环境影响评价制度范文

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第1篇

【关键词】环境影响评价；环境影响评价法律制度；环境资源法

环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响或环境后果包括对各种环境因素或环境介质的影响、对动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响。环境影响评价法律制度是环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化，是环境资源法调整人与自然关系的重要机制。环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，是环境法的科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展，是科学决策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提。健全环境影响评价法律制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。

一、环境影响评价法律制度的概况

自1969年《美国国家环境政策法》规定实施环境影响评价法律制度以来，经历了一个从单个项目的环境影响评价（EIA）──规划计划层次──政策法律层次──战略环境影响评价（SEA）的发展过程，目前世界大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳和实施环境影响评价。

1.外国的环境影响评价法律制度

到1996年初，有许多国家的环境法律对环境影响评价作了原则性的规定，环境影响评价已构成环境与发展之间关系的重要纽带。例如，瑞典《自然资源管理法》（1987年第12号法律）第5章对环境影响评价作了明确规定，要求“开发设施或措施的许可申请应当包括环境影响评价”（第5章第1条）、开发活动必须依法“进行环境影响评价”（第2条）、“环境影响评价应当做到对开发计划的整体评价”（第3条）。根据瑞典环境法的规定，一切开发建设项目的行为人，均要申请许可，并在申请许可时，提交环境影响报告（自1991年起）；政府部门在审查许可证时，不但要考虑到资源的利用，更重要的是资源与环境的保护。当一般的开发建设项目与敏感的生态环境保护或珍稀物种保护矛盾时，保护敏感的生态环境和珍稀物种处于优先地位。

2.中国的环境影响评价法律制度

中国的环境影响评价法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的，它经历了一个逐步形成、完善的过程，大体上可以分为三个阶段。

从《环境保护法（试行）》（1979年9月）的颁布到《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）颁布前，是环境影响评价法律制度的试验、探索阶段。《环境保护法（试行）》明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”之后，包括《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》（1980年11月国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组）在内的许多法规性、政策性文件都强调环境影响评价问题。从颁布《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）至颁布《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月），是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段。1986年3月《建设项目环境保护管理办法》的颁布实行，标志着我国环境影响评价法律制度的初步建立。该《办法》对环境影响评价的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障措施等作了全面规定。之后一系列环境保护法律、法规和行政规章大都规定了有关环境影响评价的措施和要求。例如，《环境保护法》（1989年12月）第13条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。”《国家环境保护局“三定”方案》（1994年2月）提到，国家环境保护局“组织对重大经济政策的环境影响评价”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）规定：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证”；《建设项目环境保护管理程序》（1990年6月）、《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》（1994年12月）等行政规章，对环境影响评价的适用范围、内容、程序和保障措施等问题作了具体规定。《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月）的颁布实施，《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日实施）《规划环境影响评价条例》（2009年10月1日实施）标志着我国环境影响评价从项目到规划的法律制度的全面建立。

二、环境影响评价法律制度的发展趋势

1.国外环境影响评价法律制度的发展趋势

作为环境法和可持续发展法的重要法律制度，国外环境影响评价法律制度的发展趋势主要体现在四个方面：

第一，强调对政策法律等宏观性、战略的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。对具体建设项目进行评价较之对宏观行为进行评价，更具有可操作性和简便易行，并且也取得了一定成效。但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引起的，对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。

第二，强调对经济、社会和环境发展的一体化评价，使环境影响评价成为协调经济、社会、环境发展的重要手段。联合国环境规划署环境法与机构项目活动中心的官员佩吉？威尔逊等人认为：“进一步采纳、执行和发展环境影响评价立法，是各国国家环境立法的最重要的一个趋势，是实现可持续发展的良好迹象”，“全世界都普遍把环境影响评价看作是将环境与发展纳入政府决策的主要手段，因而有助于各国进行可持续发展”。

第三，强调环境影响评价的科学性。例如美国、韩国等国家的环境影响评价法律非常重视“综合运用自然科学、社会科学和技术科学等多学科的方法”。

第四，不断提高环境影响评价的实效。国外环境影响评价的实践证明，有效的环境影响评价取决于三个基本机制：公众参与，内部部门间的协调和对可选方案的考虑。通过这些机制，环境影响评价在发展政策和计划上可逐渐起到综合性的预防作用。

三、对改进我国环境影响评价法律制度的建议

1.坚持正确的改革和发展方向

建立健全环境影响评价法律制度是一个不断改进和完善的发展过程。

第一，在环境影响评价对象和范围方面，应该坚持从具体项目评价到宏观活动评价（如区域开发性活动评价、政策法律评价、规划计划评价）、从具体行政行为评价到抽象行政行为评价的转变的方向。

第二，在环境监督管理思想方面，环境影响评价法律制度应该逐步实现从末端控制到源头控制和全过程管理、从浓度控制到总量控制、从综合利用“三废”到清洁生产、从适应计划经济的监督管理到适应社会主义市场经济体制的监督管理的转变。

第2篇

关键词：环境； 可持续发展； 影响评价

长期以来，人类的行为对环境的影响往往被忽视。随着环境问题的日趋严重，人类对环境采取不自觉和漠不关心的那种时代已告结束。人们开始认识到，工业革命以来的那种不顾地球生态环境的高消耗、高投人、高污染的模式，属于不可持续的生态和消费模式，它虽满足了部分人的高水平享受，却过度的消耗了自然资源，并破坏了生态平衡。人们也认识到，环境保护与经济发展必须协调发展，孤立地就环保论环保，而没有经济发展和科技进步，环境保护也就没有物质基础。同样，人类的生产、消费和发展如不充分考虑资源和环境，则又难以持续进行。

一、环境影响评价

环境影响是指人类的行为对环境产生的作用以及环境对人类的反作用。人类行为对环境产生的影响可以是有害的，也可以是有利的；可以是长期的，也可以是短期的；可以是潜在的，也可以是现实的。总之，人类活动对环境产生的作用是多变的、复杂的。要识别这些影响，并制定出减轻对环境不利影响的措施，是一项技术性极强的工作，这种工作就是环境影响评价。

环境影响评价是一项技术，运用这项技术，可以识别和预测某项人类活动对环境所产生的影响，解释和传播影响信息，制定出减轻不利影响的对策措施，从而达到人类行为与环境之间的协调发展。

根据目前人类活动的类型及对环境的影响程度，环境影响评价可分为以下三种类型：

1.单项建设工程的环境影响评价

这种评价是环境影响评价体系的基础，其评价内容和评价结论针对性很强。对工程的选址、生产规模、产品方案、生产工艺、工程对环境的影响以及减少和防范这种影响的措施都有明确的分析、计算和说明，对工程的可行性有明确结论。

2.区城开发的环境影响评价

与单项工程环境影响评价相比，区域开发环境影响评价更具有战略性。它强调把整个区域作为一个整体来考虑，评价的着眼点在于论证区域的选址、建设性质、开发规划、总体规模是否合理，同时也重视区域内的建设项目的布局、结构、性质、规模，根据周围环境的特点，对区域的排污量进行总量控制。为使区域的开发建设对周围环境的影响控制在最低水平，提出相应的减轻影响的具体措施。

3.公共政策的环境影响评价

这类环境影响评价主要指对国家权力机构的政策进行影响评价。这是一项战略性极强的环境影响评价。它与前面两种评价不同之处在于，评价的区域是全国性的或行业性的，识别的影响是潜在的、宏观的，评价的方法多以定性的和半定量的各种综合、判断和分析。

总之，公共政策的环境影响评价是在最高层次上进行的环境影响评价，是为高层次的开发建设决策服务的，因此，它在环境保护工作中所起的作用也是巨大的、全局性的。

环境影响评价是正确认识经济发展、社会发展和环境发展之间相互关系的科学方法，是正确处理经济发展使之符合国家总体利益和长远利益，强化环境管理的有效手段，是实现可持续发展的重要措施，对确定社会经济发展方向和保护环境等重大决策问题起着重要作用。

环境影响评价合理确定一个地区的产业结构、产业规模和产业布局，正确地确定社会经济发展方向。环境影响评价过程是对一个地区的自然条件、资源条件、环境质量和社会经济发展现状进行综合分析的过程。它是根据一个地区环境、社会、资源的综合能力，使人类活动对环境的不利影响控制到最小水平的强有力措施。

二、环境影响评价制度

历史经验告诉我们，要保护好人类环境，维护生态平衡，光靠消极被动的治理是不行的，不仅花钱多，收效小，甚至造成难以挽回的损失。积极的办法是预防，不让环境污染和破坏发生，或者把环境污染和破坏控制在尽可能小的限度之内。做到这一步，要有许多政策措施和工程措施，推行环境影响评价制度无疑是最基本的措施之一。

随着中国经济建设工作的不断发展，我们还要兴建大批工业、农业、水利、能源、交通和其他各项事业。原有的城市会有发展，新的城镇将大量兴建。在这种形势下，预防环境的污染和破坏就具有更积极的意义。为了在经济建设中保护好环境，基本方针是：预防为主，防治结合，综合治理。要求把预防摆在环境保护工作的首位，把预防与治理结合起来；把单项治理与综合治理结合起来；把工程措施与管理措施结合起来；把局部措施与区域措施结合起来。推行环境影响评价制度，正是实现这一方针的重要保障。

把环境影响评价工作以法津形式确定下来，作为一个必须遵守的制度，这叫做环境影响评价制度。

美国是世界上第一个把环境影响评价工作在国家环境政策法中肯定下来的国家，随后瑞典、澳大利亚、法国、日本、加拿大、中国等也建立了不同形式的环境影响评价制度。

以法律形式确定的环境影响评价制度是带有强制性的，凡是对环境有重大影响的开发项目必须作出环境影响报告书。报告书的内容必须包括开发此项目对自然环境、社会环境将会带来何种影响，根据其影响的程度打算采取何种防治措施以减轻其危害程度。报告书必须上报有关环保部门，经批准后其开发项目才能实施。

中国环境领导部门吸取了国外的经验教训，早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第六、第七条中明确规定了环境影响评价制度。在1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二章第十三条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”

第3篇

关键词：环境影响评价；“环评风暴”；公众参与；法律责任

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）22-0158-02

《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）自2003年9月1日起施行，距今已有十余个年头。在这十多年间，我国环境影响评价制度有了巨大的发展，但是在实践中也逐渐暴露出诸多问题，其突出表现在建设单位违反《环评法》，“未批先建”、“先建后评”的情形层出不穷；环评机构缺乏资质、环评报告书弄虚作假的现象时有发生。这些问题的出现主要缘于现行环评制度规范不足所导致的功能缺失。

一、现实环评中的问题表现

（一）违反环评现象普遍存在

2005年，国家环保总局强势叫停金沙江溪洛渡水电站等13个省市30个违法开工项目，掀起首次“环评风暴”。随后几年，国家环保总局几乎被迫年年以同样的方式叫停众多大型建设项目。这些被环保总局明令停止建设的项目大都是未进行环境影响评价或者环境影响评价文件未获批准的情况下就先行开工建设的，但是这些轰动一时的“环评风暴”几乎都以违法开工的建设单位暂时停止建设并补办环境影响评价手续，之后又全部恢复建设收场。

（二）公众参与环评的渠道狭窄

公众参与一直被认为是环境影响评价制度的核心，是确保环境影响评价的民主性和正当性的必要程序。然而，目前公众参与条款在我国环境影响评价中的实际执行效率非常低。

（三）建设单位守法成本高、违法成本低

我国《环评法》第31条对建设单位违反环境影响评价的法律责任做了规定，从法律条文中来看，对于未评先建的情形，其所受的处罚仅仅是停止建设，限期补办环评手续。只有逾期未补办环评手续的，才会导致相应的罚款。这就意味着，这里的罚款似乎并非是针对“未评先建”的违法行为，而是为对建设单位未按照环保行政主管部门的要求在规定期限内补办环评手续而设立。就法律规范而言，建设单位开工之前与开工之后在履行环评审批义务方面似乎无差别。这样看来，建设单位的违法成本几乎为零，而且，即便被处以罚款，最高限额二十万的处罚对于动辄过亿的大型建设项目而言，只是九牛一毛。

（四）环评机构的管理不规范

近年来，环保护环评司几乎年年都要处罚一大批缺少资质的环评机构，出借个人证书、环评文件质量差或者超越专业类别的从业人员。2011年以来，被环保部取消资质、限期整改的环评机构不下百余家，被环保部处罚的从业人员也有数百人之多。由此，环评机构的乱象可见一斑。

另外，在环评机构编制环评报告书的过程中，大量编制内容不严格遵守标准规范、单凭经验编制或者相互借鉴等问题普遍存在。有些环评机构追求自身的经济利益，缺乏社会责任感，或者与建设单位、政府主管部门存在利益关系，无法真实客观地进行评估，导致环评结果的科学性、中立性、真实性、有效性都较为低下。

二、环评问题的制度困境检视

（一）环评补办规范不合理

环境影响评价是针对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响对策和措施的制度。由此可见，环境影响评价针对的是拟议中尚未发生的人为活动，因此前瞻性和预防性是环境影响评价制度的基本法律功能。然而，我国的《环评法》在法律责任一章中对补办环评做出规定，这实际上大大消减了环评的预防。一旦项目付诸实施甚至建设完毕，对环境的不利影响就已经发生且往往是不可逆的，那时已不可能再有真正意义上的环评了。这样的环评无法制止或预防可能发生的环境风险，实则成为一种补救手段。

与作为一般法的《行政许可法》相比，《环评法》应该属于行政许可制度在环境决策领域中实施的特别法。那么，站在依法行政的立场上分析，环评制度的实施应当以事前评价为原则，事后补办为例外[1]。但是在该法的第31条却规定了“限期补办手续”的条款。这种规定严重削弱了环境影响评价制度的预防，是对环境影响评价制度所追求的预防价值的根本否定。

（二）公众参与制度缺失

环境影响评价中的公众参与，是指除开发单位及审查环境影响评价的机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等阶段[2]。环境保护行政问题往往涉及众多利益冲突，其性质上有必要借助公众参与来增强决策的正当性。我国虽然在法律中规定了公众有参与环境影响评价的权利，但公众参与程序缺失，法律条文多是原则性规定，缺乏可操作性。

（三）法律责任设置不科学

我国《环评法》对于“未评先建”和“未批先建”这两种违法行为规定了不同的处罚方式。从主观上来看，未评先建的主观恶性或客观危害显然比未批先建的大，但是对于未评先建的行为只要在规定内“补办”环评文件即可免除所有处罚，而对于未批先建的情形则须面临罚款和行政处分，显然轻重失当。

事实上，我国环境处罚力度虚弱一直为实务界和理论界所诟病。我国目前环境立法中面临的困境之一就是环境行政处罚种类单一，总以罚款为主，罚款额又过低，导致违法成本低、守法成本高、执法成本更高的问题不能得到解决。

（四）环评机构中立性缺乏制度规范

我国《环评法》虽然规定了环评机构对评价结论负责，且不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护主管行政部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。但实际上，环评机构常常受制于委托单位以及环境保护主管部门。

三、环境影响评价的规范再造

制度本身存在缺陷是造成环境影响评价制度执行不力的根本原因。正因如此，要想走出环境影响评价目前面临的诸多问题，仅仅靠近年来越发频繁的“环评风暴”是无法从根本上得到解决的，必须追根溯源，从制度的改革与完善入手。

（一）废除环评限期补办的法律规定

在环境影响评价制度极高的执行率面前，广大公众体会到的却是环境问题在中国越演越烈的残酷现实，这时如果公众说“限期补办手续”这一规定是一个典型的“恶法”的话，也是不为过的[3]。环境影响评价制度的本质就是为了预防有可能发生的环境损害，并设法将该损害降到最低。因此“事后补办”的规定存在以“事前预防”为主要目的的制度中是非常不合理的。纵观世界其他国家和地区的环评立法，“补办”程序也是不存在的。因此，笔者认为，为了恢复环境影响评价的前置性和预防性的本质，有必要取消“限期补办手续”这一规定。环境影响评价必须在拟定活动实施前进行，否则就失去了环评的意义。

（二）完善公众参与制度

第一，丰富参与主体。受到开发活动影响或与开发活动及其后果存在利害关系的个人应当有权参与环境影响评价。另外，除了《环评法》规定的专家和有关单位外，笔者认为还应当吸收社会团体参与环境影响评价。

第二，拓展参与方式。我国法律法规规定的公众参与方式为座谈会、听证会、论证会以及其他形式。目前大多数单位采取的调查问卷这种方式虽然比较简易方便，但是问卷的内容和形式比较单一，获取的公众意见缺乏代表性。因而，在参与方式上应当多元化，除了既有的论证会、听证会、问卷调查等，还可以利用新闻传媒，互联网，热线电话等了解公众的意愿。

第三，明确参与时间。根据我国法律的规定，在环保机关进行环评的初审阶段公众是无权参与的，因而导致许多污染严重的中小企业合法避开了公众参与制度。

（三）严格法律责任

对于处罚形式单一和处罚金额过低的问题可以借鉴《深圳经济特区建设项目环境保护条例》的规定，该条例在规定建设单位违法的法律责任时，一方面把罚款数额和建设项目投资总额相对应，投资总额越高，相应的罚款也就越多[4]。这种投入越大、罚款越高的处罚方式才能对大型项目建设者起到震慑作用，提高违法成本，减少意欲违法者的侥幸心理。同时，要增加环境行政处罚的责任形式，对于违反《环评法》且造成严重后果的建设或规划单位的负责人、其他直接责任人依法追究行政责任，视情节严重与否给予警告、罚款甚至拘留的行政处罚。另外，改变《环评法》第31条规定的“未评先建”与“未批先建”的责罚不相适应的现象。无论是“未评先建”还是“未批先建”都要承担停止建设和承担罚款的处罚，且对于“未评先建”的罚款金额要高于“未批先建”的罚款。

同时，笔者建议引入“按日计罚”制度。具体而言，对于违反环境影响评价法的规定的情况，经环境保护主管部门处罚，违法行为人仍不停止违法行为或者逾期不改的，环境保护主管部门应当对违法行为人进行按日计罚。这种规定可以有效提高违法成本，从而减少违反《环评法》的行为的发生。

（四）规范环评机构管理

针对目前环评机构存在的问题，我们需要在制度上进行完善的首要问题就是从体制上将环评单位及其人员与政府行政主管部门彻底分离，使环评单位成为独立于政府职能部门的第三方。这样才会消除公众对环境影响评价单位与环保部门之间“暗箱操作”的怀疑，增强环境影响评价结论的公信力。而对于环评机构编制环评报告不严谨、不规范的行为，笔者建议设立环评单位终身责任制，即环评单位需要对本单位进行环境影响评价的项目以及做出的环境影响评价结论终身负责。这样一来，就能促使环评单位在环境影响评价过程中更加尊重客观现实，严格依照法律规定进行评价，减少委托单位和其他方面意图对环境影响评价的影响。只要环境影响评价的结论是依据客观事实和环境评价技术规范做出的，就符合法律规定，就不存在任何与环境影响评价本身无关的现实风险。

四、结语

我国的《环评法》已经实施了十余年，但从日益恶化的环境问题以及频发的“环评风暴”中，我们可以看到我国环评制度的实施效果不尽如人意。环评问题背后存在着深刻的制度根源。环评制度是环境保护与经济发展之冲突在现实层面的集中体现，我们深知环评制度的完善是一个长期的，艰巨的过程。但是日益恶化的环境问题已经容不得我们再安于现状，废除环评限期补办制度，完善公共参与制度，严格法律责任，规范环评机构管理才是走出环评困境的唯一出路。

参考文献：

[1]汪劲.对提高环评有效性问题的法律思考――以环评报告书审批过程为中心[J].环境保护，2005（3）.

[2]叶俊荣.环境政策法律[M].台湾月旦出版公司，1993：199.