社会救济制度范文

前言：我们精心挑选了数篇优质社会救济制度文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

一、完善农村社会救济制度财力需求预测的参量设置

(一)农村贫困救济对象界定

2000年我国对农村贫困提出双重标准，即收入低于绝对贫困线625元的绝对贫困人口和收入处于625～865元之间的低收入人口，两者所占比重约分别为3％和5％。由于新时期的反贫是建立在原来的基础上，因此要注意衔接性和连续性。既要对未解决温饱的绝对贫困人口继续救济，又要对部分已解决温饱但自我保障能力弱、极易返贫的低收入人口进行扶持，以改善其生存和自我发展的条件。国际上一些发达国家通常把20％的低收入人口作为相对贫困的标准，我国目前的经济发展水平还达不到这个条件，但新时期的农村救济可以以低收入人口的收支状况作为参照基础，将一部分低收入人口纳入到救济对象当中来。结合目前我国农村反贫工作的阶段性特点，可以设计高、低两个方案。低方案是只将绝对贫困人口作为救济对象，高方案是除了绝对贫困人口以外，还将5％的低收入人口纳入到救济对象中来。

(二)农村贫困人口最低生活保障线

对农村贫困人口的救济金给付，离不开最低生活保障线的确定。本部分预测分析的基本立意是测算我国2006～2010年在保证农村贫困人口基本生存状态的前提下需要给付多少救济金。

基本生存状态的含义是指，在一定的社会环境下个人或家庭维持生命正常活动所必须的消费需求，包括两部分费用：一部分是最低食品支出费用；另一部分是最低非食品支出费用，如衣着、住房、交通、燃料、生活用品、医疗、教育、服务等。以这些维持农民生存所必须消费的物品和服务的最低费用作为农村贫困人口的最低生活保障线。

对农村贫困人口最低生活保障线的确定有很多种方法，如食品能量法、最低收入比例法、问卷调查法、恩格尔系数法、食物份额法和马丁法等。1989年以来，我国农村调查队采用的是食物份额法，后来做进一步改进采用马丁法确定食物贫困线和非物贫困线，最低生活保障线即两者之和。在过去制定农村最低生活保障线时，过多强调了满足贫困人口食物需求的重要性，而较少考虑非食品需求。随着农村绝大部分绝对贫困人口温饱问题的解决，今后反贫的EI标应侧重提高贫困人口的生存能力和自我发展能力。因此，在制定最低生活保障线时，要适当考虑非食品支出部分的重要性。根据联合国标准，恩格尔系数大于59％为贫困人口，可以将恩格尔系数等于59％作为我们制定最低生活保障线的参照。这里根据恩格尔系数理论来确定农村贫困人口最低生活保障线，从统计年鉴和中国农村贫困监测报告查得农村绝对贫困人口和低收入人口的最低食物支出，利用公式：最低生活保障线=最低食物支出／恩格尔系数，分别得到2000～2005年低方案和高方案的最低生活保障线，结果如下。

2000～2005年最低生活保障线(低方案)依次是：900、908、903、918、962、984；

2000～2005年最低生活保障线(高方案)依次是：1246、1256、1252、1271、1331、1361；

对2000～2005年我国农村贫困人口最低生活保障线的数据进行分析，建立农村贫困人口最低生活保障线的时间趋势模型。设农村贫困人口最低生活保障线为L，时间为t。利用Eviews软件观看散点图和进行相关性分析，L与t之间呈直线趋势并有较高的相关系数。则建立时间趋势模型为：L=c(1)+c(2)t，利用Eviews软件，采取最小二乘法进行回归分析，得到结果如下：

低方案的回归方程为：L1=869.5+17.1t(t=1，2，3……11)(低方案)。其中，R2=0.822169,拟合效果较好；F=18.49330，在假定0.05的显著性水平下，F0.05(1,4)=7.71，F>F0.05(1,4)，通过总体回归方程的显著性检验；t检验效果较好，通过参数显著性检验。

高方案的回归方程为：L2=1204.2+23.4t(t=1，2，3……11)(高方案)。其中，R2=0.831015，拟合效果较好；F=19.67080，在假定0.05的显著性水平下，F0.05(1,4)=7.71，F>F0.05(1,4)，通过总体回归方程的显著性检验；t检验效果较好，通过参数显著性检验。

根据此模型预测2006-02010年农村贫困人口最低生活保障线，结果见表1。

(三)农村贫困人口人均纯收入

第2篇

一、立足行政内部救济的英国行政裁判所制度

英国作为普通法国家，曾一度认为行政法是大陆法系的产物，英国不存在行政法，行政法是不符合法治原则和普通法原则的。因此英国的司法传统即由普通法院依照普通法审理行政案件，这使得行政裁判制度难以发展。但19世纪以后，随着科技进步和社会发展，资本主义经济逐步发展起来，社会问题日益增多。行政争议的数量也逐渐增多，而且其专业性增强，普通法院难以及时公正地予以处理。为妥善解决争端，行政裁判制度应运而生。19世纪末20世纪初，为缓和阶级矛盾，解决社会问题，委任立法得到了发展。经济的发展和社会事务的增多，使得政府的行政权扩大，行政国家逐步形成，政府与公民间的行政纠纷随之增多。这为现代行政裁判所的发展提供了客观基础。

英国行政裁判所制度与英国悠久的法律发展史相比，是一个出现时间较短的制度，但它却是英国行政法领域最有特色的司法制度之一。这一制度可以说是现代行政裁判制度的起源。根据1908年的《老年退休金》规定，英国设立了退休金委员会，以解决关于年金的争议，并赋予向地方政策委员会上诉的权利。1911年的《国民保险法》规定有关失业保险的争端可向裁判员法庭提出，对裁判不服的可向首席裁判员提出上诉。这种裁判员法庭成了今天的社会保障裁判所的前身。现在意义上的行政裁判所在这时开始出现。

社会保障案件的裁判，被称为英国20世纪行政裁判所的历史。英国行政裁判所制度不仅成为英国行政法领域的一个特色，对于救济国民权益起了一定作用，而且对其他国家也产生了一定的影响。很多英美法系国家仿照它建立起了本国的行政裁判制度。英国行政裁判所能够超脱于政治影响之外而独立地做出自己的裁决，是完全独立于政治控制的。裁判所组成人员具有专门知识，他们在处理行政争议争端时就较普通法官具有优势。裁判所审理方便、迅速、经济，行政裁判所不受先例原则的限制，且诉讼费用较低，普通公民在遇到行政争端时更倾向于求助裁判所。

英国的行政裁判所种类繁多，根据工作对象的不同，一般分为四类，具体包括财产权和税收裁判所、工业和工业关系裁判所、社会福利保障裁判所以及外国人入境裁判所。

根据英国行政法的分类，社会保障方面的行政裁判所统一划归为“社会保障与养老金分庭”，该分庭主要包括社会保障服务裁判体系内的各裁判所。该服务体系由设在不同地点的140多个行政裁判所组成，在2000年共计裁决了151290件社会保障方面的上诉案件，内容涉及社会保障福利、儿童抚养、住房福利等。

英国行政裁判所在裁决案件是体现了公开、公平、公正的准则，但由于裁判所的种类繁多，工作对象和案件受理程序差别很大，客观情况导致其不可能也不应该采取相同的程序。但各个裁判所在规定具体程序规则时，通常具有一定共性，如：第一，裁判所及其人员的独立性。裁判所能够超脱于政治影响之外而独立地做出自己的裁决，是完全独立于政治控制的。任何接受外来影响做出的裁决都是无效的。裁判所的成员独立，其身份不是非公务员。第二，裁判所组成人员具有专门知识。现代行政管理的特点之一是具有专业独立性，由此引起的争端也不可避免地具有较强的专业技术性。行政裁判所一般都由具有法律知识又具有行政管理经验的人担任。这样他们在处理行政争议争端时就较普通法官具有优势。通常情况下裁判所主席多由当地法律界人士中选出，其他成员则大都代表各方利益或是各方面的专家，以便解决难以解决的复杂的专业性问题。这种成员的专业性是普通法院无法比拟的。第三，裁判所审理方便、迅速、经济。由于英国普通法院历史悠久，诉讼程序繁琐，费用较高。这历来使普通公民望而生畏。行政裁判所与之相比诉讼程序灵活，不受先例原则的限制，且诉讼费用较低，普通公民在遇到行政争端是更倾向于求助裁判所。政府在行使管理社会的职能时做出的决定直接关系到行政相对人的切身利益，审理速度影响到相对人的利益是否能得到真正的维护。行政管理的特性也要求行政纠纷能够高效解决。行政裁判所人员的专业性和程序的灵活性促使裁判所能相对迅速、高效地解决纠纷。多数行政裁判所中裁判所主席通常是有报酬的，其他成员有时则没有报酬。他们的工作同充当治安法官一样，是一种公共服务。而寻求行政裁判所解决纠纷的当事人通常是没有人的。这种规定和习惯做法降低了裁判所审理案件的成本。

社会保障上诉服务体系的行政裁判通常由一名律师独任审理案件，对于涉及儿童抚养、住房福利等复杂案件，也可由一名律师与一名会计师共同审理。对于涉及无行为能力人的福利的案件，由一名律师与一名执业医师共同审理。涉及残疾人及其护理费方面的案件，则由一名律师、一名执业医师和一名具有残疾人护理经验的共同审理。对于涉及工伤致残的社会保障方面的案件，则可以由一名律师与两名医学顾问共同审理。

二、公法意义上的德国社会法院制度

德国是世界上建立社会保障福利制度比较早的国家。通常认为，以1881年威廉一世颁布建立社会保障和社会救济制度的皇帝诏书为标志，从俾斯麦制订社会保险法实施开始，已有100多年的历史，现今已形成了一个比较完备的社会保障体系，即社会法体系。国家非常重视对社会保障法律制度的实施，非常重视对这种实施进行监督，并使这种监督规范化、法制化。1953年9月颁布了《社会法院法》，规定社会法院的任务是专门负责涉及社会保险、社会福利和其他有关社会保障方面的争议案件的审理。社会法院是特殊的行政法院性质，本质上为行政法司法机关，属于公法范畴。

按照法律规定，联邦德国的社会法院分设三级，即：1、基层社会法院。负责本辖区内社会保障方面的争议案件的审理。基层社会法院的各个专业法庭由一名职业法官和两名名誉法官组成。2、州社会法院。州社会法院负责对不服基层社会法院裁判的上诉案件的审理，因此也称上诉社会法院。州社会法院所属的各个专业法庭由三名职业法官(其中一名为首席法官)和两名名誉法官组成。3、联邦社会法院。它是德国处理社会保障方面的争议案件的最高审判机关，全德只设一个，负责对有关社会保障争议案件的复审。联邦社会法院所属专业法庭由三名职业法官和两名名誉法官所组成。如果遇有特殊案件，可组成大法庭审理。大法庭由联邦社会法院首席法官、6名职业法官、4名名誉法官组成。

德国社会法院审结案件主要涉及失业保险、养老保险方面的争议。在审理程序上具有以下主要特点：第一，由社会法院审理的有关社会保障方面的争议案件诉讼主体既可以是自然人和私法或公法范围内的法人，也可以是具有法定资格的社会团体，如工会、雇主协会、社会保险经办机构等，其中一方是特定的，即必须是社会保险机构。第二，根据《社会法院法》的规定，当事人提起有关社会保障方面争议的诉讼必须以有关社会保险机构作出过处理决定，并经过复议程序为前提。也就是说，当事人在有关保险机构作出处理决定后，对决定不服的，可以在接到行政决定书之日起一个月之内向有关部门申请复议，如果当事人对复议结果仍然不服，一方可向社会法院。如在德国，失业保险工作由劳工部门主管，劳工部门设有失业保险待遇处和失业保险争议复议处。如果当事人对劳工部门保险待遇处的行政决定不服，则可向该部门的失业保险争议复议处申请复议。这种复议程序类似我国行政纠纷中的行政复议制度。这种复议前置程序可以使社会法院免于处理不必要的诉讼。第三，由于社会保障方面争议案件和社会法院的公法性质，决定了审理此类案件在证据收集上与其他行政法院审理行政案件一样，采取官方调查、取证的原则。因此，《社会法院法》规定，以官方身份，调查取证，弄清事实，是社会法院的法定义务。按照规定，当此类争议到社会法院后，法院要主动对案件事实进行调查，包括询问有关人员，查阅有关档案资料，即使当事人未提及的事实，如果法院认为有必要弄清楚的，也可以主动进行调查。第四，在结案方式上经社会法院审结的有关社会保障争议案件的结案方式则有以下几种：判决结案；调解结案；认可结案；撤诉结案等。其中，判决结案的是少数，绝大多数是以调解、认可、撤诉等方式结案的。

三、对我们的启示

1、现代社会保障行政的高度专业化呼唤专业化裁决机构的出现。

政府在行使管理社会的职能时做出的决定，直接关系到行政相对人的切身利益，审理速度影响到相对人的利益是否能得到真正的维护，行政管理的特性也要求行政纠纷能够高效解决。而行政裁决机构的人员，必须以很高的的专业性、灵活的程序性，迅速、高效地解决纠纷，才能够满足人们对政府的利益诉求。我国的社会保障事业正在不断发展，但问题也在不断地增多。在涉及受益人根本利益的问题上，现行制度规定对程序的设计无疑是有意义的，但在实践中，对形式化程序的关注程度显然高于对实质意义程序的审查。正如对低保申请人的审查，材料的提供与审查程序是齐备的，但申请人的实际生活状况与规则设计的原有目的本身的差异，无疑使程序审查的实质意义受到了影响。在这种情况下，更加专业化的裁判机构的出现，对于克服受益人因形式程序的瑕疵而导致实质利益受损、不应受益人仅因形式程序完备而得到不当利益等情况的出现，是有着积极的意义的。

2、法律救济制度的完善，是健全社会保障行政法律制度的内在要求。

我国的社会保障行政，在操作层面上体现为村委会、居委会的初审和县级政府部门的再审，对于争议的解决，现行法律规定的重点在行政内部的复议制度和行政外部的司法救济制度。但在实际的制度运作过程中，前者的行政化程度让人质疑，而后者的成本代价又让人望而却步。而具有司法化特征的行政裁判制度与具有行政色彩的社会法院制度，对于避免出现上述两种极端情况，有着制度上的规范价值，同时，这种制度的借鉴与比较，对于解决社会保障专业性强、消除早期处理阶段的不公正问题，强化社会保障行政的行政正义，缓解司法审查的压力，节约行政成本等，都有着积极的作用。

3、社会保障利益的实现，不仅在于利益的设定与给予，更在于一种救济机会的保障。

社会保障案件的裁判，实际上是给福利受益人一个保障其权利的申诉或上诉的机会，而这种机会的提供，往往又被看作衡量一个国家社会保障与福利制度水平的标志。有的学者认为，我国现行社会保障法律制度建设的主要问题，是法律实体规范的健全与立法层级的提高，对于法律救济方式的制度设计应该放缓。笔者认为，就法律制度建设的应有意义而言，对于正处于转型时期的中国社会，实际操作层面的制度建设及其应有价值的体现，对于树立法律的权威，实质推进国家依法行政的进程，意义更为重大。正如有的学者对社会保障行政中正当程序的研究，其立足点就在于要为我国的社会保障制度的完善，提供一种兼具形式意义与实质意义的程序制度，而这种制度的构建，能够为保护公民合法权益、提高行政效能、降低案件事实的错误率、节约行政成本等，提供有效的规则保证。而程序制度本身，就包含着为公民提供有效的救济机会。

第3篇

关键词：社会救助改革；贫困；发展

英国大规模的圈地运动和工业革命引起了社会变迁，促进了社会救助的诞生。1601年《伊丽莎白济贫法》的颁布，奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，也开创了现代社会救助制度的先河。在20世纪30年代欧美各国陷入经济大萧条危机，社会救助扮演了更为重要的角色，它在保障失业工人基本生活、缓解贫困、维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。第二次世界大战结束后，社会救助制度在世界范围内普遍建立，同时救助模式也出现了明显的创新转型。从20世纪70～80年代开始，由于能源危机以及老龄化、经济发展缓慢等因素的影响，西方国家对社会救助制度又进行了新一轮的调整和改革，形成了新型的、具有积极特点的社会救助模式。尽管我国与国外发达国家之间存在着诸多不同，但社会救助制度本身的发展规律是可循的。

一、国外社会救助制度发展改革路径

纵观国外主要发达国家社会救助制度的发展特别是近十几年的发展历程，都不同程度地面临着社会救助支出膨胀、资源使用效率低下、管理成本上升、救助对象福利依赖现象严重、社会公平与经济效益扭曲等等问题。针对这些问题，各国根据各自的国情采取不同的改革措施，使社会救助在保障公平的基础上促进效率，达到社会政策与经济政策的帕累托改进。概括起来，国外社会救助制度的改革呈现出以下几种路径。

（一）由生存型向发展型转变

社会救助制度的基本目标是保障贫困者的最低生活需要，帮助其脱离贫困状态。发展中国家社会救助主要解决绝对贫困问题，而发达国家解决的是相对贫困问题。无论是发展中国家还是发达国家，传统的社会救助制度都以保障贫困者的基本生存为主要目标。当社会成员的收入低于当地贫困线即有资格获得政府救助，救助方式以现金或实物为主。这种救助属于被动消极的救助。上世纪90年代，“就业是最有效的脱贫方式”理念开始兴起，于是，美国、英国、荷兰、新西兰、挪威等主要发达国家发起了一场“从社会福利到工作福利”的计划，旨在通过福利补贴提高受助者的就业能力，帮助失业者尽快重返劳动力市场。

以英国为例，从1996 年开始，工党政府为了鼓励人们积极就业，将以前实施的收入补贴和失业救济改革为求职者津贴，为积极寻求就业机会的人提供补助。布莱尔政府在1998年开始了一项大规模的“从福利到工作”计划，分别为青年人、长期失业者等弱势群体制定了不同的行动计划，并且采取了一系列政策措施，帮助其就业。

（二）由权利型向权利义务结合型转变

权利与义务的非对等性是社会救助区别与社会保险的一个重要特征。现代社会救助理念认为，贫困并非完全是个人原因造成的，所以当个人陷入生活贫困状态时，就有权利向政府申请救助，同时政府在社会救助方面负有不可推卸的责任。20世纪90年代以来，“不承担责任就没有权利”的积极理念开始在西方国家社会救助政策中萌生，其基本思路就是将领取救助待遇与工作联系起来， 即对获得救助的对象增加工作要求，旨在减少福利依赖。它反映了一种新的福利价值观，即依靠工作比依靠政府救助更能改善人们的经济境况。

美国在20世纪90年代对社会救助制度进行了大刀阔斧的改革，其中重要的一项就是在救助过程中增加对受助者的工作要求。如1996年美国国会通过了《个人责任和工作机会协调法》，同时“贫困家庭临时救助” （简称TANF）取代了实施多年的“未成年子女家庭援助”（简称AFDC）项目。新的法案要求依靠政府救助的家长在两年内必须工作， 否则这个家庭将失去救济金。

（三）减弱负激励效应

西方国家（特别是福利国家）在实施社会救助制度过程中，受助者都不同程度存在负激励效应，即所谓的“贫困陷阱”和“失业陷阱”。这主要归因于较高的“有效边际税率”（简称EMTR）――努力工作使名义收入增加，而实际收入反而降低（或有微小提高）。负激励效应削弱了受益者的工作积极性，造成其对福利的长期依赖。减少和避免负激励效应，提高受助者的劳动参与率，是许多国家社会救助制度改革的一个重要内容。

1996年新西兰对原有的“家庭用途补助计划”的扣减率做了较大幅度的修改。新西兰政府采用了双管齐下的方法，一方面，增加低收入者的工作报酬；另一方面降低对低收入者的扣减率。改革之后，对于收入在5000～10000美元这一低收入群体而言，其EMTR的总体水平较改革之前降低了50%。

二、我国社会救助制度的再设计

我国已形成了以城乡居民最低生活保障制度为核心、以灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业援助、法律援助等专项救助为配套措施的综合救助体系，目前社会救助制度面临着提高救助功效、完善现行制度和实现可持续发展的创新任务。

（一）重新定位目标群体

社会救助首先要解决的一个基本问题是：谁将获得这种福利？ 即社会政策中所谓的“目标定位”――受益者资格的认定。 社会救助是帮助那些“真正需要救助的人”，这是社会普遍存在的一个共识，大多数国家是通过家计调查来甄别“穷人”。

我国城乡居民最低生活保障制度将救助的目标群体定位于人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭，并且通过家庭收入和财产调查的方式来确定。但各地在实施医疗救助、教育救助以及住房救助等专项救助制度时， 往往也只是简单地将民政部门认定的城乡低保对象作为专项救助项目的受益者，这种简单对接的方法， 直接导致了低保救助的“悬崖效应”， 即一旦享有低保， 其获得的效益将大大高于低保边缘户的家庭收入，这样不仅有可能造成救助资源的浪费，而且有可能制造新的社会不公平。

为了确保将有限的资源分配给最需要帮助的人，有必要对我国目前社会救助的受益目标群体重新定位。第一，细化目标对象，具体划分为残疾人救助、未成年人救助、老年人救助、失业救助、家庭临时困难救助等，这样针对性较强，较接近做到“应保尽保”。第二，根据救助对象的实际需要确定有效的救助形式。比如为未成年人提供食品券，为老年人提供护理服务，为失业者提供职业技能培训，将救助与就业服务更好地结合起来，提高救助效率。

（二）重新定位救助管理职能部门

我国目前在实施社会救助政策过程中，存在着多部门管理的现象。部门各行其是，缺乏协调，直接影响了社会救助制度的可持续发展。目前相关部门的职能分工大体如下：民政部门负责城乡低保、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；城建委负责住房救助；教育局落实教育救助；工会开展困难职工帮困。这种政出多头的执行机制， 既增加了救助环节和运行成本， 同时又容易造成重复救助或救助资源分配不均的现象。

鉴于目前这种多部门管理的现状，有必要重新定位社会救助管理职能部门。应当由民政部门全面负责各项社会救助事务的运行，相关部门配合民政部门开展工作。这样既降低了社会救助的运行成本，也有利于社会资源的整合。

（三）提高救助标准，降低有效边际税率

我国最低生活保障制度在运行实践中是一种消极的救助，只有当家庭收入低于当地政府确定的贫困线时才可以享受救助待遇，并且实行差额救助，即实际救助金额等于当地政府确定的救助标准减去申请救助者的实际收入，这种100%的有效边际税率的做法直接导致两个后果，其一是受助者无意通过自己的劳动或其他方式增加自己的收入，因为增加多少意味着失去多少；其二是找到工作的受益者往往会隐瞒他们的收入，继续享受低保待遇。这些结果都会直接损害社会救助的目标，一方面使部分低保对象长期沉淀下来，形成永久的贫困；另一方面实际收入水平已超过低保标准（但隐瞒收入）的仍然占有社会救助资源，真正需要救助的贫困者却因为资源的有限性而被漏到网外，这又形成新的社会不公。

我国社会救助待遇水平偏低是一个不争的事实，以城市最低生活保障为例，2012年在全国36个主要城市中，民政部网站公布的低保标准占当地城镇居民年人均可支配际收入的比重，最低为15%，最高为28%，均值约为20%；实际人均补差占当地居民人均可支配收入的比重最高为16%左右，最低的只有5%，大部分不足10%。我国现阶段的救助水平只能维持贫困者的基本生存。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年计划》明确提出：完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高保障标准，让人民群众共享社会经济发展成果。

三、结论

社会救助是现代社会保障体系的第一块基石，它是保障贫困群体基本生活的最后安全网。可以肯定地说，我国社会救助制度是改革开放以来社会保障制度体系建设中最为成功的领域之一。目前，我国的社会救助制度正处于加快建设与发展之中，从最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展，从生存型救助向促进发展型救助、从维持温饱型救助到追求一定生活质量型救助发展，这是社会救助制度适应时展与社会进步的必由之路。在社会救助制度的发展进程中，面临许多问题，需要从多方面加以改进与完善。20世纪90年代以来西方发达国家福利制度的改革，从消极的社会救助向积极的社会救助转变，加大就业援助，增强个人责任意识、激励受助者走向工作等一系列的改革措施，值得我国借鉴。

参考文献：

[1]尼尔・吉尔伯特（Neil Gilbert）等编.王金龙等译.激活失业者――工作导向型政策跨国比较研究[M].中国劳动社会保障出版社，2004

[2]尼尔・吉尔伯（Neil Gilbert）等编.郑秉文等译.社会福利的目标定位――全球发展趋势与展望[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004

[3]郑功成.中国社会保障改革与发展战略――理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社，2008

第4篇

关键词：德国；社会市场；市场经济；法律制度

Abstract:Germany''''ssocietymarketeconomylegalregimehastheimportantreferencefunctionwithoutdoubttoourcountry''''ssocialistmarketeconomylegalregime.Myself1993-1995yearskeepGermanperiod,happentohaveexperiencedGermany1994superelectionandtheGermaneconomy1990to1994transformfromthedeclinetotherecoveryprocess,thereforehavetheownobservationtoGermanylegalregime''''seffectivenessandthedeepunderstanding.

keyword:Germany;Socialmarket;Marketeconomy;Legalregime

一社会市场经济以及社会市场经济法律制度的基本含义

根据德国"经济奇迹之父"艾茵哈特的设想，社会市场经济就是把市场竞争自由原则和社会利益均衡原则相结合，把个人进取心与社会进步相结合，以社会大众福利制为目的的市场经济体制〔1〕。因取得社会进步和贯彻福利制是国家的任务，所以国家必须建立对经济生活的宏观调控机制。因此社会市场经济的特征可以概括为三点：一是市场经济，二是国家宏观调控机制、三是大众福利制。社会市场经济是第二次世界大战之后在德国取得执政地位的基督教民主联盟和基督教社会联盟提出的执政纲领，在他们战后长期的执政中这一纲领得到了充分的实施，在社会市场经济作为基本国策规定入宪法之后，也得到了曾经一度执政的社会人的遵守。

所谓市场经济，就是以商品生产与交换为目的，以自由竞争为手段的经济体制。德国历届政府和学术界的一致看法是，市场经济是和计划经济相对立的一种经济体制，根据西方社会多年发展的经验，因为市场经济能够保障个人自由并发挥个人积极性创造性，故只有它才能提供国民经济发展的自觉的和永久的动力，而计划经济则不能做到这一点。因此德国实行的是全面的私有制基础上的市场经济体制。其实战后德国也有实施计划经济的机会，1949年联邦德国成立时参与竞选的社会就是把计划经济作为他们的竞选纲领的。但是随着社民党人这次竞选失败，计划经济的主张在德国似乎永远失去了支持者，而社会市场经济成为宪法规定的国策。

所谓国家宏观调控机制，指的是国家利用各种经济手段对国民经济进行积极干预的各种制度的整体，这是相对于资本主义发展初期的自由放任式经济体制提出的。德国人认为，自由放任式市场经济并不能保证国民经济的顺利发展，正如1929-1933年的国际性经济危机证明的那样。为协调经济发展，平衡社会利益分配，缓和阶级冲突，国家必须采取积极的干预措施。这是实行国家宏观调控机制的目的之一。实行国家宏观调控机制的目的之二，是防止不正当竞争和限制竞争（垄断），使企业始终处于竞争的状态之中，使国民经济始终具有发展的动力。国家宏观调控机制，是社会市场经济的本质特征。在市场经济运转正常的情况下，国家把经济发展的一切决定权放手给企业和民间，但是一经显示国民经济发展有异常情形，国家则立即施行多种干预手段，对市场进行调整，使其归于正常。德国人对此的概括是："平时国家不问不管，紧时国家多方出面"。

所谓大众福利制，就是使德国公民享受全面的社会保障的制度。按德国基本法的规定，福利制是德国建立的四大原则之一，也是实行社会市场经济的目的之一。所谓社会市场经济中的"社会"一词，在德语中本来就有大众福利的意思。追求利润当然是市场经济的动力，但是国民经济发展的目的却是为社会公众造福。因此在德国，有关国计民生的农业、交通、邮电等行业长期以来并不完全服从于市场经济规则，也就是说这些行业并未全部进入竞争机制，因为它们不能完全着眼于利润。在这些部门曾经保留着很大的国营经济成分（但是从1995年1月1日起德国铁路、航空公司、和邮政电讯实行了私有化改造，即按照私营公司的形式进行了重新组合，现在的德国国营企业仅仅只有鲁尔区的几个煤矿）。另外德国还对社会的高收入阶层实行累进税制，并以国家财政支持对雇员的养老、医疗、失业等实行全面的保险，并对职业教育、儿童教育、低收入房租、贫困者的社会救济等方面进行补贴。

德国社会市场经济的法律制度，就是德国为保证市场经济协调发展、给国家提供宏观调控的手段、实现福利制国家目的而建立的法律制度的总和。这些法律有，为商品生产和流通提供基本规则的民法和商法，为国家调控提供手段的竞争法，反不正当竞争法和稳定法等，保护劳动者的劳动法，实现福利制的社会立法等。这些法律构成一个相互协调的整体。德国社会市场经济是一种完全法律化的经济体制。它的运转机制是完全建立在法律的基础之上的。"法治原则"也是现代德国基本法规定的立国四大基本原则之一。该国现行有效的调整经济关系的法律大约3600多个，最大的法律如民法有2385条，小的有几十条，它们基本上覆盖了的经济活动的各个方面。完善的法制提供了社会经济所需要的稳定政治环境。

二提供市场经济基本规则的法律--德国民法和商法

提供市场经济的基本规则的法律，亦即规范市场经济的参加者及其行为的法律，在德国是民法和商法，这是毫无疑义的。民商法在市场经济中的作用，是规范市场经济参加者身份，赋予市场经济参加者用于商品生产和商品交换所需要的基本的权利、提供商品交换基本的法律规则。民商法把商品生产者与商品交换者的基本需要，按照平等、自由、公正、公开、诚实信用、个人利益与公共利益协调一致等原则，规定为民事权利主体、物权、债权、公司、票据、保险等具体的制度，保障市场经济按照这些法律制度健康正常地运转。民法和商法所提供的规则，是社会市场经济中最重要的规则，这在德国是不言而喻的，但在我国有关的探讨中，对此似乎缺乏足够的认识〔2〕。

（一）德国民法

民法是调整平等主体之间的财产关系和人身关系法律规范的总和，其法律规范涉及到全社会的每一个自然人和法人，大到涉及国计民生的财产支配关系和流通关系，小到个人、家庭与邻里之间的关系，都是民法的调整范围。所以它是市场经济社会最基本的法律，其重要性只有宪法可以相比。德国现行民法是1886年颁布、1900年生效的《德国民法典》。明年该法典诞生就已经整整100年了。100年来，德国社会与经济状况已经发生了巨大的变化，但是德意志联邦共和国1949成立时制定的《德国基本法》即德国宪法承认《德国民法典》仍然有效。当然该法典也曾经过不少的修改，但其基本结构和内容没有大的改变。德国法律明确规定，任何企业的开办者和经营者都必须有学习过《德国民法典》的经历，每个大学生，无论是自然科学、人文科学、社会科学的，都必须有《德国民法典》的学分。一部法典能有如此之长如此之大的生命力，其主要的原因有：

（1）体系宏大，覆盖面广。民法因调整范围广泛，在一般国家也都是体系最宠大的法律。《德国民法典》开始制定时，正是分裂数百年的德国刚刚统一之时，立法者也想利用该法典把长期分裂割据而混乱不一的德国社会统一起来〔3〕，这就更加扩大了民法典的规模。因此，该法典在立法时基本上把当时能够设想到的市民社会的民事法律关系统统都规定进去了。这就使得整个德国社会都建立在该法典之上，使得《德国民法典》实际上成了规范整个德国社会的最基本的社会关系的法典，也使得后来想废止该法典的人常常自叹乏力（比如希特勒就曾想废止该法典〔4〕）。同时也由于立法的这种背景和德国人一贯办事细致认真的传统，该法典的条文达到2385条，成为当今世界最宏大的一部现行法典。

（2）采纳科学，多有创新。《德国民法典》制定时，立法者尽量采纳了当时法律科学研究的成果，使得这部法典非常富有创新性。这一点比较突出的如：在立法模式的设置上，它放弃了在当时影响极大的1804年颁布的《法国民法典》把民法规范规定为"人"、"财产及对于所有权的各种变更"、"取得财产的各种方法"三篇结构，而根据本国法学家的研究成果，把民法典的内容划分为"总则"、"债务关系法"、"物权法"、"亲属法"、"继承法"这五编式的结构，这样，民法的全部内容安排得清晰合理，人们从各编的题目就可以看出他们的相互区别和相互联系。又如"权利能力"、"行为能力"、"法人"、"物权"等法律概念和制度，关于"有限所有权"理论、"权利滥用禁止"理论等，也是《德国民法典》吸收法学家的研究成果并在法典中首创使用的，目前这些概念及制度的科学性得到了全世界的承认并已经得到普遍使用。

（3）结构严谨，技术性强。《德国民法典》充分体现了德意志民族惯于抽象思维和讲究专业化、技术化的特点。《德国民法典》中大量地应用了"事实的抽象-概括式表达"、"一般性条款"、"共同性规定（提取公因式）"等法学逻辑手段和技术，使得《德国民法典》的层次分明，而且结构严谨。为了节省文字和篇幅，该法典中还大量地使用了"援用"技术，很多条文直接引用其他条文的事实规定或者法律效力。在立法语言上，《德国民法典》的一个显著特点是尽量使用法律规范语言而不是一般民众的生活语言，这就使得法典条文的含义尽量地精确无误。在《德国民法典》制定时，曾有人就它的立法技术和语言进行了尖锐的批评，指责它过于专业化，疏远民众，是"教授的法律"。不过正因为此，该法典才做到了"法律计算机"〔5〕般的精确，给法官执法提供准确的应用规则，并限制了法官的任意性，从而使法律得到准确的贯彻，而大众化的立法技术和立法语言是做不到准确执法的。

（4）立足长远，讲究质量。《德国民法典》同时还体现了德意志民族认真、精确的特点。该法典从1873年起草，到1896颁布，先后三易其稿，共计24年方才制成。在整个法典之中，至今人们还很难发现冗言赘语，也很难发现没有实用意义的条文，一些被后来实践证明过时的或缺损的内容，立法者也都进行了废止和补充。举世公认的是，《德国民法典》不愧为讲究立法质量的楷模。

当然，时代的发展是无止境的，任何法典，即使它制定时再完善，也得要不断地进行修改。截止到1994年11月5日，《德国民法典》已经进行了122次修改，涉及的条文约500余条〔6〕。其中废止的条文主要是封建色彩浓厚的家庭与婚姻制度方面的内容，增加的条文主要是禁止权利滥用、男女平权、侵权责任。消费者保护等方面的内容。总的来说，随着时代的发展，民法的内容必须不断增加。德国立法者也认识到，试图用一部法典来概括和规范全部社会生活是不可能的。当增加个别条文无济于事时，立法者干脆重新制定一部新法，作为《德国民法典》附从法。目前这些附从法有《地上权条例》、《住宅所有权法》、《通用交易条件法定规则法》、《婚姻法》、《消费者信用法》等。

（二）德国商法

商法是规定以营业为目的的人（包括法人）和行为的法律规范的总和。顾名思义，商法就是专门规定有关商品生产和商品交换的人（包括法人）和事实的法律。从法律逻辑上来说，商人是民事主体的特别形式，商行为是民事行为的特别形式，所以商法是民法的特别法，民法是商法的一般法。在法律适用规则上，应优先适用商法，在商法无特别规定时，可以适用民法。1897年生效的《德国商法典》，对它和《德国民法典》之间的关系就是这样规定的。

《德国商法典》和《德国民法典》是同时制定也是同时生效的，以后在德意志联邦共和国成立时又同时得到《德国基本法》的承认。德国在民法典之外另外制定商法典的原因，是商人和商事行为虽然具有民事主体和民事行为的一般性质，但是在市场经济运行中他们表现更多的是其独特性，即具有以营业性商品生产和商品交换为目的，即以商业性盈利为目的的特点〔7〕。而且商行为比一般民事行为运转更快，因而其风险更大，所以它有更高的安全性要求。为社会公益和社会经济生活安全而言，必须有国家立法对商人和商行为制定明确的规范。《德国商法典》包括四编共905条，第一编：商人，内容有商人，商业注册，商号，商业帐簿，商业代表等规定，第二编：商事公司及匿名合伙，是关于无限公司、两合公司、股份两合公司、股份有限公司的规定。第三编，商行为，内容有商行为的一般规定、买卖、批发、运输、仓库、运送等。第四编是海商法的规定。

《德国商法典》并没有规定商法的全部内容。以后德国又单独制定了《票据法》、《保险法》、《支票法》、《银行法》等商事法律。由于商业的迅猛发展，商法典的内容的更新和变化要必民法典更快更大。比较突出的有：1937年有关股份的法律从商法典中抽出，制定为单独的《股份法》；1986年通过《资产负债表规则法》用100多个条文使商法典第三编得到更新：1989年又根据欧共体法制定了新的商业法。

三给国家提供宏观调控手段的法律制度

由于对自由放任式市场经济产生的经济危机的深刻认识，德国才改行国家宏观调控式市场经济，其目的一是为了均衡社会经济利益，二是为了防止因为垄断而导致限制甚至扼杀竞争的现象，防止不正当竞争行为。也就是说，国家不再把社会经济的发展只当作私人事务，而要以社会的最高公共仲裁人的身份积极地干预社会经济生活。如果说民商法提供给市场经济参加者合法的身份和必要的权利，那么国家的积极的干预则是要给市场经济提供和谐发展的秩序，保证它能顺利发展。

在法治国家的原则下，国家的宏观调控的范围和方式必须严格依照法律的规定。德国在这一方面制定的法律主要有：

（一）关于保护竞争的法律。

市场经济体制下国民经济发展的根本动力是竞争。因此促进竞争并保护竞争顺利进行就成了市场经济条件下国家的一项重要任务。国家对竞争不能如自由放任时期那样放任不管，因为放任竞争会产生如下两种损害竞争的情况：一是竞争的滥用，即不正当竞争；二是企业之间达成协议限制甚至扼杀竞争。为此德国专门制定了如下立法：

⒈《反限制竞争法》又名《卡特尔法》。1957年制定，1980年和1990年两次修改。之所以又称之为《卡特尔法》，因为该法的主要立法目的就是要消除企业之间达成的限制竞争的卡特尔协议。有时卡特尔也指根据上述协议而产生的企业组织，如企业集团、企业组合等〔8〕。该法列举的卡特尔形式有：交易条件卡特尔，它给一个行业的企业规定一个统一的合同条件：价格卡特尔，它规定一个统一的最低价格；顾客或者地区卡特尔，它为每个企业规定特定的顾客种类或者特定的营业地区等。卡特尔的极端形式是辛迪加，它是指将价格、交易条件、合同条款、有关产品的一般条件等全部统一规定从而形成垄断的卡特尔形式。卡特尔行为可以产生于市场的各个行业，也可以发生在市场交易的各个阶段。总之，卡特尔的本质，就是使企业减少甚至是免于竞争压力，保证他们在不改进其为顾客提供的商品或服务的质量的条件下而能够获得稳定的甚至是不断提高的收入。

在对卡特尔行为进行国家干预时，确定它对于国民经济的发展是否真正造成损害是非常必要的，因为企业的联合有时是好事，有时是坏事。按《卡特尔法》的规定，当企业之间的协议造成他们"支配市场"的地位（垄断），并滥用此地位剥削合同相对人或者消费者时，即认为其是法律应该禁止的"限制竞争行为"即卡特尔行为。对交通、能源、以及自然资源开发型企业等自然垄断行业，也要根据上述标准来判断其是否具有限制竞争的行为。国家对卡特尔行为的干预方式是：对要成立卡特尔的企业实行准许制，即企业之间成立卡特尔时必须向联邦经济部申请准许，否则为非法。对已经成立的卡特尔组织，由设在柏林的联邦卡特尔局或者各州的卡特尔局进行调查，以确认他们是否能够造成他们"支配市场"的地位以及他们是否有"控制滥用"（即利用其地位操纵市场）的情形。由于对此情形的判断在具体的事件中是很困难的，所以立法者赋予卡特尔局一种可以假设的权利：根据企业的某一行为（比如规定价格）确定，它在市场上是否具有限制竞争甚至取消竞争情况。在得到肯定的答案之后，卡特尔局将颁发一个"联合禁止"命令，宣布企业之间的卡特尔行为无效，并将其予以解散。在德国，成立卡特尔必须得到联邦经济部的批准，而联邦经济部在这个问题上非常慎重，只有能够创造或者扩大就业机会的卡特尔才能获得批准，而卡特尔的本性一般来说是消减就业机会的，故新成立卡特尔几乎是不可能的。目前在德国，只有环境保护企业不受《卡特尔法》的限制〔9〕；另外因受欧洲联盟法（原来的欧共体法）制约的农业等行业，因不参与竞争，故也不受《卡特尔法》的限制。

⒉《反不正当竞争法》又名《竞争法》，1909年制定。该法的立法目的，是排除竞争中的不公正、不道德行为，建立并发展公开、公正的竞争秩序，保护市场经济的顺利运行。《反不正当竞争法》与《卡特尔法》在具体调整范围上虽有差别，但是他们的作用是互补的，目的是相同的。该法制定于第一次世界大战之前，它是德国政府早就认识到国家应当积极干预市场经济的意义并实施了干预的一个象征。当然此后德国对该法也曾进行过一些补充和修改，如1932和1933年颁布两个附加条例等〔10〕。

该法把不正当竞争的行为分为四大类：第一种是"顾客误导"，指的是使得顾客自己作出决定而损害自己的种种不道德行为，如通过诱惑性广告进行心理上的和道德上的强迫买卖等。第二种是"妨碍对手"，指通过毁灭性价格战（即倾销行为）、封锁、贬低他人的广告甚至违法犯罪等手段，降低竞争对手的竞争能力。第三种是"剥削性竞争"，指的是企业对他人劳动的剥削，如假冒他人的成就（如在自己的产品上使用与他人相同的包装等）、模仿他人的广告、盗用他人的声誉、诱拐挖走他人的工作者等。第四种是"违法竞争"，指企业有意识地、有计划地以违背税法、工商法等谋取竞争优势，获得不正当利益，如给回扣、行贿等。另外该法还具体地列举了一系列有关的法律事实，并从中甄别出正当与不正当的界限。这些事实有：迷惑性广告、清仓出售、甩卖和季节末大甩卖、购物券交易、行贿、诬陷、营业性诽谤、吐露商业秘密等。

虽然《竞争法》对种种不正当的竞争行为作出了细致的规定，但是它又规定，判断某种行为是否属于不正当竞争行为的权利，并不属于企业和个人，而是属于法院。受害人可以依据事实向法院，但只有法院有权判定某种竞争行为是否正当并决定是否给予相应的处罚。

（二）关于国家调节、稳定社会经济关系的法律

即使各种社会经济力量完全按照合法的方式存在和竞争，有时国民经济的发展也会出现一些异常情况，如通货膨胀和失业等，这在市场经济条件下是常见的。此时就必须有国家出面，对社会经济的发展进行调节，把市场经济导向健康发展的轨道。德国1967年制定的《稳定法》就是给国家提供调节社会市场经济的手段的法律。该法的全称是《促进经济稳定与增长法》。它规定，在社会市场经济条件下联邦政府有权以间接的干预措施调节经济发展（所谓"经济干预"）；调节的目标是，在经济持续增长的同时保持稳定的物价、高的就业率和对外贸易平衡，保持各州、城镇、乡之间的经济均衡发展：调节的主要手段是预算、税收、社会福利措施等。它还规定，监督、调节社会市场经济，是联邦政府的义务，联邦政府必须对协调各地的经济发展负责，对各地区的投资用税收进行引导，并在每年初就过去年度的国民经济的发展状况向国会报告。《稳定法》的施行，其意义一是它给国家提供了经常的明确的调节控制经济发展的权利义务、以及实施调节的手段；二是它扩大了联邦政府参与经济事务的权力，缩小了经济的地方自决权，对联邦制条件下的经济地方自治原则进行了修正。

德国在稳定社会经济关系的方面，除利用《稳定法》进行大胆的调节之外，还采取了如下措施：

为抑制、消灭通货膨胀，规定德国中央银行德意志银行独立，使其脱离联邦中央政府机构系列，中央银行董事会的组成不属于联邦总理的职权。这样，政府就无法决定货币发行量，这就消除了政府为追求经济高速发展而滥发钞票导致的通货膨胀。

设立经济发展理事会，成员有联邦经济部长、财政部长、各州政府一名代表、乡级政府的代表等。理事会的任务是：对德国境内全局性的经济发展问题进行协商，寻找解决经济发展中的方法并尽可能地采取一致行动。因德国是联邦制国家，经济事务的决策权属于各州政府。成立经济发展理事会后，联邦政府便可以对各州之间的利益关系进行协调，并贯彻联邦的经济政策。

设立财政计划理事会，其成员与经济发展理事会组成方式一样，其任务是协调国家、州和乡的财政计划，使公共收支与国民经济的发展水平相适应。

设立社会力量监督国民经济运行的常设机构，于1963成立的一个由德国境内没有党派色彩的五个著名经济学家组成的专家理事会，人称"五贤士会"。该理事会的主要任务是：鉴定宏观经济的发展状况，每年秋季撰写一部关于宏观经济发展的优劣的鉴定报告。这份报告要向社会公布，而且对政府实施政策有直接的作用。在每年1月份召开的联邦议会上，联邦政府要将他们对该鉴定的意见向议会提出专门的说明。

（三）关于市场准入的法律

对于允许公开竞争的行业，国家均规定严格的市场准入制度，不达到标准者不得开业进入市场。市场准入制度是企业开业登记制度之外的另一种考核制度，任何营业者当然都必须经过国家登记方可开业，但德国法律要求，营业者在申请登记之前，还必须具备一定的市场准入条件。这些条件是，对各种公司，依据商法的规定实行规范制和批准制；对个体商人，则要求其具备职业知识。对具有高级技术知识的个人营业者，如医师、律师、会计师、经济师和税务顾问等，国家还要求他们必须经过特殊的培训并达到一定的年龄。德国在市场准入方面的法律是非常严格而细致的。例如，即使是修鞋师傅、家庭用水管道修理师傅这样的个体开业者，法律也要求他们必须具备实科中学毕业（六年制中学）毕业、学徒三年、帮工五年、最后通过政府专门考试的履历。

四关于劳动者的法律

劳动是社会财富的根本来源，激发劳动者的积极性，保护他们的合法利益，理所当然地是立法的中心任务之一。由于德国是私有制国家，贯彻的是"劳动自由"的原则，故劳动关系的建立完全采用市场化方式即采用劳动契约形式，由雇主与雇员自己决定是否发生雇佣关系，并决定工资、工作时间、工作条件、休假、劳动保护等有关劳动的具体事宜。在这种条件下，劳动者总是处于较不利的地位，他们的权益常常难以得到保护，劳资冲突的产生是必然的。为缓和这种冲突，稳定社会关系，德国法律在保护劳动者上采取了较大的举措，其主要有：

⒈制定独立于民法的劳动法。在《德国民法典》关于雇佣关系的规定显然已经不足以保护劳动者的条件下，把劳动关系从雇佣的法律规范中分离出来，另外从19世纪末开始制定了一系列劳动法规，这些法规最初是针对个别行业制定的，尤其是针对矿工等劳动保护最为迫切的行业制定的，到第一次世界大战后已经成为劳动法群体。1969年德国制定了专门的《劳动法统一法》，把所有的劳动法规统一为一个大法。该法以《德国民法典》和《德国商法典》为基础，但又广泛地引入行政法措施，确立了统一的劳动保护条件。该法的另一个显著的成就是，把对劳动关系的司法管辖权从一般管辖权中分离出来，为成立独立的劳动法院提供了法律依据。

⒉设立独立的劳动法院，对劳动关系进行特别司法管辖。德国于1979年制定《劳动法院法》，规定设立县、州、联邦三级劳动法院系统，审理雇主与雇员之间的劳动关系争议。该法规定，区别于一般的民事争议的是，劳动争议的审理贯彻程序捷便和费用节俭的原则。

3提倡"社会伙伴关系"。所谓"社会伙伴关系"指的是德国社会的一种说法，它认为德国的雇主与雇员之间的关系，以及他们的代表者雇主联合会与工会之间的关系，不是你死我活的根本冲突，而是一种在客观上既有矛盾但又谁也离不开谁的、要共同为经济稳定和繁荣发挥积极的社会作用的伙伴关系。德国法律对这种说法至少是采取了鼓励的态度，法学家们在其著述中也大量采用并阐述这一说法。按照"社会伙伴关系"，只有雇主与雇员之间、雇主联合会与工会之间在出现劳资冲突时即互相斗争又互相协调才能解决问题。这一看法可以说在德国形成了共识。1993-1994年德国南部的钢铁工人长达10个月的罢工就是在工会与雇主联合会顽强而又灵活的斗争中得到解决的。

2建立"共决权"制度。所谓"共决权"制度，指的是德国法律规定的，在所有的企业中建立的由就业者享有参与和雇主共同决定企业事务的权利的制度。这一制度的主要内容有：⑴"企业委员会"制度。按照1952年颁布、1989年修订的《企业法》，在一切企业中设立企业企业委员会，企业委员会由就业者或者就业者代表组成，它享有代表就业者讲话以及决定部分企业内部关于就业者事务的权利。其权利主要包括：在集体事务方面如就业者的休假计划、工作时间、职员宿舍的安排以及工作秩序、工人岗位劳动监督、企业新技术引进等问题上企业委员会拥有决定权；在企业对就业者的个人处置事务如就业者的培训、岗位调换、解雇等问题上，企业委员会拥有知情权和建议权；在企业变更损害到20名以上的就业者的利益时，企业委员会有为他们取得利益补偿和申请社会救济的建议权等。企业委员会不同于工会，因前者是法定组织，有法定权利；而后者是自愿成立的社团，其权利来源于组织章程；而且前者只可在企业内部活动，而后者可以是行业的、地区的甚至是全国的组织。⑵就业者参加企业监事会制度。根据德国前述《企业法》、1951年的《产业企业共决权法》、1976年的《共决权法》等法律，就业者有权在一切股份公司、两合公司、股份有限公司中拥有监事会席位。法律对就业者席位的多少有明确规定，如在拥有500名以上就业者的矿山、钢铁企业中拥有1/3至半数的席位，在企业集团如康采恩的监事会中拥有至少20％的席位。在监事会中，就业者监事行使与其他监事同样的权利。

⒌工会的统一化和独立化。德国法律规定，某一行业只能组织统一的工会，其目的是避免该行业工人力量分散，保持工会的强大。所谓工会的独立化，指的是德国法律规定，工会不能从属于任何党派或者教派，而只能保持其独立。该规定的目的，是要防止把工会作为党派的竞选的工具或者教派斗争的工具，使工会保持其只为工人利益活动的特性。

⒍建立完善的劳动保护和劳动保险制度。德国对劳动保护的法律制度见于民法、商法、行政法的一系列法律之中。其内容包括两方面，一种是针对劳动中的危险对就业者的保护，如劳动秩序、就业者健康、劳动技术条件、危险品作业的保护等规定；另一种是劳动时间保护、劳动报酬保护、解约保护等。另外，对特殊劳动者如妇女、青年、重残疾人、以及家庭劳动者等，由法律针对其特性作出规定。虽然德国法把劳动关系的缔结仍然当作民法上的一种合同，承认其成立依据双方当事人意思表示一致成立，但是它把劳动保护条款规定为强制性条款，雇主只能接受，而不能改变和抛弃。同时，德国对一切就业者建立以企业资金和国家资金为基础的强制性保险制度，它规定所有的雇员都必须参加医疗、养老、事故、失业等项保险，保险费由雇主与雇员各半分担。如就业者失业，除其可以领取失业保险赔偿外，还可免费接受由国家财政支持的职业培训和转岗培训。

总之，一方面由于就业者技能的提高和劳动市场的一百多年的"磨合"，另一方面由于法律对就业者的完备的保护，德国的就业者的法律地位和劳动条件已显著提高，据1991年的统计资料，其劳动力价格已经成为世界之冠，个人的消费达到全国社会净产值的56.1％，远远大于同期国家的各项支出〔11〕。

五关于社会福利制的法律

如上所述，所谓福利制，就是使德国公民享受全面的社会保障的制度，这是德国基本法规定的四大原则之一，也是实行社会市场经济的目的，为实行福利制国家的目标，德国长期把农业、交通、邮电等行业置于市场之外，使之未进入竞争机制。同时，德国还制定了一系列法律，以国家的财政为基础在该国建立起了全面的福利制制度。这些制度除上文谈到的就业者的福利措施外，还主要有如下方面：

⒈住房。德国依据国家财政支持建立起了西方国家唯一的"福利制住房制度"。第二次世界大战之后住房十分紧张，大量的无房居住者使得住房市场对居住者非常不利。因此德国政府开始实行住房市场的国家控制，使其基本上不再依市场调节。控制的手段之一，是国家强制投资住房市场，并获得对住房的部分支配权，然后把住房低价出租给社会低收入者阶层不定期居住，这就是所谓的"福利制住房"。控制的手段之二，是依《住宅义务法》（1948年）强制规定对房主解约的限制，后来该规定导致对《德国民法典》的修改，而建立起了"承租人保护"的法律制度。依靠这些制度，德国的住房市场曾有过长期的对居住者宽松的局面。但是自从德国统一后，住房市场目前仍然比较紧张。

⒉养老。德国对全社会实行法定养老保险制度。养老保险是由国家财政支持的。通常男子年满65岁，妇女年满60岁即可领取到养老金、退休金。

⒊教育。德国对全体居民实行十年制义务教育制和一切教育免费制度。对受教育有困难的居民，国家给予特殊的帮助，比如对残疾人国家建立特别的学校予以教育。对经济困难的大学生，国家给予未来可以减免的贷款。对失业者，国家举办专门的学校使他们免费学习新的技能。

⒋贫困者的社会救济。德国对低收入者实行国家补助。补助的方式有发生活补助费、提供福利制住房等。

六德国社会市场经济法律制度对我国的参考价值

关于德国社会市场经济的效果的分析，例如原西德如何依靠这种制度而取得举世注目的建设成就的情况，在我国已经有不少学者进行了介绍。此处当不再赘言。所应补充的是，在德国统一后原东德地区的经济重建过程中，德国式市场经济又一次发挥了积极的作用。因东西德经济发展水平相差巨大，统一后为发展东部经济而耗费了大量资金，从而导致德国经济从1990年到1993年没有正增长率，但是德国马克的币值与汇率基本保持未变，通货膨胀率没有超过3％，人民的生活水平基本没有下降，未出现大的社会动荡。1994年德国东部的经济改建已经基本完成，德国经济开始走出低谷，出现2％的增长率，1995年经济可望持续增长。正因为此，执政已经三届的基督教民主联盟党在多数人预期竞选失败的情况下，在1994年的超级大选中又一次取得了竞选胜利。这一切与前苏联地区及东欧地区某些引进英美自由市场经济模式的国家的政治动荡、经济难以发展、人民怨声载道的情况形成鲜明的对照。

当然，德国社会市场经济的法律制度从法律政治学的角度来看并非是无可指责的。但是，对它的批判不是本文的目的。我国的市场经济的法制建设尚处于初级阶段，我们需要广泛地吸收和借鉴市场经济发达国家的法制经验，尤其是德国社会市场经济法制的成功经验。实事求是地说，德国的社会市场经济的法律制度对我国在许多方面都有借鉴作用，最突出的方面应该是以下几点：

⒈依靠民法来建立我国市场经济社会的行为规范基础。民商法是市场经济法制建设的基础。正如德国社会市场经济的法律制度--其实也是其他市场经济国家法律制度所表明的那样，市场经济的最基本的立法是民法以及作为民法特别法的商法，因为他们提供了市场经济条件下的整个社会的最基本的法律规则。但是实事求是地说，我国的立法者对此并无清楚的认识。目前我国民法立法非常薄弱，根本无法适应市场经济条件下作为整个社会的基本规范的需要。现行民法最基本的法律"民法通则"过于简单，只有156条，在其实质内容方面，不但物权财产权（最突出的是不动产财产权）、债权这些民法中最基本的内容，也是市场经济的基本的法律规范，在我国可以说是缺乏有实质意义的规定，而且已经被改革实践和其他法律所否定的内容，如关于不许土地出租的规定等，到目前为止仍然是民法的有效条文，所有这些给我国目前的改革确实带来不少困难。但同时这也给改革带来良好的契机。因为大家都能看到的是，旧的古老传统很难适应当代的情势，在产品经济体制下制定的行为规则又被改革和人民群众所抛弃，所以我国目前最缺乏的就是民间的基本的行为规范。而民法依其本源就是市场经济条件下的民间社会的行为规范的总和。因此，如果现在我国能够制定出一部详备而得当的民法，不但会弥补我国目前的民间社会行为规范缺乏的漏洞，而且会极大地促进改革的发展。这也是我们从《德国民法典》的制定和施行百年时理应得到的经验。

⒉依靠法治方法实现法治经济。对我国社会主义市场经济是法治经济这一点，目前从上到下已经没有疑义。但是对怎样才能实现法治经济这一问题，理论界无人提及，实践上可以说并不明确。因为，目前我们所使用的改革方法可以说是与法治目标相违背的。其主要的表现是，新的改革措施的出台常常不依靠法律的手段和方法，没有遵循"先立法、后行动"这一法治国家普遍的原则，而是绕过现行法律、甚至违背现行法律的规定，依靠非法律的种种手段推进改革的进行。比如，改革中大量存在的"先试验、后立法"方法就是如此。这样，几乎每一次改革措施出台都会带来法律威信下降的副作用，它违背了法治国家的目的。这一点无疑也是我国目前法制威信不高的原因之一。对此问题的解决可以参考德国等法治国家的作法。在德国，对政府的行为实行的是"法律之外一切行为均为非法"的原则，政府施政如有新的举措，首先考虑的是把自己的纲领制定为法律，然后才付之于行动，如不然，政府的行为就是非法行为。这一原则虽有僵硬之嫌，但它却维护了法律的尊严，遵循了法治的原则，收到了长远的政治效益和经济效益。我国对改革也应贯彻"先立法、后行动"的改革策略，也就是依靠法治手段达到法治目的的策略，把一切改革活动纳入法治轨道。要做到这一点在我国并不难，因为目前所推行的改革制度，常常是在理论上和实践上已经为我国台港地区或者其他国家证明是市场经济的成功经验，甚至有些改革措施就是直接从这些地区和国家引进的。那么在吸收这些地区和国家的经验时同时引进他们的有关的法律制度、同时把这些法律制度通过立法转化为我国的法律制度，应该说是比较容易做到的。

〔1〕A.Hofmann.TatsachenueberDeutschland,Societaets.Verlag1992,Seite185.

〔2〕参见张贤钰：《德国社会市场经济与法制的评价》，《中国法学》1993年第6期等。

〔3〕HelmutKoehler:EinfuehrungzumBGB,DeutscherTaschenbuchVerlag,SeiteIX

〔4〕HelmutKoehler;EinfuehrungzumBGB,DeutscherTaschenbuchVerlag,1993,SeiteXIX

〔5〕KonradZweigert&HeinKoetz,EinfuehrungindieRechtsvergleichung,Tuebingen1971,Seife268.

〔6〕Schoenfelder:DeutscheGesetze,VerlagC.H.Beck,1994,11.

〔7〕WolfgangHefermehl:EinfuehrungzumHGB,DeutscherTaschenbuchVerlag,Seite7.

〔8〕Creifelds;Rechtswoeterbuch.VerlagC.H.Beck.Neuauflage1994,Seite645

〔9〕Sternusw.:EinfuehrungindasdeutscheRecht.DeutscherTaschenbuch.Verlag,1990,Seite123-124

第5篇

关键词：社会救助制度；发展现状分析；改革前景展望

一、社会救助制度与社会保障制度

社会救助制度是指政府以社会的名义对某人或社会团体所赋予的一种责任，旨在保证社会稳定，是民众对政府公信力的评估。社会救助一词，有些时候也称为社会救济。但是，救济是一种消极的救贫济穷措施，是基于一种同情和慈善的心理对贫困者行善施舍，多表现为暂时性的救济措施；救助则更多反映了一种积极的救困助贫措施，是依据政府的责任而采取的长期性的救助，是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予特殊救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。社会救助主要是对社会成员提供最低生活保障，其目标是扶危济贫，救助社会脆弱群体，对象是社会的低收入人群和困难人群。社会救助体现了浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。

社会保障制度是指政府以国家的名义对社会人民施以的一种誓言，具有法律效应，是民众对政府满意度的一种评价。它是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄的办法筹集资金，国家对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步。

由此看来，社会救助制度属于社会保障制度的一支，是对社会保障制度的细分。二者虽有部分重叠，但二者的根本立足点是不同的。社会救助制度以扶危济贫为目标，社会保障制度则是为了合理调整国民收入的再分配。

二、我国社会救助制度的现状分析

我国自建国以来，社会救助制度一直没有形成一个比较系统的体系，而是非常分散的，多表现为应急性规定，尽管如此，国家对社会救助一直非常重视，除了制定了大量的法规政策来规范社会救助事业，同时将大量的财力与物力投入到社会救助中去，以保障那些处于生活困境中的人们的基本生活，维护社会稳定。党的十七大提出了完善城乡社会救助体系的伟大目标，将我国社会救助制度的发展推向了一个新的台阶。目前，我国对新型的社会救助体系的内容逐渐定型，并逐步展开。但是处于成长期的社会救助制度仍然不够成熟，还存在着许多问题。

1.救助项目内容冗杂。

现行的社会救助体系内容冗杂，涉及的大小项目有：城市最低生活保障制度、城市“三无”人员救助、农村最低生活保障制度、农村“五保”制度、特殊群体的救助、城市临时性救助、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、农村临时性救助、农村定期定量救济、收容遣送、就业救助等。这些项目在内容上重复，而且缺乏相互的衔接配套，不利于激励受助对象通过公开的劳动增收和退出受助行列，易以及引起多重救助的简单叠加和劳动所得对救助待遇的简单替代。

2.社会救助管理体制复杂。

社会救助的主要职能集中于民政部门，形成了各级政府牵头，各职能部门和群众团体参与的社会救助工作领导体系。基于这种多元型的救助管理状况，便会造成社会救助的总体无序，进而增大了社会救助的管理成本，降低了社会救助工作的实际效率，既不现实也不利于救助对象需求的有效满足。

3.社会救助观念存在偏差。

观念的偏差主要体现在两方面，一方面是贫困者在需要救助是难以启齿，不敢维护公民的受助权；另一方面是一些救济人员忽视自身责任，认为社会救助只是逢年过节领导对贫困者的慰问，没有把社会救助的任务真正落到实处，社会救助体系缺乏必要的系统化与科学化。

4.资金安排矛盾突出。

这方面的问题主要体现在，对于不同救助科目、对象，资金拨付存在名头重复、资金流向不明、资金流失等现象，红十字会信任危机就是一个典型例子，对外公布数据和实际拨付数据严重不符；另外，对于同一救助对象，出现多重拨付的情况，对于所有的受助者不能公平对待，引起救助对象心里不平衡，不利于受助对象主动脱离受助群体。

三、我国社会救助制度的完善建议及前景展望

基于对我国社会救助制度存在问题的分析，我们可以提出一些改进措施。

1.完善社会救助的管理体制和运行机制。

在管理体制方面，各级政府成立社会救助工作的领导协调组织，进一步转变政府职能，明确职责与任务，建立社会参与的多边救助机制；在运行机制方面，应当根据权利与义务对等的原则，规范救助对象的确定程序，坚持公开操作，进一步完善分类施保机制，制定相关的分类标准、补助系数等。

2.加强社会救助的队伍和组织建设。

有关部门应当科学合理的设置人员编制，同时设立社会救助综合管理中心，对所有社会救助项目实施综合管理，以减少成本、提高效率。

3.完善财政支持体系。

政府方面要改善财政投入的结构，逐步加大公共财政在社会救助制度的投入规模，尤其是在农村社会救助中的投入规模。其次，各级财政对于社会救助资金要健全足额列支和按时拨付机制。再者，根据责任共担的原则，制定稳定的制度化的中央和地方各级财政共同负责机制。

第6篇

［关键词］农民工；社会保障；制度建设；经济环境

0引言

我国农民工数量巨大，农民工在很大程度上促进了社会的发展，我国对农民工问题也十分关心和关注。从某种角度看，农民工是社会中的弱势群体，农民工的生活水平普遍较低、文化程度也不高，所以我国农民工问题也日益突出。就近几年的新闻报道中，有大量的企业拖欠农民工工资，甚至发生个别农民工被迫跳楼的情况。这一问题的发生有一部分原因与农民工的法律意识有关，但主要的还是我国缺乏对农民工的社会保障制度建设。农民工社会保障制度的建设与经济环境是相互促进的，想要促进社会保障制度建设，就要有良好的经济环境，想要提升经济环境，就需要借助制度建设来实现。

1农民工社会保障制度建设的重要意义

首先，建设农民工社会保障制度可以促进社会公平、正义。农民工在很大程度上加快了城市的建设和发展，可以说农民工为城市建设做出了巨大贡献，但我国却没有健全的农民工社会保障制度，导致农民工问题日益突出，这显然有失社会公平。在社会中，出现了城乡的隔离和对立的情况，有些城里人甚至会对农民工产生歧视，就像很多企业由于农民工缺乏法律意识，所以肆意妄为地拖欠农民工工资。而如果建立有效的农民工社会保障制度，农民工的诸多问题就会得到改善，并且也有利于实现社会公平正义。其次，农民工社会保障制度建设与经济发展是紧密相连的，制度建设有利于转变经济发展方式。建立和完善农民工社会保障制度，可以为农民工提供坚实的后盾，消除农民工的后顾之忧，从而增加内需，拉动消费，从根本上说，这非常有利于经济发展方式的转变。

2农民公社会保障制度建设与经济环境之间的关系

要建立农民工的社会保障制度，关键在于当今的经济环境是否与之匹配。农民工社会保障制度建设与经济环境之间的关系可以说是相辅相成、互相促进的。第一，随着社会的发展，农民工已成为我国产业工人的重要组成部分，是推动城市社会发展的重要群体之一，对我国经济发展作出的贡献已被社会所认可。社会保障制度的建立能提高农民工的工作积极性，提高社会生产力，从而进一步优化经济环境，第二，农民工社会保障制度的建立需要良好的经济环境为支撑。农民工社会保障制度的建立需要足够的资金支持，一方面，良好的经济环境能给他们带来就业机会和足够的收入，使他们有缴纳保险费用的能力；另一方面，良好的经济环境是企业盈利和国家财政收入的保证，从而使其能承担应尽的社会责任。就目前的经济环境来看，有很多因素都有利于社会保障制度的建设，如国民经济提升、国家经济快速发展等，但还有一些影响制度建设的因素，如经济发展的贫富差距较大、社会保障基金存在缺陷。因此，想要更好地推动制度建设，就必须要优化经济环境。

3优化经济环境促进农民工社会保障制度建设

3.1针对社会保障制度，修改相关的经济立法

制度的实施需要法律的保护，只有健全法律法规，才能真正为农民工社会保障制度的建立提供有力支撑。我国有关农民工社会保障方面的立法仍有待完善。由于农民工社会保障制度涉及的范围较大，利益关系复杂，实际过程中有很多障碍。因此，国家要加快农民工社会保障的有关立法工作，对现有的法律法规进行修改和完善，对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等法律法规及原则作出明确规定。如，相关部门可以从《劳动法》入手，在《劳动法》中明确对农民工的权利保护，为农民工提供一个公平就业的机会，尤其是对于拖欠农民工工资的问题，《劳动法》应该明确规定农民工的各项权利。另外，《劳动法》要规范农民工用人制度，如农民工进入企业后，企业必须和农民工签订有效的劳动合同，劳动合同必须具有有效的盖章，并且劳动合同必须要给予农民工一份，以免在发生问题时，由于农民工缺乏法律意识，无法保护自己的劳动权益。相关部门要严厉打击拖欠农民工资的情况，全力保障农民工的权益，对于拖欠农民工工资的企业，应该进行严厉惩罚，为农民工创造有利的就业环境。

3.2加强社会保障信息平台的建设

农民工社会保障制度建设要从两方面展开，不仅要与现行制度衔接，还要充分考虑农民工的特点和需要。流动性是农民工群体的显著特征，农民工社会保障制度的建立，必须针对这一特点，建立相适应的保障体系，确保农民工社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移和接续，这就要加强信息平台的建设，保证农民工在流动就业过程中的社会保障权利。我国可通过推广全国统一的社会保障卡，方便农民工在各地之间转移社保信息接续，尤其要保证接近退休年龄农民工的社会保险关系平稳对接，完善农民工社会保障制度；还要完善转移支付制度，建立农民工流入地、流出地资金保障接续精算模型，采取横向财政转移支付措施，科学合理地计算农民工输入地和农民工输出地社会保障转移金额，确保农民工社保基金收支平衡，持续健康的运行。另外，我国要继续完善农村现有的社会保障体系，进一步推进城乡社会保障一体化建设，确保社会保险关系能够在城乡之间、地区之间有效转移。

3.3创新基金筹集机制

基金短缺问题是农民工社会保障制度运行的主要困难。新形势下，我国要建立长效稳定的社保资金筹集机制，适应农村城镇化、就业形式多样化的迫切要求，这就要创新农民工社会保障基金的筹集机制。首先，政府要加大社会保障支出的比重，为农民工社会保障提供有力的支持。其次，拓展资金筹集的渠道，拓宽农民工人社会保障范围。通过制定法律法规，明确规定政府、单位和个人应履行的职责，形成科学的分担机制，确定社会保障基金的筹资。国家可以通过发行国债，从土地出让金、集体经济或国有资本经营收益等资金中，按比例划分、筹集农民工社会保障资金，通过大力发展慈善事业，使社会资源成为农民工社会保障基金的重要补充。另外，我国可以制定相关政策，鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费用，从而保证农民工社会保障基金的筹集。

3.4政府要注重经济环境的公平性

在经济环境中，有很多经济不公平的情况发生，如经济贫富相差悬殊，因此，政府应该注重经济环境的公平性，从整体上优化农民工社会保障制度建立的经济环境。从2001年到2005年国家财政总共增加15263.25亿元，几乎翻了一番,而国家财政用于社会保障方面的支出，虽然有所增加，但所占比例非常小，最多年份只占2.1%，与发达国家接近或超过一半的支出，相差甚远。总之，在建立农民工社会保障制度的过程中，政府财政承担着相当重要的责任，我国需要在国民经济迅速发展的同时，注重为经济注入更多的公平因素，成为建立农民工社会保障制度的可靠支柱，为社会的公平、稳定做出贡献。

4结语

农民工社会保障制度建设具有重要的现实意义和社会意义，农民工社会保障制度的建设与经济环境是相互促进的关系。因此，想要更好地建设农名工社会保障制度，我国就必须优化经济环境，只有在良好的经济环境基础上，才能促进健全的农民工社会保障制度建设。当然，农民工高度的流动性和各地区之间在经济发展水平上的差异，使建立农民工社会保障制度的任务更加艰巨，由此而引起的矛盾也更加复杂，单从经济环境角度的分析，并不能涵盖农民工社会保障制度建设的全部要素，还有很多方面的共同作用。建设农民工社会保障制度时，我国还需要综合考虑其他方面的影响因素，使农民工在社会保障制度建设中成为真正的获益者。

主要参考文献

［1］石宏伟,孙万玉.新生代农民工社会保障制度建设的现状与对策［J］.湖北农业科学,2014(14).

第7篇

从1948年正式建立到现在，战后英国的社会救助制度先后经历了三个重要的发展时期：1948到1965年是初步发展时期；1966到20世纪70年代末是完善时期；从1979年撒切尔政府上台到现在是变革时期。1979年以来，英国社会救助制度总的变革趋势是：社会救助的手段越来越趋于多样化，服务型社会救助越来越占据重要地位，同时对申请人设置的限制性条款也越来越严格。

一、1979年以来英国社会救助制度的频繁变革

1.保守党政府时代（1979―1996年）

在1988年正式生效的《1986年社会保障法》里，作为英国社会救助制度的主要组成部分之一的补充补贴被收入支持所取代，家庭津贴变成了家庭信贷，而在之前几年，住房津贴已经取代了房租减免。所有这些津贴改革的目的是简化管理并避免“贫困陷阱”这种最坏的结果。[1]

1986年的《社会保障法案》创造了三种社会救助津贴：收入支持、家庭税收抵免和住房津贴，这三种津贴都建立在相似的原则基础之上。这项法案推动了英国社会保障体系向税收抵免方向的发展，而且它把财产调查作为整个改革方案的中心。一种新的社会保障结构被引入，它较少在不同的津贴申请者之间进行区分，比如残疾人、养老金领取者和单亲家长。[2]

这项法案同时建立起了双重的财产调查型收入支持体系：收入支持是为那些没有工作或每星期工作时间少于24小时的人设立的，工作家庭税收抵免是为那些每星期工作时间在24小时（后来减为16小时）以上的父母设立的。然而，抚养着16岁以下小孩的单身母亲却不用受工作方面的条件限制就能接受社会救助，就如同普惠式的儿童津贴一样。[3]这再次反映出英国政府对儿童享受的福利的关注度明显要高于对其他群体的福利的关注度，同时，这也反映出“少年儿童是世界上任何一个国家最宝贵的资源”的这一当代社会的重要理念。

1983年，保守党政府引入了住房补贴计划，以取代之前存在的针对低收入家庭的各种住房福利。最新的关于申请住房补贴的一般资格是在《1992年社会保障缴费和补贴法》中规定的。

保守党政府在1971年设立了家庭收入支持，其在1988年被家庭税收抵免所取代，它提供给每周工作时间在24小时（后被减少为16小时）以上的低收入父母。这项津贴对于单亲家庭与双亲家庭一视同仁，发放的主要依据是家里孩子的数量及其年龄、家庭纯收入、积蓄等。与收入支持一样，家庭税收抵免只面向积蓄在8000英镑以下的家庭，只有积蓄在3000英镑以下的家庭才能获得全额的家庭税收抵免。

在1986年以前执行的补充补贴计划中，有些条款准许对帮助特殊支出做出一次性付款，诸如搬家、购置家具、修理房屋等等。政府在这些方面有很详细的规定。《1986年社会保障法》废除了这些名目，用社会基金取而代之，救助金局组织了一个受过专门培训的小组负责管理。社会基金提供给收入支持和后来设置的非缴费型求职者津贴的领取者，以满足被认为超过日常生活的正常开支的一次性需求，它由两个不同部分组成：法定社会基金和任意社会基金。1987年实行的法定社会基金对寒冷天气时的额外燃料支出，以及生育和丧葬费用提供资助。1988年开始实施的任意社会基金，对申请人提供预算借款和危机借款，以及社区照顾资助，社区照顾资助是提供给那些已经接受了一段时间的住院护理并需要回到社区安顿的人。此外，去医院或其他医疗机构探亲访友时，可以得到交通补助。该服务还补助社区内“易受伤害”的群体改善生活条件，政府有详细的规定来帮助社会基金官员决定这类需求。除了社会服务和医疗服务以外，社会基金提供的现金资助是很有限的。在预算范围内，30%用于社区护理，70%用于借款。当然，生育和丧葬补助不在此范围内。[4]

从1994年10月起，申请家庭税收抵免及住房补贴的家庭可以获得每周不超过40英镑的补贴用于用于正规幼儿园的看护费用。此项帮助用于双职工、单职工而另一方无力照顾孩子的家庭，以及单亲家庭。它是提供给那些把不满11岁得孩子送到日托所照看的家庭的。这项政策有助于减轻低收入工作家庭在照看孩子方面的负担，同时也给予了一定精神上的鼓励。

1996年，保守党政府推行求职者津贴制度，政府提供缴费型求职者津贴和非缴费型的求职者津贴，以应对不断增加的失业人口并缓解失业家庭的贫困。其中的非缴费型求职者津贴，则附带了较为严格的家庭财产调查和就业行为调查，强调申请人必须积极努力寻找工作。自从1996年10月求职者津贴取代失业救济补贴后，该项津贴在2000年以后取代了收入扶持而成为社会救助津贴中开支比例最大的津贴，其与收入扶持共同构成了当前英国社会救助制度的核心。

2.新工党政府时代（1996―2009年）

1998年5月，新工党政府提交了上台以来的第一份财政预算报告，该报告明确指出要用工作家庭税收抵免取代原有的家庭税收抵免。1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了家庭税收抵免。工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。工作家庭税收抵免的设立明显地是受到了1998年英国财政部的相关统计数据的影响，财政部的相关统计显示：在1997年的英国，有五分之一的处在工作年龄段的家庭成员没有工作，这一比例是1979年的两倍。[5]就业比例如此之低，改革自然势在必行。

1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了原有的家庭税收抵免。新工党政府推出工作家庭税收抵免的政策目标是让这项津贴覆盖150万个低收入的工作家庭，这是家庭税收抵免覆盖面的两倍以上。工作家庭税收抵免包括每周48.8英镑的基本津贴，加上随着孩子年龄而增加的额外津贴，在孩子达到16到18岁时，该额外津贴达到最高额度即每周25.4英镑。工作家庭税收抵免的申请者必须保证每周工作时间不少于16小时，但那些每周工作时间在30小时以上的申请者还可以额外得到每周10.80英镑的津贴。[6]

工作家庭税收抵免的政策目标是有一个或两个成年人都没有工作的低收入家庭。与家庭税收抵免相比，平均每个家庭每周可以从重额外获得24英镑的收入。[7]工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。

2003年，工作家庭税收抵免又被工作税收抵免所取代，它仍然是针对低收入家庭的，与工作家庭税收抵免不同的地方是：它不要求家庭中一定要有需要抚养的小孩。

2003年10月起，养老金补贴计划正式实施，它包括保证补贴和储蓄补贴两个部分。保证补贴是专门针对60岁以上老人的收入支持计划，如果个人的储蓄超过10000英镑，则保证补贴将被削减。储蓄补贴的政策目标在于鼓励储蓄行为，使那些有一定储蓄的老人得到更好的政策待遇，适用人士是65岁以上的养老金领取者，当申请者的收入达到一定水平，就丧失领取的资格。

2008年10月，英国政府开始实施就业及援助津贴制度，取代丧失工作能力补助与收入支持，收益人群是由于健康原因而不能工作的人。与求职者津贴类似，就业及援助津贴也分为两类：缴费型与非缴费型。非缴费型的就业及援助津贴属于社会救助，需要进行家计调查，申请人的银行储蓄不得超过16000英镑。非缴费型就业及援助津贴的给付额计算方法与收入支持的计算方法类似。社会保障部门根据申请人的具体家庭状况计算出该家庭的标准给付额，在此基础上根据申请人的特殊情况，再追加额外给付。申请人一旦领取了非缴费型就业及援助津贴，就不可以再申请收入支持、求职者津贴和养老金补贴了。

3.联合政府时代（2010年至今）

2010年，以保守党为核心的联合政府取代了新工党政府，这标志着英国历史翻开了新的一页，同时也意味着英国的社会保障制度必将迎来新一轮的变革，其将往何处去是目前英国民众关注的热点话题，其中自然也包括了对社会救助政策的关切。

正是在这样的背景之下，英国政府于2010年11月11日公布了福利制度改革方案，承诺帮助失业者再就业，同时警告失业者如果拒绝工作、靠领取社会救助津贴过日子，将会面临处罚。根据这一方案，英国政府将把个人和家庭所得种类繁多的补助和津贴整合起来统一发放。英国政府计划于2012至2013年起实施此福利制度改革，并且计划在5年内完成。

联合政府还宣布了180亿英镑的福利支出削减计划。工作税收抵免计划也遭到了削减：从2011/2012财年开始，连续三年冻结基本因素和30小时因素的给付；从2012/2013财年开始，取消50岁以后重新开始工作因素的给付，而有小孩的夫妇必须两人每周工作时间达到24小时以上，其中一人的工作时间必须在16小时以上。

二、1979年以后英国社会救助制度频繁变革的原因分析

1.贫困人口的增加

在1961到1979年间，英国所有的收入群体都从经济的日益增长中得到了好处，其中最低收入群体的收入增长最快。然而，自1979年保守党政府上台后，英国经历了一次收入和财富不平等的快速扩张过程。在1979年到1994/1995年间，扣除住房花费后，最富有的十分之一人口的收入增长了60%以上，而最贫穷的十分之一人口的收入却下降了约10%。从1994/1995年间开始，平均生活水准的上升提高了大部分群体的收入水平，只有最贫穷的十分之一人口例外。[8]在1979到20022/2003年间的英国，实际净收入每增加100英镑，就有40英镑为最富有的十分之一人口所得。收入不平等的如此加剧不仅在英国历史上十分少见，其在国际范围内也是罕见的。[9]

1980年以后，英国的贫困人口急剧上升。按照欧盟国家规定的贫困线即平均收入的50%计算，英国的贫困人口从1979年的440万增加到1989年的1040万。这1040万的贫困人口占英国总人口的19%以及22%的儿童人口。[10]20世纪80年代英国贫困率的突然上升和保守党的相关政策有关，但实际上也受到了当时社会和经济变化的影响。这些变化主要包括；劳动力对市场对非熟练和半熟练工人需求量的下降，由此导致失业率的上升和工资的降低。此外，经济全球化也是其中一个重要的因素，其他国家的极具竞争力的外来劳动力导致英国国内的平均工资水平下降。

英国在20世纪八九十年代的经济增长有利于富人但不利于穷人。比如，根据官方统计结果显示；从1979年到1990年，最穷1/10人口的收入下降了17%；而同一时期.最富的1/10人口的收入增加了62%。从总人口来看，富人的实际收入增加了50%，而穷人的实际收入只增加了10%。而同样有官方统计数据表明：到1991年，几乎有1/3的英国儿童生活在贫困之中。最近的证据表明，在20世纪90年代后期，英国的不平等和贫困使最穷者的可支配收入与最富者的可支配收入的差距增大到了决裂的边缘。[11]依据英国一些学者的估算，在20世纪末，英国有1400万人生活在贫困之中.他们的收入还不到国民平均收入的一半，而生活在贫困家庭中的儿童数也从1979年的140万增长到了1999年的450万；与此同时，最富的1/10人口的收入仍然在持续增长。[12]

戈登在2000年指出，英国的贫困一直都在增长，并且已经有相当一部分人陷入了贫困。他的研究指出，英国14的家庭在遭受贫困，但福利国家的制度为他们提供了安全网，这使贫困者不至于陷入最困难的境地。到1999年，英国有50万人遭受长期贫困，这比1990年下降了许多。[13]

在20世纪80年代，撒切尔领导下的保守党政府对社会保险津贴进行了大幅度的削减。英国人享受到的来自社会保险领域的保护减少了，由此带来的后果是：英国人对社会救助津贴的依赖增强了，特别是在日益增加的失业率与房租，以及低工资背景下。在20世纪90年代早期，超过800万人依赖主要的社会救助津贴（现在的收入支持），其中的三分之一还依赖其他形式的社会救助津贴。[14]

2.失业率的上升和零就业家庭的增多

20世纪50和60年代，英国的平均失业率大概在2.5%的水平。失业率如此之低，这在英国历史上都是很罕见的。那是个“充分就业”的年代，绝大部分的毕业生都能有一份全职工作，到法定年龄时再退休。然而，进入20世纪70年代中期以后，失业率开始飙升，1981年时高达9.6%。失业率跟着经济周期而变化，20世纪80年代后期有所回落，90年代初又开始上升。90年代后期，失业率又降了些。然而，2002年的失业率仍高达5.2%，是20世纪50、60年代的两倍。因此，20世纪八九十年代，失业率出现了大规模上升，大规模失业成为了英国劳动力市场的主要特征。在此期间，还出现了一种新现象：男性非经济活动人口众多。非经济活动人口指的是那些没有就业也没有失业的人，也就是说，他们既不主动找工作也不愿意工作，包括在家里料理家务的人、因患病和残障而离开工作岗位的人，以及已经提前退休但尚未领取国家养老金的人员。[15]

20世纪80、90年代还出现了一个全新的现象：零就业家庭。工作也两极化了，双职工家庭多起来了，零就业家庭也多起来了。1968年，零就业家庭只有4%，1975年为6.2%，1981年急剧上升到10.6%，1995年更是达到了16.7%。在此期间，单亲家庭成为零就业家庭的风险最高，其次就是单身汉。[16]

3.社会福利开支的急剧增加和骗保现象猖獗

在战后的英国，由于福利开支增长过快，必然导致财政负担沉重，经济效率下降。在福利开支中，社会救助占了很大的比重，因为社会救助与社会保险不同，是属于非缴费型的社会福利，政府的责任更重大。

福利支出在政府财政支出中所占比例在1951年的是36%，1978年就增加到53%。[17]而在1980―1995年间，福利开支占英国GDP的比重又增长了5.8%。2008年金融危机席卷全球，英国的经济遭受重创，福利开支给政府财政带来的压力有增无减。据统计，英国2009年包括失业救济、就业培训、低收入家庭补助及儿童、孕妇和伤残人员的补助等在内的社会福利开支高达1920亿英镑，超过当年的国防、教育及医疗开支的总和，给英国财政和经济复苏带来了严重负荷。由于英国给予失业者和单亲家庭的社会救助补贴过高，而低工资阶层因所得税高，因此出去工作所得比赋闲在家多挣不了多少，从而导致许多人干脆长期闲在家里以领取社会救助补贴生存。高福利意味着高支出，高支出需要有高税收来支撑。高税收又被嫁接到企业身上，直接影响了英国企业的盈利能力，致使它们在世界市场上竞争力的下降。因此，就不难理解无论是保守党政府，还是新工党政府，还是现在的联合政府，都频繁地对社会救助制度进行变革了

英国政府在1998年的《打击骗保，人人有责》绿皮书中宣称，每年被骗取的社保资金达20亿英镑，“这笔钱可以用来为100万尚没有养老金的老人提供收入保障，还可以给1200万儿童每周增发2英镑的儿童津贴”，[18]按负责制定打击骗保政策的大臣马尔孔？威克斯的话说，在1998到2001年间，骗保人数下降以后省出的钱“可以给2500名医生或近6000名护士发工资”。[19]

一个很明显的事实是：社会救助成为了骗保的重灾区。根据英国就业和养老金部的统计，在2000―2001年度，收入支持和求职者津贴两项制度由于骗保和工作失误，多支付了12亿英镑，其中7.74亿是骗保所致。骗取收入支持的人数是20.4万人，骗保率为5.4%；骗取求职者津贴的人数为8.6万人，骗保率为8.6%；最常见的骗保形式是未申报收入和及未告知自己有配偶。[20]

三、结语

第8篇

【关键词】发展型救助;制度转型;目标选择

一、现行生存型社会救助制度面临的困境

（一）现行社会救助难以从根本上使贫困群体脱贫解困。我国现行社会救助一开始就具有收入补救性质，是缓贫而非脱贫。贫困者要获得社会救助的给付，就必须先坠入社会底层，一旦离开给付，很快就会陷入贫困[1]。根据民政部政策研究中心对 6省市的问卷调查，自述享受城市低保待遇期限在 2 年以上的，占调查样本的 77.28%，其中 5 年以上的超过三分之一（35.52%）[2]。低保对象在较长时间内难以退出低保制度表明，低保制度产生“福利依赖”，甚至是“贫困陷阱”。许多人脱贫不久又返贫，陷入持续性贫困而难以自拔。而其他专项救助共用低保制度的收入审查机制，直接瞄准低保对象，福利叠加效应导致救助对象严重的福利依赖，使他们陷入“低收入―低消费―低收入―低消费”的恶性循环，形成代际传递的持续性贫困群体。

（二）现行社会救助难以适应贫困主体结构变化的要求。我国最低生活保障线采取的是绝对贫困标准。现在对于处于低保线以下的群体，基本上实现了应保尽保。然而，随着经济的结构转型和快速发展，社会出现日趋庞大的低收入群体，他们收入因普遍高于最低生活保障线而成为社会救助的边缘群体。因此，社会救助应该转向和覆盖相对贫困群体。但是，现行社会救助制度已经无法适应这一需要。如果说绝对贫困群体还处在以人的生理最基本的需求为基础的生存型贫困上，相应实施输血式的社会救助的话，那么，在温饱问题基本解决后的相对贫困群体主要面临发展型贫困，即由于贫困者自身的能力素质不足难以适应社会发展的需要，或者由于社会排斥等因素导致其发展性技能无法施展而陷入贫困状态的一种贫困形式[3]。发展型贫困的实质是能力贫困和权利贫困，显然，这是现行输血式的社会救助制度无能为力的。

（三）现行社会救助难以应对被救助者致贫的诸多复杂因素。现行社会救助存在单一物质性缺陷。无论是最低生活救助还是各专项救助，其形式基本是现金或实物等物质性补偿。其所起的作用毕竟是有限的，因为被救助者陷入物质贫困只是表面形式，其背后是诸多非物质性因素所致，如心理失衡、社会资本缺失、社会排斥等带来的困难以及困惑等，现行物质性的救助爱莫能助。著名社会救助研究学者夏洛特・托尔指出：“没有个性，或者精神贫乏，也和经济穷困一样是应该避免的大忌。”[4]社会救助已超出了个人生存的范围，救助工作者应当考虑各种非物质性因素为被救助者提供条件与机会去恢复与促进个人发展，摆脱物质救助的依赖。

（四）现行社会救助难以实现助人自助的根本目标。现行社会救助存在非自缺陷。虽然社会救助的起点是生存救助，但其根本目标是在外界的帮助下推动被救助者脱离生存困境进而实现自立自助。这对有一定劳动能力的被救助者尤为重要。其意义在于使被救助者不仅实现温饱，而且通过自我努力脱贫解困，过上有尊严的生活，实现精神上的价值追求。社会救助不应局限于“应保尽保”，应努力推动受助对象走出贫困，实现“应退尽退”。

二、从生存型救助走向发展型救助：理论依据与现实意义

（一）走向发展型救助是社会救助理念演进的必然要求理念是任何一项制度建制目标和建制原则的根据。要解决现行社会救助制度的困境，必须对作为建制根据的理念进行创新。当前以片面生存权保障为理念基础的社会救助制度已经不能从根本上解决贫困群体的生存和发展问题。以生存权理念为基础，实现由生存权保障向发展权保障的转变，创新发展型社会救助制度是当务之急，也是长久之计。确认并保护弱势群体的发展权，培养其发展能力，使其有条件、有能力实现实质的发展更为必要。

（二）走向发展型救助是社会救助制度转型的目标选择。生存权保障一直是社会救助立法的基本理念，然而起源于西方的社会救助制度随着社会的发展而发生变化，将社会成员的发展权注入社会救助的理念之中，原先的生存型救助越来越注入发展性。强调发展权保障并不排斥生存权保障，而是在保障基本生存的前提和基础上对生存权保障的扬弃。中国作为后发国家，当前突出面临贫困群体的发展权问题。应当顺应社会救助内涵的发展变化，从单纯生存型救助到注重发展型救助，是社会救助制度转型的目标选择。

三、我国走向发展型社会救助制度的基本路径

（一）从生活救助走向注重能力救助。现行社会救助目标停留在给被救助者提供继续生存下去的物质条件，淡化了能力救助，所以并不一定会使被救助者真正走向自立和自我发展。诚然，维持基本生活是社会救助最基本的功能，但这只是其浅层次的目标。当救助对象消费完救助资源时，他们又将回到最初的生活状态，从而陷入贫困―脱贫―返贫的循环反复的怪圈。因此，外部资源的输入，只有在解决贫困者基本生活困难的同时，提高他们的自我发展能力，才能起到根本作用。

（二）从消极救助走向积极救助生存性社会救助把受救助者看成是被动的、消极的、单向的接受者，置于“被救助”的位置。被救助者因缺乏主动摆脱困境的积极性而限制自我潜力的发挥，导致福利依赖和公共资金投入的不合理扩大，进而降低社会救助制度的价值合理性。受助人应该是救助行为的积极参与者。美国 1964 年颁布的《经济机会法》，其宗旨就是最大限度地增加穷人参与救济与福利项目的机会[5]。这就要求改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者之间的良性互动，促进受助者的社会参与，拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目，挖掘其发展潜力，使被救助者由福利依赖者转化为自主参与者，由“他助”转换成“自助”，克服传统救助方式消极被动的缺陷，使被救助者依靠自己的力量解决问题，融入社会。

（三）从单一性救助走向多元化救助。现行社会救助往往是单一形式的现金和实物救助，其基本理念或目标是维持基本生存。随着社会转型过程中社会问题和社会矛盾的日益凸显，仅仅靠单一的救助形式不能从根本上解决贫困问题，必须施展多元化救助，如精神救助、能力救助、权利救助和服务救助等新的救助类型，以期在保证被救助者基本生活的同时，注重“人的发展”，变“输血”为“造血”。

（四）从补救性救助走向注重预防性救助。现行社会救助无论是生活救助还是专项救助，归根结底是消极意义上的事后补救性措施。生活救助的前提是被救助者处于最低生活保障线以下的贫困状态;医疗救助的前提是被救助者必须有发生大病重病（当地政府规定的病种）的事实等。这种救助方式不仅需要政府进行大量的财政支出，而且被救助者极易陷入持久的贫困中，形成财政支出的恶性循环。因此，除了对陷入绝对贫困的成员进行物质补救外，还要进行预防性救助;对于相对贫困者更是如此。

（五）从救助管理走向救助服务。我国现行社会救助从一开始就是政府立法、出资、运作和管理的一元体制，属于典型的“政府”救助，而不是真正的“社会”救助。政府对救助的单向科层管理体制难以适应发展型救助的需要：发展型救助的主体是相对贫困群体因收入高于低保线标准而对政府救助资金难以企及;更为突出的是，相对贫困群体的需求是多样的，政府难以贴近困难群体进行有效的针对性的救助服务。这些正是非政府组织的优势所在。因此，政府应改变包揽社会救助事务的状态，更多地作为服务的主导者，为各类社会力量搭建资源平台，支持有服务能力的专业社会组织参与社会救助。

参考文献：

[1]吴缚龙. 中国城市的新贫困[J]. 二十一世纪，2009，（7）.

[2]张时飞. 低保制度是“吊床”非“蹦床”[J].政府法制，2010，（20）.

[3]王仁发. 论发展性贫困及破解之路[J]. 重庆社会科学，2005，（10）.

第9篇

关键词：企业；财务管理；会计制度设计；研究

随着我国社会主义市场经济的快速发展，企业管理水平也相应得到提高，特别是在企业内部经营管理方面的各个环节中的贯彻会计思想，强化会计的日常管理活动，逐步成为各级政府和企业的共识。并且随着市场竞争的加剧，对企业内部财务管理的要求日趋增高，财务管理作为企业管理的重要环节，内部财务制度的建立十分重要。

一、企业内部财务会计制度进行合理设计的必要性

企业内部财务管理制度设计是指企业根据我国相关的法律法规，综合企业内部的具体情况制定企业财务工作具体的政策，并使之具有可操作性，从而实现企业财务战略过程，属于财务管理工作的基本建设。因此，企业内部管理制度设计在企业的发展中有其必要性。（1）市场竞争促使企业追求不断自强壮大，企业在发展过程中必须有财务管理制度为基础。（2）近年来，国际国内关于财务舞弊的事件数不胜数，一定程度上要求企业必须加强对内部财务管理制度设计的力度。为企业取得更好发展提供有力条件。

二、企业内部财务会计目标的合理定位

近年来，关于企业内部财务会计目标定位的问题探讨从未停止过，因此，我国众多学者对此也进行了详细的研究与分析。事实上讲，企业受委托的责任观念与对策并不冲突，反而是两者相互协调发展，只是工作的重点不同而已。由此可见，某些直接将会计设计目标定位成“委托责任观”或者是“对策价值观”均是过于武断的说法。委托责任观主要被应用于委托人（所有者）与经营者之间的关系比较清晰，能够直接进行交流的情况；对策价值观主要被应用于所有者（包括债权人）与经营者之间关系相对比较模糊，依靠证券市场进行交流的情况。证券市场的介入，促使委托人（所有者）对市场投资者关注的重点不再局限于企业内部财务风险与报酬范方面，而是证券市场上的平均风险和企业获得的报酬水平、投资企业的可能风险和报酬等多种方面，因此，受托责任观主要应用于证券市场相对比较不发达的环境下，相反，对策价值观主要应用于证券市场比较发达的环境下[1]。当前，我国市场的发展正在努力实现最大范围、最广深度的参与国际市场的竞争与合作，企业会计逐渐国际化或者会计准则全球化的发展均是适应时事的发展，也可以说是必然趋势。

三、企业内部财务会计组织的结构设计

组织结构是企业执行管理工作的一项重要体制，不仅能够为企业提供具有规划性、控制性以及监督性的活动框架，同时还能够对企业内部结构的设置与工作岗位之间的关系进行有效的控制提供合理保障。（1）组织结构的设计内容主要是指在满足会计基础的前提下进行会计组织设置，同时也是对会计信息进行处理、成本与财务资金管理以及财务风险管理等组织结构。且会计组织对这些业务和机构有责任实施会计控制，这些组织都是经营者主导的组织，受经营者的控制。（2）企业内部财务会计控制内部环境的组织结构，必须从公司内部管理的各个层面进行思考，在确保企业合理的治理结构下，对企业内部财务进行控制，逐步实现企业内部财务经营的管理目标[2]。

四、企业内部财务会计控制制度的设计

企业内部控制制度是现代化企业内部制度的核心，被西方国家广泛的应用，并且不断完善，主要分为内部会计控制与内部管理制度两部分。（1）内部会计控制的主要目的是保护企业内部财务资产，检查财务部门会计数据的准确性。（2）内部管理制度的主要目标是提高企业的经营效率，促使企业相关工作人员严格遵循内部管理方针与政策等。因此，在企业内部进行控制过程中必须做到：

（一）、内部会计控制的目标定位

内部会计控制的目标主要是企业内部财务会计存在、存在形式的根本，同时也是建立在企业内部财务控制框架、考核评价等控制的指导性参照物。企业对内部会计控制进行新的定位，必须积极吸取他国的先进经验，站在完善企业内部治理的高度：（1）对企业内部财务进行合理性、规范性目标定位，确保企业内部财务会计信息的真实性与可靠性；（2）对企业内部财务进行效益性目标定位，确保企业内部财务管理的方针与政策能够得到有效的实施与贯彻等。由此可见，这两种目标的最终目的都是为了实现企业最大化的效益。

（二）、内部会计控制的范围定位

企业内部会计控制的范围通常停留在企业经营方面的内部会计控制，往往忽略企业内部治理方面的会计控制。企业内部财务会计控制研究组织与人员均是企业内部财务部门的会计与审计组织部门等，主要目的是为了提高会计审计的效率，明确会计考核与评价控制的主要内容与责任，因此，会计控制的范围较多的放在企业内部工作人员与上层管理者、企业内部资源的管理控制，高层管理者的控制通常不被纳入其中。

企业内部的高层管理者必须在企业内部环境稳定的情况下，给予公司以及子分公司一定的发展权利，促使企业获取更大的经济效益。（1）从企业经营者的角度看，对企业经营生产的整个过程进行控制实施的内容属于传统的内部会计控制内容；（2）从企业所有者的角度看，对企业生产经营管理者实施控制属于内部会计控制新内容，是企业内部财务会计制度上的一个重大突破[3]。因此，企业对内部高层管理者实施控制，是企业内部进行会计控制的第一层次，属于企业最根本性的控制，同时也是企业内部财务会计控制的上层建筑等。

（三）、会计的信息系统和监督机制的设计

处于知识经济发展快速的时代，企业内部财务会计信息系统已经成为以计算机为中心的高效传递系统，是企业内部财务管理信息系统的核心，并且随着企业的不断发展，会计信息系统也发生深刻的变化，因此，想要促使企业获得更快更好的发展前途，必须充分认识会计信息系统的变化，建立完善的、创新的会计信息新体系。企业内部财务会计信息体系的构建，不仅能够促使会计较好的掌握企业经济发展以及内部各个部门运行的状态，同时还能够将企业内部的无形资产与人力资源放在第一位，充分反映企业内部资产的实际价值等。

结束语：

综上所述，实施企业内部财务会计制度的设计十分必要，因此，必须提供企业内部财务会计工作人员的工作水平，强化企业内部财务会计制度设计，为企业的发展提供优质的基础条件。（作者单位：唐山永安资产评估有限公司）

参考文献

[1]张跃近.企业内部会计制度设计[J].北京：经济科学出版社.2002：221―223.

第10篇

关键词:社会保障;社会保险基金;信托管理;法律制度

由于社会保障制度在各个国家实施的程度、实际的覆盖率以及具体的实施时间都各有不同，这就导致作为社会保障制度主要组成部分的社会保险制度在世界各国的具体状况也有所不同，其中最显著的就是各个国家社会保险所包含的项目不同，而各个项目的资金又直接与社会保险基金相挂钩。在我国，根据风险的不同，社会保险涉及到了多个不同的项目，而每一个项目又都会积累一笔数额巨大的基金，把这些基金综合起来也就是我国的社会保险基金，对这些基金该如何管理就成为了一大难题。在当前情况下，我国面临着人口老龄化和通货膨胀的双重压力，这对于社会保险基金来说，不仅意味着其支出压力在不断增大，而且还面临着基金贬值的风险，我们既不能让社会保险基金长久的累积，也不能让社会保险基金流而不积，所以选择一个正确的管理方式显得尤为重要。

一、国内外社会保险基金信托管理的现状

结合我国目前社会保险具体运行状况以及《社会保险法》的相关规定，社会保险基金主要是指为了保障国民在年老、失业、患病、生育以及发生工伤时能够及时获得相应的帮助而成立的基金。［1］这个基金的资金来源主要是企业以及企业职工的缴费、自由职业者的缴费、国家补贴等。而信托制度最早起源于英国，由于其存在诸多优点的原因迅速在英美法系国家得到推广和运用。所谓的信托管理就是指通过设立信托的方式来进行管理。具体到社会保险基金信托管理，其实就是为了实现信托目的，通过委托人选任受托人的方式来管理运用社会保险基金，主要就是利用信托原理并通过信托制度设计来实现管理。［2］

(一)国外关于社会保险基金信托管理的现状

1．美国关于社会保险基金信托管理的现状

1939年，美国通过了对于社会保障制度的修正案，实际上也就是正式确立了社会保险基金的本质就是信托，并且出台了《雇员退休收入保障法》，这部法律是美国关于社会保险基金信托管理的标志性立法。美国将社会保险基金视为公共信托，其具体的管理运行要由《社会保障法》以及《信托法》来共同规范。［3］另外，《雇员退休收入保障法案》(ERI-SA)自1974年颁布以来虽然历经多次修改，但仍然坚持社会保险基金信托管理，尤其是对受托人的要求从未脱离最初的制度框架，在其中详细规定了受托人责任、禁止交易、违反受托人义务所要承担的法律责任等值得我国借鉴和学习。

2．英国关于社会保险基金信托管理的现状

信托制度最初的创设就来自于英国，而且在德国人创设社会保障制度后，英国也很快的进行了吸收借鉴，因而在这样的背景下信托与社会保障制度在英国这片土壤上自然而然的得到了结合，这其中尤为突出的就是社会保险基金信托中的养老金信托。在英国，养老金信托立法呈现出体系化、全面化、精细化的特点。对养老金信托的管理不仅依靠于传统的养老金法案，更多的还要信托法以及税法的帮助，其中最显著的特征就是英国养老金的设立必须采用信托方式。在英国，养老金监管特别强调信托，其将信托法作为养老金监管的基本法律。在监管模式的选择上，其采用审慎人规则，具体说来就是并没有对基金的投资进行过多的干预，大部分时候的监管都集中于投资决策环节，要求受托人要尽到忠实、勤勉等义务。英国的养老金信托重视对受益人权益保护，在其受托人中往往就包括受益人所选的代表，而且在通常情况下，受托人针对信托财产作出某项运作时受益人都享受充分的知情权，而且在法律上为其行使诉权提供了途径。另外，英国又为社会保险基金信托进行专门而有限制性的税收优惠，并在此基础上不断对受托人进行规范与管理完善。

(二)我国有必要对社会保险基金信托进行管理

社会保险基金就如同国民的钱袋子一样，故其管理必须体现出安全性和增值性这两大性能。对于安全性而言，社会保险基金的资金来源为企业和国民的缴费，相当于国民把钱交给国家来进行集中管理，以便共济性的抵御各种风险因素。因此，社保基金的管理者必须要保障基金的安全，保证其不被挪用和侵蚀;对于增值性而言，这就要求基金管理者不仅要扮演好守护基金的角色，而且要通过一定的手段和方式实现基金的保值以及增值。这就要求基金的管理者要善于运用一系列管理以及投资方式来实现基金增值，在管理方面就需要从源头上节约成本，并在具体运作中提高效率，而让社会保险基金管理与信托制度相结合则可以顺利的实现这两大性能。信托从产生时起就具有避税的天然优势，而减少税收征收恰恰能够做到节约成本，通过信托的方式来对社会保险基金进行管理，一方面国家可能针对信托制度会实行一定的税收减免;另一方面，信托的当事人也可以充分利用信托的天然优势，通过一系列的制度设计来实现降低税负。信托制度可以实现社保基金在管理上更加专业化，在该制度中充当社会保险基金管理者角色的就是受托人，在受托人的选任上要遵从委托人的意愿，通常情况下受托人都由熟悉市场经济、国家政治以及法律法规的人来担任，而且受托人在管理信托财产时要以实现信托目的，实现利益最大化为己任，要切实履行忠实、勤勉等义务。这样的设计就足够显示出了采用信托方式管理社会保险基金能够充分体现管理的专业性、精细化以及利益最大化。

二、目前我国社会保险基金管理存在的问题

(一)行政色彩浓重，缺乏市场导向性

社会保障制度起源于德国，其通过建立强制性的社会保险等保障制度措施来化解现实生活中出现的各种风险，这种做法最突出的特点即是国家行政力量在制度设计与推行中扮演中坚力量。其后，世界上各个国家纷纷效仿德国的社会保障制度，只不过在制度的具体实施中，包括但是不限于资金的筹集、运营、监管等程序中政府行政力量干预程度有所不同而已。在我国，社会保障制度起步相对较晚，社会保险制度自1951年起才慢慢开始建立起来，从我国社会保险制度发展的历程来看，政府在其中担当重要推动力量，社会保险的各个环节都有政府的全程参与。单从社会保险制度的公共性质而言，该制度运行的核心就是把政府作为主要责任主体而形成的强制性事业，要依靠政府介入才能推动其发展。但是我们应该看到，社会保险制度尤其是数额巨大的基金，对其管理不能简单的束缚于政府权力之下，要将其解放出来，以市场为导向积极参与竞争。在现实中，一方面我们的政府尤其是地方政府总是认为财权与事权不相匹配，地方财政收入在不断下降的同时却要提供大量的公共服务。［4］另一方面，我们的政府却又不能很好的做到简政放权，对于社会保险基金来说，我们的政府应该在兼顾其公共性质之余，充分的考虑其所具有的经济属性，让其回归市场。这样不仅能够达到让政府减负目的，而且能够大大提高社会保险基金管理运行效率。

(二)统筹层次过低，不利于集中化管理

我国社会保险统筹层次目前仍然处于一个较低层次，各个具体社会保险项目统筹层次不一，2010年的《社会保险法》也指出逐步实现全国统筹是职工基本养老保险的目标，但是这仅仅是针对职工基本养老保险，对于其他保险项目却没有提及到全国统筹层次。而且从总体上看，我国职工基本养老保险仍停留在市、县一级统筹。［5］这样的统筹层次就导致了我国社会保险各项基金处于碎片化的状态，与之相对应的基金管理必然也处于间断、混乱状态，由于大部分基金处在地方政府管控之中，各个地方实际情况各有不同，导致中央根本无法出台统一的管理制度。这样的管理状态一方面带来了基金管理成本上的增加，另一方面也导致腐败容易滋生。

(三)基金结余量大，收益率较低

我国社会保险各个项目基金的结余量十分庞大，而且每年都呈现出上升的趋势，面对如此之大的社会保险基金，如何保证其保值增值就显得很困难，但是这又是社会保险基金管理者必须要注重的一点。从我国目前的管理状况来看，社会保险基金虽然结余量大，但其实每年的收益率都不高，这一方面说明目前我国针对社会保险基金并未形成一个保值增值的机制，另一方面也显示出我国对于社会保险基金的管理，尤其是投资运营的管理存在诸多问题。

(四)基金管理立法滞后，碎片化现象突出

社会保险基金管理就研究领域及部门划分而言当属社会法范畴，但当前我国在这方面多为经济学、管理学方面的研究，在法学层面上进行研究的较少，能够综合经济学视角、管理学视角，并在此基础上运用法学专业视角加以整合研究就更为少有，由此就带来了一系列问题，首要的就是关于社会保险基金管理方面的立法滞后，碎片化现象突出。另外，由于缺乏统一的基金管理规定，导致在具体实践中出现多头管理的局面，各个管理部门之间职责不清，社会保险经办机构一般都为政府的职能部门，缺乏独立性，而且管理所依据的规章及文件发生冲突的情况时有发生。以上关于我国社会保险基金管理存在的诸多问题表明，我们应该尽快建立一套法律制度规范来对其进行管理，防止我国社会保险基金管理问题进一步扩大化。国外的社会保障制度相比较于国内起步较早，而且英美法系国家信托制度发达，在这样的环境下，国外社会保障制度发达的国家大都将社会保险基金采用信托的方式进行管理，经过多年的运行实践，这一方式得到了许多国家的认可。

三、对我国社会保险基金信托管理模式构建的建议

(一)完善相关立法，形成一个全面具体的法律体系目前我国对于社会保险基金管理方面的立法大多为部门规章，有些为政府的规范性文件，作为稳定一国国民情绪的最低制度设计而言，这在法律位阶上明显过低。虽然2010年的《社会保险法》在一定程度上缓解了这种尴尬，但是我们应该清楚的知道，在该法中并没有对社会保险基金管理进行专门有效的规定，而且在其中诸多的授权性条款需要进一步细化解决。无论是在英国还是美国，对于社会保险基金信托管理都是由多部法律来共同规范。我国虽然出台了《信托法》，但是在实践中并没有将诸于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等相关规范基金管理的行政法规及部门规章视为《信托法》的特别法。因此，在具体的信托管理关系构建中，要以《信托法》为基本法，配套出台相应法律法规来用于具体规范社会保险基金管理，构建起一个条理清晰的法律架构。

(二)选任适格的受托人，构建严格的责权机制

社会保险基金信托管理是否成功的关键之一就在于受托人的选任上，在选择受托人时要充分的考虑胜任性以及适格性，一个好的受托人必然能够为信托财产利益最大化提供帮助。纵观世界各国，无论是信托制度发达的英国，还是社会保障完善的美国，它们无一例外的都对受托人进行了严格的限制，这种限制既包含选任方面，也包含具体的权利和义务规制。因而我国在对受托人进行相关规定时，可以借鉴国外的成熟做法，诸于受托人要充分保障受益人的知情权得到确实落实、受托人要严格履行信息披露义务、建立受托人违反义务承担的责任以及构建受托人资格禁止等制度。

(三)改变基金信托管理监管规则

任何一项制度的贯彻落实都离不开监管，对于社会保险基金信托管理的监管而言，根据国际上的成熟经验可以看出监管关键在于受托人的内部治理，而受托人内部治理的前提又是在于监管模式的选择上，对于这一点我们可以借鉴英国的审慎人规则。该规则在坚持传统信托上对于受托人义务规定的前提下，不再过多的干预资产组合以及持有上限。着重在投资决策环节进行监管，这样的规则能够灵活的应对复杂市场经济，有利于让基金真正的回归市场。另外，我们的立法要赋予监管机构一定的司法处置权，对于违反基金信托管理规定的相关行为要实行严格的问责制，包括但不限于民事责任、刑事责任等。社会保险基金信托管理不仅符合我国当前基金管理改革的路径，而且与国际经验相吻合，是我国的法治建设以及社会全体参与的结果，需要社会全体的信仰。［6］在进行改革的过程中要立足于本国实际情况，吸收借鉴国外有益经验，让我国的社会保险基金在安全性得到保障的前提下尽可能的实现保值增值效能。信托管理能够让社会保险基金真正的实现市场化、规范化运作，从长远来看，必然会让我国社会保险基金管理更加合理化、有序化、科学化。

参考文献:

［1］彭丽萍．社会保障基金信托法律问题研究［M］．北京:法律出版社，2013:11．

［2］余雪明．比较退休基金法［M］．北京:中国政法大学出版社，2003:141．

［3］程晓燕．社会保障基金管理法律问题研究［D］．长春:吉林大学:2008．

［4］储涛．基于扩大地方财源为视角的地方税体系完善［J］．邢台学院学报，2015(3):92－94．

［5］郑功成．全国统筹:优化养老保险制度的治本之计［N］．光明日报，2013－7－23(15)．

第11篇

第一条为加强社会急救医疗管理,规范社会急救医疗秩序,提高应急救治能力和水平,及时有效地抢救急、危、重伤病员,根据有关法律、法规,结合本市实际,制定本规定。

第二条本规定适用于规范本市行政区域内对急、危、重伤病员在事发现场和转运途中的院前紧急医疗救治行为和转至院内抢救至病人病情稳定或病人死亡的救治行为。

第三条市、区(市)卫生行政部门主管本辖区社会急救医疗工作。

其他有关部门应当按照各自职责,共同做好社会急救医疗工作。

第四条社会急救医疗是非营利性公益事业,是社会保障体系的重要组成部分。

社会急救医疗遵循统一调度指挥,划区就近、就地、就快救治,尊重病人意愿的原则。

第五条市、区(市)人民政府应当将社会急救医疗事业纳入国民经济和社会发展规划,使社会急救医疗事业与本地区经济和社会发展相适应。

第二章社会急救医疗网络与职责

第六条社会急救医疗网络包括:

(一)市急救中心、二级急救调度指挥机构;

(二)急救分中心、医疗机构急诊科;

(三)急救点。

第七条各县级市和黄岛区卫生行政部门可在其辖区设立二级急救调度指挥机构,承担其辖区日常社会急救调度指挥任务,并接受市急救中心统一调度指挥。

第八条急救分中心、急救点应当按照全市社会急救资源规划设置,并设立明显标志。医疗机构急诊科的设置按照医疗机构设置有关标准执行。

急救分中心可以采取市急救中心独立设立、医疗机构独立设立、市急救中心与医疗机构共同设立等形式设立。

急救点的设立可以根据急救需要采取多种形式设立。

第九条市急救中心职责：

(一)负责全市社会急救统一调度指挥,收集、处理、储存和分析社会急救信息,指导各相关单位的急救工作;

(二)承担市南区、市北区、四方区、李沧区、崂山区、城阳区日常院前急救任务;

(三)承担重大节庆、大型集会社会急救保障和全市应对突发公共事件紧急救援等任务;

(四)指导开展全市社会急救医学知识普及培训工作。

第十条急救分中心职责:

(一)接受市急救中心或二级急救调度指挥机构统一调度指挥,承担辖区内社会急救医疗救护任务;

(二)做好社会急救动态信息资料的登记、统计、汇总、保管及报告工作;

(三)完成卫生行政部门和市急救中心或二级急救调度指挥机构交付的其他社会急救任务。

第十一条医疗机构急诊科职责:

(一)接收急诊病人和市急救中心或二级急救调度指挥机构转运的伤病员,提供急诊医疗救治,并向相应专科病房或其他医院转送;

(二)突发公共卫生事件发生时,接受市急救中心或二级调度指挥机构调度指挥,承担伤病员的现场急救和转运。

第十二条急救点职责:

(一)在调度指挥机构指导下对所属区域内的急、危、重伤病员进行抢救;

(二)及时反馈社会急救现场信息;

(三)开展急救医学知识的宣传。

第三章社会急救医疗服务管理

第十三条市设立“120”社会急救医疗呼叫专用电话,实行24小时值班制,电话记录保存不少于三个月。“120”号码是院前急救唯一特服呼叫号码,任何单位不得擅自设定任何其他形式的急救电话呼叫号码。

禁止干扰社会急救医疗呼救专用电话的正常工作。

第十四条社会急救医疗网络单位应当符合下列条件:

(一)按规定配置急救医疗药品、器械、设备,并及时做好器械、设备的维修、保养及更新;

(二)按规定和需要配置救护车辆,救护车辆应当印有国际通用的急救标志和急救专用标志,按规定安装警报器和标志灯具;

(三)从事社会急救工作的急诊医师应当具备执业医师资格并具备3年以上临床实践经验,急诊护士应当具备护士资格并具备2年以上临床实践经验。

第十五条社会急救医疗网络单位应当保证值班救护车正常运行,并在接到呼救指令后3分钟内出车。

禁止任何单位和个人利用值班救护车执行非急救医疗任务。

第十六条事发现场的单位和个人对急、危、重伤病员应当及时给予援助,机动车辆的驾驶员和乘务人员应当优先运送急、危、重伤病员。

第十七条社会急救医疗机构及医务人员应当执行首诊负责制和24小时应诊制,不得推诿或拒绝抢救急、危、重伤病员。

任何单位和个人不得干涉和扰乱对救治急、危、重伤病员的运送工作。

第十八条二级以上医疗机构应当根据卫生行政部门制定的突发公共事件应急预案,制定本单位的突发公共事件应急预案,并报卫生行政部门备案。

第四章保障措施第十九条

市、区(市)人民政府应当把社会急救事业经费列入本级政府年度财政预算,并根据经济和社会发展需要逐年增长。

第二十条鼓励捐助社会急救医疗事业,捐助的车辆、设备可依法标注捐助单位或个人的相关信息。

第二十一条接受急救医疗的伤病员应当按规定缴纳社会急救医疗费用及其他相关费用。

社会急救医疗费用的报销或支付,除法律、法规另有规定外,不受城镇职工基本医疗保险定点医疗或新型农村合作定点医疗的限制;参加城镇职工基本医疗保险或新型农村合作医疗的急救病人,按有关规定报销医疗费用。

第二十二条城市生活无着的流浪乞讨人员突发急、危、重病时,社会急救医疗机构应当立即救治,同时通知救助管理部门进行甄别。救助管理部门应当及时甄别,对属于救助对象的人员,在病情稳定后转至定点医院治疗,治疗费用和医疗机构先行垫付的急救费用由民政部门承担。

第二十三条有关部门应当按规定为社会急救医疗工作提供以下保障:

(一)通信单位应当保障社会急救医疗通信网络畅通,提供相关技术服务;

(二)公安交通管理部门对执行社会急救任务的救护车辆,在确保安全的前提下应当优先放行;

(三)公安部门应按规定加强对警报器和标志灯具的管理;协助调查无法证明其身份急、危、重伤病员有关情况;发生治安案件、刑事案件、交通事故、火灾及其他危及人身、财产安全或者破坏社会治安秩序的时,应当维护事发现场秩序;

(四)重大紧急情况下,有关部门应当按照应急体系管理相关规定,协助调用非医疗单位和个人的运输工具,执行临时性急救运送任务。

第二十四条交通场站、游泳场馆、旅游景点和其他容易发生灾害事故的公共场所,应当根据需要建立专业性或群众性的救护组织,组织相关人员接受急救医疗技能培训,配置必要的急救药械。

第二十五条机关、团体、企业事业单位、村(居)民委员会,应当积极配合卫生行政部门做好社会急救基本知识的培训或宣传。

第二十六条鼓励支持红十字会等单位开展初级卫生救护培训,组织群众参加现场救护,提高全民自救互救意识,开展初级卫生救护志愿服务。

第二十七条鼓励医护人员从事社会急救、急诊工作。

同等条件晋升职称时,应当优先考虑专职从事社会急救医疗的工作人员。

第二十八条卫生行政部门应当公布投诉监督电话,接受社会对急救医疗问题的投诉和监督。卫生行政部门接到投诉后,应及时将处理意见反馈投诉人。

第五章法律责任

第二十九条社会急救医疗网络单位有下列情形之一的,由卫生行政部门给予1000元罚款:

(一)不在规定时间派出救护车的;

(二)不执行首诊负责制和24小时应诊制的。

第三十条有下列情形之一的,由卫生行政部门责令限期整改;逾期不改正的,可处1000元罚款,并由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分:

(一)社会急救医疗网络单位未按规定配置、维修、保养、更新社会急救医疗器械和设备的;

(二)急救分中心未按规定做好社会急救动态信息资料的登记、统计、汇总、保管及报告工作的。

第三十一条有下列情形之一的,卫生行政部门对责任单位可处警告或5000元罚款,对责任人可处警告或1000元罚款;构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任:

(一)不服从市急救中心统一调度指挥的;

(二)重特大事故不及时上报的;

(三)不按规定设置急救电话、电话记录未按要求保存或干扰社会急救医疗呼救专用电话的;

(四)擅自动用社会急救医疗值班救护车、药械和设备执行非急救任务的;

(五)急救医疗机构及其医务人员推诿或拒绝抢救急、危、重伤病员的。

第三十二条侮辱殴打社会急救医疗工作人员、扰乱社会急救医疗工作秩序、损坏急救医疗设备或其他违反治安管理规定的行为,由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。

第三十三条接受社会急救医疗的急、危、重伤病员逾期不按规定缴纳社会急救医疗费用的,社会急救医疗机构可依法向人民法院。

急救医疗机构违反规定收费的,由价格行政主管部门依法予以处罚。

第12篇

第二条设立*市道路交通事故社会救助基金管理领导小组，由分管市领导任组长，相关职能部门负责人为成员，领导小组办公室（以下称道路交通事故社会救助基金管理机构）设在市公安局交通警察支队，办公室人员由市公安、财政、卫生、民政等部门有关人员组成，负责道路交通事故社会救助基金日常管理工作。

第三条道路交通事故社会救助基金实行财政专户管理，专款专用，主要用于救助因交通事故造成人员伤亡时，难以支付抢救和丧葬费用的伤亡者及其家属。

第四条道路交通事故社会救助基金的主要来源：

（一）市政府财政预算安排的资金；

（二）依照有关法律法规收取的小汽车号牌选号费、未购买机动车第三者强制保险的罚款、交通事故责任方对无名尸的赔偿费用、按比例从保险公司提取的机动车保险费收入；

（三）社会各界及人士捐赠的资金；

（四）道路交通事故社会救助基金产生的利息收入；

（五）其它收入。

第五条在*市辖区内发生的道路交通事故，符合下列情形之一的，由道路交通事故社会救助基金垫付伤亡人员的部分或者全部抢救、丧葬费用：

（一）受伤人员的抢救费用超过保险公司机动车第三者责任强制保险限额，且肇事机动车车主或肇事司机无能力承担的；

（二）未参加机动车第三者责任强制保险的机动车肇事造成的伤者，且肇事机动车车主或肇事司机无能力承担抢救费用的；

（三）交通肇事逃逸案件中伤者的抢救费用和死者的丧葬费用；

（四）交通肇事所致无名尸体的保管、火化费用；

（五）其他确需救助的。

第六条由道路交通事故社会救助基金垫付的道路交通事故伤亡人员的抢救和丧葬费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权依法向交通事故责任人追偿；对属于肇事逃逸案件的，案件侦破后办案单位应及时向肇事责任人追回已垫付的救助费用。

第七条符合道路交通事故社会救助基金救助条件，需道路交通事故社会救助基金实施救助的道路交通事故伤亡人员的抢救和丧葬费用按以下程序办理：

（一）交通事故伤者、伤亡者亲属或合法人向道路交通事故社会救助基金管理机构提出申请，并填写《道路交通事故社会救助基金申请表》；

（二）道路交通事故社会救助基金管理机构受理申请后，经调查核实符合道路交通事故社会救助基金救助条件的，通知有关医院由道路交通事故社会救助基金承担抢救费用；对不符合救助条件的申请不予受理，并告知申请人；

（三）道路交通事故社会救助基金管理机构定期对已受理的伤者的抢救费用进行审核和批准，并向有关医院支付抢救费用和告知伤者或伤亡者的合法人；

（四）对因交通肇事所致无名尸体的保管、火化费用和因交通事故逃逸造成的死者丧葬费用，由有关殡葬机构每半年向道路交通事故社会救助基金管理机构提出申请，经调查核实和批准后，给予支付。

第八条道路交通事故社会救助基金管理机构定期对垫付的抢救费用和丧葬费用进行清理审核，对已追偿的抢救和丧葬费用进行冲销，对确实无法追偿的垫付的抢救和丧葬费用报领导小组审批后转作支出处理。

第九条道路交通事故社会救助基金的收入统一使用省财政厅印制的票据，接受市财政、审计部门的监督检查。

第13篇

关键词：农民工；养老保险；统筹账户

作者简介：卢驰文(1968-)，男，江西余干人，经济学博士，上海政法学院社会学与社会工作系讲师，主要从事中国社会保险统筹研究。

中图分类号：C912.8　文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2008)01-0079-03　收稿日期：2007-10-21

一、统筹城乡建设社会保险制度的必要性

由于中央授权各地方政府建立农村及农民工社会保险制度，导致与农民有关的社会保险制度重复建设，造成了管理的混乱和社会保障资源的极大浪费。与农民有关的社会保险制度五花八门主要体现在以下几个方面

首先，全国各地的农民工社会保险制度差异性很大。就目前的实践来看，对于农民工社会保险制度设计大体分为两类方案：第一，单独建立农民工社会综合保险制度。上海、成都和大连等市实行了综合保险制度，尽管这些城市对农民工实行的是同一类型的社会保险制度，可这些城市的农民工综合保险还是有区别的。第二，基本上与城镇职工适用同一种模式。尽管北京、南京、广州、南昌等城市对农民工实行与城镇职工大体相同的社会保险模式，但各地的缴费比例和缴费基数不相同，享受的待遇肯定不尽相同。总体而言，北京市农民工社会保险方案和城镇职工的还是有较大区别。由于制定农民工社会保险制度的权力下放到各统筹地区，各统筹地区对设计农民工社会保险制度的看法和目标不一致，所以设计出来的方案五花八门。这些社会保险制度导致“城乡社会养老保险制度难以对接”(卢海远，2004)。

其次，各地区被征地农民的社会保险制度差异性也很大。各地对被征地农民安置的做法不一样。有些地方由村集体和被征地农民按照城镇职工缴费标准，采取一次性缴费的方式加入城镇职工社会保险体系；有些地方由村集体和被征地农民按照低于城镇职工缴费标准，一次性缴费加入城镇职工社会保险体系；有些地方将被征地农民纳入农村社会养老保险体系，现行农村社会养老保险制度不足以保障被征地农民的基本生活，有些地区政府为了解决被征地农民的社会保险问题，将农村社会养老保险制度进行了完善。比如：青岛城阳区按照统筹和个人账户相结合的低标准“仿城”模式，把被征地农民纳入到农村社会养老保险体系之中；北京市大兴区针对被征地农民创建了个人账户与储备调剂金相结合的农村社会养老保险模式。有些地区针对被征地农民单独建立社会保险制度，比如：2003年10月，上海市颁布了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，将被征地农民纳入到小城镇社会保险体系。由此可见，被征地农民的社会保险制度也是多种多样，这说明全国各地对被征地农民的安置不太规范，难以真正维护广大被征地农民的切身利益。

再次，农村社会养老保险制度的千差万别，说明在维护农民利益方面存在不规范的做法，难以得到广大农民拥护。农村社会养老保险虽有民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》作为制度基础，但各县都根据本县实际制定了农村社会养老暂行办法，2000多个县(市)制定的方案肯定各不一样。由于没有明确的集体补助标准，导致各地执行农村社会养老保险制度过程中出现同一单位集体补助过分悬殊，遭到一些农民的抵触。“从10多年来农村社会养老保险实践的经济绩效分析，其效率在大部分农村地区并不理想(庹国柱、王国军，2002)。”

最后，与农民有关的社会保险制度存在重复建设问题；不仅损害了广大农民的社会保险利益，而且“多元化制度供给是社会保障资源的一种浪费”(杨翠迎，2005)。

农村和农民工社会保险制度的重复建设和相互割离，严重损害了农民工的社会保险利益。目前，国家在农村推行大病医疗保险制度，实行农民大病医疗保险统筹。北京市对外来农民工也实行医疗保险制度，但对发生在北京市以外的医疗费用不予报销。而国家正推行的大病统筹制度正是按照户籍制度进行的，也有严格转院治疗程序，没有通过正规的转院程序发生的大病医疗费用也无法报销。假设：一个在北京打工的四川农民在北京患大病，如果他选择在北京治疗，就很可能无法享受四川农村大病医疗保险；如果他选择在四川治疗，就无法作为农民工享受北京的医疗保险，而且回家要花不少路费，还可能耽误病情。北京的农民工医疗保险是以他劳动报酬一部分参加的社会保险，按理这个四川农民工应该享受这种保险待遇；而他在自己的家乡四川也参加了国家推行的大病保险，不仅国家一年为他拨款20元，他本人一年也交了10元，甚至更多。正是国家没有统筹建立农民和农民工的社会保险制度，导致农民工参加医疗保险的利益受损。

浙江的城市化进程速度是很快的，假设一个浙江农民参加了本地的农村社会养老保险，已经缴费8年，包括集体补助共缴费4000元；他又在广州的一个企业打工并参加了6年农民工社会保险缴费，广州农民工的社会养老保险缴费比例和城镇职工相同，6年共缴纳养老保险费28000元(包括企业缴费和个人缴费)；此时，这个农民的1亩土地被征用，获得补偿金40000元，浙江省政府要求把被征地农民纳入城镇职工社会保险体系，但必须从征地补偿金中抽出一部分一次性补交社会保险费。一般选择最低标准，即以所在统筹地区的上年平均工资的60％作为缴费基数，个人账户占8％，统筹部分为20％，便于计算以平均工资为1000元计，补交15年的养老保险费为30240(15×12×1000×60％×28％=30240)元，即这个农民一次性要补交15年的养老保险统筹部分和个人部分共30240元。如果全国城乡社会保险制度是统筹建立的，那么这个农民就可以把农村社会养老保险缴费和农民工养老保险缴费充抵，抵扣补交款后还有1760元剩余。而现行的社会保险制度是分割独立的，特别是统筹部分不转移，导致这个农民处境尴尬。如果农村社会养老保险费不能转移到城镇职工社会保险账户中，他必须用土地征用补偿金中的30240元补交城镇职工养老保险费。如果农村社会养老保险费可以转移到城镇职工社会保险账户中，他也要用土地征用补偿金中的26240元补交城镇职工养老保险费。正是因为他感到有了城镇职工社会保险，就可能会盲目地退出农民工社会保险，不过退保只能领取个人账户中8000元[28000×(8％/28％)=8000]，其中统筹部分20000元就无法再享受。退一步说，即使不盲目退保，如这个浙江农民在广州不能缴费满15年，也同样不能享受广州养老保险统筹部分。换句话，即使这个农

民不退保，由于流动性就业，他也未必能享受到广州农民工统筹部分。可见，统筹建立全国城乡社会保险制度，有利于促进中国的工业化和城市化，是维护农民和城镇职工社会保险利益的重要途径。

二、统一同类群体社会保险制度

统筹城乡建设社会保障制度，“就是要把农村和城市社会保障作为一个有机统一的整体加以规划，逐步建立覆盖全社会的社会保障制度，使得城市和农村居民能够享受平等的社会保障(孟醒，2005)”。当前，我国农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、被征地农民社会保险制度、农民工社会保险制度和城镇职工社会保险制度同时在运行。为了避免社会保险制度的五花八门和相互割离，为了搞好城乡社会保险关系的衔接工作，国家在深化各类社会保险制度改革之前，必须对各类社会保险制度进行整合和规范。

首先，统一城镇职工社会保险制度。统一城镇企业基本养老保险制度、统一企业养老保险费率、统一筹集和管理使用基金、统一企业养老保险经办机构和人员管理、统一实行基本养老金社会化发放。做到城镇企业职工社会保险的基本政策统一，只是各类基金的管理层次不一样。机关事业单位也按照城镇企业职工社会保险的模式进行改革。

其次，统一农民工社会保险制度。整合全国农民工的社会保险制度，做到农民工社会保险缴费比例、缴费基数、待遇标准、基金管理和基金监管等方面的统一。第一，农民工基本养老保险缴费比例应该和城镇职工完全相同，社会养老保险基金直接由中央负责统筹，农民工的养老保险的享受条件及待遇水平与城镇职工完全相同。第二，医疗保险只由用人单位缴费，大概为工资的4％，个人不缴费，只建统筹账户，不建个人账户。第三，不设农民工失业保险项目。鉴于全国各地农民工养老保险缴费比例高低各不一样，建立中央统筹的农民工养老保险制度之初，建议给予各统筹地区几年的过渡期，允许各地逐渐调高缴费比例。养老保险缴费比例可按以下档次逐步调高，第一档：用人单位缴费比例10％，个人缴费比例4％；第二档：用人单位缴费比例15％，个人缴费比例6％；第三档：用人单位缴费比例20％，个人缴费比例8％。用人单位缴费比例和个人缴费比例之间的比值保持固定，有利于个人账户与统筹账户资金数量关系的推算。我国已有一部分地区(如北京、广州、福州等)农民工的养老保险缴费比例和当地城镇企业职工完全一样，一步到位也有一定的实践基础。分步到位和一步到位相比，笔者更主张一步到位。

再次，统一被征地农民的社会保险制度。被征地农民社会保险制度，实际上是被征地农民一次性补缴社会保险费的制度。目前，农民工社会保险制度尚不完善，农民参加农民工社会保险的人数较少，为保障被征地农民的基本生活，各级政府要求被征地农民纳入社会保险体系。随着时间的推移以及农民工社会保险制度的完善，参加农民工社会保险的农民越来越多，被征地农民补缴社会保险费的人数也会减少。尽管被征地农民补缴社会保险费的人数可能会减少，但相当长的一段历史时期，被征地农民补缴社会保险费的问题仍然存在。为了规范被征地农民补缴社会保险费的办法，国家应统一其缴费比例、缴费基数、待遇标准等。缴费基数是以统筹地区的上一年的平均工资为准，还是以统筹地区的上一年的平均工资的60％为准，都需要国家给予明确规定。被征地农民补缴社会保险费的缴费比例是按照个体工商户的缴费比例，还是按照城镇企业职工的缴费比例(单位缴费比例和个人缴费比例之和)，国家也要做出明确规定。笔者认为，被征地农民补缴社会养老保险费以统筹地区的上一年的平均工资的60％为基数，缴费比例以个体工商户的缴费比例为准，补缴15年的养老保险费。鉴于被征地农民人数众多，以最小缴费基数，以最低缴费比例，以最少缴费年限补缴社会保险费，这样会加大养老保险基金的收支缺口，会拉低城镇职工基础养老金的发放水平。2005年12月国务院对基础养老金的计发办法作了调整，建立了缴费年限与基础养老金待遇挂钩的制度。城镇职工以最低缴费基数缴纳社会保险费，通常不会满足于缴费累计15年。以最低缴费基数缴费的职工也未必一辈子按最低缴费基数缴费，个体工商户也未必满足于缴费累计满15年，并非各地都允许所有个体工商户按照最低缴费基数缴费。为了保护耕地，提高耕地的价格，也为了保护其他职工的社会保险权益，缴费基数以统筹地区的上一年的平均工资为准，按照城镇企业职工的缴费比例(单位缴费比例和个人缴费比例之和)，补缴国家规定享受基础养老金的最少缴费年限的养老保险费。随着基本养老保险统筹层次的提高，基础养老金与对统筹账户贡献的正相关度将会逐步提高；被征地农民以统筹地区的上一年的平均工资为缴费基数，并按照城镇企业职工的缴费比例(单位缴费比例和个人缴费比例之和)补缴养老保险费，也有利于维护被征地农民自己的利益。

地方政府要求征地必须事先把被征地农民一次性补缴社会保险费的方案上报到劳动保障部门批准，在征地补偿时优先补缴被征地农民的社会保险费，否则，不能实施开发计划。

最后，统一个体工商户以及其他个体职业者的社会保险制度。全国各地个体工商户以及其他个体职业者的社会保险缴费比例也不完全相同，普遍而言，其缴费比例低于城镇企业职工的缴费比例。上海市2002年8月个体工商户社会保险缴费比例为：(1)养老保险――个体业主为自己缴付18％，为帮工缴付10％；帮工自己缴付8％。(2)医疗保险――个体业主为本人缴费的比例为8％，为其帮工缴费的比例为7％；帮工自己的缴费比例为1％。(3)失业保险――个体业主为自己缴付3％，为帮工缴付2％；帮工自己缴付1％。江苏省从2006年7月1日起，个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例统一为20％(个体工商户中的雇工个人缴纳8％，雇主为其缴纳12％)；个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的月缴费基数为上年度全省在岗职工月平均工资。各地个体工商户以及其他个体职业者的社会保险制度也应该统一，对缴费比例、缴费基数标准进行统一规定。缴费基数标准究竟是以统筹地区上一年在岗职工平均工资为准，是以上一年在岗职工的平均工资的60％为准，还是否与城镇职工缴费基数的确定方法相同，都要做统一的规定。

我国的农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度，也属于个体农民的社会保险制度，不过，这两大保险事业都需要政府的财政补助才能办好。由于国家的财力有限，农村的两大保险制度还属于起步阶段，只是少数发达地区推行得比较好，而广大的中西部地区推行困难重重；进一步而言，即使在发达地区，和城镇职工社会保险的人均保费相比，农村的两大社会保险也只能算低水平的保障。随着工业反哺农业的能力增强，随着城市支持农村的能力增强，这两大农村社会保险制度也需要进一步整合和完善。

三、建立各类社会保险关系的衔接制度

首先，要建立农村社会保险与农民工社会保险关系相互

衔接的制度。目前农村社会保险采取自愿参加的方式，农民可以不参加农村社会养老保险，也可不参加新型农村合作医疗。在单独研究农村社会养老保险制度时，确实需要把强制性列入其制度的内容之中；可是把农村社会养老保险和农民工养老保险相比较起来，农民工养老保险对农民生活的保障作用远远大于农村社会养老保险。孤立研究新型农村合作医疗制度，必然认为强制性是新型农村合作医疗制度的基本特征。可农民工医疗保险是国家强制执行的保险项目，而且其对农民工健康保障作用远远大于新型农村合作医疗。可大多数地区农民工医疗保险没有个人账户，只有统筹账户，而且缴费比例也低于城镇职工医疗保险。国家为了解决农民因病致贫和因病返贫的问题，中央政府和地方政府对新型农村合作医疗给予了财政支持，新型农村合作医疗制度是一项惠农政策。一些地区政府也对农村社会养老保险给予了财政补助。但是农民工外出务工的工作又不稳定，如何维护农民工的社会保险权益?

这就需要建立全国联网的社会保险信息系统，给每个公民发放一个社会保险号和一张社会保险卡。政府给予农民社会保险财政补助之前，农民必须按规定交纳社会保险费，政府给予农村社会养老保险和新型农村合作医疗的财政补助也在社会保险卡上做记录。凭此卡可以查询农村社会养老保险和新型农村合作医疗缴费信息，也可查询农民工养老保险和医疗保险缴费信息，还可以查询城镇职工社会保险缴费信息。在农民工医疗保险和新型农村合作医疗之间，农民工必须至少参加一种，不过，允许农民优先选择农民工医疗保险。没有参加农民工医疗保险的农民必须参加新型的农村合作医疗。农民工养老保险能够保障农民工老年基本生活，农村社会养老保险现阶段只是补贴老年农民的生活。故在农村社会养老保险和农民工养老保险之间，农民工养老保险则成为强制性保险，农村社会养老保险则成为自愿参加的保险，而且农民(包括农民工)至少要参加其中的一种。在农民没有参加农民工养老保险时，农村社会养老保险就成为强制性的保险，当地政府有义务促使农民参加农村社会养老保险。所有这些，完全可以通过社会保险信息系统查询农民的缴费情况，无论农民在家还是外出务工，农民户籍所在地的乡镇或县政府部门，都能了解辖区内的农民的缴费信息，从而能够有针对性开展农村社会保险工作。如农民工既参加农村社会养老保险，同时又参加了农民工养老保险，可他没有缴满农民工养老保险规定的可享受基础养老金的最少缴费年限，他的农村社会养老保险账户的资金可以作为一次性补缴费用，转入他的农民工养老金账户；若还不够，可以补缴现金。补缴资金当然要分成两部分，即统筹部分和个人部分。

第14篇

 

关键词:农民　社会保障制度　重要性　问题　对策

农业、农村、农民即“三农”问题是我国改革发展的重中之重，而“农民”是“三农”问题的最终落脚点。一切改革和发展最终要使农民得到实惠。农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70%的农民目前或将来的生活质量，目前，我国农民社会保障中存在的问题令人堪忧。因此，寻找有效途径解决这些问题尤为重要。

    一、建立农村社会保障制度必要性

    社会保障，英文是“social security",直译为“社会安全”，最早出自美国1935年颁布的《社会保障法)))o此后，联合国国际劳工局、国际劳工组织都从不从角度对社会保障进行了解释。《中华人民共和国宪法》第二章第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。

    李铁映在《建设有中国特色的社会保障制度》一文中也明确指出:“社会保障制度是一个国家经济社会制度中不可缺少的重要组成部分。每个人在其一生中都会面临生、老、病、死、伤、残、失业等风险。而这些风险仅靠个人和家庭力量是难以抗拒和承担的。所以客观上要求建立起在个人责任基础上的社会互济保障制度”。中国原劳动和社会保障部负责人在2004年ISSA(国际社会保障协会)上指出:“中国的社会保障目标是让13亿人口不同程度地享受到社会保障，特别是九亿农村人口”。十七大报告指出:“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。目前，学界几乎已达成了这样的共识:社会保障是经济体制改革的配套工程，是社会的稳定器，是人们基本生活的保护者。

    但是，占我国人口绝大多数的农民却没有享受到社会保障制度的阳光雨露。在城镇，基本上建立了面向绝大多数劳动者和社会成员的社会保障制度，国家机关、企事业单位的劳动者根据现行政策规定，可以享受养老、医疗、工伤、失业和生育保险待遇，部分城镇困难群体享受城镇低保待遇，而在农村，农民基本被排除在社会保障体系之外，广大农民主要以家庭劳动为主，很容易因为年老、疾病、失地等原因返贫。

    因此，建立真正的、覆盖整个农村的社会保障制度是中国特色社会主义的本质要求，是深入贯彻科学发展观的要求，是构建社会主义和谐社会的要求，是全面建设小康社会的必然要求。

二、农村社会保障制度存在的问题

(一)农民的社会保障层次低、范围小、覆盖面窄、社会化程度低

第15篇

【论文摘要】农村养老保险制度作为一种社会制度理应把公平作为核心理念，体现其社会性和公平性原则。只有这样才能保证基本养老保险制度的可持续发展。本文从有关社会保险的公平性研究的视角出发.研究了农村社会基本养老保险制度的在公平性方面可能存在的问题。

    一、有关社会保险公平性研究的理论解析

    1、有关社会保障公平性的研究的视角

    在我国社会保障体系发展中社会保险是覆盖面最广、资金量最大的项目，因此也是现代社会保障体系最核心的部分。对于社会保险的公平性问题，国内的学制以各种视角对之进行了探讨。    何文炯认为社会保险制度的公平性评价主要可以从两个角度来看:一是社会保险项目设置的公平性，即劳动者和社会成员所面临的基本风险是否都有相应社会保险项目的保障。二是社会保险保障水平的公平程度，即在已享有社会保险的人群中，是否存在基本保障水平的较大差距。

    郑功成认为，社会保障制度改革不应由经济政策左右.社会保障在制度目标上应该坚持以追求社会公平为主要特色。基本养老保险作为社会保障的重要组成部分，所要强调的公平主要在以下几点:对所有社会成员参与的机会公平，所有参保人员的起点公平，在参保过程中的公平，并在一定程度上减小结果的不公平。只有公平的社会保障才能化解风险、保证效率。

    申曙光和孙健认为社会保障制度所体现的公平价值观能调和激烈市场竞争中的社会矛盾冲突。社会保障所体现的公平，从根本上讲，应当是从“人人生而平等”的观念出发，保障每个公民平等享有生存权和发展权，让他们在公正的制度环境中，获得参与竞争和平等就业的机会，并获得合理的物质的精神报酬，从而保护和调动一切劳动力资源，实现更高层次的效率和更大范围的公平。

    2、保证农村社会基本养老保险公平性的意义

    农村基本养老保险作为一项预防老龄风险的社会制度而言是以公平为其目标的，既是政府给农民养老保障的一个承诺，也是调整收人分配的一项政策。一方面保证农村基本社会养老保险的公平性保证了农村社会人群的生存权和发展权，另一方面，由于需求的边际效用递减，农村社会基本养老保险产生的收人分配结果也对能在拉动内需、扩大消费等方面对国民经济发展起到积极的作用。此外，体现公平的制度产生的积极的效果.有利于提高公民对政府的信任，增强其合法性基础。重视农村社会基本养老保险制度在当前和未来一定时期的公平性是有重要现实意义的。

    二、农村社会基本养老保险公平性问题分析

    改革开放后，随着依托集体经济的社保项目逐步瓦解，农村社会的基本养老保险停滞在仅有农村社会救济、“五保”户制度等覆盖窄，保障低的制度安排的局面。当前，新农保还处于试点阶段，大部分的农村社会实行家庭和集体和结合、以家庭保障为主的社会保障制度。增强公平性，扩大覆盖面是当前农村社会基木养老保险的重要议题。

    1、城乡养老保险的公平性问题

    目前，我国大部分地区基本养老保险覆盖城镇企业职工和所有个体劳动者，农民工在个人缴费年限达15年也可享受基础养老金。这意味着受城乡分治的历史格局影响，绝大部分的农村社会尚未社会养老保险制度。农村社会享有的福利待遇依附其农民身份，基本养老保险的二元格局明显。并且随着市场一体化进程的加深，农村劳动力向城市的流动也逐年增多。农村社会人口老龄化趋势、家庭养老和土地养老功能的弱化，对于体现公平的广覆盖而的新型农村养老保险的需求进一步加强。

   2、东西部农村地区基本养老保险公平性问题

    不可否认，我国东部、中部和西部的发展有很大的差距，消费水平也不一样。在农村社会建立普惠性的基本养老保险是一个艰巨的任务，财政承担能力较差的地区如果难以保证财政补贴所需的财政预算，就难以建立起基木的养老保险制度。这可能在某种层面上造成地区之间的不公平。由于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支持的压力很大。如何解决中西部贫困地区地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。新农保试点对东西部实行差别补贴是解决这个不公平的一大进步。此外，由于消费水平的不一样，对于贫困群体来说，倘若不能在个人账户和集体补贴上获得更多的收人，等额的普惠性的补贴在不同消费水平的地区给农民带来的效用显然是不一样的。

    3、农村基本养老保险目标人群内部公平性问题

    除城乡二元机制和东西部地区差异的影响，在设计农村基本养老保险制度时还需要考虑农村社会内部的公平性问题。当前，我国不仅城乡之间居民的收人差距较大，而且农村居民群体内部的也存在收入差距。根据有关研究结果，有相当数量的城乡居民(尤其是农村居民)缺乏社会养老保障的持续缴费能力，因而现阶段能够参加农民社会养老保障制度并且能够持续缴费者只是一部分，即这一制度近期内难以真正做到“广覆盖”，因此，必然有一相当部分人因无力缴费而被排除在制度之外。这样就容易导致富裕者有能力参保缴费而得到补贴，贫困者无力参保缴费而得不到补贴，在目标人群内部产生富者越来越富，穷者越来越穷的结果，有"悖于制度设计的公平性原则。

    此外，由于近年来养老金挪用等时间以及社保基金缺口等现象的出现，使得一部分农民对基本养老保险制度产生了不信任和观望的态度而没有参保。受教育程度等因素导致的农村社会保险意识偏低加剧了这一现象。虽然是参与过程中体现了机会的平等，在在结果上却产生了参保与未参保两个群体的划分。