土地治理论文范文

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第1篇

论文摘要沙漠化是土地荒漠化的一种类型，主要成因是气候因素和人类不合理的生产活动。沙漠化对人类社会经济生活产生了严重的危害。防风固沙和合理水资源利用是沙漠治理的2个关键问题，为此可开展工程治理、植物治理和汲水、输水及灌溉等一系列治理方法。

AnElementaryIntroductiontotheHarmandTreatmentMethodsofLandDesertification

GAOYan(No.3ExplorationTeam,BureauofCoalGeology,Suzhou,Anhui234000)

AbstractDesertificationisakindoflanddeserting.It’smainlycausedbyclimateandreasonlesshumanactivity.Desertificationbringsseriousharmtosocialandeconomiclife.Thetwokeyproblemsofcontrolofdesertificationaresanddunefixationandirrigation.Thetechniquesandmeasuresofthemincludeengineeringandbotaniccontrol,bailandtransportationofwater,irrigation,andsoon.

KeywordsLandDesertification;Controlmethods;Sand-barrier;Psammophyte;Irrigation

中国是受沙漠化严重危害的国家，自20世纪50年代起，我国就已开始大规模的沙漠治理研究。沙漠化是沙质荒漠化的简称，是土地荒漠化的一种类型［1］。沙漠化土地的土壤粒间孔隙大，内部排水快，蓄水量少且易蒸发失水。且砂质土的毛管较粗，毛管水上升高度小，如果地下水位较低，不能湿润表土，植物则很难在表土上生长。笔者论述了土地沙漠化的危害及沙漠治理的主要方法，并重点比较不同技术间的优缺点，为土地沙漠化的治理提供依据。

1土地沙漠化的成因及其危害

1.1主要成因

1.1.1气候因素［2］。赤道地区的上升气流在高空向两极方向流动，由于地球旋转偏向力的影响，在南北纬30°附近，大部分空气不再前进，而在高空积聚，并辐射冷却下沉，近地面气层常年保持高气压，气象学上称之为“副热带高压带”。这一地带除亚欧大陆东岸季风气候区外，其他地区气候干燥，云雨少见，而成为主要的沙漠分布区。

1.1.2人类不合理的生产活动。人口增长和经济发展使土地承受的压力过重，过度开垦、过度放牧、乱砍滥伐和水资源不合理利用等使土地严重退化，森林被毁，气候逐渐干燥，最终形成沙漠［3］。

1.2危害土地退化不仅使生态环境恶化，土地承载力下降，而且对土地利用退化区域及其周边地区社会经济生活产生深远影响。我国的西北、华北地区，仅2000年春季连续发生12次扬沙、沙尘暴天气，均波及北京，该恶劣天气范围广，强度大，为近50年所罕见［5］。

在1977年联合国荒漠化会议上，联合国环境署对全球荒漠化灾害进行了估算，因荒漠化造成的农业生产损失保守估算为263亿美元。Dregne等人于1991年对全球荒漠化进行了新的评估［6］，得出在全球范围内由荒漠化造成的损失为422.08亿美元，其中灌溉农业损失107.85亿美元，旱作农业81.89亿美元，草原232.34亿美元。数据显示：中国每年因土地沙漠化灾害而造成的经济损失约541亿元［7］。

目前沙漠化仍在继续，沙漠仍在不断扩张。20世纪50年代后期至1975年，荒漠化土地扩展速度为1560km2/年，1975~1987年为2100km2/年，1988~2000年为近3600km2/年［8］。主要分布在我国北方的以下3个区域：半干旱地带的农牧交错区，占40.5%；半干旱地带波状沙质草原区，占36.5%；干旱地带绿洲边缘及内陆河下游地区，占23.0%。行政上包括西北、华北、东北地区共13个省份、自治区及直辖市。土地沙漠化对我国社会经济的发展造成了严重影响，在风沙危害严重的地区，许多农田因风沙毁种，粮食产量长期低而不稳。因此，土地沙漠化已成为我国必须解决的重大问题。

2沙漠治理的主要方法

2.1防风固沙

2.1.1设置沙障。主要有草方格沙障、黏土沙障、篱笆沙障、立式沙障、平铺沙障等。草方格沙障使用麦草、稻草、芦苇等材料，在流动沙丘上扎成挡风墙，以削弱风力的侵蚀，同时有截留降雨的作用，能提高沙层的含水量，有利于沙生植物的生长。黏土沙障是将黏土在沙丘上堆成高20~30m的土埂，间距1~2m，走向与风向垂直。黏土固沙施工简单，固沙效果较好，且具有良好的保水能力，但需要大量的黏土。

2.1.2在沙面上覆盖致密物。以色列尝试了一种塑料薄膜固沙法［9］，即将塑料薄膜覆盖在沙漠上，并用石头等重物压住。这种方法可有效防止水散失，但塑料薄膜易被风刮起，使其丧失固沙和保水功能，同时造成二次污染。

2.1.3利用废塑料治理沙漠［10］。该方法可有效固沙和保水。利用简单工艺将废塑料改性成为固沙胶结材料，然后在所种植物周围的沙表面喷洒1层固沙胶结材料，15~20min后固沙胶结材料就将表层沙胶结在一起，形成黏性固沙层。固沙层为柔性，很难开裂，且固沙层由固沙胶结材料与表层沙紧密黏结，重量较大，大风也很难将其刮起。

2.2植物治理沙漠植物治理指在沙漠地区播种沙生植物，以阻止沙漠扩张及改善沙漠土地。沙生植物具有水分蒸腾少，机械组织、输导组织发达等特点，可抵抗狂风袭击，并尽快将水分和养料输送到亟需的器官，其细胞内经常保持较高的渗透压，具有很强的持续吸水能力，使植物不易失水，能够适应干旱少雨的环境［11］。

其治理的方法：①在沙漠地区有计划地栽培沙生植物，造固沙林。一般是在沙丘迎风坡上种植低矮的灌木或草本植物，固住松散的沙粒，在背风坡的低洼地上种植高大的树木，阻止沙丘移动；②在沙漠边缘地带造防风林，以削弱沙漠地区的风力，阻止沙漠扩张。防风林的效果与林带的高度有关，树木越高大防风效果越好。此外，还与树木的疏密结构和透风性能有关。其类型有3种：紧密结构林带、疏透结构林带及通风结构林带。植物治理的效果重点在于选择适当的树种和科学的林带结构。

2.3水资源利用水资源利用在沙漠治理过程中最为重要。沙漠中的水源主要有地下水、河道水和降水。但沙漠区域的降水量不稳定，一般随气候的变化而变化，湿润年份降水量多，而干暖年份降水量少。沙漠地下水较稳定，其沙层厚，具有一定的“隔热”性，使水得以在地下保存。但这种稳定是相对的，受到降水的制约［12］。解决水资源主要从汲水、输水和节水灌溉等方面考虑。

2.3.1汲水。其方式主要有2种：①地下井汲水工程。在含有水体的古河道、古湖泊或地下水发育的沙漠区域可以建立地下井。井深度及口径的确定要综合考虑需水量、水层厚度与井底持力层等因素。②坎儿井。坎儿井是井渠相连的汲水工程，由地表开挖许多竖井，挖到含水层，然后再在各竖井的底部相互挖通，以洞相联，形成地下渠道，在新疆地区被大量应用［13］。渠聚的地下水顺渠道流至坎儿井的终端，引水出地面流入渠沟再进行灌溉。由于其沿山前倾斜的冲积层挖掘，渠头水位高，终端水位低，无需动力设备即可把水引到地面，且在地下渠道流动，蒸发损耗量小。

2.3.2输水。水资源的输送方式主要有渠道引水和管道输水［14］。①渠道引水。这是我国农业进行灌溉的主要方式，目前全国渠系水的利用系数为30%~40%，即输水损失率高达60%~70%。②管道输水。该方式可减少水资源在输送过程中的蒸发和流失，其输水损失率仅为20％~30％，且输送量大。

2.3.3节水灌溉。节水灌溉技术主要包括喷灌和微灌技术。喷、微灌技术与地面灌溉相比，节水30%~70%，被广泛应用。①喷灌。被大量用于沙地的灌溉，其效果与风速的大小有关。据陈渠昌等人［15］测试：风速小于3m/s时，喷灌的喷洒均匀度一般在80％左右；风速小于2m/s时，喷灌的喷洒均匀度可达85％以上。②微灌。微灌是按照植物需水要求，通过压低管道系统与安装在末级管道上的特制灌水器，将水和作物生长所需的养分以较小的流量，均匀、准确地直接输送到作物根部附近的土壤表面或土层中［16］。微灌形式较多，有滴灌、地表下滴灌、微型喷洒灌、涌泉灌等，其中应用较广的是滴灌。微灌具有很多优点，如比喷灌省水15%~25%；灌水均匀；微灌工作压力比喷灌低，节约了抽水的能量；较其他灌溉方法增产30％左右；自动控制，省力且非常方便。虽然微灌的效果明显优于喷灌，但其对水质要求高，投资成本高，限制了其应用规模。目前，在我国沙漠、沙地地区最理想的灌溉方式仍然是喷灌。③小畦灌。其方法即长畦改短畦，宽畦改窄畦，大畦改小畦的“三改”畦灌灌水技术，具节水、灌水均匀、减轻土壤冲刷等优点。畦灌试验资料［17］表明：采用小畦灌比块灌、漫灌和串灌分别增产10.9%、11.7%和29.1%。在同等产量条件下，小畦灌比块灌、漫灌和串灌分别省水13.73%、22.90%和48.45%，长畦分段灌比一般畦灌省水40%~60%，灌溉效益提高1倍。

参考文献

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［15］陈渠昌，杨燕山，李久生，等.喷灌技术在干旱风沙区的应用研究［J］.灌溉排水学报，2006，25（2）：50-52.

第2篇

我国最早的土地整治工作可以追溯到西周时期的井田制，但现代土地整治工作起步较晚。国内关于土地整治方面的法律法规、理论体系不够成熟。目前，我国的土地整治管理工作仍然处于不断探索和完善阶段［6］。解放初期的土地整治主要是调整土地权属、改善土壤肥力状况、治理南方水土流失、配套农业基础设施等。直到1998年国土资源部正式成立了土地整理中心，新一轮的土地整治工作才开始。为了协调人地关系、切实保护土地资源，国家先后制定了实现耕地总量动态平衡的总体目标和“占补平衡”的政策，通过实施土地用途管制制度来保证耕地资源的可持续利用。进入21世纪，有关土地开发整理的基础理论和工程设计模式、方法不断增多，内容也逐步趋于全面。国家先后制定了《土地开发整理规划编制规程》《土地开发整理项目规划设计规范》《土地开发整理项目验收规程》《关于做好土地开发整理权属管理工作的若干意见》《土地复垦条例》《土地开发整理项目预算定额标准》等行业标准和技术规范。此外，各地方结合自身情况又制订了许多制度规范，为开展土地整治工作提供了有力支撑。前期的土地开发整理只重视土地的经济效益和面积，而忽视了土地的生态效益和质量，后期的土地开发整理逐步重视土地的生态景观功能和耕地质量，力求实现土地的经济、社会、生态效益最大化，实现土地资源的可持续利用。2011年，总理提出要力争在“十二五”期间再建成2667万hm2旱涝保收的高标准基本农田。对此，国土资源部特颁布《高标准基本农田建设规范(试行)》，进一步规范各地开展高标准基本农田建设活动。2013年11月，国土资源部颁发了《土地整治项目验收规程》《土地整治工程质量检验与评定规程》《土地整治工程施工监理规范》对土地整治的验收、监理等内容作了进一步规范。我国的土地整治制度建设正在不断趋于完善。我国台湾地区把土地整理称为土地重划，其主要实施依据源于《农地重划条例》，它对土地开发整理的方法和步骤都做了详细的规定。

2贵州省概况

贵州省是喀斯特岩溶地貌典型发育地区，以丘陵山区地貌为主，全省山地面积占61.7%，丘陵面积占30.8%，宜耕平地面积仅占7.5%，是全国唯一一个没有平原的省份。素有“地无三里平”的贵州由于近年来建设用地侵占耕地面积不断加大，导致耕地资源奇缺。为此，贵州省近年来开展了大量土地整治项目以扩充耕地资源。通过土地整治为今后规模集约化的农业大生产搭建平台［7］。至2012年底，贵州省石漠化治理面积逾100万hm2，森林覆盖率提升20多个百分点［8］。据贵州省国土资源公报以及土地整治专题资料，2001－2012年，全省建设用地占用耕地总面积6.79万hm2，累计开展土地整治项目13000多个，通过土地整治增加耕地11.99万hm2，总体完成了全省的耕地占补平衡任务。在开展整治项目过程中，贵州省结合贵州的实际情况，制定了一系列有关土地整治的管理制度和技术标准，为进一步推动贵州土地整治健康有序发展提供了法律法规保障和技术支撑，确保土地整治工作稳步有序开展。如《贵州省土地开发整理管理规定》《贵州省财政投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》《贵州省土地开发整理工程建设标准》《贵州省土地开发整理项目预算定额》等。从项目选址到最后竣工验收都有一系列规程制度管理。项目实施实行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制。从2011年3月1日起，《贵州省土地整治条例》在全省正式施行，贵州省土地整治工作进入法制化、规范化轨道［9］。贵州省制订的《贵州省土地整治规划(2011－2015)年》指出贵州省2015年将建成40万hm2高标准基本农田，对此，贵州省国土资源厅拟出台相应规范指导省内高标准基本农田建设工作开展。

2.1实行项目法人制度和项目公告制度

土地整治项目承担单位是项目法人，根据项目级别，一般情况下由乡镇人民政府或县国土资源局承担，其职责包括项目规划设计、工程施工、质量监管、资金筹措和使用等全过程的组织和管理。项目施工之前由承担单位项目公告，接受群众和社会监督。项目公告内容:项目名称、位置、建设规模、新增耕地面积、项目总投资、土地权属情况及负责项目各阶段的单位等。

2.2实施项目工程招投标制度以及合同管理制度

所有土地开发整理复垦项目，通过招投标方式确定工程施工单位和建设单位，规划设计单位和单位一般采用竞争性谈判确定。各级国土部门负责制定项目工程施工招投标方案，在报经上级监督部门批准后工程施工招标公告，在公证、纪检、监察等监督单位的参与下，举行公开招投标，从而确定项目工程施工单位。项目法人与中标施工单位签定建设工程施工合同。项目承担单位、实施单位、施工单位相互之间的责任、权利和义务根据上述规定的原则由双方以合同方式约定。项目资金按照双方签订的合同规定支付。

2.3实行工程建设监理制度

土地整理监理是指监理方受业主委托，根据土地整理的相关要求确保土地整理专业化的外部监督管理活动［10］。项目法人通过公开招投标确定每一个土地整治项目的工程建设监理单位。通过工程监理能有效地控制土地整理工程建设的工程质量、施工进度和工程投资，能高质量地进行工程建设合同管理及协调土地整理工程建设相关单位的工作关系。

2.4实行项目竣工验收制度

国土资源厅专门编制《贵州省土地开发整理项目验收办法》(试行)，对竣工验收的各项内容有详细规定。全省土地开发整理项目实行分级验收，验收分技术评定和结果确认2个阶段进行。项目竣工后，由项目承担单位进行自检。自检合格后，报请有验收权的国土资源部门进行验收。市级项目和省级项目验收前，县级国土资源部门要经过初验，要抽查60%以上的工程量。验收内容主要包括项目规划设计执行情况，项目计划任务完成情况，工程建设质量、资金配套与使用情况、土地使用管理与工程管护措施，土地权属管理、档案资料管理。

2.5实行监督检查制度和资质备案

国土资源部门是土地整治的监督管理部门，对项目施工进度、工程质量、资金使用、廉政建设等情况进行监督检查，研究解决项目实施中出现的重大问题。任何单位和个人对项目建设工程的质量事故、质量缺陷有权检举、控告以及投诉。国土资源厅专门编制《贵州省财政投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》对经费进行管理，省、地、县各级国土资源部门会同同级财政部门负责本级财政性资金的项目安排及有关经费的使用。在项目实施过程中，国土部门和同级财政部门密切配合，对资金的管理使用进行全程跟踪监督，加强审计。对于省级土地整治项目，国土资源厅和财政厅也要对项目进行监管。从2012年4月9日起，省国土资源厅对参与土地整治活动的各单位、公司实行备案登记管理。即所有从事土地整治方面工作的单位和规划人员都要在国土资源厅备案登记。根据贵州省土地学会公布的信息，至2013年底，全省具备土地规划甲级机构2家，乙级机构89家。根据2012年贵州省国土资源公报，全省具有测量资质单位384家。这为土地整治项目的开展提供了坚实的管理保障和技术保障。

3存在的问题

3.1项目立项随意，公众被动参与

土地整治项目选址过于随意，缺乏科学性，政府主导色彩浓重。政府扭曲土地整理的目的，单纯地追求项目规模大，把土地整治看成是地方投资项目或换取建设用地指标的手段，而忽视了该地区土地整理是否有必要性。缺乏对群众的引导和宣传，群众参与的积极性较差［11］。项目选址、立项之前没有经过公众参与决定，更多地体现出一种政府强制性投资行为，未体现公众意愿。虽然在规划设计时村民签署了各种意见书，但由于农村村民知识水平低，法律意识薄弱，难以体现真正的民众意愿。村民只知道这个项目已经确定要开展，需要他们签字、征求规划意见，而没有决定这个项目该不该开展的权利。

3.2资金管理漏洞多

不少土地整理项目变质，从整理土地变成修路。很大比例资金用于与土地整理关系不大的道路建设，资金未用到正题上。尤其是土地平整工程，在计算填挖方量时没有统一的标准，超限误差直接影响工程质量和资金使用精确度。在预算时部分费率的选取不符合《土地开发整理项目预算定额》的规定［12］。另外，把乡镇政府作为项目承担单位，这不利于资金监管，不仅存在挪用拖欠的风险，还会造成上级部门监管困难等。

3.3许多管理制度流于形式

土地整治项目通常都是省市一级的投资项目，且涉及耕地占补平衡，影响地区发展。专家评审时受政府的干预强，往往要承受政府方面施加的压力。尤其是在可研阶段审核制度不到位，在评审可行性研究报告时，基本上是全部通过，这不符合实际。在评审规划设计时，缺乏系统的评价标准，使得规划设计不合理。例如贵州省贵定县某土地开发项目所设计的蓄水池全部规划在田间道生产道边沟上，布局不合理;一田间道最大坡度超过20%，完全不符合道路设计。设计不合理造成整治资金和土地资源浪费。在项目施工过程中，绝大多数项目都要做变更设计，有的施工单位为避开高难度作业地段(如道路涉及大面积爆破作业)申请变更规划设计，使得规划缺乏法律效力。项目管理配套制度建设滞后和惩罚措施缺乏，项目管理制度执行效果不理想。

3.4缺乏后期管理维护制度

项目往往出现重建设轻管理的现象，沟渠堵塞未及时清理影响灌溉，田间道损毁不能及时补修。项目业主一般情况下是项目所在地的乡镇政府，政府在取得业主管理费用之后，往往不再重视项目区维护。目前没有对后期管理责任进行全面系统的安排，也没有建立相应的奖惩制度，责任模糊化直接影响整理区各工程设施的有效使用年限，导致不经济现象产生。

3.5土地整治法律效力低

目前我国土地整治缺少一套完整的法律体系来发挥土地整治的法律效力。虽然各省各地区根据当地情况出台了一些规范、条例，但其法律约束力不强，现实操作中缺乏强制力，对各项目负责单位没有有效规范力度，效果甚微。尤其缺少生态工程方面的规范和制度，规划设计中每涉及到生态工程就是种植行道树、播撒绿肥等寥寥几字。

4对策建议

4.1建立一套系统的土地整治管理制度

一是制定专门的土地整治法规。高效力的规章制度是高质量执行土地整治活动的前提。我国是法治国家，法制化的土地整治使得规划、管理等行为更具有法律效力，是土地整治管理的主要依据。二是加强调查研究，及时发现问题并采取应对措施。尤其是要加强项目监理体制、资金审计制度，确保项目的质量以及资金利用的规范合理。建立项目后期管护制度，以保正整治工程的可持续利用和长期效益。

4.2建立项目纠察制度

由国土资源厅定期组织省外专家对省内各土地整治项目进行随机抽查评价。对项目的可行性研究、规划设计报告、投资预算、施工质量等进行核查，并建立评价考核体系，对考核不合格的项目，按情节轻重追究相关单位、人员责任，对高质量的整治项目予以表扬。定期组织从业人员进行学习、考核，提高行业人员素质。

4.3建立统一的土地整治项目数据库

将历年来开展的土地整治项目统一录入专门的数据库中，内容包括项目地址、规模、参与项目的各负责单位以及项目的各相关资料，如可行性研究报告、规划设计、投资预算书、监理日志、竣工验收资料等。为以后的数据查询、责任追究、新项目选址意向等起到高效率管理作用。

4.4完善公众参与制度

推动土地整治公众参与的最大动力来自制度的保障和法律的规范，而非政府鼓励或舆论呼吁［13］。首先政府要保障土地整治项目基本信息及时公开，保证公民的知情权、参与权，接受公民的监督。建立畅通的土地机制，使公民的意见、问题能得到及时的反映。加大宣传力度，通过媒体、政府宣传等途径加深公民对土地整治活动重要性的认知。在全省范围内成立土地整治公众监督团体组织，对政府土地整治行为实行监督、提供建议。

5小结

第3篇

针对我国当前土地管理制度的主要内容和主要涉及到的项目进行综合性的研究，是加强工作以及改进缺陷不足的重点环节。我国土地管理制度的主要内容包含有以下几个方面：第一，制定并且严格的执行相关土地管理的法规和政策；第二，全面的查清各个地方土地的利用情况，并且对土地的分布状况、总体的质量和数量等进行全面的研究分析，结合实际的情况给予科学性的评价和管理政策；第三，在相关制度的执行过程之中应当进行土地登记，在登记之后才可以授权土地使用证书和土地所有权；第四，建立其科学化的、完善的、健全的统计制度，为土地的规划建设奠定基础；第五，加强土地和用地的管理，加强土地的建设，并且严格的控制出现非农用建设占地的情况，全面的、细致的、严谨的贯彻我国国家制定的政策和规定，依法对划拨土地的情况进行管理和监督；第六，全面并且细致的制定出土地的利用规划，为今后土地的建设和发展打下基础；第七，严格的检查并且监督土地的使用情况，对一些违规使用者进行严厉的处罚，并且妥善的处理土地利用过程之中出现的相关纠纷情况。我国当前的土地管理制度是全面的加强并且提升土地利用效率的一项关键性的政策制度。而国家政府为了进一步的加强土地的使用和规划管理，还陆续的出台了一系列的政策制度。我国针对土地管理是从改革开放之后逐步进行的，当前我国的土地管理制度主要包含有社会主要公有制制度、土地利用管制制度、有偿土地使用制度、耕地保护制度、土地登记制度、国有土地农田保护制度等等。总的来讲，土地管理制度对于我国完善土地的使用并且增强利用效率有着重大的价值和意义。

2土地管理制度的问题分析

通过上文针对我国当前土地管理制度的基本内容和相关的项目进行细致并且深入的研究，可以对加强土地管理和完善相关制度的重要性有着全面的掌握。下文将针对当前土地管理制度之中存在的一系列问题进行综合性的研究，力求在此基础之上提出改进和创新的对策，以全新的工作思路来对工作的方向进行科学化的引导，促进土地管理水准和效益的不断提升。首先，我国当前的土地管理工作之中土地的产权制度不够完善和健全。最为突出的是城市内部的土地产权不够清晰，土地产权的主体不够清晰，同时针对土地的登记制度也不够健全和科学，针对土地的使用划分和相关的界定也不够科学合理。另外，在当前的土地管理工作之中，针对土地的价格机制建设不够科学化，相关基准的价格不能够真实的、全面的、客观的反映出土地的实际价格水准，另外在地方政府之中也存在有垄断性的行为，这一点对于土地价格也将产生不利影响。另外，在我国的农村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，现行的集体性的土地管理制度立法存在有巨大的问题，针对各项权限的规定均存在有较大的缺失，而在部分的法律规定和政策之中，难以体现出农民作为集体式土地主体的所有权，部分地方政府不能够准确的贯彻和执行国家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申请的住宅建设均由于规划方案的缺失而难以得到及时的审批。上述问题都对我国当前土地管理工作带来巨大的阻碍，所以应当加以全面的改进。

3完善土地管理制度的政策研究

明晰土地产权，加强产权管理。应在法律上对城市土地所有权主体给予清晰地界定，厘清中央与地方政府在土地权利中的相互地位和关系，明确前者的控制管理方式渠道、后者的权限范围，以及两者的利益分配。通过政府监察和公众监督对地方政府权力进行约束，使土地配置能够反映国家与地方利益的协调。随着市场经济的不断深入，丰富和完善土地相关权利法律体系，对土地使用权的各权力层次进行细化分割和明确规定，形成科学的权力层次体系。适应经济发展和现实需要建立如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等土地权权能，有效地促进城市土地的管理和使用效率。结合全国土地调查，尽快建立全覆盖的土地权属信息资料数据库。建立功能强大、技术先进的土地权属管理信息系统平台。加强土地权属变更信息的动态监测。采取措施督促土地使用者及时办理土地使用的相关手续。建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制。必须要先理顺土地储备制度主体也即土地收购储备机构的角色和定位。土地储备一是要实现政府目标，二是要通过市场运作，必须把目标主体和运营主体分割开来，尤其在利益关系上分割开来，才能实现公共目标和规范市场运作的双赢。应建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，由政府授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行完全市场化运作。建立土地储备监督评估体系。建立一种高度透明的信息机制，将城市规划、土地利用年度计划等政府管理的约束指标向社会公开，土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时出让、出租的结果，建立土地储备相关信息定期的制度，以利于政府、行业组织以及全社会对土地收购储备运行的监督。设置土地储备的绩效评估体系和制度。

第4篇

1.1高寒地区岩土工程勘察的特点

高寒地区由于海拔较高，且空气比较稀薄，勘察人员难以适应恶劣的环境，通常会出现头晕、无力等高原反应，难以进行勘察工作，给勘察工作带来了人力方面的困难。高寒地区相对于平原地区气候极为恶劣，温度较低，岩土往往会因温度低而结冰，甚至会出现冻坏的现象，岩土工程勘察会由于这些因素影响而使勘察结果出现误差。高寒地区由于交通不便、生活条件艰苦等原因，导致了前往此地进行勘察必将付出较大的经济代价，勘察单位往往需要付出更多的资金。高寒地区岩土勘察工程的勘察地点相对分散，这给勘察质量管理带来了极大的困难。

1.2高寒地区岩土工程勘察质量管理存在的问题

1.2.1相关管理人员责任落实不到位。

高寒地区岩土工程勘察能否达到质量要求，很大程度上取决于勘察人员工作水平，因此，加强对勘察人员的管理，是做好勘察质量管理的第一步。然而，实际情况是，相关管理人员的责任并没有肩负起来，对于勘察工作的管理不到位，勘察人员难以形成积极主动的工作精神，因此，管理人员必须加强勘察工作的管理，调动工作人员的积极性，增强勘察团队的凝聚力。并且要建立起一套合理的管理制度，坚持以人为本的原则，让勘察人员都能够尽到自己的责任。

1.2.2岩土工程采取不当的施工方法。

现如今，很多勘察单位中聘用的勘察人员并不完全具备良好的职业素质，尤其是勘察钻机机长，作为勘察团队中的核心一员，机长的素质直接关系到勘察工作的优劣，如果机长缺乏必要的素质，那么，就无法带领、教育其他人员，勘察人员也就难以掌握勘察要领，找不到恰当的施工方法。在岩土工程勘察过程中，如果施工方法不当，就会导致勘察结果中出现种种错误，或者对于高寒地区岩土并未能进行全面的勘察，遗漏了较为重要的部分，这些都会降低勘察的质量。

1.2.3岩土工程使用质量不合格的施工材料。

现如今，无论是何种产品，都会存在良莠不齐的现象，岩土工程勘察中所使用的施工材料也是如此。一些勘察单位为了节约成本而购进廉价的施工材料，或是租赁勘察钻探，这也就无法保证勘察材料质量是否合格。而勘察人员在野外勘察时，就会出现各类问题，比如，勘察钻机出现故障，延误勘察工作，或是数据记录不准确，得到的信息错误，也就导致了岩土工程勘察质量难以达标。

1.2.4岩土工程施工环境恶劣。

高寒地区环境较为恶劣，海拔较高，勘察人员容易出现各种高原反应，在难以适应当地环境的条件下，勘察人员总会有意或无意中出现一些工作问题，难以进行规范的施工。再加上这些地区温度较低，空气环境差，日光照射等原因，勘察场地岩土质地较差，给勘察工作带来了极大的困难。种种原因结合到一起，导致了勘察质量下降。

2高寒地区岩土工程勘察质量管理体系的建立与完善

由于高寒地区岩土工程勘察质量存在诸多问题，而且管理工作进行困难，因此，必须建立一套较为完善的质量管理体系，加强对岩土工程勘察的质量管理，减少勘察错误的出现，消除后期工程实施中的安全隐患，增强勘察工作对工程建设的作用。

2.1勘察质量管理体系建立的目标

高寒地区岩土工程勘察质量管理的目标，就是要保证勘察工程的全面性、真实性，切实完成勘察工作的任务，消除投机取巧、弄虚作假的现象。通过勘察质量管理体系的建立，制定一系列具有较强可实施性的管理方案，合理分配每个人的责任，运用恰当的勘察方法，使用合格的施工材料，让勘察工作做到位。

2.2勘察质量管理体系建立的原则

2.2.1要遵循系统性原则。

高寒地区岩土工程勘察涉及到多个部门以及多个工作人员，在勘察过程中，各部门、各成员必须进行系统性地配合，才能将勘察工作做好。

2.2.2要遵循分权与集权平衡性原则。

勘察单位总部要掌握主要的管理权力，有利于对勘察工作的宏观调控，而将一定的权利分配给各个部门，则可以使其能够根据勘察工作的具体情况作出适当的应对策略，从而提高勘察工作的效率。总部权利过于集中，就会抑制各部门人员的工作积极性，增加管理的难度，而权利过于分散，则不利于相互之间的统筹合作。

2.2.3要遵循目标合理性原则。

由于高原地区特殊的环境，岩土工程勘察不可能像平原地区那样顺利，因此，对于勘察目标的制定要合理，人员分配、所用时间、资金支出等各方面要充分考虑，并非是将目标制定足够高就一定能保证勘察质量好。

2.2.4要遵循集中与系统管理原则。

对于工程项目的管理，通常都会采用一些集中控制的手段，这样的管理方式有利于增强各部门之间的联系，保证工作进度的统一性，然而，过于集中的管理方式，会限制某些部门的职能，一些工作进度较慢、效率低的部门会减缓整个工程项目的实施，且集中管理并不会细致地渗透到每一个角落，因此，集中管理与系统管理并行，才能使质量管理更有力。

2.3勘察质量管理体系建立的内容

质量管理体系建立的内容，体现出该体系所包含的各个方面，也从侧面反映了该体系是否能够对质量管理起到应有的作用。建设勘察单位领导小组，能够使负责岩土工程勘察的人员便于监督、审查勘察工作，及时发现勘察质量问题，并提出合理的修改意见，并对勘察人员给予绩效评价，督促其做好勘察工作。建立勘察综合项目部，对勘察工作进行全面的管理，严格的质量监管，以及把握资金支出事项，督促勘察小组保质保量完成勘察任务。建立钻探小组，外出到工程项目地点，进行实地的勘察工作，并适当提高该小组的工资，以便吸引、留住更多素质较高的人员。

2.4勘察质量管理体系建立的措施与保障

管理体系建立的措施与保障，首先要考虑如何保障勘察质量。勘察单位应当聘请更多有权威的勘察专家进行指导，克服勘察过程中遇到的困难，运用更新的勘察理论、勘察技术、勘察方法，提高勘察质量。加强对勘察人员的技术培训，提高勘察人员工作素质。建立合理的管理体系，保证勘察过程中使用正确的施工方法，避免因操作不当造成的质量问题。加强对勘察材料的监控，保证施工材料合格。

3结语

第5篇

关键词：土地储备制度法律动因法律原则法律性质

一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源

（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土

土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点，一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、矿物、石油、天然气等；而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源，并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例，自上个世纪70年代以来，我国人口以每年10％左右的速度增长，耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范-法律规范，一方面以之确定土地权利之归属和流转，另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。

（二）国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因

在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人”（亚当。斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理，国家（作为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡，从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场，使土地资源发挥尽可能大的效用。

（三）土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因

土地作为一种典型地不动产，总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同，[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。相应的，人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理，推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。

二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显

（一）合法运作原则

合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定，不得在法律法规之外运行。当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。

（二）资源优化配置原则

土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度，因此，现实可供自由配置的只能是土地他物权，即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面，应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转，使土地效用达到最大限度的发挥；在土地担保物权方面，则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清，以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式，减少、消灭协议出让方式，使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。

（三）可持续发展原则

可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观，其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系，并在作出每一个行为与抉择时，不仅要考虑本代人的利益平衡，而且要考虑到代际人的利益平衡，从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则，在土地的收购、储备与使用权移转过程中，应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾，考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调，避免盲目放地等政府短期行为。

（四）土地使用权竞争性出让原则

土地储备中心收购土地之后，一方面需要进行土地的储备，以对土地资源和社会经济进行宏观调控；另一方面，须对其储备的土地进行使用权的有偿出让，以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中，应当坚持竞争性出让原则，严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器，在完全的市场经济下，各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此，让资源同有优势﹑有实力的投资者配置﹐是市场经济的要义﹐让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地，较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效，又可减少暗箱操作，抑制腐败现象的产生。

（五）社会效益优先原则

社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时，应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为，所谓的社会效益，是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化，或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时，应当在符合城市整体规划的前提下，不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益；在获得土地收益之后，对盈余资金的投向应当有严格的用途管制，尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。

三、土地收购与储备法律性质之剖析

（一）行政行为说（强制论）

行政行为说认为，在土地储备、收购过程中，政府的行为属于行政法律行为，而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种：其一，认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；其二，认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系，该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。

（二）民事行为说（自由论）

持民事行为说者认为，收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。[5]依次观点，实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。

（三）区分说

区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上，认为此二者皆有失偏颇，而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言，该学说认为：

政府主体身份表现在国有土地上是双重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利，其中，有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则；作为行政管理者，政府享有对土地的财产权力，这种权力是与服从相对于，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益，因此，政府在为公共利益的需要而进行单向收购时，具有强制性。

笔者认为，土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为，首先，对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式；其次，收购行为本身既是政府的经济职权，即政府有权依法对符合规定的土地进行收购，任何单位与个人都不得拒绝收购，同时，它又是政府的经济职责，即政府对符合收购条件的土地必须进行收购，并在一定条件下进行出让，收购行为是职权与职责的有机统一；再次，“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式，而非法律行为性质本身，上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预，因而都流于片面。*作者简介：王保信（1977—），男，广东揭阳人，西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生，主要研究方向为房地产法。

[1]《马克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384页。

[2]钱铭。21世纪中国土地可持续发展利用展望。中国土地科学，2001年第1期。

[3]一般认为，地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”，见孙宪忠。《论物权法》。法律出版社2001年10月版，318.

[4]李昌麒主编。经济法学。北京：中国政法大学出版社，1999年版，87.

[5]吴东仙、罗思荣。完善土地储备制度的法律思考。杭州商学院学报，2002：（5），32.

OntheLegalPrincipleofLandStorageSystem

WangBao-xin

第6篇

在水利设计方案中，要考虑对灌溉水源的选择，既要考虑水源位置，又要考虑水源质量［2］。在对水源位置进行选择时，尽量做到将最近区域和最高位置的水源进行利用，这样能保证自流灌溉，减少抽水等额外成本，另外要分析被选择水源的结构情况，对原有的干渠和支渠加以运用，这样能保证项目施工成本的降低，这点需在现状图中合理表达，便于项目实施。另外还要合理利用现有的水源，比如水库、河流等，不能因土地整治而填平沟渠，盲目的增加耕地是不合理的。在水源质量选择时，要考虑水源是否被污染，土地整治项目区，要对地下水和地表水进行调查，地下水较少的区域，不能用于灌溉农田，可运用地表水，这就要将整治区域的情况在图件上进行清晰描述，便于设计渠道整治、修建基础设施。此外污染的水源多含有重金属等物质，是不能用于农业灌溉的。水源选择应谨慎使用地下水，减少打井取水费用，也保护自然环境。设计单位在对灌溉水源的选择时，要尽量做到对实际情况的综合反映，将调查数据和实验数据运用科学方法进行反映，尤其在现状图或规划图设计时，要注意对主要水源进行标注。

2灌溉方式的合理选择

水利设计中，对于灌溉的方式可有多种选择，如地表灌溉、喷灌、续灌、轮灌，每一种灌溉方式都有利有弊，而最佳方式的选择，则取决于土地地形、土壤质量、水源情况以及农作物需求和耕作习惯。要求在选定方案设计时，对灌溉制度和灌溉定额予以考虑，从诸多灌溉方式中遴选出最佳方式，尽量减少投资成本的同时，提高土地整治效率，实现土地整治的预期效果。在土地整治项目区，要对已有水利设施进行检修，对于淤积堵塞的土渠进行疏通，摒弃串灌漫灌等方式，减少水资源浪费和耕地浪费同时，增加了灌溉效率。如在对喷灌这种高效节水的方式运用时，应在保证正常生产、不减产量的前提下，考虑干管与支管的变径问题，以节省投资成本。相比其他灌溉方式，喷灌方式约能节约30%～50%的水资源，而且适用广泛，农田、园林、草坪等都可以采用。在节水、适用广泛的同时，喷灌对地形和土壤适应性强，在平原和山区都能采用。

3灌排渠系布置及渠道选择

在水利设计中，对于平原地区的农田沟渠，可以采用灌排相邻的方式布置，这样有利于农田灌溉输水和田间排水。对于分设有一定难度的丘陵地区，可采用双向控制，灌排合一的布置，有利于提高水资源的利用率。在土地整治项目中，田块的布置多为集中连片，但少部分地区也因地而异，渠系布置要符合田块布置、大小和对现有水利设施最大利用。以项目区内现有固定的灌排渠系为基础，加以修整加固，加之适当拓宽输水渠道，因地制宜，通过项目区内主要的灌排系统，经农渠分水至每一田块。为使输水效率提高，还能兼顾节水和节约耕地占用，应对各个渠道进行衬砌。衬砌材料要具有防渗效果，减少渠道断面尺寸。冲田沟渠系要沿着山脚布置排水沟渠，山坡来水小、地势高一侧设置灌排两用渠，开阔地区，可在冲田中央布置灌排两用渠，而山坡两侧布置排水沟渠，这样可以合理控制冲田。如果在盐碱重灾区，灌排渠系正确布置应是:渠系应该在高处、排水沟应该在低处，这样，有利于更好地洗刷盐碱。对灌排渠系的设计要求很高，设计单位不仅要充分听取当地群众的意见，还要从全局出发，科学规划。对于土地整治项目区的面积较小耕地和丘陵地区，这种不便发展农业的集中连片，也不利于渠灌集中灌溉方式使用的情况下，可在项目区修建蓄水池，增加蓄水量。蓄水池修建在有良好汇流面的坡面，对其配套设施也合理安排。对于一些较为集中农田的灌溉死角，可建立提灌站，对现有设备更新改造，当污水源或田块位置较高时，可采用建立新的提灌站措施。渠道选择多种多样，但各有利弊。比如，U形渠道，它具有很强的输水功能和防渗能力，但是设计过于复杂，需要专业人员来施工，成本大;梯形渠道，其占地面积大，如果是在土质疏松的地理环境下，可直接挖掘输水渠道，成本低廉;矩形渠道与梯形渠道恰恰相反，其占地面积小，但对修建材质要求很高，成本巨大。所以在渠道的规划上，应在综合考虑地形、土质、资金投入等因素基础上，做到因地制宜，物尽其用。

4渠系建筑物工程设计

渠系建筑物，顾名思义就是过水建筑物，主要修建在沟渠首部、渠和路、排水沟等交叉位置，为灌溉输水、合理分水、田间排水提供重要保障。渠系建筑物大多均为一些小型水利工程，比如:修建调节水流、控制流量的节水闸等;在沟渠与河流交叉处，修建类似涵洞、渡槽等的交叉建筑物;为了方便群众生产生活，在沟渠与河流处修建小桥等便民建筑物;在渠道突变位置修建陡坡，或为了通过山岗等地形而设计的输水渠道;还有就是量水槽等测量水量的设施。以上种种建筑物，无需特别设计，技术含量要求不是很高，因地制宜，合理规划，适用于小型农业生产。

5排水工程与水土保持

第7篇

    土地整治项目管理过程中通常会涉及到的几点包括:

    (一)涉农土地协调整治过程容易引发矛盾纠纷。对于农村土地整治项目中,不仅仅土地面积非常大,还会涉及到多个村、镇上等村民的用地。对村民的土地经济补贴是项目实施过程中最棘手的问题,因村民普遍素质较低,又缺乏相应的法律知识,一旦处理得不好常会发生各种不同程度的纠纷。

    (二)不可预见的项目建设因素。由于管理技术水平的局限以及建设项目设备的不足,在实际管理过程中,常常会出现各种不可预见的项目施工因素。

    二、土地整治项目管理应做好的工作

第8篇

房地产市场矛盾中蕴含的法理价值分析

(一)宏观调控中政府权力干预的处境

1。政府宏观调控的必要性

笔者认为，市场一方面在创造利益，另外一方面在破坏利益。对于房地产市场的起伏不定，权力掌控的主体———国家，必须要对市场进行一定的行政干预，如果不采取干预措施，市场失灵，则带来的影响不仅仅是金融风暴所能比拟的，它对整个国民经济的影响和经济发展的破坏难以想象。具体到房地产市场，如果土地完全市场化、各类配套设施能通过市场手段获得、银行贷款是完全透明的，则房地产交易价格是竞争性的。而这些条件的满足需要以整个经济系统的市场运行为前提，至少目前中国房地产市场还没达到这种水平。［6］从这个意义上讲，在我国目前的社会经济环境下，让房地产市场自由发展既无条件又失公平。面对这样的市场，政府有充分的理由进行干预。市场缺乏政府宏观政策调控和法律监管犹如一场没有音乐的舞会一样，再好的舞姿也因为没有旋律的指挥而无所适从。

2.政府干预房地产市场的处境

关于政府对市场干预的力度，不少学者提出了很多质疑。因为权力的运用在其宏观调控中有模糊的地带。有的专家认为政策的调控本身没有法律的规范性和强制力，但在具体实施过程中，地方政府甚至将政策依据作为处罚和上位法的解释依据，这本身就是不合法的。［7］另外政府一方面想通过房地产业带动其他产业的发展，以期达到产业链的平衡。但另一方面又行使权力来过度干预市场的发展，既要做到支持、保护、维护房地产投资人的利益，又要采取行政手段遏制他们的利益。令政府感到尴尬的是抑制房地产的发展也是抑制自身的利益。这是一个无法调和的矛盾。因为市场的规律、规则不通过政府干预，那么更多的消费者权利将得不到切实的保护。无论如何，政府都只能牺牲部分利益来成全整体利益。因为公共利益是首位的。笔者认为这是宏观调控的初衷，也是目前政府扮演的角色和所处的环境。

(二)利益在房产市场主体中的分割

市场经济环境下，参与市场、角逐市场，根本的目的还是获取利益的最大化。有学者说，一个好的市场既要满足市场经济体制的完善，也要满足法治体系的健全，关键的还是要看市场利益机制是否均衡。在房地产行业，无论是房开商还是贷款银行、无论是政府部门还是其他产业链(如建筑业、化工业、机械制造业、交通运输及仓储业等多个行业有密切的关系;同时还有金融、保险业、电力、煤气及水的生产和供应业、社会服务业、交通运输、仓储及邮电通信业、批发和零售贸易、餐饮业家用电器业、家具制造业、建筑装饰业等)。甚至广大消费者，都希望最大化的减少风险和损失，以期在利益的分配中能占更多的份额，当然有的利益已经被预设。如房价、利率、相关产业的商品价格等。在复杂的利益格局中，被动的消费群体始终处于弱势的地位。但利益的追求不能建立在违法违规和损害公民权利基础之上。无论社会利益格局如何调整和变动，都要保障公民的生存权和发展权。根据社会经济发展水平，及时调整最低生活保障、最低工资、贫困线和其他保障水平，防止利益格局固定化、部门化、权力化。政府之间、政府与市场之间要建立正常的利益协调、博弈机制，使权力与职责、利益相符合。［8］打于强势的银行、房产投资人、政府的利益垄断。最大化的将局部利益转向公共利益。

(三)竞争秩序需建立在道德的逻辑优先性上

竞争必须依赖于一定的市场竞争机制，不能违反法律规范及市场规则。否则将不会形成有序的行业竞争格局。秩序是稳定的首要条件，没有良好的秩序规则就没有和谐发展的基础。针对房地产市场因价格波动带来的不稳定性，政府不断开展整顿市场和规范市场经济秩序的各种举措。这对维系房地产市场秩序、一定程度上遏制房地产价格起到至关重要的作用。一旦市场秩序混乱，规则没有得到遵守，利益的无限追求已经突破了道德可以容忍的底线，那国家的经济发展将是灾难性的，届时再合理地宏观调控措施估计都难以进行及时有效的补救。所以，为了维护房地产市场不至于垄断利益，影响整个国民经济的发展。政府的宏观调控和市场干预有绝对的合理性和必要性，但也不能将这种干预手段作为房地产市场秩序唯一的稳定依据。因为还有一个不可忽略的因素，即道德力量。民生问题是任何一个国家发展的归宿点，市场秩序即便不稳定，也不能以消费者或广大民众的利益做为代价。市场在建立起自身机制的同时，也应该慢慢形成自我的道德体系。竞争无界，道德有底。所以市场不缺乏人性，市场也不能脱离道德。在我国的房地产市场竞争机制中，道德的逻辑性必须置于首要地位。不要形成企业与地方政府联合反调控的行为。因此，市场竞争秩序乃是基于社会共同的道德诉求。由于既不存在一个完备的道德，也不存在完备的法律，道德与法律须臾不可分离。我们既可以从社会的法律活动中去阅读到特定社会的道德状况，也可以通过社会的道德资源去反思它的法律处境。当现代社会孜孜以求的法制追求不足以维持市场秩序时，我们不能忘记，道德具有逻辑的优先性，因而必须寻求和利用现实的道德资源。如此，才能促进繁荣稳定的房地产市场秩序。

(四)房地产市场的健康需要法律体系的规范化

不仅仅是房地产市场，其他任何行业的发展都需要一部相对完善的法律规范来加以调整和保护。法律与社会其他调控手段一样，既有自己的运行方式和规律，也有调整其规范对象的规律。对于房地产市场，由于牵涉到的主体比较多，即便是政府也不例外。这是房地产行业的特殊性质所决定的。但无论有多复杂的参与主体，都必须遵守一定的规则和法律规范。没有完善的法律体系就不可能有完善的健康的行业发展。针对房地产发展的极端不稳定性及与其他行业甚至与整个国民经济的关联性，国家出台了许多规范性文件和政策，但有的如《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》、《房地产管理法》、《土地管理法》、《担保法》等规定上内容含混不清，缺乏确定性，经常用一些常识性概念表达专业性问题，缺乏应有的确定性和严谨性，在法律责任上很难界定。在我国制定的关于房地产的法律法规及相关的政策、制度中，还应当防止保护房地产消费者权益的专门立法与既存法律发生竞合。“消费者保护法广泛地存在于各种法律规范之中，不受部门的限制。凡对消费者利益具有保护功能的法律规定，都是消费者保护法的组成部分”。［9］P220对房地产消费者权益的保护可通过完善相关法律的途径实现，并在相关法律中规定对不同种类的房地产权益予以不同程度的保护。况且房地产消费者权益内容庞杂，一部法规难以穷尽，且广泛涉及诸多相关法律，易导致法律适用的竞合。主要是与民法通则或未来的民法典、房地产法、合同法、建筑法等法律的竞合，虽然可以强调对有关公民基本生存权利的规范优先适用的竞合规则，但制订新法和修改法律毕竟要以防止而不是增加竞合为宜。

(五)责任的承担主体模糊

责任的承担既有个人的也有集体的、既有社会的也有国家的。责任是担当。在房地产市场，随着利益主体错综复杂的关系及多元的参与性，使得这一领域凸显的社会问题被弱化，笔者甚至怀疑政策层面的调控措施是否是某些地方政府责任的变相推卸，或者是将弱化的问题迅速提及到保护大众公共利益的高度，使人们忽视了他们自己其实已经遭受的利益损失、权益流失?根据卢梭的社会契约理论，人们的权力已经委托给了国家，则相应的权利保护应该由国家来完成。当人们合法利益受到损害的时候，谁来承担侵权的责任?房地产市场涉及的主体不仅仅是房地产投资人，还有银行、地方政府及国家职能部门等。如果以消费者的利益受到侵害就片面的将房开商提高价格作为唯一的罪魁祸首，那是不公平的。造成这一局面的推手还有政府层面。因为在放任市场和调控市场方面国家必须做到这种宏观调控力度的把握。不同的经济发展区域有不同的特点，将制定的法律法规或者其他规范性文件、政策等全部适用于所有的行政区域值得考量。市场调研不充分的话，责任的担当不可避免。问题是怎样将百姓的损失通过责任承担主体凸显出来。在实践中，基本都是房地产投资人或银行来承担责任，其实我们的政府在某些时候如果确实系自身行为使然的话，也要勇于承担责任，否则既挫伤了投资人的积极性，也不利于我国营造安康的经济环境。

第9篇

氏族所有制是史前的一种土地所有制形式，以血缘为纽带的氏族公社成员共同占有土地等生产资料，共同劳动。随着时间的推移，到母系氏族公社的繁荣阶段出现了血缘关系更为密切的家族公社（或称大家族）。[1]家族公社是“氏族分支的终端，或者更为确切地说，如果认为由于分化小家庭的产生过程为终结，那么家族公社则为倒数第二个形态。”[2]“乃是一个由群婚中产生并以母权制为基础的家庭到现代世界的个体家庭的过渡阶段。”[3]在仰韶文化时期的元君庙和横阵村两个氏族公共墓地中的墓葬，大多是男女老少都有的多人合葬墓。[4]这说明，在我国母系氏族繁荣阶段，大家族组织已经出现。大家族开始只是一个消费单位，然后发展为生产单位，最后作为社会的基本单位从氏族公社中独立出来，氏族所有制为家族公社所有制所代替。

家族公社早期，家族公社成员集体占有生产生活资料，共同劳动，土地属于“公有共耕”；到家族公社后期，个体家庭从大家族中分化出来，大家族的财产逐步变为个体家庭所有，土地属于“公有私耕”，即原来集体耕种的土地，以份地方式分给个体家庭使用，土地仍然归家族公社所有，个体家庭只有使用权，而且往往定期重新分配，在份地之外还要留下一块地供集体耕种，收获物作为家族公社的公共开支。[5] “公有私耕”是家族公社的最后阶段，它的继续发展就是家族公社崩溃，个体家庭完全独立。所以，在没有外来力量干预情况下，氏族所有制到个体家庭所有制的变革路径一般为：氏族公社所有制——家族公社所有制——个体家庭所有制。

这种正常的变革路线，被一种超越家族公社的外力即国家权力所干扰而变得复杂。在原始社会末期，家族公社土地处于“公有私耕”阶段。这时，国家出现了，家族公社的土地所有权被国家剥夺，家族公社对土地只有实际的占有权，家族公社土地所有制变为土地占有制。夏、商、西周实行的井田制就是这种被国家剥夺了所有权的古代公社占有制。[6]

先秦文献证明，这种国家所有权下的家族公社占有制是当时主要的土地制度。《小雅·大田》：“有渰渰萋萋，兴雨祁祁，雨我公田，遂及我私”。《孟子·腾文公上》：“方里为井，井九百亩，其中为公田。八家皆私百亩，同养公田，公事毕，然后敢治私事”。《周礼·遂人》有“十夫有沟”，《匠人》有“九夫为井”。分别有八家、九家、十家为一井的说法。这样整齐划一的布局在现实中不可能的，显然具有较多的理想色彩，但“公田”、“私田”的划分并非主观臆想，因为建立在古代公社废墟上的国家残存有公社及其所有制，是中外古代史中的一种普遍现象。[7]公田由全体成员合力助耕，收获物归公，用于上缴国家赋税和公共开支，私田归个体家庭耕种，并定期重新分配，收获物归自己。

井田上的劳动者是有血缘联系的家族公社成员。《诗·周颂·良耜》：“获之挃挃，积之栗栗。其崇如墉，其比如栉。以开百室，百室盈止，妇子宁止。”郑笺云：“百室，一族也。……一族同时纳谷，亲亲也。百室者，出必共洫间而耕，入必共族中而居。”《逸周书·大聚》：“维武王胜殷，抚国绥民……发令以国为邑，以邑为乡，以乡为闾，祸灾相卹，资丧比服，五户为伍，以首为长；十夫为什，以年为长；合闾立教，以威为长；合旅同亲，以敬为长；饮食相助，兴弹相庸，耦耕俱耘，男女有婚，坟墓相连，民乃有亲，六畜有群，室屋既定，民乃归之。”朱右曾的《逸周书集训校释》认为，“旅”当为“族”，“合旅同亲”应是“合族同亲”。《礼记·大传》说：“上治祖祢，尊尊也；下治子孙，亲亲也。”可见，这种互助互爱的尊尊、亲亲（孝弟）关系正是宗族血缘关系的内在特征。宗族共同体（家族公社）是作为实体存在的，既是社会的基层组织，也是社会的基本单位。个体家庭虽然已是相对独立的生产和生活单位，但仍然被宗族的外壳束缚着，对宗族还存在一定的情感依赖和义务，尚未成为独立的社会基本单位。

西周土地制度是国有制，周天子是全国最高的统治者，也是最高的土地所有者。《诗·小雅·北山》：“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。”《尚书·梓材》：“皇天既付中国民越厥疆土于先王”。周天子把土地分封给诸侯，诸侯将受封土地分给卿大夫，卿大夫把土地再第次分赐其子弟和臣属。《礼记·礼运》：“故天子有田以处其子孙，诸侯有国以处其子孙，大夫有采以处其子孙，是谓制度。”周王对所授封土有予夺之权。《孟子·告子下》说天子对诸侯有改封的权利：“一不朝则贬其爵，再不朝则削其地，三不朝则六师移之。”各级贵族对占有的土地既不能买卖，也不能私相授予，这就是《礼记·王制》所说的“田里不鬻”。西周的土地国有制是以承认家族公社对土地的实际占有为前提的。土地原来属于家族公社的财产，统治者征服这些宗族后，土地所有权属于最高统治者，但家族公社对土地仍然具有长期而稳定的占有权。

井田制崩溃后的土地制度，曾长期被认为是个体家庭私有制。[8]自上世纪70年代末、80年代初以来，随着研究的逐步深入，战国实行授田制的观点已得到学者的普遍认同。[9]云梦秦简《魏户律》：“二十五年闰再十二月丙午朔辛亥，告相邦：民或弃邑居野，人人孤寡，缴入妇女，非邦之故也。自今以来，叚（假）门逆吕（旅）、赘婿后父，勿令为户，勿鼠（予）田宅。”[10]《吕氏春秋·乐成》：“魏氏行田百亩，邺独二百，是田恶也。”云梦秦简《田律》：“入顷刍稿，以其授田之数，无豤（垦）不豤（垦），顷入刍三石、稿两石。”[11]“今利其田宅，复之三世”。[12] “故为国分田，数小亩五百，足侍一役，此地不任也。”[13] “州、乡以次受（授）田于野。”[14]《荀子·大略》：“家五亩宅，百亩田，务其业而务夺其时，所以富之也。” 这些史料说明，授田制是当时普遍实行的土地制度。授田制下，个体家庭成为社会的基本单位，并作为独立的主体，与国家发生关系，国家与农户在土地上形成对接。这样，原来淹没在宗族共同体中的个体家庭完全独立出来，宗族共同体全面崩溃。

战国授田制的特征是国家对土地拥有所有权，个体农户对土地拥有长期而固定的占有权和使用权。在一定条件下，对土地的长期占有权必然转化为所有权。战国末期，各诸侯国因直接控制的土地越来越少，授田已逐渐废止，农民对土地的占有权已被事实上的所有权所代替。公元前216年，秦王朝颁布“使黔首自实田”令，在法律上承认农民的土地所有权。

这样，从氏族所有制到个体家庭所有制（通常所说的个体家庭私有制）实际经历着这样的变化路径：氏族所有制——家族公社所有制——井田制（国家所有权下的家族公社占有制）——战国授田制（国家所有权下的个体家庭占有制）——个体家庭所有制。

二、以生产工具为“指示器”的生产力不是土地所有制变革的动力

对于土地制度变革的原因，长期以来，学界总是归结为生产力发展所致。例如，有学者认为氏族所有制为家族所有制所取代是生产力发展的结果。[15]对于春秋战国土地制度变革的原因，学界有一种影响甚为深远的说法，那就是铁农具和牛耕的推广导致井田制的瓦解和战国授田制（或土地私有制）的确立。[16]这一说法因被大、中学的教材采用而深入人心。

事实上，从新石器早期的裴李岗文化到战国早期，农业生产工具并没有本质的变化。在距今8000—7000年的磁山、裴李岗新石器早期文化时期，农业已经是主要的生产部门。在遗址中发现有石锛、石斧、石铲、石锄、石镰、石刀、骨铲、骨刀、蚌铲、蚌刀等农业生产

工具，还有石磨盘和磨棒等粮食加工工具。农具以磨制为主，制作精致，种类配套齐全。石斧在当时生产中起着重要的作用，用于砍伐树木，开辟耕地，石铲用于翻土播种，石刀、石镰用于收割，磨盘和磨棒用于加工粮食。从耕地的开垦，作物的种植、收割，到收获物的加工等主要工具已经具备。其后的仰韶文化的农业生产工具，几乎没有超出裴李岗文化的农业生产工具种类，只是制作上有所改进，形式上有所变化。甚至河南龙山文化的农业生产工具，主要的也还是这几种。[17]二里头文化使用的仍然是石、木、骨、蚌质农具，其中以石器为最多，骨蚌器次之，也有木器。从样式上看，这些农业工具，如扁平石铲、凹刃石镰以及穿孔石刀等，与龙山文化相比并无多大区别。[18]

商周时期，青铜器的制造水平已经达到很高程度，但器皿多为礼器、兵器、车马器、乐器等，属于农业生产工具则极少。[19]这与处在青铜时代的世界各国都普遍缺乏青铜农具的情况非常相似。而且，大多数青铜农具是出土于贵族墓葬中的，青铜农具作为随葬品，葬于并不实际使用它的贵族的墓中，是葬制的需要，抑或统治者“籍田”时的象征物，尚需进一步研究。青铜农具为何不可能大量使用呢?理由正如众多学者认为的，铜在当时是珍贵的，首先要用来铸造武器、礼器和用器，即满足贵族统治者的需要，从事农业生产的劳动者当然就没有条件作为农具使用了。[20]

由于对古代文献产生的年代存在争议，对文献的记载有不同的解释，因此考古发掘的实物就成为研究中国冶铁技术产生和发展的最重要依据。铁农具的使用有一个过程，从能够冶炼铁，到冶铁技术的改进，又到铁器实际应用，再到铁器广泛运用于生产活动，是一个较为漫长的过程。刚开始使用铁器时，质量差、数量少。恩格斯就说过：“最初的铁往往比青铜软。所以，石器只是慢慢地消失的”。[21]迄今发现的年代最早的人工冶铁制品是河南三门峡虢国大墓中出土的铜柄铁剑。[22]这件铜柄铁剑是块炼铁制品。块炼铁是在较低温度下用

木炭还原铁矿石，得到的比较纯净但质地疏松的铁块。[23]块炼铁在加热锻造过程中与炭火接触，碳渗入铁中，使其增碳强化，成为块炼渗碳钢。使用块炼渗碳钢技术十分费时费力，而且成本又高，只能用来制作部分兵器。[24]中国是世界上最早发明生铁冶炼技术的国家。山西天马——曲村晋文化遗址的第四层发现铁片一件（编号为84QJ7T12④:9），时代定为春秋早期偏晚；在第三层发现有二件铁器，一件为铁条（84QJ7T44③:3），另一件为铁器残片（ 84QJ7T14③:3 ），时代分别定为春秋中期偏早和春秋中期偏晚。两件铁器残片是白口生铁，是目前发现的最早的铸铁器残片，铁条是块炼铁。[25]白口生铁质硬而脆，容易折损，不适宜铸造各种需要强度和韧性的农具。[26]为了克服白口生铁的脆性，大约在战国早期，发明了将白口生铁退火处理的柔化技术，制成韧性铁器。河南洛阳水泥厂战国早期灰坑出土的铁铲，是迄今为止发现的年代最早的韧性铸铁。改善铸铁脆性的退火工艺，为广泛使用生铁提供了可能。[27]也就是说，直到战国早期发明生铁柔化技术以后，才有真正应用铁农具的可能，而这种可能性转化为现实还需较长时间。从考古发掘看，春秋到战国早期的铁器，多出自墓葬，数量很少，器形简单，形体薄小，不少是用金、玉、青铜作柄，有的铁器还错金嵌玉，它们无疑是作为珍贵物品埋葬的，这表明铁在当时还是一种稀有的珍贵金属。[28]韩汝玢先生对春秋至战国早期出土的铁器作了统计，共一百三十余件（分别属于三十九项发掘）。[29]在这三十九项发掘中，大部分为侯王贵族的墓葬，在一百三十余件铁器中，大部分为鼎、剑、玉径铁剑、金柄铁剑、金首铁刀、铜柄铁剑、鸟形牌饰、带钩等，钁、镰、鋤、鍤、铲等农具约三十余件，仅占总数的1/4。而在三十余件农具中，有些显然不是作为农具使用的，如山西长治分水岭12号墓和14号墓，规模宏大，随葬品极多，12号墓随葬品430件，14号墓随葬品1005件，均以青铜器为主，两墓墓主为贵族无疑。12号墓随葬品中有铁钁4件，14号墓随葬品中有铁铲3件，铁钁1件，这些农具显然与农业生产无关。可见，在春秋至战国早期，铁农具数量极少，即使应用于农业生产，也不可能形成社会性的生产力。

牛耕法起源于春秋战国之际。作为一种先进的耕作技术，牛耕能够实现深耕，提高耕作速度，对社会生产力的提高具有重大意义。牛耕的推广和普及是一个缓慢的过程。从文献记载和铁犁出土的情况看，战国时牛耕的使用当是颇为稀少的，纵使使用牛耕，其生产力的提高也很有限。出土的战国铁犁主要分布在黄河中下游一带，犁的形制是∨型犁，其犁首钝角120度左右，两侧铁叶长不及十厘米，这种犁起土不能太深。至西汉前期，牛耕的使用还只局限在某些特定地区，大部分地区并不通晓铁犁与牛耕，即使在黄河中下游地区，也只有少数农家有能力使用它们。汉武帝末年，搜粟都尉赵过大力推广牛耕，并改进田器，牛耕遂逐渐普及。[30]

可见，从裴李岗文化到战国早期，农业生产工具主要是石木农具，尽管在种类、制作技术上有缓慢的进步，但并没有本质的变化。正如张光直先生所言：“从仰韶文化到龙山文化到三代文明，如上文所述，有一步一步的质的跃进……从前一个阶段到后一个阶段的跃进，并不伴随着生产工具、生产技术的质的进步。考古遗物中的生产工具，如锄、铲、镰刀、掘棍、石环等等，都是石、骨制作的。不论在形式上还是在原料上，从仰韶到龙山到三代，都没有基本的变化。”[31]

因此，氏族所有制被家族所有制代替，并不是生产力发展的结果。春秋战国土地制度的变革也是如此。从井田制到授田制的变革是一个渐变的过程，长达几百年时间。自西周末期开始，井田制已经出现瓦解的迹象，即所谓“公田不治”，到春秋中期以前，“公田不治”已经是普遍现象。“无田甫田，维莠骄骄。无怀远人，劳心忉忉。无田甫田，维莠桀桀。无思远人，劳心怛怛。”[32]井田制的改革首先从赋税制度开始。齐桓公在位时（公元前685-前643），实行“相地而衰征”，即按土地肥瘠的程度征税。这就改变了井田制原有的力役纳税形式。其后，鲁国的“初税亩”，楚国的“量入修赋”，秦国的“初租禾”，都是改“籍”法为征收土地税的变革。在赋税制度改革的基础上，各诸侯国又相继变法。李悝在魏国“作尽地力之教”，实行“一夫挟五口，治田百亩”[33]的授田制。齐国“均地分力”，甚至小小的滕国，也实行“受一廛而后为氓” [34]的制度。秦国的变法最晚，商鞅于公元前359年和公元前350年先后两次实行变法，明确规定废除井田制。

显然，在井田制开始瓦解和变革时，铁农具还没有出现。而在变革过程中，铁农具数量极少，农业生产工具主要仍是石木农具。到战国中期以后，当铁农具开始大量使用时（牛耕只是在个别地方使用，依然没有形成社会生产力），各国变法已经基本结束（商鞅变法处于战国中期，是各国变法中最晚的），井田制到战国授田制的变革已经完成。

之所以把铁农具作为井田制到授田制变革的动力，是认为铁农具具有个体生产能力，而木石农具不具备这种能力。这实际是一种误解。我们知道，战国晚期，铁农具逐渐增多，但木石农具仍在使用，1955年在石家庄市市庄村发掘的赵国晚期遗址中，铁农具占全部铁、石、骨、蚌工具的65%，[35]即石骨蚌农具仍占35%（如果考虑因腐烂而无法发现的木质农具，非铁农具的比例还会更高）。显然，战国晚期，大量的仍然使用木石农具的个体小农是具有独立生产能力的。因此，不管从时间还是功能上看，铁农具和牛耕都不可能是春秋战国土地所有制变革的动力。

从裴李岗文化到战国早期，生产工具没有本质变化，土地制度却有一步一步的质的跃进，显然，土地制度的变革不可能是生产力发展导致的结果。[36]

土地作为一种稀缺资源是从农耕经济的出现开始的。在采集狩猎的攫取经济阶段，人们随自然界食物资源的变化而迁移，土地对于人们来说，没有实际的意义；生产型经济出现后，人们开始定居的农耕生活，土地逐渐成为人们赖以生存的最重要的生产资料。磨制石器和农业经济开始可能并无必然的联系。[37]但只有磨制石器才会使原始的锄耕农业成为可能，也就是说，土地能被开垦，成为一种稀有资源，作为一种财产，是磨制石器作用的结果。作为生产资料的土地天然就与具有个体生产能力的磨制农具相联系，磨制石农具是土地作为生产资料的前提。原始农具简陋，是单个人使用的工具，集体劳动也只是个体劳动的量的简单相加而已，原始农具并不是现代社会的生产线，非集体协作不能使用，因此，与通常的认识相反，需要集体协作的恰恰是发达的生产力，而不是原始的低下的生产力。[38]氏族或大家族共同占有土地，集体劳动，并不是生产工具落后，不具备个体生产能力的结果，而是原始血缘观念的顽固性使然。因此，在土地的氏族所有制到个体家庭所有制的变革过程中，考察生产工具是否具有个体生产能力没有实际意义。一句话，以生产工具为“指示器”的生产力的进步，与土地所有制变革之间没有必然的因果关系。

三、私有观念和私有财产关系的扩张是土地所有制变革的动力

恩格斯说：“这个时代的人们，不管在我们看来多么值得赞叹，他们彼此并没有什么差别，用马克思的话说，他们还没有脱掉自然发生的共同体的脐带。这种自然发生的共同体的权力一定要被打破，而且也确实被打破了。不过它是被那种在我们看来简直是一种堕落，一种离开古代氏族社会的纯朴道德高峰的堕落的势力所打破的。最卑下的利益——庸俗的贪欲、粗暴的、卑下的物欲、对公共财产的自私自利的掠夺——揭开了新的、文明的阶级社会。”[39]“卑鄙的贪欲是文明时代从它存在的第一日起直至今日的动力。”[40]这种来源于私有观念和私有制的私欲正是氏族所有制到个体家庭所有制变革的动力。

私有观念的出现是以人的自我意识的觉醒为前提的。根据进化心理学的观点，人的自我意识产生于更新世末期的直立人，是在对包括生态学压力和社会压力在内的环境压力的反映过程中获得的，随着人们的实践活动和人际互动的发展，人的认知能力得以进化，自我评价和自我尊重产生，人的自我意识因之出现。[41]自我意识的发展，使个体对生产生活中与自己关系密切的物品产生自觉地占有的意识，从而导致私有财产的产生。所谓私有财产，实质反映着以财产为中介的人与人之间的社会关系，这种关系离不开人的自觉的意识。因此，是私有观念导致私有财产的产生，而不是相反。有一种习惯的说法认为，在早期的部落或氏族公有制内部，随着生产发展，剩余产品出现，剩余产品导致私有财产产生，有了私有财产或私有制才有了私有观念。这种观点似是而非。首先，所谓剩余产品的说法是有问题的。剩余产品从来都是相对的。“从人与物这一自然关系角度看，人类物质生产品不可能有剩余。人类消费水平是随着生产的发展而不断提高的。仅就必需消费品来说，今天的必需消费品，若干年前可能是奢侈品，而今天的奢侈品，以后可能变为必需消费品。社会作为一个整体，可以通过改变消费方式消费掉它所可能创造的一切生产品。”[42]其次，私有财产是对财物的排他性的占有关系，是以人们普遍性的社会承认作为前提的，很难想象，当一种私有财产关系被承认时，人们事先没有排他性的占有财物的意识。所谓先有公认的排他性的财产占有关系，然后才有私有观念，这在现实和逻辑上都难以成立。因此，我们认为，正是先有了占有财产的意识和欲望，才会有对财产的排他性的占有关系。

公有和私有从来都是相对的。氏族所有制、家族公社所有制和个体家庭所有制，实际都是公有和私有的对立统一体，在氏族、家族和个体家庭的内部，财产是公有的，然对外部而言，则属私有。氏族财产的内部公有，并不能否定氏族之间财产、利益的排他性事实，事实上，为了争夺土地、水源等，氏族之间经常爆发冲突。个体家庭的财产对家庭外部来说，属于个体家庭私有，但在个体家庭的内部，财产则是家庭成员共有。因此，公有和私有只是相对的概念，那种认为氏族公有制下不存在私有观念和私有财产的说法是值得商榷的，否则我们无法理解氏族之间财产排他性的事实。氏族之间财产的排他性的事实说明，氏族财产是私有基础上的公有，在氏族所有制下人们的意识中是存在私有观念的，只不过这时人们的私有观念，尚不能与个体家庭所有制下的私有观念相提并论而已。氏族所有制下，氏族共同体是占有财产的主体，个人与氏族融为一体，不分彼此，个人利益是通过氏族整体利益实现的，人的私有观念的表现是以维护氏族共同利益作为前提的，对于土地，“每一个单个的人，只有作为这个共同体的一个肢体，作为这个共同体的成员，才能把自己看成所有者或占有者。”[43]而个体家庭所有制下，个体家庭是占有财产的主体，个人利益是通过个体家庭利益来实现的，人的私有观念则是以个体家庭利益为前提的。因此，氏族所有制下人们的私有观念和个体家庭所有制下人们的私有观念的差别，在于作为前提的主体的不同，氏族所有制下人们的私有观念是以氏族为利益边界，而个体家庭所有制下人们的私有观念则是以个体家庭作为利益边界。从氏族到大家族，再到个体家庭，占有财产的主体的外延是一步步缩小的，也就是说，人们认同的群体的利益边界是一步步缩小的，一步步向自己靠近的，这正是私有观念和私有制一步步发展深化的结果。私有观念的深化，使人们更为关注自身及其与自己血缘更近的小群体的利益，而导致与原来共同体的疏离，这样，氏族分化出大家族，大家族又分化出个体家庭。

在氏族公社早期，氏族成员共同占有生产生活资料，共同劳动，人们的私有观念以氏族共同利益作为前提，私有制以氏族作为边界；当氏族内部出现血缘关系更为密切的大家族组织后，私有观念和私有制开始以大家族作为考量的利益边界，这样，氏族公产逐渐私有化为大家族财产。在这个过程中，私有观念和私有制是相互作用，互为动力的关系。在私有观念作用下，当一种氏族财产变为大家族私产后，这种私有化的财产关系反过来强化人们的私有观念，被强化的私有观念又会进一步推动氏族的其他财产变为大家族私产，这样，在私有观念和私有财产关系的相互作用下，氏族财产一步步成为家族私产，开始是各种动产，最后是土地等不动产，最终氏族所有制为家族公社所有制代替。同样，在家族公社所有制到个体家庭所有制的变革过程中，私有观念和私有财产关系的相互作用，互为动力，使家族公社的财产一步步变为个体家庭的私产，最终家族公社所有制为个体家庭所有制代替。土地从氏族所有制到家族公社所有制，再到个体家庭所有制，即所谓的土地所有制变革，实质就是私有观念和私有制相互作用，并一步步深化的结果。

原始社会末期，家族公社的各种动产已经成为个体家庭私产，土地制度则处于向个体家庭所有制过渡的最后阶段即“公有私耕”阶段，土地为家族公社所有，个体家庭耕种份地，并定期重新分配。而此时，国家的出现，剥夺了家族公社的土地所有权，家族公社对土地只拥有实际的占有权，但这种变化并不能阻止家族所有制变为个体家庭所有制的趋势。在私有观念和私有制推动下，家族所有制到个体家庭所有制的变革以一种迂回的路线进行着，即家族公社土地占有制（井田制）先变革为个体家庭占有制（授田制），然后再发展为个体家庭所有制。

井田制到授田制的变革实质是宗族共同体（家族公社）的崩溃，个体家庭脱离共同体而独立。这正是私有观念和私有制作用的结果。井田制瓦解的迹象是由于西周末年开始的“公田不治”的现象。公田是作为上缴国家赋税和宗族公共开支之用的，体现着宗族的集体利益，也是以血缘为纽带的宗族共同体的重要象征。在西周末期以前，公田上的劳动一直得以较好地维持，反映宗族成员对宗族的认同感依然较强，个体家庭与宗族的利益在某种程度上依然是一致的。自西周末期开始，“公田不治”的现象出现。“无田甫田，维莠骄骄。无怀远人，劳心忉忉。无田甫田，维莠桀桀。无思远人，劳心怛怛。”[44]《春秋公羊传》宣公十五年何休注：“民不肯尽力于公田”。陈国也出现“道路不可知，田在草间”的情况。[45]“解（懈）于公田”，[46]“公田不治”，[47] “怠于公事” [48]成为当时普遍的现象。所以，《吕氏春秋·审分》说：“今以众地者，公作则迟，有所匿其力也，分地则速，无所匿迟也。”这说明，在私有观念扩张的情况下，人们更为关注自身及其个体家庭的利益，血缘观念变得淡漠，人们对宗族的认同感严重削弱，在人们意识中，自身与宗族已经不是一个整体，这样，个体家庭与宗族利益的一致性就出现了分裂，当人们更为关注个体家庭利益时，集体利益就必然受到影响，因而出现了“公田不治”的现象。当人们对作为宗族纽带的血缘关系的认同感大为降低时，也必然要求打碎宗族的外壳，脱离宗族共同体的束缚，此时，宗族共同体就成为个体家庭和社会发展的阻碍力量。春秋至战国前期的变革正是基于应对这样一种普遍性的社会要求而发生的。变革是人们对面临的社会问题和挑战的应对，是意识的自觉的创新活动。各国变法尽管是自上而下通过统治者掌握的国家权力完成的，但如果没有个体家庭要求独立的普遍性的社会要求，变法也不可能发生。私有观念和私有制的发展使个体更关注自身及小家庭的利益，从而产生脱离宗族共同体束缚的愿望和要求，而国家权力不过是通过超越个体的强制性力量，使这种变革过程大为缩短而已。

战国授田制后，个体家庭挣脱了血缘网络的桎梏，从宗族中独立出来，成为社会的基本单位，个体家庭对土地拥有长期而稳定的占有权，有利于激发小家庭的生产热情，如《墨子·非命下》曰：“今也农夫之所以早出暮入，强乎耕稼树艺，多聚菽粟，而不敢怠倦者，何也？曰彼以为强必富，不强必贫；强必饱，不强必饥，故不敢怠倦”。私有观念扩张所导致的授田制，反过来会进一步强化个体对自身利益的重视，使私有观念的发展得以深化。王翦所谓

“以请园池为子孙业耳”，“请田宅为子孙业”，体现了个体已经不满足于对土地的占有，而要求拥有土地的所有权，传之子孙，成为永久产业。[49]这样，土地的个体家庭占有制发展为个体家庭所有制就成为必然。

总之，氏族所有制到家族公社所有制的变革，井田制到战国授田制的变革，在变革前，生产力并没有显著的进步，因此，生产力的进步导致土地制度变革的说法是难以成立的。原始农具简陋，是单个人使用的工具，集体劳动也只是个体劳动的量的简单相加而已。“部落共同体，即天然的共同体，并不是共同占有和利用土地的结果，而是其前提。”“这些前提本身并不是劳动的产物，而是表现为劳动的自然的或神授的前提。”[50]这就是说，以血缘关系联结而成的部落或氏族共同体，不是共同占有土地和共同劳动的结果，而是相反，即部落或氏族公社的群体性导致了共同占有土地和共同劳动的结果。这种天然共同体的存在，不是因为生产力的低下，而是靠共同体成员强烈的血缘认同的观念，以及建立其上的血缘情感来维持的。这种血缘观念和情感只有私有观念才能使之消解。私有观念是人在实践活动和人际互动中的一种意识的觉醒，它使人对自身的存在和利益的维护由自发变为自觉，私有财产体现着以财产为中介的人与人之间的社会关系，正是先有占有财产的自觉的意识，才会有排他性的占有财产的关系。私有观念和私有财产关系（私有制）是相互作用，互为动力的关系。它们的相互作用使人们的私有观念和私有财产关系一步步深化，氏族的财产一步步变为大家族（家族公社）的集体私产，大家族的财产一步步变为个体家庭的私产。在这个过程中，土地作为一种财产，也由氏族所有变为大家族所有，最后为个体家庭所有。

注释：

[1][15]参见林耀华、庄孔韶：《父系家族公社形态研究》，青海人民出版社，1984年，第10、32-33页。夏之乾：《母系向父系过渡是否是由公有制向私有制过渡》，《史学月刊》1982年5期。

[2]引文为柯瓦列夫斯基所言，转引自庄孔韶：《恩格斯与柯瓦列夫斯基的家族公社观》，中国民族学研究会编《民族学研究》第七辑，民族出版社，1984年，第167页。

[3][21][39][40]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1972年，第54、159、94、173页。

[4] 参见吴汝祚：《从墓葬发掘来看仰韶文化的社会性质》，《考古》1961年第12期。

[5][7]参见徐喜辰《井田制度研究》，吉林人民出版社，1984年，31-42页。

[6]参见金景芳《论井田制度》，齐鲁书社，1982年，20—22页。

[8]郭沫若：《奴隶制时代》，人民出版社，1973年，第34-40页。韩国磐：《试论春秋战国时土地制度的变化》，《厦门大学学报》1955年2期。

[9]刘泽华：《论战国“授田”制下的公民》，《南开大学学报》1978年第2期。张金光：《试论秦自商鞅变法后的土地制度》，《中国史研究》1983年第2期。

[10][11]睡虎地秦墓竹简整理小组：《睡虎地秦墓竹简》，北京文物出版社，1978年，292-293、27-28页。

[12]《商君书·徕民》。

[13]《商君书·算地》。

[14]裘锡圭：《战国社会性质试探》，载社会科学战线编辑部编《中国史论集》。

[16]郭沫若：《奴隶制时代》，人民出版社1973年版第5—6、31—34页。吴慧：《井田制考索》，农业出版社，1985年，92—97页。

[17]参见李有谋：《中原新石器早期文化问题探讨》，《郑州大学学报》1981年第1期。

[18]北京大学历史系考古教研室商周组：《商周考古》，文物出版社，1979年，第20页。张之恒、周裕兴：《夏商周考古》，南京大学出版社，1995年，第33—35页。

[19]参见赵世超：《殷周大量使用青铜农具质疑》，《农业考古》1983年第2期。白云翔：《殷代西周是否大量使用青铜农具的考古学观察》，《农业考古》1985年第1期。

[20]参见陈梦家《殷虚卜辞综述》，科学出版社，1956年，第549页。陈文华：《关于夏商西周春秋时期的青铜农具问题》，《农业考古》2002年第3期。

[22]参见《中国文物报》1990年1月26日，第1版。

[23]李众：《中国封建社会前期钢铁冶炼技术发展的探讨》，《考古学报》1975年第2期。

[24][26][27]杨宽：《我国历史上铁农具的改革及其作用》，《历史研究》1980年第5期。

[25][28][29]韩汝玢：《中国早期铁器的金相学研究》，《文物》1998年第2期。

[30]杨际平：《秦汉农业：精耕细作抑或粗放耕作》，《历史研究》2001年第4期。

[31]张光直：《论“中国文明的起源”》，《文物》2004年第1期。

[32][44]《诗经·齐风·甫田》。

[33][47]《汉书》卷24《食货志》。

[34]《孟子·滕文公上》。

[35]河北省文物管理委员会：《河北石家庄市市庄村战国遗址的发掘》，《考古学报》1957年1期。

[36] 在井田制瓦解和变革前，除了生产工具没有本质的进步外，农业耕作技术也没有明显的改进，如后世主要的农作物黍、粟、菽、稻、麦等在夏代已经种植。（参见周昆叔等《中国最早大豆的发现》，《中国文物信息网》2003年8月18日。）水利灌溉技术在新石器时代的龙山文化中已经出现。（参见叶万松等《河南龙山文化的社会经济基础》，《中原文物》1984年第3期。）粪肥在商代已经使用。（参见胡厚宣《殷代农作施肥说》，《历史研究》1955年第1期。）总之，在井田制瓦解和变革前，耕作技术方面并没有突然出现一种导致生产力发生本质变化的新因素。另外，耕作技术对土地制度变革的作用，在功能上的解释力度，无法与生产工具相比，因为“劳动资料不仅是人类劳动力发展的测量器，而且是劳动借以进行的社会关系的指示器”。（《马克思恩格斯全集》第23卷，第204页。）因此，本文考察生产力与土地制度的关系，主要着眼于生产工具方面。

[37]参见陈淳：《石器时代分野问题》，《考古》1993年第3期。

[38]最原始的农业是一种“火耕农业”或称“刀耕火种”。它的耕作过程主要有砍伐树木、放火烧荒和撒种点播等三道工序。这种火耕农业，播种前不翻土，播种后不中耕，石斧和尖木棍是主要的耕作工具。（参见黄崇岳：《试论原始农业的经济地位》，《农业考古》1982年第1期。张之恒：《中国原始农业的产生和发展》，《农业考古》1982年第1期。）显然，石斧和尖木棍等完全是个体能够使用的工具，也就是说即使在火耕农业阶段，个体劳动能力也是具备的。

[41]参见刘毅：《自我意识与选择压力》，《西北师大学报》2001年第1期。

[42]袁林：《所有制的本质与起源》，《兰州大学学报》2000年第5期。

[43][50]《马克思恩格斯全集》第46卷上册，第472页。

[45]《国语》卷2《周语中》。

[46]《汉书》卷27《五行志》。

第10篇

关键词：土地管理制度；问题分析；改革策略

中图分类号：C93文献标识码： A

前言

随着国民经济的发展，我国土地制度在国家经济发展中逐渐得到建立以及完善。它不仅在一定程度上对耕地进行了保护，促进用地的节约性，保障了社会注意经济的发展，还对社会公平正义进行了维护，在国家宏观调控等方面有着重要意义。但是，随着时代的发展，我国土地管理制度的局限性也逐渐显现出来。

一、我国土地管理制度主要问题分析

1、土地价格机制还不够完善

在我国的各个省份和各个城市中都存在土地的价格问题，在土地的使用上，商业用地、工业用地和房地产开发用地都存在着不同的差价，随着经济的发展，土地的使用价格也随行就市上涨，快慢不一，在管理起来就增加了监管的困难。土地的价格没有一个统一的标准，由于土地是国家所有，属于一种垄断性资源，在土地的使用价格上没能和经济的发展有机结合，造成实际地价低于市场价格。土地的丈量存在死角，造成不少的隐形土地，这些土地也在干扰正常的土地使用价格。

2、土地产权制度不健全

首先，我国城市土地管理的管理主体模糊，在《中华人民共和国土地管理法》的相关条例中明文规定，土地资源归全民所有，其所有权由国务院代表国家行使，但实际调查表明，我国土地管理工作是由中央政府国土资源部门和地方政府土地管理部门共同承担，中央政府有关职能部门对土地的管理只停留在行政与技术上的垂直管理，而实际上，土地的各项权利几乎都掌握在地方政府的有关职能部门手中，国务院和中央政府部门所掌握的土地权利被虚化，使得土地主体产权被混淆，导致了中央政府和地方政府在土地管理上的冲突，这也是造成中央职能部门的土地宏观调控政策的执行不力的重要原因。再有，我国土地登记管理制度不完善，在权属登记过程中，对权属变更信息的过分依赖，由于权属变更信息的无法及时获得而导致易产生纰漏。另外，许多土地使用者对土地资源的归属和主要用途缺乏高度重视，而只注重房地产权，导致了有关土地资源管理机构对土地实际情况无法实施有效控制与管理。还有，我国土地资源的权利结构不完善，缺少相关的土地界定权利的制度和精细的土地划分制度，由于对土地所有权和使用权没有进行明确规定的法律，使得土地使用者占有了土地的大部分控制权，而土地所有权执行者的权利无法得到执行与保障。

3、土地征用管理不规范的原因

在我国存在着很多土地征用管理不规范的现象，这种现象的存在给我国土地管理带来了很大的麻烦，因此，为了规范我国土地征用行为，我们要寻找土地征用管理不规范的深入原因。

一是我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但存在一定的不足，它难以体现土地的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满。二是在征地程序上，从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的安置等，都是政府和用地单位说了算，农民处于被动地位。三是在土地有偿出让中，土地价格较高，而征地补偿费用较低，为地方政府“以地生财”创造了条件。四是农民集体土地产权制度不健全，产权主体的权责不明确，导致农村集体和农民个人的应有合法权益没有得到有效的保障，在土地收益分配上也是由乡镇政府和村委会控制，往往是农民的利益受到损害。五是招商引资制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影响到土地征用的顺利实施和社会利益的均等化。以经济指标为主的干部政绩考核办法不利于调动各级干部保护农民权益和耕地的积极性，政府既是土地管理者又是用地者的状况也不利于国土资源管理部门有效发挥监督和执法的职能等。

二、我国土地管理制度改革策略

1、不断对现行征地制度进行完善

基础性、公益性项目用地涉及农村土地的，可以继续由国家征收。政府有责任编制基础性、公益性项目目录，但具体确定某一项目的性质，必须有集体组织和农民的参与，并取得他们同意。征地补偿标准，应按改变用途后的市场价格，与农民协商确定。在征地实施之前，必须解决好被征地农民的住房、就业、社保等长远生计问题。可以提出多种解决方案，但要由农民自主选择。从各地实践看，征地后返还一块国有土地使用权或留一块集体建设用地，给农民按规划用途发展二三产业，对于保障被征地农民的长远生计发挥了重要作用。对此，法律应该予以认可。至于农民在返还或留用的土地上，是自主经营还是委托经营、联合经营、入股经营，可从实际出发自主确定。

2、进行土地财税制度改革

在对土地的财税制度上进行改革，以保证开发商、农民的利益为基础，政府要处理好和土地相关的各项事宜，保证土地财政的可持续性发展，发挥对闲置土地、隐性土地的管理上的督导作用，通过检查对土地的管理实行定向考核，避免土地的浪费。

3、明确土地产权管理

法律对土地产权的模糊界定，导致了国家对土地的所有权空置，而地方政府具有中央政府的委托权，由地方政府实际掌控土地控制权，形成了中央政府与地方政府利益相争的尴尬局面，也使得地方政府屡屡滥用土地。所以，必须要在立法层面对土地所有权进行明确规定，分清中央政府和地方政府在土地所有权中的地位，确定中央政府对土地的管理方式以及地方政府的管理权限，划清中央与地方在利益分配中的关系。而且，有必要通过公众监督的方式对地方政府进行约束。并且，要建立完整切实的土地资源信息数据库，采用先进技术构建功能强大的土地管理系统，随时监督检测土地资源的动态变化，及时反映土地变更信息，并准确进行统计与分析，以为土地政策的制定提供第一手材料，进而促进我国土地配置的健康发展。

4、完善土地价格机制

我国现有土地价格进行需要逐步完善，从而规范土地市场操作行为，稳定土地市场，以防地方政府对土地市场的垄断。第一、要以严格的法律监管手段审查土地拍卖及招标等过程的手续，使土地价格维稳；第二，要加强公众的监督力度，及时公布土地市场信息；第三、为避免因土地利益而进行土地转让，要对工业用地的最低标准进行严格执行，以防止损害国家利益、扰乱市场价格的现象出现。第四、将土地出让与征收和地方政府的自身利益隔离开，严格贯彻垂直管理和土地出让金收支分离的土地管理制度，将土地收益归由国家分配，以防止地方政府。

5、建立维权组织

建立起代表农民权益的维权组织“农民协会”，并赋予其相应的法律地位，农民协会代表农民可直接与村组织、省市级政府乃至中央政府对话。农民维权组织的建立，不仅可以保障农民权益，更能整合、统领各类经济合作组织，促进农业产业化发展。农民协会作为非政府组织，它与农村合作经济组织、政府组织一起构成了相对完整的农村社会体系。

结束语

土地资源是有限的，只有合理开发利用，才能创造出更多的社会价值，作为土地的管理部门，必须要紧密结合市场，积极探索土地的使用和征收管理办法，才能有效的保证土地使用者的合法权益，为我国的经济建设和社会进步提供将有力的支撑。

参考文献

[1]韩文丽，马位正.现行土地制度与农民权益保障问题研究[J].生产力研究，2010，（4）：62-64

第11篇

会议由中国自然资源学会土地资源研究专业委员会、中国地理学会农业地理与乡村发展专业委员会主办，贵州师范大学中国南方喀斯特研究院和贵州省地理学会承办。会议在快速工业化、城镇化发展的背景下，对我国农村土地整治与城乡协调发展的热点、焦点和关键问题，展开了广泛的交流和讨论。

会议设置了大会主题报告和分会场交流。佘之祥、蔡运龙、刘彦随、熊康宁等4位知名专家分别作了题为《城市化与农村土地问题》、《农业与农村的多功能性》、《统筹城乡发展与土地整治方略》、《喀斯特高原石漠化综合治理模式与技术集成》的大会主题报告。

大会设立了两个分会场，共有近40位专家、学者作了大会或分会场学术报告。与会专家、学者采用了“报告+提问+辩论+评述”的方式进行学术报告，强化了学术交流的灵活性与互动性。

为了激励土地资源青年科技人才，本次大会设立了“全国土地资源研究优秀论文奖”。由河南大学乔家君提交的论文《河南省农田利用集约度时空变化及其影响环境》等20篇论文荣获一等奖，由中国科学院地理科学与资源研究所李婷婷提交的论文《山东省农民人均纯收入时空演变格局研究》等22篇论文荣获二等奖。

本次研讨会论文集《中国农村土地整治与城乡协调发展研究》将于2012年8月由贵州科技出版社正式出版。论文集收录了经严格筛选的学术论文75篇，计120余万字，涉及农村土地整治理论与方法、农村土地整治规划及案例、农村非农化及其土地流转、统筹城乡土地利用及政策、新型城镇化与新农村建设、高标准农田建设与现代农业、城乡协调发展与土地资源战略、喀斯特地区的新农村建设模式、民族地区文化保护与乡村发展等前沿领域，展示了当前我国土地资源与乡村发展研究的最新成果和研究新进展。中国自然资源学会名誉理事长、中国工程院院士石玉林为论文集出版作序。

第12篇

论文关键词：周至县，土地治理项目，县域农业经济，影响因素

 

农业经济是县域经济的根，农业项目是县域经济的点。为了促进区域农业经济的发展，国家已经持续推行农业综合开发22年。土地治理项目是农业综合开发中综合性最强，覆盖面最广，对农业经济发展影响最直接的项目。周至县是陕西省西安市八个农业综合开发重点县之一，1996年成立了周至县农业综合开发办公室。在连续15年国家土地综合治理项目的支持下，基本完成了全县的中低产田改造任务。现有文献多是从微观角度评估土地治理项目的影响，评估的摘要方面评估土地治理项目的宏观影响，并探索其对县域农业经济的影响机理，以弥补当前土地治理项目的区域经济层次评估[9]理论的缺失。

1. 周至县农业综合开发项目建设现状分析

从1996年开始，周至县被纳入陕西省农业综合开发重点县，并成立了农业综合开发办公室。土地治理项目是周至县农业综合开发的经常性项目，从1996开始的15年里从未间断，项目投入逐年增长影响因素，从1996年的296.7万元提高到2010年的1041万元，累计投入资金9115.854万元，其中水利措施资金6214.11万元，农业措施资金1548.884万元，林业措施资金670.38万元，科技推广措施资金412.48万元，其他措施78万元。土地治理项目是改善周至县农业生产条件的最主要资金来源，每年支持周至县实现土地综合治理800-1000公顷，到2010年基本完成了全县15600公顷的中低产田改造，完善了全县的农业基础设施。2010-2011年的冬春连旱中，周至县受旱面积达8000公顷，全县利用430眼机井和配套水利工程设施，灌溉作物6640公顷，为粮食稳产增产提供了有力的保障。2.周至县有无项目对比分析

土地综合治理项目对周至县粮食生产有直接影响，目前周至县参与土地治理项目的乡镇主要有12个，去除2010年刚加入的尚村镇，这里选取11个实施过土地综合治理的乡镇进行研究。有无项目对比分析是项目评价中常用的方法之一，可以对项目实施前后进行对比分析，也可以对项目区与非项目区进行对比分析。

2.1 项目实施前后对比分析

通过比较项目区在土地治理项目实施前后的粮食单产变化趋势，初步评价土地治理项目对周至县粮食生产的影响，分析结果如图1所示。

第13篇

征稿栏目

1.前沿聚焦：发表农业、林业、环保、食品业、旅游业、资源产业学科前沿、生产实践前沿问题的观察性、前瞻性论文。

2.工作研究：发表农业、林业、环保、食品业、旅游业、自然资源产业等有关科研、管理、推广工作中的总结性论文或调查报告；行业和区域社会、经济、科技、环境可持续发展的思路、方法和经验性论文。

3.资源•产业：刊登农业、林业、土地、动植物等自然资源及矿产资源规划、开发、利用保护；相关产业经营、创新与发展的论文。

4.环境•安全：刊登生态环境、环境科学与工程、环境保护与治理有关各学科及其交叉学科的论文；以及森林安全、作物安全、食品安全、生产安全、环境安全、人居安全方面的论文。

5.经济•管理：刊登生态经济、农业经济、林业经济、旅游经济、绿色食品经济、资源经济、环境经济各学科及其交叉学科的有关论文；行业管理、企业管理、科技管理、管理工程、管理咨询、管理控制等方面的论文。

6.生态•旅游：刊登绿色生态、生态工程、生态控制；生态旅游、旅游规划、国家森林公园、地质公园建设的论文。

7.园林•园艺：刊登园林设计、风景园林、园林工程、园林技术；花木园艺、果蔬园艺、育种栽培方面的论文。

8.动物•畜牧：刊登动物科学、动物保护、畜牧科技方面的论文。

9.农林•植保：刊登植物保护、植树造林、森林工程、土壤肥料等方面的论文。

10.建筑•材料：刊登绿色建筑规划、设计、施工，绿色材料工艺、材料分析、材料加工方面的论文。

11.能源•技术：刊登节能技术、清洁能源技术、替代能源技术、太阳能、生物能源等方面的论文。

12.食品•加工：刊登绿色食品工业生产、质量控制、储运流通方面的论文；农产品加工、林产品加工、食品加工、绿色加工技术等方面的论文。

征稿对象

欢迎全国高等学校、科研院所、技术推广单位、各级党政机关、企事业单位的广大专家学者、工程技术人员、硕士博士研究生、管理人员等积极赐稿！

稿件要求

1．资料可靠、数据准确，具有理论性、科学性、实用性。

2．文稿内容格式包括：论文题目，作者姓名，作者单位，摘要，关键词，正文，参考文献，作者简介等。

3．论文篇幅一般以3000－6000字为宜，参考文献不少于6条。

4．来稿文责自负，严禁抄袭和一稿多投。

5．编辑部在收到稿件后5日内回复，全部稿件送同行专家审阅。如果一个月内没有收到用稿通知则请与本刊编辑部联系确认。

6．请在文稿后面注明稿件联系人的姓名、工作单位、详细联系地址、电话（包括手机）、E-mail、邮编等信息，以便本刊编辑联系有关事宜。

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第14篇

本文结合陕西省实际，在对陕西省“空心村”的现状进行简要介绍的基础上，从制度、经济和观念方面分析了其形成原因，并提出了“空心村”整治的对策与建议，以期能为“空心村”改造工作提供理论指导和科学依据。

【关键词】

空心村；成因分析；治理对策

改革开放以来，在党的富民政策引导下，农村经济蓬勃发展，农民收入不断提高，富裕起来的农民兴起了一波又一波的建房热。然而，由于城市化进程加快、村庄建设规划滞后、宅基地管理薄弱等原因，近几年来在我国各地农村出现了一种普遍的现象，也是一个触目惊心的现象：村庄和道路两旁一幢幢新房拔地而起，“摊大饼”式地不断向外扩展，而位于村庄中心的老村则保留了大量的破旧房屋，且大多已经无人居住，有的还留下了大片的废置土地、断墙残壁、臭沟破路，这就是所谓的“村外新房林立、村内破烂闲置”的“空心村”现象。“说村不是村，有院没有人。说地不是地，草有半人深”，就是“空心村”的真实写照。“空心村”不仅影响了村容村貌，影响了村民的居住和生活环境，也浪费了大量的土地资源，成为农村经济可持续发展和现代化进程的“绊脚石”。因此，“空心村”改造势在必行。

1 陕西省“空心村”问题的现状

随着城市化进程的加快，陕西省广大农村地区的村庄中心建设用地（主要是宅基地） 出现废弃和闲置，形成空心村。这种现象在很大程度上是我国城乡二元结构特殊社会体制塑造的独特农村聚落空间形态。据陕西省国土资源厅统计，截至2008年底，陕西省建设用地总面积为80.55万公顷，其中农村宅基地占地面积52万公顷，占全省建设用地总面积的64.6%。随着经济的快速发展，生活条件的改善，许多村民将新居迁建到交通沿线或新村规划区，原有旧宅基地被废弃或闲置，有的村庄整村搬迁，遗留个别困难户在原地居住，形成了“空心村”，这使农村集体建设用地不断增加，造成大量耕地闲置浪费，阻碍了新农村建设进程，影响了农村和谐发展。据省委a政研室有关资料，陕西全省村内空闲土地1.8万公顷，其中闲置宅基地0.31万公顷，，占17.22%。废弃旧宅多年来无人问、无人管，杂草丛生，倒塌严重。“空心村”问题已成为目前陕西农村的一种普遍现象，成为多占和浪费耕地、阻碍新农村建设的一个重要问题。

通过数据分析，可以得出一个基本的判断：陕西省农村宅基地需求基本饱和，总体发展呈平稳下滑态势；空闲宅基地数量增加，主要集中在经济相对落后的村庄。

2 “空心村”问题成因分析

“空心村”的形成原因比较复杂，处在不同的地区、不同的时期形成的原因也各不相同。本文从制度、经济、观念三个方面分析陕西省“空心村”的形成原因。

从制度因素来看，首先，村镇规划管理不完善。我国农村现在的住房基本上建筑年限都已超过十年，甚至有三十年以上的建筑，这些房屋年久失修，存在安全隐患，且多为自发建设，缺乏整体规划，也不利于道路修建和公共基础设施的完善。一些地方领导的规划观念滞后， 宅基地审批缺乏依据， 造成农民建房的随意性和盲目性。西安市3161个村庄中，无建设规划的村庄有1561个，占了近一半。其次，人口制度不健全，大量住宅闲散。建国50多年来，我国的人口制度在20世纪80年代之前出现过大的偏差，几轮生育高峰导致农村人口急剧膨胀，而人口的增加，就意味着数年后农户数量的急剧上升，使村庄规模迅速扩张。其次，人口的大量流动，导致农村住宅闲置率升高。20世纪90年代以来，随着城市化进程的加快，城乡二元差异的拉大，大量农村人口―――农村青壮年劳动力流入城市，造成了土地抛荒，农业资源浪费严重。

从经济因素来看，首先，从全球产业结构高度化演进的历程来看，“ 空心村”现象是伴随着产业结构高度化的进程而产生发展的。目前，中国农村经济社会处于转型时期，其价值取向出现分化，从某种程度上看，不同的价值取向导致了农民内部的贫富分化，一方面，富有的农村居民大量迁出村集体，造成原有宅基地闲置；另一方面，居住在“空心村”的农户大多是社会弱势群体，生活拮据，经济基础薄弱，没有能力投入资金改善居住条件。与之相应的是，由于户籍制度的制约以及传统观念的束缚，再加上出于对城镇就业风险的考虑，即使在城市中有了居所，农村的老房子依然被保留了下来。长此以往，这些长期空置的老房子就成为了“空心村”景观的构成元素。其次，土地边际生产力低。单位耕地上的产出收益是农民在耕地上建房成本的重要组成部分，而当前农民辛苦种地一年的净收益微乎其微，耕地的边际生产力非常低，降低了在耕地上建房的成本，进而促使人们在耕地上建房。

从观念因素来看，农村封建迷信思想严重。老村庄因无统一规划，宅基布局乱，以前由于不富裕，无力重建新房，只能囚居于老屋。一旦富裕起来后，为求“风水”，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己占风水、高人一等的狭隘心理，纷纷在村庄道路出口旁修房，导致村中空闲一大片的现象。另外，旧宅基地纠纷多。因采光、通风、排水、出路等实际问题，很容易与左邻右舍发生矛盾，造成人际关系难以相处。翻建新房倒不如弃旧图新，在村外找处新宅基地建房，省心省事。

3 “空心村”整治的对策与建议

解决“空心村”问题是建设西部强省的必经之路、战略的需要。尽管目前陕西省的经济增长速度是比较快，但同沿海发达地区相比，差距仍然不小，要实现2020年与全国人民一道进入小康社会，尚有较长的路要走。因此，必须抢抓机遇，加快发展。而伴随经济发展和城乡建设进程的加快，就意味着要占去更多的耕地。出于保护耕地的需要，国家每年下达的建设用地指标越来越少，供需矛盾十分突出。大量事实表明，在陕西省开展“空心村”治理，是解决这一矛盾，保障建设用地需要的有效途径之一。

3.1 建立严格的宅基地审批程序，加强相关政府职能部门协调配合

对村民建房进行严格的审查，严格控制新建房用地，确需用房者在村庄内部予以解决。建立完善群众监督，严格用地指标审批条件和结果三公开制度，是贯彻落实《土地法》、做好宅基地审批工作的有力举措。“空心村”改造是一项长期而复杂的系统工程，涉及的问题多且面很广，工作难度较大，往往需要进行跨部门调配资源和组织协调，各地要成立以宣传、国土、建设、公安、财政和民政等部门通力配合的“空心村”治理工作领导小组，加强对“空心村”治理工作的领导，扎实推进“空心村”的治理进程。

3.2 加强对农民群众的宣传教育调动农民积极性

充分利用广播、电视、报纸、宣传栏等各种媒体和渠道，开展土地法律法规教育活动，提高农村干部和群众的法律观念和节约土地资源的思想意识，大力宣传“空心村”整治的目的和意义，使群众明白“空心村”整治是一项利国利民的重大举措。广泛开展《土地管理法》、《城乡规划法》等有关农村土地、住房政策法规的宣传教育，逐步破除农民宅基地私有、宅基地传后、宅基地是风水等传统观念，推动“空心村”改造工作的顺利展开。

3.3 加快农村发展，推进城乡一体化进程

现在的农村问题，在城市；现在的农业问题，在农业以外。“空心村”问题是在特定的背景下，因缺乏规划引导所造成的特定经济发展的产物。只有将农村自身发展与城乡有机互动结合起来，“空心村”问题才可能有根本性改观。可降低城市门槛，营造城乡有机互动的良好氛围；加大耕地、农田保护的宣传力度，妥善安置有能力脱离土地能居住于城镇的农民等等，以利于城乡一体化和区域整体发展。

解决好“空心村”问题，将对缓解我国用地矛盾，保护耕地资源，保证粮食安全，起到十分积极的作用。因此，要采取行之有效的措施，在确保耕地总量动态平衡及粮食安全的情况下，积极有效地挖掘农村土地潜力，充分珍惜、合理利用土地资源，整治村庄不合理用地布局，在实际管理工作中必须严格落实和执行。只有这样，才可以彻底解决“空心村”问题， 真正让“空心村”变废为宝，让村容村貌得到有效改善，使农民的生活条件得到进一步提高。

【参考文献】

[1] 杨永芳、刘玉振、艾少伟，“空心村”问题成因分析及解决对策[期刊论文]-安徽农业科学 2007（35）。

[3] 秦振霞，“空心村”问题及其解决对策[期刊论文]-农村经济 2009（3）。

[4] 王娟娥、方金，“空心村”问题研究述评[期刊论文]-农业科技管理 2012（1）

[5] 薛力，城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨――以江苏省为例[期刊论文]-城市规划 2001（6）

[6] 冯薇、杨丛山，“空心村”治理措施研究[期刊论文]-河北农业科学 2010（14）

第15篇

区域公共管理研究的兴起主要基于两方面的背景。

（一）国际背景：全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展区域主义（Regionalism）最早出现于20世纪30年代，一般是指地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强区域内社会和经济发展的互动意识。20世纪90年代以来，随着经济全球化进程的加快，国际贸易竞争的加剧和生产组织结构的重组，区域主义和“新区域主义”（NewRegionalism）进一步崛起。美国宾夕法尼亚大学诺曼•D•帕尔玛教授在论著《亚洲和太平洋地区的新地区主义》中首次提出新区域主义概念，主张通过“多方面的”、“开放性”的国家或地区之间的联合，建立全面协调发展的国际新秩序。[1]新区域主义在西方国家产生了广泛影响并形成了热潮。在新区域主义的推动下，当今西方国家尤其是美国以大都市区为重点，通过构建大都市区的各种制度、政策和管治机制，实现跨行政区管治的“大都市区域主义”和“大都市区域治理”改革正在进行。与此同时，“涉及不同层次政府和发展主体之间以及同级政府之间的权利互动关系”（Newman,2000），通过区域各种集团的对话、协调和合作，以达到最大程度地动员和利用区域资源的“区域治理”理念和区域合作实践蓬勃发展。放眼世界，遍布全球五大洲的区域合作和“区域一体化协议”正在盛行，由27个欧洲国家组成的超国家联合体“欧盟”已成为当今世界区域一体化的典范；美、加、墨三国缔结的“北美自由贸易协议”及由此形成的“北美自由贸易区”成为了与欧盟遥相呼应的宏观区域联合体；东盟“10+1”的区域合作也正在积极推进；[2]跨国界或跨境的多边经济合作组织如“中华经济区”、“新—柔—廖成长三角”、“澜沧江—大湄公河地区的次区域经济合作”等方兴未艾。显然，当今世界是一个全球化和区域化并行发展、全球主义和新区域主义共同崛起的时代。为了迎接和应对全球化带来的机会与挑战，当今世界的新区域主义方兴未艾，区域合作与区域一体化正在蓬勃发展，这给我国政府和学界提出了新的研究课题：如何应对全球化和区域化带来的新挑战和新问题，打造区域间合作的平台，以提升区域竞争力，推动我国的区域协调发展和区域一体化进程？这是需要区域公共管理研究予以专门探讨和回答的问题。

（二）国内背景：市场化下区域公共问题的凸显与区域合作的推进古典经济学的经典代表A•斯密认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其他国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于哪一个特定国家”。[3]（P408）从我国的实际情况看，改革开放以来，在我国经济市场化和社会开放化的背景下，区域间竞争已经出现并有愈演愈烈之势。一方面，经济发展中形形的地方主义、山头主义等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间追赶式的激烈竞争此起彼伏。这表明，如何趋利避害，规范区域间的竞争行为，促进区域间的良性合作，是区域公共管理需要认真研究的课题。同时，如何应对经济市场化下大量区域公共问题的凸显，也是区域公共管理亟待研究解决的问题。在传统的农业社会甚至工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，加之社会处于一个封闭发展的时期，因而国内某个行政区域内的政府能够在自己的管辖权内较为得心应手地去解决和处理其内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品与公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，伴随着中国改革开放的深入和市场化的推进，许多地区的“内部”社会公共问题与公共事务已变得越来越“外部化”和无界化，跨行政区划的“区域公共问题”逐渐凸显，并有复杂化、多元化和规模化之态势。[4]如跨国或跨行政区划的环保问题、食品药品安全问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题以及区域发展的协调互动等等，已经远远超出单边行政的能力域限，以往某个地方政府进行的单边公共行政已无法应对大量的“区域公共问题”，而相关区域内由双边或多边的地方合作或联合治理便提上议事日程。在上述背景下，我国省际间、地区间的合作，如“长三角区域合作”、“环渤海区域合作”、“泛珠三角区域合作”、“粤港澳大珠三角区域合作”、“珠三角经济一体化”等正在蓬勃发展。[5]（P10-11）这需要从区域公共管理的层面，研究探索如何建立健全系列的区域合作机制、联动机制等，以共同应对解决大量的区域公共问题。

二、中国区域公共管理研究的发展

中国区域公共管理研究的发展大致分为两个阶段。

（一）区域行政研究阶段（20世纪80年代初至90年代末）

该阶段的主要研究成果集中在三个方面：一是对改革开放先行点和发达区域的实证研究。如中山大学在国内最早开设行政管理硕士点“区域行政”研究方向，并率先对广东、香港、新加坡的行政管理模式进行研究，先后出版了《广东行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行（市）政管理》等著作和发表系列论文。二是政府间关系研究。这些研究主要关注中央政府与地方政府关系、地方政府间关系以及在转型过程中政府间关系的演变，如林尚立的《国内政府间关系》、谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》、薄贵利的《集权分权与国家兴衰》和辛向阳、董辅乃等学者的研究。三是行政区划研究。区域行政与行政区划密切关联，甚至许多区域行政问题之所以产生就是因为行政区划的约束。刘君德等在《中国行政区划的理论与实践》、《中外行政区划比较研究》、《从封闭走向开放———中国行政区经济透视》、《中国省区经济研究》等系列论著中，明确提出“行政区经济”概念，用以分析我国现实生活中普遍存在的“画地为牢”、“各自为政”、“上有政策，下有对策”等形形的地方保护主义现象，并研究了中国行政区划的历史渊源、现实利弊以及调整改革问题。同时，还有一些学者关注省管县体制、市管县体制等。[6]此外，区域经济学有大量的对区域公共问题的研究，从经济学角度研究区域经济发展与区域关系的协调，这类研究多侧重从国家宏观战略的角度来分析具体区域的整合与发展，或从某一区域的角度来分析其战略定位，以促进该区域的可持续发展。

（二）区域公共管理研究阶段（20世纪90年代末以来）

从1998年开始，为了适应经济社会发展和公共管理学科发展的需要，中山大学相继在行政管理博士点、博士后流动站以及教育部重点研究基地行政管理研究中心、行政管理重点学科设置了区域公共管理研究方向，至今已取得丰硕的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《区域公共管理导论》、《区域公共管理的理论与实践》、《当代中国地方政府间横向关系协调研究》、《当代中国地方政府间竞争》等10多部论著，并在《政治学研究》、《中国行政管理》、《中山大学学报》、《学术研究》发表了系列较有影响力的学术论文，有关论文观点已被全国不少重要刊物引用。这些论著的出版和论文的发表，明晰了区域公共管理研究的基本路向，构建了国内区域公共管理研究的基本理论框架。国内其他学者也从不同角度研究了区域公共管理的相关问题。据粗略统计，目前开展这方面研究的主要大学有中国人民大学、浙江大学、中山大学、厦门大学、华东师范大学、西北大学、南京师范大学、苏州大学、湖南大学、福建师范大学、湖北大学、郑州大学等高校及中国行政管理学会等学会和研究机构，发表了1000多篇相关的论文和出版了一批著作。同时，国家社科基金研究项目、教育部社科研究项目及许多省市高校项目指南都设立了“区域公共管理研究”选题，仅以2008年国家社科基金立项项目统计，就有15项相关项目获得国家社科基金资助。具体来看，目前区域公共管理研究主要集中在如下几个方面：一是区域公共管理基本理论的研究。随着区域公共管理研究的兴起，对区域公共管理基本理论的探讨吸引了不少专家学者的兴趣。如区域公共物品治理、区域公共管理制度创新、区域政府公共管理职能的变革、区域公共管理视野下的行政区划问题、区域公共管理系统分析、区域公共管理的多元主体协调等方面的研究。二是政府间竞合关系研究。随着近些年来地方政府间横向关系的蓬勃发展，越来越多的学者进行了地方政府间关系协调、地方政府间合作、地方政府间竞争以及长三角、珠三角、环渤海区域合作等问题研究。如“当代中国政府间横向关系协调研究”、“当代中国政府间竞争关系研究”、“政府间竞合关系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“长三角区域合作研究”等论著的出版和论文的发表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的区域公共管理问题。近年来，已有若干篇博士论文围绕“流域水污染网络治理机制”、“珠江流域公共治理中的政府间关系协调”和“政府主导下的流域生态补偿机制”等问题进行研究。还有不少学者就“流域污染治理机制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府间环境协作机制”、“流域治理模式”等方面问题进行研究。总体上看，国内区域公共管理研究正在发展，其学者社群也正在形成和发展。但国内区域公共管理的研究尚存在如下不足：一是区域公共管理理论体系有待完善。尤其是区域公共管理的方法论、区域政策工具研究目前还几乎是空白。二是对中国改革开放的深入及现代化发展中出现的大量区域公共问题，如大都市区治理、不同功能区域的管理、流域治理、跨界跨行业协调联动机制的建设以及区域治理的制度化、法制化建设等，目前还缺乏具体、深入的研究探讨。三是国内以往的相关研究主要是关注中国，采用的是中国问题研究法（sinologicalapproach），而对国外区域公共管理的理论研究和实践经验的借鉴尚关注不够，尤其缺乏系统、深入地比较研究。

三、中国区域公共管理研究前瞻

（一）区域公共管理方法论研究

研究方法对一门学科的发展非常重要。区域公共管理研究本质上是问题导向的，其发展虽然需要通过理论到理论的思辨与演绎以使新的理论更深刻、更精细，但更需要从现实的问题出发，树立研究的问题意识，通过理论与实践的高度互动，以检验理论的合理性与有效性，并进一步推动理论的发展。因此，对区域公共管理的方法论进行深入地研讨，运用科学规范的研究方法，是促进区域公共管理研究深入发展的重要前提。国外在此方面的研究已经具有比较完善的方法论，如运用博弈理论分析区域间的竞争与合作，运用制度分析方法分析都市圈的区域公共问题治理，运用交易成本政治学分析大都市区治理模式，运用政策分析方法研究区域发展，运用政治经济学方法分析区域经济一体化问题等。从我国区域公共管理的研究现状看，目前对此方面的研究尚较为薄弱。

（二）大都市区和城市群的治理研究

一是大都市区治理研究。相关研究表明，随着经济市场化和城市区域化的发展，目前我国正在逐步发育形成的有都市区。[7]都市区的出现，使我国城市政府管理面临着许多新的问题和挑战，如何从区域公共管理的视角，研究并借鉴国外大都市区治理的经验，探索具有中国特色的大都市区治理路径具有重要意义。二是城市群的治理研究。与欧美早发内生型现代化国家的城市化道路不同，后发国家和地区的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之间相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是区域公共管理中亟待解决的问题。今后20-30年，中国在长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区将会出现几亿人口规模的大城市群，这意味着中国将面临建设人类历史上史无前例的大规模、高密度的城市社会的挑战。

（三）区域政策研究

改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策效应看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的深度和广度，丰富了区域发展的内涵。但目前，区域政策尚难以有效解决区域差距过大的问题，现代区域政策框架仍在探索阶段，实施过程中的协调机制不完善以及政策工具过于“简单化”。[8]在区域政策目标、政策框架、政策机制、政策实施工具和政策绩效评价等方面仍需深入研究。

（四）流域治理问题研究

我国已进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶段。而在这其中，与水有关的问题相当突出，尤其以跨界水污染最为典型。如近年来的松花江水污染问题、清水江水污染问题、太湖蓝藻问题以及新安江、东江流域生态补偿问题等。流域治理涉及流域管理与区域管理关系，生态补偿问题，上、中、下游地方政府关系以及地方政府间关系诸多复杂问题及其合作、协调关系。

（五）跨区域、跨行业协调联动机制问题研究

如前所述，随着我国改革开放的深入和区域经济的发展，跨区域、跨行业的区域公共问题日益凸显，如医药食品安全监管、跨境警务合作等。以食品安全监管为例，从2004年开始，食品安全由地方政府负责的基调就已经定下来。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出，地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。新的食品安全法草案也明确地方政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责。但是，许多地方政府基于自身利益的考虑，并没有对食品安全问题进行强有力的监管，如三鹿问题奶制品事件。[9]另一方面，一旦出现问题，也缺乏区域间的及时通报及联动机制，而往往以简单化的“区域封杀令”为首选。如2005年北京市食品安全办公室宣布全面封杀广东潮安凉果事件。[10]可见，跨区域、跨行业区域公共问题的协调联动机制研究是区域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的内容。

（六）不同功能区的区域协调发展问题研究

“十一五”规划提出我国区域将划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并将实施不同的区域政策，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性。显然，如何实现这些区域间的协调发展以及每类主体功能区内部的协调发展问题，对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策及科学的绩效评估是区域公共管理值得深入研究的问题。如财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口管理政策等。[11]此外，还要特别关注老少边穷等落后地区发展的问题。老少边穷地区由于地理位置相对偏远，经济基础相对薄弱，基础设施相对落后，社会发展相对较慢，形成了区域发展中的落后地区。如何完善对这些地区的基础设施、科技、教育、文化、医疗卫生等公共服务领域方面的扶持机制，促进这些地区的发展，是区域公共管理研究不可忽视的问题。

（七）区域一体化与区域合作的制度化和法制化研究

目前，我国的长三角区域一体化、珠三角区域一体化、长株潭区域一体化等区域一体化建设正在如火如荼地进行。区域一体化的本质是打破行政区划界限，按区域经济原则统一规划布局、统一组织专业化生产和分工协作，建立统一大市场，以实现优势互补、联合协作，在更大范围内实现产品、生产要素市场的优化配置，提高区域综合竞争力，实现区域经济与社会全面发展。可见，区域一体化及区域一体化进程中亟需解决的制度、政策鸿沟和壁垒是当前区域公共管理的热点问题。与此同时，如何解决区域合作中存在的重形式轻内容、重协议轻实施等问题，使区域合作和协调走上制度化和法制化的轨道，是区域公共管理需要进一步深入研究的问题。