土地产权制度范文

前言：我们精心挑选了数篇优质土地产权制度文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

上海是全国城市化速度较快、程度较高的地区之一。上海在城市化过程中，农村土地无论从管理还是经营，都发生了很大的变化。尽管它的特点鲜明，可比性不十分突出，但还是有许多方面因其大胆的探索而走在了全国的前面。其中的经验与教训自然十分宝贵。这也是我们选择上海的原因之一。

因时间关系，调研组用四天（6月5-8日），走访了市国土资源局和几个典型区域：浦东新区（基本城市化地区）、崇明县（基本农业区）和闵行区莘庄镇（正在城市化之中的区域）。在各个调研点，基本围绕“城市化过程中集体土地产权的变化”这个主题，与市、区、县的土地和农委等相关部门管理人员，以及区、县、镇、村的有关干部代表进行座谈，了解了一些情况和问题，形成了一些初步的看法和建议，供研究讨论（下文中所有数据仅供参考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化过程，已为大家所知。建国初82平方公里的市区，到70年代为140多平方公里，90年代是280平方公里，新世纪初随着浦东建设，达到400平方公里。

城市化进程对农村而言，首先是使得农村的基础组织形态发生巨大变化。*年时，有3000多个行政村，目前到了1700个。乡镇从200个到了112个。将来的格局是向“*”努力，即一个中心区约660平方公里，9个区县，60个镇，600个中心村。前两项基本成型，后两项有待时日，难度不小。例如镇目前还有103个，自然村有38000多，迁并难度极大。由于农村宅基地分散，土地利用率较低，年起，上海市鼓励已经进入城镇的村民将宅基地让出给农村集体经济组织，以便复垦或它用。后来政府进一步提出一个“宅基地置换”的办法，正在试点，目的是集约用地，增加城市化进程中的土地供应。通过14个试点看，农民对这项工作十分欢迎，相关政府的积极性则开始下降。原因不复杂：主要是政府在集约土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：为参与置换的农民盖房和办妥社保（这是农民欢迎的关键所在），另外有些土地需要复垦。

从常住人口增加与城市面积增加比较，年1185万，城市人口700万基本在中心区。年1770万人口，其中一半在中心区。显然，不论面积还是人口的增加，上海的城市化进程，给郊区带来了巨大的变化。长远看，远郊区的城市化仍将是主要趋势。

二、农地和农民的变化

随着城市化的进展，耕地减少是十分自然的情况。年上海市的耕地面积为540万亩，目前约360万亩，实际播种面积不到300万亩。农村人口90年代初约400万，目前不及300万。每个农村人口占有耕地从1978年的12亩，到目前不及一亩。实际上，目前农村人口中真正从事农业的人口估计在50-80万。相当数量的农田由外来从业者经营管理。完全在农田中劳作的当地人员，主要还是因为没有其他就业能力的老弱人员。大部分上海农民目前的实际状况，可以概括为：亦工亦农，亦城亦乡。大部分农民的实际收入中，农业部分比重很小。

农村居民家庭人均可支配收入从年1600元，增加到目前超过8300元，此收入水平与全国城镇居民可支配收入水平相当。上海农村居民家庭人均可支配收入指数以年为100，现在则为500左右，增长5倍。城市居民同期增长约39倍。

上海新增的建设用地，相当部分在农地基础上形成。例如著名的“1+3+9”工业园区。“1”是浦东新区；“3”是三个国家级工业开发区——漕河泾新兴技术开发区、闵行经济技术开发区、上海松江出口加工区；“9”是九个市级工业园区——莘庄工业区、康桥工业开发区、上海市嘉定区试点园区、上海市工业综合开发区、松江工业区、青浦工业园区、金山工业开发区、宝山城市工业园区和崇明县工业园区。这些园区的发展，实际上也促进了原来土地上的“三农”彻底转化，并带动了周围的农业人口转业和土地利用率提高。从宏观角度看，上海的高速发展，带动了整个长三角甚至更大范围的发展。

三、集体土地产权的实现形式

大量农村集体土地投入换来了高速城市化，也为经济高速增长提供了基础保障。在这种情况下，农民集体土地的权益如何保障如何实现，自然成为社会关注的焦点。从我们了解到的情况看，上海在征地方面的工作比较规范。无论从程序还是补偿标准，都十分明确具体，实施过程比较细致，农民基本满意。目前市国土资源局接到的上访申诉等案件，主要涉及城市拆迁方面，涉及征地方面的比例很少。可以说，农村集体土地的权益，在城市化过程中，主要依靠征地补偿途径来实现。这是第一种形式，也是大家较为熟悉的形式。

但是靠近城市的农村土地，由于其巨大的增值空间，必然刺激农民的自主经营意识。本来土地作为资产，权利人的基本权利就是自主经营，所以这种愿望十分正常。从我们与村镇两级干部座谈，可以明显感到他们对此权利的强烈意愿。考虑到实际情况，部分建设项目和规划区域，也让渡出一些土地的经营权给当地农村集体经济组织。农村集体经济组织依靠这部分建设用地，取得土地收益。这是第二种形式，但是比例较小。

第三种方式比较常见，就是权属不变的情况下，由农村集体经济组织直接经营，如办企业或出租厂房场地等。对于建设用地紧张的城近郊区来说，租地收益是农村集体经济组织在集体土地上的大宗稳定收益。目前许多生产队的主业收入，已经不靠农业或自办企业。

第四种方式是集体转制的探索。上海城市化过程中许多村庄撤消，原有集体经济组织改制为股份合作形式的“实业公司”。当地称之为“集体转制”。转制中，原集体经济组织例如村或生产队等的集体资产，以股权方式量化给村民，村民即股东。原集体经济土地未办征地手续的使用权，仍然留给转制后的企业，收益归企业，但是使用权不得计入净资产也不得分配。显然，以后办理了征地手续，土地经营权及其收益归谁，就成为转制企业的心病。他们当然强烈期盼得到这个权利。

第五种方式是社会保障的实践。土地作为农民的基础保障，一旦失去就会产生巨大社会问题。上海在此问题上，有比较成熟的办法。那就是为农民包括已经失去土地和还有土地的农民，办理性质等同于社会保险的“村保”、“镇保”。浦东农民的医疗和养老人均约15万，基本是政府帮助。由于上海村镇的经济基础较好，社保资金的筹措没有很大困难。为农民办社保，实际上也是农民土地权益的重要实现方式，值得今后立法实践中加以借鉴。

最后，耕地的直接经营包括自耕和外包。这部分的纯收益如果量化，亩均或人均都在500——800元之间。

四、集体土地所有权的管理

集体土地所有权的管理一直是各级管理部门的难点。核心问题是谁来代表农村集体经济组织。具体到上海，农村集体经济的组织基础，基本是“生产队”。这是由于历史形成的某些机制使然。制度下“三级所有、队为基础”的集体经济管理模式，当时在上海比较成熟，因此作用力延续至今，以至于生产队仍然是农村集体的代表。这个代表的核心则是党支部。

生产队的作用。农民土地的调整、征用、对土地经营外包的监督等工作，都要由生产队代表“农村集体经济组织”来操作。整体上看，上海的农村集体经济的组织形式较为单纯。至于今后发展的方向，被调查者普遍认为，以农村的人口素质，还要靠“能人型”组织模式，才能够使得“集体经济组织”落在实处。

第二是承包制在改革初期作用很大，目前已经无法使农民在土地上的收益更大化了。这个问题的实质是农村土地的制度建设，已经到了必须改革或者调整的关口了。由于该问题的复杂性，我们将专文讨论。

第三是农地权益的不平衡，主要指纯农业区域的不平衡。不论确定为基本农田与否，农业区农民的土地收益，也不可能更大化了。农民的问题很直观：“为什么我们的土地是农地而不是商地！”引申义则是：为什么我们只能种田？更进一步的问题就是：目前的政策措施很难确保基本农田的质和量以及它的使用效果。

第四是集体土地收益的再分配问题。其一：已征地农民对未征土地的权益要求。因为未征土地的利益可能随时间而增大，已经被征用土地的农民，在看到具体利益时，会要求其中的权利。既然是集体土地，就应该有一份。其二：土地补偿应该不应该全部分给农民。因为农户的基本建设要自己负担，城市则由公共财政负担，所以要求多分。

第五，其他具体管理工作方面：

1、集体土地所有权发证，在上海没有进行。原因主要还是难以确定谁来代表这个“所有者”。还有其他许多的争议，说明目前不具备发证条件。也有人建议：农村集体土地所有权登记，应该如同国有土地一样“虚化”，只要对使用权登记发证全覆盖即可。

2、宅基地的入市问题。这种现象比较常见。司法实践中也给予了交易双方合法财产的认定。同时，城宅与农宅的流转如果不同办法，则被视为不平等。实际生活当中，农民通过宅第流转使其部分资产变现，也实现了土地权宜。从购房者看，大部分为市区房产的价格所迫，农宅入市等于满足了部分低价房的市场需求。管理的难度在于，村镇规划的滞后对农宅的估值高低，以及由此带来的纠纷。

第2篇

关键词：集体所有权；融资；政策；物权法；土地法

三农问题的存在，并不是中国特有，农业发展问题依然是国际性的难题。虽然目前有一种说法：“看三农，到华西”，可是华西村并不具备中国农村代表性，华西村也绝非是通过农业脱贫致富的。再看另一个农村改革代表小岗村，小岗村以大包干著名，30年来虽然变化很大，但从整个发展过程来看，单纯的农业生产本身却难以推动小岗村走上小康之路。“无农不稳，无工不富，无商不活”。农村想要走上致富路，单靠农业是很难实现的。除了要建立一流的农业，还要加大工业和工商业的比重，彻底的改变农村的产业结构，建立农工商一体的农村经济

一、农村土地与融资

改变农村产业结构，要办好农村集体企业，鼓励农村家庭从事非农产业的生产经营活动。但是农村集体企业要做大做强，农民家庭生产经营要形成规模并不断发展，往往会遇到资金瓶颈。解决资金短缺问题，招商引资无一是一个很好的办法。但是，招商引资不能从根本上解决现在中国农村普遍存在的融资困难问题。现阶段中国农村金融制度建设还不健全，乡镇企业、农村家庭和农民个人的融资渠道非常有限。

土地是人类之母，他养育着全世界不同肤色的人类，在中国的广大农村，土地养育着8亿勤劳勇敢的中国农民。土地是农村最重要的资源，是农民集体拥有的巨大财富。如果允许集体土地进入市场进行交易。农民就有了获取农村经济发展需要资金的重要保障。然而现实情况却是集体土地不能进入市场进行交易。如果农民能用土地作抵押物进行抵押贷款。也可以从银行获得一定数额的经济发展资金。然而现实情况却是银行不仅不允许农业用地和宅基地使用权作抵押进行贷款，也不愿意接受用集体建设用地使用权作抵押物进行贷款。

二、农村土地融资的政策障碍

农村融资渠道不畅的因素很多，笔者认为关键因素是存在着土地政策障碍。

1.集体所有权主体不明

现行法规没有明确规定农民集体所有权主体的构成要素和运行原则，没有赋予权利主体的法人地位。《土地法》规定“农民集体的土地，依法属于村民集体所有的，有村集体经济组织或村民委员会管理；已经分别属于村内两个农村经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)，由乡(镇)农村经济组织经营、管理。”对农民集体经济组织也只做了原则性的表述。由于农民集体经济组织多变，常常出现权利主体的缺失。

由于集体所有权主体不明，常常出现主体缺失，不仅影响了招商引资的效果，也打击了银行对农民贷款的信心。

2.集体土地不能在市场上流动

由于土地产权的二元结构，集体土地不具备国有土地享有的商品权利，不允许在土地市场上合法流动，这就从法律上剥夺了农村通过集体土地流转，从土地市场上获取生产发展资金的权利。农民为了融资，不惜违背国家政策规定，进入土地隐形市场进行土地交易。于是“画家村”、“演员村”十分显眼的出现在农村的土地上。小产权法也屡禁不止。

三、解决法律障碍的构想

要解决上面的二个问题，温州模式和义乌模式虽然值得借鉴，但分析其实质也就是将集体土地先征为国有土地，再按国有土地相关规定办理土地流转。但是上述模式基本上只解决了部分宅基地，也就是城郊结合部农村宅基地的流转问题。其实质也就是头痛医头，脚痛医脚的办法，而且兼顾不了公平，没有从根本解决农村土地的流转问题。为此可考虑从以下两个方面考虑：

1.彻底实现土地国有化

土地的二元产权会产生了很多难以解决的问题，进行集体土地国有化是符合中国国情的，也是将中国土地二元产权制度转变为一元产权制度的最佳途径。集体土地国有化后，土地的所有权由政府行使，不仅从根本上解决了农民集体土地所有权主体虚空缺位的问题，也可使农民的农用土地使用权和宅基地使用权得到充分的保护，并且实现农村土地使用权的利益最大化，为农村的产业结构调整和经济发展都能起到很大的推动作用。

第3篇

英国土地的使用权分为两种：能继承或终身保有的土地产权称为永久产业权，限期保有的称为租赁业权。其中，90%左右的土地所有者对土地享有永久产业权，即意味着在不违反土地法、土地规划和不侵犯他人利益的情况下，土地永久产业权的拥有者可以随心所欲地占有、使用和处分土地，甚至对地下矿藏享有所有权。在生活中，这些土地永久产业权的持有者常常被人称为地主。英国也因此被认为是典型的土地私有制国家。

当然，土地所有权受到法律充分保护并可以自由交易并不意味着个人可以随意开发土地，因为英国作为一个岛国，国土面积狭小，在城市化的进程中对耕地的保护显得相当重要。1947年的《城乡规划法》中规定，英国所有土地的发展权均归国家所有，任何人如果想开发土地，必须向国家机构提出申请开发许可。土地的所有者或开发者有时甚至需要缴纳因允许开发而获得发展价值的税金。自法律实施后，英国成为世界上最早通过立法限制土地开发的国家。此后，该法律被多次修改和补充，大量的相关法规相继颁布，完整的规划立法体系也日渐形成。

除了开发土地受限制外，英国土地的永久产业权拥有者有时还需为公共利益作出牺牲。随着城市化和工业化进程的推进，政府可以为满足公共利益而行使强制购买权来征用土地。一旦用地功能被议会以立法形式定义为公共利益的范畴，中央政府、地方政府、高速公路局、自来水或者电力公司均有资格在受到一系列严格的监管程序后取得强制征用权。不过，为了保护土地所有人的利益，所有被征地人都会被给予合理的补偿。1845年《土地条款统一法》的颁布使强制购买土地的程序和补偿有了相应的依据。之后，1965年的《强制购买法》、1981年的《土地取得法》和经过三次修改并最终成形的1991年的《土地补偿法》，都从一定的程度上完善了土地强制购买的立法工作。相对完善的立法最大限度地保障了被征地人的合法权益，严格地限制和监管了强制购买权的使用，并有效地缓解了行使强制征地权所带来的纠纷。当然，作为英美案例法系国家，实际操作过程中发生的案例也会给之后案件法官的判例提供了依据。

第4篇

英国古典经济学家威廉・配第曾有名言“土地是财富之母”,美国石油大王洛克菲勒也曾经发出“美国的主要财富都来源于土地”的感慨,土地的重要性不言而喻。

土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和,由于国情及历史原因,世界各国的土地产权制度不尽相同。例如中国实行的是土地公有制,而海外地产的土地产权形式则90%以上为永久业权、世代相传。

国外的产权形式主要分为两种:一是永久业权,另一种为租借权。永久业权是指当购买一套别墅时,在产权证上所登记内容为土地的边界、面积及土地范围内所有物业的产权拥有者,无使用及租用年限限定;如购买的是一套公寓,业主所购买的不仅仅是此项物业,还包括此房产所占这块土地上1/N的不可分割的永久产权和此套房产所在的空间永久使用权。这两种产权证书均由专业的测量师出具报告,并由政府房产局颁发产权证。

土地租借权又分为两种:一种是有年限的租借权,土地契约中明确表明租借期限,每年租金多少,及是否有续约权。另一种是无限的永久租借权,此形式多发生在土地位置相当罕有的地块上,原有的大业主希望卖了土地后,以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均须依租约付一定的土地租金,从而永远拥有此土地使用权。所以实际上这类永久租借地与永久业权土地意义上区别不大。

英国土地产权制度

英国的土地制度历史悠久,体系完整。在英国、英联邦国家和地区,全部的土地从法律上都归英王或国家所有。也就是说英王是唯一的绝对的土地所有人,个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权。英国、英联邦国家和地区的土地虽然在法律上都属于英王(国家)所有,但拥有永久业权的土地持有人实际上就是该土地的拥有者。因此,英国是一个土地私有制国家,绝大部分土地为私人或法人所有,政府和公共部门所有的土地仅占很小的一部分。

在法律中,土地保有权的拥有者称为土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地权利的总和,叫做地产权。地产权有两种形式:一种是自由保有的地产权,即为永久业权,主要有三类。即无限制的单纯地产权、限制继承的地产权和终身地产权。自由保有权为保有权人永久所有,一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定,在他人土地上居住或使用12年,土地视为使用者保有。

另一种是租用保有地产权。也称为租业权,它是有一定期限的地产权,大部分依协议而产生。租用保有权有125年、40年、20年、10年等,并通过合同或协议确定土地权利和内容.而且在租赁期内,确定的土地权利和内容不能随意更改.自由保有权人不能随意干涉。最重要的租借地产权是有期限的地产权和定期地产权。

虽然英国实行土地私有制,但因公共利益需要,如基础设施建设,可通过行使强制购买权来征用土地。享有这项权力的有政府和其他机构,包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市发展公司,以及自来水和电力公司等。而何种用地功能属于公共利益范畴则由议会决定,并以法律形式确定下来。征地机构在取得强制征用权后须经过一系列严格的步骤并对被征地人做出最合理的补偿。被征地人如对公开质询的结果仍有异议,还可向最高法院上诉,对于收入在一定范围内的被征地人,还可在法律费用方面获得经济资助。

在英国土地权利受法律保护且可以自由交易,然而,土地所有者并不能随意对土地进行开发,这一限制通过土地用途管制来实现。1947年《城乡规划法》规定一切土地的发展权,即变更土地用途的权利归国家所有。这项法律实质上实行“土地发展权国有化”。任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途,必须申请规划许可。

英国的房屋购买者须缴纳印花税,2008年9月初,英国政府为拯救低迷的楼市,大手笔启用了一份涉及近百亿英镑的财政援助计划。该计划的重要组成部分便是印花税假期政策,即政府对价格在17.5万英镑以下的住房交易停征印花税1年。

美国土地产权制度

美国国土面积中私人所有的土地占58%,主要分布在东部;联邦政府所有的土地占32%,主要分布在西部;州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制为主,国有土地只占其中一小部分。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯,各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租,价格由市场供求关系决定。

联邦政府所有土地主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立,不存在任意占用或平调,确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。

土地私有制是由欧洲移民引进美国的,美国有全世界最自由的土地制度,土地所有权分为地下权(包括地下资源开采权)、地面权和地上空间权(包括建筑物大小、形状等),这三部分权益可以分别转让。政府无权任意征用与拆迁。地主愿意让政府在自己土地上修路以换取开发权,开发区的道路、学校等基础设施费用由政府负担,开发商仅需提供宅基地内的建设费用,取得私有土地权与开发权的代价不高,使得大笔资金注入土地投机与开发,土地供应量大且地价低。

在征地方面,美国是按征用时市场上的公平价值补偿,这种市场价值,不仅包括征用时的使用价值,而且包括被征用财产的最佳使用价值,即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”,体现了对私有财产利益的保护。

美国征用土地主要分两种形式。第一种是警察权,指政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划、建筑和健康法规、让移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察权准许政府规划私人土地,而不需要支付补偿。这种征用的方式适用的场合非常有限,并受相关法律严格制约。

第二种是有偿征用,指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。美国联邦宪法第五条修正案规定了关于有偿征用的三个要件:正当的法律程序、公平补偿以及公共使用。在有偿征用中,同样有相当严格的步骤需要遵守。

美国地产市场十分发达,制度健全,所有的土地都实行有偿使用,在政策规定许可的范围内,土地可以自由买卖、出租和抵押。政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。私有土地买卖完全是私人之间的事,手续十分简单,在双方自愿签订协议之后,只需向政府缴足规定的税金,进行注册登记即可。土地买卖价格,则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计,完全由买卖双方协商,也可由私人估价公司帮助双方达成协议,并完成交易。

其他国家(地区)的土地产权制度

当代世界绝大部分国家(地区)都是实行土地私有。其中有代表性的是大陆法系和英美法系,这两大法系影响最大。大陆法系国家包括法国、比利时、意大利、西班牙、葡萄牙、德国、奥地利、瑞士,以及它们曾经的殖民地国家等,大陆法系等诸资本主义国家土地所有制的特点是:土地的私人所有一般占主要成分,私有土地的价值量一般占各国(地区)全部土地资产价值的绝大部分;私有土地虽受政府调节,但主要以市场机制配置;国有(政府所有)、公有和私有土地处在动态变化中。在英美法系国家,诸如美国、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亚、新西兰以及非洲的个别国家和地区,土地所有权则和英国类似。

在中国香港。1997年7月1日,中国政府恢复对香港先例后,按中央联合声明的规定,香港特别行政区内的土地归属中华人民共和国所有。中国政府授权香港特别行政区政府行使土地所有权,土地批租制度仍旧保留,50年不变。香港政府以市场地价向私人开发商批租土地获得的收入向香港房屋委员会注资,使其有能力制定和实施公共住房发展计划;以免费和下调地价向房屋委员会和房屋协会供地,使其有能力以低于市场房价为中等收入家庭筹集部分资金,补贴低收入家庭。

在新加坡,建屋发展局可以无偿得到政府划拨的土地,而私人房地产开发商则必须通过土地批租,有偿获得土地使用权。政府通过这种方式在一定程度上照顾了中、低收入者的利益;防止地产炒作,对居民购买组屋次数做出严格限定;居民购买组屋后一定年限内不得整房出租;组屋在购买后5年之内不得转让,也不能用于商业性经营,否则将受到法律严惩。此外,新加坡已开始征收房产税,按照规定,业主出售购买不足1年的房屋,要缴纳高额房产税。

第5篇

Abstract: Nowadays, there has been contradiction between human beings and the land, which needs sustainable development. The innovation of rural land property rights system becomes the weak step on theory and policy research. Especially the increasing reform in China, and the comprehensive implementation of the construction well-off society, new economic forms and modes are constantly emerging, it is necessary to research the innovation of rural land property rights system. “16thCongress” put forward the goal of comprehensive construction of well-off society, and the issues of agriculture, farmer and rural area have been concerned again. As the important economic organization, peasant household, its economic income growth has become the focus of problems. There are many and complex reasons influencing the growth, but investment is still one of the most direct and important factors.

关键词:土地制度;土地投资;农户

Key words: land system;land investment;farmers

中图分类号:D922.3 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)14-0139-02

0引言

世界每个国家和地区要发展必须利用各种资源,土地就是一种重要的资源。以经济增长为基础,实现经济、社会、环境的可持续发展是各国追求的目标。[1]将土地、劳动力和资本等生产要素集中起来,去创造社会财富。经济增长由依靠增加生产要素的数量投入,转变为依靠提高各要素生产率的集约型、内涵型增长方式。土地资源的有效供给和利用是一个重要的问题。[3]

1土地投资强度的理论研究

经济学原理认为,经济增长是生产要素积累以及资源利用改进或要素生产率增加的结果。投入的生产要素越多,获得的经济总量就越多;而如果生产要素的总量是一定的就需要去提高生产要素的利用率,才能增加经济总量。[2]但是从目前的产业状况看,相对土地(自然资源)消耗的劳动力、资本等生产要素投入不足,并没有表现出资源的规模效应,有的资源甚至闲置,这就需要国家的宏观调控去改善。[1]土地投资强度,也称土地利用集约度,是指在项目用地范围内单位面积的固定资产投资额。而且,新建项目的土地投资强度可按如下公式进行计算:

:I=(A+K+Z)/F(1)

在公式(1)中;A为劳动力投入,如工资费用;K为资本消耗,即设备工器具购置费、建筑安装工程费、工程建设其他费以及生产经营费用等;Z为经营资本所需支付的筹资费用;F为该项目的用地面积。[4]作为一个投资项目,在基础设施比较完备、土地价格比较合理的条件下,其土地之外的资本、劳动两项要素的投资收益应该大于等于购买土地的费用。林善浪认为若设投资收益率为x、单位面积的土地价格为y,则可建立以下的理论数学表达式:

(I-y)×x=y(2)

在公式(2)中,投资收益率x可以在同时期的社会折现率(is) 和投资主体认定的基准收益率(ic)之间选取,并以前者作为最小值。[4]贾生华则认为,社会折现率是资金占用所应获得的最低动态收益率,根据国民经济运行的实际情况、投资收益水平、资金供求状况、资金机会成本以及国家宏观调控目标取向等因素,我国目前社会折现率的取值为10%;基准收益率是投资者对投资收益率的最低期望值,它是在平均资金成本率、投资的机会成本率(目标利润率)、风险贴补率和通货膨胀率四个因素,尤其是前二个因素的共同作用下而形成的。[6]土地投资强度测算的关键是如何根据目标利润率、机会成本率等因素科学地选定相应的投资基准收益率。[7]

2家庭承包制与农户投资行为

宫玉泉认为,经济时间视野的长短,是投资决策的决定性因素。由于农业基本建设投资需要投入较长时间的物化劳动与活劳动,这就需要将视野放远。[7]贾生华认为,在较短经济时间视野里,那部分必须在较长经济时间视野中才能带来效益的农业基本建设,就会由于没有带来效益而成为不适当的、不可取的。还有,在经济时间视野放长的情况下,各种投资政策方案所面临的不确定性越来越大,所带来的风险系数也会跟着加大。通过废除,实行家庭承包制, 使农民真正成为独立的商品生产者,实现权、责、利的紧密结合。这一方面有利于激发农民的积极性与创造性;另一方面又使农民的经济活动在越来越大程度上纳入价值规律和市场机制的运行轨道。[6]而与计划调节机制不同,市场调节机制具有短期经济时间视野特点, 再加上这种建立在“两权分离”基础上的土地经营制度,其产权关系还不够确定,这就容易助长农民对土地投资的短期经济行为。[2]农户投资无论如何是代替不了政府和集体的投资。实践经验告诉我们,农业生产后劲的持续增强,是农业长期投资决策的必然结果,而农业的长期投资决策的基础,并不完全是来自市场信号,或着眼于短期经济时间视野,因而并不是农户投资所能完全信任的。[7]由于政府和集体的公共投资,可以摆脱短期经济时间视野的束缚,着眼于长期经济时间视野,着眼于长远发展目标,这就要求形成与农户投资并存、且凌驾于农户投资之上的政府和集体的公共投资。应当充分认识政府和集体的公共投资在农村投资体系的特殊地位。政府作为宏观决策者,不仅要注意引导有关部门积极向农业提供资金,同时要发挥政府在形成农户投资与公共投资(包括政府和集体的投资)的最佳平衡方面的作用。[6]

3土地产权制度与农户投资行为

作为我国农村经济体制改革目标的社会主义市场经济体制的有效运行,要求形成与之相适应的微观经济基础。这个微观经济基础必须有一个明晰化的产权。产权意味着社会上绝大多数人对于资产权力的认同。这种认同还意味着社会全体或部分人或个人拥有全部资产或者部分资产的所有权、处置权和收益权。[8]产权的一个重要特点,就是具有明显的排他性。[7]因而,一旦产权不明晰,市场机制就无法正常地运作。我国现阶段农村的土地所有权主体当然是集体,这是没有什么可争议的。中央的有关文件也明确规定,农村土地是属于社区集体所有。[8]但是髹,究竟是谁代表集体行使土地所有权?却很不明确。与此相联系,在实践中涉及到谁代表集体行使土地所有权?也很不明确。潘华顺等认为与此相联系,在实践中涉及到谁代表集体发包土地。现在、乡、村、组(即村民小组)发包土地的状况均有存在。多元化发包主体的存在,使得农村土地产权关系混乱,也使长期稳定农民向集体承包土地的关系得不到落实。[9]这就谈不上引导农户对土地的长期投资、促进土地迅速增值,以及克服土地投资行为短期化问题。当前我国农村土地产权制度存在的主要问题是:

3.1 就土地使用权而言,与土地产权不明晰相联系的,是土地承包期的不稳定(虽然中央强调要长期稳定),严重地影响了农户的投资预期与投资积极性,以及责任田的频繁调整所导致的农户对土地投资与使用的短期行为。[7]

3.2 就土地收益权而言,土地家庭承包经营后,那种在统购统销制度和农村制度下形成的没有明确边界的地税制度,并没有从根本上改变。目前,我国农村的地税制度既有明税又有暗税,而其中的暗税则是软约束的,其随意性相当大,往往夹杂着对农民的乱摊派、乱收费,实际上是对农民利益的严重侵害,引起农民的严重不满,极大地削弱了农户对土地投资的激励作用。[8]

3.3 就土地处置权而言,虽然我国法律上有规定,农村土地使用权可以转让、转包,但由于种种原因,目前发生流转的土地所占的比重还很低。与此同时,在房地产业迅速发展、地价猛涨的情况下,不少地方政府部门强行低价征收土地,剥夺农民集体的土地所有权, 使农民丧失土地所有者地位,也丧失土地资本化过程中所应取得的价值效益,更谈不上调动农户对土地的投资积极性。[9]

正是针对客观上存在的这些问题,十五届三中全会通过的《决定》明确指出: “要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策, 同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。”“土地使用权的合理流转,要坚持自愿、有偿的原则依法进行,不得以任何理由强制农户转让。”须知,土地问题是农村最敏感的问题之一。因为它涉及千家万户的切身利益。多少年来,土地政策上稍有风吹草动,哪怕是提法上的细微变动,农民也会很快作出反应。[10]潘华顺等认为,对我国大部分地区的大部分农民来说, 土地仍然是他们最基本的生产要素和最基本的生活保障。即使在经济比较发达地区,不少农民已经离乡进城,务工经商,有的甚至买卖已经做得很大,却仍然不愿意放弃承包田。因为外面世界充满风险,他们既没有城里人的身份,也没有社会保障, 一旦工厂倒闭,企业裁人,城市呆不下去,他们最后的家园,最后的保障仍然是那几亩地。[9]王西玉认为,只有稳定土地承包关系,产权明晰,才能引导农民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高产出率;才能解除农民的后顾之忧,放心的进城进厂,从事二、三产业,农村的分工分业、结构调整才有顺利进行的条件;才能真正建立起符合市场经济规律的土地流转机制,促使土地承包权和使用权的进一步分离,解决“有地不种”和“没地可种”的矛盾。当前最重要的是加快制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,把所有者、承包者和使用者各方的权利义务用法律的形式明晰化、具体化,这样才能使农民真正获得长期而有保障的土地使用权。[11]

4农业规模经营与农户投资行为

陈银蓉等认为家庭联产承包制的实行,赋予农户的生产经营者自,带动了农村分工分业的发展,尤其是在沿海经济发达地区, 大批劳动力转移到非农产业。但由于这种转移在很大程度上带有明显的家庭内部分工性质,并没有相应地推动社会分工的发展,从而导致农业日益兼业化和副业化。这就不利于激励农户对土地的投资热情。[12]兼业农户的存在,既有利又有弊。其利突出表现在:农户兼业可以使农户家庭成员就业多样化和收入来源多样化,使农民充分享受经济增长的利益。[9]实践经验证明,兼业农户,特别是以农业为副业的兼业农户,其收入要明显高于纯农户。其弊突出表现在,虽然兼业农户单位土地上的投资水平不一定低于纯农户,但却倾向于改革耕作制度,选择更节省劳动力的作物,降低土地利用的集约度。这种投资行为有悖于增加农产品总供给的国民经济发展目标。[11]我国是世界上人地关系最紧张的国家之一,平均每户经营的土地还不到半公顷。在农业劳动向非农产业转移(不完全转移)过程中,兼业农户的大量出现是难以避免的。这对增加农民收入也是有利的。在一定阶段也不一定会妨碍农业的稳定增长。[12]艾建国认为,也应当认识到,在细小经营规模基础上的农户兼业化和农业副业化,终究会妨碍传统农业向现代化农业的转变。从大多数地区兼业农户的投资经营行为来看,随着非农就业程度的不断加深,农业经营与非农业经营之间的关系,会经历一个由相促到相竞的演变过程。当土地投资经营收入仍然是农户收入的主要来源,非农业收入只占很小比重时, 对多数兼业农户来说,其投资经营农业的主要目标,已变成保障家庭获得稳定的口粮供给,土地投资经营已经成为农户“生活保险”的一种手段。[13]黄少安认为,由于非农就业风险的存在,继续拥有土地还是一种“就业保险”措施。农户投资经营目标的这种变化,往往会使这类农户愈益丧失农产品商品生产者的行为特征。伴随农业与非农业之间收入差距的扩大,这类兼业农户往往会对土地实行粗放耕作,甚至出现抛荒。在这种情况下,这类兼业农户的迅速发展,必然会对农业产出的增长产生不利的影响。这就要求我们必须采取切实有效措施,抑制小规模土地经营基础上农户兼业的过度发展,特别是以农业为副业的兼业农户的过度发展,并伴随着客观条件有逐渐成熟,因势利导地推进农业适度规模经营的发展。这就要求在长期稳定土地的基础上,进一步把市场竞争机制引入微观经济运行机制中来,搞活土地使用权的合理流动,促进土地投资经营的连片集中。[14]为此,必须在明晰所有权,稳定承包权的前提下,解决土地使用权的流转、出租、抵押、继承等问题,建立一整套完整的土地流转制度。[15]有的地方根据土地流转的客观需要,和大多数农民仍然把土地作为经济收入来源的实际,改“均田制”为“两田制”,这对促进土地使用权的合理流动发挥了积极作用。其具体做法是,把“口粮田”和“承包田”分离开来。“口粮田”作为社会保障用地,按人口平均分配,基本上无偿使用,长期稳定不变,体现基本生产资料公平分配的福利原则。“承包田”则引入市场竞争机制,由农户投标,竞争承包。实践经验证明,把竞争机制与风险机制引入土地承包,可以为投资者提供一个公平竞争的外部环境。[10]高富平认为,以市场竞争机制所固有的功能,刺激投资者自觉不自觉地把资源配置到土地开发中去,并依靠优胜劣汰的竞争机制,给投资者以压力和动力,从而形成承包经营与投资经营两种手段并举,责任收益与投资收益两种机制并存的格局。把市场竞争机制引入土地承包中,推动土地的合理流动和相对集中,刺激土地、劳力、资金等要素的优化组合,达到形成农业适度规模经营的目标。[15]

参考文献:

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[2]曲福田.中国农村土地制度的理论探索[M].江苏人民出版社,1991.

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[4]林善浪.中国农村土地制度与效率研究[M].经济科学出版社,1999.

[5]梅福林.简析建国后我国农地产权制度的变革,理论月刊,2000.

[6]贾生华.论我国农村集体土地产权制度改革,中国土地矛,1997.

[7]宫玉泉.土地产权制度建设是市场健康发育的基础,中国土地,2000.

[8]茶好东.论我国农地产权制度的改革[J].华中理工大学学报,1999.

[9]潘华顺等.关于农村土地双重所有制的理论探讨[J].中国软科学,2000.

[10]薛兴利等:关于山东农村土地制度的调查与政策建议[J].山东经济,1990.

[11]王西玉.农地流转机制探讨[J].中国农村经济,1993.

[12]陈银蓉等.中国农村土地制度改革探讨[J].农业经济问题,1998.

[13]艾建国.中国城市土地制度经济问题研究[J].武汉:华中农业大学,1999.

[14]黄少安.产权经济学导论[M].济南:山东人民出版社,1995.

[15]高富平.土地使用权和用益物权一中国不动产物权体系研究[M].法律出版社,2001.

第6篇

【关键词】土地产权制度 小产权房 利益分配 征地政策

目前，我国的工业化和城镇化正处于历史关键阶段。土地作为重要的生产资料，发挥着不可替代的基础性的作用。而现有的二元土地制度，在农村土地流转与土地利益分配上产生了一定的阻碍作用。怎样合理利用现有土地，实现土地价值的最大化，如何平衡在工业化与城镇化过程中各利益主体的权益，成为目前农村土地产权制度改革的最大困境之一。不论是农民、村集体，还是开发商和地方政府，都希望在土地开发和流转过程中分得一杯羹，而由分配不公出现的“小产权房”问题则成为政府的又一个难题。

我国实行二元土地制度，即城市土地所有权归国家所有，农村土地所有权归村集体所有。完全财产权利的房屋拥有“两权”，即房屋所有权和土地使用权。而小产权房，即乡产权房，指在集体建设用地上建成的，即“宅基地”上建成的房屋，只属于该农村的集体所有者，其他任何人都不能购买，并由乡镇政府颁发产权证书。小产权房的购买者在法律上不具备购买小产权房的资格，其财产权利无法得到法律上的认同。因此小产权房一直处在一个灰色地带。

小产权房的产生是多种因素共同作用的结果，本文通过以村集体和开发商为代表的利益相关主体的收益博弈分析，从相关主体利益分配的角度探究小产权房产生的根源，并提出相关政策建议来平衡各利益主体之间的权益分配。

一、政府征地与小产权房开发收益博弈分析

假设1：在小产权房开发博弈中，由于涉及的利益相关者较多，包括农民、村集体、当地（乡镇）政府、开发商、地方（县级以上）政府。为减化博弈过程，将村民、村集体、当地（乡镇）政府当作一个行为主体，以村集体为代表。政府在这里的角色比较特殊，若开发商选择商品房开发则向地方政府申报开发项目，由地方政府进行项目的审批与征地；若村集体与开发商协议单独进行小产权房的开发则不通过政府，因此这里将政府看作一个外生变量，主要分析村集体与开发商的行为博弈。

假设2：假定开发商与村集体都有两个可选择的行为，即是否与政府合作。如果都选择不与政府合作则视为小产权房开发，如果都选择与政府合作则视为正常的农地转建设用地的房地产开发。

假设3：开发商交予政府的土地出让金为α，农民得到政府的征地补贴为b，开发商建筑开发成本为c，开发商进行房地产开发最后总收入为f1，小产权房开发农民获得收益为开发商要给予农民的补贴d，开发商进行小产权房开发最后总收入为f2。综合以上假设信息，可以得出村集体与开发商的支付矩阵。

由于和性别战博弈模型的结构相似，可以得到存在三组纳什均衡。分别为两个纯战略纳什均衡和一个混合战略纳什均衡。其中一个纳什均衡是双方都选择不与政府合作，即双方协议进行小产权房的开发。村集体的收益为，即开发商给予的使用其土地的费用，而开发商的收益为，即最后售房所获的收入减去给予农民的土地使用费用以及建筑成本。另一个纯战略纳什均衡是双方都与政府合作，即通过地方政府进行农地转建设用地的房地产开发。在这里，村集体的支付为，即政府给予的征地补贴，而开发商的支付为，即最后售房所获的收入减去交予政府的土地出让金以及建筑成本。

显然，，即政府给予农民的征地补贴小于开发商给农民的土地使用补贴费用，二者都小于开发商给予政府的土地出让金，因为如果，农民则不会选择与开发商合作，如果，开发商则不会选择与农民合作。当开发商的收益满足时，那么双方都选择不与政府合作即是满足帕累托最优的状态。由于土地出让金是影响房价重要的因素之一，开发商在这里拥有定价的自，因此没有了土地出让金的压力，开发商为了更好的销售量可以降低房价，保证其更多的收益。同时村集体可以获得更多收益。

通过分析发现，在小产权房开发过程中，除政府之外的利益相关主体都得到了远高于农地征用后的收益。不论是供给还是需求，都有着巨大的推动力。但是小产权房没有合法的开发建设权利，其开发过程也可能会破坏农地、影响区域规划。同时这种非法的开发建设也严重影响了地方政府的财政收入。所以，对于小产权房的治理迫在眉睫。

二、利益分配模型下小产权房出现根源探究

从以上博弈分析不难看出，小产权房的产生与我国目前的土地产权制度与征地政策有关，由于农村土地产权安排的不完善给予各利益方攫取小产权房利益的契机和制度缺口。这导致了利益分配不均并成为小产权房的出现和屡禁不止的根源。具体原因分析如下：

首先是农地征用收益的落差，由于二元土地制度的存在，导致了“同地不同价”，“同地不同权”问题的出现。分析中可以看到，在征地与开发过程中，政府（中央政府和地方政府）作为住房政策的制定者、执行者和利益分配者，既充当了“裁判”，又充当的运动员，还充当了利益分配者。政府通过高土地出让金和低征地补助获得巨大的财政收益，土地收益的巨大落差导致机会主义行为的产生。

其次是对小产权房的处罚成本过低。由于现有政策下，农民和村集体会发现即使违规进行了小产权房的开发其受到的处罚远低于所获得的收益，其机会主义行为是有利可图的。小产权的治理是十分复杂的，且目前已建成的和正在建的小产权房都很多。很多人购买小产权房，本着“法不责众”的心理，认为政府不会采取过激的治理行为，而政府为了社会的和谐安定也不敢轻易采取过激行动。

除内部因素，居高不下的城市房价是小产权房问题的重要推手。高房价导致众多潜在购买者望而却步，而为了早日拥有自己的住所，不少人选择冒着一定的风险购买小产权房。人们买房的重要动机中，金钱价值影响是最为重要因素。小产权房不仅为购买者提供了低于城市价格的住房，而且随着城市发展，交通也越发便捷，这也使小产权房的需求一直旺盛。

总之，小产权房问题的产生，根源是现有土地产权制度的束缚，一方面，城市化和工业化建设需要大片土地，需要农地转化为建设用地，另一方面，集体用地的产权不明晰又导致这种土地征用和流转问题不断，各利益主体利益分配不得当。

三、农村土地利益合理分配的政策建议

虽然现有的土地产权制度在改革开放三十多年间对我国经济腾飞起了重要作用，但随着改革的不断深入，土地产权制度的弊端也越来越显现出来，“小产权房”就是其弊端的一个严重后果。要改变这种局面，可以从以下几方面入手：

首先，要明确财产权利。博弈的结果表明在不明晰的集体土地上制定的征地政策的不合理性。目前集体土地产权的问题主要是土地权益得不到充分保障[4]，因此现有土地制度下，重点要明确财产的使用权、收益权和转让权。其中，转让权是重中之重，有了清晰的转让权，土地的使用权和收益权才得以保障。而法律只保证在一定时期内农民享用土地使用权，因此应给予农民更多的土地转让，收益和发展的权利，这不仅能够保障农民基本权益，对农地保护也有着积极的作用。

其次，要积极推进土地的自由上市流转。小产权房问题的出现，与土地管理上行政干预过多有关。土地的自由流转有利于实现土地的规模和专业化经营，利于充分发挥现有土地资源的最大价值。土地自由流转首先还是要保障基本农田；其次要放开集体建设用地的限制，允许其上市，充分发挥市场机制的积极作用来平衡政府、农民、开发商等利益主体的利益。

第三，要改善现有征地政策。现有征地政策最重大的弊端在于其不合理的定价标准，对于农民的权益保护不到位。博弈结果也表明高土地出让金和低土地补偿的政策绝不可能长久实施下去，对于土地定价不仅要尊重市场规律，也要保障公共利益。对农民实行公平补偿，探索不同的征地补偿安置办法[5]。

第四，要转变政府职能。土地征用过程中，政府的多重身份给市场增加了很多的不确定性，畸形的行政管理结构带来了土地征用和土地自由流转上的障碍。为了获得短期财政收入的短视行为，必然会带来土地开发上的恶性循环。要转变政府职能，就要充分完善相关法律体系，使各项经济行为都有法可依；政府还要主动减小行政干预，使土地的市场价值得到充分发挥。

第五，要促进农村基础设施和社会保障建设。农村基础设施建设相对薄弱，社会保障与城镇差距较大，农民没有一个较好的基础保障，在土地被征用之后也就失去了基本的生活来源。若农村的社会保障建设较完善，则农民在土地征用之后也可保障其基本生活，农村剩余劳动的转移也会比较充分。

参考文献：

[1]黄学里.产权论视域下的小产权房问题探究[J].财经政法资讯，2008，（6）.

第7篇

1.我国农村土地产权制度现状

1.1所有权现状 目前我国农村土地制度的基本状况是：土地所有权属于集体，农户拥有一定期限内的承包经营权；土地经营权可以在承包期间依法、自愿和有偿转让，但不能用作抵押。这一制度虽然是对传统农地制度的创新，但是在中国的一些地区，所有权的模糊性已经产生，导致土地关系混乱，这不仅表现在土地产权主体的二重化上，还表现在“集体”作为土地产权主体所引起的概念上的模糊性和虚置性。前者表现为“集体”究竟是指村民小组、村委会还是乡镇，并没有明确的规定，从实践看，三方都在扮演“集体”的角色，都在行使集体土地的所有权；后者表现在“集体”本身是一个抽象的概念，没有行为能力，即没有行使集体土地所有权的能力，这样，由村民小组组长、村委会主任、书记，乡镇长、书记等代行集体土地所有权也就成为必然，但这同时会产生复杂的委托关系，最终导致土地利用的低效率。我国现行体制下的农地产权可分为三部分：一是农地所有权归集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；二是农民获得农地承包权和使用权，农民可自由安排生产；三是国家对农民的承包经营权进行严格的规定和控制。这种共同所有制的制度安排下，农民仅作为名义上的所有者，并没有拥有对农地的真正处置权，因此农民对农地的所有权并不是完整意义上的所有权，而是一种不完全或称作“有限的农地所有权”，还存在着外部力量对农地所有权的种种侵蚀，容易导致产权残缺。由于所有权不明晰，形成了集体和农民双方对自身权利的虚幻和错位，正是由于这个原因，在许多农村，农地频繁调整，农民很难长期稳定地使用土地。

1.2 收益权现状 我国目前模糊的土地收益权导致农民沉重的税费负担。所谓土地收益权指的是拥有土地带来的损益的权利。具体是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。收益权的完全与否，依赖于各种土地合约的条款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我国农地的产权关系模糊导致了农民所交费用缺乏明晰的体制，村镇干部的“寻租”行为严重，农民应得权益得不到合法保障，农民的负担沉重。虽然规定：“交够国家的，留够集体的，剩余是自己的”，但在实际执行起来成了一种模糊的土地收益权分配方案，这是因为具体的标准是由村镇自行制定，他们往往除征收国家法定税费外，还要在一段时期内向农民征收各种费用以弥补政府财政支出，而农民对其缺乏有效监督机制与能力，导致合法权益得不到应有保障，更有不少地方的村镇集体借助于这种不透明的收费机制，大搞不合理的摊派，成为他们“寻租”的手段。

2.当前我国农村土地产权制度存在的问题

2.1农村土地产权主体模糊 根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元主体，主体界定模糊，有主体交叉现象。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡（镇）农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织，没有农民。那么哪些土地归哪些产权主体所有？首先，《宪法》中哪些土地属于国家所有，哪些土地属于集体所有规定不明确，在操作中也不明确。其次，《民法通则》中规定集体土地的所有权代表为农业生产合作社或村民委员会，也可以是乡（镇）农民集体经济组织，但村、乡（镇）两级谁为所有权代表规定不明确。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。上述法律规定在实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。

2.2 农村土地产权界定不明晰 农村土地产权界定不明晰主要表现在三个方面： 所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织，但究竟属于哪一级集体经济组织，是乡（镇） 、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因，也由于行政区域的变更，造成所有权的界定不清楚；土地使用权界定不明晰。在刚刚过去的15 年的承包期中，大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整，调整的实质是调整土地使用权，这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的；处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚，必然导致土地处置权的混乱。

2.3农村土地产权权责混乱 我国现行农地权利制度权项内涵不清，权责混乱现象十分突出：一方面， “集体”作为土地所有者对土地使用的管理和监督没有明确的程序和形式；另一方面，土地承包者的权利和义务缺乏具体的规定。在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律形式等都不明确的情形下，明显缺少所有者与经营者之间资产利益约束。农民在耕地上的权利也很不明确，时常面临被乡村两级政权组织征调他用的风险，或者被收回重新分配，各地近年来不断发生的农民与乡村政府因土地使用权造成的纠纷就充分证明了这一点。在这种排他性很低的权利制度下，难以形成土地投入积累机制，在土地经营上的短期化行为以及对土地的掠夺性经营在所难免。

2.4基于农村土地产权的管理机制乏力 随着我国农村经济体制改革的深入，土地法律体系的建立和健全，农村土地权利已经由原来笼统的土地所有权细化为土地占用权、使用权、收益权、处分权。土地抵押等权利的使用现象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒滩在不改变其所有权性质的前提下，进行了有限期的土地使用权拍卖。根据物权公示原则，在设立、变更、转移、消灭物权时，必须履行一个能让外界承认该权利变动的程序。对于土地物权而言，该公示就是登记。但我国现行法律仅对集体土地所有权和集体土地建设用地使用权确立法定的登记发证制度（实际上有些地方连集体土地所有权的登记工作也没有很好地开展），对大量农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和未利用地却没有设立使用权。未依法进行登记的各项土地权利，其主体权益难以保障，同时又给农村集体土地的管理工作带来很大的难度。

3.农村土地产权制度改革的几点建议

3.1要考虑路径依赖 在设计农村土地产权制度进一步改革方案时，不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。如果离开中国特定的历史和现实国情去改革我国的农村土地产权制度，必定会遭到土地制度变迁路径依赖的抵抗，结果会事与愿违。考虑到路径依赖问题，我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地集体所有的前提下，强化农民对现有土地的长期使用权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，给予农民用、养土地的激励，以克服短期化行为和粗放经营惯性，保障农业的可持续发展。

3.2要注意两种模型的使用和配合 制度变迁有两种模型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度的变迁或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。它必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，具有盈利性、自发性、渐进性的特点。强制性制度变迁是由政府命令和法律引入来实现，主体是国家。诱致性制度变迁和强制性制度变迁都遵循成本—收益原则，都是对制度不均衡的反应。改变目前农村土地产权制度的缺陷，需要两种变迁模型并用。一是强制性制度变迁，进一步延长土地承包期限以克服短期化行为；运用法律等手段保护农民的利益，严格控制占用农业用地；对非农用地的占用要依法、合理，并给予合理的补偿。二是尊重农民的自发创造性，对目前农民自发尝试的土地使用权流转方式，如反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等，要允许试验并加以规范和引导。

3.3要注意制度变迁的两个层面 制度变迁有两个层面，一是形式或技术层面，这个层面的变迁完全可以大胆借鉴国外经验，如股份制、股份合作制的技术和操作程序。二是利益和基本制度层面，如土地的所有权制度、使用权制度，是一个错综复杂的利益博弈过程。各国的产权根基、法律制度和文化传统不同，这一层面的制度变迁无法照搬外国经验。

第8篇

关键词：集体土地所有权，土地承包经营权，产权改革

Abstract: as China's economic system reform, the rural collective land property rights system reform has significant breakthrough and progress, but it still has to realize the value of collective land ownership and land contract right circulation to be standard, the collective construction land use rights transfer chaos, land income distribution relationship disorders and land property rights system reform measures is not sound. The solution of these problems, need through a series of measures to achieve.

Keywords: collective land ownership, the contracted management of land, property rights reform

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

土地是我国最重要的资源。马克思说过:“土地是一切生产和一切存在的源泉”。农村土地产权制度一般是指农村集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和其他土地权利形成的相关制度。30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国各级政府采取了一系列措施深化农村土地产权制度改革，推动农村稳步发展。以农地承包、集体建设用地流转等为标志，农村集体土地产权制度改革和建设取得了很大进展，但也暴露出一些深层次的问题。

一、我国农村土地产权制度改革中存在的问题

（一）集体土地所有权价值难以实现

农村集体土地所有权,指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利,是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致如下结果：一是土地权属不清，纠纷较多。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，土地界限拐点位置无证可查，导致部分土地界限长期存在争议。二是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》虽然规定了集体所有权,但没有明确规定集体所有权的主体。该怎样认识集体所有权的主体在立法上和法学理论上都存在着困惑。三是农民行权意识差，在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地发包、集体土地征收中，体现尤其突出。

（二）集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制

长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、农民集体组织财富积累、提高农民收入等起到了促进作用，但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可，在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。

在农村集体建设用地使用权流转方面存在诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击。随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷。二是集体非农业建设用地使用权自发、无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击。三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障。四是集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。

二、继续推进农村集体土地产权制度改革的对策

对于集体土地所有权，主要是通过确权颁证的方式予以确认，对于集体土地使用权，则由《土地管理法》、《物权法》等一系列法律法规加以规范，逐步建立有中国特色的农村集体土地使用权流转的法规体系,推动解决我国农村土地产权改革。

（一）做好集体土地所有权确权颁证工作，明确农村土地产权主体

通过土地所有权确权登记颁证，可以明晰农村集体土地产权关系，固化土地权利，加速农村集体土地流转，有力地推动农村经济发展，维护农民土地权益。

（二）完善农村集体土地使用权权能, 积极推动土地承包经营权流转

农村集体土地使用权是由农村集体土地所有权派生的一种用益物权。我国农村集体土地产权制度改革的核心即是赋予各类集体土地使用权以“处分”权能。

土地承包经营权制度是国家对农村土地产权制度进行重大改革的一项根本措施。土地承包经营权必须坚持自愿、有偿、公平原则，在统一规划及所有权属和用途不变的前提下,依法进行流转。《土地管理法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

除法律明确规定的土地承包经营权流转方式外，我国一些地方积极探索多种土地承包经营权的流转方式，如成都市允许农户委托集体经济组织代为流转其承包经营权，通过鼓励农户以土地承包经营权入股组织农村土地承包经营权股份合作社等方式，实现耕地的规模化经营。兰州市按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

（三）逐步推动集体建设用地使用权流转

集体建设用地使用权是指农民集体和个人为进行非农业生产建设而依法使用集体所有的土地的权利。根据我国法律规定及集体土地使用权流转的发展趋势，农村集体建设用地使用权流转形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。

集体建设用地使用权的出让，是指农村集体土地所有者将集体建设用地使用权出让给土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权的出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。集体建设用地使用权的转让，是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权的转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。集体建设用地使用权的抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。推动集体建设用地使用权流转对于实现国有土地和集体土地“同地同价”，发挥土地这一生产要素的价值，进而提高农民收入等方面均具有极为重要的作用。

（四）合理分配农村土地收益

农村集体经济组织对集体土地所有权的行使及土地收益的分配应实行民主管理原则，这样才能提高农民的积极性，密切农民与土地的关系,使其自觉维护集体的土地,并能有效利用和管理土地,从而实现自己的土地权利。对于集体土地征收的补偿，应支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，由集体经济组织进行分配，对于土地承包经营权流转产生的收益应全部归土地承包经营权人。

第9篇

主题词：土地产权；土地发展权；土地流转；产权缺失；城中村

改革开放后，我国城市化进程加快，城市用地规模迅速扩张，过去的城市郊区和周边农村的土地被国家征用，但却无力承担征用后的农民生活和就业，通过采用保留集体非农用建设用地、村民住宅地以及少量留存的农地，兼顾征地后的集体经济发展和村民生活，从而在土地使用上促使了“城中村”的产生。所以土地问题是城中村的核心问题，完善土地产权制度就成为解决城中村问题的首要突破口。

1.城中村土地产权的概念界定和基本特征

土地产权是指存在于土地中的一系列排他性权力束，实现土地财产权力，离不开产权的界定、保护、流转和限制。土地产权制度包括土地所有权以及土地使用、收益与处分权力，其中所有权具有特殊的地位，它相当于使用、收益和处分权力的总和。土地产权是土地制度的核心，是体现土地财产权力及其真实价值的制度安排。我国城中村土地制度一直实行农村土地集体所有，其土地产权强调主体共同所有，包括农村土地的所有权、使用权、收益权、处分权等。城中村土地产权可理解为单项权利的权利束或权利组合，其不同的组合方式形成不同的土地产权结构，不同的产权结构形成了不同利益主体结构，而不同的产权结构也就具不同的产权效率。

按照产权经济学理论，即产权是人们制定的行为规则；产权是个人和组织的一种受保护权利；产权具有排他性和界定产权的目的是为了降低费用等分析城中村集体土地产权，具有以下明显特征：

1.1具有公共产权性质

城中村集体土地产权的主体是城中村的全体成员，产权的主体资格取决于村落的成员资格，产权在村落内部不具有排他性。这种公共产权的特点容易导致土地资源的耗竭性使用，降低资源的长期利用效率，产生“公地的悲剧”。城中村村民对集体土地拥有平均的产权权利，人人有份参与集体用地的收益分成，人人有份获得的宅基地。

1.2土地产权残缺

城中村的集体土地产权是一种残缺的权利，城中村村民对集体土地的使用权受到一定限制，土地只能用于村集体和村民的自用和自我发展，同时村民对集体土地的转让权也受到限制，不能直接参与市场流转。因为土地使用权和土地转让权的限制，导致其土地收益权的降低。

1.3形成了巨大的交易费用

虽然不能参与市场流通，但是政府给予了城中村土地更多的福利，这就容易产生大量的“公共区域”，诱导人们花费资源去攫取溢入公共领域的财富。如充分利用宅基地进行建设，建设小产权房等等，以最大地获取极差地租。这样，极大的社会收益与个人收益、社会成本和个人成本之间的矛盾，就形成了巨大交易费用。

2.产权制度的缺陷及对城中村改造的影响分析

2.1产权主体的模糊导致村民失去城中村改造的参与权

《土地管理法》（1998）第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”，其界定的产权主体不明晰，产权代表多元化。现实中，“农民集体”是一个看不着、摸不准的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”，不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。在具体城中村改造过程中，很多部门就把“农民集体”和“农民集体组织”混为一谈，赋予村民委会议或村民小组这一非法组织的法人地位，村民委员会只是一个社区自治团体，而非集体经济自治，让它实际掌握土地所有权，控制所有“农民集体”意志，而使每一个村民却失去了直接的参与权和决策权，造成抽象的“农民集体”取代农民个体及其群体，从而为领导自己或小集体谋利，大搞领导任期内的立见效益的土地开发。同时这种主体模糊使每个村民失去了在城中村改造过程中的知情权和参与权，还导致了在改造过程中的村民利益保证无法得到司法保障，土地使用权益的争议与侵权往往因主体不清被法院驳回。

2.2缺乏有效流转机制导致土地隐形市场活跃

我国新修订的《土地管理法》第六十三条规定“除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。使得集体土地非农用地的流转行为无法得到法律认可，流转双方的权力得不到有效保护，管理部门难以实施全面有效的管理，造成城中村土地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，一些未经审批的建设用地直接进入市场，交易行为扭曲，交易方式得不到正常体现，工业用地以联营为名进行转让和出租，住宅用地通过房屋出租或私自转让进行交易。同时还造成城中村土地利用混乱，规划难以落实，村民私搭乱建等问题。

2.3发展权的缺失导致基本保障转换障碍

农地的发展权是将农业用地开发成非农业用地而获得更高的利益。农地在非农化过程中，存在着明显的的政府垄断行为，主要为：对农用地的转用实行土地指令化管理；严格土地转用审批；对农民土地的补偿按原用途倍数补偿。这些规定明显地带有计划经济时代特征，补偿的标准不能反映市场经济条件下土地资源及其附属物的潜在价值，也没有考虑农地转为非农用地后可能带来的巨大增值收益，使得村民被排除在土地增值的收益分配之外，这种土地发展权的缺失直接导致城中村村民的就业和社会保障转换机制障碍。城中村土地不仅是村民的财产，更重要是承担着村民的社会保障和基础的社会经济活动，如果土地产权发生转移或消失，而相应的承接机制又没有很好地建立起来，那么城中村的改造不可能成功。

2.4产权的缺失导致村民的弱势地位

土地的使用权是土地财产权的基础，而获得土地收益是土地财产权的实质。我国的相关法律明确规定，任何组织和个人不能买卖和转让土地，也不能出租和抵押土地，但国家可以征用集体土地，同时部分地方性政策法规对“农民集体”的土地所有权还给予种种限制，造成农村土地最终的处分权依然是国家政府，只有经过政府征用后，农民集体才能转让其所有土地，其剥夺了农民对土地的受益权，造成农民即没有土地是否被征用的决策权，也没有对征地价格谈判的权利，农民所作的只有被动去接受政府提供的不公平的土地补偿。政府与农民就土地权益所作的博弈中，政府永远处于超越法律的绝对优势。这就是德国著名法学家Carl Schmitt所言，国家具有永远的“例外状态”，农民永远无法与者处于平等的法律地位，农村集体土地所有权的权能也远远低于国有土地的所有权权能，农村土地的征用、征用的用途和补偿等事宜只能必须服从国家与政府的意志。.

2.5转性制度阻碍城中村改造进程

农村集体经济经营性用地的供地方式无法适应城中村的改造需要。城中村改造不仅涉及对环境面貌的更新，还要完善城市功能，配备商业、服务业等附属配套建设，更重要的是要兼顾解决农转居后村民的生活出路。所以在改造过程中，城中村集体经济组织就会希望将住宅建设和经营性项目相互结合，以经营收益支撑城中村改造投入，但这种经营性用地使用权的获得必需经过土地的招、拍、挂方式公开出让，在这方面，大部分城中村集体经济组织不具备足够的市场竞争力，使得村集体经济组织在土地出让制度面前遭遇困境。同时城中村改造在用地上缴纳的各种税费较高，也严重地影响了城中村集体经济组织投入改造的积极性。

3.对城中村改造条件下集体土地产权制度的思考

随着城市化进程的不断加快，土地二元制度向一元制度迈进，城中村的土地环境将与国有土地“同地、同价、同权”，理顺和盘活农村集体建设用地，将需要进一步规范土地产权制度。

3.1明晰土地产权

按照科斯定理，足够清晰界定的产权和足够低廉的交易费用是市场达成交易的前提条件。明晰的城中村土地和房屋产权，完善的产权结构，有利于减低城中村改造的社会成本。所以要完善土地登记发证制度，通过土地利用现状调查或地籍调查，明确各权利主体的土地边界、面积、位置等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，防止权利的虚化,使其不被他人侵害，使得农民真正享有土地使用权。

3.2完善土地流转机制

在明晰土地产权的基础上，加快建立和完善集体土地使用权的流转机制，特别是要允许房屋及其土地使用权作为资产参与市场经济活动，这是实现产权、增加村民收入和家庭财产的重要方面，也是促进村民自主改造城中村的重要条件。要明确土地使用权流转的范围、条件、程序，逐步建立规范有序的集体土地流转市场秩序。将城中村集体土地联通集体其它财产股份化，使得股权成为联系股东和集体土地财产的纽带，切断股东对土地的依赖关系，促进城市化发展。同时通过分股不分地，保存土地的完整性，集体土地也可参股流转，实现资产增值。

3.3确认农地发展权

国家要征用集体土地时，除了要支付给农用地的所有者传统的土地所有权价格外，政府同时还要从农民手里购得土地发展权，要“还权于民”，要考虑农民土地和房屋的附加值。制定有关土地发展权转移的政策，依靠发展权转移制度及交易市场，村民可将他们拥有的土地发展权出售给开发商，这样，开发商可在政府许可下进行高密度的开发利用(例如增加建筑物的层数)，获利的同时改善社区面貌。被限制发展权的土地所有者也可通过这种转移间接地实现了自己的权益，社会同时获得了环境效益。

第10篇

【关键字】城镇化；农村土地；产权制度

中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：

【正文】

城镇化的内涵及目标

“城镇化”是我国学者创造的一个新词汇，1991年辜胜阳在《非农化与城镇化研究》一文中首次拓展了城镇化的内涵，并在此后的研究中取得了一系列显著成果。改革开放以来，深圳由一个没有人愿意涉足的荒蛮之地蜕变为中国的一线城市，中国的城镇化建设在持续了30年之后初见成效。

十之后，新一届政府明确提出，城镇化是中国未来经济发展的重心，国家总理曾多次强调，城镇化是扩大内需的最大潜力。那么，究竟何谓“城镇化”，中国推进城镇化所要实现的目标是什么？

学术届的解释各不相同。笔者认为，城镇化即农村人口向城镇的转移，这不单单是户口农转非，让农民在家种地进城吃饭，[大太阳建筑网新视角：城镇化绝不是在家种地进城吃饭

]抑或“炒版图”，而是让农民自愿放弃土地进城工作，并享受市民待遇，即“农民的市民化”，并在保证资源环境不受破坏的基础上实现农业现代化和工业化以及大中小城市和城镇的协调发展。

我国目前的农村土地制度解析

要实现城镇化，让失地农民没有后顾之忧，开开心心进城就业，首先要解决的便是土地问题。在农村，农民没有固定收入，也可以种地养家，而一旦放弃土地使用权，在城市里又没有谋生技能时，农民就没有了活路。而中国现行的土地制度对农民而言，保护力度远远不够，致使农民不愿放弃土地进城，只能消极的“被城镇化”，“强拆”、“强征”现象屡有发生，严重阻碍了城镇化进程。

我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。[ 参见《中华人民共和国宪法》第六条第一款.]根据我国《宪法》及《物权法》的相关规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。[ 参见《中华人名共和国物权法》第五十九条.]农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。[ 参见《中华人名共和国物权法》第一百二十四条.]农民还享有宅基地使用权，有权依法利用集体土地建造住宅及其附属设施。[ 参见《中华人名共和国物权法》第一百五十二条.]简言之，农村土地所有权归集体，农民只有土地承包经营权及宅基地使用权（用益物权）。

根据《物权法》的规定，物权包括所有权、用益物权和担保物权。其中，所有权是所有权人依法对自己财产享有的占有、使用、收益、处分的权利。首先，将所有权归属于“集体”这样一个抽象组织，作为直接利害主体的农民没有实体处分权，直接导致在征地过程中农民没有话语权，本应得到的补偿大部分被国家和其他组织瓜分，剩余部分远远不足以保障农民今后的基本生活，现行户籍制度、教育制度等也给农民再就业造成了极大障碍，从而使得农民根本不愿放弃土地进城。

其次，我国实行，农民以家庭为单位承包土地，每人拥有一小块土地，农村劳动力得不到解放，只能停留在小农经济的历史台阶上。此外，物权法规定，集体土地不得外包，只能在集体内部进行转包。这样一来就完全阻断了集体之外的企业、个人对土地的承包经营渠道，使得农业的规模化、机械化经营实现起来异常困难。[[[1] 陶林.21世纪中国农村土地制度创新与展望[J].学术论坛，2008，（4）]]

再次，对农民而言，宅基地使用权太过“虚无化”，即农民只有使用权，一旦离开集体迁到城镇，宅基地使用权即丧失，须收归集体。而在城镇化拆迁过程中，农民仅可以就地上的房屋获得补偿，而明确归属农民的宅基地使用权却被忽略，农民不能基于此项权利得到任何补偿。众所周知，农村拆迁不同于城市，农民得到的补偿要想在城市买房子，差的还很远。

最后，担保物权在农民身上基本不适用。我国法律明确规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，[ 参见《中华人名共和国物权法》第一百八十四条.]而乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，只能在厂房等建筑物抵押时一并抵押。[ 参见《中华人名共和国物权法》第一百八十三条.]那么，农民唯一的资本——土地使用权只能攥在自己手里，不能带来任何经济效益，也不能以此获得资金支持发展农副产品加工养殖业来延长产业链，严重限制了农民创业、就业的路径，使得农民不得不留在农村“守业”。

综上所述，我现行的农村土地制度阻碍农民进城，因此推进城镇化，必须改革农村土地产权制度，保障农民基本权利。

发达国家的城镇化经验

美国

1870年英国第二次产业革命成果流转到美国之后，美国开始产业革命，经济结构重心由农业转向工业，由农村转向城镇，由此拉动内需，启动了美国的农村现代化进程。到目前为止，美国是世界上城镇化水平最高的国家，城镇化率高达85%，基本实现了城乡一体化。

仔细分析美国农业现代化、农村城镇化的过程，不难发现，实行土地制度改革，明确界定产权从中发挥了重要作用，其中，土地租佃制功不可没，美国由此实现了小土地所有制向大土地所有制的蜕变，实现了土地的规模经营。此外，租佃制实现了土地所有权和经营权的分离，把农场主、农业资本家、农业工人的利益绑到了一起。这种先进的产权制度顺应时代潮流，推动了美国的城镇化步伐。[[[2] 贾静.借鉴美国、日本经验完善中国城镇化进程中农地制度[J].世界农业，2009，（12）

【作者简介】

李欣，女，北京理工大学法学院，2010级本科生

刘逸路，男，北京理工大学数学学院，2010级本科生，

日本

日本的农业发展条件与中国基本相似，不同的是，日本在第二次世界大战之后迅速崛起，实现了农业现代化，目前城镇化率已突破70%。究其原因，可以看出在日本的土地制度改革过程中，始终贯穿着“只有直接从事农业生产的劳动者的权利才应得到保障”的宗旨，并在1970年之后，鼓励土地的租借和流转，使得土地向有能力、愿意经营的农民集中，最终实现了规模化经营。[2]

新型农村土地产权制度构想

对中国而言，要想实现土地产权制度改革，推进城镇化，必须因地制宜。笔者提出如下构想：

第一，实现土地承包经营权的流转。通过修改法律，实现土地承包经营权的流转，促使土地向农业能手聚集，积少成多，进而实现农业的规模化经营。

第二，赋予农民实实在在的宅基地使用权，允许农民在拆迁或者征地过程中，用宅基地使用权换取城镇住房，以确保农民基本生活条件不受影响。

第三，允许农村土地抵押，以使从农业生产中解放出来的农民可以获得资金发展加工业、服务业，而不仅仅是出卖利润极低的初级农产品，进而解决失地农民的就业问题。

最后，在不改变我国基本经济制度的前提下，赋予农民比较完整的土地产权，允许农民处分自己的土地（向城市建设用地发展），使得农民在土地被征收时可以获得合理补偿。

当然，城镇化的实现不止依赖农村土地产权制度的改革，但是，不可否认，要想实现“人的城镇化”，必须从根本上解决土地问题，解决农民的后顾之忧。科斯定理表明，当交易费用大于零时，产权清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。由政府选择某个最优的初始产权安排，就可能使福利在原有基础上得以改善，并且这种改善可能优于其他初始权利安排下通过交易所实现的福利改善。[ 卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2012年，P137-143]那么，我们也有理由相信，土地产权制度的改革，可以推进中国的城镇化进程，节约成本，实现帕累托最优。

【参考文献】

[1] 陶林.21世纪中国农村土地制度创新与展望[J].学术论坛，2008，（4）

[2] 贾静.借鉴美国、日本经验完善中国城镇化进程中农地制度[J].世界农业，2009，（12）

【作者简介】

第11篇

一、产权制度建设是规范集体建设用地流转的基础

集体非农建设用地流转是围绕集体土地产权这个核心内容展开的。土地产权关系明晰、权能明确是集体建设用地使用权流转有序进行的前提条件。

综观我国国有土地使用制度改革，始终是围绕土地产权制度建设进行的。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。在法律上明确了土地所有权的国家所有制和集体所有制，同时规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。此后，随着

农民利用农村房地产进行融资的愿望难以实现。如何寻找突破，为农民发展效益农业，提前实现农业、农村现代化服务，有待研究和规范。

三、加强土地产权制度建设，规范集体建设用地流转

为切实保障农民合法权益，促进土地资源的集约、高效、合理利用，加快农村经济发展，需要我们以现有法律法规为基础，按照江总书记“创新、创新、再创新”的要求，探索集体土地产权制度建设，研究集体建设用地流转问题，以构筑与市场经济相适应的农村财产制度。

（一）进一步明确集体土地所有权主体

依法合理界定集体土地所有权主体，是规范集体建设用地流转的基础。

确定集体土地所有权主体应以现有法律为基础，从农村实际出发，在稳定农村大局的前提下，进一步明确集体土地所有权主体。一是已属于村农民集体所有的土地，包括已打破村民小组界限和虽未打破村民小组界限但已由村农民集体实际使用的土地，宜承认现状，明确为村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。二是已经属于乡（镇）农民集体所有的土地，应依法确认为乡（镇）农民集体所有，由乡（镇）集体经济组织经营、管理；没有乡（镇）集体经济组织的，可由乡（镇）政府代为经营、管理。三是村内有两个以上的农村集体经济组织或村民小组，各集体经济组织或村民小组之间仍然保持着过去生产队时期的土地权属界线，并在各自的范围内具有占有、使用、收益、处分的权利的，应确认各该农村集体经济组织或村民小组为相应的集体土地所有权主体。如村民小组在组织形式上已不健全，可以由村委会监管，实行“组有村管”。

（二）合理界定集体非农建设用地的权能

在明确集体土地所有权主体的前提下，实现集体土地使用权和所有权分离。明晰集体建设用地使用权权能，是实现集体非农建设用地有序流转的前提。

集体非农建设用地主要包括乡村企事业用地和宅基地。目前乡村企事业用地的土地使用权主要通过批准拨用、入股、联营等方式取得，还有因兼并、破产等情形转移取得；农村宅基地土地使用权通常是本集体经济组织成员在规定的使用面积范围内通过合法审批程序经批准后划拨使用或通过继承等取得。随着农村社会经济的发展，乡镇企业结构的调整，客观上要求对集体建设用地产权权能进行重新设定，在强化土地利用规划控制的前提下，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以实现集体土地财产权利。一是从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，可通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得；二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，可将集体建设用地使用权转让、出租、抵押，对批准拨用的集体土地使用权制定出相应的流转管理办法。从而，赋予集体土地产权更为丰富的内容。所以，应尽早出台相关法律、法规，以尽快完善集体土地产权制度。

（三）加强土地登记工作，明晰土地产权

明晰土地产权是入市的前提。为规范集体建设用地流转，应加强土地登记工作，依法确定集体土地的权属范围，明晰土地产权主体，保障交易的安全性。在具体登记过程中，一要加强土地登记的规范化建设，特别是对“一户多宅”和超过法定面积的处理上，要依法进行，保持集体建设用地使用权在不同主体间的公平和公正。二要强化集体土地变更登记工作，依法改变土地权属或土地用途的，应及时凭有关批准文件及有关申请资料，办理集体土地使用权变更登记手续，以加强对集体土地产权流转的检查监督，及时发现和制止违法行为，切实保障土地权利人的合法权益，保证地籍资料的现势性，为集体建设用地流转创造良好的市场环境。

第12篇

关键词：集体土地所有权；土地流转；土地产权制度改革

中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-0-01

土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。农业、农村和农民问题关系到我国农业的发展、农村的稳定和农民的切身利益。随着经济社会的发展和体制改革的不断深入，“三农”问题渐成为影响经济社会持续发展的问题。解决“三农”问题的核心是通过对农村土地产权制度的改革，完善农村土地权利体系和保障机制，重构农村产权组织。

一、我国农村土地产权制度的现实问题

1.所有权主体虚置

我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但对“农民集体”的含义却没有明确的界定。根据《村民委员会组织法》的规定，村小组和村委会都不能成为集体土地的所有者。造成集体土地所有权主体的虚位。在实践中，村小组、村委会、乡镇政府及一些集体经济组织成为集体土地的实际支配者，行使所有权人的权利，成为集体土地征收、流转、经营中最大的受益者，集体土地所有权实际已经被虚置。

2.所有权的不对等性

集体土地所有权与国家土地所有权相比，虽都是《宪法》赋予的权利，但集体土地所有权在实践中是一种受到严格限制的权利，国家对其用途、流转、处置等进行严格管制，致使集体土地所有权的权能缺失。各级集体组织不是集体土地所有权的真正主体，只是国家所有权的人。实际所有权与法律所有权完全不一致，违背了所有权平等的要求。

3.农地承包经营权性质不清

以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制是我国现行农村土地集体所有制的主要实现形式。农户通过承包，取得了对土地的经营权和部分收益权，但基于集体所有权的土地使用权并未给农户，而这种集体与农户之间的承包经营权性质究竟是什么，至今没有定论，扭曲了农村集体组织内部的土地权益配置关系，无法体现农户对获得土地使用权的真实权益要求，阻碍土地作为一种资产参与市场化配置的效率。

4.土地流转制度存在缺陷

虽然我国《农村土地承包法》第32条规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但在实践中，没有合理有效的土地流转机制对流转客体、流转性质、流转种类进行规范，形成流转障碍：一是将承包合同定位成债券合同，承包经营权人在转包土地时需经发包人同意；二是我国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。不可抵押就限制了集体土地的资产属性。

二、农村集体土地产权制度改革的思路和措施

学界提出了改革我国农村土地制度的基本思路。在农村土地所有权方面，第一是集体土地国有化；第二是农村土地私有化；第三是实行农村土地国家、集体和农户三级所有或集体与农户私人所有并存；第四是保持农村土地的集体所有的前提下，实行土地制度改革。目前，国有化、私有化在我国都是不可行的，进行相应的改革是一种可行途径。

1.明晰农村集体土地产权

确权是基础，流转是目的，只有明晰了产权，才能使农村土地和房屋的流转更加规范、有效。明晰所有权主体，确定使用权，做好农村土地确权、登记、颁证工作。现阶段应做好以下工作：（1）完善法律，明确农村集体土地所有权归哪一级集体所有，以解决集体土地所有权主体虚置问题。（2）基于承包经营权开展农地使用权的确权登记发证到户工作，赋予农民更加完整的权益，为集体土地合理有效流转和高效配置奠定基础。

2.规范、创新农村集体土地流转形式

农村土地使用权确定和流转登记应尽快实行统一管理。加强土地使用权的流转管理和服务，建立健全土地使用权的流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地使用权，发展多种形式的适度规模经营。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿收益分配机制，明确集体在补偿收益中的分配比例和参考依据。完善集体土地流转法律法规，在规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，由村集体办理农转用手续并在不改变土地所有权性质的前提下，依法流转给相关企业，政府在农村集体土地使用权流转中应不以盈利为目的，不以单位面积出价最高者为受让标准，而以项目好、能优化农民资产、能带动农民致富为主要受让依据，做好项目盈利性、持久性、风险性的评估，在土地流转收益中仅收取一定的配套费用。其他土地流转收益大部分给予集体或农户，通过多种方式参与开发经营，获取稳定收益。

3.建立新型农村集体土地流转市场

对于集体建设用地使用权，可以将土地使用权商品化，使集体土地使用权逐步按市场规则运行。做好建立集体建设用地市场的两项工作：一是制定土地使用权流通市场规则，由国土管理部门对土地市场进行管理；二是要限制土地兼并。通过提高土地合作税和土地增值归公的办法，避免土地投资商从地租和地价增涨中攫取暴利。搞活集体农用地市场。由于目前农村经济飞速发展和小城镇改造步伐加快，部分农用地承包权人弃田经商或外出打工，许多地方出现农用地长期闲置抛荒的现象，有的地方甚至出现了“反租倒包”的现象。对此，政府只能正确引导，不能简单扼杀或一棍打死。通过引导和疏通土地使用权流通渠道，使农民和集体能够同时得到经济利益。操作上，可以将闲置土地通过一定方式储备起来，并定期对社会土地储备信息，采取转包、租赁经营、返租倒包、股份合作、土地银行等多种灵活的方式，吸引本地和外地经营者从事农地经营。

三、完善农村集体土地产权制度改革的配套措施

我国农村土地产权制度改革是一项综合性的系统工程，需要许多配套措施保障实现。（1）强化基层民主政治建设，建立符合现阶段农村土地发展形式的治理机制，加快推进村级综合配套改革。这也是村务管理公平、公正、公开、透明、民主的需要。如我国多地农村形成了以村民议事会为决策机构，村委会为公共事业服务单位，农民集体经济组织自主经营的新格局。（2）创立耕地保护机制。加强土地利用规划及管理，实行耕地分级保护，通过设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。（3）加快推进金融体制改革，建立适应农村资金需求特征的组织体系，服务体系，担保体系，保险体系和信用体系，拓宽农业农村直接融资渠道，引导金融、民间资金和社会资金进入农业农村，实现产权与资本的有机结合（通过产改，赋集体建设用地使用权、集体农用地使用权予国有土地同等权利，顺利实现产权资本化）。（4）建立完善农村产权交易平台。如成立综合性的农村产权流转服务中心，将产权的流转整合到一个交易平台办理。（5）创新农村土地产权交易担保机制，以降低农村土地产权流转风险。（6）完善产权制度改革相关法律、法规立法工作，为产权制度改革提供法律保障，进一步推进产权制度改革的法制化。

四、产权制度改革的目标

农村集体土地产权制度改革是经济社会发展的需要，也是切实解决好“三农”的需要，加快对农村集体产权制度的改革与完善，就是要求政府切实以监管者和服务者做好本职工作，立足长远，调整产业结构，不争利。就是在农村集体土地产权制度改革后，使农民在土地征用或征收后，集体、农户经济都得到稳定发展，集体经济能为农户提供生产、生活上的保障，农户在生活水平上有提高，持久生计上有保障，综合素质上不断提高，形成社会基层良好的运行秩序，对促进城市化进程和农民城市化夯实经济基础和文化基础。

参考文献：

[1]沈守遇.土地法学通论（下）[M].北京：中国大地出版社，2002：587.

[2]江平.土地民事立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999：258.

[3]郎东岗.农村集体土地产权制度存在的问题与完善途径[J].北京农业，2012，10.

[4]唐黎标.试论我国农村走向[J].上海农村经济，2012，9.

第13篇

所谓土地制度改革，本质上是完善产权制度的过程。现有的农村土地制度规定的产权结构规定，其所有权在集体，经营权及相关的收益权在农户，但实际上，无论是所有权还是使用权，都有严格管制。

首先，无论是使用权人还是所有权人，都无法主动提出邀约并自由转让土地所有权，只能被动依赖于政府单方面发起的征收，农村土地才能上市成为建设用地。而征收也并非市场行为，地方政府只按“最高不得超过所占耕地前3年平均产值的30倍”的标准进行补偿，在城市地价高企的背景下，政府转手就能以补偿价9倍以上的土地出让价转售给开发商。

其次，土地的用途也受到严格管制。已有的一些土地流转的试点，也明确规定“不得改变土地集体所有权性质和土地的农业用途”，这意味着，即便使用权人可以绕开地方政府，通过更加主动的有偿方式进行土地使用权变更，但相关土地依然只能在农村部门内部发挥作用，无法带来跨部门资源配置的超额收益。

土地制度改革的症结在于，土地产权属性及用途变更而产生的巨额级差地租如何分配。

一方面，市场将土地与房产的真实价值不断展示出来，让农村权益人越来越看清自己手中土地的潜在价值，而不愿被低价剥夺土地；另一方面，地方政府的收入已经高度依赖于级差地租的摄取，一些地方甚至不惜放任强拆现象，造成农民与地方政府之间矛盾日益尖锐。

三中全会之后，安徽省政府迅速作出决定，在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点，其中关于土地流转的规定表明“允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等”，相当于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用”，则意味着在产权转移和上市等方面也将具备更大的灵活性。

这些试点都是边际上突破原有制度的有益尝试。

纵观我国市场化进程的大势，土地要素不可能持久独立于市场配置机制之外。

第14篇

关键词：成都模式 土地确权 权益保障 产权制度 创新

中图分类号：F 301 文献标识码：A

自改革开放以来，我国城市化进程不断加速，对土地的需求也不断增加。《土地管理法》明确指出，只有土地的使用权可以依法转让。这表明，我国现行的土地产权制度，是将“所有权”与“使用权”割裂的。而土地产权的不完整，会引发农村土地大量闲置，农村空心化等问题；另一方面，现今土地资源配置的方式是政府统一规划土地，而这种方式产生了相当高的成本。想要在现有产权制度的限制下取得城市化所需的土地，同时又不损害农民利益，各地政府都需要在产权制度上创新，突破发展中的瓶颈，见表1。

全国各地中，成都在制度创新上，取得了显著成就，见表2。表1和表2分别介绍了成都市农村、城市居民家庭在2002年和2008年的基本收入情况。通过“还权赋能”①制度改革，使成都在2002年到2008年间，城市和农村人均收入分别增长0.93和1.02倍，城乡收入比由2.60∶1降低至2.47∶1。

而本文将试图以成都改革为例，说明产权制度明晰、以市场指导的，可以在推进城市化进程的同时缩城乡收入差距，并具体分析“成都模式”的各项改革措施。

一、科斯定理与中国现有产权制度与征地制度

科斯定理认为：“在产权明晰，交易成本很小或几乎为零的情况下，市场均衡的最终结果，最后都会实现帕累托最优”见图1。其中有一个重要的限制条件即为“市场均衡的最终结果。”而在中国，要合法地将农用耕地转为非农用建设用地以供城市化需要的唯一途径，就是国家采取征用的方式将集体土地转为国家建设用地。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律途径对土地实行征用。”②这种制度一定程度上阻碍了城市化的进程，因为此种计划经济征地制度成本非常高。此外，我国“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”③然而这个“集体”并没有任何一条法律指出是什么组织④，这不明确的产权会使土地交易中的利益得失关系以及权限关系不明确。由此可以推断出，为满足城市化对土地的需要，各地政府必须进行农村土地产权制度的创新，以达到更大的经济效益，见表3。

二、“成都模式”的价值借鉴

成都的改革使成都的城乡人均收入比从2002年的2.60∶1降至了2008年的2.47∶1，远低于接近3.3∶1的全国水平，扭转了城乡收入差距扩大的势头。“成都模式”中有许多有参考价值的经验值得借鉴。

（一）确权颁证，还权赋能

科斯定理已指出，明晰的产权是实现资源配置的帕累托最优的前提条件。成都的确权颁证工作，使农村得以成为市场主体，并且积极地促进市场中的生产要素流动，为之后进一步的种种改革措施，奠定了良好基础。由《成都农村土地确权颁证工作状况一览表》可见⑤，成都已颁发各类证书总计412.4本，颁证率都在95%左右及以上，确权工作完成度已达到很高水平。成都的确权工作，主要围绕经营权、使用权展开。这是因为《宪法》中规定城市土地的所有权属于国家，农村土地所有权属于集体，所有权无法流转，且该城乡二元土地制度已不可动摇的存在了数十年。要想真的将农村土地流入市场，就要避开《宪法》中的限制，转而界定更有实际经济意义的使用权。而成都在这一点上的创新，无疑是成功的。

（二）耕保基金制度

耕保基金制度的作用主要有两方面，一是推进土地确权工作，二是缩小城乡收入差距，让农民从城市化进程中获利。我国的土地分配制度，许多年来都是由政府为主导，统一规划，农民参与的环节较少。而这导致农民在如今这个由政府主导到市场主导的转变中无法及时改变。具体来说，就是产权意识不够。

而耕保基金的出台，相当于将“参与土地确权”一事附加上了每年每亩土地数百元的额外收益，是真实可触的利益，因而可以调动农民的积极性，大大助力确权工作的进行。此外，耕保基金来源于城市获得新建设用地的有偿费用，不足的部分由政府补全。其第二个意义，就是耕保基金是将城市从城市化进程中的收益，通过按地分配的方式发到农村居民手中，成为农村居民的收入。这一制度将城市化与农村居民的关系，由矛盾转为互惠互利，实为缩小城乡收入差距的重要措施。

（三）综合土地整治

土地整治是一项为了在现有产权制度的限制下，为城市争取更多建设用地而出台的措施。其具体内容可概括为，将分配在农村耕地附近的建设用地复垦为耕地，将等量的建设用地的指标，规划在城市周边的本不属于建设用地的土地上，让土地为城市化所利用。在总量上，耕地并没有减少，但在空间上，建设用地集中到了城市周边，为城市化进程提供了更多的土地资源，加速城市化；而同时耕地也更加集中，方便农民耕种。除此之外，通过土地整治而取得建设用地指标，是有偿的，而这笔的“偿”，也同样会流入农村的资产中。

（四）暮罅建政策

该政策是在汶川大地震之后，为尽快重建受灾居民的住房而出台的政策。由农民提供使用权，企业提供资金和物力，共同修建房屋之后再分配利益。而这一制度，除了具有加速灾后重建这一意义外，还有将更多的土地引入市场的作用。我国的宅基地制度曾经过变迁，在曾经的福利方式分配宅基地的制度下农民获得的宅基地事实上是多于现今制度下农民被批准使用的宅基地的。⑥这一“多”的部分，在法律的名义上不被承认，不能入市流转，也不具备抵押贷款等功能，动迁之后农民也得不到补偿。但事实上农民却在这部分土地上进行着生产工作，使用着这块宅基地。而通过联建政策，农民可以先将这部分“名亡实存”的土地退还给集体，然后集体一次性地将这部分土地的使用权有偿地流转给企业或其他投资方。结果就是这部分土地成功入市，为农民带来更多的收益，让农民对这部分土地的使用权得到了法律的承认。

五、政府在土地流转过程中的职能转变

成都政府由行政指导土地流转的模式，转变到了政府指导农民个人参与土地流转，并且协助龙头企业、投资集体参与土地流转，是一个放权限权的自我突破。2006年3月14日，四川第一家农村土地流转承包服务中心成立，标志着政府正式体现其在农村土地流转中的指导作用，而不是安排、规划的作用。这种帮扶的模式可以在激发市场活力的同时给予市场最基本的条理和规范。

以成都著名的民办工业园区，蛟龙工业港为例见图3，阐述政府的协助作用在土地流转、城乡统筹工作中的重要性。

蛟龙工业港到2009年为止，投入资金56亿元，入驻企业上千家，年利税逾6亿元，常住人口达到12万，是全国范围内都很少见的极为成功的工业园区。其成功的重要原因，是因为中小企业从蛟龙工业港获得厂房的门槛低，起步较为容易。因为蛟龙工业港的厂房是靠“租”获得的，且蛟龙工业港获得土地的方式是与众不同的。由图可知，蛟龙工业港没有按照最规则的路线，通过国家征地将耕地转化为建设用地，见图4，而是直接向农村集体租赁。而政府在这与众不同的土地流转方式中起的作用有二，一是引导农民将土地出租给蛟龙工业港。二是为蛟龙工业港的模式取得法律的认同，“先斩后奏”地将蛟龙工业港纳入发展规划，并补交一系列税费，使之得以继续合法地存在。

三、“成都模式”的启发与反思

“成都模式”成功的原因主要在于两方面，一是政府以具有实际经济效益的使用权的确权到户作为基础，让土地进入土地流转市场。这是大胆的创新。避开了无法转让的所有权，为土地入市构建了合法途径。二是政府从成都本地的实际情况出发，制定了土地整治、耕保基金等合理的制度。惠及产权主体，即农民，使城市化与农民利益间的矛盾弱化，甚至使二者成为利益共同体。“成都模式”固然已经顺利地促进成都经济发展，但其仍有可以进一步改进的余地。

（一）政府职能的转变

现今政府在土地流转中的职能，主要体现在收取款项与发放款项上。譬如为企业提前垫付租金、发放耕保基金等。由于土地财政收入占地方政府财政收入的主体，所以地方政府会积极主动参与农村土地流转，以此增加财政收入。积极参与的正面意义，一是为农村带来更多投资，二是加速土地流转。同时，过于积极地参与，会导致作为产权主体的农民利益受损。由此可见，政府的职能应发生转变，不局限于收拨款项，而是发挥多方面的作用。例如发挥其监察作用，保证在土地整治中耕地面积不会受损；发挥其规范法律的作用，保障各方的合法权益，规范各方的行为，使交易市场更平稳等。

（二）保障农民合法权益

作为土地的产权主体，在土地进入市场流转后，暂时“丧失”土地的农民将会处于弱势群体。因此，在土地流转中，他们在与外界企业、公司的交易中，其合法权益容易遭受各种形式的侵犯。一是合约到期时，企业不按照合约履行对农民的补偿，或是在不续约的情况下仍然占用土地，造成农民的使用权受到侵犯；二是原本的农用土地，被企业使用之后土质改变，不再适合种地或企业在土地上修建了半永久性的设施或建筑，导致农民无法进行正常耕作，也侵害到农民土地的使用权。就此，政府应出台更具体的法律法规来规范企业的行为，防止侵权的发生；对于已发生的侵权，政府依法惩罚企业，并合理补偿农民。同时，政府还应加强对农民的法律教育，着重于签订公平的合约方面和被侵害后的维权方面的教育，改变产权主体的弱势地位，以此保障其合法权益。

（三）避免农村土地资本化的投机

城市化进程中，农村土地逐渐进入农村土地要素流转市场，因而产生了附加的价值，即使用价值之外的投资、抵押的价值。当农村土地进一步进入市场，其附加价值会因此增加，就可能会出现农村土地资本化的投机现象。这种现象主要有两点负面影响。一是会令土地价格大幅升高，到超过其真实价值的程度，产生泡沫；二是会令土地的实际使用价值一定程度上被忽视，导致土地闲置。第一点负面影响，会导致经济条件不足够好的农民，无法承担土地高昂的价格。而第二点负面影响，会使资源的利用和配置效率降低。因此，避免可能的投机现象的产生，也是保障成都持续发展中的重要一环。

参考文献：

[1] 北京大学国家发展研究院综合课题组.还权赋能：成都土地制度改革探索的调查研究[J].国际经济评论， 2010（02）：54- 92.

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[4] 陈有真.城市的试验：来自成都的实地调查[J].城市发展研究，2014（05）.

第15篇

【关键词】农村土地制度 产权缺陷 土地流转 使用权物权化

“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。我国目前农村土地制度的产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，内在缺陷不断凸现。

一、农村土地制度的产权缺陷

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。

1、农地产权主体模糊

《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近年来土地乱局的一个重要原因。

2、农地产权权能残缺

在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。

（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。

（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。

二、农村土地的流转困境

1、农村土地使用权的流转困境

农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是 ，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。

2、农村土地所有权的流转困境

农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。

土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。

三、农村土地制度的改革思考

实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。

1、坚持农地使用权物权化改革方向

概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。

实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。

渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。

渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。

2、建立有利于保障农民权益的征地制度

征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。

对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。

3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民

目前，土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。

农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。

[参考文献]