环境影响评价制度范文

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第1篇

【关键词】环境影响评价；环境影响评价法律制度；环境资源法

环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响或环境后果包括对各种环境因素或环境介质的影响、对动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响。环境影响评价法律制度是环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化，是环境资源法调整人与自然关系的重要机制。环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，是环境法的科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展，是科学决策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提。健全环境影响评价法律制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。

一、环境影响评价法律制度的概况

自1969年《美国国家环境政策法》规定实施环境影响评价法律制度以来，经历了一个从单个项目的环境影响评价（EIA）──规划计划层次──政策法律层次──战略环境影响评价（SEA）的发展过程，目前世界大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳和实施环境影响评价。

1.外国的环境影响评价法律制度

到1996年初，有许多国家的环境法律对环境影响评价作了原则性的规定，环境影响评价已构成环境与发展之间关系的重要纽带。例如，瑞典《自然资源管理法》（1987年第12号法律）第5章对环境影响评价作了明确规定，要求“开发设施或措施的许可申请应当包括环境影响评价”（第5章第1条）、开发活动必须依法“进行环境影响评价”（第2条）、“环境影响评价应当做到对开发计划的整体评价”（第3条）。根据瑞典环境法的规定，一切开发建设项目的行为人，均要申请许可，并在申请许可时，提交环境影响报告（自1991年起）；政府部门在审查许可证时，不但要考虑到资源的利用，更重要的是资源与环境的保护。当一般的开发建设项目与敏感的生态环境保护或珍稀物种保护矛盾时，保护敏感的生态环境和珍稀物种处于优先地位。

2.中国的环境影响评价法律制度

中国的环境影响评价法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的，它经历了一个逐步形成、完善的过程，大体上可以分为三个阶段。

从《环境保护法（试行）》（1979年9月）的颁布到《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）颁布前，是环境影响评价法律制度的试验、探索阶段。《环境保护法（试行）》明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”之后，包括《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》（1980年11月国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组）在内的许多法规性、政策性文件都强调环境影响评价问题。从颁布《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）至颁布《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月），是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段。1986年3月《建设项目环境保护管理办法》的颁布实行，标志着我国环境影响评价法律制度的初步建立。该《办法》对环境影响评价的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障措施等作了全面规定。之后一系列环境保护法律、法规和行政规章大都规定了有关环境影响评价的措施和要求。例如，《环境保护法》（1989年12月）第13条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。”《国家环境保护局“三定”方案》（1994年2月）提到，国家环境保护局“组织对重大经济政策的环境影响评价”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）规定：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证”；《建设项目环境保护管理程序》（1990年6月）、《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》（1994年12月）等行政规章，对环境影响评价的适用范围、内容、程序和保障措施等问题作了具体规定。《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月）的颁布实施，《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日实施）《规划环境影响评价条例》（2009年10月1日实施）标志着我国环境影响评价从项目到规划的法律制度的全面建立。

二、环境影响评价法律制度的发展趋势

1.国外环境影响评价法律制度的发展趋势

作为环境法和可持续发展法的重要法律制度，国外环境影响评价法律制度的发展趋势主要体现在四个方面：

第一，强调对政策法律等宏观性、战略的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。对具体建设项目进行评价较之对宏观行为进行评价，更具有可操作性和简便易行，并且也取得了一定成效。但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引起的，对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。

第二，强调对经济、社会和环境发展的一体化评价，使环境影响评价成为协调经济、社会、环境发展的重要手段。联合国环境规划署环境法与机构项目活动中心的官员佩吉？威尔逊等人认为：“进一步采纳、执行和发展环境影响评价立法，是各国国家环境立法的最重要的一个趋势，是实现可持续发展的良好迹象”，“全世界都普遍把环境影响评价看作是将环境与发展纳入政府决策的主要手段，因而有助于各国进行可持续发展”。

第三，强调环境影响评价的科学性。例如美国、韩国等国家的环境影响评价法律非常重视“综合运用自然科学、社会科学和技术科学等多学科的方法”。

第四，不断提高环境影响评价的实效。国外环境影响评价的实践证明，有效的环境影响评价取决于三个基本机制：公众参与，内部部门间的协调和对可选方案的考虑。通过这些机制，环境影响评价在发展政策和计划上可逐渐起到综合性的预防作用。

三、对改进我国环境影响评价法律制度的建议

1.坚持正确的改革和发展方向

建立健全环境影响评价法律制度是一个不断改进和完善的发展过程。

第一，在环境影响评价对象和范围方面，应该坚持从具体项目评价到宏观活动评价（如区域开发性活动评价、政策法律评价、规划计划评价）、从具体行政行为评价到抽象行政行为评价的转变的方向。

第二，在环境监督管理思想方面，环境影响评价法律制度应该逐步实现从末端控制到源头控制和全过程管理、从浓度控制到总量控制、从综合利用“三废”到清洁生产、从适应计划经济的监督管理到适应社会主义市场经济体制的监督管理的转变。

第2篇

关键词：环境； 可持续发展； 影响评价

长期以来，人类的行为对环境的影响往往被忽视。随着环境问题的日趋严重，人类对环境采取不自觉和漠不关心的那种时代已告结束。人们开始认识到，工业革命以来的那种不顾地球生态环境的高消耗、高投人、高污染的模式，属于不可持续的生态和消费模式，它虽满足了部分人的高水平享受，却过度的消耗了自然资源，并破坏了生态平衡。人们也认识到，环境保护与经济发展必须协调发展，孤立地就环保论环保，而没有经济发展和科技进步，环境保护也就没有物质基础。同样，人类的生产、消费和发展如不充分考虑资源和环境，则又难以持续进行。

一、环境影响评价

环境影响是指人类的行为对环境产生的作用以及环境对人类的反作用。人类行为对环境产生的影响可以是有害的，也可以是有利的；可以是长期的，也可以是短期的；可以是潜在的，也可以是现实的。总之，人类活动对环境产生的作用是多变的、复杂的。要识别这些影响，并制定出减轻对环境不利影响的措施，是一项技术性极强的工作，这种工作就是环境影响评价。

环境影响评价是一项技术，运用这项技术，可以识别和预测某项人类活动对环境所产生的影响，解释和传播影响信息，制定出减轻不利影响的对策措施，从而达到人类行为与环境之间的协调发展。

根据目前人类活动的类型及对环境的影响程度，环境影响评价可分为以下三种类型：

1.单项建设工程的环境影响评价

这种评价是环境影响评价体系的基础，其评价内容和评价结论针对性很强。对工程的选址、生产规模、产品方案、生产工艺、工程对环境的影响以及减少和防范这种影响的措施都有明确的分析、计算和说明，对工程的可行性有明确结论。

2.区城开发的环境影响评价

与单项工程环境影响评价相比，区域开发环境影响评价更具有战略性。它强调把整个区域作为一个整体来考虑，评价的着眼点在于论证区域的选址、建设性质、开发规划、总体规模是否合理，同时也重视区域内的建设项目的布局、结构、性质、规模，根据周围环境的特点，对区域的排污量进行总量控制。为使区域的开发建设对周围环境的影响控制在最低水平，提出相应的减轻影响的具体措施。

3.公共政策的环境影响评价

这类环境影响评价主要指对国家权力机构的政策进行影响评价。这是一项战略性极强的环境影响评价。它与前面两种评价不同之处在于，评价的区域是全国性的或行业性的，识别的影响是潜在的、宏观的，评价的方法多以定性的和半定量的各种综合、判断和分析。

总之，公共政策的环境影响评价是在最高层次上进行的环境影响评价，是为高层次的开发建设决策服务的，因此，它在环境保护工作中所起的作用也是巨大的、全局性的。

环境影响评价是正确认识经济发展、社会发展和环境发展之间相互关系的科学方法，是正确处理经济发展使之符合国家总体利益和长远利益，强化环境管理的有效手段，是实现可持续发展的重要措施，对确定社会经济发展方向和保护环境等重大决策问题起着重要作用。

环境影响评价合理确定一个地区的产业结构、产业规模和产业布局，正确地确定社会经济发展方向。环境影响评价过程是对一个地区的自然条件、资源条件、环境质量和社会经济发展现状进行综合分析的过程。它是根据一个地区环境、社会、资源的综合能力，使人类活动对环境的不利影响控制到最小水平的强有力措施。

二、环境影响评价制度

历史经验告诉我们，要保护好人类环境，维护生态平衡，光靠消极被动的治理是不行的，不仅花钱多，收效小，甚至造成难以挽回的损失。积极的办法是预防，不让环境污染和破坏发生，或者把环境污染和破坏控制在尽可能小的限度之内。做到这一步，要有许多政策措施和工程措施，推行环境影响评价制度无疑是最基本的措施之一。

随着中国经济建设工作的不断发展，我们还要兴建大批工业、农业、水利、能源、交通和其他各项事业。原有的城市会有发展，新的城镇将大量兴建。在这种形势下，预防环境的污染和破坏就具有更积极的意义。为了在经济建设中保护好环境，基本方针是：预防为主，防治结合，综合治理。要求把预防摆在环境保护工作的首位，把预防与治理结合起来；把单项治理与综合治理结合起来；把工程措施与管理措施结合起来；把局部措施与区域措施结合起来。推行环境影响评价制度，正是实现这一方针的重要保障。

把环境影响评价工作以法津形式确定下来，作为一个必须遵守的制度，这叫做环境影响评价制度。

美国是世界上第一个把环境影响评价工作在国家环境政策法中肯定下来的国家，随后瑞典、澳大利亚、法国、日本、加拿大、中国等也建立了不同形式的环境影响评价制度。

以法律形式确定的环境影响评价制度是带有强制性的，凡是对环境有重大影响的开发项目必须作出环境影响报告书。报告书的内容必须包括开发此项目对自然环境、社会环境将会带来何种影响，根据其影响的程度打算采取何种防治措施以减轻其危害程度。报告书必须上报有关环保部门，经批准后其开发项目才能实施。

中国环境领导部门吸取了国外的经验教训，早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第六、第七条中明确规定了环境影响评价制度。在1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二章第十三条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”

第3篇

关键词：环境影响评价；“环评风暴”；公众参与；法律责任

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）22-0158-02

《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）自2003年9月1日起施行，距今已有十余个年头。在这十多年间，我国环境影响评价制度有了巨大的发展，但是在实践中也逐渐暴露出诸多问题，其突出表现在建设单位违反《环评法》，“未批先建”、“先建后评”的情形层出不穷；环评机构缺乏资质、环评报告书弄虚作假的现象时有发生。这些问题的出现主要缘于现行环评制度规范不足所导致的功能缺失。

一、现实环评中的问题表现

（一）违反环评现象普遍存在

2005年，国家环保总局强势叫停金沙江溪洛渡水电站等13个省市30个违法开工项目，掀起首次“环评风暴”。随后几年，国家环保总局几乎被迫年年以同样的方式叫停众多大型建设项目。这些被环保总局明令停止建设的项目大都是未进行环境影响评价或者环境影响评价文件未获批准的情况下就先行开工建设的，但是这些轰动一时的“环评风暴”几乎都以违法开工的建设单位暂时停止建设并补办环境影响评价手续，之后又全部恢复建设收场。

（二）公众参与环评的渠道狭窄

公众参与一直被认为是环境影响评价制度的核心，是确保环境影响评价的民主性和正当性的必要程序。然而，目前公众参与条款在我国环境影响评价中的实际执行效率非常低。

（三）建设单位守法成本高、违法成本低

我国《环评法》第31条对建设单位违反环境影响评价的法律责任做了规定，从法律条文中来看，对于未评先建的情形，其所受的处罚仅仅是停止建设，限期补办环评手续。只有逾期未补办环评手续的，才会导致相应的罚款。这就意味着，这里的罚款似乎并非是针对“未评先建”的违法行为，而是为对建设单位未按照环保行政主管部门的要求在规定期限内补办环评手续而设立。就法律规范而言，建设单位开工之前与开工之后在履行环评审批义务方面似乎无差别。这样看来，建设单位的违法成本几乎为零，而且，即便被处以罚款，最高限额二十万的处罚对于动辄过亿的大型建设项目而言，只是九牛一毛。

（四）环评机构的管理不规范

近年来，环保护环评司几乎年年都要处罚一大批缺少资质的环评机构，出借个人证书、环评文件质量差或者超越专业类别的从业人员。2011年以来，被环保部取消资质、限期整改的环评机构不下百余家，被环保部处罚的从业人员也有数百人之多。由此，环评机构的乱象可见一斑。

另外，在环评机构编制环评报告书的过程中，大量编制内容不严格遵守标准规范、单凭经验编制或者相互借鉴等问题普遍存在。有些环评机构追求自身的经济利益，缺乏社会责任感，或者与建设单位、政府主管部门存在利益关系，无法真实客观地进行评估，导致环评结果的科学性、中立性、真实性、有效性都较为低下。

二、环评问题的制度困境检视

（一）环评补办规范不合理

环境影响评价是针对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响对策和措施的制度。由此可见，环境影响评价针对的是拟议中尚未发生的人为活动，因此前瞻性和预防性是环境影响评价制度的基本法律功能。然而，我国的《环评法》在法律责任一章中对补办环评做出规定，这实际上大大消减了环评的预防。一旦项目付诸实施甚至建设完毕，对环境的不利影响就已经发生且往往是不可逆的，那时已不可能再有真正意义上的环评了。这样的环评无法制止或预防可能发生的环境风险，实则成为一种补救手段。

与作为一般法的《行政许可法》相比，《环评法》应该属于行政许可制度在环境决策领域中实施的特别法。那么，站在依法行政的立场上分析，环评制度的实施应当以事前评价为原则，事后补办为例外[1]。但是在该法的第31条却规定了“限期补办手续”的条款。这种规定严重削弱了环境影响评价制度的预防，是对环境影响评价制度所追求的预防价值的根本否定。

（二）公众参与制度缺失

环境影响评价中的公众参与，是指除开发单位及审查环境影响评价的机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等阶段[2]。环境保护行政问题往往涉及众多利益冲突，其性质上有必要借助公众参与来增强决策的正当性。我国虽然在法律中规定了公众有参与环境影响评价的权利，但公众参与程序缺失，法律条文多是原则性规定，缺乏可操作性。

（三）法律责任设置不科学

我国《环评法》对于“未评先建”和“未批先建”这两种违法行为规定了不同的处罚方式。从主观上来看，未评先建的主观恶性或客观危害显然比未批先建的大，但是对于未评先建的行为只要在规定内“补办”环评文件即可免除所有处罚，而对于未批先建的情形则须面临罚款和行政处分，显然轻重失当。

事实上，我国环境处罚力度虚弱一直为实务界和理论界所诟病。我国目前环境立法中面临的困境之一就是环境行政处罚种类单一，总以罚款为主，罚款额又过低，导致违法成本低、守法成本高、执法成本更高的问题不能得到解决。

（四）环评机构中立性缺乏制度规范

我国《环评法》虽然规定了环评机构对评价结论负责，且不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护主管行政部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。但实际上，环评机构常常受制于委托单位以及环境保护主管部门。

三、环境影响评价的规范再造

制度本身存在缺陷是造成环境影响评价制度执行不力的根本原因。正因如此，要想走出环境影响评价目前面临的诸多问题，仅仅靠近年来越发频繁的“环评风暴”是无法从根本上得到解决的，必须追根溯源，从制度的改革与完善入手。

（一）废除环评限期补办的法律规定

在环境影响评价制度极高的执行率面前，广大公众体会到的却是环境问题在中国越演越烈的残酷现实，这时如果公众说“限期补办手续”这一规定是一个典型的“恶法”的话，也是不为过的[3]。环境影响评价制度的本质就是为了预防有可能发生的环境损害，并设法将该损害降到最低。因此“事后补办”的规定存在以“事前预防”为主要目的的制度中是非常不合理的。纵观世界其他国家和地区的环评立法，“补办”程序也是不存在的。因此，笔者认为，为了恢复环境影响评价的前置性和预防性的本质，有必要取消“限期补办手续”这一规定。环境影响评价必须在拟定活动实施前进行，否则就失去了环评的意义。

（二）完善公众参与制度

第一，丰富参与主体。受到开发活动影响或与开发活动及其后果存在利害关系的个人应当有权参与环境影响评价。另外，除了《环评法》规定的专家和有关单位外，笔者认为还应当吸收社会团体参与环境影响评价。

第二，拓展参与方式。我国法律法规规定的公众参与方式为座谈会、听证会、论证会以及其他形式。目前大多数单位采取的调查问卷这种方式虽然比较简易方便，但是问卷的内容和形式比较单一，获取的公众意见缺乏代表性。因而，在参与方式上应当多元化，除了既有的论证会、听证会、问卷调查等，还可以利用新闻传媒，互联网，热线电话等了解公众的意愿。

第三，明确参与时间。根据我国法律的规定，在环保机关进行环评的初审阶段公众是无权参与的，因而导致许多污染严重的中小企业合法避开了公众参与制度。

（三）严格法律责任

对于处罚形式单一和处罚金额过低的问题可以借鉴《深圳经济特区建设项目环境保护条例》的规定，该条例在规定建设单位违法的法律责任时，一方面把罚款数额和建设项目投资总额相对应，投资总额越高，相应的罚款也就越多[4]。这种投入越大、罚款越高的处罚方式才能对大型项目建设者起到震慑作用，提高违法成本，减少意欲违法者的侥幸心理。同时，要增加环境行政处罚的责任形式，对于违反《环评法》且造成严重后果的建设或规划单位的负责人、其他直接责任人依法追究行政责任，视情节严重与否给予警告、罚款甚至拘留的行政处罚。另外，改变《环评法》第31条规定的“未评先建”与“未批先建”的责罚不相适应的现象。无论是“未评先建”还是“未批先建”都要承担停止建设和承担罚款的处罚，且对于“未评先建”的罚款金额要高于“未批先建”的罚款。

同时，笔者建议引入“按日计罚”制度。具体而言，对于违反环境影响评价法的规定的情况，经环境保护主管部门处罚，违法行为人仍不停止违法行为或者逾期不改的，环境保护主管部门应当对违法行为人进行按日计罚。这种规定可以有效提高违法成本，从而减少违反《环评法》的行为的发生。

（四）规范环评机构管理

针对目前环评机构存在的问题，我们需要在制度上进行完善的首要问题就是从体制上将环评单位及其人员与政府行政主管部门彻底分离，使环评单位成为独立于政府职能部门的第三方。这样才会消除公众对环境影响评价单位与环保部门之间“暗箱操作”的怀疑，增强环境影响评价结论的公信力。而对于环评机构编制环评报告不严谨、不规范的行为，笔者建议设立环评单位终身责任制，即环评单位需要对本单位进行环境影响评价的项目以及做出的环境影响评价结论终身负责。这样一来，就能促使环评单位在环境影响评价过程中更加尊重客观现实，严格依照法律规定进行评价，减少委托单位和其他方面意图对环境影响评价的影响。只要环境影响评价的结论是依据客观事实和环境评价技术规范做出的，就符合法律规定，就不存在任何与环境影响评价本身无关的现实风险。

四、结语

我国的《环评法》已经实施了十余年，但从日益恶化的环境问题以及频发的“环评风暴”中，我们可以看到我国环评制度的实施效果不尽如人意。环评问题背后存在着深刻的制度根源。环评制度是环境保护与经济发展之冲突在现实层面的集中体现，我们深知环评制度的完善是一个长期的，艰巨的过程。但是日益恶化的环境问题已经容不得我们再安于现状，废除环评限期补办制度，完善公共参与制度，严格法律责任，规范环评机构管理才是走出环评困境的唯一出路。

参考文献：

[1]汪劲.对提高环评有效性问题的法律思考――以环评报告书审批过程为中心[J].环境保护，2005（3）.

[2]叶俊荣.环境政策法律[M].台湾月旦出版公司，1993：199.

第4篇

【关键词】环境问题；公众评价；探讨；现状；手段

随着科技的高速发展，环境问题反而越发严峻，加上人们生活水平提高，对环境的要求也日益增加，造就了公众对环境现状越发不满，很多人自发的投入环保活动中去，目前环保活动在政府的支持下和公众的努力下，各项活动都开展的很顺利，公众的力量目前成为环保活动中的主力，而公众参与环境影响评价是一项比较创新的政策，目的是让环境与人文、经济、技术等因素在不同层次的决策中得到不同角度的考虑，公众参与环境影响评价的影响力越来越大，已成为了环境影响评价的重要组成部分。

一、公众参与环境影响评价重要性探讨

由于环境问题关系到每个人的切身利益，所以公众对环境有保护权、享受权、知情权，他们有权利知情目前的环境情况以及未来环境的发展方向，他们也有义务对环境进行保护和预防。在对环境影响评价中让公众进行直接的参与，不仅对环境保护的发展有很积极的影响，还可以让环境影响评价工作更加公正民主，还能很大程度的提高环境影响评价的质量，再者，随着人们的素质提高，他们对涉及到自身利益的活动都会体现自身的诉求，所以针对环境越来越恶劣的情况，人们才更加重视到环境的重要性，并对自身环境权要求日益增强，这些都是对环境强烈渴求的表现形式，加上全球对环境都提倡可持续发展，公众参与到评价中来也是一种让环境可持续发展实际操作手段之一。

二、公众参与的缘由

由于环境问题日益加剧，不仅市场会不起作用，就连政府一样束手无策，这就给第三方力量提供了诞生的基础，加上公众参与不仅成本降低了，而且在市场和政府调控作用不明显时，第三方力量的出现能减少环境资源的损失。随后出现环境权这个概念，更为第三方力量提供了理论依据，该理论是20世纪中期由美国学者萨克斯提出的，这是因为公众对国家对环境的管理产生了质疑，环境权的出现是保障公民权，对国家权力有一定的限制作用。随着环境危机的加剧和公民素质提高，越来越多的人普遍认为环境权和人权一样具有一般属性，是公民的一项基本权利。

三、公众参与现状

在对环境治理的过程中，最突出的问题就是利益的冲突性，这种利益最好的协调方式就是公众参与，这一理论被国际普遍的认可并进行了重点的研究，公众参与对环境的治理有积极的发展作用，其意义和影响力越来越大。然而在我国，针对生态环境的治理，公众参与程度仅仅是向环保部门进行来信、举报等，从实践来看，人们普遍对大气污染、噪声污染和水源污染的反应最为强烈，虽然相关部门在制度和措施上不断的完善，但受到各种原因的制约，仍然遗留很多的问题。首先公众参与受到政府制度的制约，公众参与必须要依赖于政府的参与，加上参与的效果并不是和公众参与持续时间和力度成正比，而是受行政部门限制，并且公众参与过分依赖政府，那么公众的立场不能被很好的表现出来，因此，公众参与的监督效果也是难以提高的，意义难以体现，这种模式对公众参与的积极性和发展性都有很大的影响；其次是目前我国公众参与还存在很大的局限性，通常公众参与都是在环境污染的末端来进行，这种通常表现为环境已经受到破坏，并有持续扩大趋势，污染现象比较严重时，已经危及到了人们的利益，那么公众才对这一情况向相关部门进行投诉或者举报。我们知道，环境破坏容易修复难，一旦环境受到破坏，其修复的时间是极其漫长的，甚至有些情况还无法修复，所以上述模式对制止环境的破坏作用相对较小，也不能做到及时的预防作用，难以实现公众参与的目的。此外，人们对于环境方面的思想素质和行为素质都还有待提高，公众参与大多都是社会组织的形式，影响力非常有限。

四、影响公众参与的主要因素

（一）成本过高

公众在参与到环境治理工作中，对环境的好坏判断仅依靠的是自我的感觉，没有一个对环境污染的具体指标，对危害指标的确定也没有具体的措施，虽然环保部门是当地的环境情况和具体的数据的检测者和提供者，但基于自身利益的关系，公布的数据和信息的真实性、全面性和可靠性经常受到公众的质疑。如果公众要得到相关数据，那么所需的成本是极其昂贵的，所以这种方式对于公众来说基本是不会选择的，虽然国家针对环境问题提出了相关的法律法规，也指明了环保部门的所尽的义务，但是至今法律法规没有赋予公众对环境的知情权，加上公众参与并不是一定能达到想要的结果，所以高成本前提下还不一定能得到有利的结果，公众普遍积极性不高。

（二）预期结果实现的概率偏低

目前的情况就是公众参与在环境污染的末端，公众对环境的预期效果在很大程度上要取决目前环境质量改善的前提下，经过公众的参与，通过一些有效的措施，环境改善效果大体上是可以确定的，但是在实际情况中，生态环境在改善时不确定的因素的很多，造成了公众参与环境改善的预期效果和实际的改善效果之间很较大的差距，并且出现这种情况的概率还普遍很高。

（三）公众心理收益偏低

由于环境问题的日趋严峻化，国家加强了对环保的教育力度和宣传力度，使人们对环境的素质越来越高，参与环保的人群也越来越多，人们对环保事业的热情也越来越高，这种热情又感染着周围的人，这时的公众的心理收益是很高的，通常心理收益越高带动人的热情越高，更多的人愿意参与，形成良性循环，反之就是恶性循环，这种情况主要是由于公众在参与过程中心理收益没有达到预期的效果，打击参与者的积极性，或者是公众付出了全心投入到环保事业中，但是环境改善的结果不如人意，也是造成公众心理收益不高的原因。

五、结束语

随着环境问题越来越恶劣，近年来全球对环境的重视程度越来越高，越来越多的人认识到环境治理的重要性。公众作为享受环境的一份子，有义务的参与到环境治理的工作中来，公众的参与能够有效的降低社会管理成本，并且发挥众人的优势，达到的效果很好，目前已经成为了环境管理中一股无法忽视的力量，但是在我国公众参与还存在不少的问题，如何提高公众参与的积极性和公众参与的效果，是目前生态环境管理中一个首要解决的问题。

参考文献

[1]喻润梅.浅议我国环境影响评价中的公众参与存在的问题及完善办法[J].北京工业职业技术学院学报，2009.

[2]黄正，曾翔，吴玮等.我国环境影响评价制度中公众参与的发展对策[J].医学与社会，2008.

[3]田良.公众参与环境影响评价的意义与作用[J].西安交通大学学报，2010.

第5篇

[关键词]环境影响评价 战略环境评价 制度体系

〔中图分类号〕D912.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）09-0105-06

环境影响评价是对环境质量的预测性评估，是在进行某项决议或人为活动之前对实施该行动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和评估的活动，其目的是为了提出相应的减缓措施和对策。环境影响评价制度是法制化、制度化了的环境影响评价活动，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一整套规则体系。就当前发达国家环境保护的现状来看，环境影响评价制度建设已经成为各国环境保护立法的主要内容，在世界环境保护历史上，美国是第一个把环境影响评价作为一项法律制度确定下来的国家。1969年美国国会通过的《国家环境政策法》把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。同年瑞典在《环境保护法》、1974年澳大利亚在《联邦环境保护法》中，亦分别效法美国，规定了环境影响评价制度。后来，新西兰、加拿大、德国、菲律宾、印度、泰国、印度尼西亚等国家也相继在20世纪70年代建立了环境影响评价制度。到目前为止，世界上已经有100多个国家和地区在开展建设活动中推行环境影响评价制度。

一、中国环境影响评价发展过程

在中国，环境影响评价体系的建立有一个历史过程。1973年8月我国在北京召开了第一次全国环境保护会议，拉开了我国环境保护事业的序幕。1979年9月我国颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，其中规定在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计，并正式确立了环境影响评价制度的法律地位。[1] 1986年3月我国颁布了《建设项目环境保护管理办法》，同年6月颁布了《建设项目环境影响评价证书管理办法》（试行），前者对环境影响评价的程序、内容、审批等都进行了详细规范。至此，环境影响评价审批制度逐步规范，确立了审批的一些基本原则，如建设项目必须符合国家和行业的产业政策，符合地区总体规划布局和环境区划，符合国家或地方的排放标准，符合政府下达的污染物排放总量控制标准；环境影响评价的实际应用范围稳步扩大，从基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目，从传统的国有企业建设项目扩大到外资企业和乡镇企业建设项目，建设项目环境影响评价的技术规范和标准体系也在不断发展中完备起来。

随着中国经济改革不断深化，对外开放不断扩大，建设项目的投资渠道和立项管理程序发生了较大的变化。有关法律、行政法规都没有明确提出对建设项目必须实行环境影响评价制度的要求，在实行环境影响评价制度的过程中也出现了一些新问题，致使一些本应进行环境影响评价的建设项目并没有进行环境影响评价，产生了一些本不该发生的环境污染和生态破坏。[2] 针对现实中存在的问题，1996年国务院在《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发[1996]31号）中明确规定：“建设对环境有影响的项目必须依法严格执行环境影响评价制度和环境保护设施主体工程同时设计、同时施工、同时投产的‘三同时’制度。”1998年国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》（国务院253号令），该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都明确的规定。2002年10月我国正式颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，该法在总结近30年环境保护工作经验的基础上，对环境影响评价的定义、评价范围、评价层次、分类、评价原则和内容、评价程序及各部门的相关法律责任做出了全面规范，初步形成了较完善的环境影响评价制度。经过30多年实践，有关建设项目的环境影响评价法规逐步配套，建立了由法律、行政法规和部门法律规章所组成的建设项目环境影响评价法律体系。

二、中国环境影响评价的法律体系

随着社会经济的快速发展，人们已经认识到，为了自身的生存和发展，需要协调社会经济发展与环境保护的关系，开展环境影响评价，进行环境管理。而环境影响评价和环境管理都必须依据相应的法律法规。我国现行的与环境保护相关的法律主要有《环境保护法》、《环境影响评价法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等。[3]

《环境保护法》是环境保护的基本法，在该法的第13条中规定“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”这一条款中，对环境影响评价制度的执行对象和任务、工作原则和审批程序、执行时段与基本建设程序之间的关系作了原则规定。这也是各单项法和行政法规中关于环境影响评价制度的法律依据和基础。

《环境影响评价法》对规划的环境影响评价、建设项目的环境影响评价、法律责任等作了更明确、更详尽的规定。该法对环境影响评价的目的、对象等作了明确的界定，并对规划和专项规划的内容、审批的法律程序、跟踪评价等做出了详细的规定，明确了参与环境影响评价的技术服务机构、环境保护行政主管部门、建设单位和规划审批机关的法律责任，并首次提出由上级机关和监察机关对违法的直接负责主管人员和其他责任人员给予行政处分，弥补了过去环境保护法规中行政处分不明确的缺陷。

《海洋环境保护法》第43条规定：“海岸工程建设项目的单位，必须在建设项目可行性研究阶段，对海洋环境进行科学调查，根据自然条件和社会条件，合理选址，编报环境影响报告书。环境影响报告书经海洋行政主管部门提出审核意见后，报环境保护行政主管部门审查批准。”第47条规定：“海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准，在可行性研究阶段，编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。”

《大气污染防治法》第11条规定：“新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响做出评价，规定防治措施，并按照规定的程序报环境保护部门审查批准。”

《水污染防治法》第13条规定：“新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治的措施，按照规定的程序报经有关环境保护部门审查批准。在运河、渠道、水库等水利工程内设置排污口，应当经过有关水利工程管理部门同意。”

《固体废物污染环境防治法》第12条规定：“建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目，必须依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。第13条规定：“……固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”

《环境噪声污染防治法》第13条规定：“新建、改建、扩建的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目可能产生环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。”

此外，在其它一些自然资源保护法律、规划建设相关法律中，也有要求实行环境影响评价制度的规定。如《野生动物保护法》第12条规定：“建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书；环境保护部门在审批时，应当征求同级野生动物行政主管部门的意见。”《乡镇企业法》第36条规定：“乡镇企业建设对环境有影响的项目，必须严格执行环境影响评价制度”等等。

三、战略环境评价

战略环境评价（Strategic Environmental Assessment，SEA）是环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用。[4] 1970年美国联邦国家环境政策法的颁布，标志着战略环境影响评价已经在美国以制度的形式确定下来，但当时学术界还没有正式提出战略环境影响评价概念，对战略环境影响评价称之为计划环境影响评价（Programmatic Environmental Impact Assessment，PEIA）、规划环境影响评价、区域环境影响评价、环境累积影响评价、总体环境影响评价，或干脆就叫环境影响评价。[5] 直到20世纪90年代，SEA这一概念才由英国的N. Lee，C．Wood和F．Walsh等人提出。Therivel等在其合著的《战略环境评价》一书中正式给出SEA的定义，即SEA可以看成是环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用。具体来说，SEA是对一项政策计划或规划及其替代方案的环境影响进行的正式的、系统的和综合的评价过程，还包括就评价的结论准备一份书面报告并将评价结论用于由政府负责的决策中。[6]

尽管中国自1979年就确立环境影响评价（EIA）制度，但是在上个世纪90年代以后，才意识到战略环境评价的重要性，并着手从概念引入、国外理论成果与实践经验的介绍、符合国内实际的理论研究与尝试性案例，到立法与制度体系的建立等展开了一系列工作。十多年来，中国的SEA完成了“从起步到立法实践”的过程。

（一）起步阶段

上个世纪80年代初，王华东教授等开始介绍国外的区域环境影响评价，并提出在国内开展对新老城市发展的环境影响评价。[7] 此后直到1995年，我国SEA研究主要集中在SEA概念与国外研究成果、实践经验的介绍，开展SEA的意义及有关立法与实践建议，实施SEA的可行性及基本内容，SEA 与项目 EIA 的关系，SEA的技术框架、程序与方法以及SEA对于实施环境与发展综合决策的作用和意义等等。

这个时期，国家政府层面也意识到开展SEA的重要性，并在相关文件中得到体现。如1994的《中国21世纪议程――中国人口、环境与发展白皮书》提到：“在有关立法中规定建立可持续发展影响评价制度，要求政策部门在制订政策、规划过程中和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响作出评估”；1995年的《中国环境保护21世纪议程》提到：“环境保护部门要积极主动参与重大产业和经济技术政策的制定，参与区域开发、生产力布局和资源优化配置等涉及国民经济与社会发展全局性工作的综合决策，参与对重大的发展计划和建设项目的评估和审批”；1996年的《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“在制订区域和资源开发，城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”

（二）系统的理论与实践研究阶段

20世纪90年代以来，区域开发活动日益升温，尤其是出现了全国性的“开发区热”。与开发区的环评实践相结合，我国的SEA步入了快速发展时期。特别从20世纪90年代末起，有关探讨SEA理论的文章逐年增多，并且已成为当前环境科学研究的热点之一。图1和图2清楚地表示了这种趋势。[8] 图中RSEA（Regional Strategic Environmental Assessment）表示区域环境影响评价、PSEA（Plan Strategic Environmental Assessment）表示规划环境影响评价。同时，一些有代表性的专著也陆续出版，主要有彭应登等编著的《区域开发环境影响评价》，尚金城、包存宽等编著的《战略环境评价导论》等。

具体而言，在SEA理论研究方面，彭应登等阐述了SEA与项目EIA的关系，提出要借鉴国外SEA的方法来研究区域开发环境影响评价，并指出区域开发环境影响评价应该成为决策手段和规划手段，而累积影响评价应成为核心内容。[9] 还有多位学者认为区域开发环境影响评价是SEA中规划、计划层次的一种类型，我国习惯于将区域开发环境影响评价单独列出。李巍等重点研究了政策评价问题，阐述了政策评价的意义、特点、程序、原则及方法，提出借鉴多观点系统分析方法来生成政策替代方案，构建综合集成SEA方法学框架，并用于汽车工业政策探讨。[10] 尚金城等提出了战略环境评价系统及工作程序，[11] 但他所关注的是技术系统而不是管理系统。包存宽等从基本政策意义的战略角度发表了一系列关于SEA评价程序要素的研究成果，并以我国西部大开发战略为例进行实证研究。[12] 徐鹤等总结了微观层次上的SEA方法学。[13] 这些理论研究为我国开展SEA奠定了一定的基础，反映了这一时期的研究成果。

这个阶段开展了一些相关课题研究。如，由国家环保总局环境工程评估中心承担的“中国政府战略环境评价能力建设项目”；北京师范大学承担的“流域开发政策的SEA研究项目”和“西部大开发战略环境评价”项目；南开大学承担的“污水资源化政策SEA”项目；同济大学、复旦大学、上海市环境保护局共同完成了“上海市实施战略环境评价的基本框架、技术方法与案例研究”和“《上海市城市交通白皮书》环境影响评价”；复旦大学承担的“战略环境评价（SEA）的框架体系及计算机集成信息支持系统”；东北师范大学、山东大学等承担的吉林、山东省生态省建设SEA研究课题[14] 等。

国家也在不同层面启动了立法程序。如国家环境保护总局规定的主要职责中的第1条：“受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”；1998年出台的《建设项目环境保护管理条例》规定：“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城改造等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价”；2000年国家启动了《环境影响评价法》立法程序，极大地促进了SEA方面的理论研究。

（三）制度体系的建立与实施

经过30多年的实践，我国有关建设项目环境影响评价的法规已逐步配套，并建立了一个由法律、专门法规和部门规章所组成的建设项目环境影响评价法规体系。2002年10月通过的《中华人民共和国环境影响评价法》以立法的形式将政府的规划纳入环境影响评价的范畴，使环境影响评价从决策的源头发挥作用，从全局上防止环境污染和生态破坏，标志着我国环境影响评价进入了一个新的阶段。

环境影响评价法把评价的对象从单纯的建设项目扩展到各类与环境资源相关的社会经济发展规划，从法律上确立了在规划层次，包括土地利用及区域、流域、海域综合性规划和“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发”十类专门性规划及其指导性规划需要开展环境影响评价，即规划层次的SEA。为贯彻落实该法，指导规划环境影响评价的实施，促进规划环境影响评价的科学化和规范化，国家环境保护总局组织编制了《规划环境影响评价技术导则（试行）HJ/T130-2003》及附件、《专项规划环境影响报告书审查办法》等环评法实施的技术文件或行业标准。

在《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施前，国家环保总局组织完成了4项该法的配套规章，分别是：（1） 《关于规划的环境影响评价范围规定》；（2）《环境影响评价审查专家库管理办法》；（3）《规划环境影响评价技术导则》（试行）；（4）《专项规划环境影响报告书审查办法》。

此外还着手开展了环境影响评价基础数据库的建设工作。

战略环境评价在我国是一项全新的工作，国外也处在理论研究和探讨阶段。我国在对战略环境评价立法以及配套法规的制定过程中，充分吸收了欧盟、美国、加拿大、南非等国家在战略环境评价理论研究和实践中的经验，并与我国的具体实际相结合，走出了一条具有中国特色的战略环境评价之路。当然随着理论研究的深入和实践经验的积累，战略环境评价制度体系还将不断充实和完善。

四、战略环境评价的重点研究领域

（一）有关经济政策的战略环境评价

根据当前实施的《环境影响评价法》，应进行战略环境影响评价的内容集中在规划层次，主要是指国务院有关部门、设区的市级以上人民政府及其有关部门编制的土地利用有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。《环境影响评价法》没有将所有政府部门编制的可能产生环境影响的经济政策等列为评价对象，而政府部门编制的这些政策或计划可能对生态环境的影响较之部门规划或专项规划更为深远。在我国各级政府部门在每届政府任内，均会编制“国民经济和社会发展计划（一般为五年规划期）”，这一类规划性文件在综合规划中地位最高、作用最大，其对环境的影响十分巨大，从理论上讲对该类规划应进行环境影响评价。但由于开展这一层次战略环境评价的理论不成熟，也没有进行有效的实践探索，因此，在环境影响评价法中，并没有把这一层次的战略环评做硬性的要求。[15] 今后应加强这一领域的方法论研究，相信随着环境影响评价制度的不断发展和完善，这类规划不久也应成为《环境影响评价法》的评价对象。

（二）规划环评的深化

《环境影响评价法》将规划纳入环境影响评价的范畴，这是十年来我国环境立法最为重大的进展。这部法律力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，从项目评价进入到战略评价，标志着我国环境与资源立法步入到了一个新的阶段。在SEA 中，指标用于衡量、表征、描述环境现状，预测环境影响，比较不同可选方案的环境效应，跟踪监测战略行为实施后的环境质量的变化及其与环境目标之间的差值。

评价指标是SEA 内容的定性与定量化表现形式，而评价方法是对指标进行分析、预测、得出评价结论的工具和手段，二者共同影响着SEA 的质量。而这两方面正是目前SEA 的薄弱之处，指标体系的建立更需要在实践中逐步完善。我国幅员辽阔，地域差异显著，只能建立笼统而概括的通用指标，落实到具体地区时，应根据具体情况进行具体分析。因此，一方面，应通过组织优秀的SEA 专家和工作人员开展不同类型、不同层次、不同行业的SEA 实践研究，进一步开发适合国情及具有地方特色的方法学和指标体系。另一方面，通过加强国际交流与合作，借鉴发达国家的成功经验，不断充实和完善我国的SEA评价指标体系。

（三）战略环境评价中的公众参与问题

在环境影响评价各个阶段会有不同的公众参与，这是环境影响评价中的一项重要工作。在环境影响评价法中对公众参与环境影响评价作了专门的规定之外，2006年3月环保总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》。有效的公众参与可使环境影响评价结果和制定的环保措施更具合理性、实用性和可操作性；公众参与过程也体现了环境影响评价工作和有关部门对公众利益和权利的尊重，有利于提高人民群众的环境意识。

“公众”是指那些对于拟议活动的环境后果特别关心或有利害关系的个人或团体。通常将公众分为四类：（1） 直接受拟议活动影响和生活在邻近地区的个人或团体；（2） 环境方面专家和管理人员或团体；（3）能够从拟议行动或项目中获得利益的个人和团体；（4） 一般公众中的部分人，主要指非政府组织或其成员。在开展公众参与时，要充分利用各种协会和团体来吸收个人作为参与者、当事人或评议人。

我国目前环境影响评价工作中对公众参与的研究主要集中在对建设项目环境影响评价方面，对于战略环境评价中公众参与的方式、内容和程序等还处于探索阶段，使得公众参与在实践中存在一定的局限性。目前，我国公众参与战略环境评价中存在参与深度、宽度不够、参与意识淡薄和参与效果欠佳等问题，[16] 在一定程度上阻碍了战略环境评价程序的完善和实施效果。因此，开展规划层次公众参与的理论和方法研究，对于提高规划环境影响评价中公众参与的有效性显得十分必要。

《物权法》的通过为公众参与环境影响评价在法律上确立了地位，环境影响评价公众参与暂行办法的颁布实施，使得公众参与环境影响评价有法可依。今后应在公众参与时机、参与范围、参与程度及参与方式等方面，在积极学习国外先进的公众参与方法的基础上，探索适合中国国情的战略环境评价公众参与机制。

[参考文献]

[1]郑铭． 环境影响评价导论[M]． 北京：化学工业出版社，2003.

[2]朱坦． 战略环境评价[M]． 天津：南开大学出版社，2005.

[3]陆书玉． 环境影响评价[M]． 北京：高等教育出版社，2001.

[4]Therivel Riki, Wilson Elizabeth, Thomson Steward et al. Strategic Environment Assessment[M]. London: Earthscan Publication Ltd. 1992.

[5]Sigal L L, Webb J W. The Environmental Professional[J]. 1989，（11）.

[6]Therivel Riki, Rosrio Maria.The Practice of Strategic Environmental Assessment[M]. London: Earthscan Publication Ltd. 1996.

[7]王华东，姚应山． 区域环境影响评价有关问题探讨[J]． 中国环境科学，1991.

[8]薛继斌． 土地整理规划环境影响评价研究[D]． 浙江大学博士学位论文，2004.

[9]彭应登，王华东． 累积影响及其意义[J]． 环境科学，1997，（1）.

[10]李巍，杨志峰． 重大经济政策环境影响评价初探――中国汽车工业产业政策环境影响评价[J]． 中国环境科学，2000，（2）.

[11]尚金城，包存宽． 战略环境评价系统及工作程序[A]． 中国内地与香港区域性环境影响评估（EIA）研讨会论文集[C]. 香港：香港出版社，1999.

[12]包存宽，陆雍森． 在西部开发中应实施战略环境评价[J]． 环境导报，2001，（5）.

[13]徐鹤，朱坦等． 战略环境评价方法学研究[J]． 上海环境科学，2001.

[14]包存宽，陆雍森，尚金城． 规划环境影响评价方法及实例[M]． 北京：科学出版社，2004.

第6篇

第二条本规定所称环境影响评价文件,是指环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的统称。

第三条建设对环境有影响的项目,不论投资主体、资金来源、项目性质和投资规模,都应依照《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定进行环境影响评价,并向有审批权的环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。

第四条实行审批制的建设项目,建设单位应当在报送可行性研究报告前完成环境影响评价文件报批手续;实行核准制的建设项目,建设单位应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续;实行备案制的建设项目,建设单位应当在登记备案后和项目开工前完成环境影响评价文件报批手续。

需要办理营业执照的,建设单位应当在办理营业执照前报批环境影响评价文件。

第五条国家和省规定的特定建设项目:钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、电石、铁合金、焦炭、火电(含热电联产、综合利用)、物种引进、酒精生产、纸浆生产、病原微生物实验室、超过豁免水平的伴有辐射等项目,其环境影响评价文件分别由国家和省环境保护行政主管部门审批。

第六条省政府及省政府有关部门审批、核准或者备案的项目中,房地产项目由市环境保护行政主管部门审批;总投资额5000万元以下的项目,其环境影响评价文件除按规定由省环境保护行政主管部门审批的外,由市环境保护行政主管部门负责审批。

第七条化学原料、石油化工、酿造、淀粉制造及深加工等污染较重或者涉及环境敏感区的建设项目,其环境影响评价文件除国家、省环境保护行政主管部门审批的外,由市环境保护行政主管部门审批。

第八条跨县(市)区行政区域的建设项目,其环境影响评价文件,除国家和省级环境保护行政主管部门审批的外,由市环境保护行政主管部门审批。

第九条市政府及市政府有关部门审批、核准或者备案的项目中,总投资2000万元以下的房地产;餐饮娱乐服务业;批发零售市场;服装制造;印刷、文教体育用品;一般货物仓储;卫生站、血站;学校;停车场、客运站、驾驶员培训基地;农业综合开发;植树造林;不含热处理及表面处理工艺的机械加工等12类建设项目,其环境影响评价文件由县(市)区环境保护行政主管部门审批,其余项目环境影响评价文件由市环境保护行政主管部门审批。县(市)政府及其有关部门审批、核准或者备案的项目,其环境影响评价文件由县(市)环境保护行政主管部门审批。

第十条锅(窑)炉建设项目环境影响评价文件的审批,仍按《*市大气污染防治条例》的有关规定执行。

第十一条凡涉及省、市级各类保护区的建设项目,其环境影响评价文件由市及县(市)区环境保护行政主管部门审批的,在审批前应征求省、市环境保护行政主管部门的意见。

第十二条市级环境保护行政主管部门可以将本部门负责审批的建设项目的环境影响评价文件,委托该建设项目所在县(市)区的环境保护行政主管部门审批。委托机关应当对受托机关实施的审批行为负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。

第十三条对国家明令淘汰和禁止发展的能耗物耗高、环境污染严重、不符合产业政策和市场准入条件的建设项目的环境影响评价文件,各级环境保护行政主管部门一律不得受理和审批。

第十四条上级环境保护行政主管部门对下级环境保护行政主管部门超越法定职权、违反法定程序作出的环境影响评价审批决定,有权予以撤消或者责令限期纠正。

第十五条除国家规定需要保密的情形外,县级以上环境保护行政主管部门对作出的建设项目环境影响评价文件的审批决定和对环境影响评价技术服务机构的业务考核情况以及其他有关信息,应当定期在政府网站、办公场所予以公布或者采取其他方便公众查阅的方式公布。

第7篇

【关键词】环境影响评价；制度

环境影响评价制度是现代环境法的重要内容，是实现环境保护的重要手段和措施。服务于环境保护之目的的环境影响评价是一项社会性活动，是一项运用科学手段而做出的科学评价，具有综合性、客观性、预测性的特征。

1.中国环境影响评价制度存在的问题

1.1制度本身的局限性

《环境影响评价法》对于诸多内容的约束力仍然存在着许多不足的地方，许多政策，法规以及部分规划内容并没有被纳入其中，与此同时规划环境评价条款和技术的导则过于原则化，缺乏可操作性。除此之外，在公共参与体系的构建内容上仍然不够完善和明确，缺乏相对应的法律法规作为依托，信息公开的时间相对滞后，在内容的设置上避重就轻，公众参与的形式过于单一。在面临突发状况的时候没有较强可行性的替代方案可供选择。

1.2执行体制不健全

执行体制的不健全主要表现在环境监管体制的监管内容上。环保部门对于项目内容的验收和日常管理的检查缺乏有效的监督，各级相关部门以及企业仍然不能够对环境评价引起高度的重视，更谈不上环境保护竣工验收制度的贯彻。有些地方的环境评价执行的工作效率较为低下，环评执法部门的处境令人堪忧，最终让相关的法律法规没有得到严格的执行和落实。另外，政府部门对国家的政策、法律、法规等贯彻和执行力度不强，缺乏科学系统的激励控制措施，无法正确认识规划环评与项目环评的关系，在实际的工作中发现，许多规划环评是在所包含项目环评不被受理而在强迫的情况下进行编制的，部分规划环评的评价范围和内容等不能满足相关导则和标准要求，没有按照审批权限的要求，经过有审批权限的环境保护主管部门审批。

1.3支撑体系薄弱

部分环评单位的技术人员缺乏应有的职业道德，存在着“拿人钱财，替人消灾”不良风气。同时，各级相关部门以及企业仍然不能够对环境评价引起高度的重视，更谈不上及时有效的验收。所编制的环评报告质量较低，无法准确的反映工程实际情况。与此同时，一些专家责任心不强，又不能够做到与时俱进，及时跟踪最新的环境保护技术，信息建设网络仍然停留在比较初级的阶段，不能对环评报告做出客观、准确的评价。为了进一步的增强支撑体系的执行力，各级政府和相关部门要引起高度的重视，通过引进先进的技术和具有专业化素质的人才队伍来加大支撑体系的建设力度。

2.完善我国环境影响评价制度的对策

2.1设立严格的环境影响评价审批分离制度

就规划环评而言,在某种意义上我国政府当中规划的编制机关和审批机关是的重合现象严重，流于形式和蒙混过关的环评比比皆是。就项目环评而言,现行的建设项目环境影响评价制度缺乏相应的监督和控制机制，这很有可能导致行政审批权力过大，进而引起其他问题。所以我国在这方面应设立专门的环评审查机构，建立专门的项目环境评审委员会和环境影响评价专家委员会以及必要的专家小组，这不仅可以加强听证会和专家意见的监督力度还可以加强对环境影响评价文件审查的组织管理。如果由审查机构负责建设工程项目的环境影响评价的审查工作，审查的意见必须作出明确的肯否结论，以此作为环保部门是否批准的依据， 建立起审和批分离的制度。

2.2明确和完善法律责任

对环境影响评价之中的一些违法行为应加大处罚力度，达到权责一致。首先，环境保护行政主管部门对未规定公众参与内容的环境影响评价的报告书，应当不予审批：其次，对应向环保部门提交建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表申请的建设单位，未提交申请并擅自开工，且建设项目已经完成的，应给予一定的罚款，并依法追究行政责任，给环境造成恶劣影响的，应加倍罚款，依法追究行政责任，情节严重的应依法追究刑事责任；第三，环境保护行政主管部门对于在环境影响报告书中隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的建设单位，应吊销其评价资质证书，处以罚款，并依法追究主要责任人员的行政责任；第三，建设单位对公众的合理意见不予采纳而开工建设，应当责令停止生产，处以罚款，并依法追究主要责任人员的行政责任。

2.3提高公众参与力度

完善公众参与权制度。明确分清哪些情形是属于必须要求公众参与并征求意见的，哪些是属于可以不向公众征求意见的，之后在所规定的具有实际操作性的参与程序下有序进行；也可以采取听证会的办法，进行群众听证会或专家论证会，对于可能直接对公众环境权益产生重大影响的规划或建设项目必须通过群众听证会形式，群众要包括个层次，各方面的人员；同时一定要通过立法手段确保公众参与主体的成员组成要有代表性、广泛性和人身安全性，明确公众在环境影响评价活动中的法律地位。

完善公众参与的环境力度。公众的监督、举报、宣传、督促是我国环境保护事业的发展的重要推进力量，环境相关者获取必要信息的权利就需要得到切实保障。首先，通过宣传教育的方式，提高公众的环境意识，使群众们自觉的加入到环境保护的行列中来。其次，畅通的参与渠道，让公众切实的感觉到自己主人翁地位，不仅能增强公众的参与积极性和责任感，还能最有效的保障环境评价结果真实性、公正和客观。第三，确立完善的公众环境受损补偿请求权制度。当公民环境权益被侵害的事实已造成时，环境影响评价制度作为事先预防机制，其作用实赋予受害人尽可能宽泛的请求权，赔偿的范围不应仅仅限于人身健康造成的损害，还应给予对受害者造成的精神损害，构筑一种完善的事后补救机制。

3.结束语

环境影响评价已经成为支持我国经济发展的重要手段，成为实施可持续发展的基本保证，是实现“以人为本”促进人和自然协调发展的重要措施。这就更需要我们在实施环境影响评价制度过程中，要不断完善对具体建设项目的评价，强调对经济、社会和环境发展的一体化评价的同时，注重环境影响评价的科学性，不断完善环境影响评价制度和提高环境影响评价的实效。　[科]

【参考文献】

［1］赵慧，秦明周，王猛．关于环境影响评价问题的思考与建议[J].同口师范学院学报，2007，24(1)：97．

第8篇

    关键词:环境影响评价;公众参与;环境权 

    1 公众参与环境影响评价的理论基础

    1.1 环境权理念的提出

    环境权是社会权的重要组成部分,它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。环境权的提出和研究始于20世纪60年代,第21届联合国大会一致通过的《经济、社会和文化权利国际公约》(1966)和《公民权利和政治权利国际公约》指出了公民环境权的部分内涵。紧接着美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”,于是有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点,认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利,公民的环境权是公民最基本的权利之一,应该在法律上得到确认和保护。

    公民环境权,即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利,它既是一项实体性权利,又是一项程序性权利。从实体权利方面看,它包括:①优良环境享有权,即公民有要求享受优良环境的权利;②恶化环境拒绝权,即公民有拒绝恶化环境的权利。程序性环境权是实体性环境权的重要保障,同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。作为程序性的环境权,其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等。

    公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分,是公众参与环境保护的一项基本权利,公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容,在环评中,只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中,使其权利真正的得到实现,环评工作的开展才能顺利。

    1.2 外部性理论分析

    外部性是指当不同的人效用函数和消费函数相互关联时,由于他们相互施加了收益和成本而产生的收益和成本的非意愿转移,它分为外部经济和外部不经济。具体到环评中,这种外部不经济表现为由于拟议行为作为一种人类活动会对环境造成一定的影响,所以拟议行为的实施者追求生产的最大化的同时,很可能会造成所涉公众的效用函数的向下运动,效用减少,即产生了一种为了维护原效益而没有得到定价的“外溢性”成本。在拟议行为的投资者在实施了拟议行为后不愿付出这部分“外溢性”成本,而强迫所涉公众独自承担这种“外溢性”成本显然是不经济的,而且容易形成双方的对抗,使不经济扩大。在这个意义上,对拟议行动的环评的目的就是尽可能的减少拟议行动的外部不经济,这就必须吸收相关公众参与到对拟议行动的环评中来,充分考虑相关公众的意见,以决定拟议行动的实施与否和选择最优方案,这是公众参与环评的经济根源。

    2 公众参与环境影响评价的现实状况

    2.1 我国公众参与环评的立法现状

    20世纪90年代初,我国开始在环评制度中推行公众参与,最早是1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中,首次对公众参与提出明确要求。

    1996年,在修订的《水污染防治法》第13条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。在环评法出台之前,由于缺乏具体的法律规定,我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。

    2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)进一步完善了公众参与制度,在公众参与环评的范围、程序和时机作了相应的规定。紧接着,2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件,为公众参与环评提供了一个可靠的依据,对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定,保障了公众参与环评的切实可行。

    2.2 公众参与环保的现状

    据中国环境文化促进会的首个中国公众环保民生指数显示,尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点,但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动;知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20%;环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因,不仅仅是公众环境意识程度较低,公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制也是很重要的一部分原因。公众参与环境保护的状况是这样,参与环评的状况就更不用说了。正如圆明园湖底防渗工程环评听证会我们可以看到,环评法的落实情况不太乐观,公众参与环评的制度显然在很大一定程度上都没有落到实处。

    

    3 我国公众参与环评制度中存在的不足

    3.1 公众可参与的环评的范围较窄

    在《环评法》中规定:“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划” 和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”,才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与,对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定,一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与,这样的限制过于严格,另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。另外对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定,可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。

    3.2 公众参与环评的可操作性存在欠缺

    我国的环评机制起步较晚,发展还不成熟,在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全,还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数,采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定,难免忽略了一些公众的意见。

    3.3 公众的环境知识储备不足

    公众参与中各方面的群众,由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同,在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距,较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系,对可持续发展观的认识不科学,调查结果有时不能正确反映实际情况,这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。

    3.4 公众参与环评的保障机制不完善我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利,但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢?从当今我国的现状来看,在我国现行的环评制度中,环保部门对环评机构的监督,主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利,但是这里却缺少相应的监管、问责机制,这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定,但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足,如果他们的积极性调动不起来,在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务,谁来对他们进行问责。还有,当公众的意见不一致,或者出现分歧的时候,谁来做最终的决断?这在《暂行办法》中无明确的规定。

    4 对我国公众参与环评制度的建议

    4.1 出台《环境影响评价技术导则——公众参与》

    《暂行办法》第三十八条规定公众参与环评的技术性规范,由《环境影响评价技术导则——公众参与》规定。但是《暂行办法》实行两年多来,《环境影响评价技术导则——公众参与》一直是“待字闺中”,这不得不让《暂行办法》的实施和技术操作大打折扣。而且,从现今的技术导则来看《环境影响评价技术导则——声环境》等在环评的实践中发挥了举足轻重的左右,可见技术导则的重要性,特别是在我国公众参与环评制度还不成熟的情况下。为了保障公众参与环评的切实实现和避免像圆明园湖底防渗工程环评听证会这种现实操作和法律脱轨的情况的重演,建议相关部门尽快出台《环境影响评价技术导则——公众参与》。

    4.2 扩大公众参与环评的范围

    公众参与环评的基础是环境权的存在和外部不经济可能出现,因此,存在拟建项目中的可能出现的外部不经济和公民环境权,公众就有必要参与拟建项目的环评。我国目前法律的限定显然不利于公众环境权的实现,存在环评就应该存在公众参与。环评的目的是实施可持续发展战略,预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展。而在对环境的不良影响中,公众是最直接的受害者,而且受害最严重,因此,环评中必定要求所涉公众参与,即每一个环评中都需要公众反应他们的意见,参与到其中,为其利益而行使合法权利。

    4.3 提高公众的环保知识和意识

    一方面要求社会组织和政府多开展宣传,积极利用各种媒体(如报纸、电视、广播、互联网等)加大宣传力度,逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识,使环保意识由教育强化成一种习惯,从而使环保参与成为一种自觉行为。同时也要帮助公众改变观念,由高消费向“生态消费”转变,建立科学的环境和经济发展观。另一方面要求公众注重自身对环境的关注、对自身环保素质和环保法律知识掌握程度的提高,真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。

    4.4 建立权利保障机制和媒体监督机制

    从司法救济角度来讲,在相关的法律中,结合我国的具体情况,引进公民的环境诉讼权利的规定,赋予其获得因其权利受到侵犯而额外支付的没有定价的“外溢性”成本的权利,提高违法成本,使公众的环境权能得到有效的司法保障。另外,介于媒体在社会生活中的特殊地位和特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求,建议在公众参与环评中借用媒体的监督和宣传作用。

    参考文献

    [1]周珂,王小龙.环境影响评价制度中的公众参与[J].甘肃政法学院院报,2004,(6).

第9篇

关键词：环境；影响评价；制度改革；方向创新；

前 言：当前我国经济在总体上已经进入了一个发展的“新常态”阶段。在此阶段，经济发展与生态文明的关系日益紧密，建立生态体系良好，经济发展顺利的和谐社会成为当前政府关注的重点。对此，政府的环境评价机构在完成经济体的环境评价的同时，还应当结合我国环境评价制度的现状，积极推动适应“新常态”背景下的环境评价制度改革。以正确的改革方向为前提，推动制度建设与执行能力的共同提高。

一、环境影响评价制度改革概述

1、环境影响评价制度改革的重要性

当前我国经济的发展总体上处于战略转型期，不少企业在经营方式和生产方式上已经逐渐向注重环保的生态生产体系转变。但是在我国大城市经济体辐射不到的地区，不少乡镇企业在环保方面仍需要进一步的约束和规范。根据相关数据统计，截止到2015年年底经过十年的环评工作，我国火力发电总量下降14.2%，SO2减排效果明显。在生态环境保护上，环评不合格或对我国自然保护区、风景名胜区等特殊生态敏感区域有重大影响的工厂都限期搬离原址。在城市经济结构调整上，环评制度在调整城市产业结构布局、合理分配资源上发挥了重要作用，帮助我国不少资源枯竭型城市完成转型和发展，并采取针对性政策，提升了我国宏观调控在生态层面上的建设力度。总的来说，环境影响评价制度给我国企业的发展和城市环境的保护上了一把“锁”，约束了经济的不合理发展，具有重要的作用。

2、 环境影响评价制度改革的现状与不足

经过十几年的变迁，我国现有的环境影响评价制度也存在一些问题亟待改革。首先，是环境影响评价制度法律体系过于陈旧，当前我国的《中华人民共和国环境影响评价法》自2003年实施起，期间并未做出较大的调整，导致法律对客体的约束较为狭窄，而且评价主体责任划分不清，影响了环评的执行管理的积极性和跟进力度。第二，环境影响评价的内容划分不清晰。根据环境影响评价的测评内容，应当分为规划环评和项目环评。前者指大型项目或者战略规划型企业的布局；后者指中小项目对局部环境的影响。当前的环评制度对两者的审批缺少层级划分，导致环评效率低下，专业性不足。第三，环评机构存在一定的问题。当前环评机构是根据环境评价制度设立的，含有一定量的社会参与因素。这导致容易出现各种腐败和暗箱操作问题，同时在收费和管理上也存在一定的“操作空间”，使得不少地方的环境影响评价制度形同虚设。

二、环境影响评价制度改革的主要方向

2.1 合理划分环境影响评价的层级

对于当前我国经济社会的发展，环境影响评价的作用依然强大。不少地区执行“精简放权”的政策，解放企业的生产力。导致不少地区需要进行环评的项目骤然增加。对此，建立和完善分环境影响评价项目划分制度，对需要进行环境影响评价的项目进行分级管理就显得尤为重要。对于规划环评的项目，需要根据项目等级进行专业的评价操作，给项目以合理的规划评价，增加政府对项目的可行性分析。对于中小型项目的环境影响评价么，适当引入公众参与机制，结合社会上专业的环境影响评价机构，进行环评测定，再有权威机构给出评价认定书。最终提高当前环境影响评价的工作效率。

2.2 完善法律体系的建设

对于环境影响评价制度的改革，最终还是要依靠法律来进行约束和规范，对此，要不断加强环境影响评价的法律制度建设。首先在立法层面，丰富环境影响评价的法律内容，各地市制定环境影响评价的法律法规和行为规范，并提升司法部门对环境影响评价活动的监督和管理，实现环境影响评价的有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。第二，适当增加环境影响评价的工作范围。根据生态文明建设的精神，环境影响评价是生态文明建设的重要实现手段，所以，要不断推进环境影响评价的范围扩展，从政策、法规、战略、公约和协定等领域提高环境影响评价的管理范围。

2.3 环境影响评价制度的大众化战略

对于环境影响评价制度，需要不断增加社会对环境影响评价了解和宣传。当前社会公众对企业的环境影响评价了解程度尚欠缺，对于某些项目、企业往往在破坏生态环境之后，才会采取社会媒体监督的方式干预企业的生产经营。但是如果增加对环境影响评价制度的宣传，就会增加社会公众对环境影响评价制度以及机构的监督，达到预防污染的前置管理效果。

结束语：

随着经济社会的不断发展， 人们对居住和工作环境的追求日益提高。经济收入增加的同时，对良好自然生态环境的向往也成为旅游业发展的新动力。在这些有利因素的推动下，环境影响评价制度需要进行更加深入的研究和拓展，转变环境影响评价的局限性理念，以更加开放的姿态来面对未来的挑战，最终推动环境影响评价制度向科学化和专业化的方向改革。

参考文献：

[1] 贺丽娜.我国环境影响评价制度化建设思考「J.北方环境，2013（29）

第10篇

[关键词]环境影响评价主要问题原因分析对策建议

1存在问题

环境影响评价(以下简称环评)是认识经济社会发展和环境保护之间相互关系的方法,在中国及世界很多国家都已经被确定为一项法律制度。该制度是实现环境与发展综合决策的重要制度,也是环境监督管理的基本手段。自20世纪70年代末在我国实行以来,从源头上防止环境污染和生态破坏,减少污染纠纷等方面起到了不可替代的作用。在福建省,环评制度得到了深入的实施,有力地促进了全省环境质量的不断改善,为全省生态文明建设作出了贡献。为提高环评制度的执行效率,福建省环境工程评估中心自 2007年8月至2008年10月组织专家对百余份环评文件(包括报告书、报告表)进行了技术审查;并配合省局对全省各设区市和部分县市的环评文件进行了抽查。本文根据审查及抽查的情况,将发现的问题归结如下:

1.1 对法规、政策、规划等的要求把握不准确

主要表现为:由于知识更新不及时,对产业政策掌握不充分或理解不透;或为了给项目下肯定结论,随意对政策断章取义、各取所需;有些环评文件甚至遗漏或回避项目与生态环境功能区划、水环境功能区划、城市总体规划和区域发展等各种规划的符合性分析。

1.2 工程分析不透彻

主要表现在工艺过程的产污环节分析不透,导致对主要环境问题和敏感目标判定不准确;支撑污染源强的依据不足,忽略无组织排放源,造成评价等级偏低,影响预测结果。

1.3 环境现状调查不翔实,监测不规范

具体表现在:重要敏感目标缺失,敏感目标特征不清,项目位置关系不明;一些环评文件不按导则规范要求进行环境现状监测及调查,监测项目不全,甚至未考虑项目的特征因子;一些文件随意引用已有的监测资料,其中部分完全忽略了监测的时限、点位等要求,导致本底数据资料未能得到保存,影响了预测的结论。

1.4 环境影响预测主观随意性较大

主要表现在:没有针对敏感目标进行预测评价,部分非污染生态型项目的环评文件中生态预测评价内容缺失;预测模式选取不正确,参数选取随意性较大;预测结论含糊不清。

1.5 环保措施的针对性、可操作性不强

主要表现在一般性的介绍、评述较多,针对性的说明较少,对污染控制稳定达标的可行性分析不够或基本没有。个别项目不针对污染项目的环境特征提有效的防治措施,而是随意取消敏感目标,如项目建在饮用水源取水口附近的,提出的水污染防治措施竟然只是简单的建议取消取水口。

1.6 评价结论模糊

主要是对环境敏感、关键问题等的回答含糊不清,态度不明确或有意回避。

2成因分析

从调研的情况看,这些问题主要是由于环评市场不当竞争、责任心不强、专业素质不高、管理制度不健全等方面的因素造成。具体分析如下:

2.1 环评市场不当竞争

环评市场不正当竞争是某些人牟取非法利益,求得生存和发展的“有效”途径,究其根本原因是“经济利益驱动”在起作用。由于市场化,个别评价单位为追求经济效益,重业绩、轻环评质量,其结果是一些环评单位采用低价位竞争的方式取得项目,导致环境监测和调查的经费不足,质量无法保证。

2.2 责任心不强

有些环评人员环境影响评价职业道德操守不够,责任心不强,工作马虎应付,任意发挥,不讲质量。个别环评单位的指导思想不正确,以为接受建设单位的委托就成建设单位的代言人,弄虚作假、刻意替建设方编纂材料,使环评文件无法为环保主管部门的管理决策服务。

2.3 专业素质不高

部分评价机构还没有意识到环境影响评价专业素质的重要性,也没有意识到提高专业素质对开展环评工作的技术支撑作用,最终编制的环评文件由于评价机构技术力量不够,专业设置不合理,导致环评文件的编制达不到要求;有些项目可研报告置后或没有,项目承接人专业经历不足,而项目的千差万别,导致工程、工艺分析无法深入,甚至错误百出;在环境总量不足的情况下,不根据实际情况提出一些切实可行的对策措施,而是仅仅提一下实行污染物“零排放”,就对项目下肯定结论。

2.4 管理制度不健全

在审批管理上,一般只对报告书才组织专家进行审查。有些评价机构由于仅考虑环评文件的通过,对需要组织专家进行审查的报告书编制较认真,质量较高,而报告表不够重视。由于环评审查专家库尚未建立,在报告书审查时可能出现审查专家设置不合理,从而导致对环评文件编制质量的判定出现偏差,影响了审查结论。

3对策建议

3.1 严格资质管理

环评工作具有很强的专业性和技术性,因此要求评价机构应具备相应的专业人员和专业设置,避免没有相应能力、资质的机构承担环评任务。建议严格审查报告书编制单位的业务范围,环评机构承接的环评业务,必须和评价范围相一致,不得超越资质范围;严格审查项目负责人注册范围,协作单位人员不得作为项目负责人,无证上岗人员不得进行环评文件的编制,环评文件须附环评工程师注册证书复印件,报告书审查时项目负责人必须到场介绍。

3.2 规范收费行为

超标准收费或压价收费不仅损害了环境影响评价工作的形象,也影响了环境影响评价的水平。为了维护委托方和评价机构的合法权益,提高报告编制质量,促进环评市场的健康发展,评价机构承揽环境影响评价业务时,其收费必须按照《国家计委、国家环境保护总局关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》规定执行。

3.3 把好“廉政”关

逐步完善政府职能部门的内部监督制约机制,营造环评市场有序竞争、公平竞争的氛围,使不正当竞争行为没有滋生的土壤。

3.4 加强基础数据审查

评价单位应加强环境现状监测和调查数据的技术审查,环境现状监测必须按照导则的要求进行,从事环境现状监测工作的机构必须是国家或省级计量认证合格单位,区域环境质量变化较大的,不论评价等级均需进行现场监测、调查。环评文件中引用现状监测和调查资料的,应确保引用数据可有效反映本评价项目的现状情况,引用单位应提供资料,并需对资料负责。

3.5 强化环评机构内部质量管理

各环评机构应建立健全环评质量保证体系,加强对本单位环评从业人员和资质证书以及环评报告书(表)编制质量的审核管理,应当建立环评文件信息共享管理系统、完整的档案管理系统、从业人员工作纪律、责任和奖罚的管理制度和管理体系等。

3.6 建立健全专家库

环评审批部门应加强专家评审,设立并健全专家库。入选专家库的专家应当在本专业或者本行业有较深造诣,熟悉本专业或者本行业的国内外情况和动态,并且熟悉国家有关法律、法规和政策,掌握环境影响评价技术规范和工作程序。

3.7 建立培训制度

加强对入库专家的定期培训、考核,确保专家有能力按照“评估导则”进行公平公正地评审。

第11篇

关键词：环境影响评价；信息公开；公众

中图分类号：X820文献标识码： A

近些年来随着经济社会的快速发展，环境问题也变得日益突出。保护环境成为社会各界共同的愿望。环境影响评价也变得非常重要。科学的环境影响评价是保护环境的重要措施。环境影响评价与公众的切身利益息息相关。在评价过程中的信息公开已经成为必然要求。

1.环境影响评价信息公开的重要意义

在环境问题日益突出的背景下，社会公众对环境问题的重视程度越来越高。人们的环保权利意识日益高涨，信息公开制度的建立和落实已经成为大势所趋。坚持和落实信息公开制度具有以下重要意义：

1.1有助于增强公众对决策的认同感。

在保护环境决策以及环境影响评价过程中积极鼓励公众参与到这个过程中能够让公众具有主人翁的感觉，能够使公众更加全面地了解环境影响评价的整个过程和程序。这对于增强公众对政府决策的认同程度是有好处的。信息公开、鼓励公众积极参与有利于保护环境措施的落实，有助于避免环境纠纷。对于妥善解决环境纠纷是有重要意义的。

1.2方便公众监督政府和环保部门。

环境影响评价、保护环境是一项重要工作，在实际工作过程中实现信息公开是保证人们环境保护权益的必然要求。同时也能够方便公众监督政府和环境部门，强迫他们重视环境问题，最终实现经济发展同保护环境的双赢。

1.3能够有效协调各方利益。

资源具有稀缺性，如何利用现存资源是直接会影响到各方切身利益的，会引发不同群体之间的利益冲突。环境问题涉及面非常广，在保护环境过程中会涉及到不少利益群体。在保护环境过程中进行信息公开，鼓励社会公众，不同的利益群体参与到公共决策中来，代表不同的利益群体。通过这样的方式有助于平衡各方利益。从而也能够有助于保护环境决策的落实。今后应该加强这方面的研究。

1.4能够提升环境开发活动效率。

在实际工作过程中环境影响评价范围、项目内容会受到地形、天气以及社会文化等因素的影响。在评价过程中实现信息公开，引入公众参与就能够提供更多地与决策相关的信息，同时还能够实现集思广益。公众的广泛参与有助于及早解决问题，有助于避免在保护环境过程中采取更多地应付公众的行为。

2.当前存在的问题

信息公开制度的落实具有重要意义，可是详细考察当前我国环境影响评价中的信息公开制度就会发现该制度还存在着不少问题。详细了解这些问题是完善信息公开制度的重要前提。当前表现最为典型的问题是以下几点：

2.1真实性不高、范围不全面。

当前环境影响评价中的信息真实度还不高，这主要是因为当前我国的许多企业不愿意采用高昂的防治措施，往往是从自身利益最大化的角度出发盲目追求经济效益而忽视了社会责任。企业为了自身的形象不愿意公布与环境影响有关的真实数据。从政府角度来考虑就是出于追求GDP的目的而产生地方保护主义，一旦实行这样的政策就必然会出现隐瞒环境污染信息，虚报环境信息的问题。这是我们需要高度重视的。

公开范围不全面，公开程度不深是当前最为典型的问题。当前我国的《环境影响评价公众参与暂行办法》中只是规定了一些基本情形，对于一些细节问题没有做出明确规定。公布基本信息是很难达到环境影响评价的预防性目标的。众多工程建设在施工之前就不会向公众公开信息，这就是一个典型例子。

2.2缺乏相应的环境诉讼制度。

社会公众是具有环境诉讼权的。当周边环境影响到社会公众的生活的时候甚至是影响到人们的生命财产安全的时候，公众也应该受到法律的保护。可是当前我国的各种环境法律中却并没有相应的侵害补救措施，公众权益在受到侵害的时候是没有法律依据来进行诉讼的。这一问题是值得高度重视的。

2.3各阶段信息未公布，制裁措施不利。

当前的政策法规中只是笼统地规定了建设项目中需要公布的基本信息。但是我们也要意识到环境影响评价是一个动态的过程，在实际工作过程中更应该根据各个阶段的不同情况来公布相关信息。让公众参与到其中。可是在这方面我们做的还不够。

制裁不力是导致信息公开制度不完善，效果不好的一个重要原因。当前我国虽然规定了公众意见需要采纳的情况，但公众意见本身确实没有任何约束力的。在实践中只是当做参考。信息公布不实理应受到制裁，可是当前我国的环保立法这能够还缺乏相应的制裁惩罚措施。实际结果就是建设单位在公布虚假信息之后不会受到任何惩罚。

3.完善信息公开制度的措施

信息公开制度的完善是一项非常重要的工作，在实际工作过程中应该意识到这项工作的重要性。信息公开制度的完善需要结合上述问题并借鉴国外的先进经验来实现进一步完善。在实际工作过程中可以从以下几个方面来不断完善该制度。

3.1信息公开的范围要扩大。

当前环境影响评价信息的范围还相当狭窄。今后要扩大信息公开的范围，除了涉及政府机密、商业或者是职业机密以及个人隐私的信息之外都应该公布，要让公众了解到各方面的知识。为了保证各种信息的公开，还需要尽快界定保密信息的范围。这样做的主要目的是为了避免政府以信息为由来推卸自己的公开义务。这种情形一旦发生就会侵害公众知情权和参与权。这是我们在实际工作过程中需要高度重视的一点。我国环境信息的公布，不应该仅仅停留在一些基本信息上，而应该更加广泛地来公布各种信息。

3.2选择合理的信息公开途径及方式。

环境影响评价信息的公布应该坚持便民、及时的原则。环境信息公开的方式是多种多样的，具体如何选择公开方式考验着政府。在实际工作过程中应该充分考虑各方面相关因素，具体而言就是要考虑到以下要素：一是传递信息性质，尤其是技术内容；二是利益相关人员的数量以及他们的特性。所谓特性主要指的是他们的受教育水平、社会文化地位以及环境知识等。三是国家社会事业性质的情况。这些是我们需要搞明白的，重点是项目可以利用的财政资源以及技术类型。在选择信息公开途径和方式的时候应该加强对以上因素的考察。

3.3完善环境诉讼制度，加强制裁。

现行法律法规中并没有对环境诉讼制度作出规定。可是当前随着新时期的到来环境问题的加剧，环境诉讼制度的建立变得极为迫切。在实际工作过程中一方面是要保障公民知情权和监督权。另一方面就是要进一步完善公益诉讼程序和流程。

为了保证信息公开制度的落实，在实际工作过程中要专门制定相关的惩罚措施，对于那些不依法公布真实信息的主体要进行专门制裁。当前虽然对行政机关的相关制裁做出了规定，但是对建设单位还没有没明确规定。今后要进一步明确这方面的内容。要加强对建设单位的监督管理，发现不公布信息或者公布假信息的时候就要给予相应的制裁惩罚措施。

总结

环境信息公开制度的落实具有重要意义，在实际工作过程中应该高度重视这项工作。加强环境信息公开制度的落实需要从制度、技术以及人员等方面来采取专业性措施。今后工作过程中要加强对建设单位不公布真实信息的制裁力度。要鼓励公众积极参与到环境影响评价中来。

参考文献：

[1]朱丽华．美国公众参与环境影响评价制度研究[D]．中国海洋大学．20ll

第12篇

关键词：环境影响评价；公众参与；环境权

中图分类号：X文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）09-0145-02

1 公众参与环境影响评价的理论基础

1.1 环境权理念的提出

环境权是社会权的重要组成部分，它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。环境权的提出和研究始于20世纪60年代，第21届联合国大会一致通过的《经济、社会和文化权利国际公约》（1966）和《公民权利和政治权利国际公约》指出了公民环境权的部分内涵。紧接着美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”，于是有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。

公民环境权，即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利，它既是一项实体性权利，又是一项程序性权利。从实体权利方面看，它包括：①优良环境享有权，即公民有要求享受优良环境的权利；②恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境的权利。程序性环境权是实体性环境权的重要保障，同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。作为程序性的环境权，其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等。

公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分，是公众参与环境保护的一项基本权利，公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容，在环评中，只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中，使其权利真正的得到实现，环评工作的开展才能顺利。

1.2 外部性理论分析

外部性是指当不同的人效用函数和消费函数相互关联时，由于他们相互施加了收益和成本而产生的收益和成本的非意愿转移，它分为外部经济和外部不经济。具体到环评中，这种外部不经济表现为由于拟议行为作为一种人类活动会对环境造成一定的影响，所以拟议行为的实施者追求生产的最大化的同时，很可能会造成所涉公众的效用函数的向下运动，效用减少，即产生了一种为了维护原效益而没有得到定价的“外溢性”成本。在拟议行为的投资者在实施了拟议行为后不愿付出这部分“外溢性”成本，而强迫所涉公众独自承担这种“外溢性”成本显然是不经济的，而且容易形成双方的对抗，使不经济扩大。在这个意义上，对拟议行动的环评的目的就是尽可能的减少拟议行动的外部不经济，这就必须吸收相关公众参与到对拟议行动的环评中来，充分考虑相关公众的意见，以决定拟议行动的实施与否和选择最优方案，这是公众参与环评的经济根源。

2 公众参与环境影响评价的现实状况

2.1 我国公众参与环评的立法现状

20世纪90年代初，我国开始在环评制度中推行公众参与，最早是1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，首次对公众参与提出明确要求。

1996年，在修订的《水污染防治法》第13条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。

2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）进一步完善了公众参与制度，在公众参与环评的范围、程序和时机作了相应的规定。紧接着，2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，为公众参与环评提供了一个可靠的依据，对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定，保障了公众参与环评的切实可行。

2.2 公众参与环保的现状

据中国环境文化促进会的首个中国公众环保民生指数显示，尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点，但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动；知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20％；环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因，不仅仅是公众环境意识程度较低，公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制也是很重要的一部分原因。公众参与环境保护的状况是这样，参与环评的状况就更不用说了。正如圆明园湖底防渗工程环评听证会我们可以看到，环评法的落实情况不太乐观，公众参与环评的制度显然在很大一定程度上都没有落到实处。

3 我国公众参与环评制度中存在的不足

3.1 公众可参与的环评的范围较窄

在《环评法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划” 和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与，对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定，一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与，这样的限制过于严格，另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。另外对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定，可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。

3.2 公众参与环评的可操作性存在欠缺

我国的环评机制起步较晚，发展还不成熟，在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全，还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数，采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定，难免忽略了一些公众的意见。

3.3 公众的环境知识储备不足

公众参与中各方面的群众，由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同，在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距，较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系，对可持续发展观的认识不科学，调查结果有时不能正确反映实际情况，这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。

3.4 公众参与环评的保障机制不完善

我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利，但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢？从当今我国的现状来看，在我国现行的环评制度中，环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制，这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定，但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务，谁来对他们进行问责。还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断？这在《暂行办法》中无明确的规定。

4 对我国公众参与环评制度的建议

4.1 出台《环境影响评价技术导则――公众参与》

《暂行办法》第三十八条规定公众参与环评的技术性规范，由《环境影响评价技术导则――公众参与》规定。但是《暂行办法》实行两年多来，《环境影响评价技术导则――公众参与》一直是“待字闺中”，这不得不让《暂行办法》的实施和技术操作大打折扣。而且，从现今的技术导则来看《环境影响评价技术导则――声环境》等在环评的实践中发挥了举足轻重的左右，可见技术导则的重要性，特别是在我国公众参与环评制度还不成熟的情况下。为了保障公众参与环评的切实实现和避免像圆明园湖底防渗工程环评听证会这种现实操作和法律脱轨的情况的重演，建议相关部门尽快出台《环境影响评价技术导则――公众参与》。

4.2 扩大公众参与环评的范围

公众参与环评的基础是环境权的存在和外部不经济可能出现，因此，存在拟建项目中的可能出现的外部不经济和公民环境权，公众就有必要参与拟建项目的环评。我国目前法律的限定显然不利于公众环境权的实现，存在环评就应该存在公众参与。环评的目的是实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。而在对环境的不良影响中，公众是最直接的受害者，而且受害最严重，因此，环评中必定要求所涉公众参与，即每一个环评中都需要公众反应他们的意见，参与到其中，为其利益而行使合法权利。

4.3 提高公众的环保知识和意识

一方面要求社会组织和政府多开展宣传，积极利用各种媒体（如报纸、电视、广播、互联网等）加大宣传力度，逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识，使环保意识由教育强化成一种习惯，从而使环保参与成为一种自觉行为。同时也要帮助公众改变观念，由高消费向“生态消费”转变，建立科学的环境和经济发展观。另一方面要求公众注重自身对环境的关注、对自身环保素质和环保法律知识掌握程度的提高，真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。

4.4 建立权利保障机制和媒体监督机制

从司法救济角度来讲，在相关的法律中，结合我国的具体情况，引进公民的环境诉讼权利的规定，赋予其获得因其权利受到侵犯而额外支付的没有定价的“外溢性”成本的权利，提高违法成本，使公众的环境权能得到有效的司法保障。另外，介于媒体在社会生活中的特殊地位和特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求，建议在公众参与环评中借用媒体的监督和宣传作用。

参考文献

［1］周珂，王小龙.环境影响评价制度中的公众参与［J］.甘肃政法学院院报,2004，(6).

第13篇

关键词：环境影响评价；次生环境影响；制度

中图分类号：X820.3文献标识码：A文章编号：16749944（2013）02015803

1引言

随着环境保护由“末端控制”到“源头控制”的管理模式的转变、实现可持续发展战略思想的形成，环境影响评价所涉及的范围不断扩大，但是我国相关环境影响评价制度的环境影响的界定范围狭小，对于次生环境影响问题涉及很少。随着人们对环境问题的日益重视，次生环境问题开始受到关注，相关理论的研究也相继展开。

环境影响是指人类活动（经济、政治、社会）导致的环境变化以及由此引起的对人类社会的效应。次生环境影响（Deduced Environment）是指原生环境影响因素与环境中其他成分相互作用而产生的新的环境影响。这种影响不是由一定的项目建设和运营直接所引起，而是人们围绕项目而从事的其他相关的社会、经济开发活动引起的对自然、社会环境的影响。

环境影响广义上包括次生环境影响，但是在我国相关环境影响评价制度的各项规定中缺乏关于“环境影响”的明确界定，并且只是以“产生的污染和对环境的影响”简略带过。在《大气污染防治法》和《水污染防治法》提到了“产生的污染和对生态环境的影响”。从这样的规定中可以看出，我国的环境影响评价制度对环境影响的界定重点落到了对环境产生的“污染”，也就是说我国的环境影响评价制度仍然是以对“环境污染”影响为评价重点。立法上对“生态环境”相对次之地位的规定，导致实践中的环境影响评价报告书实质上成为专门对环境污染影响的评价报告，对生态系统的影响，对社会经济、社会文化的评价几乎为空白，而这些正是次生环境问题。因而建立次生环境影响评价制度，控制次生环境问题，笔者认为是必要的。

对于次生环境影响评价制度建立的理论基础，主要有法理基础、环境保护、经济学、可持续发展理论几个方面。

2法理基础

法是以权利义务配置为机制调整人的行为和社会关系的。权利和义务贯穿于法律现象逻辑联系的各个环节。权利和义务的关系是权利义务理论的基本内容。权利义务是对立统一的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。权利义务是互相对应、互相依存、互相转化的辩证过程，它们是在对应、依存、转化的过程中在一组关系内由对立走向统一。权利义务功能的互补性，对于同一主体权利义务同时贡献着启动与抑制、激励与约束、主动与被动、受益与付出的对应机制。

现代社会是一个多元利益并存的社会，各种各样利益的平衡、实现运用了多种手段与方法来协调、调节，如行政手段、经济手段、法律手段等。其中，利益的维护和保障所运用的最重要的手段就是法律。法律的产生就是为了社会、公共、个人利益的平衡。法律通过界定利益主体权利义务并强制保障这些权利义务的实现来满足多元的、错综复杂的利益。当然，为了更有效地保护环境、人类与环境中权利义务的分配，运用法律成为必然选择。

现今世界经济不断发展，人们越来越清楚地认识到环境是人类赖以生存和发展的物质基础，而环境权利则是人权——生存权中最基本的权利。根据权利和义务平等性、一致性原则，人们在依法享有环境权利的同时，必须自觉履行保护环境的义务。在“可持续发展”已经成为世界各国发展共同持有的战略的今天，提出和强调人类对于环境要权利义务的平等与一致显得尤为重要。次生环境影响评价的目的就是平衡环境权利义务，实现权利义务的对等性、对应性达到环境公平。次生环境影响评价就是在更广泛的范围内，对于行使其民事权利，而对环境这一“非竞争性，非排他性”资源环境进行利用的主体，即：对环境权的行使者主体，同时承担起预测、评判、制定替代方案的预防环境污染的义务，达到权利义务的一致性。

3环境保护理论基础

“预防为主”、“源头控制”是环境保护的基本原则。预防是指在国家的环境管理中的事前控制机制，是通过计划、规划等行政管理手段，采取防范性措施，防止发生或可能发生的各种社会活动对环境的损害。“预防为主”是针对环境的特点和国内外环境问题的解决的主要经验和教训提出的。环境污染与资源破坏一旦发生往往难于消除与恢复，甚至不可逆转。如果事后再进行治理，从经济上来说往往要耗费巨资。而且环境问题时空上可变性大，问题的产生上有缓发性和潜在性，这些特性在次生环境问题上表现得尤其突出，再加上科学技术发展以及人类认识问题的局限性，人类对环境的损害活动造成的长远影响和最终后果，往往难以及时发现与认识。但当问题出现，往往已无法挽回，或者要付出更多的代价。这种情况要求人类活动必须谨慎注意对环境的长远的、全局的影响，防患于未然。

源头控制。源头控制是基于“末端治理”局限性考察的基础上提出的环境保护理念。随着社会经济的发展，人类对社会的关注领域逐渐扩大，生态环境问题在各个领域开始备受关注。20世纪80年代国际社会“末端治理”兴起，同时人们吃惊地发现，尽管某些地方环境污染的剧烈程度有所减轻，但随着经济的快速发展生态环境问题也在全球范围全面爆发，并且与日俱增范围不断扩大，已影响到经济增长、人体健康、文明延续、政治稳定等社会发展的所有宏观和微观层面。总结历史和反思现实，末端治理的致命缺陷显而易见。末端治理是一方面犯了“脚痛医脚，头痛医头”的错误，没有从根本上解决问题，另一方面末端治理既不能完全处理废弃物，又在处理废弃物的同时消耗着资源。在反思生态环境问题现状，分析“末端治理”的局限性的过程中，“源头和过程控制”应运而生，其目的是对环境负责，防患于未然，将环境污染降低到最低水平。次生环境影响评价就是本着“源头控制，预防为主”的环境保护理念，而建立的一项基本制度，是一项事前预防制度。通过这项制度的实施，不仅可以将一些环境问题消除在萌芽状态，还可以对一些可能的环境问题事先制定出预防机制，应急预案及替代方案，对环境问题做出全方位的预测与防范，减少环境问题。

2013年2月绿色科技第2期

杜晓丽，等：次生环境影响评价制度理论基础浅析环境与安全

4经济学理论基础

发展经济的根本目的是促进社会发展，提高人民生活水平，造福人民。但为了经济发展却破坏了人类赖以生存的环境，这在本质上与经济发展的根本目的是相悖的。在经济学领域，社会的发展的考量主要以工业上正常成本的投入与产出为分析基础。随着社会的发展，人们将社会发展的考量推到更广阔的领域，将环境因素纳入到社会发展的重要方面，以经济学的投入产出理论分析环境—经济问题。投入产出分析理论是经济学中的基础分析理论，即对经济系统各部门间的数量依存关系进行研究，以确定国民经济部门错综复杂的联系和再生产重要比例关系的方法与技术。在环境—经济一体化的今天，突破传统的成本观念，将环境污染、资源损耗及改善环境、维护环境等内容纳入国民经济成本中，进行投入产出分析，已成为人类、自然、社会和谐发展的必然要求。

传统思想对于生产和经营中所产生的问题，如将废气、废水、固体废弃物随意处理，很少将处理这些废弃物、污染物的费用计算在成本中。就我国而言，由于市场经济制度尚不完善，市场经济自身弊病自发性、盲目性的出现，很大程度上是由以追求最大利益为出发点所导致的。对利益的追求使得大多数生产者和经营者在发展时忽略环境成本，这种成本通常被他们以“外推”的方式，以损害人类健康、生态系统的形式转嫁到社会的各个方面，对整个社会是一个负效应，因而又被称为“外部不经济性”。为了扭转以牺牲环境为代价来发展经济的老路，必要的制度建设成为必然，次生环境影响评价制度的建立，就是对预期存在的环境、生态影响进行全面、战略性的评价活动进行制度化、法制化规制，以实现降低环境治理增加的经济损耗——外部不经济性的法律保障。

5可持续发展理论基础

可持续发展的环境法理论内核即：持续观、系统观、公平观、和谐观，这4大板块构成了可持续环境观的理论体系，其中持续是核心，和谐是基础，系统是认识，公平是表现。持续观就是要使人类社会发展具有持续性，实现代际公平，这是可持续发展观念的核心。可持续发展就是，以自然环境为系统，以人类为中心，系统内自然、经济、社会和政治是相互联系的系统要素。可持续发展有赖于环境承载能力及缓冲能力、经济的生产能力、社会的需求能力、政府的调控能力等各种能力的相互调适。评价这个系统的运行状况应以系统的整体和长远利益为衡量标准，即在宏观的成本效益分析基础上进行取舍，使局部利益与整体利益、短期利益与长期利益、经济的发展目标与环境目标相统一，使系统各要素达到平衡。

次生环境影响评价就是以可持续发展的观点，以持续的眼光来对自然、经济、社会的发展进行是否协调、是否持续发展的评定，是对现今建设与长远发展、具体建设与整体布局、正面效益与负面效益的评定与分析以及保障措施的设计。其目的就是使自然、经济、社会和谐发展。

6结语

通过对次生环境影响评价制度建立的法理中权利义务理论、环境保护、经济学、可持续发展理论几个方面分析，建立次生环境影响评价制度具有一定理论意义。现实中次生环境影响评价目的是鼓励社会建设、决策中考虑次生环境因素，最终达到更具环境相容性的人类活动。次生环境影响评价是传统意义环境影响评价的纵向的延伸，是现有环境影响评价制度的补充与完善。次生环境影响评价制度的建立为次生环境影响的评价提供了法律依据与保障，有利于强化环境管理，有利于为社会发展战略提供导向。因此，建立次生环境评价制度对加强环境与资源保护，促进自然、经济、社会和谐可持续发展具有重要意义。

收稿日期：20121201

作者简介：王 彬（1985—），男，陕西旬邑人，主要从事清洁生产研究工作。

参考文献：

[1]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1999.

[2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京：高等教育出版社，2005.

[3]姚建.环境经济学[M].成都：西南财经大学出版社，2001.

[4]王家鼎，刘雪霞.浅谈环境问题与可持续发展环境观[J].地理教育，2005（3）：21.

[5]郭震，郭合章，杨艳，等.合理行使环境权利 自觉履行保护环境义务[C].福州：2001环境资源法学国际研讨会，2001.

第14篇

关键词：水资源论证；环境影响；评价制度；问题研究

中图分类号：TV211.1 文献标识码： A

环境影响评价制度概述

（一）概述

环境影响评价制度指的是在建设活动前，调查、预测和评定建设项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境造成的不利影响，制定出解决措施，并按法定程序报批的法律制度。

环境影响评价制度，是主要的实现经济建设、城乡建设和环境建设同步发展的法律手段。建设项目不仅要予以经济评价，还要对环境影响进行评价，科学地分析开发建设活动可能出现的环境问题，并制定解决措施。通过评价环境影响，能提供依据给建设项目的选址，以防因为布局不合理给环境造成无法消除的损害；通过环境影响评价，能够将周围环境的现状调查清楚，对建设项目对环境影响的范围、程度和趋势进行预测，有针对性的提出环保措施；环境影响评价还能够为建设项目的环境管理提供科学依据。

我国环境影响评价制度的发展历程

1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》正式建立了环境影响评价制度。1981年，《基本建设项目环境保护管理办法》将环境影响评价制度纳入了基本项目审批程序。1986年，《建设项目环境保护管理办法》对环境影响评价的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障措施等作了全面规定。1986年，《建设项目环境影响评价证书管理办法(试行)》对评价单位提出了资质要求。1998年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》，作为建设项目环境管理的第一个行政法规，对环境影响评价作了全面详细明确的规定。1999年，《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》对评价单位的资质进行了规定。2002年，我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，从建设项目环境影响评价扩展到规划环境影响评价。2004年，人事部、原国家环保总局在全国环境影响评价系统建立了环境影响评价工程师职业资格制度。

（三）环境影响评价制度的应用范围

环境影响评价的范围，通常是限于对环境质量影响较大的各种规划、开发计划、建设工程等。美国《国家环境政策法》规定，对人类环境质量影响较大的每一项建议或立法建议或联邦的重大行动，都要进行环境影响评价。在法国，除了城市规划一定要作环境影响评价外，其他项目依据规模和性质分为不同的三类：一定要作正式影响评价的大型项目，比如以建设城市、工业、开发资源为目的的造地项目，占地面积3000平方米以上或投资超过600万法郎的有关项目等；需要作简单影响说明的中型项目，如已批准的矿山调查项目，500千瓦以下的水利发电设备等；可免除影响评价的项目，即对环境无影响或影响非常小的建设项目。法国政府在1977年公布的1141号政令附则中，详细列举了三类不同项目的名单。在立法上这比使用“对环境有重大影响”这样笼统的概念明确得多。

有些国家或地方政府对适用环境影响评价的范围规定得比较广泛。瑞典的《环境保护法》规定，凡是产生污染的任何项目都须事先得到批准，对其中使用较大不动产（土地、建筑物和设备）的项目，则要要环境影响进行评价。美国加利福尼亚州1970年《环境质量法》规定，所有的建设项目都要作环境影响评价。

二、比较分析

（一）法律依据

环境影响评价制度的发展历程，正是其立法不断完善的过程。从最初的一部试行法和一个管理办法，发展到如今多部法律和行政法规，以及一系列的配套部门规章、地方法规和地方规章，都有环境影响评价制度的法律规定。其中《环境保护法》、《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》和《规划环境影响评价条例》是非常重要的法律法规依据。

反观水资源论证制度，立法还没有完善。《水法》是当前唯一的涉及水资源论证的法律，《取水许可和水资源费征收管理条例》是目前提到水资源论证的唯一行政法规，还都不是专门针对水资源论证制度的立法，规定较为原则笼统，可操作性不强。此外就是水利部制定的《建设项目水资源论证管理办法》和《取水许可管理办法》，限于部门规章，权威性不足。如《取水许可管理办法》第七条还被质疑存在违法嫌疑。

（二）评价论证范围和内容

环境影响评价范围在不断的扩充，从1981 年“基本建设项目”到1986 年“对环境有影响的建设项目”，1997 年的《电磁辐射环境保护管理办法》将有辐射环境影响的“设备购置”活动也列入评价范围，2002 颁布的《环境影响评价法》把评价范围扩展到规划，2009 年国务院颁布《规划环境影响评价条例》，环境影响评价制度进一步参与综合决策。当前，环保行业人士又开始对政策和战略类环境影响评价进行研究。

环境影响评价的内容也在不断扩充和深化。（1）从报告章节内容看，从最初的污染达标排放管理到强调环境容量分析和污染物排放总量控制，对于环境风险防范，评价水土流失和生态影响，强调清洁生产和循环经济，注重公众参与和社会稳定性评价较为注重，还对经济领域的产业政策符合性、选址布局合理性和环境经济损益进行评价，每部分内容都要求设立专章进行分析评价。对环保领域、经济领域、规划布局领域、社会稳定领域等的环保相关问题全面综合的进行可行性论证，为参与政府综合决策提供了坚实的依据。（2）从环境要素看，从最初的三废控制（水、气、渣），到生物和生态，到物理污染噪声和电磁辐射，近些年又对地下水和土壤有了较多的关注，评价内容也在逐渐的扩展。（3）从评价时段看，要求评价规划设计阶段、建设阶段、运营阶段和退役阶段全过程的环境影响。（4）从项目实施过程看，要求从原材料的产地到产品的最终报废处理进行“从摇篮到坟墓”的生命周期评价。

水资源论证的范围就比较窄，差不多限于需要取用“江河、湖泊或者地下水”的“建设项目”，对取用雨水、污水、海水等非常规水资源和自来水的项目没有严格的约束力。对不取水然而却对水资源影响风险很大的项目，比如穿过水库的输油管道，岩溶地区垃圾填埋场和尾矿库，穿过含水层的隧道等，存在监管盲区。规划的水资源论证才开始试点。

水资源论证内容基本停留在“以河论河”、“以水论水”的模式上，关注点还在水量够不够及怎样保证供水这一问题上，目光还停留在对自然水循环系统的索取上，而还欠缺对社会水循环过程控制和水生态系统保护的论证分析。如对工艺过程和水平衡的耦合、工艺设备先进性和取用水合理性、工艺水循环过程中水量耗散和水质衰变、已掌控水资源的挖潜、水资源跟踪监测机构和制度建设、施工过程的水生态影响和补偿等，论证都很薄弱。

（三）跟踪监管

环境影响评价对于规划和项目实施全过程的监督管理比较重视。在规划设计阶段对环境影响评价文件进行编制，建设施工过程中实施环境监理，试生产过程实施环境监测和“三同时制度”检查，工程竣工阶段要进行环保验收，之后还有项目环境影响后评价和规划环境影响跟踪评价，对核设施等特殊项目还得进行退役后环境影响评价。

水资源论证制度重审批轻监管，基本停留在审查审批阶段，没有实质性规定后续的跟踪监督管理。2011 年水利部办公厅《关于开展建设项目水资源论证后评估工作的通知》，开始探索论证后评估工作。

（四）公众参与

环境影响评价制度是从发达国家引进的，它对于公众参与比较重视。20世90年代开始，公众参与在国际金融组织贷款项目中实行，之后渐渐对公众参与范围进行了扩大和完善。《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》和《规划环境影响评价条例》都从法律角度规定了环境影响评价公众参。2006年，原国家环保局《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环境影响评价公众参与的管理作了进一步规范。

（五）立法体系的建立

第一，在促进水资源论证制度立法的时候，对于《水法》相关规定的修改是不能忽视的，《水法》有关规定应当作整个水资源论证制度立法体系的统领。在《水法》中应设立明确的水资源论证制度，提出“水资源论证”的定义和内涵； 对于水资源论证制度的适用范围也要做规定，要是由《水法》对其适用范围（如建设项目和涉及水资源开发、利用与保护的规划等）作出明确规定，可以在很大程度上使水资源论证制度的法律定位得到提升，使适用范围狭窄的问题从跟上得到解决。

第二，制定推动水资源论证制度实施的专门行政法规。与水资源论证制度有关的行政法规应该对下列事项明确作出规定：首先是明确应该开展水资源论证的规划和建设项目的具体范围。虽然《水法》能够对水资源论证制度适用于涉及水资源开发、利用与保护的规划进行规划，然而规划的具体种类、识别根据等具体管理问题还是要由行政法规进行具体明确的；其次是水资源论证制度实施的基本程序，包括对水资源论证报告书的编制、审查审批、审批后的监督管理及其和之有关的水资源论证资质、从业人员管理等内容作出规定；再次是对于违反水资源论证制度的要采取强制措施和相应的法律责任。

第三，应该建立水资源论证管理规章体系并加以完善。可在法律、行政法规规定的事项范围内对部门规章和规范性文件，对水资源论证管理的相关措施和程序等作出明确的规定。与水资源论证的法律和行政法规有关的立法重点在于创设制度和搭建体系，而相关规章体系的核心应是管理措施和程序，比如水资源论证报告书的受理、审批程序，后续监督管理措施等。

三、结束语

环境影响评价制度的发展历程为水资源论证制度的完善提供了一些可供借鉴之处。为确实发挥水资源论证制度作为实施最严格水资源管理制度首要抓手的作用，就应加强领导健全机构，理顺审批管理体制；健全水资源论证立法体系；

扩展论证范围，深化论证内容；完善公众参与制度。

参考文献：

第15篇

【关键词】经济发展 生态环境 环境影响评价

循环经济是以“资源的最有效利用为核心”，实现经济发展与生态环境保护双赢的经济模式。发展循环经济与实行环境影响评价制度的根本目标是一致的，循环经济是转变经济增长方式、它是从根本上解决环境问题的必要途径；环境影响评价是我国贯彻“预防为主”的环境保护基本政策、加强环境管理的一项重要管理制度。两者都追求对不良环境影响的预防和源头控制，都着力于促进经济发展与环境保护的协调、双赢，着力于促进人类经济社会系统内部的协调及其与自然生态系统的和谐。但是在非循环经济理念下的传统的环境影响评价制度具有一定的局限性，因此要完善环境影响评价制度才能保障循环经济的实施。

所谓循环经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源-产品-污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。循环经济要求把经济活动组织成一个“资源-产品-再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。循环经济作为一种科学的发展观，一种全新的经济发展模式，具有自身的独立特征，其特征主要体现在以下几个方面：

一是新的系统观。循环是指在一定系统内的运动过程，循环经济的系统是由人、自然资源和科学技术等要素构成的大系统。循环经济观要求人在考虑生产和消费时不再置身于这一大系统之外，而是将自己作为这个大系统的一部分来研究符合客观规律的经济原则，将“退田还湖”、“退耕还林”、“退牧还草”等生态系统建设作为维持大系统可持续发展的基础性工作来抓。

二是新的经济观。在传统工业经济的各要素中，资本在循环，劳动力在循环，而唯独自然资源没有形成循环。循环经济观要求运用生态学规律，而不是仅仅沿用19世纪以来机械工程学的规律来指导经济活动。不仅要考虑工程承载能力，还要考虑生态承载能力。在生态系统中，经济活动超过资源承载能力的循环是恶性循环，会造成生态系统退化；只有在资源承载能力之内的良性循环，才能使生态系统平衡地发展。

三是新的价值观。循环经济观在考虑自然时，不再像传统工业经济那样将其作为“取料场”和“垃圾场”，也不仅仅视其为可利用的资源，而是将其作为人类赖以生存的基础，是需要维持良性循环的生态系统；在考虑科学技术时，不仅考虑其对自然的开发能力，而且要充分考虑到它对生态系统的修复能力，使之成为有益于环境的技术；在考虑人自身的发展时，不仅考虑人对自然的征服能力，而且更重视人与自然和谐相处的能力，促进人的全面发展。

四是新的生产观。传统工业经济的生产观念是最大限度地开发利用自然资源，最大限度地创造社会财富，最大限度地获取利润。而循环经济的生产观念是要充分考虑自然生态系统的承载能力，尽可能地节约自然资源，不断提高自然资源的利用效率，循环使用资源，创造良性的社会财富。

五是新的消费观。循环经济观要求走出传统工业经济“拼命生产、拼命消费”的误区，提倡物质的适度消费、层次消费，在消费的同时就考虑到废弃物的资源化，建立循环生产和消费的观念。

首先，目前环境影响评价制度大多集中在工程项目的环境影响评价，而且对生态环境保护范畴的认知比较狭义，未立足于全面协调经济与生态关系的出发点，评估范畴没有涵盖经济行为的全过程，也未对资源的利用效率和废旧资源再生循环作系统的分析评价。

二是管理范畴不全面。传统的建设项目环境影响评价的管理范畴不完善有以下几点：只关心生产过程中的原材料利用、产品生产、废弃物产生及处理等几个主要阶段可能产生的环境影响，对于产品的销售、服务、使用和产品生命终结后的废旧产品的回收利用，及其可能产生的环境影响没有充分考虑；只注重生产建设活动对环境可能产生的影响及污染治理设施同时设计、同时施工和同时投产 （“三同时” 制度），较少关注选址、生产工艺流程以及产品设计等环节可能产生的环境影响；只注重环境显著影响，不够注重对生态平衡的潜在影响；没有足够重视项目的资源利用方式、利用效率和资源再生循环利用能力的评估。

三是指标体系的限定范畴过于狭义。从循环经济的角度，环境影响评价的评估指标体系也不够全面。现有指标体系主要是针对项目可能产生的环境影响，由大气、水体、土壤以及废渣、噪声污染等一系列指标组成。

四是我国环境影响评价的立法与执法工作存在问题：自2003年《中华人民共和国环境影响评价法》施行以来，环境影响评价制度在我国已实施了九年，取得了较大的成效。我国的环境影响评价工作紧密结合可持续发展战略，围绕产业结构和工业布局调整，坚持污染防治与生态保护并重的方针，切实贯彻清洁生产、达标排放、以新带老、区域削减等原则，有效地控制了新建项目污染物排放总量，在中国经济持续快速发展的情况下，确保了中国环境质量没有恶化，局部地区还有所改善。

在取得成就的同时，我国环境影响评价的立法与执法工作面临的形势却不容乐观，主要存在如下问题：一是，规划环境影响评价工作尚未全面推行；二是，有法不依、执法不严的现象仍存在；三是，环境影响评价法执法队伍能力水平和责任意识亟待提高；四是，违法成本高、守法成本低的问题尚未解决；五是，公众参与机制尚需进一步加强。

参考文献：

[1]陆书玉，栾胜基，朱坦.环境影响评价，2001：6～7

[2]曲格平.发展循环经济是21世纪的大趋势，2001.