宪政制度范文15篇

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宪政制度

第1篇

政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞"准财政"活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，未来资源被加速使用。另外，在转型过程中，社会"推定"给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很大的未来支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者说，正日渐超出社会公众可接受的风险程度。

这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。

进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，"百川纳海"，致使财政风险不断扩大。

一、"风险大锅饭"的制度性存在

改革打破了"利益大锅饭"，而"风险大锅饭"依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的"利益大锅饭"被彻底打破。这就是说，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以"逐利"为动力的竞争局面。

但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在吃"风险大锅饭".这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地说明了"财政兜底"这个客观事实。

（一）政府替国有企业承担风险

尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步"利改税"、承包制，还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的国企改革目标至今也没有达到，"盈了归己，亏了归国家"的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来，企业经营者的避险动机严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。

在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖，并一直持续到现在。

1.激励与约束不对称

搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的"企业基金"、"利润留成"，到80年代的"利润承包"，都以"减税让利"为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地"减税让利"转到了落实"经营自"上，试图让国企变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自的落实，却造成了普遍的"内部人"控制，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。

这样，激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国企的高风险偏好而带来大量的债务，并通过"国企-银行-财政"这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行"债转股"等等，这些活生生的案例，最终都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映出来，从而表现为政府的隐性债务。

2.国企信息不透明

每一个国企的经营绩效几乎都是一个"黑箱"，不仅社会公众不了解，政府主管部门也未必清楚。许多在账面上连续盈利的企业，实际上却处于严重的亏损状态。即使是改组上市的公司，这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强制性规定，信息不透明也造成了多重的危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成"内部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，致使相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体的未来支出压力。

3.国企职工的"人质"效应

人的问题一直都是各级政府的一块"心病".对政府来说，不怕资产流失、不怕企业亏损，最怕国企职工的安置以及由此引起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种"通过养企业来养人"的办法，明明知道企业亏损严重，债台高筑，但各级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残喘。其目的就是一个，把那些国企职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长期形成的对企业依恋心理没有根本性的转变以前，政府不得不以高昂的代价来稳定国企职工。这样一来，国企职工成了各级政府的"软肋"，同时也成为经营者转移风险的最佳借口。

在某种意义上，经营者以企业职工为"人质"，可以不断地向政府提出各种要求，政府的国企改革目标往往在这种要求下变异为"安抚"政策，如提供"安定团结贷款"、税费减免等等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的"软约束"，在这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国企的关系已经不再是"父子"关系，而是讨价还价的"对手"关系。随着这种关系的转变，政府对国企的政策只能是"激励＋激励"，而约束仍是踪影难觅。这种"单边政策"的后果就是政府总是被动地替国企承担各种各样的风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任，实际上却承担了无限的支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措施，试图把"养人"和支持企业分开来，减弱国企职工的"人质"效应，但效果并不理想。

（二）公共预算对政府行为的软约束

发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，也就是说，政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在我国尤其如此。

财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的："国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。"预算的形成过程本身就是一个决策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金的存在所导致的。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是相反，政府的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。尤其在地方政府，普遍形成了这样一种思维模式："预算内保吃饭，预算外搞建设".在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。

由于缺乏预算约束，政府活动的范围可以说"漫无边际"，几乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的"准财政"活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为了把事情干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大的问题，但若长期这样，就会给政府财政累积下大量的不透明债务。其后果是不言自明的。

看起来，超越预算行事是一种消极的举动，实际上是不顾政府财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展和经济增长有利，但在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。

（三）中央与地方的财政关系模糊

在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的"或有债务"，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务，而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分配问题。

分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权，完全控制了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自。没有税权，但地方可以"自赋"收费权；没有发债权，但可以借债；缺少发言权，但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配中，地方占有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险的存在，大肆从事各种"准财政"活动，以谋求政府任期内的各种政绩。因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务增加，从而恶化整个财政风险状况。2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审计，发现下面4个问题：一是财政收入"水份"较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县（市）截至2001年底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政府的负债（注：参见2003年7月4日《报刊文摘》。）。

总之，在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的全部风险，给予国企的只是"激励＋激励".在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种"准财政"活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的"或有负债".另外，在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设"，只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励，尤如脱缰的野马，随时可能把经济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。

改革的使命仅仅完成了一半——建成了激励机制，而另一半——构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破"风险大锅饭"应将是今后整个经济体制改革的重心。

二、"风险大锅饭"的制度性后果

利益与风险对应，是市场经济社会的基本原则。作为经济原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式。只有这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益等），也应当承当相应的风险（法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等），而不论其动机是不是出于公共利益。也只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率，公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但"风险大锅饭"破坏了利益与风险对称这条基本原则，并在长期的社会实践中积淀为一种普遍的社会心理（如不找市场找市长），大家都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担的理念在我国还只是一颗幼苗，随时都可能夭折。

在这样一种环境下，由于失去了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重不足。

（一）避险动机不强

在广义的公共部门内，缺乏避险动机是十分普遍的现象。无论是国企、国有金融机构，还是各级政府和政府的各个部门，对于各项决策往往都强调了有利的一面，而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓有成效地进行风险评估。

对政府来说，促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经济增长，采用什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政府会采用扩大赤字，增发国债的方式来刺激经济。1998年实施的积极财政政策，就是通过调整预算来扩大内需，拉动经济增长。这项政策原计划只在短期内实施，实际执行一直延续到现在，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有一些探讨，但也许要若干年以后才能真正显现出来。事实上，从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没有展开讨论，当然也谈不到对其进行全面的风险评估。从我国的经验来看，一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政治色彩，一经决定，是不允许唱反调的。风险，是决策者常常忌讳的字眼。在这样一种态度下，政策制定和调整不大可能去研究其中隐含的风险。

由于《预算法》规定地方政府不允许搞赤字政策，上述办法只有中央政府才能采用。因此，对地方政府而言，更倾向于采取预算外的支持形式，如利用地方金融机构贷款、提供各种担保（注：据笔者调查，至2002年10月底，某省归财政部门管理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到省级单位和18个市县，其中由政府担保的，占债务总额的62%.其中由省本级担保的和市县担保的债务，分别占担保债务总额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平很高，超出了当地的承受能力，其政府担保外债，加上外债的总额，占2001年地方一般预算收入的比率都超过了100%.）、对投资者给予某种承诺、设立"窗口公司"筹资等等。在各地方政府"政绩"竞争的推动下，各级地方政府的主要精力都是用在这方面。至于这样做，引致的风险是什么，会不会给地方财政背上债务包袱，地方政府未来的支出压力是否会增大等等问题，一般是不予考虑的。

据笔者调查，目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完成的时候，其风险被彻底地抛在一边。另据《南方周末》报道，在2003年的招商引资中，江苏一些市县在招商引资目标管理考核办法中规定，单位在年度考核中，完成任务不足年度任务一半的，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限期内仍不能完成的，按照干部管理权限对其主要负责人进行诫勉，其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优，连续两年不能完成任务的，对其主要负责人予以免职处理（注：截至2002年10月底，该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银行等转贷的外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款项目比率）92.6%，其中，省级占78.6%，市县占21.4%.在拖欠债务中，政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险。）。这是一种严重的短期行为，完全不顾风险的做法，恐怕很快就会导致"鸡飞蛋打"的局面。

至于对上级政府的各种转贷资金，如过去的周转金、现在的各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转贷资金等等，地方政府多数都是全力争取，根本不考虑还贷能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间，各地"哄抢"国债转贷资金，就是一个生动的实例。

由于缺乏避险动机，地方政府由此背上了年复一年累积下来的沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使地方财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。一方面，中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施，另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政的转移支付力度，以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这说明，地方的财政风险正在向中央转移。

（二）避险能力不足

"风险大锅饭"不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。

1.风险辨识能力不足

前面已经说过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成的。如果不能及时有效地识别公共风险，那么，政府在干预公共风险时很容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，错过了干预公共风险的最佳时机，一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，都有这类案例存在。在经济领域，对一些破产金融机构的救助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足，手足无措，匆忙应对，从而导致了不惜代价的种种场景，使短期财政风险加大。

因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度，这是十分普遍的一种现象。学术界对财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面对的公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生的公共危机事件，多数都是采取隐瞒的方式来"内部处理"，而不愿意对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下，对财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了对财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识别、评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究和全面监控。

2.缺乏风险内在化的政策和体制

政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在"风险大锅饭"的环境中，由于没有风险约束，难以制定出和实施谨慎的财政政策，容易出现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况，忽视未来各种不确定性所引致的风险。特别是当风险超出了本届政府任期的情况下，这种倾向更为明显。风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确定性的谨慎政策。

风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制的基础，它使风险在不同层面上相应化解，减少公共风险的出现的频率，同时也就减少了财政运行的不确定性和政府未来支出压力。准备金制度是在出现突发性支出的情况下，保持财政稳定性及可持续性的基本保证。风险披露有助于及时化解风险，防止风险累积。有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起风险内在化的体制，这是导致避险能力严重不足的根本因素。

3.缺乏具体的避险方法

这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算的编制过程，也就是对各个项目的风险评估过程，包括该项目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其风险管理能力相匹配、是否有相应的权力和责任，以及在整个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改革还没有到位，项目预算的编制还较粗，基本上还谈不上风险评估，更毋须说各种避险方法的运用了。

从这里也可看出，避险能力的不足是一种"综合症"，非单一因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。

三、公共风险的积聚与集中

现代社会是一个风险社会。尤其在我国，正处于急剧的社会转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大提高。在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造成的，是各自从个人理性出发产生的不确定性的"合成谬误".这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府的干预来防止各种可能的"合成谬误"的形成。

但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷，则社会、经济运行过程中及其各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中"风险大锅饭"的制度性存在，说明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。"风险大锅饭"使企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会，构成公共风险，并最终转化为政府财政风险。如在环保制度很不健全的情况下，企业向江河排污超出许可范围和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就难以抑制不当的个人理性，这将会造成公共风险扩大，即未来边际社会成本可能增加，政府财政的未来支出压力加大。在经济市场化和工业化的过程中，这类因制度缺陷导致的公共风险不是在减少，而是在不断增加。因此，在体制不完善的情况下，政府面对的公共风险就像滔滔洪水，在积聚与集中的过程中不断扩大。这使处于发散状态的财政风险加剧。

而另一方面，政府对公共风险的干预并非总是恰当，由于避险动机和避险能力严重不足，这又使财政风险进一步加大。如政府对公共风险干预失当，在介入时机、介入标准等方面出现失误，就会导致干预成本增加，即增大财政风险。特别是当公共部门内部不协调，风险责任不清，"风险大锅饭"严重的情况下，政府在干预公共风险过程中往往会产生新的风险。如政府通过成立资产管理公司来化解金融风险，在处置金融不良资产过程中，避险动机和避险能力不足，很可能不但收不回几个钱，甚至反而要搭进去不少财政资金。若是这种结局，倒不如一次性核销，这样，财政成本更低。要防范这种情况的出现，就必须对政府干预给予严密的风险监控。但问题是，在现实当中，政府干预公共风险失当的例子比比皆是。

"风险大锅饭"的制度性存在从两个方面导致了公共风险的集聚和集中：制度性缺陷和在这种制度下的政府干预失当。这就像面对滔滔洪水，堤坝（制度）到处都在溃决，而抗洪措施（政府干预）又时常失误，洪水泛滥（公共风险）将呈扩大之势。利益与风险不对称，风险责任不明晰，最终的结果是使风险不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险，如亏损或破产，最后的债务清偿总是转移到各级政府身上；政府各部门的融资、担保，债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门；下级政府的财政风险，如工资拖欠、无力清偿债务，上级政府很难"见死不救"，层层传递，最后中央兜底。本届政府面临的风险总是可以"金蝉脱壳"，转移给未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移，导致公共风险快速积聚和集中，从而使财政风险悄无声息地急剧放大。

可见，"风险大锅饭"是当前经济体制和行政体制的根本缺陷，也是导致财政风险呈不断扩大趋势的深层原因。如何打破"风险大锅饭"应成为今后深化改革的核心内容。

「参考文献

（1）HanaPolackovaBrixi、马骏主编：《财政风险管理：新理念与国际经验》，中国财政经济出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

（3）刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》，2003年第5期。

第2篇

举证时限制度是指负有举证责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期限内提出证明其主张的相应证据，逾期不举证则承担证据失权法律后果的一项民事诉讼期间制度。[1]（P136）举证时限制度，与举证责任制度有着紧密的联系。举证责任是指在诉讼过程中，当事人为避免对已不利的裁判，须承担向法院提交证据对其主张加以证明，当主张真伪不明时，因法院不认可该事实的法律效力所承担的不利诉讼结果。完整的举证责任制度，应当包括举证责任的承担、举证期限，举证不能及逾期举证的法律后果等。[2]倘若将举证责任只偏面地理解为举证责任的承担，而允许当事人随时提出证据，个案的证据体系就是不确定的，法院将无法判定事实，亦不能判定当事人未尽举证责任而承担不利的法律后果。然而所谓的举证时限制度则包含了举证期限及逾期举证的法律后果，从而促使当事人在一定期限范围内提供证据，形成相对稳定的证据体系，有利于法院在此基础上及时判定案件事实，并依法作出较为稳定的合理判决。因此，举证时限制度应是举证责任制度的有机组成部分，它构成界定是否承担不利裁判风险的一个临界点。要完善举证责任制度，就必须设立完备的举证时限制度。

举证时限制度作为一项完整的诉讼制度，期限和后果两个方面的内容必须同时具备，不可或缺，否则其制度的存在便失去了意义。[3]举证期限是法律规定或法院指定的当事人提出证明其主张或反驳的相应证据的期间。当事人应当在举证期限内尽最大能力向法院提交证据以支持其主张或反驳。原则上举证期限无论是以期日作为界定，还是以整个民事诉讼程序的某个阶段作为界定，均应由法律作出明确规定。同时，为了避免法定期限原则性过强的弊端，亦可由法院指定合适的期间，从而为诉讼程序更为有效、公正地运作提供空间。因此，举证期限应当包括法律规定和法院指定的期间两种情形。证据失权是举证时限制度的核心，是指当事人逾越举证期限则丧失证明权。由于证明权的实现依赖于证据提出权，[4]（P453）因此证据失权又体现为当事人逾期举证而导致的提出证据权利的丧失，并且此种失权状态一直延及其后的所有程序，上诉审不因失权的证据而改判，再审也不因失权的证据而启动。当然，不能一概而论，对于当事人确有理由的逾期举证，法院可以酌情予以采纳。也就是说，证据失权的效力并非是绝对的，出于诉讼公正的考虑，可以对其加以适当限制，但这种限制必须由法律明确规定严格的条件。

二、举证时限制度的价值取向

任何制度的存在和发展都应有其内在的价值取向，举证时限制度当然也不例外。为了进一步论证在我国设立举证时限制度的合理性，有必要把它纳入整体诉讼程序中深入分析举证时限的制度价值。

（一）举证时限制度有利于实现程序公正

程序公正观念是以产生、发达于英国法为美国法所继承的“正当程序”（duepress）思想为背景而形成和展开的。[5]（P4）公正是诉讼程序所追求的首要价值，包括实体公正和程序公正。当事人提讼是为了追求公正的裁判结果，诉讼结果的公正则有赖于程序公正的保障。而程序公正的实现都是通过具体的诉讼实践行为表现出来的。举证责任制度要求当事人就自己的主张提供证据进行证明，其中举证时限制度通过设置提供证据的期限，为当事人双方创设了进行诉讼行为的平等机会，以实现诉讼程序上的平等。也就是说，举证时限制度所提供的这种诉讼机会的平等保障，才是诉讼实体公正的真正基础。举证时限制度还促使当事人在规定期限内履行提供证据的责任，从根本上保证了双方能够就对方的请求主张和证据进行充分的准备及辩论，防止了在法庭审理中出现“突然袭击”而使一方处于不利的诉讼境地，同时还可以有效地防止那些故意不提出证据，滥用其权利随时提出新证据来拖延诉讼的行为。另外，举证时限制度一定程度上排除了法院的主动调查取证行为，法院确认事实一般只能依据当事人所提供的证据判定，这也有利于实现诉讼程序公正。

（二）举证时限制度有利于提高诉讼效益

诉讼效益反映的是诉讼程序的成本与受益、投入与产出之间的比例关系。二者的比值越小，则效益越高。虽然公正在诉讼领域的意义始终具有根本性，但没有效益的公正不是真正的公正，诉讼效益与诉讼公正应当是辨证的统一体。因此必须在保证诉讼公正的前提下，通过程序优化，尽可能地降低诉讼成本，提高诉讼效率，争取最大化的社会效益。[6]（P259）

举证时限制度通过对故意拖延诉讼的规制，有效地节约了当事人的诉讼成本，也避免了法院重复开庭而扩大的诉讼成本的投入，提高了审判的效率，节约了司法资源，显然符合诉讼效益的要求并能保障其最大限度地实现。[7]首先，举证时限制度在一定程度上限制了开庭后新证据的提出，使法院在稳定的证据集合体的基础上一次开庭集中审理，就能达到查清事实、分清是非的目的，及时审结案件，不但节约了物化成本，而且提高了审判效率，缩短了办案周期，实现了诉讼效益。其次，举证时限制度通过对随时提出证据的限制，使诉讼程序一次性经过，减少了不必要的程序重复，同时节约了当事人的诉讼开支和司法资源，客观上提高了法院解决纠纷的能力，从而最大限度地实现了诉讼效益。

（三）举证时限制度有利于维持程序安定

程序安定是指民事诉讼的运作依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定，从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。[8]（P2）首先，举证时限制度的设置使得当事人的举证成为诉讼中的一个确定的阶段，由原来反复跳跃于各诉讼阶段造成程序动荡的不安定因素，变为推进各阶段顺利进行的基础的稳定因素，使程序的有序性得到实现。其次，举证时限制度有利于裁判既判力的稳定和司法权威的维护。一方面可以使得在某个审级中

已经过的诉讼阶段里当事人得诉讼行为和法官的判断因期间得完成而获得不可逆性；另一方面可以使在现有证据基础上作出得正确裁判甚至已生效并执行完毕的裁判不至于因当事人的延迟举证或偶然发现的新证据而被，从而保障既决裁判的稳定效力，实质上亦是对司法权威的尊重。

（四）举证时限制度有利于更新诉讼观念

我国现行民事诉讼法实行的是“以事实为根据，以法律为准绳”的实事求是和有错必纠的原则，以追求客观真实作为诉讼的直接目的。但是，基于诉讼程序的公正、效益和安定的价值取向，以及人的认识能力的客观限制，客观真实是无法真正实现的。因此，有必要代之以“法律真实”的诉讼观念。法律真实的实质内涵在于，它在形式上是主观的，即存在于法官的内心和主观之上，但它在内容上则是客观的，即是主观对客观的能动反映，是形式和内容的有机统一。在价值取向上，法律真实正体现了只有通过正当程序才能发现实体真实的理念。[9]法律真实只能是建立在证据基础上的，这就使得法官在作出裁判时，必须以证据为基础。举证时限制度的设立，有利于个案证据体系的完成和完善，这恰恰是法律真实理念的真切体现。如果个案中证据体系无法建立，或初步建立即被新的证据摧毁而使法官赖以作出裁判的证据体系长期处于不稳定状态，就无法实现程序公正和诉讼效益，严重威胁程序的安定性。因此，举证时限制度的创设在更新诉讼观念上也起到积极作用。

（五）举证时限制度有利于完善诉讼体制

首先，举证时限制度使民事诉讼法上的举证责任制度落到了实处，得到完善。举证时限制度是针对负有举证责任的当事人所设定的，若当事人在法律规定或法院指定的期限内无正当理由完不成举证，则要承担不利的法律后果。这不仅有利于督促当事人积极举证，同时也可使举证责任的败诉风险切实得以实现。另外，举证时限制度的设立，一定程度上排除了法院的调查取证，进一步完善了诉讼机制。

其次，举证时限制度的设立，必然要求诸如证据交换制度等相关的配套制度和保障制度，同时也要将一定时限内的证据提出置于相应的程序和阶段中。参照法、德和日本等国家的立法例，这实质上是一种审前准备程序。也就是说，设立举证时限制度必然要将审前准备程序纳入民事诉讼法体系中，从而有利于进一步推进民事审判方式改革和促进民事诉讼体制的完善。

三、我国举证时限制度的规定与完善

虽然我国民事诉讼法未明确规定举证时限制度，且司法实践中长期以来实行的都是证据随时提出主义，但我国民事诉讼制度并不排斥限时举证。民事诉讼法关于人民法院审理期限的规定，也隐含着举证时限的内容。最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第76条规定，人民法院可以指定当事人提交证据的合理期限，可视为我国举证时限制度的雏形。《海事诉讼特别程序法》第84条亦规定，当事人应当在开庭审理前完成举证。然而这些规定虽明确了当事人在一定期限内举证，但并未涉及逾期举证的失权效果。《若干规定》则在民诉法规定的基础上，一方面通过对民诉法第75条关于人民法院指定期间的进一步解释，明确了逾期举证的法律后果；另一方面通过对民诉法第125条和第179条关于“新的证据”的解释，明确了举证期间的例外情况，可谓确立了真正意义上的举证时限制度。当然，这还只是司法解释的一次尝试，举证时限制度还有待通过立法来进一步完善。

《若干规定》第34条规定，当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃权利。对于当事人逾期提交的证据材料，人民法院审理时不组织质证。但对方当事人同意质证的除外。可以说，这就明确规定了举证时限和证据失权制度，必将具有重大的理论和实践意义。关于举证时限的确定问题，《若干规定》第33条规定了法院指定和当事人协定两种方式，即人民法院送达案件举证通知书时指明举证期限或者由当事人协商一致并经人民法院认可而确定举证期限。显然，本规定并未把举证期限限定在诉讼程序的某个阶段，而是交由人民法院指定（指定的期限不得少于30日）或当事人协定。按照司法解释的原意，人民法院首先应为当事人指定举证期限，同时亦鼓励当事人协商确定举证期限。[10]（P192）至于证据失权制度，第34条的规定亦体现了强化当事人诉讼契约的观念，即原则上排除逾期提交的证据材料，但经对方当事人同意质证的除外。同时，针对当事人在举证期限内提交证据确有困难的，第36条规定，当事人可以在举证期限内向人民法院申请延期举证，经准许，可以适当延长举证期限。可以说这是为了体现诉讼公正，而对第34条作的有益补充。另外，为了确保举证时限的履行，《若干规定》第37条至40条规定了证据交换制度，并且明确规定交换证据之日举证期限届满。

由于举证时限制度本身与所谓新的证据是一对天生的矛盾，举证时限制度体现了程序的不可逆性，与此相反，允许新的证据的提出就必然引起程序的反复性和不安定性，恰恰是对程序不可逆性的背叛，直接弱化了举证时限制度对程序的固定作用。为了平衡这一矛盾，《若干规定》第41条、第44条对民诉法第125条与第179条关于“新的证据”的规定作了限制性解释，以限制新的证据出现的情形，并通过第46条关于由于新的证据的提出造成损失的承担的规定对当事人施加压力，以督促当事人遵守举证时限的规定。但是，关于新的证据的规定，在性质上应当也只能是举证时限制度的例外情形，而这种例外在实际效果上形成了对举证时限制度的限制。因此，《若干规定》所确立的举证时限制度实质上只能是一种相对化的举证时限制度。[11]

通观《若干规定》关于举证时限制度及相应的证据交换制度的规定，我们可以看出，《若干规定》只是在我国现有法的范围内，对举证时限作了规范，是对现行法的解释，虽没有突破现有法关于举证时限的规定，但却是民事证据制度上的一次创举。同时基于民诉法的约束及司法现状的要求，对一些问题的规定并不彻底。笔者认为在今后修改民诉法时，可考虑主要从以下方面加以完善。

第一、立法应当明确规定举证时限的终点。举证时限终点是举证时限制度中最为关键的问题，直接关系到当事人诉讼权利的行使，关系到举证时限制度的价值实现。目前关于举证时限的终点问题，我国理论界主要有两种观点：一种观点认为应定于一审法庭辩论终结之时；[12]（P93）另一种观点则主张将其定为法庭开庭审理之期日。[3]笔者认为，随着包括证据交换制度在内的一系列证据规则体系的设置和功能完善的审前程序的建立，我国宜参照世界上大多数国家的作法，将举证时限的终点明确规定在旨在明确争点和证据的审前程序终结之际。同时，也应当允许根据案件具体情况，由法院指定合理的举证期限或由当事人协定举证期限，但无论是法院指定还是当事人协定都应当服从于法定的举证时限终点，即都应限定在审前程序终结之前。

第二、立法应确立严格意义上证据失权的法律效果。作为举证时限制度的核心，证据失权是指逾越举证期限而提出的证据丧失相应的证明效力。虽然世界上大多数国家的举证时限制度都有例外规定，即允许特殊情况下提出新的证据，但这些例外规定都有相当严格的条件。一般都是在当事人确有客观原因不能在举证时限内提出证据，可能严重影响裁判公正的前提下才允许提出新的证据，并且大都是限定在裁判生效之前的一审或二审中。《若干规定》虽然对新的证据作了限

制性解释，减少了新的证据出现的情形，但其范围还相当广泛。有必要从立法上进一步严格新的证据的提出条件，排除那些非因客观原因逾期提出证据的法律效力，从而确立严格意义上的证据失权制度。

参考文献：

[1]叶自强：民事证据研究（M）北京：法律出版社，1999

[2]姚远：建立和完善民事诉讼举证责任制度（J）中国审判方式改革研究，上海：上海社会科学出版社，1999

[3]陈桂明，张锋：民事举证时限制度初探（J）政法论坛，1998（3）

[4]张卫平：诉讼构架与程式（M）北京：清华大学出版社，2000

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[7]邓莉：举证时限制度与证据随时提出制度之价值比较（J）湖南法学，2002（3）

[8]陈桂明：程序理念与程序规则（M）北京：中国法制出版社，1999

[9]毕玉谦：民事证据法判例实务研究（M）北京：法律出版社，1999

[10]：民事诉讼证据司法解释的理解与适用（Z）北京：中国法制出版社，2002

[11]孙辙：新的证据和相对化的举证时限制度（J）人民司法，2002（5）

[12]李浩：民事举证责任研究（M）北京：中国政法大学出版社，1993

第3篇

关键词：政治文化；政治现代化；文化社会学；公民文化

现代化理论作为一种广泛的社会思潮，为社会的发展提供了一种新的社会发展模式和理论分析方法。现代化思潮是一种泛社会化的、多域化的社会思潮，包括社会领域的全面现代化。而政治现代化作为现代化思潮之一域，从广义而言，是一个变革而发展的概念，即从传统政治模式向现代政治模式的嬗变过程。这一过程或是因内在诸条件的成熟而转化，即称“内生型”政治现代化；或是因一个较先进的政治系统对较落后的政治体系的冲击而进化，亦称“外源型”政治现代化。回溯西方的政治现代化过程是一种早熟内生型政治进化过程，一般经历了经济发民一文化启蒙——政治变革——政治、经济、文化、社会的全面互动的嬗变过程。而中国的政治现代化是后滞外源型，缺少政治现代化的内在条件，其政治现代化进程必须选择实现现代化的主体力量及其内在的社会制度，并充分地发挥其优势，从而推动现代化全方位发展。

一、政治现代化的一般理论

文化社会学研究的兴起为建构政治现代化理论提供了一个崭新的分析视野，它揭示出政治文化与政治现代化之间存在着某种互动关系。现代化与政治现代化的衔接点具有相当的伸缩性，这种伸缩性可能主要取决于政治文化的变动速率。

1　政治现代化的社会学意涵

现代化作为一个世界历史进程，反映着人类社会从传统一元社会体制向现代多元社会体制发展所引起的变动。

布莱克试图从历史发生学意义上对现代化加以理解，认为“现代化”一词指的是近几个世纪以来，由于知识的爆炸性增长导致源远流长的改革进程所呈现的动态形式。现代化的特殊意义在于它的动态特征以及它对人类事务的影响的普遍性。它发轫于那种社会能够而且应当转变、变革是顺应人心的信念和心态。

而作为理性发展的政治现代化，它的发生、发展必然存在一定的客观性，而其最终成为现实却必须借助人在客观性运作下的主观取向。因而要切实了解政治现代化，尤其是某一具体国家的政治现代化，以及某一场具体的政治现代化运动，必须从以下四个层面人手：

1　政治效能化——形式目标模式

所谓政治效能即政治效率和政治能力。政治效率是指国家的政治管理效率，其核心是政府的行政管理效率。政治能力主要是指国家或中央政府将自己的意志、目标转化为现实的能力。政治现代化意味着政治系统能力的增强和效率的提高。社会的发展需要政治系统的功能不断增强，政府的活动范围和规模也随着政治现代化水平的提高而扩大。在现代社会，政府开始管理一些在传统社会中不属于政府职责范围之内的事务，如促进科学技术的发展，组织公共教育，兴办社会福利，对经济和社会的发展进行规划，并将政府的决策有效地贯彻到社会的各个层次。在政治现代化过程中，政治机构与政党以及经济、文化、宗教社会等机构逐渐分化。政治机构内部各部门亦逐步分化，分别承担各自比较确定的任务，彼此既分工又合作，互相制约，互相协调，使政治系统得以更有效率地发挥其功能。政治效能化一般体现在：(1)政治体系高度一体化。这具体表现在：政治体系内理性权威的确立；决策统一；权力集中。(2)政治体系内高度分工、功能专业化。这样的政治体系有两大特征：一是权责明晰，每一个部门都有特定的和有限的职权；二是角色分配合理，每一个政治角色的功能都趋于专业化，在此基础上，形成复杂的有机的结构和过程的一体化。一体化与分化是统一的，分化是一体中的分化，一体是分化基础上的一体。(3)政治体系拥有完善的决策系统。这包括：能够科学合理地制定政策；能够强有力地执行政策；拥有完备的监督系统和反馈系统，核查所定政策的实施情况并及时反馈。(4)适应能力和突发性危机处理能力不断增强。在现代化过程中，必然会出现心理冲击、利益分化、利益改变、人员流动、结构调整、观念更新等现象。政治体系必须有能力控制和协调这些现象。政治体系必须能够吸纳经济发展和社会动员带来的新生的政治力量和高涨的政治要求，保持政治稳定。

2　政治民主化——实质目标模式

民主是人类社会文明程度和进步状况的标志。在传统社会，与自给自足的农业社会相适应，政治是以政治权力个人垄断为标志的专制政治。在现代社会，与市场经济相适应的是政治代表性与政治参与性，是以平等、自由、人权、法治为目标的民主政治。政治现代化即由专制政制向民主政制的转变。政治民主化通常体现在：(1)政治体系的最大限度的民主化，尊重和体现人民的意愿和意志，政治体系以人民作为政策的对象、受益人，政治的服务功能突出。(2)政府信息公开化，这既是民主政治的客观要求，也是民主政治发展的方向。(3)政治体系的法制化，即依靠严格的法律制度和司法制度，司法工作能够独立、公正地进行。(4)政治资源分配的公正性，即政治资源的分配主要是依据个人的成就而不是依据归属关系、宗法关系。(5)非结构性的组织自主性，如利益集团、政党、大众传媒具有较大的独立性，能够充分表达自己的意志和意愿，并通过自主的活动影响政府的决策过程。因此，中国政治民主化的进程是：第一步是确立民主的性质，明确规定公民的民利，树立民主建设的目标；第二步是建立民主制度，着重强调民主在技术上的可操作性；第三步是全力实践民主，实现社会主义民主的和谐，只有通过实践民主，民主的性质才能得到体现，民主制度才能够不断完善，民主才会成为一种生活方式、思维习惯、文化品格，政治现代化的长期目标才会实现。

3　政治制度化——形式与实质统一目标模式

从文化社会学的视野而言，政治文化的水平是影响政治现代化的重要因素。作为社会的意识形态，政治文化对社会政治、法律乃至经济制度有着巨大的反作用。无论是政治制度的制定和执行，还是政治民主化的推进，都必须有良好的国民教育水平作为基础，都需要有一种先进的政治文化作为精神动力支持。阿尔蒙德在探讨政治现代化时便将与结构分化、专业化、自主化等政治现代化过程相适应的价值观和态度的出现，以及在公民中服从法律的意志和参与政治的倾向的形成，作为政治现代化的一项不可缺少的内容。实践证明，作为一个国家，要实现经济、政治现代化必然遇到政治文化的更新问题。换言之，政治现代化进程必然伴随着政治文化的更新。政治文化的更新，主要是指社会参与型政治文化的形成。在这种参与型政治文化中，人们对政治体系的认同、情感、评价，较多地达成共同趋向，这样就为政治现代化提供了一种稳定的心理基础和文化氛围。

二、政治文化与政治现代化的互动关系

政治文化与政治现代化的互动关系是政治发展的内在动力，是公民政治认同感的平衡点。正如阿尔蒙德所言：“政治发展一方面是社会经济现代化的结果，但它另一方面越来越成为现代化的原因。”因此，政治文化与政治现代化的互动是政治发展和民主国家政治发展的内在需求。

政治文化与政治现代化之间的互动关系可以从以下三个方面进行考察。

1　政治文化是政治现代化的背景和必要内容。每一个政治体系都必须建立与之相适应的政治文化，任何政治现代化都是在一定的政治文化背景下发生的，原有的政治文化自身积淀的厚度和受到冲击破坏的程度往往决定着政治现代化的途径、方式和实际效果。从文化社会学而言，政治现代化本身包括文化层面的现代化，所以，与现代化相吻合的政治文化的更新是政治现代化不可缺少的重要内容。政治文化的现代化并不是指这一文化层面的孤立的现代化，而是指在文化层面上形成适合制度现代化的内容。政治现代化是一个多层面的政治变迁的过程，其核心是制度创新。政治的发展尤其是制度创新总是要求新的政治文化与之相适应，必须有一个适合政治发展的文化环境。因此，政治文化的现代化与政治现代化是一个统一体内的相互影响的不同层次，是部分改变与整体改变之间的关系。政治文化的改变是整体改变的一部分，这一部分的改变将带动其他部分的改变，也会促进整体的改变。而政治现代化要求其构成部分随之发生改变，即政治文化与政治现代化的和谐发展和与时俱进。

2　政治文化是政治现代化的重要手段。从文化社会学而言，政治文化与政治现代化之关系表现在：(1)政治文化的变革直接推动政治现代化的进程。外来文化的冲击，现代化进程的推动以及社会动员都会引起政治文化的变革。这种变革会直接作用于政治现代化的进程，政治取向的改变，意味着对传统政治取向的政治权威、政府机构、政治体制作出了新的评价和判断，提出了新的要求，这样就直接推动了政治的发展，(2)政治文化创造适合现代政治生存与发展的环境。一方面是对某些新的政治价值观念的传播，广大社会成员接受或者未必接受，却能够了解这些新的价值观念，这就是政治社会化的过程。另一方面则是更新旧的价值观念，或者未必更新旧的价值观念，而是对它产生怀疑，这样就破坏或动摇了传统社会赖以存在的文化基础，这两方面的作用即使并不一定造成政治文化的深刻变革，然而却酝酿和形成了变革所需要的气氛和社会普遍的怀疑心态，为准备迎接变革和接受变革的事实创造了所必需的政治文化环境。(3)政治文化培育现代政治人。政治文化是抽象的政治人，政治人是具体的政治文化的实现。政治体系最终是靠人的政治活动来支撑的。文化是人的一种生存样态，政治文化与政治活动的联结点是政治人。现代政治需要现代政治人。政治文化无论是从微观上提高公民个体的政治素质，还是从宏观上转变整个国民的政治价值观，都为政治现代化提供了主体保证。

3　政治现代化推动政治文化的现代化。政治现代化意味着由传统社会到现代化社会的政治诸方面的深刻变革，它包括制度的、心理的和行为的多层面。无论是权威的理性化、政府系统的结构分化与功能专业化，还是政治参与的大幅度的扩展，都要求人们的政治认知对象、认知水平、价值判断标准、政治态度、政治情感和期望发生改变。因为现代化过程的各个方面都对政治文化产生强烈的冲击，政治取向目标本身已发生了重大的变化，人们已经不可能固守旧有的政治取向。可以说，这种条件下的政治文化的更新是在现时的政治现代化发展的推动下或者是在对现代化的期盼下发生的。没有现时的现代化的推动或者未来的现代化的召唤，与现代化同一方向、同一性质的政治文化的更新是难以大规模发生的。

三、政治文化和政治现代化的汇接点——构建中国特色的公民文化

公民文化是一种参与型的政治文化。在公民文化里，政治活动与政治传播媒介的接触、政治讨论和对政治事务的关心的频率较高。公民具有理性的政治能动性，他愿意并且能够参与政治，但又同政治保持适当的距离。公民在主动和被动之间有着稳定的平衡。它既使政府有权力，同时又保证政府有责任。概而言之，公民文化适合于维持一个稳定、有效的民主政治秩序。

21世纪中国政治现代化将进入建立高度民主的政治制度和培育成熟的公民文化的阶段。因此，构建公民文化成为我国政治理论和政治实践研究的一个重要课题。那么，如何构建公民文化?公民文化是多种因素综合作用的结果。当代中国政治现代化的现状是构建公民文化的基点。

1　本土资源承继——传统政治文化的创造性型构

所谓传统政治文化当然主要是指经过中国历史的演变而积淀下来的具有相关性的思想之整体，但构成这一整体的每一个组成部分或每一个元素未必相涵相濡，它们之间可能是多元并存的，也可能相辅相成，甚至是对立冲突的。其中有些组成部分或元素具有极高的游移性、独立性，即它并不为传统政治文化所专有；还有一些组成部分或元素的功能是可型塑的，即它在传统政治文化中可能是消极的，或主要是消极的，但若将它移植到公民文化中来则会起到积极的作用，或主要起积极作用。因此，虽然传统政治文化自身不能生长出现代政治文化，但这并不意味着应将其完全抛弃，然后彻底重建或者全盘西化。因为既然传统政治文化是构建公民文化理论无法摆脱的理论背景，这就要求我们必须通过思维的抽象，对中国传统政治文化的内容进行甄别，作不同的归类，然后在这个基础上，对传统政治文化的现代意义加以开掘，实现其创造性型构。

2　社会创新发展——中国群众文化的合理性转化

中国在改革之前，政治意识形态的范围扩充到了前所未有的地步，超出了作为政治运动指导原则的思想体系的常规含义。可以说，一切社会意识均成了意识形态的内涵，它包括思想、法律、道德、哲学、艺术、宗教等社会意识的各种形式，概言之，一切社会现象，除了社会存在，就是社会意识，也就是意识形态，把科学理论和学术分歧政治化。而中国现代政治形态却有着如下特征：(1)在治理方式上，从以人治和德治为主走向以法治为主；(2)在经济管理上，从“全能政府”和“经验政府”向“有限政府”和“科学政府”转变，同时确立了社会主义初级阶段的理论，从而承认非公有制经济发展和非按劳分配的分配方式存在的合法性，进而承认了市场经济体制的合法性；(3)在社会建设主序方面，从单一的政治需求转向政治文明、精神文明和制度文明协调发展，坚持科学发展观；(4)在执政党的建设上，坚持“依法执政、依法从政”，从民主理论和法治理论寻求执政党的正当性和合法性；(5)在内外发展因素上，参与全球化发展，寻求全球化发展契机，以宽阔的胸怀投入到全球化发展中去。总之，现代中国的意识形态政治化色彩日益淡薄，而经济功利色彩日益占据主导地位，利益结构日益明晰化。与此同时，中国政治文化理论还为改革开放政策提供了一整套的合理性论证，为改革开放消除了意识形态障碍。可以看出，群众文化之所以能够实现合理转化，关键在于，首先确立了合理转化的根本原则：解放思想，实事求是；进而找到了群众文化合理转化的理论基点——以改革理论代替“无产阶级下继续革命”理论，以科学的群众理论代替“群众运动天然合理”的民粹主义色彩的群众理论。

3　外来资源汲取——对西方政治文化的调适和整合

第4篇

一、为规范本局考勤制度，统一请假政策，特制定本办法。

二、本局职工应严格遵守劳动纪律。不迟到、早退、旷工。迟到或早退10分钟以内，每次扣款50元；10分钟以上，两小时以内者，每次扣款100元，迟到或早退超过两小时作为旷工。工作（生产）途中无故脱离岗位，溜班10分钟三次者按旷工1天。旷工按相关文件规定考核。

三、请假程序：

1、请假须递交请假条，注明请假种类、假期、时间、事由、交接事项，经各级领导审批，并报人事办备案。

2、较长假期须交接手头工作，并安排好工作后，才可离开工作岗位，确保工作连续性。

3、假满回局销假，通报人事办，并交接工作。

四、请假标准：

1、病假：

（1）职工因病请假，三天以上者必须要有医院证明，需要住院者要有住院诊断书。

（2）病假一个月，扣发年终绩效奖的30%，病假2个月扣发年终绩效奖的50%，以此类推直到扣完为止。病假期间的生产奖，每天扣25元。

2、事假：

（1）职工因事不能按时上班者，应事先写好请假条，经领导批准后方可休假。请事假期间将被扣除当日工资全额。事假在4天以内（4天），每天扣30元。

（2）全年累计事假超过15天，扣发年终绩效奖的50%；30天以上的，年终绩效奖金全部扣除。

(3)探亲假、年休假扣发年终绩效奖的30%.

（4）婚丧假按相关文件规定执行，不作考核。

3、4、所有请假条（探亲假、病假、事假、婚丧假、年休假），经有关程序批准后交人事办存档备查。

5、各类请假人员的工作由班组、支局（所）内自行调整安排的，其所扣发请假人的生产奖按70%返给班组、支局（所）。

五、批假权限：

1、探亲假、年休假、婚丧假由市场部负责人和分管领导签署意见送人事办，人事办核定有关政策后再报局长审批。

2、病假和事假3天以内报经市场部审批；4天以上至7天报经分管局长审批；7天以上报经局长审批。

六、事先无法办理请假手续，须以电话向主管报知，并于事后补办手续；否则以旷工论处。

七、未办手续擅自离开岗位，或假期届满仍未销假、续假者，均以旷工论处，并扣减月工资。

八、生产班组（支局、所）人员临时调班须报告市场部批准，每月不得超出三次，超过或未报经批准一次扣款50元。

第5篇

笔者认为，上述认识失之偏颇。灵活运用举证期限制度与证据交换制度对提高审判效率、降低法官裁判风险（错案追究）有利而无弊。

《证据规定》对有关举证期限的规定主要是第三十三条：“举证期限可以由双方当事人协商一致，并经人民法院认可。人民法院指定举证期限的，指定的期限不得少于三十日，……。”同时第八十一条规定：“人民法院适用简易程序审理案件，不受本解释第三十二条、第三十三条、第七十九条规定的限制。”

有关交换证据的内容规定在第三十七条、第三十八条：“经当事人申请，人民法院可以组织当事人开庭审理前交换证据。人民法院对证据较多或者复杂疑难的案件，应当组织当事人在答辩期届满后，开庭审理前交换证据。”、“交换证据的时间可以由当事人协商一致并经人民法院认可，也可以由人民法院指定。人民法院组织当事人交换证据的，交换证据之日举证期限届满。当事人申请延期举证经人民法院准许的，证据交换日应相应顺延。”

结合上述规定，笔者结合审判实践在采用不同程序审理案件时，采取了不同的方式。

一、适用简易程序审理的案件

除双方当事人自行协商设定的举证期限之外，对双方未协商举证期限的简易程序案件，在送达受理、应诉通知书的同时，送达举证通知书与开庭传票。在举证通知中注明举证期限及逾期举证的法律后果，开庭时间一般定在举证期限届满的第二日。开庭时间、举证期限可视具体情况而定，一般对争议不大的案件，被告在答辩期间届满前提交答辩意见的案件，可在三日后开庭，限定举证期限三日。一般有可能提出管辖异议的案件或未提出答辩意见的案件，举证期限同答辩期限、开庭时间可在第十六日。对简易程序案件一般不需交换证据，除非当事人提出交换证据申请。

上述作法的依据是《证据规定》第八十一条规定简易程序审理的案件不受第三十三条规定的“指定举证期限不少于三十日”规定的限制。简易程序案件的审理适用举证期限的条文中使用了“应当”，而适用交换证据的条文中使用了“可以”，条件是当事人申请和人民法院认为证据较多、复杂疑难的案件。因此，审理简易程序案件必须适用举证期限，而证据交换并非必须。

二、适用普通程序的案件

第6篇

文章论证了西周至春秋时期中国古代政治制度、政治观念发生了翻天覆地的变化，突出体现为嫡长子继承和封建君主集权制的形成。与此相适应，儒家仁的道德观念和仁政经孔孟阐述与传播，逐渐成为中国古代基本政治理念，并对之后的中国封建社会产生了重大的影响。

【关键词】

先秦；政治制度；仁政

先秦时期，中国人文意识觉醒、“士”阶层产生，使中国古代政治思想逐渐摆脱了“神”的控制，产生了“民为贵、君为轻”、“民为邦本、本固邦宁”等珍贵的政治思想和百家争鸣的激情时代。以此为契机，中国政治与道德相辅相成、互相促进，逐渐发展成熟，渐次形成了圣王统治、精英政治的政治构架和以“仁”、“孝”为核心的家国同构的政治伦理，奠定了古代中国基本政治走向。

一、西周政治制度、政治观念的巨大变化

先秦时期政治制度变迁和道德意识发展：

先秦时期引起道德意识重大发展的制度变迁可归结为两点，一是嫡长子继承制确立，一是士大夫阶层的崛起。嫡长子制度的确立，使得“亲亲”、“尊尊”、“贤贤”观念深入，并衍生出分封制和天下一统，铁器使用和普及推动生产方式于春秋战国之际发生重大变化，与此同时士大夫阶层的崛起又使得数百年的周礼面临巨大挑战，即孔子所言之“礼崩乐坏”。于是诸子百家各持己说游走各国，掀起思想革命的浪潮。

王国维先生认为中国政治与文化之变革，莫剧于殷、周之际，……，周人之制度大异于商者，一曰“立子立嫡”之制[1]。商人的生活方式，是普遍的聚族而居的，而且每一族自成为一个社会单位，其王位继承采用兄终弟及的方式。自成汤至于帝辛三十帝中，以弟继兄者凡十四帝（外丙、中壬、大庚、雍己、大戊、外壬、河甲、沃甲、南庚、盘庚、大辛、小乙、祖甲、庚丁）；其以子继父者，亦非兄之子，而多为弟之子[2]。王国维先生认为立子立嫡之始于西周，张荫麟先生在其所著《中国史纲》中则认为夏代王位继承方式即为以子继父。我们认为周代之前王位继承的方式应主要依各诸侯国的习惯，尚未形成定制。至西周立国，嫡长子之制渐成定制对古代中国之政治制度、政治观念等方面产生巨大影响：

在政治制度方面，第一，使得王权控制力大大加强。商王与其所统属的诸侯，关系是比较松散的。这些诸侯的来源，大抵是本来独立的部族君长，为商王所征服的，或震于商朝的威势而自愿归服的；似乎还有一部分是商王把田邑分给自己的臣下和亲族而建立的[3]。商人封建诸侯几乎不见史载，以商代兄终弟及的制度推之，一王之子无嫡庶之分，都有继承王位的权利，其效果故应如此。西周由于实行嫡长子继承制，克殷之后，大量分封没有王位继承权的王室成员。武王、成王两世共封立了七十多个新国，其中与周同姓的有五十多国[4]，从而构成了以宗亲、功臣、姻亲为主体的诸侯国，大大加强了王室对诸侯国的控制。第二，君臣之分更加明确。西周立国之前，君臣之分尚不十分明确，仅从称号来看成汤克夏之前和周文王时期皆已经称王号，即便到西周立国之初，武王伐纣、和成王消灭淮夷之乱，还称诸侯为“友邦君”。逮克殷践奄，灭国数十，而新建之国皆其功臣、昆弟、甥舅，本周之臣子；而鲁、卫、晋、齐四国，又以王室至亲为东方大藩。夏、殷以来古国，方之蔑矣！由是天子之尊，非复诸侯之长而为诸侯之君。其在丧服，则诸侯为天子斩衰三年，与子为父、臣为君同。盖天子诸侯君臣之分始定于此。[5]

在政治观念方面：形成以 “尊尊”、“亲亲”、“贤贤”为核心的封建政治观念。尊尊，即嫡庶之分，商代无嫡庶之制，因此尚未形成尊尊的观念。从宗庙祭祀制度来看，商人无嫡庶之制，故不能有宗法。藉曰有之，不过合一族之人奉其族之贵且贤者而宗之；其所宗之人，固非一定而不可易，商人祭法，见于《卜辞》所纪者，至为繁复。自帝喾以下，至于先公先王先妣，皆有专祭；祭各以其名之日，无亲疏远迩之殊也。先公先王之昆弟，在位者与不在位者祀典略同，无尊卑之差也。[6]至于西周，则以“尊尊”、“亲亲”为统，形成一套尊卑有别、亲疏有异的宗庙祭祀制度。通说为天子七庙，诸侯五庙。“有天下者事七世，有一国者事五世[7]。西周宗庙祭祀制度是“尊尊”、 “亲亲”观念的结合，宗庙故显示其生前的地位，祭祀者本身也是身份的体现。郑康成于《丧服小记》注曰：“别子，诸侯之庶子，别为后世为始祖者也；谓之别子者，公子不得祢先君也。”又于《大传》注曰：“公子不得宗君。”是天子诸侯虽本世嫡，于事实当统无数之大宗，然以尊故，无宗名。其庶子不得祢先君，又不得宗今君，故自为别子，而其子乃为继别之大宗。宗庙祭祀制度也是亲亲的观念的体现，盖礼有尊之统，有亲之统。以尊之统言之，祖愈远而愈尊，则如殷人之制，遍祀先公先王可也。庙之有制也，出于亲之统；由亲之统言之，则亲亲以三为五，以五为九，亲，上不过高祖，下不过玄孙，故宗法服术皆以五为节。[8]

西周的政治制度和政治观念对中国古代社会产生了巨大的影响，嫡长子继承制贯穿全部封建社会；亲亲、尊尊、贤贤等思想，也成为儒家思想的基本内容，为中国封建社会奠定了制度和思想基础，标志着古代中国步入封建社会，古代中国之道德观念、道德意识由此产生、逐渐成熟。张荫麟先生认为周代社会无疑地是封建社会。而且在中国史里只有周代的社会可以说是封建社会。[9]道德观念、道德意识也是在西周后才逐渐形成的。商人祭祀，主要在于祈福，其与鬼神的关系从盘庚迁都前训词中可以明显看出“予念我先神后之劳尔先，予丕克羞尔，用怀尔，然。失于政，陈于兹，高后丕乃崇降罪疾，曰‘曷虐朕民？’汝万民乃不生生，暨予一人猷同心，先后丕降与汝罪疾，曰：‘曷不暨朕幼孙有比？’故有爽德，自上其罚汝，汝罔能迪。古我先后既劳乃祖乃父，汝共作我畜民，汝有戕则在乃心！我先后绥乃祖乃父，乃祖乃父乃断弃汝，不救乃死”[10]，祖先神与现实世界几乎没有什么不同，是现实世界的直接反映，商王的祖先在鬼神世界仍然统治着其他阶层的祖先，只不过他们具备了给现实世界降福或惩罚的能力，先王们通过现实王继续保护着国民，而国民就必须服从现实王的统治，否则就会受到惩罚。周代殷商后，为证明其统治的合法性，提出“天命糜常、以德配天”的观念。天命既不是永久不变的，那么要巩固王权，要获得天长久的眷顾，唯一的办法就落在修德上[11]。周人祭祀祖先与殷商时期的不同在于，他们不仅在于福佑，更在于报恩。“夫先王之制祀也，法施于民则祀之，以死勤事则祀之，以劳定国则祀之，能御大灾则祀之，能捍大患则祀之”[12]，说明享受祭祀者皆为于国家、人民有大功者。注重报恩，是一种明显的道德意识，使古代中国的祭祀从重求的宗教心理分离出来，经儒家的重视和提倡，使其成为中国社会关系的重要基础。国家在此时不仅是政权组织也是道德核心，使天子、诸侯、大夫、士各奉其制度典礼，以亲亲、尊尊、贤贤，明男女之别于上，而民风化于下，此之谓“治”；反是，则谓之“乱”。是故天子、诸侯、卿、大夫、士者，民之表也；制度典礼者，道德之器也。周人为政之精髓实存于经。[13]首先，所谓天下之治，都与庶民有关，周成王做《召诰》将“命、天、民、德”贯穿其中，其惟王勿以小民用非彝，亦敢殄戮用民，若有功。其惟王位在德元，小民乃惟刑用于天下，越王显。上下勤恤，其曰我受天命，丕若有夏历年，式勿替有殷历年。欲王以小民受天永命”。其次，夏、商、周三代所尊崇之圣王，本身就是道德典范：大禹三过家门而不入，成汤见野张网四面劝撤三面、周文王献洛西以除炮烙之刑。而失德则成为丧失统治地位的重要原因，周成王总结夏商两代失天下为“ 我不可不监于有夏，亦不可不监于有殷。我不敢知曰，有夏服天命，惟有历年；我不敢知曰，不其延。惟不敬厥德，乃早坠厥命。我不敢知曰，有殷受天命，惟有历年；我不敢知曰，不其延。惟不敬厥德，乃早坠厥命。”[14][15]孟子也指出：“三代之得天下也以仁，其失天下也以不仁。国之所以废兴存亡者亦然”。

因此，西周时期不仅确立了家国同构古代中国的基本政治制度，并且形成了以德配天和德治的道德思想与政治统治相结合基本模式。周王和大小封君（包括诸侯和大夫）构成整个社会组织的最上层，他们的官吏和武士组成社会组织的第二层，庶人和奴隶则生活在最下层。周王与封君之间或为同姓，或为姻亲，组成了以家族为经纬的、家国同构的社会组织形式。在这种社会组织中，人们生活在相对熟悉、封闭的环境中，只有在这样亲密的团体中，在上位者个人的道德才能产生直接的效用[16]，“天下之本在国，国之本在家”成为周代社会的组织范式，人们则生活在由宗族和姻亲构成的社会之中。

然而这种结构和亲情至迟于春秋时期被打破。亲戚的情谊经过的时代愈久，便愈疏淡，君臣上下的名分，最初靠权力造成，名分背后的权利一消失，名分便成了纸老虎，必被戳穿，例如三家分晋、田齐代姜宗族等[17]。

二、“仁”、“仁政”观念的产生和发展

春秋之时，世卿世禄的政治体制渐成衰败之势，代之以君主高度集权和郡县制，如何维系统治秩序？儒、墨学派托古言今，提出“仁、孝、贤”等道德规范；道家则以“无为、道法自然”为主旨采取消极避世的态度；法家则注重富国强兵、尊君重国，说明贤人政治之不可恃与无必要。诸子百家之学说相互斗争、相互融合，融旧铸新，为秦汉以后之政治思想、政治道德开宗立范。

1、仁与君子政治的理想

“仁”在中国传统道德中具有重要的地位，梁启超谓“儒家言道言政，皆植本于仁”。仁的涵义非常复杂，孔子从不同的侧面表述了仁的，如“仁者爱人、己所不欲勿施于人”等；孟子则从心性的角度来论述仁的涵义，释仁为恻隐之心，释义为羞恶之心，是自我抑制的心理表现，仁与义乃一根而发，仁是德的本身，义是具体行为的规范或准则[18]，孟子认为“仁，人之安宅；义，人之正路”[19]、“仁，人心；义，人路[20]”，孔孟之后的儒家学者试图通过分解的方法来理解仁，如朱熹认为仁为“心之德，爱之理”，伊川解释“仁是性、爱是情”。综上，在儒家看来仁是人的天赋特性，是一种综合意义的德，因此先生认为仁乃“统摄诸德，完成人格之名”。

仁的概念出现对中国古代的道德意识、政治思想无疑具有巨大的推动意义，主要表现在以下两个方面：一是孔子将德与天分离，使其具有一定国民性。从西周“以德配天”的观念来看，道德主要是和天、鬼神的要求结合在一起的；孔子所谓仁，乃推自爱之心以爱人之谓，就修养而言，仁为私人道德。“回也其心三月不违仁、”“刚毅木讷近仁”、“为仁由己”等表述，无不表现出仁的四人性。在孔子看来，仁又是自我体验，并在具体的实践中表现出来。仁虽是天赋特性，但人必须通过自觉的体验和实践才能印证他的存在。就天赋特性而言，他是普遍的，就没一个具体的体验和实践而言，他是具体的。[21]二是孔子将仁与礼紧密的结合起来。即克己复礼为仁，“人而不仁如礼何？”[22]这样，当外在的礼文形式僵化或崩坏时，则可由仁心赋予新生的动力予以救治。[23]仁从人的自身心理、伦理来要求统治者，使古代政治进一步远离神的意旨，关注民生，充实了古代道德的内容、使其更加具体化，成为道德观念的发端，而且为普通人通过修身的方法成为有德者提供了理论根据，为整个中国封建社会的政治思想、道德思想奠定了基石。

孔子的政治思想，主要表现为德治，要求统治者具有较高的道德水平，“政者正也，子帅以正，孰敢不正”[24]，与此相适应，在孔子的观念中，治国者应为君子。在孔子之前史料中，君子一词屡现，但主要指社会地位。即或间指品性，亦兼地位而言。离地位而专指品性者绝未之见。[25] “君子”一名虽非孔子所创，但他又赋予君子品格的要求，如“君子固穷，小人穷斯滥矣”[26]。孔子设计由君子等有德者居高位摄政治的制度原因有二：第一，孔子生活的时代，宗子世卿制度已渐衰败，传统秩序受到较大冲击，政权应由什么样的人执掌已成严重问题；第二，孔子的政治态度从周，一方面认为周至完美齐备，另一方面又目睹周政衰微，希望能够通过提高执政者的道德要求来弥补周政不足，他认为“文武之政，布在方策。其人存则政举，其人亡则政息。人道敏政，地道敏树。夫政也，蒲卢也。故政在人为，取人以身，修身以道，修道以仁”[27]。上述论述中，一方面表现了孔子“人存则政举，人亡则政息”的人治政治思想，另一方面表达了他希望具有“仁”的道德的君子执掌政权推行仁治的政治理想。可见孔子将君子、仁融合在他的政治思想中，希望通过具有的“仁”德品质的君子推行仁治，实现“选贤与能，讲信修睦”和“人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独疾废者皆有所养”大同社会的政治理想。

2、仁政、民本政治思想

孔子提出“仁”这一道德思想，并通过赋予君子道德品性和政治角色的双重要求将“仁”和政治思想结合，但并未找到具体的途径以实现仁治，经孟子继续宣扬“民生、教化、均平”，荀子指出“圣人者，人之所积也”的修身思想，才使仁与政治实现充分结合。

孟子的突出贡献一在于发现了人的内在理性，一在于发展了“天人合德”的思想。孟子认为人之德“非由外铄我也，我固有之也”[28]，心性具体体现为“仁、义、礼、智”四端，并对他们进行了具体的区分、解释和分析：“恻隐之心，人皆有之；恻隐之心，仁之端也。羞恶之心，人皆有之；羞恶之心，义之端也。恭敬之心，人皆有之，恭敬之心，礼之端也。是非之心，人皆有之，是非之心，智之端也”[29]。孟子一方面从心性的角度指出了仁产生于恻隐之心，肯定了恻隐之心人皆有之，另一方面又指出人可以通过反复的道德实践实现天人合德的道德理想，即由心觉而后能知性，由知性而后能知天，在这个意义上所知的天，不过是内在理性的外射而已[30]。由心性之学的观点，孟子认为为政者将恻隐之心推及人民即为仁治，即“亲亲而仁民”[31]，并将这种思想与民本理论结合在一起，通过天人合德思想，把天的理念进一步世俗化，以期实现其王道的政治理想。

从孟子仁政思想的来源，主要表现为以下两点，首先是孔子仁的道德观念，认为“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼，天下可运于掌”[32]，其次在于前人的民本理念，民本思想在早期的历史典籍《尚书》中即有记载：“皇祖有训，民可近，不可下，民惟邦本，本固邦宁”[33]。孔子时期虽然提出了仁的观念，但尚未实现仁与政治的有效结合，只是根据仁的要求设定了为政者应具备的道德标准。孟子则将这方面的传统一统于儒家，根据当时战乱纷争、民生困苦，各国君主注重霸道的政治和社会现实，结合民本理念，有针对性的提出了仁政和王道思想。

孟子认为实现仁政的方法重点在于重视“养民、教民和均平”的协调，首先应当注重民生，提出“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣。百亩之田，勿夺其时，八口之家可以无饥矣。谨详序之教，申之以孝悌之义，颁白者不负戴于道路矣。老者衣帛食肉，黎民不饥不寒，然而不王者，未之有也”[34]；其次他的养民的思想不仅在于如上述使百姓丰衣足食、孝悌之义，而且指出养民之重点在于鳏、寡、孤、独者，“此四者，天下穷民而无告者，文王发政施仁，必先斯四者”[35]。第三，将注重民生与道德教化结合起来，一改孔子只重视道德教化的不足；将实施仁政与实现王道理想结合起来，希望获得统治者的支持和采纳。 “无恒产而有恒心者，惟士为能。若民，则无恒产，因无恒心。苟无恒心，放辟邪侈无不为已。及陷于罪，然后从而刑之，是罔民也。焉有仁人在位罔民而可为也？是故明君制民之产，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡；然后驱而之善，故民之从之也轻”[36]。由上可以看出，孟子仁政、民本思想实现的基点在于获得有王道理想的君主的支持，接踵而来的问题是君、民的关系如何？为解决这一问题，孟子又提出了民贵君轻的珍贵思想：“民为贵，社稷次之，君为轻。是故得乎丘民而为天子，得乎天子为诸侯，得乎诸侯为大夫。诸侯危社稷，则变置，牺牲既成，粢盛既，祭祀以时，然而旱干水溢，则变置社稷。”[37]，上述论述不仅提出了民贵君轻的重要思想，而且指出了丘民、天子、诸侯、大夫相互间权力来源关系，即天子之权力渊源在于得乎丘民、诸侯之权力得乎天子、大夫之权力得乎诸侯，这无疑是对上古以来“受命于天”、“以德配天”等君权神授政治思想的重大突破，对中国古代的政治思想意义，此其说固非六国时代一般人士所能喻，即孔子亦未尝雅言以明之也。[38]孟子的突破还突出的体现在其革命思想中，在回答齐宣王问汤放桀，武王伐纣，臣弑其君，可乎？时孟子对曰：“贼仁者谓之‘贼’，贼义者谓之‘残’。残贼之人谓之‘一夫’。闻诛一夫纣矣，未闻弑君也。[39]表明在孟子的思想中一个危害国家、人民的君主是可以成为革命的对象的。但同时，孟子又把这种革命的权力限定于“贵戚之卿”手中，这一思想，仍表达于与齐宣王的对答中：王曰：“卿不同乎？”，曰：“不同；有贵戚之卿，有异姓之卿。”，王曰：“请问贵戚之卿。”曰：“君有大过则谏；反覆之而不听，则易位。”……然后请问异姓之卿。曰：“君有过则谏，反覆之而不听，则去。[40]也就是说，享有革命权力的人只能是君主的亲族贵族，不仅百姓没有这种权力，即便异姓之卿也不能成为有权革命者，他们对君主不满时，只能消极离去。这一点并未超越孔子“以道事君、不可则止”[41]的君臣关系理念，与近代群众革命思想根本不同，也限制了其民本思想向民主思想发展。

在其民本思想中，孟子还提出了重视民意的观念。首先，君主在用人、处事时不仅应当听取左右和士大夫的意见、更应倾听百姓的声音：“左右皆曰贤，未可也；诸大夫皆曰贤，未可也；国人皆曰贤，然后察之；见贤焉，然后用之。左右皆曰不可，勿听；诸大夫皆曰不可，勿听；国人皆曰不可，然后察之；见不可焉，然后去之。左右皆曰可杀，勿听；诸大夫皆曰可杀，勿听；国人皆曰可杀，然后察之，见可杀焉，然后杀之。故曰，国人杀之也。如此，然后可以为民父母。”[42]这种重视民意的论述更多的还是体现于观念上的，虽然他已经认识到民意的重要，但在当时还没有具体表述民意的方式、途径，民意应起到的作用等等，因此上述论述与民主还有很大区别，决定权并不在民意，而在于君主察之，然后最终决定。孟子重视民意的第二个表现在于对民心向背的表述，：“桀纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得民矣；得其心有道：所欲与之聚之，所恶勿施，尔也。民之归仁也，犹水之就下、兽之走圹也。”[43]，从此，得民心者得天下成为后世不变之信念，孟子也利用民心归之于仁将仁政与民本思想实现结合。

综上我们可以看出在孟子的思想中，根据亲亲、推己及人的原则，寄希望于君主具备仁德，实施养民、教民的方略，以期实现王道理想，构筑了仁政的理论架构。

【注释】

[1][2] [5] [6][8][13]王国维.殷周制度论，北京大学百年国学文萃・史学卷，北京大学出版社，1998.P7、P8、P10、P11、P9、P12.

[3][4][9][17]张荫麟等.中国史纲.陕西师范大学出版社，2007.P8、P17、P29、P62.

[7]荀子・礼记.

[10]尚书・盘庚中.

[11] [16][18] [21] [23][30]韦政通.中国思想史.上海书店出版社，2003：P27、P59、P181、P53、P55、P178.

[12]尚书・虞书尧典.

[14][15]尚书・召诰.

[19][43]孟子・离娄上.

[20] [28][29]孟子・告子上.

[22]论语・八佾.

[24]论语・颜渊篇.

[25][38]萧公权.中国政治思想史.新星出版社，2005.P47、P61.

[26]论语・卫灵公第十五.

[27]中庸・第二十章.

[31]孟子・尽心上.

[32][34][36]孟子・梁惠王上.

[33]尚书・夏书五子之歌.

[35] [39][42]孟子・梁惠王下.

[37]孟子・尽心下.

[40]孟子・万章下.

[41]论语・先进第十一.

第7篇

1．征地范围过宽，土地征用权被滥用。我国现行农地征用制度是从计划经济时期延续下来的。改革开放后，面临耕地大量占用的严峻形势，为了更好地运用行政手段协调城乡用地关系，保护耕地，国家逐步从法律上将农地统征制度巩固下来。1998年修订的《土地管理法》正式确立了土地用途管制制度后，农地征用制度与土地用途管制相结合，土地征用成为政府实施农地转用管制的重要手段。这样，除乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民宅基地，所有新增建设用地需要占用农用地的，无论是出于基础设施建设等公共目的的需要，还是出于房地产开发等私人目的的需要，都借助国家土地征用权来统一征用农民集体土地，集体农用地转为建设用地进行开发利用的权利即土地发展权通过土地征用而收归市（县）政府拥有。

2．征地补偿标准偏低，补偿费用不能足额到户。在现行征地制度下，国家法律规定的征地补偿项目包括土地补偿费、劳动力安置补助费和地上物补偿费。虽然，改革开放后国家先后几次调整了各项征地补偿费用的标准（据有关部门估计，综合各类用地，1987－1995年征地费平均约为7.5元/平方米，1996－1998年约为10.5元/平方米，1999－2002年约为15元/平方米），但是，与不断增长的农地转用过程中的土地增值相比，与农民从事非农就业的门槛相比，与农民的社会保障要求相比，现行法律规定的征地补偿标准就显得很低。特别是，对于本来就很低的征地补偿费用，集体经济组织又要截留、分享，因此农民实际得到的补偿更低。征地后失去土地的农民由于缺乏非农就业所必需的专业技能等原因，很难在短时期内找到合适的非农就业岗位，而货币形式的社会保障体系又很不完善，致使一部分农民的基本生活和就业都受到了影响。按照国家统计局统计的数据计算，在1987－2002年间，全国非农建设占用耕地面积共334.7万公顷(5021万亩)，按农村人均耕地计算由于耕地占用部分和全部失去耕地的农业人口就达2405.07万人。

3．征地中取得的土地增值收益在城乡之间未能公平分享。长期以来，在工业优先、城市优先的发展战略下，县、市政府以公共管理者的身份以征用的方式低价取得集体农地并将之转为国有土地，再以国有土地所有权人的身份向城镇建设用地市场统一供应建设用地。在此过程中，县、市以上政府以耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让纯收益等租、税、费的形式将土地增值收益归公。虽然，这种农地统征制度保证了土地涨价归公，但是并没有保障归公后土地增值收益的公平分享。在土地增值收益的使用上，每亩数万、十几万、数十万元不等的土地出让纯收益主要投向了城市土地开发建设，只占土地增值收益一小部分的耕地占用税（1－10元/平方米）、耕地开垦费（一般为6－20元/平方米，大城市地区最高为30元/平方米）和新增建设用地有偿使用费（分十五等，5－75元/平方米）等投向了农业、农村。农民在农地转用过程中应当集体享有的土地发展权和土地增值收益事实上不同程度地受到了剥夺。

改革征地制度和农地转用制度保障农民权益

统筹城乡经济社会协调发展，必须打破以城乡二元土地所有制为基础、对农地转用实行国家征用管理的农地统征制度，通过改革征地制度和集体建设用地使用制度，逐步建立以城乡接轨的土地使用权制度为基础、以土地用途管制为核心、区分公益性和经营性两类不同性质的新型农地转用制度。

1．对于公益性用地以及享受特殊政策优惠的建设用地，以征地方式实现农地转用。严格意义上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用权取得个人拥有的土地财产权利并给予合理补偿的一种行政行为。之所以要动用土地征用权，是因为只有依靠国家权力才能确保土地利用规划所划定的公益性用地能够为公益事业承担者按照正常的、而不是土地使用者单边垄断下的市场价格取得。按照逐步统一城乡建设用地政策的总体思路，参照城镇《划拨用地目录》规定的公共公益事业用地，对城乡公共公益性用地及其他享受政策优惠的用地实行土地征收、征用，建立与市场经济相适应，有利于促进城乡协调发展、保障农民土地权益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。具体而言，对于出于公共利益需要如紧急避险、战备等必须暂时占用农民土地的，建立土地征用制度；对于公共公益事业的永久性用地，建立土地征收制度。

在永久性征地的补偿中，要充分考虑社会保障等各种因素，参照农地市场价格变化等，提高并适时调整被征地农民的土地承包经营权补偿标准和劳动就业补偿标准，同时要严格规范征地补偿的发放对象，限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的补偿费用。为了促进城乡社会公共公益事业发展，保障其能够以适当的成本取得建设用地，可减免耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等来自土地增值收益的税费，或者统筹运用经营性用地上取得的土地收益对公益性用地予以补助。

第8篇

新“国十条”提出推动保险服务经济结构调整。其别提出加快发展小微企业信用保险和贷款保证保险，增强小微企业融资能力;积极发展个人消费贷款保证保险，释放居民消费潜力。保证保险作为中国市场上的独立险种，曾经适应我国社会主义市场经济的发展需要而发挥过作用，但也因诸多因素的影响陷入困境。相关的立法不足或不同等级规定自相矛盾是制约这个保证保险健康发展的重要原因之一，而这些不足、自相矛盾又导致类似的保证保险纠纷在司法系统审判时同案不同判。因此研究我国保证保险法律制度的发展历程，探寻其存在的弊端，并提出完善我国保证保险法律制度的办法具有十分重要的意义。

关键词:

保证保险;法律制度问题;法律制度完善

一、保证保险的定义

多年以来，法学界、经济学界都从自己的专业领域出发，试图对保证保险作出一个明确的且有说服力的界定。但由于中国现阶段并无明确的法律规范对保证保险的概念作出统一的界定，因此关于保证保险的概念仍是众说纷纭。在此，本文对此不做深入探讨，仅出于法律制度层面上的考虑做以下定义。保证保险是投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对合同约定的债务人不履约行为而造成的被保险人的财产损失予以赔偿的一种财产保险制度。

二、我国保证保险法律制度存在的问题及后果

(一)我国保证保险法律制度存在的问题

经过多年的发展，以《保险法》为主体，以保监会的各项规章规定为辅助的保险相关法律制度体系已初步建立起来，成为我国保险经营的基本法律依据。但总体上看，离保证保险经营的要求还相距甚远，主要有以下两方面的问题。

1．保证保险的法律地位不明确。

(1)法律位阶较低:我国保险法第95条第1款的第2项关于财产保险的种类中涉及到了保证保险。仅此一条法律条文涉及到保证保险，而相关的行政法规与行政规章没有涉及保证保险。关于保证保险内容较多的规定是最高院的司法解释和银监会保监会的规定或是对某一问题的复函，这些文件的法律效力较低。(2)内容相互冲突:《保险法》对保证保险合同未作出具体规定，而保监会等有关部门的相关规定法律位阶较低，而且内容相互矛盾，甚至与《保险法》冲突。另外，保证保险的法律建设中一直没有将其与类似制度加以区分。(3)法律空白较多:《保险法》本应是保证保险经营的最主要、最直接的法律依据。我国《保险法》对市场中的一些主要险种有特别规定，而对保证保险，保险法并没有特别规定，这导致保证保险在保险法中存在空白。

2．我国征信体系不完善。

所谓保证保险，从命名就可以看出经营保证保险，要求保险人能够迅速、低成本地掌握债务人的资信情况和风险信息，以决定是否承保和承保费率的高低。可以说，保证保险正是市场经济应对信用缺失的产物，但反过来，社会征信体系的不完善正严重影响了保证保险的健康发展。

(二)信用保证保险法律制度缺失的后果

1．业务开展举步维艰。

法律作为社会规范具有指引、预测作用，通过规定权利、义务，为人们的行为提供某种模式，指引人们的行为，人们也可以通过法律规范来预测到他人的行为及双方行为的法律后果。保证保险是市场经济和契约自由的产物，其业务的开展，同样需要保证保险法律发挥行为指引和预测的作用。然而，由于保证保险法律制度的缺位，人们对如何开展保证保险业务以及其所能产生的法律后果缺少一种正确的认识和合理的预测。保证保险法律制度的缺位，使得保证保险业务的开展举步维艰。

2．纠纷解决无法可依。

保证保险法律制度缺失带来的最直接和明显的不利后果即保证保险纠纷解决的无法可依。如果说保证保险业务在没有法律规范的情况下，仍可凭借行业内部自发的努力以及各方当事人形成的共识有所发展的话，那么，一旦纠纷产生，各方当事人出现意见上的分歧，矛盾被引向裁判机关———法院时，作为裁判者的法官将面临一种无计可施、无法可依的局面。

三、完善我国保证保险法律制度的建议

上文提到虽然保证保险业务在我国金融实践中已运作数年，但其在立法上相比于其他法律明显落后。为此，必须加快推进完善保证保险法律制度的进程，完善保证保险相关制度、规范。关于推进保证保险法律制度的构建，笔者提出如下建议:

(一)完善保证保险立法和其他规范

1．完善保险法:

保证保险业务作为一种特殊的财产保险业务，新《保险法》己将其纳入其中，但未明确其性质和地位，可以通过对《保险法》进行司法解释的方式进一步详细规定保证保险的相关细节问题。关于保证保险的概念、种类、主体、法律适用、性质、保险标的、合同和基础合同的关系、保险人的追偿权、担保和保险并存时的处理、投保人恶意骗保的处理、保险人的除外责任等都必须做出详细的解释。

2．完善保监会规章:

保监会是我国商业保险的主管部门和统一监管我国保险市场的机构，保监会需要根据社会发展的现状适时出台相关的规范性和制度性的文件，从而引导保险业务发展方向，规范保险行业的相关行为，促进其健康发展。

3．完善相关行业规范:

中国保险行业协会是保险自律性的社团组织，它可以通过号召各保险公司共同遵循相关保险行业制度，签订自律公约，自觉维护保险行业业务开展秩序，倡导良性竞争，反对恶性竞争，打击不正当的竞争行为，促使市场主体公平竞争，建立健全保险业诚信体系，加强保证保险从业人员和中介机构的自律管理，监督执业行为，进行自律惩戒。

(二)配套相关领域法律法规

保证保险法律制度构建的实践表明，不同的保证保险险种涉及不同的专业领域，一部保险法难以囊括各个保险险种可能面临的情形和问题，因此完善的保证保险法律制度不仅仅需要保险法对保证保险明确而全面的规范，也需要相关专业领域法律法规的配合。

(三)逐步建立完善的个人信用体系

保证保险的承保标的是投保人的履约行为，即对投保人履行债务信用的保险，投保人的信用风险同时也包括其主观信用风险。在实际生活中，我国个人信用建设这一块尚处空白，虽然近年来有所发展但是仍是十分薄弱，至今都还没有一个全国统一的个人信用联网查询系统，保险公司在面临投保人投保的时候，只能被动的通过投保人自己提交的工资流水证明，任职公司出具的相关证明等一些材料了解到投保人的信用状况。这些情况因为是投保人提供的，其展示出来的信息无疑是对投保人有力的，但保险公司又不能得到真实的信息，所以只能依赖于投保人。同时我们必须意识到，我国针对诚信缺失的处罚措施是十分少的，在我们国内个人失信的成本代价是很低的，这也引发了个人诚信的低下，所以为了营造一个良好的市场环境，积极构建个人诚信体系是十分有必要的也是十分迫切的，需要我们不断的努力。

参考文献:

［1］刘洋，保证保险法律问题研究［D］．西南政法大学民商法学，2008年

［2］王松梅．保证保险立法研究:［D］．中国海洋大学经济法学，2009年

［3］何绍慰，中国保证保险制度研究［M］．社会科学文献出版社，2010年

第9篇

二、调研制度。调研依据：根据郑州市创先争优活动办公室的要求，根据市委领导的指示精神，根据市创先争优活动办公室工作需要。调研准备：选派人员临时组成调研组，制定调研提纲，确定调研步骤和方法，明确调研要求。开展调研：深入基层一线，通过听汇报、开座谈会、查资料、实地走访等方式，认真做好记录，全面了解情况，形成调研报告。

三、报告制度。报告事项：上级的重要文件、会议、决定等重大事项，市创先争优活动办的重要建议、进展情况、活动方案、上报材料、工作总结、重大表彰等，基层推荐的先进典型和成功经验做法等。报告程序：按照市活动办分工，由各组拟定工作报告或建议，经组长把关后，先后报办公室、领导小组阅知。报告用途：让领导小组及其办公室领导了解情况，为领导决策提供科学依据。

四、例会制度。时间安排：一般情况下，每月安排一次例会，遇有特殊情况和重大事情时，可随时召开例会。会议内容：简要总结前一阶段工作，安排下步工作，并讨论有关事项。会议议程：市创先争优活动领导小组办公室领导主持并讲话，与会人员就工作中遇到的问题进行研讨。

五、会务制度。当召开创先争优活动动员会、经验交流会、专题报告会、总结会议等会议时，要做好以下准备工作：一是合理分工。综合组把所需要做的工作进行详细分工，并责任到组，各组再分解到人。二是沟通协调。与市委办、政府办等有关单位主动沟通，确定领导参会、讲话、主持等事宜。三是准备材料。根据会议的内容，相关组要认真准备会议有关材料，涉及市委主要领导的，要经市委办把关。

第10篇

关键词：风险分配；财富分配；制度正义

中图分类号：D035-0 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）04-0035-05

一提到分配正义，人们很自然想到的是财富分配正义。在理论层面，不管是西方的亚当·斯密、卡尔·马克思和阿玛蒂亚·森，还是中国的诸子百家和黄宗羲等，对财富分配正义问题都已有比较充分的论述。在实践层面，人类科学技术发展的首要目标是追求财富的最大化增长，民主政治、服务性政府、产权制度以及福利国家制度等制度安排和措施都以实现财富分配的公平正义为基本价值取向。

但是，“人类社会的分配过程，实际上是对两种不同性质事物的配置：一种是发展成果的分配，如财富分配；另一种是发展成本的分配，如风险分配。”也就是说，除了财富的分配以外，人类社会还存在着另外一种分配现象，即对“成本”和“坏处”的分配，或者说风险的分配。而不管是在理论层面还是在实践层面，人们对风险分配的关注明显不够。所以，对如何认知风险分配这一特殊的分配类型，如何实现风险分配的公平正义等一系列问题的探讨就显得颇具价值。这里，我们将从制度视角对这一系列问题进行粗浅的探讨。

一、成为问题的风险分配

从实践层面来看，随着人类从工业社会迈入后工业时代，在某种意义上讲，风险事件比以往任何时期都更频繁、更突然、更具有破坏力。除地震、洪水、火灾、战争等传统意义上的风险以外，有组织的恐怖袭击活动、突发性公共卫生和食品药品安全事故、城市基础设施突发事件等现代公共性人为风险也越来越频发，更为严重的是这些风险极有可能迅速扩展，演变成广泛的社会冲突和政治危机。世界各国政府和民众都已经明显意识到现代性风险的破坏性和复杂性，但是由于相关理论研究的匮乏等原因，一些国家的政府在风险规避和管控中往往无所作为，穷于应付，绩效不佳，有的甚至没能在危机中生存下来。

现代社会的风险是多种多样的，但无论是自然风险导致的危机还是人为风险造成的危机，一旦演化为公共性危机，在本质上都具有社会性和政治性。从根本上讲，社会风险和公共危机都是社会和政治矛盾积聚激化的产物和表现。要真正有效地防范社会风险和公共危机，必须从根本上消除危机产生的社会基础和政治根源。而在危机生成的诸多原因之中，风险分配失当可能是最基本的根源之一。

二、两种不同的分配类型

虽然财富分配和风险分配存在相似的后果，但是两种分配却有着不尽相同的逻辑。在财富分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过少，其分配的目标是争取越多越好；在风险分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过多，其分配的目标是希望越少越好。所以有必要把风险分配当作不同于财富分配的特殊类型来看待，并对其属性和特征加以认知。

从表面上看，灾难和风险的影响具有普遍性和广泛性，它似乎超越了国家、阶级、贫富等界限。在重大灾难面前，地位、财富以及权力等都将丧失力量，每个生命都成为脆弱的个体。同样承受着灾难的后果。但是，事实上，分配到每一个社会成员身上的风险分量并不是均等的。究其原因，一是不同的风险对象由于自身条件和拥有资源的差别，在一定时期内具有的应对风险和抵御风险的能力会有所差别。二是不同的社会个体或群体由于所处的社会结构、地理位置和行业领域等不同，面临的风险类型也会有所不同。

由此，造成了风险分配不平等现象的出现。一般说。权力上的优势阶层具有更强的免除风险的能力，比如在2008年的汶川地震中，大量倒闭的房屋往往是校舍和民居，而坚固的政府大楼则往往能够避过地震的破坏而屹立不倒：财富方面的优势群体拥有更强的购买安全的能力，比如在加入了三聚氰胺或黄曲霉素的毒奶粉面前，经济条件较好者可以通过购买高价国外品牌的奶粉来规避此类风险，但低收入群体却无法做到这一点：知识上的优势者对风险的认知更为敏感，在面对风险时行为也更加理性和有效，比如对电磁辐射等现代技术风险，需要一定知识作为支撑才能充分认知和规避，相关知识匮乏者就很容易丧失对此类风险的认知和规避能力。

三、制度正义命题的提出

导致风险分配不公的原因是多方面的，与个人的认知能力及承受能力有关，但从根本上说，不同社会的风险分配状况取决于社会的分配制度。特别是在阶级阶层分化的社会中，风险分配的不均与阶级阶层结构直接相关。在现代社会中，当不同的阶层和集团面对风险时，“每一个利益集团都是通过风险的界定来保护自己，并通过这种方式去规避可能影响到他们利益的风险”，从而极力将风险转嫁给别的群体，特别是“那些发现自己作为风险制造者而处于公众声讨中心的人”，总是“竭尽全力通过在工业中逐渐制度化的‘反科学’的帮助来反驳对他们的指控，并试图提出其他的原因和祸根”。在社会阶级阶层分化的情势下，社会强势群体就是通过一定的制度安排使得风险分配中的不平等和不正义现象大量存在的，所以一般来讲，风险分配的不正义结果后面总是能找到一套相应的不平等的制度安排。

风险分配不正义现象的广泛存在，危害是极大的。任何社会的分配过程都是一个分歧、冲突和斗争的过程，而风险分配的不均，往往会导致人类社会旷日持久的冲突甚至是人类社会自身的毁灭。原因就在于，“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。相应地，与短缺社会的分配相关的问题和冲突，同科技发展所产生的风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突相重叠”。由于财富分配的不平等，现代社会已经存在着比较严重的阶级阶层分化现象，而风险分配的不平等则将这种阶级阶层分化现象继续强化。从而进一步恶化阶级阶层关系。因此，财富分配的不公进一步扩大了风险分配的不公，而风险分配的不公进一步恶化了财富分配的不公，两者相互作用，就形成了一种不断自我加强的恶性循环。

从长远来看，由于风险的齐平化作用机制，没有人能从这种风险分配不均结构中获益。“或早或晚，现代化的风险同样会冲击那些生产它们和得益于它们的人，它们包含着一种打趴阶级和民族社会模式的‘飞去来器效应’……即使是富裕和有势的人也在所难免，它们不仅是对健康的威胁，而且是对合法性、财产和利益的威胁。与对现代化风险认知相联系的，是生态的贬值和剥夺，它们经常而系统地与推进现代化进程的利益与财产权利相矛盾。”也就是说，“那些生产风险或从中得益的人迟早会受到风险的报应。风险在它的扩散中展示了一种社会性‘飞去来器效应’，即使是富裕和有权势的人也不会逃脱它们。”

从短期来看，由于“针对处理、避免或补偿风险的可能性和能力，在不同职业和不同教育程度的阶层之间或许是不平等分配的”，所以在风险分配斗争中，总是有输家也有赢家。从赢家的角度看，风险可能是一桩大买卖，但是对于输家而言，则可能在失去对风险的定义权的同时承担更多的风险的不平等后果。同时，因为风险是经济学家长久以来所追寻的“不可满足的需求”，所以风险的不平等结构一旦形成，就会形成一种相对稳定的对失败者的伤害机制，且随着风险的不断自我再生，这种伤害机制也会不断自我强化，从而形成风险分配斗争失败者风险承受能力的有限性和风险分配不公结构伤害能力的无限性之间的矛盾。风险分配不公结构的损害总有超出承受者承受能力的一天，当那个时候真正到来时，一种根本性的社会冲突和社会危机就可能因此而爆发。

可见，公平正义的分配结构，不仅是社会制度公正的内在要求，也是对各个阶层长远利益最好的保障。所以，我们要改革和完善现行的分配制度。实现社会财富和社会风险、收益和成本的公平分配，以防范那种最坏局面的出现。

四、风险分配正义的制度需求

分配正义是社会正义的基础，因为“‘社会正义’思想包含了这样一种现实，即努力把社会分配的所有形式与正义的原则协调一致”。这种正义观往往被认为建立在如下两个假设的基础之上：

“第一，社会进程至少粗略地看是受人类发现的法则支配的，因而有意识地重塑社会是有意义的；第二，存在找到足以用来重塑社会的权力渊源（通常是在政府中）的可能”⑨。第一个假设是承认一定的制度规则对人类行为的约束性，第二个假设是承认公共权力对这些制度和规则的制定和调整能力。在这两个假设之下，正义观一般体现为以下两个层面：“一个体现在赏罚和功过的概念之中，另一个体现在需求和平等的概念中。”第二个层面所涉及的正义就是分配正义。

那么，风险的分配正义如何实现呢？罗尔斯在其《正义论》一书中认为，“社会正义原则的主要对象或首要主题是社会的基本结构，即把主要的社会制度安排成为一种合作体系，……这些原则要在这些职责中掌管权利和义务的分派，决定社会生活中利益和负担的恰当分配”。他明确提出。“分配正义的主要问题是社会体系的选择”。这就把分配正义的讨论转化为了制度正义问题，即探讨一个社会的制度应当怎样设计，以便事情无论变得怎样，作为结果的分配都是正义的。为此，罗尔斯提出了著名的关于制度正义的两个原则：“第一个原则：每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权，第二个原则：对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但（1）可以合理地指望符合每一个人的利益，而且（2）与向所有人开放的地位和职务联系在一起。”第一个原则主要是规定公民的基本自由权都是平等的。“第二个原则大概首先适用于收入和财富的分配，适用于利用权力和责任差异的组织机构或指挥系统的设计”，涉及的就是分配制度如何设计才算正义的问题。

罗尔斯所说的制度正义的实现，一方面要求制度能够体现和保障正义的理念和原则，即制度安排要能达到对社会资源的优化配置；另一方面是制度自身要有正当性，即制度本身要符合正义和社会善的基本要求，换句话说，如果一种制度是可以很好地达到促进社会资源的优化配置的，但是其工具理性层面更多体现为一种暴力或不合法的强制，那么这种制度同样不被认为是正义的。

那么，有关财富分配的制度正义的实现方式是否也同样能够达到风险分配的制度正义呢？就第一个方面来看，财富分配的制度正义要求制度能达到资源优化配置的作用，这就要求制度鼓励社会成员对财富的自由追求。这对于财富的增长无疑是有益的，但是如果将其应用于风险领域的话，对风险的增长进行鼓励显然不是我们想要追求的目标。由此看来，如果将此直接适用于风险分配，那只能是南辕北辙。同时，它也要求任何制度改进都应该对弱者有最大的促进作用，且所有的社会机会和职务必须向所有社会成员开放。就财富分配正义而言，这可以照顾到对弱势群体最基本利益的满足，但是如果将此应用于风险分配领域的话，风险的平摊显然并不是我们最为根本的追求，因为我们要的是大家都能安全无虞，而并不是大家都平等地受害。就第二个方面来看，财富分配制度正义的实现需要对制度工具理性的形式善的追求，但是在风险分配领域，这种追求的意义是不大的，因为在风险面前人们考虑更多的是如何尽快高效地实现安全，而不是如何通过自由、民主和富于尊严感的制度来实现安全。由此看来，财富分配制度正义的实现路径和风险分配制度正义的追求方式存在巨大的差异。

随着风险社会的到来，风险不断被制造和生产，这就将人们的视野由财富分配领域转向了风险分配领域，而上面所提到的关于财富分配的原则和制度安排显然无法适应这种新形势的需要，所以我们有必要积极探索实现风险分配制度正义的有效路径。

五、制度正义的实现路径

风险分配的公正与制度正义的实现存在着相关性，而制度正义的实现需要从制度理念、制度原则和制度逻辑等几个方面分别予以考量。

（一）制度原则

本文主要是从制度正义角度来考察风险分配的公正问题，这就会涉及判断一项制度是否正义的标准问题。本文认为这一标准主要有两个方面，我们可以称之为风险分配的制度正义二原则：第一个原则是节制原则，即任何关于风险分配的制度安排总要朝着减少每个社会个体风险承担总量的目标努力。第二原则是优先原则，即任何关于风险分配的制度安排总要首先想办法化解社会弱势群体所承担的风险，以提升所有社会成员的风险感知和规避能力。正是以这两个原则为标准，我们可以判定风险分配制度正义与否。

就第一个原则而言，如果一项制度总是在鼓励风险生成，为风险的产生创造条件，那么这项制度一定是不正义的。也就是说，正义的制度总是在促使风险尽量减少，而不正义的制度总是在促使风险不断增加。对此可以主要从三个层面进行理解：第一个层面是风险危害程度的降低，即一项制度的建立与改进总要促使风险承受者所受伤害不断降低。以酒驾入法为例，这一制度安排的设立与改进，使得因醉酒驾驶导致的交通事故发生数量较制度设立前大大减少，因此可以判定这一制度是相对正义的制度。第二个层面是风险种类的减少，即一项制度的建立与改进，总要促成相关领域风险类型的减少。在一定时空条件下，风险类型的减少就意味着人们承受风险的总量相对减少，因而有利于风险类型减少的制度也可以被认为是正义的制度。比如时代社会动员制度的强大力量，使得各种黑社会犯罪、贩毒吸毒、等丑恶现象几乎根绝，从而体现了制度对这些风险类型的“格式化”效应，其制度正义性至今仍为很多人所怀念。第三个层面是风险化解范围的扩大，主要指的是制度不能把目光放在对少数群体所遭受风险的化解上，而应放在对绝大多数人所面临风险的化解和缓解上。比如福利国家制度的建立与完善，就使得一国之内全体公民最基本的生存风险被较好地化解，因而可以认为这一制度体现了社会的公平正义。

就第二个原则而言，如果一项新的制度安排不着眼于化解弱势群体所承担的风险，而是把目标设定在对社会精英群体所承担风险的化解上，那么这个制度肯定是不正义的。原因在于，社会精英群体相对而言具有更强的风险认知和风险规避能力，而社会弱势群体由于自身在财富、权力和知识等方面的缺失和不足，在风险面前显得更为脆弱。如果制度安排总是不优先考虑弱势群体的风险化解，社会弱势群体就要继续承担相对更多的风险，那么这一制度安排就是在继续同化而不是改善这种风险分配不公的结构，因而就显然具有不正义性。

当然，有人可能会拿风险分配的制度原则和财富分配的制度原则进行比较。对此，需要说明的是，风险分配的制度原则和财富分配的制度原则有着本质区别。罗尔斯理解的制度正义第一原则是自由原则，它可以保障财富的增长，且符合有产者的利益，第二个原则是差别化原则，它可以保证国民待遇的普遍实现，两个原则共同作用就为社会成员的和谐相处提供了可能。这里我们可以很明显地感觉到罗尔斯正义观所具有的调和自由主义和社群主义的意味，他的正义观既想保证财富的自由增长和保障精英群体的利益，也想顾及对贫弱群体的照顾。对此，诺齐克就进行过批判，他从权利本位出发认为，应该把个人天赋人权放在最为重要的位置，罗尔斯的观点是对精英群体个人权利的剥夺与干预。他认为，在自然状态下人人平等，这种自然状态的平等应该被保持，应该尊重每一个人的自由发展权。通过制度安排剥夺这部分人而去支持另一部分人，是不符合权利平等的要求的，对社会来说也是一种极大的危害，因为这样是在打压社会的精英群体，而鼓励那些智能低下且不愿努力的人群，会产生大量的懒人，不利于社会的进步。德沃金则认为，罗尔斯的正义观论说的都是当下的情况。而没有顾及人们今天的现实与已有基础的关系，所以他主张一种“历史的回溯”，认为正义问题应该考虑历史上的情况，看到资质和资源的继承性。诺齐克和德沃金等人对罗尔斯正义原则的批判具有一定的合理性，但是他们仍然是从财富分配正义的角度来考虑问题，并没有涉及到风险分配的正义问题。与财富领域经济人对财富“求多”不同的是，风险分配主体对风险的追求总是“求少”，以个体的安全为最根本的取向。这种理论预设上的不同不但体现了财富分配和风险分配制度原则的差异。也决定了风险分配和财富分配制度理念的分歧。

（二）制度理念

社会财富分配的主要关注点是资源的占有不均及因此而引发的矛盾与冲突，而所谓不均指的是在资源总量有限的情况下，部分社会成员分得了过多的社会资源，另外一部分人分配的社会资源相对较少，导致了社会贫富分化现象的出现。社会资源的分配正义主要是建立正义的财富分配制度，让社会成员对社会资源的分配具有合法性认同。风险分配的关注点则是风险的占有不均及因此而引发的矛盾与冲突，与资源分配冲突的原因是社会成员认为自己分配的资源过少不同的是，风险分配冲突的原因是社会成员认为自己分配的风险过多。如果说财富分配的制度正义主要体现的是自由、平等和公正等理念，那么风险分配的制度正义则主要体现的是安全、节制和共赢等理念。

从中国转型时期的实际来看，部分人群不仅未能平等分享改革开放的成果，反而更多地承担了发展的成本和不良后果。针对这一不正义的分配现象，我们有必要改变发展理念，从风险分配正义的角度出发来思考和处理发展中面临的问题与危机。为此，应进一步改革现存的财富分配制度和风险分配制度，大力缩小城乡之间、区域之间以及不同群体之间的差距，积极推进基本公共服务均等化，使发展成果惠及全体人民，促进社会公平正义，保障不同群体享有平等的社会保障、公民权益和发展机会，尤其是要着力建设和完善扶助弱势群体应对风险的各种机制，加大对低收入阶层的财政支持。完善包括低保、养老、失业、住房、医疗、教育等方面的社会保障制度，增强弱势群体抵御与应对风险的能力，切实把安全、节制及共赢的风险分配制度理念和平等、公正及自由等财富分配制度理念都落到实处。

（三）制度逻辑

不管是贝克笔下关于风险分配中的“倒悬结构”的非正义性，还是“飞去来器效应”之下大家同归于尽的结局都是没人愿意看到的。而正义的风险分配可以通过一定的制度安排来实现，那么到底遵循什么样的逻辑来运转的制度才是正义的制度呢？

中国民间在处理人际关系时有句俗话：“要得明了，打个颠倒”，意思是在为人处事的过程中要做到大家谁也不会吃亏，只需要进行必要的角色互换就可以，这种做法其实体现了一个很重要的思维方式——换位思考。这种换位思维也可以应用于分配领域，即判断一项分配制度是否公平，只要将制度所涉利益各方的地位和角色进行互换就可以了。如果互换之后分配的结果并没有变化，就表明这种分配方式对待任何人都是一视同仁的，不会给谁太多，也不给谁太少，这样大家都享受同样的份额和同样的机会，也就意味着公平与正义。而这恰恰与数学上的群论不谋而合，即体现的是群论中的“变后之不变”的内涵，所以这里可以把这种分配方式所体现出来的制度逻辑称之为“换位逻辑”。

与体现“换位逻辑”的正义的制度相对应，也存在着一种体现“倾向性逻辑”的不正义的制度安排。在这种制度安排之下，风险总是被过多分配给社会中的一些群体，而较少地分配给另外一些群体。这不仅违背风险分配制度正义的基本原则，也没有体现风险分配制度正义的基本理念。因此，应积极推动风险分配制度由“倾向性逻辑”向“换位逻辑”转换，这是实现风险分配正义的必由之路。

第11篇

第二条本办法所称被征地农民是指，在我县行政区域内经国务院或省人民政府依法批准征地后，失去全部耕地或征地后人均耕地面积不足0.3亩，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。

在我县行政区域内,征地公告时年满16周岁且未参加城镇职工基本养老保险的农民，适用本办法。

第三条被征地农民养老保险基金由统筹资金和个人帐户资金组成，按照由农民个人和政府共同承担的原则确定具体标准，纳入财政管理，专项用于被征地农民养老保险。

第四条被征地农民养老保险实行县级统筹。被征地农民养老保险统筹资金和个人帐户资金统一由县社会保险事业管理局（以下简称县社保局）收取，实行收支两条线管理。

第五条被征地农民养老保险统筹资金来源：

（一）提高征地补偿费。暂按城市规划区内每平方米提高4元，城市规划区外每平方米提高2元。根据地方财力、失地农民数量、被征地农民养老保险基金运转情况，适时提高征地补偿费标准；

（二）国有土地使用权有偿使用收入；

（三）财政其他可用资金。

第六条被征地农民养老保险个人帐户资金来源：

（一）在征地时年满16周岁且未达到领取养老金年龄的人员，在本办法实施1年内，自愿参加被征地农民补充养老保险，在3600元、7200元、10800元3个标准中任选一档缴费。

（二）县财政按个人缴费额的15%给予补贴。

（三）被征地农民养老保险个人缴纳的补充养老保险资金按同期一年期银行存款利率计息。

第七条被征地农民养老保险统筹资金和个人帐户资金的筹集：

（一）被征地农民统筹资金的筹集。在县政府公告的同时，县社保局根据土地征用情况和参加养老保险的人数，编制被征地农民养老保险费预算，报县劳动保障局和国土资源局审核。县财政局核定后，根据预算将提高的征地补偿费拨入被征地农民养老保险基金县财政专户。

（二）个人帐户资金的筹集。被征地农民个人缴纳的补充养老保险费，由县社保局统一收取，及时缴入被征地农民养老保险基金县财政专户。

第八条被征地农民养老金由基础养老金和补充养老金两部分组成，其中基础养老金从统筹资金支付，补充养老金从个人帐户资金支付，个人帐户资金支付完毕的，从统筹资金中支付。统筹资金出现缺口时，由政府从国有土地使用权有偿使用收入和财政其他可用资金中补充解决。

第九条被征地农民参加养老保险和待遇核发程序:

（一）被征地农民本人申请

（二）村民委员会召开村民全体或村民代表会议讨论，并向乡镇政府上报符合条件的被征地农民花名册；

（三）乡镇政府研究后，向社会公示；

（四）县劳动和社会保障局、国土资源局审核后报县政府审批；

（五）资金划拨到位后，由县社保局为参保人员发放《被征地农民养老保险手册》或《被征地农民养老金领取证》。

第十条县社保局负责参加被征地农民养老保险人员的信息管理，建立档案和个人帐户，核定享受待遇标准和资格。

第十一条参加养老保险的被征地农民，从男年满60周岁、女年满55周岁次月起领取养老金。具体发放标准为：

（一）被征地农民未参加补充养老保险的，每人每月发给基础养老金80元；

（二）被征地农民参加补充养老保险的

1、个人缴费3600元的，每人每月发给养老金110元，其中基础养老金80元，补充养老金30元；

2、个人缴费7200元的，每人每月发给养老金140元，其中基础养老金80元，补充养老金60元；

3、个人缴费10800元的，每人每月发给养老金170元，其中基础养老金80元，补充养老金90元。

第十二条被征地农民基础养老金标准，根据当地经济社会发展水平和地方政府承受能力，由政府适时调整。

第十三条被征地农民养老金委托金融机构按月实行社会化发放。发放被征地农民养老金及其他支付所需资金，由县社保局按月编制预算，报县劳动和社会保障局审核，财政局审批后，将资金拨到被征地农民养老保险资金支出专户。

第十四条参加被征地农民养老保险的人员死亡后，其个人帐户有余额的，一次性支付给法定继承人或指定受益人，同时终止养老保险关系。

第十五条已参加被征地农民养老保险的人员，以后再参加城镇职工基本养老保险的，其个人帐户资金一次性退给本人，同时终止被征地农民养老保险关系。

第十六条被征地农民养老金实行领取资格认证年审制度，对于虚报、冒领等违规现象，除依法予以追回外，同时追究当事人相应的法律责任。

第十七条参加被征地农民养老保险的人员，被征地前已参加农村社会养老保险的，可继续保留农村社会养老保险关系，待遇同时享受。

第十八条有关单位及其工作人员在被征地农民养老保险工作中，、、，致使养老保险资金流失或被征地农民利益受到损害的，依照有关规定追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第12篇

第二条本办法所称证券结算风险基金(以下简称“本基金”)是指用于垫付或者弥补因违约交收、技术故障、操作失误、不可抗力造成的证券登记结算机构的损失而设立的专项基金。

第三条本基金来源：

(一)按证券登记结算机构业务收入、收益的百分之二十分别提取；

(二)结算参与人按人民币普通股和基金成交金额的十万分之三、国债现货成交金额的十万分之一、1天期国债回购成交额的千万分之五、2天期国债回购成交额的千万分之十、3天期国债回购成交额的千万分之十五、4天期国债回购成交额的千万分之二十、7天期国债回购成交额的千万分之五十、14天期国债回购成交额的十万分之一、28天期国债回购成交额的十万分之二、91天期国债回购成交额的十万分之六、182天期国债回购成交额的十万分之十二逐日交纳。

第四条每一财政年度终了，本基金净资产达到或超过30亿元后，下一年度不再根据本办法第三条第(一)项规定提取资金，结算参与人不再根据本办法第三条第(二)项规定交纳，但每个结算参与人加入结算系统后按本办法第三条第(二)项交纳资金的时间不得少于一年。

第五条每个财政年度终了，本基金净资产不足30亿元，下一年度应按本办法第三条第(一)项规定继续提取资金，结算参与人应按本办法第三条第(二)项规定继续交纳。

第六条证监会会同财政部可以根据市场风险情况，适当调整本基金规模、资金提取和交纳方式、比例。

第七条证券登记结算机构应当指定机构，负责本基金的日常管理和使用。

第八条本基金应当以专户方式全部存入国有商业银行，存款利息全部转入基金专户。

第九条本基金资产与证券登记结算机构资产分开列账。本基金应当下设分类账，分别记录按本办法第三条各项所形成的本基金资产、利息收入及对应的资产本息使用情况。

第十条本基金最低支付限额2000万元。证券登记结算机构动用本基金时，必须报经证监会会同财政部批准。

第十一条因结算参与人违约导致出现第二条所列情形时，应当按以下次序动用本基金：

(一)违约结算参与人按本办法第三条第(二)项所交纳的资金；

(二)其他结算参与人按本办法第三条第(二)项所交纳的资金；

(三)本办法第三条第(一)项所提取的资金。

第十二条证券登记结算机构应当按照有关法律、行政法规的规定，建立和完善业务规则、内部管理制度及结算参与人监管制度，最大限度地避免风险事故发生。

第十三条动用本基金后，证券登记结算机构应当向有关责任方追偿，追偿款转入本基金；同时，应及时修订和完善业务规则、内部管理制度及结算参与人监管制度。

第十四条本基金作相应变更、清算时，由证监会会同财政部另行决定本基金剩余资产中退还有关结算参与人的比例和数额。

第十五条本基金的财务核算与管理办法由财政部制定。

第13篇

第一条为加强*县行政审批服务中心（以下简称“中心”）对行政审批的管理，规范行政审批行为，进一步转变政府职能，切实提高办事效率，依据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院信息公开条例》等有关法律、法规，结合实际，制定本规定。

第二条进驻“中心”的行政机关行政审批及服务的实施与监督管理，适用本规定。法律、法规、规章对行政许可另有规定的，从其规定。

第三条“中心”坚持依法行政，严格行政审批监管和行政效能监察，保障监督行政机关有效实施行政管理。

第四条进驻“中心”的行政机关实施行政审批，应当遵循公开、公平、公正、便民、高效、信息共享的原则。

第二章管理机构

第五条*县行政审批服务中心作为*县人民政府的派出机构，负责全县行政审批服务工作的运行、管理及监督。

第六条*县行政审批服务中心依法履行下列职责：

（一）贯彻执行国家、省、市、县有关行政审批的法律、法规和规章，制定具体管理办法，统一组织全县进驻“中心”的各行政机关、承担有关公用事业职能的单位为公民、法人和其他社会组织提供规范、优质、高效的服务。

（二）负责对进驻“中心”的窗口工作人员的管理工作和对各行政机关行政审批效能进行监督检查。

（三）负责制定“中心”的各项规章制度、管理办法，并组织实施。

（四）负责对进驻“中心”的单位及项目的核定、调整，对项目办理情况进行督查督办。

（五）负责对涉及多个行政机关审批的事项进行组织和协调。

（六）组织“中心”窗口单位做好审批服务项目资料发放和信息等工作。

（七）受理公民、法人和其它组织关于行政审批事项的投诉。

第三章行政审批管理

第七条进驻“中心”的职能委局实施行政审批，应当按照依法、便民的原则规范办理流程，履行法定告知义务，落实限期办理制度，实现信息共享，并加强行政审批的后续监管；要逐步实现网上受理和网上审批。

第八条行政审批事项及其依据、条件、数量、程序、限期、收费标准、需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等信息，应当在“中心”审批办理场所公示，并通过网站向社会公开。

第九条行政审批的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，应当公开，并允许行政管理相对人查询。

第十条进驻“中心”的行政机关实施行政审批，应当启用审批专用章。审批专用章仅适用于本行政机关在“中心”现场审批，并实行备案管理。

第四章业务管理

第十一条*县各行政机关集中办理、联合办理、统一办理*县范围内的行政审批事项应当在“中心”办理。特殊原因不能进入“中心”的行政审批事项，应当书面告知*县行政审批服务中心，并报县政府同意后，可不进入“中心”办理。进驻“中心”的行政审批事项，原行政机关不再受理申请。

第十二条进驻“中心”的行政机关应当对窗口充分授权，现场办理审批事项。确实无法现场审批办理的，经“中心”确认后，由本行政机关进驻“中心”的工作人员负责全程工作流转，按公开承诺的时限办结。

行政审批事项业务量少的行政机关，可在“中心”合并设置综合窗口，并由行政机关工作人员定期到“中心”现场审批办理。依法应经有关行政机关审查后报上级行政机关决定的行政审批事项，由受理机关负责上报。

第十三条进驻“中心”的行政机关，应当建立行政审批首席代表制，并出具现场审批授权书。现场审批授权书应当在审批办理场所公示，并在“中心”备案。

首席代表要保持相对稳定，调整期限原则上不少于一年。首席代表应当依照授权书全权负责本行政机关在“中心”的行政审批办理工作，并对本机关进驻“中心”的人员进行管理。

第十四条“中心”牵头组织召开行政审批联席会议，协调解决联合审批中的问题，并将有关问题及时向县行政审批工作领导小组报告。

主办机关或主受理机关应当积极配合行政审批联席会议，解决联合审批中的问题。

第五章人员管理

第十五条要按照年轻化、知识化原则选拔业务精、能力强、素质高、服务优的人员进驻“中心”工作，先由有关部门推荐，经“中心”会同监察、组织、人事部门审核后择优确定。进驻“中心”的工作人员受原单位领导，并接受“中心”的统一管理。

第十六条进驻“中心”各单位的工作人员，应当明确岗位责任和执法责任，专司其职。窗口人员在大厅工作期间，原则上不参加原单位组织的会议、学习及文体活动。行政机关应当保证进驻人员的稳定，调整周期不得少于一年，临时调整可实行AB岗制或后备人选制，行政机关确定或调换、轮岗、轮休窗口工作人员时，需经“中心”同意，并及时向“中心”备案。因窗口工作人员不能胜任本职工作，“中心”提出换人要求时，派出单位应及时更换。对于不服从大厅管理、有严重违规违纪行为或在年度考核中被评定为不合格的窗口人员，按照有关规定严肃处理。

第十七条进驻“中心”的工作人员的党团组织关系转至“中心”，年度考核由“中心”按照有关规定进行集中考核。年度考核不称职的，建议原单位调换人员，不占用单位考核指标（县人事部门单独分配给“中心”）。

第六章效能监察与投诉

第十八条违反本规定的，按照干部管理权限和《*县行政审批过错责任追究暂行办法》进行处理；有违纪违法行为的，由“中心”负责按照纪检监察案件查处的工作程序进行初查并提出处理意见，报县监察局处理。处理决定存入本人档案。属于窗口单位责任的，将追究窗口单位领导责任。

第14篇

优惠政策

第一条凡新办企业，享受国家级扶贫开发县、比照西部大开发和振兴**老工业基地的优惠政策。增值税准予按规定以外购固定资产进项税额抵扣；企业所得税按15%的税率征收（新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，经营期在10年以上的，自获利年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三至第五年减半征收企业所得税）。

第二条对一次性固定资产投资1亿元以上的工业项目，享受“两免六减半”的扶持政策，即从投入生产起两年内，县政府按其所缴纳的企业所得税地方留存部分，由县政府当年全额返还该企业用于扩大再生产或实施技术改造；第3年至第8年，县政府按其缴纳的所得税地方留存部分，由县政府按50%返还该企业扩大再生产或实施技术改造。对一次性固定资产投资5000万元以上、1亿元以下的工业项目，享受“两免四减半”的扶持政策；对一次性固定资产投资2000万元以上，5000万元以下的工业项目，享受“两免两减半”的扶持政策。

第三条投资在1000万元以上的工业项目和投资500万元以上的农产品加工项目，以及投资500万元以上的镇（区）招商引资项目，建设期间免收县级应收的行政事业性规费。建成投产后，除国家规定的社会保险费、环境保护费、矿产资源补偿费及中央、省、市收取部分（按收费标准下限收取）外，免收两年其它规费。

第四条对投资1000万元以下工业项目和投资300万元以下的农产品加工项目，以及投资300万元以下的镇（区）招商引资项目，建设期间按政策下限减半征收县级行政事业性规费。

第五条注册资金在1000万元以下的企业，工商注册登记费按注册资金的0.8‰征收；注册资金在1000万元以上、1亿元以下的企业，工商注册登记费按注册资金的0.4‰征收；注册资金在1亿元以上的企业，免收工商注册登记费。农副土特产品注册商标，免收县级费用。企业改制所需办理的工商、税务登记和各种过户手续，除证照工本费以外的行政事业性收费一律减免。

第六条所有新办项目用地实行招标、拍卖、挂牌出让的方式取得土地使用权。凡投资5000万元以上、投资强度不低于100万元/亩的招商引资项目，可在我县工业园内落户（含富池至韦源口沿江工业园），新入园项目土地出让费用按最低价8万元/亩收取。

第七条凡一次性固定资产投资在1000万元以上、5000万元以下落户**县的生产性项目，县政府将一次性奖励项目建设启动资金3万元/亩；5000万元以上，县政府将一次性奖励项目建设启动资金5万元/亩。

第八条对一次性固定资产投资1亿元以上的工业项目，根据投资者申请，结合**县城市规划和供地计划，该投资者可依法优先取得一宗土地（按100亩/亿元标准）的房地产开发使用权。

第九条县政府奖励的项目建设启动资金，待项目固定资产投资全部到位、竣工投产、经验资核定达到规定的投资额和投资强度后一次性给予奖励。

第十条对符合国家产业政策、投资规模1000万元以上的项目，县政府积极协调金融部门予以授信授贷。

第十一条在具备条件的基础上，县中小企业担保公司提供信贷担保。

奖励政策

第十二条引进的外商投资企业，除享受上述优惠外，县政府还将按外商投资部分实际到资额每100万美元，奖励人民币5万元的标准，奖励该企业法人代表（最高不超过人民币30万元）；对外贸出口创汇型企业，县政府按企业每直接出口100万美元，奖励人民币5万元的标准，奖励该企业法人代表（最高不超过人民币30万元）。

第十三条世界500强或国内100强企业、上市企业、生产“中国名牌”产品的企业、外向型企业以及省级以上农业产业化龙头企业、高科技企业、高附加值企业、劳动密集型企业落户本县的，在税收、土地、规费、奖励等方面采取“一事一议、一企一策”的办法，可享受灵活优惠的政策。

第十四条凡由镇（区）独立招商引资引进的工业项目，年上缴税收10万元以上的，从企业纳税年度起，企业上缴税收县级财政实际所得部分，前10年全额返还镇（区）；由县级引资落户各镇（区）的项目，年上缴税收100万元以上的，从纳税年度起，按上缴税收额的5%奖励镇（区），奖励最高不超过100万元，连续奖励10年。

第十五条凡引进资金来**县新办企业（或改扩建企业），按照企业实现税收（或新增税收），对招商引资中介人或单位给予三年奖励，即：年上缴或新增税收50万元以上的，奖励中介人1万元；100万元以上的，奖励中介人2万元；500万元以上的奖励中介人3万元，且每增加100万元税收奖励1万元(最高奖励不超过30万元)，第二年减半，第三年按30%奖励。

第十六条引进世界500强、国内100强企业、上市企业、生产“中国名牌”产品的企业且一次性固定资产投资在1亿元以上的工业项目，奖励中介人或单位10万元，且每增加1亿元投资奖励10万元；引进上市公司、外向型企业、投资1亿元以上的工业项目奖励5万元，且每增加1亿元投资奖励5万元。

第十七条县政府成立招商引资考核领导小组，评估所引进的项目，审核应奖励的单位和人员及奖励额度，评审结果报县政府批准后兑现奖金。第十五条、十六条不重复奖励。

配套政策

第十八条放宽准入条件，凡法律法规没有明令禁止进入的行业和经营项目，都允许各类市场主体进入和经营。对依法经营、依法纳税、连续三年未受到行政机关处罚的企业，经申请和有关部门批准，可享受企业有关年检（审）免检（审）。

第十九条凡具有行政审批项目的单位必须按照应进必进的原则，一律在县行政服务中心设立窗口，禁止两头受理、双向审批。项目建设和企业生产经营期间的批文、证照及工商注册登记等一切手续统一由县行政服务中心办理，实行一站式服务，统一收取相关费用。只要有关手续资料齐全，本县内所有手续在3个工作日内办好；需到省、市办理的手续，由县行政服务中心协调主管部门代办，一般应在10个工作日内办结，最长不超过20个工作日。

第二十条凡规模以上企业，实行一名县级领导联系、一套班子服务，享受重点保护。

第二十一条任何单位和部门不准无凭证收费，不准强行向企业摊订报刊杂志、索要赞助捐赠，不准违规向企业强行提供咨询、信息、检测等有偿，否则，一律视为“三乱”行为，企业有权拒付。企业在合法权益受到侵犯时，可向县企业投诉中心投诉，对涉及一个部门或个别工作人员的投诉，投诉中心要马上进行协调，当场作出答复。对较为复杂或涉及两个以上部门事项的投诉，在五个工作日内作出答复。

第二十二条县供电、供水、电信、市政等部门对投资企业的基建工程优先安排水、电、通信及市政等配套设施，并按最低价位收费。不准随意对企业停水停电，保证供电、供水、通信畅通。

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