行政职能论文范文

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第1篇

1.1从所属国家的阶级本质划分。从所属国家的阶级本质看，可以划分为剥削阶级历史类型国家的行政职能和社会主义国家的行政职能两大类。前者还可以进一步划分为奴隶制国家的行政职能、封建制国家的行政职能，资本主义国家的行政职能。甚至还可以作更多的划分，如自由资本主义时期的行政职能，国家垄断资本主义时期的行政职能等。

1.2从作用的领域来划分。从作用的领域看，可以划分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等。这些职能集中体现了国家在全部社会生活中所起的整体作用，因此，有人格这些职能称为行政管理的总体职能，也可以称为基本职能。1.3从管理过程和方式来划分。从行政管理的过程和方式看，可以划分为计划职能、组织职能、协调职能、控制职能等。这些行政职能不仅为不同类型的国家所必需，而且为不同领域的行政管理所必需。这是行政管理作为一个周而复始的循环过程，为维护自身良性运转所必须具有的共同的职能。与行政管理的总体职能相对应，有的人将这些行政职能称为分部职能或者运作职能。

1.4从作用性质来划分。从作用的性质看，可以划分为统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能等。随着社会经济、教育、文化、科技等的发展，相应地，有些职能逐渐强化，有些职能逐渐弱化。

1.5从所控制的幅度来划分。从所控制的幅度来看，可以划分为高层次行政职能、中层次行政职能、低层次行政职能。

2基本职能

2.1政治职能。这是行政管理员主要的职能，从世界范围来说，任何一种类型的国家，都无不以政治职能作为行政管理的基本职能。它最鲜明地反映国家的本质以及一定时期政府活动的基本方向、方式和作用。政治职能也称阶级统治职能，它是指通过行政强制力机构（加公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等等），行使约束性、控制性、防御性、保卫性以及镇压性的功能。以维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境，这是任何国家的行政管理都不可缺少的职能。

2.2经济职能。这是行政管理员重要的一项基本职能。从国家产生开始，就以不同方式并在不同程度上实际存在着这一经济职能。它鲜明地体现着上层建筑决定于并服务于经济基础的特性。国家的经济职能是通过国家的经济管理部门(如经济计划部门，农业、工业、商贸部门，交通部门等)对社会经济的领导、组织和管理来实现的。

2.3文化职能。这也是行政管理最古老、最主要的职能之一，只是在不同的时代、不同的国家有着不同的内容和管理方式。文化职能一般是通过文化督理机构（如教育部、文化部门、科技卫生部门、体育部门等）实施领导、指导以及管理实现的。

2.4社会职能。这是行政管理内容员为广泛、丰富的一项基本职能。一般地说，凡致力于改善、保障人民物质文化生活的事业和措施，均可以包含在此概念之中。按照的观点，凡是国家行政机关对“公共事务”的管理功能，即与阶级统治职能或政治职能相对应的管理职能都称为社会职能。行政管理的社会职能一般是通过建立专门机构（如民政部门、环境保护部门、社会保障部门等）对社会福利、社会救济、社会保险等事业实施管理来实现的。

3运作职能管理的运作职能

第2篇

关键词：教育行政管理职能策划

一、加强教育行政管理职能策划

职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。

1.加强计划职能策划，增强管理的预见性

计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。

2.加强组织职能策划，注重管理的实效性

工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。

金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。

随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。

3.加强控制职能策划，降低管理的风险性

正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。

虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。

二、关于转变教育行政管理职能的几个建议

1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式

教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。

长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量

虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政职能的法制化

在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

4.建设一支高素质的教育行政管理队伍

教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

三、结束语

转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。

参考文献：

第3篇

关键词：教育行政管理职能策划

一、加强教育行政管理职能策划

职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。

1.加强计划职能策划，增强管理的预见性

计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。

2.加强组织职能策划，注重管理的实效性

工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。

金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。

随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。

3.加强控制职能策划，降低管理的风险性

正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。

虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。

二、关于转变教育行政管理职能的几个建议

1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式

教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。

长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量

虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政职能的法制化

在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

4.建设一支高素质的教育行政管理队伍

教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

三、结束语

转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。

参考文献：

第4篇

关键词：行政法学基础理论内涵范畴

一、行政法学基础理论问题的提出在1978年以前，我国的行政法学研究尚处于“史前阶段”，行政法的研究几乎为空白。

1978年决定实行改革开放以来，行政法研究却成了法学领域最具有活力的，这得益于政府职能的转换，我国经济体制的转变和法律实践。1983年，也就是我国行政法的创建阶段，<<北京政法学院学报>>刊发了应松年教授、朱维究教授撰写的<<行政法理论基础的探讨>>一文，此后学界对此问题的研究几乎再也没有中断过，倍受学者的关注。武汉大学周佑勇教授甚至认为，行政法基础理论的研究标志着我国行政法学已经冲破传统的规范分析，走向理性思维的发展阶段。⑴

对行政法学的基础理论的研究，已经形成了比较丰富的有代表性的观点，主要有管理论、控权论、平衡论、服务论、公共利益本位论、控权论、公共权力论、新控权论、控权加平衡论、控权加服务论、行政职责本位论⑵等等。这些研究，对于深化对行政法的认识具有非常重要的意义，在这些观点当中，承载了我国行政法学者对行政法价值的考量与本质的理性探究。在行政法教材中，对这一问题的阐述也多放在“行政法的概念”一节，目的显然，为了彰显“什么是行政法”这一问题的本质所在，也就是，行政法何以为行政法？

行政法学基础理论问题的探讨，在一定程度上等价了“行政法理”的的命题，凡是一种基础理论，它对于学科的影响是全方位性的，这区别了我国早期行政法对行政法规范的分析。正是因为行政法基础理论的问题的重大性，使这一问题在行政学界有不少的争议。尽管理论成果众多，但是并没有形成一种主流的观点，也或者说没有形成流派。一元价值论强调对一个问题的正确回答只有一个，而一元价值论受到后结构主义和后现代主义追问，我们对于行政法学的研究，在很大程度上是借鉴了国外行政法研究的成果，而西方后现代主义对整个社会的影响却又是全方位性的。后结构主义和后现代所关心的是多元价值，这些多元的价值本质上必须是异质的。⑶我们如果要形成真正的系统的行政法学体系，就必须对基础理论承载的方法论功能进行反思。

笔者认为，要对行政法的基础理论探讨，必须首先认识这一问题的内涵是什么，只有了解了问题的实质，我们才能在这一问题进行更深入的探讨。

二、行政法基础理论问题的内涵诚如以上所述，行政法基础理论对于行政法学科的影响应该是全方位的，这种全方位的影响在一定程度上就是“行政法理”。

笔者认为，行政法基础理论至少应该回答了以下问题：

1行政法的概念，也就是什么是行政法行政法的概念是行政法学遭遇的第一个问题，如果第一个问题不能展开，或者表述含糊的话，就很难想象对行政法学研究的角度。对这一问题的回答，也表述了行政法学的价值，对实际的影响是：我们需要一门什么样的行政法学？或者说，我们所期望的行政法应该是怎样的？正因为对行政法学这个本质的问题很难全面或进行本质的阐述，有的学者刻意回避了行政法概念本质的表述，从行政法的表现形式入手进行。⑷

2行政法学基础理论决定了行政法学研究的领域以行政法母国法国为例，最初采纳的是公共权力说，但是随着行政的发展，一些行政行为很难依据这个标准纳入法律视野，以布朗戈案件为转折，狄骥建立了的公务说，随着行政职能的扩展，传统的公共权力和公务说已经不能说明整个行政活动，于是出现了公共利益、新公共权力等多元标准说。对我们来说，这一问题的回答也直接关系到整个行政法学学科体系的建构，一个学科体系应该包括哪些内容？每部分的内容应该涵盖哪些法律？例如，依据什么原理把行政诉讼法纳入行政法学体系？⑸行政程序法应该纳入哪一部分进行研究？如果缺乏行政法学基础理论的指导，行政法学只能是一些杂乱材料的堆积，行政法学研究者也只能是众多法律现象的“仓库管理员”。同时，行政法学体系应该是一个开放的体系，它能兼容将来行政行为更多的不确定性发展，将一些新的行政行为及时纳入行政法律的视野，而不必忙于修正得以建构行政法学体系的基础理论。

3行政法学基础理论应该成为行政法原则的理论支撑当今行政法学界和务实界对行政法的基本原则已经达成了很大的共识，即行政法的原则为行政合法性原则和行政合理性原则，然而这两个原则却是建立在对国外行政法比较研究的基础之上，缺乏“本土化”的理论支持，以合法性原则为例，对这一原则的理论支持仅是宪法上的“法治原则”，“合法性原则渊源于法治原则并以后者为基础，但法治原则属于宪法原则，合法性原则属于行政法原则”⑹。以宪法原则推演出行政法原则并没有错，但是我国是一个缺乏法治传统的国家，不像西方国家一样有着“契约论”和“自然法”的等理论的支撑，坦白说，我们根本没有自己独立的体系化的理念，在某种意义上，“”一词被赋予了工具性价值，单以宪法第五条来作为行政合法性原则的理论支持未免显的有点势单力薄。

4行政法学基础理论应当符合行政理念的发展趋势在大陆法系国家，公法私法是传统上对立的两极，但随行政职能的扩张演变，笔者认为“公法私法化”已经初露倪端，仍以法国为例，在80年代以前，行政机关在行政合同方面享有较对方合同当事人有无可比拟的优越权，包括对行政合同履行的指挥权、单方面变更合同权、合同解除权、对方违反合同的制裁权⑺，行政机关享有超出一般民事权利的权力，表现了强行政权力色彩，而在近二十年法国行政法的发展中，行政合同与往昔相比已经变的“面目全非”，“现在行政合同完全适用合同法（法国行政合同方面有公共工程特许合同，占用公产合同和公共采购合同——笔者注），行政机关与对方当事人地位平等，不再享有特权，行政机关违约必须承担责任，过去实行过错责任，现在国家更多承担无过错责任”；在近20多年的法国行政法发展中，公共服务部门也在努力提高自己的竞争力，不要求政府拨款，做到自治自足，而且公众与国家独立存在⑻。还例如，传统行政法学认为行政强制的单方性、高权性、命令性、支配性，这种传统的观念源自于大陆法系国家行政行为权力性和不可处分性，而有学者出于对公共利益的全面考虑，对参与型和互动型的行政理念的关注，对这种传统的观念进行了置疑，认为行政强并非绝对没有和解的必要性及可行性⑼。而有观点认为，市民社会与国家的分离和互动发展，奠定了法治运行的基础，中国要真正走上法治，就必须重构国家与市民社会的关系，确立多元权利基础、公权力权威和良法之治，并实现依法治国与市民社会理性规则秩序的回应契合⑽。有学者更指出，透过市民社会的建构逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成良性互动关系，才能避免历史上反复出现的两极摆动，推进中国的政治体制和经济体制的改革⑾。

三、行政法学基础理论中的范畴对行政法基础理论研究的范畴

笔者认为主要包括：

1现代行政理念与行政职能行政理念与行政职能的转换是行政法学领域的一个老问题，现代的行政已经从管理的行政向服务的行政转变，从命令的行政向合作的行政转变，从强权行政向弱权行政甚至非权力行政转变，我们需要思考的是，是什么内在的动力推动着行政理念与行政职能的转换？有无规律可循？

2个人与群体在西方思想史上，我们不难发现“个人”与“群体”是许多思想家进行叙事的角度。，如共和主义阿伦特关于“公共领域”和“私人领域”的对立，个人自由主义的旗手哈耶克关于“个人主义”与社会的对立⑿。公民个人权利与行政权力、公民个人利益与公共利益入题都应从这个角度入手。

3公共利益与公民个人利益传统的行政法观念认为公共利益与公民个人利益的冲突是现代社会最常见的现象之一⒀，公共利益与个人利益的关系因对宪法关于为公共利益而对征用的补偿的修改再次成为学界关注的问题，什么是公共利益？公共利益界定的标准是什么？这个词汇给人一种“只可意会不可言传”的神秘，而法律要求的不能是很含糊的表述，任何很含糊的表述都会成为权利或权力滥用的借口。用法律给“公共利益”进行规范的表述已经显示它的必要性⒁。而且我们也需要全面对传统行政法观念中的公共利益于个人利益的关系进行分析，究竟是否公共利益与公民个人利益之间存在着不可消弭的张力？18世纪法国唯物主义者爱尔维修认为道德就在于“最大多数人的利益”，他说：“道德主义者不断地谴责人性中的恶，但这只能表明他们在这个问题上是多么无知。人并不恶，他们只是由其利益所驱动。道德主义的谴责自然不可能改变人性中的这种动力。需要谴责的不是人性中的恶，而是立法者的无知，因为他们总是把个人利益放在与共同利益对立的位置上。”⒂

在处理公共利益与个人利益问题上，应该冲破传统上公共利益与个人利益对抗的这种惯性思维。我们认为行政机关是公共利益的代言人，当某项为公共利益进行的行政任务因个人利益的阻碍而难以完成时，行政机关可以采用其他路径完成，如果采用的路径可以完成这项任务但成本过高或者除非公民个人对公共利益做出“特别牺牲”才能完成任务的话，也应该重新考量公共利益本身，公共利益是一些公共的资源，如果量化平均分配的话，公众中每个人分的的份额是否非常可观？也或者公共的利益是一种远期的利益，大部分公民个人对应该分配的这份利益不是非常急需或者近期的意义不是非常重大，这种因为公共利益做出“特别牺牲”的个人却因此遭受了重大的损失的话，那么这种“特别牺牲”应该就是非正义的。同时，公共利益也不是一元化价值的载体，是多元价值的聚合体，如果为了某一两种价值的实现而牺牲了其他的价值，那么这种“公共利益”也是非正义的。

4公民个人权利与行政权力公民个人权力应该是行政权力行使的界限，对这一点，国内和国外的行政法学都给于了应有的尊重，也是当代行政法学的轴心所在。笔者以前比较赞成以行政权为核心建构行政法学体系，但是应该注重“效率”与“公平”，功利主义代表边沁把功利原理称“最大多数人的最大幸福或最大福乐原理”，这也应该是当代行政理念之一，同时要注意被罗尔斯所批判的功利主义对“效率”和“公平”的埋没：只痴迷于社会的整体利益而漠视弱势者的自由权遭受的恶待⒃。相对于强大的行政权力，公民个人权利当属弱者。特别是我国在经济蓬勃发展，人民的物质利益快速增长的时期，我们应当特别尊重非物质方面的权益。笔者认为，应该扩大行政诉讼法的受案范围，把被行政权力侵犯的其他非人身和财产的权利纳入救济范围。超级秘书网

5与行政法行政法素有活宪法、小宪法、动态宪法之称，行政法是宪法最重要的实施法，观念、制度、价值以及制度的设置对行政的发展的作用自然也应该纳入行政法学的视野，也是行政法学基础理论同样不可回避的问题。

6本土法律资源与国外法律资源不可否认，对国外行政法的比较研究对我国行政法学的发展起了非常重要的作用，但是我们也不能忽视当前我国建设的实际，要根据我国的历史传统、行政法的发展现状、以及我过当前的建设实际相结合，唯有此，才能更好地利用对国外行政法比较研究的成果，也才能更好地为我过当前的法治建设把脉，找到一条适合我国国情的行政法与行政法学的发展路线。

参考目录：

⑴周佑勇：<<行政法理论基础的反思与整和定位>>，载<<法律科学>>，1999（2）

第5篇

关键词：结构功能主义行政指导

一、行政指导的背景系统

笔者根据结构功能主义,简单列了一张结构图,其中有三层次,社会系统位于最高阶,行政系统及经济、法律、文化等系统属社会系统的子系统,而行政指导、行政强制等则作为行政系统的子系统位于第三阶。

本文要研究行政指导,首先要分析它的上阶系统即它的背景环境——行政系统受其同阶系统影响所产生的变化。

首先,从封建自然经济时期到自由放任主义经济时期再到市场经济时期,经济系统经历了一个由没有市场到市场占绝对控制地位再到市场频繁失灵、市场不断创新的过程。与之相适应的行政系统也经历了一个由专制管制到无为而治再到干预、服务于经济系统、促进经济发展的“服务行政”的转变。

其次,法律系统经历了一个从没有法到实在法再到承认自然法、对“法”作扩大解释的法治演进过程,在这个过程中,法的功能由“行为预期”转向“利益平衡”。与之相适应的行政系统也经历了一个由人治到“依法行政”、“无法律则无行政”再到“法治行政”、按实质意义上的“法”(包括法的原理、原则、习惯等)行政以补充实在法的缺漏、平衡各方利益的演化过程。

再次,全球和谐文化的重拾也使得政府开始主动去协调平衡各方利益,同时也调动行政相对人来积极参与行政,产生了一个由“消极行政”向“积极行政”的进化。

于是,笔者得出第一个结论,行政系统作为社会系统的子系统,受经济、法律、文化等其他同阶子系统演进的影响,如今正在朝“服务行政”、“法治行政”、“积极行政”的方向发展,同时它的这种发展也反作用于市场经济、法治、和谐文化,最终合力推进社会的进化。

那么,如何实现“服务行政”、“法治行政”、“积极行政”的目标呢?仅靠传统的行政手段如行政命令、行政强制当然做不到,必须要靠新型行政手段的配合甚至是替换,行政指导首当其冲。而且根据上文的分析,也不难得出另一个结论,有关于行政指导的功能:行政指导应灵活有效地服务于市场经济、弥补依法行政的滞后性缺陷、柔和民主地协调平衡利益。

二、行政指导的定义

上世纪20年代,德国学者耶律内克提出了行政机关印制散发“指导”文件的行为乃属于不直接产生法律效果的“单纯高权行政”。二战后,行政机关给予无拘束力建议的行为就被称作“指导式行政”。然,“指导式行政”大多被归入“服务行政”之中,并未受到足够重视而单独列为行政行为的一种,也未曾被详细定义,直至美军占领战败后被的日本。那时进驻日本政府部门却缺乏法律授权的美军常以“指导”的形式管理日本,这种非强制性的行政方式改变了“市场政府双重失效”的状况,在日本大获成功。到60年代,日本法务官僚林修三最早提出“行政指导”的提法和定义,自此,各国各学者开始了对行政指导不厌其烦的定义研究。

笔者也意欲以自己的方式从结构功能主义的视角来定义行政指导。根据结构功能主义,若我们将行政指导视作系统,其内部也可以分化为主体、依据、方式、程序、效果等组织,对这些组织的逐一分析有助于我们对它们共同组成的系统——即行政指导的概念进行厘定。

(1)从行为目的上看,行政指导服务于具体行政目的,无特定目的则非为行政指导。(2)从行为主体上看,行政指导的主体乃行政主体;权限是在其所管辖事务的范围内。(3)从行为依据上看,有法可依则依法指导,无法可依则应以法律原理、原则、精神作为依据。(4)从行为方式上看,行政指导的推行手段不具强制性,它通过建议、劝告、咨询、批评、鼓励等多种柔软灵活的引导方式以期相对人做出理解配合的选择。(5)从行为程序上看,行政指导必须遵循法定程序。(6)从行为效果上看,行政指导经单方作出时仅产生事实效果,但,行政指导作出后若经相对人选择接受,事实效果则转化为法律效果。

至此,笔者将行政指导的定义归纳为:行政指导是指行政主体在其管辖事务的范围内为实现特定行政目的,单方主动依据法律规定或法律原理、原则和精神,按照法定程序以建议、劝告、咨询、批评、鼓励等不具强制性的引导方式以期相对人做出理解配合的选择的行政事实行为。

三、行政指导的现实缺陷

行政指导林林种种的优点都是在应然层面上的,而实际上,作为一个新生的、不完善的制度,它在各国的实践中所体现出来的缺陷不比它的优点少,接着,笔者还是从结构功能主义角度从行为目的、主体权限、适用依据、适用程序、责任方面来分析我国行政指导实践中所存在的问题。超级秘书网

首先,就行为目的来说,行政主体常常怀抱维护政绩等不良动机,不惜侵害相对人利益,往往不公正、不民主地实施实质上已经被异化了的“指导”。

其次,就主体权限来说,因为行政指导赋予行政主体以极大的自由裁量权,不加控制的权限极易滋生腐败。

再次,就适用依据来说,我国既缺乏对行政指导必要的实体法律规定,又缺乏对一般法律原理、原则、精神的认识。使得不论是行政主体还是行政相对人都对行政指导不了解、不理解、不愿用或乱用错用,从而背离法治行政。

第四,就适用程序来说,我国未对行政指导作出任何程序性规范,致使行政指导的程序混乱,不透明、不诚信,这直接导致行政相对人对行政指导制度、行政主体不信任。

最后,就责任来说,我国错误地认为行政指导因具有非强制性、事实行为性,即可不对其责任作出规定。这使行使行政指导权的行政主体在应行使指导而消极不作为时或作出错误指导甚至是异化的“指导”而给行政相对人的利益造成损害时无需承担责任,与积极行政、服务行政相违背,与权责统一的责任行政相违背。越发刺激了行政主体违背法治精神进行有损相对人以及公共利益的“指导”,导致相对人对行政指导制度的排斥、也导致行政主体乃至政府形象的。

可见,目前行政指导制度在我国的境遇不容乐观,我们必须尽快由内而外地对其进行规定、为其创造条件,使其变得可行、可信。

参考文献:

第6篇

行政管理工作是各类行政机构的一项经常性、主导性工作，提高行政管理效能是行政管理的首要目标。下面是编辑老师为大家准备的行政管理效能评估机制的思考。

行政管理效能评估是指对行政机构的行政管理能力和水平进行监督检查，看其是否认真贯彻执行了国家的法律法规、方针政策以及国民经济和社会发展计划，是否认真、正确地履行了自己的职责，是否努力为人民服务，是否降低了行政成本。具体内容包括，(1)是否依法依规办事。即在行政管理中是否执行了党和国家的方针政策，是否遵守国家的法律法规，是否按规定的程序办事，是否执行了内部行政管理制度。(2)是否完成计划。计划既是行政管理的指南，又是行政管理的目标，也是行政机构之间的一种定约形式。定约的执行情况就成为评价行政管理效能的一个重要标准。(3)是否合理。即在行政管理中是否合理地、有效地使用了人力、物力、财力、时间和条件，充分发挥了现有潜力，最大限度地调动了人员的积极性、主动性和创造性，取得了理想的行政管理效能。

行政管理效能越来越多地成为考量行政机构行政能力的指标，但是由于行政管理效能评估机制的缺位，行政机构进行行政管理效能评估存在着不科学、不合理的现象。具体表现在：一是效能评估不及时，不能有效发现行政管理中出现的低效问题，不能及时对管理方案进行纠正和完善;二是效能评估不到位，不能评估到行政管理中的每个环节。评估了面上的工作，不能深入到点。或者正相反，评估了个别点上的工作，忽视了整个面的工作。

行政管理效能评估方法选择的不恰当，往往是由于不能选择成本一收益比最低的行政管理效能评估方法。为了更好地发挥行政管理效能评估的作用，就要提高行政机构科学决策的水平，就要设计更好的效能评估工作程序。以成本一收益为核心的绩效评估可以为行政管理效能评估提供科学工具，有助于工作程序的科学化，有助于提高行政管理效能评估质量。通过成本一收益分析，一是对不同行政管理领域及相应行政管理效能评估的成本和收益进行比较，能选择具有最高净收益的行政管理效能评估的目标;二是对不同行政管理效能评估方法的成本一收益比较，能选择行政管理成本最低、净收益最高的行政管理效能评估方法。

第7篇

内容摘要：新兴产业的核心技术链环节，将会有较多的大型企业进入，分享其利润并构成竞争关系，其市场结构也由原先的垄断市场结构演变为垄断竞争的市场结构。西部作为欠发达地区，产业发展的市场、技术条件不同于发达的沿海地区，从而导致新兴产业生命周期的变异和市场结构形成、演变的独特规律。实践证明，西部地区产业发展的市场结构模式只是市场结构范式的具体运用。

新兴产业指新技术产业化形成的产业。近年来，西部地区新兴产业经历了一个技术的引进、消化、吸收、创新的过程，同时其市场、技术、资金、政策环境等方面都独具特色，但它们的成长道路折射出了西部许多新兴产业的发展过程，这使西部同一产业内不同技术链环节的市场结构与中东部差异很大，进而使产业生命周期理论对西部新兴产业市场结构丧失了相当的解释力。

西部地区产业发展不仅仅是个微观市场结构问题，而是关系整个西部经济社会发展的宏观重大问题。在熊彼特批判完全竞争模式的缺陷及在信息不对称理论得到广泛认同后，市场完全竞争理论仅仅作为一种理想的但不切合实际的市场发展模式。而对于垄断竞争的市场结构范式的研究，实际上是关于完全垄断范式和寡头垄断范式，也将成为西部地区新兴产业发展模式选择的争论。

西部地区新兴产业市场结构特征分析

西部新兴产业内部层次明显，因技术、市场、资金、人才、政策环境等多方面的特殊性，战略环节导入期较长，形成垄断市场结构，而非战略环节分散竞争，而且不具备重要的研发技术，因此竞争力差，具体表现为：

（一）市场不确定性降低

产业技术创新的开发，能否商业化运作存在不确定性。同时缺少有关特定市场未来发展方向的相关信息，市场发展更难以预测。西部地区新兴产业发展滞后于发达国家或地区，其需求对象及市场发展方向都相当明确，因而市场不确定性减少。

（二）市场容量大

西部地区改革开放以来，社会生产力迅速发展，人们收入快速增加，国内市场规模迅速扩张，潜力巨大，同时对新兴产业，国家或地方政府有资金、政策等方面的扶持，以避免国外产品的冲击。

（三）产业链复杂

新兴产业包含着围绕特定产品或服务所开展的一系列生产或服务活动，存在上下游的链接关系，并形成了一个彼此紧密联系的产业链网络体系，其中支撑产业活动的关键技术的链接即核心技术链，它是支撑核心产业链运行和发展的基础。核心元件技术是指产业中核心元件的开发与设计技术，而产品架构技术指那些在终端产品实现过程中所使用的系统设计技术和重要组装技术（洪勇等，2007）。

新兴产业内部不同技术环节市场结构的变动趋势

西部地区正处于经济转型阶段，新兴产业关键技术环节的结构性进入壁垒将发生变化，表现为：

承接产业转移给西部带来了巨大的技术转让和直接投资，但发达国家或地区努力保持技术垄断和技术优势，牢牢把握住其核心技术。当西部产业某一环节的技术突破时，我国东部或发达国家为了继续获取超额利润，将被迫转让部分核心技术。

资本积累不断增加。资本短缺曾经是西部地区经济发展中的主要矛盾，随着改革开放、西部大开发的不断深入及近年产业转移的不断增加，西部金融形势发生巨大的改变，一些大型企业也能够较容易地获得廉价的银行信贷资金，资本约束大为减轻，部分产业甚至出现资本过剩现象。知识技术的溢出效应。知识技术的传播、扩散及增值是社会经济生活中的一种趋势，主要因为新兴产业技术势差的普遍存在，从势位高的组织向外扩散，创新技术也随着时间和空间的变化而不断伸展，加上西部企业缺乏成熟的技术保护机制，加速了技术的扩散。

市场需求因素。随着产业的发展，其商品将不断成熟，市场容量也不断增加，人们对该产业的技术、顾客、产品开发、竞争者情况等也有了确切的感知。另外，为了避开关税壁垒、反倾销及地方行政制约，规模企业可能会在西部直接投资建立生产企业，进一步提升市场的知名度及需求。

与世界先进企业相比，西部地区企业还处于弱势地位，难以实现技术垄断；它们也难以像发达国家优势企业那样，生产出相互兼容的第二代产品，增加用户的转换成本，对两代产品实施捆绑销售（吴照云、余焕新，2008）。因此，新兴产业的核心技术链环节，将会有较多的大型企业进入，分享其利润并构成竞争关系，其市场结构也由原先的垄断市场结构演变为垄断竞争的市场结构。而非核心环节也发生巨变，企业向集团化、集群化方向发展，竞争形态也由分散走向寡头。

西部地方政府在新兴产业市场结构调整中的作用

（一）对新兴产业核心环节给予大力扶持

新兴产业核心环节肩负着振兴西部民族工业的使命，同时顶着技术创新的压力，应该受到重视，给予技术方面的扶持，比如，建设和完善科研基础设施对这类企业开放的机制，加速科技资源向这类企业的流动等。西部地区的新兴产业核心环节不仅是知识密集、技术密集，也是资金密集型的，因此特别需要资金和人才的支撑，如政府财政投入、企业自身的研发投入、风险投资资金等。例如广西区政府通过完善和规范市场，完善中介服务，动员大量社会资金投入高技术产业领域。

（二）对新兴产业非核心环节给予适当的引导

对于新兴产业中的非核心技术环节，政府有必要对其给予及时和必要的引导，避免其低水平重复建设、无序竞争的局面，而发展产业集群是解决此类问题的一个重要选择。产业集群，是指特定的领域里相互联系的公司和机构在地理位置上的集中，建立在社会关系和网络基础之上，形成上、中、下游结构完整，支持产业体系健全，具有灵活机动等特性的有机体系。政府可以制定相应的规划，引导进入新兴产业非核心环节上企业形成产业集聚，进而形成集群。

（三）明确市场规则

核心环节获得的高额垄断利润，会诱使众多厂商进入该环节。因此，政府要采取相应政策措施，防止产业进入成长期的混乱，如政府对特定新兴产业的企业进入和退出行为作出明确的规范。对进入进行管制是为避免厂商的过度进入导致过度和低效的竞争，降低退出壁垒是为经营不善的厂商提供一条正常、高效和低成本地转移配置不当资源的途径（杨蕙馨，2000）。

（四）加强对民营企业的扶持和引导

西部的大型企业和企业集团中国有制占据主体地位，而以国有制为主体的大公司和大集团，一方面容易造成政企不分，另一方面由于产权单一，不易形成规范的公司治理结构和有限的提供公司持续发展资金的能力，这将在很大程度上影响大型企业和企业集团的未来扩张能力（牛文等，2006）。相反，民营企业却是西部地区经济发展的有力支撑。因此，西部地方政府应在税收、资金、技术等方面给民营企业一定的扶持，引导创建合适的组织形式，拓展发展空间。

（五）推动企业优化重组

推动企业优化重组，强强联合，实现优势互补、资源共享，增强与国际规模企业竞争的实力。国际规模企业，在各自保持自身独立发展的同时适时进行重组与联合，优势互补已成为国外企业保持持续竞争优势的重要战略手段之一。而西部新兴产业，无论零部件生产企业还是整个产品生产企业，高校、科研院所与企业之间，技术交流合作不多，更别提重组与联合。因此，地方政府应在促进新兴产业企业之间的合作、专业化分工方面有所作为。

参考文献：

1.吴照云，余焕新.中国新兴产业市场结构演变规律探究—以有机硅产业为例[J].中国工业经济，2008（12）

2.杨蕙馨.从进入退出角度看中国产业组织的合理化[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2000（11）

3.陆奇斌等.中国市场结构和市场绩效关系实证研究[J].中国工业经济，2004（10）

4.孙天法.中国产业发展的市场结构选择[J].中国工业经济，2006（1）

第8篇

机遇选择环境，环境带来机遇，谁能抢先创造良好的发展环境，谁就能吸引更多的优质资源为其所用。站在新起点，遂宁要在新一轮发展中赢得主动，就必须以转变干部作风加强机关行政效能建设为突破口，大力推行首问首办责任制，创优发展环境，提高机关效能和服务水平，努力开创遂宁又好又快发展的良好局面。

大力推行首问首办责任制既是提升遂宁竞争力的需要，也是一项长期而艰巨的任务。当前，我市部分干部作风和机关行政效能还存在着与加快发展、科学发展、又好又快发展不相适应的突出问题：工作没激情，对责任范围内的事情不了解、不掌握；工作效率不高、落实不力，工作浮在表面，不下深水，不愿做艰苦细致的工作；服务意识不强，想问题、办事情不是一切从群众利益出发，而是从部门利益、个人利益出发……为此，我们必须深入查找和切实解决影响机关行政效能的突出问题，大力推行首问首办责任制，努力推动各级机关和广大干部作风明显改进、服务能力明显增强、办事效率明显提高。

实践证明，大力推行首问首办责任制是坚持立党为公、执政为民的具体体现，是优化遂宁发展环境的迫切需求，只有进一步推行首问首办责任制，才能让企业更好地发展，让群众得到更多的实惠，让基层办事更快捷方便，为建设现代产业高地，推进遂宁跨越发展提供坚强的制度保障。

大力推行首问首办责任制，要强化服务意识。对于广大党员干部来说，服务意识实际上就是亲民意识。要通过加强思想教育，在政府工作人员头脑中牢固树立全心全意为人民服务的思想，让基层和群众感受到新变化、新气象，为构建和谐遂宁奠定坚实的基础。

大力推行首问首办责任制，要全面提高办事效率，推进机关工作全面提速，彻底改变“群众跑来跑去，领导批来批去，部门转来转去，开会议来议去，问题还是哪来哪去”的状况。同时，要认真履行职责，对基层和群众要求办理事项的，工作人员要热情接待，周到服务，彻底改变“门难进、脸难看”的干部作风和机关行政的局面。

大力推行首问首办责任制，要按照负责到底的原则，对属于自己职责范围内的事项，能当场办结的要当场办，不能当场办结的要告知办结时间，对申办材料不符合要求的，必须当场验明和明确告知申办者，并进行详细指导和说明。对不属于自己职责范围的事项，要为当事人提供详细的指引服务。

第9篇

目前，行政管理专业硕士论文选题还比较粗疏，影响论文质量提升。一些学者对硕士学位论文的选题展开了研究。徐金平（2006）对当前硕士研究生学位论文选题存在的问题进行了研究，认为一些硕士论文选题盲目求“大”、求“新”、求“异”，或者论文选题过于平淡，体现不出应有的开拓性。[1]周毅（2009）分析了研究生学位论文选题的原则，即根据研究目的、实力、条件、兴趣和独到见地，结合地方特色、社会实际、学术价值和科学发展趋势选题，“小题大做”、扬长避短原则。[2]雷伟伟、袁占良（2008）探析了研究生学位论文选题与创新能力培养的关系。[3]吴赞敏、梁旭巍（1997）分析了研究生学位论文选题与论文质量的关系[4]。孙国强（2007）[5]，李志义、刁玉玮（1995）[6]对研究生学位论文的选题来源、方法和技巧进行了研究，他们认为学位论文选题是研究生培养的重要环节，在选题时，研究生既要从不同来源确定选题，又要掌握正确的选题方法，同时还要掌握一定的选题技巧。以往研究主要是把学位论文选题作为一个抽象的一般概念进行研究，即不根据专业特征对一般学位论文共性进行分析，对某一专业学位论文选题深入分析较少。随着公共领域面临问题的复杂性、多样性程度的加深，行政管理硕士有更多“文章”可做，这些“文章”选题质量值得研究。本文运用内容分析法对“CNKI-硕士学位论文数据库”中截至2014年10月30日显示被引用过的2011至2013年行政管理硕士（学术型，下同）学位论文样本的选题质量进行实证研究。

1研究框架及假设

20世纪90年代，行政管理专业归属发生变化，即从政治学下的二级学科中脱离，成为独立的学科，行政管理专业由原先的理论型向实务型转变[7]。斯托克斯不赞同“基础研究”、“应用研究”二分法，他提出了四象限体系分别是，高基础、低应用的波尔象限、高应用、低基础的爱迪生象限、双高的巴斯德象限，以及双低的以训练为目的的象限。[8]

行政管理专业学生选题可能表现出显著的解决问题导向，与此同时，社会对硕士研究生的理论水平有较高期望。解决问题导向的研究需要进行大量的经验主义方法收集资料。按照行政学常用的收集资料的方法，将收集资料的方法分为非经验主义方法和经验主义方法，经验主义方法包括问卷调查、实地访谈、参与观察、受控田野调查或实验法。[9]行政管理硕士研究生运用经验主义方法会受到客观条件限制，他们可能会转而借助于非经验主义方法，最常见的就是文献法。虽然采取文献法能够低成本、便捷地收集资料，但不利于硕士研究生创新，知网、万方等数据库可能成为一些人“加工论文”的工具。论文相互借鉴、模仿，大量选题重复。本文提出假设：行政管理硕士学位论文选题位于“高应用、低基础”的爱迪生象限和“低应用、低基础”的学生实验象限。

2类目及样本选取

根据研究目的，同时，在参考相关学者的研究基础之上，设计分析类目，包括研究主题、研究层次。研究主题划分为行政理论、城市治理、行政体制、公共财政、绩效管理、人力资源、公共服务、政社关系、公共危机、网络舆情、政府规制、公共政策、电子政府、服务型政府、行政伦理、政府职能等子类。研究层次借用W·理查德·斯科特（W.RichardScott）提出的研究组织的三个分析层面，即社会心理层面、组织体层面和生态群层面[9]。其中，社会心理层面关注个体行为；组织体层面关注组织结构和过程；生态群层面关注环境中的组织群。本文的分析单元是文献题名、年份、出版者等。在进行样本分类时，不可避免的参杂了主观判断因素，为提高分析的信度，在导师、同学中背对背进行相同数据分类。减少主观判断成分。

本文在“CNKI-硕士学位论文数据库”当中，分年度筛选出一级学科代码为“120401”（即行政管理专业）的硕士论文，按照被引用次数进行排序。对其中被引用过的论文进行分析。其中，2012年、2013年被引用过的论文共495篇，全部抽样。由于时间越长，被引用次数也随之增加，如2011年当年知网平台收录的论文，当年被引用1次，在随后的两年可能再次被引用，因此，2009年至2011年被引用论文总体规模大，为方便研究，采取系统抽样方法，选取458个样本。样本容量为953个。

3结果与分析

3.1硕士研究生选题偏好分析

如图1所示，行政管理硕士学位论文选题偏好比较明显，主要集中在公共危机与网络舆情、政社关系、公共服务领域，其他领域的选题则比较分散，每一主题的样本占比都不足10%，7.56%的选题难以归类。

①研究政府与社会关系问题。具体表现为研究政府和非政府公共部门、社区等公民自组织之间的角色关系，以及公共服务外包、公民参与等问题。其中，研究社会组织的占35.03%，涉及政府对社会组织的管理和培育，如《云南省社会组织培育机制研究》、《我国基金会的资金管理研究》、《我国非营利组织税收政策现状及问题研究》等；社会组织作为多元主体参与治理过程，如《政府与非政府组织互动关系研究》、《我国公共危机管理中的非营利组织参与研究》、《民间组织参与农村公共服务研究》等；以及准政府社会组织，如工会、妇联等职能，如《社会管理创新视角下的工会职能定位研究》等。研究社区治理的占24.08%，研究社区治理的样本中51.52%对某个案例或多案例进行实证研究，如《我国城郊撤村建居社区治理研究——以青岛市黄岛区为例》、《北京建设世界城市背景下社区文化建设研究——以麦子店社区为例》。此外，这一类的研究还包括研究事业单位改革，如高校去行政化、医院“管办分离”；村民自治、公民参与等问题。

②研究公共危机以及网络舆情。涉及的范围包括公共危机的诱发机制，政府同其他主体对公共危机、网络舆情的治理，其中，公共危机的研究以群体性事件为主。如《我国群体性事件的发生机制研究》、《征地拆迁引发的群体性事件及其对策研究》、《政府在公共突发事件中的微博舆情应对》、《网络舆论危机中的政府应对策略研究》。

③研究政府提供文化、公共交通等公共产品、公共服务职能，以及区域、城乡之间公共服务均等化问题（以下简称为“公共服务”）。专门研究公共服务均等化的样本21个，占这公共服务样本总数92个的22.83%。研究公共服务的样本呈现出地域化、本土化色彩，针对西部地区，或是针对某一特定地区进行研究，如《西部地区政府公共服务能力建设研究》、《鄂尔多斯市公共文化服务体系建设研究》、《泰安市农村公共文化事业投入问题研究》。有2个样本介绍国外经验，分别是英国公共服务改革、新加坡住房制度。此外，养老问题的研究较多，其次是就业和文化、教育、医疗卫生等。

从研究层次上看，近五年行政管理硕士研究生偏好生态群层面的研究。研究生态群层面的样本数405个，占总数的42.50%；研究组织体层面的样本数366个，占总数的38.41%；研究社会心理层面的样本数126个，占总数的38.41%；其他样本数56个，占总数的5.88%。由此可见，行政管理硕士研究生偏好将政府置于外部环境当中，与外部环境、其他主题互动的外部视角。研究政府自身的内部视角占了较小份额。

不难看出，行政管理硕士研究生偏好的研究主题与研究层次与近五年热点问题存在相关性。社会矛盾凸显、社会群体利益诉求上升，公共部门对公平性、回应性赋予更高的价值，需要理清政府权力边界，给社会更多的发展空间，但仍然强调政府在提供公共服务方面的责任，尤其是提供均等化的公共服务。十八届三中全会提出实现“治理能力现代化”，行政管理领域的研究者一般将“治理”理解为一种角色关系，将好的治理理解为多元主题的共同治理，这一领域的研究增加。研究这类角色关系的论文占总体的比重由2009年的12.03%上升到2013年的65.42%。

行政理论研究数量很少，只有三篇论文，分别是对新公共管理理论、新公共服务理论和战略管理理论进行描述。行政管理硕士学位论文一般会对相关理论进行表面化的引用，如研究政府与社会关系的论文，堆砌引用治理理论、政府失灵理论等，而文章主体部分脱离理论展开，理论游离于文章之外，“两张皮”现象较多。行政管理专业更多体现为一种“工具”，而不是一门“科学”。

3.2硕士研究生选题重复现象分析

行政管理硕士研究生选题较为集中。前已述及，选题偏好集中在三个研究主题，而其他研究主题样本数量较少。以“公共财政”为例，每年“公共财政”的选题样本数占当年样本总数的比重都不超过5%。研究的具体内容也较为单一，缺乏非税收入管理、国库集中收付制度等内容，对公共预算的研究主要集中于研究公共预算的透明性，如《公共预算透明保障机制构建研究》、《预算民主视角下我国公众参与政府预算的研究》等。选题呈现出两极化趋势。此外，行政管理硕士研究生选题重复现象也比较突出。如表1所示，同一选题下存在多个样本。

对行政管理硕士学位论文选题偏好、选题的集中重复情况的分析验证了假设，即行政管理硕士学位论文位于“高应用、低基础”的爱迪生象限和“低应用、低基础”的学生实验象限。

4选题质量提升对策

行政管理硕士学位论文的选题紧趋政治热点、社会问题，基础性研究较弱，理论应用堆砌、表面化；集中、重复的选题较多，选题结构失衡，多数停留在“低应用、低基础”的“学生实验”阶段，研究价值不高。究其原因，首先，硕士研究生原著阅读量有限。硕士研究生对原著缺乏兴趣，仅仅针对热点问题提出研究问题，利用二手资料对理论进行零散化的理解，由于缺乏理论积淀，难以上升到一定层面。因而对理论的应用呈现堆砌化、表面化。

其次，行政管理硕士研究生实证研究“短板”。习惯于采用非经验主义研究方法收集二手资料，在知网、万方等平台收集期刊、论文资料后，进行整理、修改。通过非经验主义方式进行资料搜集，相比实证研究更加简单便捷，但过多的依赖二手数据写作论文，难免造成研究的重复，而且许多论文都仅仅是对前人研究的成果稍作修改，并非对现有成果的发展和创新。可以预见如果研究生没有从意识上消除对二手数据的依赖，在研究中不愿意实践和创新，行政管理专业未来的论文质量将大打折扣。

以上分析可知，提升行政管理硕士研究生选题质量可从两方面入手：一是强化硕士研究生经典阅读意识。目前的激励机制，易导致研究生过分关注、参加课题、学术会议数量，潜心钻研原著的时间和兴趣减少。可以考虑适当改进目前的评价机制和方法。二是倡导研究生实证和创新精神。消除行政管理硕士研究生对二手资料的过度依赖，为硕士研究生创造多途径开展问卷、访谈等经验研究，增加用于课堂外的时间，让他们真正了解现实问题，同时，优化研究生课程设计，增加计量经济、统计分析方法等课程，提升行政管理硕士研究生数据挖掘、深入分析能力。

参考文献：

[1]徐金平，韩延伦.当前硕士研究生学位论文选题存在的问题及建议[J].学位与研究生教育，2006，01：42-45.

[2]周毅.研究生学位论文选题原则及方法[J].学位与研究生教育，2009，10：34-41.

[3]雷伟伟，袁占良.研究生学位论文选题与创新能力培养[J].中国电力教育，2008，15：56-57.

[4]吴赞敏，梁旭巍.研究生学位论文选题方法与论文质量的研究[J].天津纺织工学院学报，1997，03：29-32.

[5]孙国强.研究生学位论文的选题来源、方法与技巧[J].山西财经大学学报（高等教育版），2007，03：21-23+27.

[6]李志义，刁玉玮.研究生学位论文选题浅议[J].高等教育研究，1995，04：15-16.

[7]何艳玲.我们在做什么样的研究：中国行政学研究评述[J].公共管理研究，2007，00：21-42.

[8][9]（美）W.理查德·斯格特（W.RichardScott），杰拉尔德·F·戴维斯著.组织理论：理性、自然和开放系统[M].高俊山译.北京：中国人民大学出版社，2011：19-20.

基金项目：

本文系中南财经政法大学2014年研究生教育教学理论研究课题“行政管理硕士学位论文选题质量分析及提升对策研究”（项目号：2004JY01）的阶段性成果。

作者简介：

第10篇

关键词：行政服务中心；“一站式”；行政审批；困境

中图分类号：C91 文献标识码：A

文章编号：1009-0118（2012）09-0249-02

一、引言

以行政服务中心为题名在CNKI的《中国优秀硕博学位论文数据库》上进行精确检索，共检得自2000年至2011年相关学位论文25篇，以政务超市为题名进行精确检索共检得学位论文4篇；在《中国期刊全文数据库》中，以行政服务中心为题名进行精确匹配检索，共检得自2000年到2011年相关文章169篇，以政务超市为题名精确匹配检索到相关文章35篇；以行政服务中心为题名在《重要报纸全文数据库》中进行精确检索共检索到从2000年到2011年相关报刊、报道1139条。

二、国外研究现状

目前西方国家对公共行政服务中心的研究起步较早，研究已经较为深入，不仅研究面非常宽大，而且已经深入到了一些具体领域。下面就国外对行政服务中心的研究成果进行简要的介绍。

（一）行政服务机构的基本概念

1997年美国联邦基准协会的研究报告认为“一站式服务提供了一个强有力的解毒剂。在一站式范式之下，一个顾客所有的业务都能够在一个单一的接触中完成”。［1］

（二）行政服务机构的障碍以及解决对策

萨德认为政府部门主义是“一站式”服务发展的重要障碍之一。［2］库彼克和哈根认为在行政服务机构的建设过程中可能会遇到：缺乏部门合作；合法缺失；人员与技术问题等问题。［3］施龙和曼斯认为在“一站式”政府的建设中，要加强与公民的沟通与互动。［4］

从上述国外学者的研究来看，他们基本是将行政服务机构纳入到整个国家的“一站式”政府的研究范围之内进行探讨的。这对于我国行政服务中心的建设和发展提供了很好的借鉴意义。

三、国内研究现状

由于行政服务中心仍属新生事物，理论界和学界对其缺少应有的关注和研究，比较系统和深入的研究还不多见。下面就国内学者的几个重点研究方向进行论述。

（一）行政服务中心的产生及相关概念

杨四震认为，行政服务中心、行政许可法与行政审批制度改革之间有着必然的内在联系。［5］陈虎认为“政务超市”是以市场化为导向、以顾客(公民)服务为核心理念的新公共管理范式下重塑地方政府的一个典范。［6］孔靓、柳彩莲认为“政务超市”是“新公共管理理论的政府改革模式”。［7］

（二）行政服务中心的作用

杨树人认为行政服务中心的审批“一站式”对于适应市场经济需要、应对WTO的挑战，特别是在反腐倡廉方面，有着重要功效。［8］俞可平认为，“政务超市”是基层政府转变职能的一种很好的创新形式。［9］张霁星认为，行政服务中心对促进政府职能转变和行政管理体制改革，建设法治政府、从源头上预防和遏制腐败意义重大。［10］

（三）行政服务中心的发展方向

中国社科院的周汉华认为，物理的行政服务中心将被虚拟的行政服务中心所替代。［11］李金龙等人认为从政务超市向执行局的发展是政务超市未来的发展趋向。［12］陈伟认为，行政服务中心未来的出路在于必须把服务中心纳入电子政务的整体框架之内，以电子政务统领服务中心的发展。［13］

（四）行政服务中心存在的问题与困境

吴爱明和孙垂江指出目前“一站式”服务只体现在收发材料环节，与其说是一种制度创新，不如说是一场“政府作秀”。［14］郭济认为，各地行政审批服务机构发展还很不平衡，还缺少理论体系与组织机构的有利支持。［15］吕维霞、陈哗将服务中心引发的难题归结为总体认识存在偏差，自身定位不甚清晰，法律地位不明确，运行保障制度欠缺，配套改革相对滞后。［16］张雾星认为，进驻“行政服务中心”的各部门与后台单位仍是一种“前店后厂”的关系，削弱了行政服务中心的实际意义。［10］陈时兴认为，服务中心缺乏强有力的体制支撑与法律保障，在协调部门关系中困难重重。［17］

（五）行政服务中心困境的解决对策

姜晓萍从明确职能定位，完善运行机制，健全制度体系，推进电子政务以及塑造行政服务中心文化等六个方面提出了相关建议。［18］段龙飞认为在即有的体制安排下，通过机制创新可以提升行政服务效能。［19］董娟认为行政服务中心建设必须遵循行政组织法定原则，强化组织内部人事管理权，实现资源共享。［20］冯梦成认为行政服务中心建设应遵循合作整合机制理念，推进行政审批服务中心建设。［21］

综上所述，理论界对行政服务中心的关注和研究愈见深入，并针对出现的问题提出了一些富有价值的对策，但这些研究多属归纳或解释性研究。从总体上看，目前对行政服务中心的机构和功能定位以及未来的发展方向还缺乏富有说服力的结论，全面深入的实证研究还比较缺乏，大多数停留在对于“一门服务”这一服务模式的研究上，对于“一口受理”的服务模式还缺乏研究。

第11篇

在公共管理研究前沿阵地美国，从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①，继之不断有学者加入到这个队伍，他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点，聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年，继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后，国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题，从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为，研究方法固然重要，亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但内容决定形式，研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素，对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中，运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③：曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材，提出我国公共管理学教科书编著存在的问题，但由于该文发表较早，所选书目偏旧，样本偏少，所得结论局限于公共管理学（不包括公共行政学和行政管理学）教材；另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究，对行政学的范式转换进行经验检验，但是评估指标单一，未能充分挖掘教材所提供的信息，虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限，但是国内教材的质量参差不齐，无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑，本研究以典型样本为主，并把范围扩大到公共管理学类（包括行政管理学和公共行政学）的中外经典教材。

二、研究设计

一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。

三、结果分析与比较

（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。

（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。

（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。

（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。

（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。

笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。

学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究NGO回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。

四、公共管理教材的编著途径

第12篇

关键词：行政中心 ， 功能 ， 规模 ，形式

Abstract: the administrative center complex social exercise social management functions as an indispensable part of the experience in our country for a long time development, in recent years in "western development" under the background of the northwestern region of small and medium-sized cities of administrative center rise to a construction boom. This paper closely with the development of times, through a large number of under construction and to the northwest of built small and medium-sized cities in central administration of the investigation, the administrative center construction of theoretical research and view refining.

Keywords: administrative center, the function, the scale, form

中图分类号：S611文献标识码：A 文章编号：

1 引言

随着西北地区社会经济的快速发展，城市化进程的加速，行政中心成为各地重点建设的项目之一，对行政中心区的规划设计思路也在发生改变，一方面，权威、严肃不再是行政中心建筑的“标签”，本着“平等”、“亲民”、“服务”的执政理念，行政中心的设计根据各地的地域特征和文化而呈现出新的特征；另一方面，行政中心建筑建设呈现出许多值得商榷的方面，如建筑风格形象单一，总体布局规模宏大、起点定位高依然是行政中心建筑的“通病”，“最牛政府豪华办公楼”的消息屡见报端。笔者通过对酒泉市、白银市、银川市、固原市、中卫市、石嘴山市等地的新建行政中心区的调研，对西北地区中小城市的行政中心区建设进行了总结和研究。

2 中小城市行政中心区建设现状

目前西部地区23个地市级以上中小城市中，新建行政中心11个，其中陕西省2个，甘肃省3个，宁夏自治区5个，新疆1个，这些行政中心区往往位于城市新区之内。在各省所下属的县级市和城镇中，也有众多的城市已建或正在筹建行政中心区，已建的如陕西的商洛市、洛南县等；筹建的如陕西的杨凌、长武县等。在笔者接触的张掖市滨河新区修建性详细规划项目中，行政中心区也是作为整个新区的启动项目来进行设计。

3 中小城市行政中心区功能

目前,行政工作人员和社会公众已经成为中小城市行政中心的两个主要的服务主体。针对这两部分人群，中小城市行政中心的功能也可以归纳为针对行政工作人员和社会公众的内外两部分使用功能。而随着政府职能的转变与执政为民思想的深入，内外功能的比重也产生了变化。中小城市行政中心的功能突破了政治功能的局限，面向大众，为公众提供服务，服务内容也要求行政中心承载了更加丰富的功能。

具体而言，中小城市行政中心的功能主要包括：内部使用功能：办公、会议、后勤等；外部使用功能：中心、展厅、市民大厅、服务中心等。

4 中小城市行政中心区规模

随着城市扩张，功能构成逐渐改变，中小城市行政中心作为行使社会职能的机构，规模也发生了变化。1999年国家计委颁布了《党政机关办公用房建设标准》，该建设标准中提出了许多关于行政办公建筑建设规模控制的相关导则，此外，2007年国务院下发了《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》也通过对建筑物的若干规定对行政中心的规模进行控制，这些文件的出台有很强的积极作用，但根据笔者的调研，各地城市行政中心主体建筑面积，用地面积存在着很大的随意性，一些中小城市行政中心的规模甚至超过了特大城市行政中心的规模。这种现象说明目前城市行政中心规模的确立不是建立在理性分析的基础之上，存在着相当的随意性与盲目性。

中小城市行政中心建设规模控制涉及到诸多因素，如城市定位、功能构成、设计思路等，需要当地政府和设计人员理性分析，参照成功案例，定制人均建设指标等。长远的看，现阶段中国城市化进程加快，城市不断扩张，行政中心规模扩大是发展趋势，另外由于行政中心功能愈加复杂，向着复合化发展，其所包含的城市功能不断增加，各地情况不一，使得行政中心的建设规模很难形成统一的标准（见表1）。

表1. 笔者调研各地行政中心相关指标

城市名称 建筑面积 用地面积 广场面积 绿地面积 容积率

（m2） （m2） （m2） （m2）

酒泉市 42000 347000 260000 110800 0.12

银川市 94300 294400 156000 150000 0.32

石嘴山市 88000 550000 74000 375000 0.16

固原市 45000 226500 112000 150000 0.20

中卫市 65000 365000 115000 186000 0.18

白银市 74000 135000 93000 40000 0.55

5 中小城市行政中心典型单体平面

中小城市行政中心功能构成的变化，使其突破了原有的布局模式，出现了各具特色的典型单体平面。

5.1 “一”字型

“一”字型的平面形式比较传统，大多行政建筑采用这样的布局形式。“一”字型平面多是将各个行政部门集中布置在一幢大楼内，通过不同的楼层或者相同楼层的左右将其分开。这样的布置空间模式单一，交通流线过长，不利于部门间的联系，如中卫市行政中心。针对这些缺点，设计人员对“一”字型的平面形式进行了改进，为了避免流线交叉干扰，从中间将“一”字型打断，中间用连廊等连接，形成了“门”式布局，如酒泉市行政中心。

5.2 “口”字型

在行政中心的平面设计中，将庭院空间引入其中，构成内庭院，便出现了“口”字型的平面布局形式，建筑的每一个边即容纳一个相对独立的功能，各功能之间既有分隔，又有效联系，并共享庭院，空间更加丰富的同时，也满足了不同功能的需求。

如固原市行政中心，平面布局形式为“五角大楼”，“四大班子”分别被安置在不同方向的边上，各拥有独立的出入口，相互围合，共享庭院景观。

5.3 “品”字型

越来越多的中小城市行政中心采用“品”字型的平面布局，此类平面大多轴线对称，占地面积大，行政中心位于轴线的正中，两侧对称布置辅助功能的建筑，三座建筑形成“品”行的空间，反应出中国传统建筑的违和感和纵深感。通过“品”字行政中心前面市民广场的衬托，更加体现了主楼的庄严和气势，并且强调了城市的轴线，如银川市行政中心。

6 结语

本文并不是对西北地区中小城市的规划设计做一次系统、全面的阐述，目的在于从调研出发，对已建的行政中心表现的特点、出现的问题进行分析，提出自己的观点和意见。期望能对中小城市行政中心的规划设计创作理论有一定的补充和创新，对以后的此类项目有一定的参考价值。

参考文献

[1] 张洛，徐永利.中国现代城市行政中心建筑的演变[J].时代建筑，2004

[2] 马翔 .中小城市行政中心设计的评判与反思――以浙江地区为例 [D].浙江大学硕士学位论文，2002，

第13篇

关键词：依法行政；法治；政府职能；行政责任

一、依法行政的概述

依法行政是一种治理国家的理念。依法行政的基本内涵就是要求政府在履行职责和行使权力的时候要遵守法律和行政法规的要求，所有的行政活动只能在法律授权的范围内进行，并且不得违背现有的法律的规定。该原则是行政活动必须遵循的首要原则。

推进依法行政、建设法治政府，“就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治“官”、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。”[1]政府的工作会由具体的国家工作人员去实施，也就是通常所说的公务人员。这些人员的素质高低直接关系到依法行政的进程。他们在依法行使公务的是时候，其身份是被公务所吸收，没有独立的人格，他们代表着国家，这也意味着对他们的要求也就更加的高。他们要认识自己身份的双重性：虽然他们代表国家行使管理的权力，但是他们又是人民的公仆，要遵循全心全意为人民服务的宗旨。正确行使国家和人民赋予他们的权力，不能。

二、依法行政中存在的问题及解决措施

由于我国经济发展的不平衡，呈现出东部发达、中部次之，而西部较落后的局面，面临的困难还有很多。各地的文化又异，因此在开展具体的行政工作时要结合当地的实际情况。但是在政府推进依法行政的进程不免会遇到一般性的问题，主要有一下三点：

（一）在我国社会的转型中如何合理的转变政府职能

目前我国的社会经济正处于大发展，社会正处于大变革之中，社会进步的同时，也产生了许多新问题。而面对日益新意的问题和增多的矛盾，政府如何定位其在社会中的地位，关系到社会工作的顺利进行与否以及民众的切身利益。在过去社会主义发展的探索道路上，政府管得过宽、过紧，“由于历史文化、传统体制等多方面原因，公民和市场主体自主、自我和独立意识比较缺乏，市场体制不完善，社会组织不发育，或者畸形发育，这些因素导致了整个经济社会的发展比较多地依赖于政府，依赖于行政权力的作用。”[2]但是那也是当时社会经济发展的需要相适应的。随着我国市场经济的不断完善与发展，经济社会发展中遇到的不少问题，政府的职能也要不断的与时俱进，积极探求，建设法治政府目标的提出，进一步明确了政府转变职能的任务。对于市场的宏观调控，要遵循价值规律，并以之为前提条件要进行政府必要的管理。

（二）不断完善行政立法

随着我国社会主义法律体系的建立和完善，行政法规也得到了不断的丰富与发展。依法行政不仅包括在法律规定的范围内正确的履行职责，还表现在行政机关在法律允许的范围内制定相应的行政法规和规范性法律文件等。法律具有相对的稳定性和高度的概括性，而社会却是在时刻变化发展着的，因此不断变化的现实与具有内在稳定性的法律法规之间就可能产生相应的矛盾，有时现有的法律法规就会无法满足现实的需要。从这点上来看，行政机关就有了制定行政法规的需要，而在制定相应的行政法规的前提是在宪法、法律规定的范围内进行。社会生活与现象纷繁复杂，而法律不能进行一一列举，必须进行抽象性的概括。行政机关在进行具体行政行为的时候，就要充分的理解。

行政执法中以罚代管、一罚了之现象比较普遍，乱用、滥用手中的执法权力。问题虽小，但对于政府依法行政进程的建设影响重大。要让公务人员树立正确的执法意识，正确行使手中的权力。改革传统的管理模式，对于社会经济方面要减少不必要的管理，充分发挥市场的调节作用。既符合市场经济运行的客观规律，又可减少工作量，提高行政效率。其次，要树立服务型政府的理念，公务人员要明白手中的行政权力来自于人民，要为人民服务，而不是恣意的乱用权力。最后，要转变行政执法的形式，努力提高行政执法人员的素质，努力与行政相对人进行沟通，通过协作、对话、合作的方式。

（三）依法行政过程中，如何处理好行政管理中存在的问题

第一，要恰当的处理好政府与党的领导。“坚持依法治国、依法执政和依法行政与坚持党的领导在根本上是完全一致的。随着我们党实现两个重大的历史性转变。党的领导方式和执政方式也需要创新，从主要依政策治国向主要依法律治国转变。”[3]遵守宪法和法律，不超越宪法、法律的规定范围，不能以党代政，以党代法。党的路线、方针、政策不能代替法律。要明确政策和法律之间的关系，不能将二者混为一谈，又不可将二者完全孤立。

第二，要正确处理行政管理人与行政相对人之间的关系。要建立服务型政府，要让做到小官大民，官为民服务。国家公务人员在实施行政行为的时候要在法律、行政法规的授权范围内，不得超越法律、行政法规的界限。这也是依法行政原则法律规定和法律保留的要求。充分与行政相对人进行沟通，探索出高效率、低成本的行政管理方法。既节省国家有限的行政执法的资源，又便利行政相对人。

第三，加强对国家工作人员在行使职权时的监督管理。“依法行政的重心是制约行政权力。”[4]因为在具体的行政行为中，行政管理人可以通过行使行政权力对行政相对人进行处罚等方式，而行政相对人是处在被动的地位的。“由于我国经济、社会的快速整体转型，需要实行与之相适应的自上而下的政府推动型依法行政模式。因此，应当根据国情，结合人民群众对法治的认识程度，培植法治要素。引导并推进法治快速发展。”[5]还可以加大社会监督力度，通过互联网、新闻媒体等渠道来督促行政权力的行使。

三、结语

依法行政是一个漫长艰辛的过程，虽然现阶段我国在依法行政上还有很多不足有待改进，但是这不能否认现阶段政府在依法治国、依法行政的进程是的突破与取得的成果。政府依法行使权力，是建设法治社会对各级政府的内在要求，也是深化改革、加快发展的迫切需要。只有坚持依法行政，才能实现政府职能的法定化，树立廉洁、勤政、务实、高效的政府新形象。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1]蔡进余：《效率和公平的几个误区》，[期刊论文]-政治课教学2002.10.01

[2]吉林：《推进依法行政建设法治政府》，[期刊论文]-法学杂志2006，27（2）

[3]赵贤和：《依法行政：建设法治政府的法》，[期刊论文]-社科纵横2010.08

第14篇

北大被自己的学生告上法庭，成为行政诉讼的被告，让许多人觉得疑惑。行政诉讼法不是“民告官”的法吗？高校能成为行政诉讼的被告吗？这些疑问正反映了我国高校体制改革中存在的深层次矛盾。自90年代党和国家确立了社会主义市场经济的发展战略以后，社会生活的各个方面发生了翻天覆地的巨大变革。伴随着政府职能转变的深入进行，教育体制尤其是高等教育体制改革也进入了关键的攻坚阶段。社会各界包括法学界都对此寄予了高度关注。然而，大量的探讨都集中在高校后勤管理社会化、扩招及学费的提高等热点问题上。相形之下，对高校的角色定位、职能性质、法律责任的承担等问题却很少有人论及。而这些问题却正是近几年来刘燕文这类案件在各地频繁发生的根本原因。这种状况从近期讲已经损害了高等教育各方的权利和利益，影响了高等教育资源的有效配置；从远期讲，则有可能影响我国高等教育事业持续稳定的发展。

我国高校体制改革存在问题主要表现在几个方面：

一、高校性质云遮雾罩

在传统的计划经济体制下，政府的作用弥漫于社会生活的各个方面。学界往往将这样的政府称为“全能政府”。在全能政府体制中，各种社会组织都围绕政府权力展开活动。与此相应，划分社会组织的方法也比较简单。其中，政府机关是指行使国家权力，以公众利益和福祉为宗旨的单位组织。企业单位是以营利为直接目的，以生产经营为主要活动方式的社会组织形式。基层自治组织是以自治管理为基础的社会单位。这样的划分简单明了，与当时相对单一的社会关系十分适应。

进入八十年代以后，随着体制改革的不断深入，政府机关不再大包大揽、无所不管、无处不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改观。企事业单位的自主性、独立性日渐增强。这一变化是十分可喜的。但是天下从没有免费的午餐，制度变革总是要付出代价的。高校体制改革的代价便集中体现于高校旧身份与新角色的冲突与不协调。在法律上，这种冲突极端表现为与高校发生纠纷的人们那种极其尴尬的处境。他们无法确定：高校侵犯自己权益时是以行政主体的身份行使的行政职权；还是以民事主体的身份行使的民事权利？在将纠纷诉诸法院后，高校是作为特殊的行政主体，受行政法律关系的调整呢？还是作为民事主体，受民事法律关系调整？

无庸置疑，事业单位的法律性质和地位的模糊不清是造成这种状况的主要原因。因此，重新界定高校在新体制下的作用与法律地位便成为一项刻不容缓的工作。下面，我们便从各类高校的共性与差异两方面论述新形势下高校应当具备的法律地位。

（一）从共性来看，高校最重要的职能在于为国家和社会保存、传播文化科学知识，培养高级人才。而这种职能的实现往往意味着在经济上的巨大投入与极微小的回报（甚至完全没有回报）。很明显，这种职能是以追求个人利益最大化为出发点的市场机制无法实现的。同时，我们也应认识到这些职能不能完全交予政府来执行。这是因为，高等教育职能的实现需要动用大量社会、经济资源。如果完全由政府提供这种职能服务，必将导致政府负担过重。而且由于政府组织和职能有科层化、强制性的特征，也决定了政府过度介入这些事务将严重影响这类事业的效率与公平。正是高教职能的特殊性决定了高校性质的独特性。

为了全面反映高校这类组织的特征，社会科学界发展出了一种用于确定高校这类组织地位和性质的理论。这就是“第三部门”（thethirdsector）理论。[iii]“第三部门”是由美国学者Levvit最先使用的，用于涵盖处于政府与私营企业之间的那块制度空间的一个概念。今天，这一概念已被国际学术界普遍接受。由于政权性质、法律制度、分权程度、发展程度、社会异质性程度、宗教传统等方面的差异，各国第三部门的内涵和外延千差万别。有些国家强调第三部门的免税特征，有些则强调非营利、慈善的特征。但各国学者都用该理论打破了社会组织的传统划分方法，并力图用这一理论反映日益复杂的社会关系。第三部门在某些领域具有市场组织和政府组织不具备的特性。这些特性集中表现为非营利性、自主性、专业性、低成本。非营利性是第三部门组织追求目的公益性决定的。自主性是指相对于政府的独立性。第三部门名称的来源就是人们相信它们不受政府支配，能够独立地筹措自己的奖金，独立地确定自己的方向，独立地实施自己的计划，独立地完成自己的使命。第三部门作为整体具有多样性，但具体到每个非营利组织，它们却是十分专业化的。它们在成立之初目标是定得十分明确的，如医院是救死扶伤的组织；福利院是照顾无家可归的儿童的组织；学校是提供受教育机会的组织等。第三部门不同于政府组织的特征还在于它的低成本，因为第三部门运作可以依靠志愿人员为其提供免费服务，还能够得到私人捐款的赞助。此外，第三部门内也没有科层式的行政体系。

为了凸现第三部门的这些特质，西方国家在法律上对第三部门的地位大都作了特殊规定，如“非营利组织”（non-profitsector）、“慈善组织”（charibrsector）、“志愿者组织”（voluntarysector）、“免税组织”（tax-exemptsector）、“非政府组织”（non-governmentalsector）等。其中作为大陆法系国家的法国的经验就很值得我们借鉴。在法国，承担公共服务事业管理，为全社会提供服务的机构除了国家机关、地方领土单位以外，还有公务法人。[iv]公务法人具备几个方面的特征：第一，它具有法人资格。它是一个法律主体。有自己全部、独立的财产，实行独立核算。第二，它是一个公法人。它从事国家规定的某项公共利益活动，并接受国家的监督和控制。它也因此享有某些特权，如公用征收权、其财产不能被扣押、强制执行权等。第三，它具有相对的独立性，享有一定的自。[v]

显然，高校就是第三部门和公务法人的典型代表。它不以营利为主要的运营目的，而且提供一定的公共服务，从事的是政府和企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。同时它又具备一定的行政职能，这些行政职能虽不如行政机关的职权广泛、性质明确，但却已足够构成其独特的法律地位。

（二）从差异来看。在我国高校系统内部，众多的高校虽有不同于政府与企业的共性，但也存在很多不同之处。一些高校主要依靠政府的扶持，承担为国家培养人才的重任。另一些高校则通过提供教育服务等方式，运用市场的规律来获得生存的机会。这样的差异会直接导致高校的组织形式、法律地位、法律性质的分化。对于不同类的高校，法学理论和立法实践对其应进行有差别的调整。从国外的经验来看，许多国家都对高校做了性质区分，并据此对不同高校给予不同待遇。如英美等国对公益大学与营利大学财政支持的力度差异便是一个例证。实践证明，这种做法是有利于教育资源的合理配置的。

基于以上认识，笔者不揣浅陋认为当前可对我国高校的法律地位作以下规定：

首先，应明确高校公务法人的地位。我国的大部分高校都是以公共利益为运行宗旨，拥有一定行政职权（如授予学位、颁发学历证明、内部处罚权等）的组织。它的许多决定是强制性的，有确定力和执行力的。如高校有权决定是否颁发学位证、毕业证；有权在招生时决定录取这名学生而不录取那名学生；有权要求入学转系或毕业分配必须交纳一定的费用。为了保证高校的功能和职权得到很好的实现和执行，我们应借鉴国外经验，尽快确立高校的公法地位。（当然，是否称为公务法人还有待学术界进一步探讨。）只有这样，教育行政管理部门在对这类高校进行行政授权时才有法律的依据；利于这类高校明正言顺得行使行政管理职权；同时也利于受到高校行政职权侵害的人寻求法律救济。

其次，应根据高校追求经济利益的活动在其所有行为模式中的地位和作用将高校划分为营利性高校与非营利性高校。过去我国依据举办者的不同，将高校分为国家高校，地方高校和民办高校。现在看来，这样的划分造成了三类高校发展的不均衡和有限的高教资源浪费。国家高校的招生数量逐年在扩大，而地方高校和民办高校的招生额相对却在逐年萎缩。国家高校的师资因扩招而出现短缺，地方高校和民办高校的资源却无法被充分利用。一些地方高校和民办高校设立了许多极具特色的专业和学科，却由于没有国家财政拨款的扶持而面临不能将其独特之处延续下去的窘境。

因此，我们应放弃以往依举办者来划分高校性质的方法。而代之以一种全局的观念，在全国范围内合理的配置教育资源。当前，卫生行政部门已经对医院进行了营利性与非营利性的划分。这样的划分将影响国家对不同性质医院的财政扶持的力度和监管的方式。营利性的医院由于以营利为主要目的，政府对它的财政扶持将减少。从法律性质而言，营利医院多以平等的民事主体身份进行服务和盈利活动，其行为受民法调整。而非营利性医院则以为大众提供优质、低廉的医疗服务为目的，并承担所在社区的基本医疗和免疫服务。今后，政府会集中力量对非营利医院进行财政补贴以保证其服务质量。非营利医院的行政性特征十分明显。它们在社会医疗保障、强制免疫、公费医疗等方面作为行政主体出现，其行政职权由主管行政机关和有权机关授予并进行监督，它们的行政行为受行政法律规范的调整。

由于高校和医院在现阶段的体制改革中面临的问题是相似的。今后国家可将高校分为营利性高校和非营利性高校。营利高校以获取利润为主要目的，并可根据现实需求自主调整学科设置，以期能从市场中获得更多的回报。由于能通过盈利和社会效益促进自身的发展，这类高校的存在也能吸引各种利益群体投资教育。这可以缓解当前高校投资渠道单

一、经费拮据的窘境。国家将在加强监控力度的同时减少对营利高校的扶持力度。非营利性高校（不管其以往是国家高校、地方院校）将是国家财政的主要扶持对象。对一些民办高校，若其开办的学科是国家高校中所缺乏的，或对国家发展有利的，国家也可对其进行财政补助，而不应过多考虑其民办性质。划分营利性与非营利性高校除能够在一定程度上更合理地配置财政资源以外，还能对高校的师资和受教育者流向进行合理引导，加强高校之间教师和学生自由流动，充分利用各方资源优势。更重要的是国家在进行教育行政职权委托和授权时，应将权力更多地授予非营利性高校。只有这样，才能保证高等教育功能和价值的充分实现。

通过以上对高校性质的界定，今后高校的各类活动都能被原则性的分类并找到相应的法律规范予以调整。政府与各类高校之间的关系也将会更加明晰。然而，高校性质的确定只能从原则的高度解决高校体制改革的相关问题。对一些更具体的矛盾还需要做进一步的分析。

二、高校行政职权“无法可制”

从刘燕文案，我们看到高校在进行管理时作出的决定对学生影响是巨大的。不颁发毕业证、学位证，或被开除学籍、勒令退学，对学生的名誉及将来的就业和发展将产生极大的影响。高校的这些行为，对与它处于不平等地位的学生而言，是具有确定力、约束力和执行力的，因而是典型的行政行为。但是，由于高校的公法地位尚不明确（如第一部分所述），高校行使行政职权实际上很少受到行政法治原则的约束。这一状况令人堪忧。其具体表现是：

从宏观角度看，1995年7月以来，我国高等教育宏观管理体制实行的是“两级管理，以省级统筹为主”的体制。在这种体制下，中央与省级教育管理部门都针对高校管理工作进行了大量立法。然而，由于缺少一种有效的立法协调机制，高校教育的法律法规相互冲突的情况屡见不鲜。这也是造成目前高校管理政出多门，无所适从的尴尬局面的一个重要原因。加之高校往往对自身法律地位认识不足，在订立有关校级规章制度时，经常存在“违法制规”的现象。其直接结果便是实践中存在着大量违反法律的校规校纪。严格地说，这种状况与“无法可依”的状态已相去不远。

从微观层面看，在高教管理活动中，高校拥有诸如内部处分权，收费权，招生权等行政职权。在行政法中，对一些可能对相对人权益造成严重影响的行政权的行使，往往课以严格的程序要求。如工商机关在对违法经营企业做出处罚决定之前，必须对该企业违法经营的状况进行调查。此后，工商机关还应通知企业将受到什么处罚，并给予其辩解和陈述的机会。最后，处罚决定书还应直接送达被处罚人。之所以如此重视程序，一方面是为了促使行使权力一方谨慎地做出行政行为，另一方面也为相对人在受到侵害前主动抵制权力滥用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政职权却长期疏于程序制约。北京大学学位评定委员会在对刘燕文的博士论文进行审查时，采用了实质审查，即对刘燕文论文的内容进行了审查。但根据有关法规规定，学位评定委员会只能对已通过答辩的论文进行程序性审查。而且北大在做出不授予刘燕文博士学位的决定后，既没有告知刘燕文，也没有听取他的陈述和辩解；在做出决定之后，也未将决定向刘燕文实际送达。实际上这是对刘燕文辩解权和知情权的剥夺。正是这些程序上的重大瑕疵使北大不授予刘燕文博士学位的决定成为无效行为。在刘燕文一案中北大学位委员会所依据的《中华人民共和国学位条例》本身也存在重大缺陷。该条例并未明确在评定学位论文时，是否允许投弃权票，弃权票是作为反对票还是同意票看待等问题。这种程序规定的缺失从某种程度上默认和纵容了高等教育管理活动中权力的滥用。这显然背离了依法行政的原则。

针对这些问题，我们认为迫切需要从以下几个方面对高校在行使职权时无法可制的状况加以改变。

第一，高校拥有的行政职权应有明确的授权。中央与地方应建立良性协调机制，使各级、各种行政法规作到层次分明，和谐一致。教育行政部门对各高校自己制定的校规校纪进行定期必要的监管，使其不至于违反法律。只有这样才能真正为依法行政，依法治校，奠定良好法律基础。

第二，严格规范高校行使行政职权时的程序，尤其是对一些严重影响相对人权益的行为应制定相应程序规范。如事前的通知，给予辩解和陈述的机会，并送达正式的决定书。特别是做出开除、勒令退学、不颁发毕业证、不授予学位这类严重影响相对人权益的行为应建立听证制度。只有这样，才不会使教育行政管理成为行政程序的一片盲区。

教育行政职权的获取和行使做到有法可依只是实现行政法治最基本的要求。法治行政还要求相对人在受到高校违法行政侵害时能得到法律切实有效的救助。这就需要建立一套完备的教育行政救济制度。

三、高校侵权“无门救济”

1999年4月，北京海淀区法院受理了田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案。该案的原告田永是北京科技大学应用科学学院物理化学系94级学生。1996年2月29日，田永在参加电磁学课程补考过程中，中途去厕所，掉出随身携带写有电磁学公式的纸条，被监考老师发现，停止了田永的考试。北京科技大学根据该校“068”号《关于严格考试管理的紧急通知》第三条第五项的规定，认定田永的行为属于“夹带”的性质，决定对田永按退学处理；并填发了学籍变动通知。但北科大没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加党团学习及学校组织的活动，并完成了学校制定的教学计划，学习成绩和毕业论文已经达到高等学校毕业生水平。1998年6月，临近田永毕业，被告北京科技大学有关部门以原告田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证、学位证。原告田永认为被告行为违法，侵犯了其基本权利，请求法院撤销被告的决定。海淀区法院经审查后，认定北科大的“068号通知”与教育行政部门有关规章的规定相抵触，对田永的退学处理属于无效行为，判令北科大颁发给田永毕业证、学位证。北科大不服上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。

海淀区法院经审查认为，在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予了它们一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间存在着特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决它与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。[vi]

这个案件的受理和最终判决在高教实务界、法学界引起了广泛关注和深入的探讨。根据《行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，可向法院提起行政诉讼。从字面上理解，具体行政行为是行政机关及其工作人员行使行政职权时的行为表现。但是行政法并不排除经法律、法规授权或行政机关委托其他社会组织行使行政职权的特殊情况。许多法律法规就明确授权给行政机关以外的其他社会组织行政职权。如《中华人民共和国学位条例的暂行实施办法》规定，学士学位由国务院授权的高等学校授予，硕士、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科研机构可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。有资格授予学位的高校在学位授予领域，行使的是法规授予的教育行政职权。

因此，俗称“民告官”的行政诉讼的被告并不只是行政机关。像高校这样的事业组织经法律、法规授权或行政机关委托行使行政职权时，亦可担任行政主体角色，也应遵循行政法的基本原则和程序，因此也是行政诉讼的适格被告。然而，到目前为止仍没有法律和有效的司法解释明确规定高校的行政诉讼被告资格。这就成为许多法院仍不受理的这类行政案件的直接原因。

在行政法制中，管理相对人除了可通过行政诉讼获取救济，还可通过另一种事后救济途径-行政复议-维护自己的权益。行政复议制度是行政相对人认为行政主体行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性和适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是我国主要的行政救济途径，也是行政系统内部的监督和纠错机制。它利用行政层级中的上下级领导监督关系，通过相对人的申请使上级行政机关根据个案对下级部门的工作进行审查监督。对于下级行政部门而言，由上级主管部门督察和纠正自己的错误，是下级对上级应具有的服从义务。下级改正错误时，也没有很大的抵触情绪，十分利于行政复议决定的落实。为了保证行政复议的公正公开和防止行政机关复议的拖沓，行政复议法赋予相对人在行政复议过程中的陈述权、辩解权，并对复议的受理、审查、决定的期限等进行了规定，要求行政复议机关必须严格遵守法定的期限，否则将承担相应的法律责任。行政复议的一个重要优点是它不收取任何费用。这对处于相对人地位的学生寻求法律救济来说是十分有利的。但是，当前高校与主管行政机关之间关系的模糊使得规范两者在复议活动中的权利义务成为一个十分棘手的问题。这也是造成我国教育行政复议制度发展滞后的重要原因。在田永案中，田永所在的学院曾就北科大对田永的校级处理决定向国家教育行政部门进行申诉。国家教委也曾下文指出北科大的处理决定不符合国家的有关规定。但北科大并未采纳国家教委的意见，对田永重新做出处理。如果有健全的行政复议救济制度，田永的问题就可能在行政诉讼之前得到解决。这不仅能减少各方当事人的诉累，更能保障行政管理秩序的持续和稳定。

第15篇

关键词：未成年罪犯；考察；帮教

一、目前有关规定的不足之处

从总体而言，对未成年犯的考察、帮教是有法可依的，但确也存在不少问题，主要体现在：

（一）法律条文自身有矛盾

我国《刑法》第76条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考察期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合。”这里明确了公安机关是执行对象的考察主体，而《刑事诉讼法》第217条则规定：“被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。”按照这一表述，有关单位、基层组织才是考察的主体。这两部法律系同一位价的法律，没有高低之分，出现条文上的冲突，令人无法取舍，在实际操作中，究竟谁才是考察的主体成了一个问题。产生这一问题的原因是“两法”的修订未能协调一致，而是各自为政。《刑事诉讼法》修订在前。而当时的“两法”都规定“由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。”修订的《刑事诉讼法》仍保留了这一规定，而没有考虑到当时也在修订过程中的《刑法》的有关情况，而稍后修订的《刑法》也没有充分注意已经修订的《刑事诉讼法》的规定。尽管在实践中，人们基本上是认可《刑法》的规定，以公安机关为主体，这是符合立法本意的，但严格地说，这一法律自身的矛盾并末解决，有待将来对法律进行进一步修订。

（二）将公安机关设定为考察、帮教的主体不尽合理

从刑事诉讼程序看，可分为侦查、、审判、执行四个阶段，公安机关的身份是侦查机关，它的任务是负责对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，而执行则是另一个相对独立的阶段，执行工作与公安机关的身份、职能并不相称，而且由公安机关同时身兼侦查机关和执行机关的双重身份，有悖我国《刑事诉讼法》规定的“分工负责、相互配合、相互制约”的基本原则。

（三）起协助作用的单位部分职责弹性太大，缺少强制性

起协助作用的单位和个人的职责大致可以分为两个层面：一是应当履行的职责，如规定学校在人民法院判决生效前不得随意取消被采取强制措施的学生的学籍、父母及其他监护人应当保证子女受教育，等等，这是法律明确规定有关单位、个人必须履行的义务，否则就是违法；二是可以履行的职责。主要体现在人民法院的有关职责基本上都不是强制性的，而是“可以”如何如何。例如对服刑场所的少年犯的帮教、回访，对被判处非监禁刑的未成年人的考察、帮教等不少工作都仅仅是“可以”参与，而非“应当”参与.换言之，即使人民法院不做这些工作，也不算失职。笔者认为，在当前形势下，完全有必要以强制性的规定来明确各单位的职责，使之成为一个必须履行的义务，而不仅仪是两可之间的附属性工作。《预防未成年人犯罪法》第3条明确规定：“预防未成年人犯罪，在各级人民政府组织领导下，实行综合治理。政府有关部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、学校、家庭、城市居民委员会、农村村民委员会等各方面共同参与，各负其责，做好预防未成年人犯罪工作，为未成年人身心健康发展创造良好的社会环境。”在这一个综合治理的系统工程中，必须给予有关单位均设定强制性的职责，而不仅仅是可做可不做的工作，以免综合治理流于形式。而且目前状况对予人民检察院监督职能的发挥也有不利之处，人民检察院只能对公安机关的考察、帮教工作进行监督而对人民法院的工作是否落实就难以监督，因为本身法律规定就是两可的，即使法院不做，也不是违法。

（四） 对于人民检察院作出不决定的未成年人未明确考察、帮教措施

人民检察院作出决定的这一人群应当如何进行帮教，在法律上找不到明确的依据，给考察、帮教工作的有序开展带来了麻烦。目前本市检察院的通行做法是：由检察机关牵头，成立考察、帮教小组，吸收民警、社区干部、教师等参加，对不对象进行一段时间的帮教，以巩固不诉的效果，但这样做毕竟缺少足够的依据，有“名不正言不顺”之嫌。由此引申出另一个问题：人民检察院除了监督职能之外，参与考察、帮教的职能缺少细化的法律依据。笔者认为，综合治理是一项系统工程，人民检察院理应参与对未成年人罪犯的考察、帮教，而不仅仅是对其它机关进行监督落实。

（五）对有关行政主管部门的失职行为未作相应的惩罚性规定

对于社会上有关单位、个人以及学校等，未尽到职责的，行政主管部门可以对其进行处罚，直至由司法机关追究其刑事责任。但如果有关行政主管部门该管而不管、或者没有管好，应当如何追究其自身的责任呢？例如现实生活中普遍存在的网吧、游戏机房等营业性场所经常违法接纳未成年消费者，行政主管部门显然是处置不力的，但他们却没有任何法律责任。

二、目前司法实践中出现的不足之处

上文主要探讨法律规定自身的缺陷，现在笔者想进一步探讨的是：一些已经很明晰的法律规定，在实践中没有得到很好的落实。主要体现在以下几个方面：

（一）公安机关的主导性作用难以充分发挥

尽管《刑法》将公安机关作为考察、帮教工作的主体，试图扭转以往“所在单位和基层组织考察”效果不佳的现象，但正如上文已述，将公安机关设定为考察主体是不妥的，因此从实际情况看，“缓刑犯的考察并未收到预期的效果，缓刑犯放任自流的现象并没有得到根本扭转”，存在以下不足：一是公安机关的考察工作缺乏具体的操作规则。在司法实践中，考察没有衡量标准，考察程序无章可循。二是公安机关在这方面力量配备有欠缺，基本没有设置专职的考察人员。公安机关所承担的任务繁重，警力不足，不能有效地实施考察，考察工作与公安机关的业务无实质联系。三是公安机关未能有效地组织各方面力量成立帮教小组。四是公安机关未能及时向有关单位或者基层组织了解情况。“公安机关对缓刑人员不管不问，造成不少地区出现缓刑人员放任自流的现象，这极不利于社会稳定，也使缓刑的价值无从实现。”

（二）人民法院对缓刑犯的考察、帮教尚未落到实处

笔者认为，人民法院的这一职能与其他职能有很大不同，尽管在条文设置上，均非强制性规定而属于“可以”做也可以不做的范围，但是对缓刑的考察、帮教与其它考察、帮教不同，缓刑考察结果的好坏，直接影响到原判刑罚是否有必要执行这一重大法律后果，人民法院如果对缓刑考验期间的罪犯没有固定、深入的联系、考察，又如何体现缓刑的价值、如何保证考验期间的效果呢？本市法院遵循“指定管辖”的未成年人刑事案件审判模式，基层法院对于本区以外的未成年犯的考察、帮教也存在较大问题，帮教的职责不明，法院与本区以外的公安机关、基层组织如何衔接？关系尚未理顺。

（三）人民检察院对考察、帮教工作的监督有待加强

人民检察院难以及时掌握对监外罪犯的考察情况，监督途径、手段比较单一。实践中一般是向本人了解情况，向单位、社区了解情况、向公安机关了解情况。而向单位、社区、公安机关了解情况往往是一问三不知，向本人了解情况又难免失之片面。监督的效果尚不理想。另外，人民检察院对于实践中出现的一些不利予未成年人改造的违法行为，没有及时有效地进行监督。例如有的学校在人民法院判决前就擅自开除涉嫌犯罪的学生，侵犯了未成年犯罪嫌疑人的受教育权，人民检察院完全可以向教育主管部门发出《检察建议书》，指出其违法性，使这种监督行为带有一定的强制性。但实践中有的检察院未充分注意此类情形，未予以指出，或者是与学校采取协商甚至请求的方式，帮助未成年人续学，这些不规范的做法都是不足取的。

三、针对现状的一些对策

第一，对《刑诉法》涉及将公安机关作为执行阶段主体的条文作修订。笔者倾向于将本文所涉及的执行阶段的考察、监督、帮教的主体界定为司法行政部门（包括监狱管理部门），具体执行时，司法行政部门可以会同有关单位、基层组织、社区组织等共同开展工作。

第二，对人民法院、人民检察院的职责，应当做进一步的明确并强制化，真正起到参与帮教的作用。包括人民检察院作出定罪不的对象也应纳入帮教体系，并明确规定人民检察院应当参与帮教，这样也有利于发挥人民检察院在整个帮教体系中的作用。

第三，对有关行政主管部门的失职行为应增设相应的惩罚性规定，以明确其法律责任，促使其依法行政，积极参与预防未成年人违法犯罪的综合治理工作。

基于目前的实践，笔者主张人民检察院应当积极做好以下工作：

一是与公安机关、法院、社区等建立信息平台，及时沟通信息，同步监督。二是加大对未成年罪犯的回访力度，通过回访，更好地对考察、监督活动进行法律监督，及时发现执行机关的问题。三是对于定罪不的对象，积极开展帮教工作。在目前无明文规定的情况下，检察机关可以起牵头作用，结合教师、社区干部等人力资源进行帮教。四是结合办案，对实践中出现的问题（尤其是行业问题）通过《检察建议书》等形式进行监督。例如对于学校随意开除或变相开除罪错未成年学生的，或者因学校和社会有关单位违反《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》的有关规定以及行政执法部门工作不力，从而诱发未成年人犯罪的现象，应当发出《检察建议书》敦促整改并加强跟踪落实，并应当及时将有关情况通报当地党委、政府。

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