务和管理，对饭店各点的情况也可以进行较全面的解，充分把握这个绝好的学习机会，及时调整自己的心态，转换角色，摒弃管理者的身份，深入实际，认真实践，以高标准严格要求自己。几个月实习后，感觉没有白费，学业了不少的东西。后来的工作中也充分证明，实习对我从事饭店管理工作确实受益菲浅。

带领部门一班人，担任人事部经理期间。严格执行饭店各项人事劳动管理制度，协助总经理搞好人事劳动管理工作。选人用人上，坚持标准，不循私情，积极为总经理谏言献策，选聘合格的人员进入饭店工作，选拔优秀的员工担任管理职位；政策运用上，充分发挥自己所学的法律知识，认真研究落实有关人事劳动政策，为广大员工积极谋福利，合理处理好企业与员工利益的关系，尽量做到企业和员工两得利；部门管理上，高标准、严要求，部门内的各位成员积极要求上进，各项工作基本都能干得有声有色。担任人事部管理工作期间，同时管理着员工餐厅的工作，管理中，为了能给员工提供可口的饭菜，经常听取员工的意见，关注每一个细节，做好每一件事，用好每一分钱，全体员工的共同努力下，员工餐厅的工作曾经得到饭店领导和员工的好评。

房务总监颜亚林同志的亲自指导下，调客房部工作后的近四个月时间里。部门各位管理人员及员工的大力支持下，得到较好的发展，原对客房管理的初略了解得到升华。初到客房部，先从熟悉客房各项管理制度着手，对原有的制度认真学习领会，深知管理制度在管理中的重要性；同时，积极掌握各项规范，对每一个细小的规范都力争做到心中有数；管理中遇到一些突发事件，及时向颜总监请教解决办法，对不太明确的规范，也及时向总监请教，并将获得的经验记入笔记本中。工作中，认真实践自己的岗位职责，做好职责所要求的各项工作，虽然有时因经验的久缺难以达到完美的效果，但我都尽力去作，力争做到最好。严以律己、以身作则方面，尽自己的心力争当表率，努力做到不以经理身份自居，不搞特殊化，与同事们同甘共苦。房态较高的情况下，经常和员工们一起铺床、做卫生、赶房间，和领班信一起验收OK房；会议接待较紧的情况下，也经常和员工们一道搬移桌椅，布置会场，进行递茶送水。真的以为，和大家干在一起，学到不少东西，也感到非常的充实。说实在自调客房部工作以来，每天早上700钟离开家门，下午经常不能按时下班回家，家里上小学一年级的女儿无人照顾，老婆经常埋怨我不管理家里，可是觉得只要部门工作有成效，个人和家庭付出的这一点又算什么呢？

以我专业知识、业务能力和管理经验，其实。深知自己不是一个好的经理，只有以高度的事业心和对饭店事业献身的精神来弥补知识、能力和经验的不足。时时注意自身的角色和形象，秉承更严、更高、更好的指导思想，以实实在干事，干实实在事的工作作风，严格要求自己，认真扎实的干好每一项工作。同时，深知学习的重要性，抓住一切机会，向书本学，向锦江老师学，向同事们学，走出去向外学，用科学的理论、锦江教师们成功的管理经验、同事们现成的业务总结以及其他酒店先进的管理经验来充实和完善自己。

自己的进步离不开饭店的良好发展，经常在想。所以我真心希望饭店能有与日俱增快与日俱增好的发展，好让自己也有更大的发展空间。对饭店的发展，想提出以下几点建议：

一是需要完善中长期发展计划。艰让员工有进取的方向，有追求的目标，一步一个脚印的向目标迈进；

二是事例现有资源。涉入资本市场，搞好资本运营，来弥补饭店行业微薄的利润；

三是重视人力资源管理。真正做到以人为本，新生人，关心人，树立为人服务的观念；把人力当成资本，当成能带来更多价值的价值，而不只是把人力当成成本，算人头账；把人力资源开发放到首位，开发和使用并重，加大员工培训经费的投入，使员工在工作的同时得到更好的发展。稳定员工队伍，特别是核心员工队伍应变成为饭店发展的重要保障；四是加强信息化建设，充分利用现代信息技术，对外宣传自己的产品和服务，对内增强信息的沟通，实现资源共享。