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第1篇

关键词：黑龙江省；最低食物需求；最低生活保障；农村低保标准

“十五”期间，黑龙江省开始启动农村社保事业。随着黑龙江省完善城镇社会保障体系试点的实施，全省低保工作也取得了一定成效①。但是，作为老工业基地，黑龙江省有“国有企业多、资源型城市多、国家下放困难企业多和非农业人口比例高、国有企业从业人员比例高、高寒地区基本生活消耗高”等特点，致使低保工作出现了任务重、人数多、资金缺口大等诸多困难。全省所辖13个地市、65个县（市）中，有5个地市、50个县（市）靠中央和省对下转移支付过日子。全省农村人口1935万人，占全省总人口的一半，2006年统计低于国家确定的低保线（683元）以下的绝对贫困人口72.7万人，占全省农村人口3.76%；2007年农村低保线（提高到800元）以下的绝对贫困人口88.3万人，占全省农村人口4.56%。统计资料表明，目前黑龙江省接近低保边缘的贫困农民群体150万人，占全省农村人口7.75%。尽管近年来黑龙江省农村低保标准在逐年提高，但从目前情况看，该救助标准还是偏低，需要适当地加以调整。

一、确定农村低保标准的依据

1.维持农民最基本物质生活需要

低保标准的制订首先要考虑能维持农民最基本的物质生活需要，主要包括两部分，一部分是最低食品支出的费用；另一部分是最低的衣着、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及医疗、教育娱乐及服务等非食品支出的费用。

2.参考农村居民人均纯收入

农村居民人均纯收入也是判断居民是否贫困的依据。当农村低保线确定之后，将两者进行比较，如果人均纯收入低于农村居民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用，则说明农村居民靠自身的努力很难维持本身的再生产。在这种情况下，农村居民的生活就是处于贫困状况，是需要政府救助的对象。

3.考虑地方政府财政承受能力

对贫困人口进行救助是地方政府义不容辞的一项责任，但如果不考虑地方政府财政承受能力把低保标准定的过高，低保制度的实施由于得不到财政支持就会出现停滞现象，容易出现制度倒退情况。

4.考虑物价指数变化

农村低保标准的确定也要随物价的变化作相应的调整，这就要准确测量农村贫困人口的实际生活情况，使农村贫困人口的生活不因物价的上涨而降低，收入增加要扣除物价上涨的因素。随着我国经济体制改革的深化，价格因素逐步成为影响人们实际生活质量改善程度的重要参数。

二、农村低保标准的构成

1.最低食物需求

马斯洛“需求五层次论”的第一层次人的最低食物需求主要是维持正常的生命需求的要素。其中，农村居民的人均食物消费支出、相应的人均年纯收入、人均年食品消费支出、恩格尔系数是主要的参照系数。

2.非食品需求

随着社会的进步和经济的飞速发展，贫困人口的基本生活需求也随着经济的发展发生了很大的变化。以往属于消费品的，如今可能成了生活必需品。非食品支出在整个生活中所占的比例成了不可忽视的一部分，包括子女教育、基本医疗、衣着等。对于非食品需求部分，贫困人口由于生活困难，通常是能省就省。所以，贫困人口收入的绝大部分都用于生存的必要支出，而其他支出所占的比例很小。

三、黑龙江省农村低保现状简析

黑龙江省农村低保标准是由区县人民政府根据当地农村居民维持最基本生活所必须的吃、穿、住、用费用制定，并报上级人民政府备案后公布执行。各市县根据省里规定的统一标准，同民政、财政、农业、统计、物价等部门共同协商，并参照当地经济水平和财政承受能力，确定自己的低保标准。

由于我国未公布每个地区不同层次农村居民收入和支出情况的详细数据，现以2006年我国不同层次农村居民收入和支出的相关数据来说明。

从理论上说，贫困线标准是指仅仅包括对食品需求的支出，我们首先从保证贫困户温饱问题的食品需求支出比较。

2006年，我国公布的贫困线标准为683元，从表2数据可以看出，这个标准比中等收入户758.46元的食品需求只低75.46元；比中低收入户食品需求支出高92.25元；比低收入户食品需求支出高237.19元。2006年，黑龙江省公布的农村低保线标准为800元，这个标准比中等收入户758.46元的食品需求高41.54元；比中低收入户食品需求支出高209.25元；比低收入户食品需求支出高354.19元。

低保线标准不仅包括食品需求的支出，还包括衣着、居住、医疗等相关支出。我们从满足贫困户食品、衣着、居住这三种需求支出比较。

2006年低收入户的食品、衣着、居住这三种需求支出共751.87元，高于国家贫困线68.87元；中低收入户这三种需求支出为947.73元，高于国家贫困线291.73元。2006年低收入户的食品、衣着、居住共751.87元的支出，要低于我省农村低保线标准48.13元；中低收入户的食品、衣着、居住共947.73元的支出，要高于黑龙江省农村低保线标准147.73元。

通过以上数据比较，可以说明我国的贫困线标准和黑龙江省的低保标准基本可以解决贫困户的温饱问题，基本满足贫困户对食品的需求。同时，也可以看出，国家贫困线标准除了保证基本食品需求外，对一些衣着、居住、医疗等相关需求还是不能满足的。同时，由于低保标准在一定时期内是固定不变的，而食品和衣着、医疗的价格却在不断上涨，从而导致低保标准越来越捉襟见肘。可见，目前的低保标准低于农民实际生活需要。

四、黑龙江省农村低保标准的调整

由于人们生活必需品的内涵是逐渐扩大的，故农村低保标准也应该随之变动，让农民享受到经济发展的成果。鉴于农村低保标准是依据维持农民基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用来确定的，这就意味着农村低保标准的测定在一定的时间、空间和社会发展阶段上是相对的，因此，测定和计算基本生存需求量的界定或尺度不能停留在一个永恒不变的水平上，而应当根据实际情况的变化作相应的调整。关于具体调整方法，应从黑龙江省实际情况出发，可以考虑依据ELES（扩展线性支出系统）模型和恩格尔系数法（贫困线标准应为食品支出占人均生活消费总支出的1/2），综合考虑农民最基本的物质生活需要、农村经济发展水平、地方财政的承受能力，每年测算一次最低生活保障标准，适时对其农村最低生活保障标准进行调整。

参考文献：

[1]秦凤翔，等．黑龙江省农村最低生活保障制度财政政策研究[J]．财政研究，2008，（4）：62-65.

第2篇

[关键词]农村生活保障；绝对贫困；相对贫困；合理界定；低保对象；低保标准；保障制度体系

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的80%左右，建立农村困难群众的低保制度，有着重要而深远的意义。

一、对川中某市低保的调查分析

该市是四川西部成都平原一个经济较为发达的中等城市，从2000年开始在全省率先开展农村居民最低生活保障制度，目前6个县市区先后建立和实施了该制度。到2005年9月，农村居民享受最低生活保障的户数达2.66万户，人数达5.48万人。从该市实施情况来看，目前存在的主要问题：（1）城乡“低保”标准差距较大。农村居民“低保”标准仅为城市的40%，月均补差为城市的20%，城市居民低保标准最高线为年均1992元/人，低线标准为1560元/人，月均补差为59.25元/人。农村居民低保标准一类为年人均800元，二类为年人均720元，三类为年人均600元，人平补差月最高为20.33元/人，月最低仅10.10元/人，全市农村“低保”人均月补差仅有10.98元。这点钱只能买少量生活必须品，解决群众困难的作用十分有限，现行低保政策与实行农村低保的初衷距离存在不小差距。（2）农村居民低保标准低。2004年，该市314.3万农业人口中，实际收入水平低于国家扶贫办核定的年人均纯收入627元特困户标准的农户1135户，农村居民68136人。按目前该市农村低保标准，全市70.58%的低保户，人口享受的低保标准低于年人均纯收入627元的绝对贫困标准，仅按627元标准，已保户数仅占应保数的83.38%，而应保数仅占该保人数的79.41%.（3）农村低保资金投入不足。农村低保尚处于地方试点阶段，中央和省财政的转移支付力度很小，根据对该市的调查报告得知，该市、县（市、区）财政安排的农村低保资金投入仅700余万元，占财政支出的比例较低。近年来税收体制调整后，县市区级财政收入增长慢于支出增长，严重制约了对农村低保资金投入的增长，使农村低保仍然处于低标准的水平。一些丘陵县债务沉重、工商税收不足，农业税免征后，财政更加困难，对低保投入就更难确保长期落实到位。（4）农村最低生活保障对象确定难。虽然该市制定了《农村居民最低生活保障制度暂行办法》，但在实际操作中仍存在以下问题：一是对低收入家庭的房产、储蓄、有价证券、隐性收入等难以合理核定；二是有劳动能力的保障对象的隐性收入核算难；三是农户外出务工收入或临时性收入计算难；四是确定农户具有法定赡养、抚养关系且在一起共同生活的全体人员收入难；五是因危房基本改建导致生活困难的人员是否列入保障对象不明确。

上述的个案，也是全国普遍存在的问题。从目前全国大多数实施的来看，还存在几个突出的问题：（1）农村低保覆盖的面太小。据统计，截至2004年我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困。[1]目前已有581.3万农村居民享受最低生活保障，约占农业人口0.6%，与全国实际特贫人口3000万人相比，差距仍然很大。[2]（2）农村基层负担重。中央财政在农村最低生活保障上投入少，各地实际采取的都是地方财政和乡村集体共同负担的办法，具体分担比例视当地经济情况而定，乡村经济条件好则分担比例大一些，乡村经济比较差的则由县级财政负担大头，基层的负担重。因此，需要在深入调查和分析的基础上，更加系统科学地构建我国农村居民最低生活保障制度体系。

二、建立和完善农村居民最低生活保障制度

建立农村最低生活保障制度，是消除城乡差别、构建和谐社会的重要举措，是贯彻“建设社会主义新农村”重要思想的根本体现，是实现农民国民待遇和社会公平的基本要求。让人高兴的是2004年农村家庭得到最低生活保障的多达228.7万户，比上年同期增长39.4%；[3]截止2005年10月，全国有15个省，2000多个县市建立了农村最低生活保障制度，[2]但是，还需要不断对这一制度进行补充和完善。

1、合理界定低保对象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于国家公布的最低生活水平的人群，一般是以家庭人均年收入指标为标准来界定低保对象。具体来讲：（1）家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户，如没有依靠、没有生活来源的老年人、残疾人、未成年人等；（2）因灾、因病及残疾致贫的家庭；（3）由突发性自然灾害造成生活一时困难或因农产品市场的激烈竞争生产经营不善而面临困境的农村居民；（4）有一定的收入来源，但是生活水平低于或等于国家规定的最低生活水平标准的农村居民。农村低保对象界定标准上确有一定困难，如收入难以货币化、收入的不稳定性等因素，因此在界定时，农村最低生活保障对象要以通过最大努力，仍达不到最低生活保障线为衡量标准，在较为全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入状况、生活费列出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，防止“搭便车”的行为。

2、科学确定低保标准。要发挥最低保障制度应有的功能，重要的在于要科学制定最低生活标准。世界各国大都以恩格尔定律为依据制定各自的最低生活标准。在确定时要考虑以下几方面：（1）力争低标准、广覆盖，既发挥效益，实现满足困难群众最基本的生活需要这一低保制度功能，又体现社会公平与公正。（2）根据地域和发展的不平衡，允许存在层次性和差别性。（3）对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标准10～20%.（4）优抚对象的生活困难不应该在低保制度中解决，而应该参照低保制度的保障方式重新设计国家补助制度，标准应该高于最低生活保障标准。

3、建立较为完善的低保资金保障和筹措制度。资金的保障与筹措是建立低保制度的核心问题。鉴于此，应及时调整财政支出结构，加大中央财政投入力度，完善财政拨款制度，将低保资金列入中央和地方各级财政的预、决算，做到“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”。根据实际情况相对明确中央和省、市、县、乡各级财政和村集体分担的比例，并以社会捐赠和社会互助等作补充。一般中央财政应负担50%，特别困难的地方中央的负担比例还可以再提高，余下的部分，乡村经济条件差的省与地、县、乡三级负担，负担比例可为2∶4∶4；乡村经济条件一般的县、乡、村三级负担比例各为三分之一或3∶3∶4.并且各级政府应建立低保专门帐户，专账要按已定好的分摊比例做好收入账，中央、省、市、区（县）各多少。同时，建议将个人所得税作为支持最低生活保障制度的主要财源。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出约占财政支出的20～30%.另外还可适当开展社会捐赠活动，充分发挥民间慈善团体的作用。

4、完善低保管理体制。建立政府统一协调、民政部门归口管理、相关部门联动的管理模式。对基层管理机构和服务网络要加强建设，要将工作重心下移，夯实基层工作基础，现在基层单位专项负责的人很少或没有，不利于工作的开展。在管理上坚持属地管理原则，以户口所在地作为低保救助管理的基本单元，不论贫困人员住在何地，都要纳人户口所在地的乡镇统一管理。同时加强检查和督促，确保低保金及时足额发放。

5、实施相应的配套改革。建立低保制度是一项复杂的系统工程，应有相应的改革措施与之配套。（1）完善政策法规，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。（2）制定与之配套的优惠政策。如对已享受低保救济但生活仍较困难的村民，可对其子女教育费用等实行减免政策；对有劳动能力的农村经营者实行减免税金等优惠政策。（3）积极调整和优化农业结构，推进农业产业化经营，加强农村基础设施建设，发展乡镇企业和组织农村劳务输出，努力增加农民收入，从根本上消除农村居民的贫困问题。（4）营造良好的氛围环境。政府应高度重视，管理部门要加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门的沟通与协调，探索实行医疗救助和教育救助等办法与措施，做好低保工作；社会各界要用理解和爱心，积极认同和参与，鼓励社会组织和个人为农村低保提供捐赠和资助，真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好社会氛围。

参考文献：

[1]高尚全再分配要着力解决困难群体的社会保障问题[EB/OL]人民网，2005-09-20.

第3篇

关键词：农村；最低生活保障制度；低保对象；低保资金

Abstract:Theminimumsubsistenceguaranteesystemforcitizensistheresultofthesocio-economicfactorstobetrappedinpovertybytheGovernmenttogivethemostbasiclivelihoodguaranteesystemfornationalrelief.Ruralminimumlivingstandardsecuritysystemistosolvefoodandclothingproblemofruralpovertyanimportantmeasureforbuildingasocialistharmonioussocietyandbuildinganewsocialistcountrysideisofgreatsignificance.Thesystemsinceitsinceptionmorethan10years,constantlysumupexperienceinallaspectsonthebasisofalsobecomingmoreandmoremature.Thearticleaimsfortheoperationofitsmainproblemsputforwardasoundideatomakeitbetter,toplayagreaterroleinsociety.

Keywords:ruralareas;minimumsubsistenceguaranteesystem;lowobject;fundinglow

前言

最低生活保障制度是我国社会救助体系重要的组成部分，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助，俗称“低保”。低保制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助，这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常关键的作用。所以，不断完善农村最低生活保障制度是建设和谐社会的需要，也是建设社会主义新农村的需要。目前，低保制度推广和完善面临最大的问题有三个方面：一是低保资金的来源，二是低保户的评审，三是低保运行的监督。针对这三方面的问题，笔者认为以下意见值得认真对待。

一、在资金来源上，应该多渠道筹措资金，资金问题是农村低保制度得以实施的关键

现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金，许多地区由于基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重影响了农村低保的推广，这种现象在农村的其他保障制度推广中也普遍存在。这对于经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县市的财政压力很大。考虑到中央及各级政府财力有限，支持实施农村低保制度不应平均投入支持财力，而应突出重点，有针对性地实行倾斜。根据各省经济状况的不同，中央确定转移支付低保资金的比例，对于沿海开放的省份中央可以不补或少补；对于内陆较贫困的省份，中央应加大财政支持力度（30%～50%较为适宜），尽可能的减轻省级的财政压力；对于特别贫困的省份，如青海、，中央至少应负担低保总支出的一半，这是在中央与省级之间的资金划分。这样划分的依据有二：一是各省经济情况不同，自给能力有别，区分不同情况给予支持符合建立和谐社会，全国协调发展的主流；二是经济越是发达的省份和地区，需要低保救助的人越少，越是贫穷的地方，越没有能力安置配套资金，越需要大力支持。

关于中央政府是否有能力提供低保资金的问题，笔者认为中央政府完全有能力。2005年，政府的财政收入已经达到3万亿元，仅增收部分就达5000多亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。建立农村低保制度究竟需要多少钱？如果按每人每月“补差”30～40元计算。如今还没有享受低保的2600多万贫困人口每年大约需要100亿元。但是，这笔钱并非都要“新增”。按辽宁省的说法，取消农业税后中央给地方的转移支付款项中，已经有“农村特困户救济”这一项，2005年在辽宁省是1.62亿元。而全省全年的农村低保资金是2.54亿元，这笔款项占的比重是64%。也就是说，实际上，有2/3的钱中央已经掏出来了。2005年辽宁省农村低保的补差金额是30元左右，即使辽宁省补差金额增加到40元，也不过再增加1.5亿元。所以，如果假设辽宁省正在全国平均水平上，除去已有的中央转移支付的资金，全国“新增”投入也就在30～50亿元之间，而贫困人口每人每月可得到低保救助金为40元。按比较宽裕的计算，整个资金量再翻一番（每人补差70元左右），也不过100个亿，相当于2005年财政收入的0.33%。所以说，解决农村低保的资金问题的前景应该是很乐观的。[1]2007年第二季度，民政部统计低保的补助标准是71.4元/每人每月（参照下表），6月份的计划支出为7.4亿元，按此计算全年不过88.8亿元，仅占2006年全国财政总收入（39373.2亿元）的0.2255%。这个比例低于2005年。所以中央完全有能力推进农村低保的全面覆盖。

民政事业统计季报（2007年2季度）

在省份内部，各级亦应参照上述模式确定省级和市县各级分担的比例，可以按照地区人均国民生产总值的数额确定各级负担的比例，如福建省对于人均在1.5～2万元的县市给予15%的补助，对于超过2万元的县市完全由地方各级自行负担，[2]对于1～1.5万元的省级补助30%～50%。这样就可以实现省内的平衡。做到把钱用在最需要救助的农民身上。同时各级政府要设立低保资金专用帐户，实现专帐管理，专户专用，专款专用，封闭运行，低保资金列入财政预算，到期强制划拨，优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用帐户，防止挪用。各级政府在负担比例相对稳定的情况下还应该逐年增加资金投入量，以切实提高低保户的保障水平，增加低保户的数量。

二、在低保对象的选取上，要坚持评审程序化、公开化的原则

每个低保对象的确定必须在符合收入条件的基础上，经过村级评议，乡镇审核，县市民政部门审批、省级监督的程序，有效杜绝非贫困因素的干扰，同时各评审级次的结果都必须及时在乡村两级公示，给其他村民提出异议进行监督留有时间，省级政府的监督可以采取不定点抽查的方法和对宏观政策的调整方面。

三、在资金的发放上，应坚持社会化的原则

通过分布广泛的农村金融机构

，如信用社，邮政储蓄网点低保金，这样做有助于避免克扣、冒领及不必要行政干预，节省人力、财力、物力。

四、在低保对象的管理上，应采取动态灵活的方式

五、在低保的监督上，应坚持多元化，依靠群众的原则

通过公示低保审核程序让群众参与低保的全过程，人民群众参与监督是最有效的监督。还可以通过上级的行政监督、平级及上级的审计监督，纪检监督等多种方式防止、截留挪占、弄虚作假的行为发生。

六、在保障对象的范围上，应该逐步实现由指标式低保向应保尽保过渡

都是贫困户，都符合低保条件，有人得不到救助就会引发诸多矛盾，与公平原则不符、与和谐社会相悖。在目前还没有能力实现应保尽保的情况下，应该给贫困市、县、乡、镇更多的指标，而不宜平均分配，因为越是经济落后的地区，贫困人口就越多，需要救助的人和相应的资金投入就越多。以吉林省为例，2006年吉林省民政厅统计全省共有特困户120万，占农村人口的7.7%。由于资金极其有限，目前仅将80万纳入低保范围，还有将近40万贫困人口无任何保障。德惠市边岗乡2006年共有贫困人口3200多人，占乡总人口的8%，目前只有1518人得到低保，有另一半贫困人口只能继续等待低保指标的增加。[3]2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，要加大财政投入力度，新增省级财政补助资金7600万元，将全省保障标准提高到693元，补助标准提高到360元；投资200万元建立农村低保信息系统，推进农村低保信息化建设，适当增加农村低保工作经费和一次性专项经费，推进全省农村低保工作发展，切实保障农村贫困群众的基本生活。

七、在低保金的发放标准上，定额补助虽然存在一定问题，目前还不适宜采取补差原则

定额补助是每月发给低保户固定金额，享受者人人平等，这样易于操作，节省人力、物力，又可以避免纠纷的发生，是目前各地普遍推广的补助模式。

八、在条件成熟的地区，可以对低保制度进行地方性立法

目前建立农村最低生活保障制度只是依据上级的指示、办法、意见等，随意性大，不具有持久性，这不利于低保制度的发展。各地在运作模式成型，条件稳妥的情况下可以制定地方性法规和地方政府规章，以期将低保法制化，本文来自范文中国网。更好地推进低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，在深入调研的基础上修订《吉林省农村居民最低生活保障办法》和出台《吉林省农村贫困家庭收入核算办法》、《吉林省农村低保资金管理办法》和《吉林省农村低保对象分类施保办法》，规范农村低保制度。

农村最低生活保障制度是一件关系7亿农民切身利益的大事，是解决“三农问题”的一项重要的保障措施，是建设社会新农村的基础，是建设和谐社会实现城乡和谐、分配和谐的关键一步。所以，低保制度的完善具有重大的现实意义和深远的历史意义，需要我们几年甚至十几年的努力。

参考文献

[1]吴敬琏.我国已有条件实行“全民低保”[N].北京晨报．

第4篇

论文摘要：最低生活保障制度是指法律赋予每个公民在不能维持生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的制度。我国最低生活保障制度不断完善，但在实施过程中面临各种难题，探究各种难题及解决办法对于健全这一关系国计民生的系统工程，保障其实施的有效性具有重大的现实意义。

一、最低生活保障制度概述

最低生活保障、失业保障和养老保障三项制度是我国社会保障制度的基本组成部分。最低生活保障制度与其他两项制度相比，在对象上更具有特殊性，它关系到贫困线以下人口的生存问题，是三条社会保障中的”底线”和”生命线”，是社会最后一道安全网。

我国自改革开放以来，经济快速发展，人民生活水平日益提高，同时也加剧了贫富两极分化，建立健全最低生活保障制度，加大对”弱势群体”进行扶持的力度，对于化解社会矛盾，消除社会不稳定因素，巩固和发展改革开放成果具有重要意义。

我国自l993年上海率先出台社会最低生活保障制度以来，最低生活保障制度得到了不断的推广和发展。1994年，第十次全国民政工作会议提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，历次全国民政厅局长会议都把实施这项制度列入民政工作的重点。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。与此相配套，国务院l999年9月颁布《城市居民最低生活保障条例》和2ooO年民政部下发关于深入贯彻《城市居民最低生活保障条例》的意见，进一步规范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央农村工作会议在部署2oo7年新农村建设工作时，明确提出要”积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已经建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。”党的十七大提出要”以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”进一步明确了最低生活保障制度在社会保障工作中的重要地位。

二、城市最低生活保障制度中的难题和解决办法

城市居民最低生活保障制度是政府依法对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的保障城市居民基本生存权利的一项制度设计。这项制度是对城市居民的一项”普惠性”的社会保障制度，同时又是一项最基础的社会保障制度。

(一)城市居民最低生活保障制度在实施过程中存在的问题

城市居民最低生活保障制度作为一种制度设计，会随着其他社会政策的变更以及政治和经济环境的变化而出现一些与制度设计初衷不符的问题，事实上，这样的问题也确实在实践中体现了出来，主要表现为：

1．缺乏科学合理的最低生活保障标准。低保标准的制定是低保制度的核心内容。标准的制定需要与社会平均水平相适应、与其他社会保障项目的标准相配合，同时需要与我国采取的”消除绝对贫困为主、消除相对贫困为辅”的方针相适宜。但是，由于当前各地确定标准的依据和方法，以及各地财政状况各不相同，致使标准制定中存在不少问题，不能完全按照上述方针执行。

2．缺乏切实可信的收入核算方法。低保制度的收入来源主要是财政转移支付，不要求享受对象履行缴费义务，但它要求对申请对象进行家庭经济调查，只有认定申请者确实己经陷入贫困的窘境，才能对其进行物质上的救援。收入核算作为一项极为重要的行政程序，是制度得以运作的前提。然而，现实运作过程中存在经办机构的调查能力不强、核实手段缺乏，以及讲人情、放宽标准等问题，其中最突出的问题是核实方法和收入核算不合理，导致核实不实、应保未保、骗保的事例不断，家庭经济调查的可信度和有效性受到质疑。

3．覆盖范围比较狭窄。目前保障对象仅限于有城镇户口的贫困群体，那些在城镇有固定职业、固定居所和相对稳定收入但无城镇户口的进城务工、经商人员还没有被纳入到这一体系当中。当这一部分人群的生活出现经济困难、低于城市最低生活保障线时，无法获得相应的救济。可以说，这一部分人是”被社会漏掉的”的弱势群体。

4．低保制度与相关社会政策衔接尚不紧密。具体表现为”三条线”衔接不紧凑。所谓”三条线”是指最低生活保障、社会保险(主要指养老保险和失业保险)和最低工资标准(包括下岗职工基本生活费)这三道我国城市保障制度的防线。在实际的操作运行中，由于三条线分别由不同政府职能部和众多的企业承担，一些企业又存在拖欠工资或下岗职工基本生活费的问题，造成部分困难职工家庭的生活得不到保障，使低保制度难以顺利实施。

(二)城市居民最低生活保障制度实施难题的对策

1．扩大保障范围，并注重与配套措施的衔接，构建综合性低保救助制度。城市贫困是一种相对贫困，因此要扩大保障范围，制定科学合理的最低生活保障标准，将符合条件的人群纳入保障范围，保证低收入群体维持生存的最低生活需求。同时还需要将目光转向城市居民生活中支出份额越来越大的医疗、教育和培训、住房等方面，应不同困难群体的不同需要，制定一系列相应的配套制度，以有效地缩减贫富差距。如针对城市困难群体看病难、子女上学难、住房难、就业难、打官司难、冬季取暖难等突出问题，相应制定医疗救助、减免学费、廉租住房、免费职业培训、法律援助、取暖费减免等多项配套政策。

2．加强职业介绍机构、社区服务机构、福利单位的管理，促进再就业。建立合理数量的服务机构，配置合适人员，并提高办事效率，切实为下岗、失业人员提供充足可靠的就业服务。积极为学习者通过职业技能的学习和培训提高从业素质和竞争力，并获得公平的就业机会提供援助和支持，也就是通过能力建设促进就业率的提高，从而减少政府资金压力，进而形成良性的发展模式。

3．做好三条保障线衔接工作，建立综合性救助体系。1999年4月，劳动和社会保障部、民政部和财政部联合《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，一是让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得相应待遇，二是城市居民最低生活保障制度也应该充分发挥它安全网的”兜底”作用。通过促进三条保障线相互衔接，建立综合性救助体系，有利于城市的稳定和繁荣。

三、农村最低生活保障制度中的难题和解决办法

(一)农村最低生活保障制度在实施过程中存在的问题

1．保障对象和补助标准界定难。一方面，农村社会救助对象的家庭收入难以准确界定。由于农民外出务工的情况较多，无法准确统计就业情况，客观上存在隐性就业收人；当前法律法规授予的收人调查权限较含糊，民政部门面对数量庞大的个人申报行为，调查核实工作难度大。另一方面，受经济社会发展水平、物价上涨、银行存贷利率变化等诸多因素的影响，农民最低收人水平不断变化，这种变化给补助标准的确定增加了难度。

2．资金投入不足。中央和省对农村低的资金支持有限，主要靠市县财政安排财力解决。在东部发达地区和县域经济实力雄厚的市县确可解决资金投入问题，但在县域经济发展较滞后的中西部地区，全面解决资金问题的能力不足，这直接制约着农村最低生活保障制度的建立和完善。

3．制度建设滞后。目前农村居民最低生活保障制度由于立法的滞后，造成了工作上和管理上的许多不规范现象，已不能适应现实的需要。加强法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理是亟需解决的问题。

(二)农村最低生活保障制度实施难题的对策

1．加强调查研究，准确界定保障对象农村居民最低生活保障制度是一项针对贫困现象而设计的社会保障制度，应达到既保障农村贫困家庭的基本生活，又不养懒汉的效果。这就要求进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象。

2．科学确定保障标准。最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的、与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。我国是一个发展中国家，从总体上讲，我国的生产力水平比较低，同时，各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，这种状况使得难以制定适合全国的最低保障标准。因此，在确定最低生活标准线时，一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则，从各地区农村居民的最基本生活需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水平和财政承受能力出发，确定和调整最低生活保障线。

3．积极建立资金筹措机制。完全由地方财政来负责资金筹集，贫困地区的农村居民最低生活保障制度就很难真正落到实处。因此，在制度建设中，中央财政应发挥更大的作用，另外可以考虑在县级以上政府建立调剂资金，向经济落后、集体财力不足、救济对象众多的地方倾斜。同时可以采取征收统一的社会保障税，以及建立最低生活保障基金会的方法，解决最低生活保障资金筹集难的问题。

4．严格规范操作程序。需要实行动态管理，在有条件的地方建立微机管理并联网，进一步完善农村最低生活保障制度的工作管理体系，保证资金使用合理并发放及时，使管理工作再上一个新的台阶。

第5篇

一、社会保障的概念

社会保障是指国家义务或有条件给予公民的公共产品或半公共产品，有些需要强制性实施。换言之，它是指国家以倡导或干预方式提供的各种收入支持和服务帮助，包括社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等内容。就社会保障的英文“SocialSecurity”一词而言，直译即为“社会安全”的意思，内涵自然包括维持社会稳定与公平、支持社会和谐发展与经济增长等福利增进与改善的政策措施，社会保障是国家履行的一种对内安全职能。社会保障制度是工业化和城市化的产物，是为城乡劳动力市场的有效合理运行与发展而服务的。社会保障制度是一种公共计划，建立这种制度是为了保护个人及其家庭不因失业、年老、疾病或家庭成员死亡而失去最基本的生活保障，并通过公共服务（如医疗等）以及为家庭生活提供经济补助以增进其福利。从社会保障的定义及其基本特征可以知道，社会的弱者及潜在的弱者是社会保障的主要对象。社会保障的不仅仅是公民个人的收入，而且把社会管理职能延伸到营养、住房、健康和教育等人民社会生活的方方面面，“社会保障政策因此就成为紧密协调提高福利水平和促进人力的民族国家政策。[1]”这里研究的社会保障是广义的社会保障，是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，能够从国家获得基本生活需求的保障。侯文若先生的定义比较完整、全面，“社会保障可以理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证福利增进，而实行社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种机制”[2]

二、少数民族城市化

城市是人类文明的结晶,城市化则是人类社会进步的重要标志,城市化是任何国家和地区现代化进程中不可回避的客观规律.历史地看,随着生产力的发展,先是在尼罗河流域,然后是在两河流域,出现了最早的城市形态.工业革命以来,社会生产力获得极大解放,工业化加快,带动城市化的快速发展,城市成为创造文明和聚集财富最主要的地域[3]。 城市化一词来自英语（Urbanization），也译作“都市化”、“城镇化”。对于城市化的概念，仍没有一个统一的定义，人们从不同的角度提出了不同的理解：“城市化是变农村人口为城市人口的过程，或者说是人口向城市集中的过程 [3]“城市化通常指农业人口转化为城市人口的过程”。[4]“城市化进程，就是一个经济发展、经济结构和产业结构演变的过程，又是一个社会进步，社会制度变迁以及观念形态变革的持续发展过程[5]。纵观世界历史，“一个国家工业化、现代化的过程也是逐步实现城市化的过程，没有城市化就不可能有现代化。在现代条件下，城市化的本质是乡村城市化，是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。其中包括两个过程:一是农业人口向非农业人口转移，向城镇集中，城镇人口的增长，农村生产、生活方式和生活质量逐步城市化；二是城市区域的扩大和城镇数量逐步增加，城市不断发展完善的过程。城市化一定意义上就是改变农民的社会关系,化农民为市民,让越来越多的农村人口进入城市,由从事较低效率的农业劳动转变为从事较高效率的第二、第三产业的经济活动,由传统的、封闭的生产生活方式转变为现代的、开放的生产生活方式,享受现代城市文明。农村人口城市化与城市经济现代化、城乡一体化共同构成城市化的丰富内涵。适应农村人口城市化要求,必须从社会保障制度入手。

三、少数民族城市化对农村社会保障的需求

少数民族农村经济落后，农村工业化或农业产业化发展缓慢，产业结构转型与升级困难，这都与农村社会保障的缺失有一定关系。当前，少数民族地区农村仍然延续着传统的小农生产作业模式，农产品结构比较单一，劳动生产效率低下，劳动者素质低，这与城市化、工业化兴起所需要的高素质高技能的人才相矛盾。政府作为社会保障制度的供给者应该注意到，在社会转型时期，社会保障不仅起着非常重要的社会安定团结的作用，即它的社会功能，同时应该重视，社会保障超常的经济效率，即它的经济功能。通过向少数民族农村地区提供社会保障等公共产品，一方面会激发出农民潜在消费需求，调动农民投资生产的积极性；另一方面在农民得到社会保障后，农村经济将会快速发展，尤其表现为农村工业化或农业产业化的发展，农民的劳动生产效率得到提升、农民收入稳步提高。因为农村社会保障制度建立后，农村医疗保健工作的加强，生活服务设施的改善，使农民平均寿命和劳动年限得以延长，从而相对增加了社会劳动投入总量。同时，农民患病、养老、失业、生活有了保证，没有后顾之忧，劳动力的再生产能顺利进行，劳动力的城镇化与农村非农化转移得到支持与鼓励，有利于提高整个社会的劳动效率，有利于农民增加收入。所以，我们不能简单地把建立农村社会保障制度看作是国家的恩赐与负担，实际上它更是能够促进农村经济发展的一个重要手段。

四、城市化进程中少数民族农村社会保障的现状

2002年，全国少数民族人口超过1亿。全国共有5个民族自治区、30个自治州、119个自治县，民族自治地方土地总面积613.15万平方公里，占全国的63.87 %。在这里，笔者选甘肃省农村社会保障制度为研究对象，与甘肃城市社会保障，与其它少数民族农村地区的社会保障进行比较分析来揭示甘肃农村社会保障制度的现状。

1.甘肃省农村社会保障制度现状

目前，甘肃农村社会保障所涉及范围之内的项目，都己经开始试点推进。2003年甘肃省在山月、灵台、安西、阜兰和庆城五个县开始新型合作医疗的试点。随着我国城市化进程的加快，国家加大了对西部少数民族地区农村社会保障制度建设的投入力度，甘肃省新型农村社会保障制度建设的速度正在加快，2006年，全省农村新型合作医疗的试点县已经达到38个，新型农村合作医疗在试点县覆盖率达到44%，参合农民达到近800万人，2006年全省农村以县为单位的新型合作医疗覆盖率从2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全国平均增长水平基本持平，可以看出，即使达到2006年的水平，覆盖率仍然比全国平均覆盖率50.7%低了7个百分点，但是这种差距正在呈现缩小的趋势。截至2006年6月30日，甘肃省新型农村合作医疗试点县中，覆盖农业人口98728万人，实际参合853.04万人，参合率为86.41%，高于我国中西部平均79.43%近7个百分点。农村最低生活保障在2006年10月1日正式实施以来，已经覆盖特困农民30多万人，以农民自己交费为主的农村养老保险在甘肃省贫困人口的集中地缺乏必要的经济基础。但由于受经济发展水平的限制，在农村仍然以家庭保障和土地保障为主。2002年甘肃省开展养老保险的只有一个地级市，9个县，194个乡的1345个村，总计参保人数9.8万人，且在2002年没有新参保人数，在社会养老保险工作机构的建设上，至2002年末还没省级机构，只有2个地级机构，16个县级机构，145个乡镇机构。发展速度严重滞后于农村社会保障制度建设的进度。[7]

2.甘肃省农村社会保障与城镇社会保障比较

目前甘肃农村社会保障与本省城市社会保障制度建设之间也存在明显的差距。.长期以来，由于城乡二元结构的存在，城市居民社会保障、社会福利在国家和单位的保障下，不断发展完善，而农村社会保障，基本上只能是居民个人承担。甘肃省农村最低社会保障与城市的差距，本文主要从甘肃省城乡最低生活保障、城乡社会保障项目等方面来说明。

甘肃省各地区城乡最低生活保障情况。2003年全省总城市低保人数与低保费用为569710人、373452万元，农村低保人数42526人、低保费用3423万元。其中每个市分别为：兰州市城镇低保人数109344人、低保费用9314.1万元，农村低保人数12835人、低保费用80.3万元；嘉峪关市城镇低保人数1941、低保费用1614万元，农村低保在2003年嘉峪关市还没有建立起来；金昌市城镇低保人数11171人、低保费用599.9，农村低保人数2085人、低保费用12.4万元；白银市城镇低保人数65395人、低保费用355.80，农村低保人数3406人、低保费用20.3万元；天水市城镇低保人数71405、低保费用592.76万元，在2003年农村低保也没有建立起来；武威市城镇低保人数33991人、低保费用183.02；张掖市城镇低保人数39036人、低保费用230.22万元，农村低保人数3688人、低保费用5.6万元；平凉市城镇低保人数39380人、低保费用227.86万元，农村低保人数6369人、低保费用33.6万元；酒泉市城镇低保人数29221人、低保费用176.44万元，农村低保人数4296人、低保费用47.6万元；定西市城镇低保人数50044人、低保费用267.07万元，庆阳市城镇低保人数34931人、低保费217.90万元，农村低保人数2696人、低保费用12.0万元；陇南市城镇低保人数36315人、低保费用221.52万元，农村低保人数7151人、低保费用30.5万元；临夏市城镇低保人数24124人、低保费用320.8万元，甘南州低保人数22871人、低保费用136.6万元，农村低保在2003年两市都还没有建立。[8]

甘肃省城乡社会保障项目对比。城市：社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等都已普遍实行，在农村医疗保险有34个县实行，其他的没有涉及；社会福利：城市职工福利，办公福利如社区服务、福利院、敬老院、干休所等普遍覆盖，教育福利即九年制教育；农村办公福利如五保户供养、养老院、农村社区服务覆盖率低，教育福利九年制义务教育。社会救助：城市最低生活保障制度和城市扶贫，农村救济、救灾和扶贫，2006年10月1日启动农村最低生活保障制度。优抚安置：城市与农村都有优待、抚恤、安置项目。自愿辅助保障：城市企业保障、商业保障，农村少量商业保障。[9]

3.其它民族地区保障情况

全国民族地区农村社会保障同甘肃一样，经历了不同的发展阶段，所开展的工作大同小异。例如，广西壮族自治区开展的社会保障工作主要有农村社会救助、农村合作医疗、农村社会养老保险等内容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地区主要的保障方式;农村社会救济是民族地区农村困难群众的主要救济措施，但以临时救济为主，标准偏低;各地普遍开展农村社会养老保险改革试点，但多数地区处于停滞状态;广西、内蒙、青海等地已开始逐步建立农村最低生活保障制度，但仅在少数县进行试点。与发达地区相比，民族地区农村社会保障普遍存在政策不完善，保障范围和保障水平都处于较低层次。下面是对青海省平安、大通、海晏三个县的6个乡农村社会保障状况的调查[10]。

平安县：巴藏沟乡：13个村、960户、汉族50%、回族50%、人口总数4382人、五保户15人、税费改革财政转移支付每人每年980元现金、贫困户670户，每户每年发放粮食100斤、60岁以上人口每年900元，其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；石灰窑乡：14个村、1710户、汉族56%、回族44%、人口总数7890、无集体经济、五保户16户、通过税费改革财政转移支付每人每年981元现金，贫困户1200户、每户每年发放粮食101斤，60岁以上人口每年2300元、其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；

大通县：良教乡：12个村、3510户、回乡族、人口总数16847人、有一个乡办小煤窑，五保户34人，以税费改革财政转移支付每人每年982元现金，贫困户261户，特困户县财政每人每年补助300元，贫困户没保障，60岁以上人口数913人，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均一元建立农村合作医疗基金；东峡镇：13个村、3383户、回乡族、人口总数14818人、无集体经济、五保户20户，以税费改革财政转移支付每人每年983元现金、贫困户466户、特困户县财政每人每年补助301元，贫困户没保障、60岁以上老人有3000，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均两元建立农村合作医疗基金。

海晏县：三角城镇：5个村、915户、汉族80%、人口总数3755人、两户镇办企业、五保户2人，以税费改革财政转移支付每人每年984元现金、贫困户318户，特困户县财政每人每年补助302元，贫困户没保障、60岁以上人口有900人，除五保户外，均由子女供养、大病无保障措施。哈勒景乡：3个村、282户、蒙古族85%以上、人口总数1418、无集体经济、无五保户、贫困户73户、特困户县财政每人每年补助303元，贫困户没保障，60岁以上有82人，除五保户外，均由子女供养、大病医疗无保障措施。

通过以上分析，可以看出，少数民族地区传统的家庭保障和土地保障仍然发挥着重要作用，而社会保障却很缺乏。要加快少数民族地区的城市化进程，最终实现整个社会的工业化、现代化，消除民族之间的差距与不平等，必须进行制度创新，以社会保障制度作为少数民族城市化进程的切入点，加快民族地区农村社会保障制度建设的步伐。当前少数民族地区需要解决农牧民群众的医疗保障、最低生活保障、养老保障问题。

五、建立与完善城市化进程中少数民族农村社会保障

社会保障是人类生存的需要。马克思指出：“在现实世界中，个人有许多需要”[11]人是一种高级复杂动物，存在不同的需要（按不 同的需要分为自然需要、社会需要、经济需要），人的需要在一定社会关系中形成，并通过人的自觉社会实践活动得到体现。列宁认为社会主义应该“充分保证成员福利和使他们获得自由的全面发展”[12]。这里说明社会应该保证人类的自由和需要，为人类提供福利和全面发展的权利。中国社会主义的目的是满足人民日益增长的物质和文化生活的需要，社会保障就是为了满足社会公民获得该需要的一个重要手段。社会保障是一种纯公共物品，每个公民都应该平等的获得保障权，社会保障不应该因地域或民族不同而产生排他性。社会保障的范围和程度首先由一个国家的经济发展水平决定，但同时也与一个国家、民族的文化传统、价值理念和伦理道德原则有着密切的关系。因此，笔者在本文以人道价值思想，以社会公正与平等的原则，对怎样建立和完善少数民族地区社会保障作出了以下构想。

1.建立少数民族农村最低生活保障

目前，在少数民族地区建立了特困户救助制度，但这并不能满足农村居民的要求。由于少数民族农村的自然条件和市场经济发展的客观要求，政府应该为农民建立最后一道安全网，具体的应从以下入手。

(1)合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象

政府对农村居民提供生活最低保障，不仅是政府对公民应尽的义务，也农村居民应该享受的生存权利。只要符合最低生活保障条件的，都可以主动提出申请。农村最低生活保障的对象应该低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。

(2)科学界定农村居民最低生活保障制度的保障标准

少数民族地区制定最低生活保障标准，应该结合本地区的具体情况，遵循既要保障贫困居民基本生活，又要克服其居民依赖思想；根据本地区农村居民基本生活需求、经济发展、物价和财政能力来确定。

(3)建立农村居民最低生活保障的资金筹集机制

资金问题对于少数民族地区来说是一大瓶颈问题。我国的最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会共同负担的。随着农村税费改革，目前少数民族地方财政和乡镇财政困难而无力支付。少数民族政府可以制定统一的社会保障税，建立最低生活保障基金，来解决最低生活保障资金的筹集。

(4)加强最低生活保障制度的配套改革

一是加强最低生活保障制度的法制建设，国家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作纳入法制轨道，确保农民的最基本生存权益；二是对于特困户可以实施减免政策，减免子女教育的学杂费等。

2.建立农村新型医疗保障制度和救助制度

(1)实施少数民族新型医疗和医疗救助制度

农村合作医疗在少数民族地区应该是一种策略性选择，少数民族农村实施医疗救助和提供公共卫生服务是农村医疗保障最基本的选择。根据目前少数民族地区的合作医疗筹资水平，合作医疗补偿水平不可能很高，否则合作医疗基金可能会超支，反而导致农民看不起病。因此，在少数民族地区实施农村合作医疗制度和医疗救助制度相结合，对于患重大疾病的农民给予医疗救助，切实解决农民因病致贫因病返贫问题。

(2)建立少数民族农村大病统筹医疗保险

我国少数民族农民对大病的应对能力很弱，因病致贫返贫的现象多，农民对于农村大病医疗救助非常迫切。大病医疗救助覆盖面应该是少数民族全部农村居民，具体的对象应该是患有重大疾病的农民。医疗保险实行个人账户和社会统筹相结合，保险基金的筹集原则应该按照“个人缴费为主，政府和集体补贴为辅”。建立个人账户，农民和集体分别根据少数民族地区当地农民的平均收入按一定比例缴纳，并确定一个标准，超过部分归入统筹基金。支付较小的医疗费，则由统筹基金支付。农村大病救助医疗保险资金的管理和使用，在现有的社会保障管理机构的基础上，按照“精简、高效”的原则，组建农村大病救助医疗保险管理机构，从事农村大病救助资金的筹集、管理和使用等工作。

(3)逐步建立少数民族农村养老保险制度

目前，在少数民族地区大规模实行农村养老保险还不具备经济条件，养老保险要从当地的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，以家庭养老、集体帮助、国家补助与个人储蓄养老相结合的方式，采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，逐步提高社会化养老程度，达到“低水平、广覆盖、适度保障”，逐步扩大少数民族地区农村社会养老保险覆盖面。

(4)鼓励发展少数民族地区的社会互助

在少数民族地区，社会互助发挥着不可忽视的作用。在生活中村民为了解决一时的困难，可以向自己的亲戚朋友、邻居求助一定的物质帮助，等其他的朋友、邻居或其他困难户有困难时，给他们一定的物质帮助，这不仅彼此提供了一定的物质帮助，而且还加深了交流和沟通，深化了人与人之间的感情，有利于人与人之间的和谐，加强了农村地区的团结和稳定。对于这些突发性、暂时性的小型灾害和困难，还可以弥补国家和集体保障的不足。

参考文献：

[1]International Labor Organization,Annual Report 1950，转引自顾俊礼.福利国家论析[M].北京：经济管理出版社，2002：82. 4．

[2]侯文若.社会保障理论与实践.北京:中国劳动出版社,1991:11．

[3] 许学强, 周一星, 宁越敏.城市地理学，高等教育出版社1997版，97．

[4]王思斌.《社会工作导论》北京:北京大学出版社1998版17页.

[5]吴忠民.《论公正的社会调剂原则》[J]社会学研究，2002年6期.

[6]杨重光 .刘维新：《社会主义城市经济学》，中国财政经济出版社，1990版.

[7] 资料来源:根据《关于加06年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》和甘肃省卫生厅统计资料整理转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.

[8]《甘肃年鉴》.2004年.

[9]转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.

[10]青海省财政厅社保处.《青海省农村牧区社会保障现状及思考》附表(内部资料)转引自唐新民2007年硕士研究生论文《民族地区农村社会保障制度研究――以云南省为例》.

[11]《马克思恩格斯全集》第三卷第326页， 北京：人民出版社1975版.

第6篇

论文摘要:浙江省失地农民的社会保障制度走在全国的前列，具有很强的先进性和前瞻性，对于解决城市化进程中失地农民生存保障问题发挥了巨大的作用。本文通过分析浙江省以养老、医疗保障为核心的失地农民社会保障的现状，分析该制度存在的不足，并提出了完善该制度的总体要求和一些具体措施及建议。

随着城市化、工业化进程中的失地农民，一方面失去了土地这一具有就业和养老保障的生产资料，另一方面又不享受城镇居民社保体系，逐渐成为城市中一个新的弱势群体，同时传统的行之有效的“土地换就业”的安置方式逐渐失灵，简单的货币安置、实物安置则只能解决他们的近忧，难以化解远虑，如何使失地农民获得稳定的生活保障成为城市化进程中的焦点问题。

1.我省失地农民杜保制度建设的现状

我省在2003年建立起了与当前经济经济水平相适应的、比较可行的、比较先进的失地农民社会保障制度，产生了广泛的社会影响，该制度在中国乃至世界都尚属首创。然而受制于我省目前的经济发展水平和各地的财政实力，我省社保制度基本上包括全面保障型、养老保险主导型两个层次。我省目前失地农民的社保制度建设普遍以养老保障为核心，辅以医疗保障、失业保障。

作为制度的核心—养老保障制度的构建，始于1998年年底，嘉兴市颁布了《土地征用人员分流办法》，为失地农民开办了基本养老保险。由于我省各地经济发展水平不同，构建的层次也有较大差异参差不齐，我省目前大部分城市(如宁波、湖州、绍兴、舟山、金华等)均实行给付水平略高于最低生活保障的基本生活保障型养老保障制度;在制度上能够与城镇养老保险制度相衔接的养老保险型，只有在杭州、台州和嘉兴实行的双低保型(低缴费低享受)、养老保险型;而街州则实行针对不同年龄、失地程度、就业状况等为失地农民建立具有一定激励能力的混合型。我省以基本生活保障型为主的失地农民养老保障制度，直接导致了我省目前失地农民养老保障的给付水平普遍较低，大部分城市(如金华、湖州、丽水等)月给付额在210元上下，给付最高的台州也只有520元/月。

2002年出台了《关于加强和改进土地征用工作的通知》，对失地农民的基本生活保障的定位、参保对象资金享受标准等作了明确规定，这是妥善解决失地农民生活基本保障问题的纲领性文件。结合我省各地失地农民养老保障制度建设的实践经验，2003年我省多部门联合颁布的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，根据政府、集体、个人三方出资的原则，实行基金制运营管理。该制度的出台，为我省失地农民社保制度的建立提供了一个相对统一的标准。到2003年底全省己经有10个市50多个县(市、区)建立了失地农民基本生活保障制度，有30多万失地农民参加了基本生活保障，共筹资金30亿元。 在我省医疗保障制度的建设方面，存在严重的滞后性，目前仅有金华市、嘉兴市建立给付水平较低的失地农民医疗保障制度。在建立制度的10个市中绝大部分地区都直接将他们纳入基本医疗保险范围和大病统筹内，对失地农民的医疗保险没有出台明确相关规定和操作办法，即失地农民可以自愿选择参加和不参加，可以说其他地区失地农民医疗保障制度基本处于真空状态，基本依靠失地农民自身经济实力参加医疗保障，政府和集体处于缺位状态，例如杭州市明确规定失地农民医疗保障资金自行解决。

在养老、医疗保障之外，结合我省各地的现实，宁波市失地农民建立养老风险准备金制度和湖州市从土地补偿费中列支养老保险费的做法非常典型;“士地换社保”、“培训促农民再就业”、“社区股份经济合作社”等一些措施也非常有特色。这些政策对失地农民的生活也起到了不同程度的保障功能。

2.进一步完善我省失地农民社会保障制度的建议

针对目前我省失地农民社会保障制度中存在的种种缺陷与不足，应该从法律体制、经济体制等多方面加强建设，逐步走出失地农民社保制度构建的困境。

第一，建立健全法制，改革和完善土地补偿机制，保护失地农民切身利益。由于失地农民养老保障资金的个人承担部分来源于安置补助费。但是，由于土地补偿费用本身由于土管法的规定而限制了补偿的最高标准，直接在立法上产生了政府和农民之间的不对称，土管法的这一致命性规定，直接导致了土地补偿价格的非市场化。这一规定直接构成了农地出让市场的垄断性，而且往往导致权利寻租、腐败等行为，严重危及失地农民的经济利益。另外，由于法律的时滞效应，该补偿标准在通货膨胀的侵蚀下，显然已经不适应经济发展的要求。

第二，多途径推动农村经济发展，促进失地农民就业，实现失地农民增收，从根本上走出失地农民社保制度构建的困境。失地农民社会保障制度建立的困境在于农村经济水平相对薄弱、农民收入水平不高，而一旦农村经济得到发展，农民收入水平实现稳步增加，那么失地农民的社会保障制度问题就将迎刃而解。

第7篇

【关键词】 农村 最低生活保障 马丁法 价格指标

马丁法是我国农村最低生活保障制度实施过程中测定最低保障标准的主要方法。我国农村最低生活保障制度是指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。我国农村最低生活保障制度的实施，对改善农村贫困人口的生活状况起到了极大的帮助。在政府提供基本生活的物质帮助时，必须确定最低生活保障对象。确定最低生活保障对象必须确定保障对象的家庭人均纯收入和当地最低生活保障标准，即将家庭人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的家庭成员作为最低生活保障对象。因此，准确计算保障对象的家庭人均纯收入和合理确定当地最低生活保障标准，并使两者具有可比性是执行农村最低生活保障制度的关键。

我国现在很多地方仍缺乏当地的农村最低生活保障标准。以云南为例，只是以国家农村贫困线作为标准来确定农村最低生活保障对象，然后根据地方财力确定几档补助标准，补助标准基本和最低生活保障标准脱节。在现实中，各地物价差异比较明显，以国家农村贫困线作为当地农村最低生活保障标准，往往存在高估或低估农村最低生活保障标准的问题。高估农村最低生活保障标准导致地方财政压力较大，低估标准导致应该救助的农村居民未纳入政府救助。但各地为何不设定当地的农村最低生活保障标准，原因多方面的，其中一个主要原因是确定农村最低生活保障标准方法仍有许多待讨论的问题。例如，我国确定最低生活保障标准的方法是马丁法，据资料查阅显示，在计算农民居民家庭人均纯收入和马丁法确定最低生活保障标准使用的价格指标缺乏统一标准。

一、农民居民家庭人均纯收入的计算

国家和地方政府每年都会公布各地的农民居民家庭人均纯收入的数据。根据国家统计局指标解释说明“农村居民家庭纯收入指农村常住居民家庭总收入中，扣除从事生产和非生产经营费用支出、缴纳税款和上交承包集体任务金额以后剩余的，可直接用于进行生产性、非生产性建设投资、生活消费和积蓄的那一部分收入。农村居民家庭纯收入包括从事生产性和非生产性的经营收入，取自在外人口寄回带回和国家财政救济、各种补贴等非经营性收入；既包括货币收入，又包括自产自用的实物收入。但不包括向银行、信用社和向亲友借款等属于借贷性的收入。”

从以上解释可知，农民家庭纯收入=家庭总收入-生产和非生产经营费用-生产性固定资产折旧-缴纳税款-上交承包集体任务金额。其中家庭总收入=生产性经营收入+非生产性的经营收入+自在外人口寄回带回非经营性收入+国家财政救济、各种补贴等非经营性收入。在家庭总收入中既包括货币收入也包括实物收入。货币收入比较容易计量，但实物收入的计量比较复杂，在现行的农村住户调查中规定，实物收入的计算方法是将农户当年生产的农产品产量扣除出售部分，分品种作价后计算得出。对各品种农产品的作价执行的是与市场挂钩的原则，即以农民在市场出售农产品的价格为基础，粮食、肉类打九折，其他农产品打八五折。如果在下年出售了上年的结余农产品，根据出售价格与上年实物作价的高低，将出售结余农产品的损益计入下年收入。对农作物副产品计算收入的原则是，只有用于生产和生活或明确用于出售的农作物副产品才计算收入，用于生产的农作物副产品在计算收入的同时也要计入生产费用中。农作物副产品作价计算收入的方法，原则上按实物折算收入的作价方法执行。农村居民家庭人均纯收入=农村居民家庭纯收入/农村居民家庭人口。

二、测定农村最低保障标准时指标使用

马丁法是由在世界银行工作的经济学家马丁·雷布林提出的一种计算贫困线的方法，有贫困高、低线之分。马丁法低贫困线的测定方法是在首先测定食物贫困线的基础上，利用回归模型，把一些人均可支配收入或人均消费支出刚好能达到食物贫困线的居民户的非食品支出计算出来。把由此求出的最低非食物支出作为非食物贫困线，加上已知的食物贫困线，就是马丁法的低贫困线。这一贫困线指是一个靠牺牲最基本食物消费而获取少量的非食品消费的住户，其非食物支出是维持生存和正常活动必不可少的，也是最少量的。

低贫困线确定非食物贫困线依据是那些人均生活消费支出仅能达到食物贫困线的超贫困户的情况，包含在低贫困线中的非食物贫困线是偏低的，因此，确定一条比低贫困线高一些的贫困线更符合实际。马丁法高贫困线的测定方法是根据居民的人均食品支出与人均可支配收入或人均生活费支出的关系拟合适当的回归模型求得。

马丁法的高、低贫困线的测定都需要测定食物贫困线。因此，食物贫困线的合理准确测量是关键。食物贫困线的测量方法通常是按照正常人一天需要消耗2100卡路里标准计算。首先，根据当地农村居民家庭人均食品消费量中的消费结构和各种食品的卡路里含量计算人均每天各种食品的消费量，并调查当地居民各种生活食品消费的市场价格，计算人均各类食品消费量乘以市场价格之和，即可得到人均每天最低食物消费水平。将每天食物消费水平乘以360天，即为满足农村居民食物最低消费的食物贫困线。

计算食物贫困线的关键因素是人均食品的消费量和当地食品的消费价格。按照这一计算方法，人均食品消费量在充分考虑了人的体能需要的基础上，还考虑了不同地域人口的食品消费结构的差别，具有一定的合理性。但这一方法用于计算农村最低生活保障标准的时候，由于存在食物的自给自足问题，市场价格的选择将会和农村居民人均纯收入的计算不一致。

三、农村居民人均纯收入与农村最低生活保障标准之间的价格指标矛盾

农村居民人均纯收入与农村最低生活保障标准制定的矛盾主要体现在实物计量的价格指标。农村居民人均纯收入在进行实物计量时，使用的是出售农副产品的价格指标计量，且分别按照粮食和肉类九折，其他八五折计算。而马丁法的农村最低生活保障标准中食物贫困线的计算通常是以市场价格计算，而市场价格往往是农副产品出售价格的1—3倍。

如果直接用市场价格计算农村最低生活保障标准，则出现过高估计的问题。用此标准与农村居民收入相比，确定农村最低生活保障对象将把很多非贫困的农村家庭划入到农村贫困家庭的范围，这将违背了最低生活保障制定的救助原则，也可能使得政府财政无力负担，从而使得应该被救助的对象得不到有效的救助。如果按照农副产品的出售价格计算农村最低生活保障标准，则出现过低估计问题。在农村实际生活中，不是所有的食品都可以自给自足，仍有很多食物需要从市场上够买。这将严重低估农村最低生活保障标准，使得本无法满足农村最低生活条件的居民却得不到政府应有的救助。使用以上两种价格指标计算马丁法的农村最低生活保障标准，都将违背我国农村最低生活保障制度的救助原则。

四、价格指标统一的方法选择

合理确定马丁法中的农村最低生活保障标准、解决价格指标矛盾的关键是确定自留食物和购买食物的价格换算或是比例问题。解决方法有以下几种选择。

1、合理确定自留食物和市场购买食物比例

不同地方由于生产的食物品种不同、饮食结构不同，自留的食物比例也不完全相同；同一地方，不同收入层次的家庭，自留食物的比例也会有区别。通过调查当地农村贫困家庭的生活习惯，计算一个自留食物与购买食物比例。按照这一比例计算农村最低生活保障标准食物贫困线的各种食品的自留与购买比例，分别乘以农村家庭居民纯收入中的收购价格和当地市场价格，求和即可得到食物贫困线。

2、合理确定折扣价格

折价比例仍然应以自留食物和市场购买食物的比例为依据，以此比例对农村家庭居民纯收入中的收购价格和当地市场价格进行加权平均，以平均价格计算马丁法中农村最低生活保障标准中食物贫困线。

3、调整农村家庭居民纯收入中食物收入的计算价格

为了统一价格，可将农村家庭居民纯收入中食物收入的计算价格转为市场购买价格。作为解决方法可以解决价格指标的一致性的问题，但会使得农民收入水平偏高，农村居民不认可该收入水平的计算，从而引发社会矛盾。而且这一解决方法也会使得农村最低保障标准过高，增加政府的支出，影响政府的保障能力。

五、小结

建立各地方的农村最低保障标准是不断完善我国农村最低生活保障制度的任务之一，现阶段建立各地的农村最低保障标准仍有一些问题。其中最主要的问题之一是方法的统一问题。在此讨论了马丁法中价格指标的统一和一致性问题，并提出了三种解决方案。第一、第二种解决方案都比较适用，但第二种解决方案的操作相对简单。

（注：本文属国家社科基金项目“边疆人口较少民族地区农村最低生活保障模式研究”（10XMZ050）。云南省教育厅基金项目“云南农村低保标准线测定的统计研究——以云南部分小少民族地区为例”（2011c179）。）

【参考文献】

第8篇

Statistical analysis on scientific research output of medical doctor

[Key words] Scientific research output； SCI/EI； CSTPC/CSSCI； Scientific research ability

? 1 对象与方法

1.1 研究对象

通过查阅某军医大学2005～2014年1655名博士的毕业档案，对博士以某军医大学为第一署名单位发表索引论文[外文期刊论文包括科学引文索引（Science Citation Index，SCI）、工程索引（Engineering Index，EI）收录论文，中文文章包括中国科技论文与引文数据库（Chinese Science and Technology Paper and Citation Database，CSTPC）、中文社会科学引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，CSSCI）收录论文]、申请课题、申报专利、参与编写书籍、参与国内国际会议及大会论文收录等项目进行统计，分析某军医大学博士科研产出现状。

采用Excel 2007录入，运用SPSS 20.0进行统计，结果运用相关分析、t检验、方差分析进行比较检验。以P < 0.05为差异有统计学意义。

2 结果

2.1 发表学术论文情况

2.1.1 发表学术论文数量变化

CSTPC/CSSCI论文数量

2.2 申请课题情况

科研能力是博士生能力的核心所在，参加科研课题的申请研究是培养科研能力的有效途径。统计发现，共149名博士参与申请课题366项。课题类型以国家级课题为主，其次为省部级课题、校级课题、军队课题，国际课题比例较小（图3）。

图3 2005～2014年某军医大学博士申请课题项目构成

2.3 申请专利情况

2.4 大会发言及论文收录情况

2.5 参与编写、翻译、校正出版著作情况

3 讨论

3.1 结果分析

3.1.1 博士综合科研产出水平逐年提升

统计结果显示，博士在校学习期间参与承担了某军医大学大部分的科研项目任务，在发表科研论文、申请课题、申报专利等显性科研成果上贡献突出。

博士研究生科研能力是博士研究生智力的高级表现形式，体现在在各科学领域探究真理、理智创造活动的能力。从结果来看，博士科研成果产出主要集中在发表学术论文上，在申请基金、专利、大会论文收录及著作编写等方面虽有成绩，但仍不够突出。而且博士之间科研能力参差不齐，科研产出差别较大，如发表SCI/EI论文上，发表数量最多的博士达22篇，尚有一定比例的博士未发表过SCI/EI论文。同样的不均衡现象在申请课题、专利及参与著作编写方面亦表现明显。究其原因而言，一方面，受制于导师水平的影响。实践证明结构合理、 实力雄厚、 富有创新精神的高质量导师队伍是研究生教育发展的源动力[12]，对博士科研产出有较大影响。长期以来，某军医大学积极打造尖端学科，塑造学科优势，忽略了小学科、小专业的发展，导致师资力量配置不合理，良莠不齐。另一方面，生源质量即博士自身科研素养亦是影响博士科研产出的关键因素。长期以来，某军医大学博士招生中过多地强调了考试成绩和复试成绩，忽略了对博士自身科研潜质的考察，致使部分科研能力水平相对平庸的人员进入到博士队伍，影响了博士科研产出水平。

3.2 建议

3.2.1 强化科研创新要求，优化科研创新培养机制，促进科研产出质与量的良性结合

经过30余年的发展，我国的博士教育已形成规模，并处于量的发展向质的提升的过渡期。提升教育质量，创新是灵魂，科学研究是支撑[13]。如果一个科研机构进入了科学研究的良性发展阶段，其发表高质量论文越多，所得到的学术认可程度也就越高[14]。从结果来看，某军医大学正处于科研产出成果量变的积累期，并逐步迈向质的飞跃期。然而，就目前来看，高质量的科研成果产出速度与科研产出总量的增长速度还不相适应，科研产出各个方面与同类院校之间无明显差异[15]，尚未形成自身特色，与国外医学院校差异较为显著[16]，仍需不断努力，逐步缩小差距。

3.2.1.1 构筑、营造良好的科研环境，提升博士研究生的科研个性 科研个性是科研意识、精神的统一，是社会、家庭、教育等因素作用形成的态度、行为特征。现实中，忽略博士自身个性，实行统一标准管理一直是我国博士教育中的弊病。杨振宁曾说过，中国按部就班地把知识给孩子，平均起来是好的，可中国教育有个不好的地方，就是对特别好的，占总数 5%的最聪明的学生比较不利[17]。因而，在博士培养过程中应突出因材施教，鼓励和发展个性，不能一味搞平均主义。要注重为科研优才提供施展个人能力的舞台，强化对科研优才的奖励和鼓励，营造良好的科研平台和氛围[18]。

3.2.2 改善科研条件，强化科研产出保障水平

3.2.2.2 改善博士生活水平，提高生活保障 良好的生活条件是博士研究生集中精力从事学习和科学研究的物质基础。虽然近年来国家提高了助学金、奖学金的标准和发放比例，通过各项途径来保障博士生活质量，但平均下来仍低于地方最低生活标准，加上高昂学费的困扰，对于无收入能力的博士来说，提高生活水平的愿望极为迫切。因而，应在国家奖助学金的基础上完善研究生“助研、助教、助学”的管理制度，建立博士研究生最低生活保障制度，使博士能全身心地投入到科研中来。

[参考文献]

[3] 叶四桥，郑丹，王宗建，等.研究生科研活动与学术规范[M].北京：中国水利水电出版社，2015.

[4] 陈坤，.医学科研方法论[M].北京：科学出版社，2011.

[5] 贺石林，李元建.医学科研方法学[M].北京：人民军医出版社，2004.

[6] 蔡学军，范巍.中国博士发展现状[M].北京：北京大学出版社，2011.

[7] 吴洪亮.创新型大学建设与大学的基本使命[J].郑州大学学报：自然与社会科学版，2006，39（4）：175-177.

第9篇

作者：郭建昌　张秀岩　金盛红

论文关键词:农村最低生活保津制度　合作医疗制度　农村居民养老保津制度

论文摘要;社会主义市场经济的建立需要健全的社会保津体制作保证，如果占总人口大多数的农村居民得不到保津，中国的社会保津制度就很难称得上完善。在本文中笔者着重探讨了农村最低生活保津制度、农村合作医疗制度以及农村居民养老保津制度，通过对这三项制度的构建基本就构建了中国农村社会保障制度的基础。

社会主义市场经济的建立需要健全的社会保障体制作保证，如果占总人口大多数的农村居民得不到保障，中国的社会保障制度就很难称得上完善。因此，在向市场经济转轨的过程中应尽快构建农村社会保障制度，使之与我国经济发展相适应。在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，就目前而言，广大农村居民的基本要求和愿望是实现“老有所养，病有所医，生有所靠”因而农村最低生活保障、农村养老保险和农村医疗保险三项制度建设是其构建的重点。

一、建立农村最低生活保障制度

农村最低生活保障制度是对家庭人均收人低于生活保障标准的农村贫困人口按最低生活标准实行补助的制度、是确保农村贫困人口基本生活的主要措施，在

一些欠发达地区仍然存在生活困难甚至不具备维持生存条件的情况。特别是这些地区的老年人，他们的养老保障存在很大的问题，因此，欠发达地区建立和健全农村最低生活保障制度，对于解决农村老年人基本生活问题具有非常重要的意义。

为此我们可以制定农村低保标准，由省一级政府的社会保障机构制定最低生活保障标准，地方可以根据省定标准结合地方实际确定自己的低保标准，但不得低于省定标准。在制定农村最低生活保障线时要注意合理、科学的原则。若这条保障线过高，一方面地方财政可能会承受不起，另一方面可能造成最低生活保障养懒人的情况出现，不利于社会生产力的发展。但是如果保障线过低，就不能解决社会弱势群体目前的现实生存问题。国际和国内确定最低生活保障线的方法较多，但笔者建议用农村居民人均纯收人的45%左右作为各地农村居民最低生活保障线比较适宜。这是由于一方面通过对表(A)的分析可知:近几年我国农村居民的人均纯收人逐年增长，表示食物支出占总支出比重的恩格尔系数呈现逐年下降趋势，而且逐渐向40%逼近，农村居民生活水平不断提高。另一方面农村居民人均纯收人统计的数据比较科学、准确，在各地统计上报的基础上，又经各农调队矫正，比较接近实际水平。n1如河南省2004年农村居民人均纯收人的45%为1149元，按12个月平均则为95.8元，基本上可以满足农村居民的最低生活需要。

关于农村居民低保待遇我们可以把它可分为全额享受和差额享受两种形式:农村“五保”对象按照当地农村居民低保标准全额享受低保待遇;其他低保对象按照其家庭年人均收人低于农村居民低保标准的部分予以差额补助。同时强调要确保社会保障金按时足额的发放，保障金发放由乡(镇)人民政府和街道办事处负责，原则上做到按月足额发放。当然建立农村居民最低生活保障制度最为关键的是建立稳定的最低保障资金筹措机制，农村居民低保资金应该由各级政府列人财政预算，实行财政分级负担，村级原则上不负担，对于相对困难的县(市)，省财政可给予适当的补助，必要时可有国家给以补贴。

二、建立符合农村杜会经济发展特点的合作医疗制度

在建立符合我国农村经济发展特点的合作医疗制度方面，各地可以在国家政策的指导下积极探索，积极实践，摸索经验，最终建立符合我国实际情况的农村合作医疗保障制度。根据我国的实际情况，笔者认为可以从两方面人手解决这个问题。一方面在于加强宣传力度解决农村居民的思想顾虑并根据农村的实际情况强制实行。另一方面加强政府农村合作医疗保障机构自身的管理而使农村合作医疗走向正常的轨道。

其一，加强宣传晓之以“利”

农村合作医疗制度是指在政府的指导下和集体经济的扶持下，以农村居民为保障对象，按照自愿、适度与受益的原则，通过多种合作形式建立的满足基本医疗需求的医疗保险制度。为防止农村居民因病致贫、因病返贫的现象发生，我们要加强对农村居民的宜传动员工作，实行分类指导方针，增加农村合作医疗覆盖面，各级政府应充分认识到农村发展合作医疗，完善县、乡、村三级合作医疗体系是统筹城乡发展的科学发展观的具体体现。要克服“变相摊派”和“等待农村居民自愿’，的思想，做好农村合作医疗的宜传、组织动员工作，根据当地农村经济发展水平和群众意愿采取多种形式的合作医疗，共同抵御疾病风险，逐步形成以村合作医疗组织为基础，乡镇合作医疗组织为重点，一定范围(如大病及康复医疗合作)的县市联合的多级合作医疗组织体系。逐步提高农村合作医疗的社会化程度，在更大范围内发挥合作医疗的互助互济功能，满足农村居民医疗的需要。 转贴于 其二，加强合作医疗各个方面的管理。

确立县、乡镇、行政村、农村居民个人四级出资制度，县、乡镇两级政府出资部分进人社会统筹账户，行政村、农村居民个人出资部分进人个人账户，合理确定四者的年出资总额及年出资比例，让农村居民切切实实从合作医疗中得到实惠，使之成为农村居民的自觉行动。另一方面当前卫生系统要重点加强乡镇卫生院、村卫生室建设，使农村居民享受得到低成本的优质的医疗保健卫生服务，农村居民才会自愿加人合作医疗，并确定不同地区的医疗费用重点补偿方式。农村合作医疗能否长久不衰，其中重要的一环是要建立长期、稳固的基金管理制度:一是要实行专款专用原则，不得随意挪用或挤占医疗基金;二是要综合考虑农村居民年人均医疗费用实际支出与农村居民愿意交纳的保险额等因素来确定合作医疗的报销比例。合作医疗管理机构只对参加合作医疗保险的农村居民持有的医院开据的正规发票进行事先确定比例的报销，并且严格规定每年对参保人报销的最高金额。三是要与医疗体制的改革结合起来大力整顿农村医疗卫生市场、加强对乡〔村)卫生院〔所)的财务监督，加强对个体医生的管理，杜绝见利忘义、销售假药、非法游医的坑农行为，做到合理就诊、合理用药，切实保障农村居民的正当利益，减少医疗基金的浪费。

三、建立农村居民养老保障制度

在建立农村居民养老保障制度方面，我们可以依据国家的总体实力和各地的具体实际情况而采取统一保障和差别保障相结合的制度。

第10篇

论文摘要：为了使农民脱离贫困，农村社会救助制度应运而生。本文对中国农村社会救助制度的主要内容进行描述，从而指出农村社会救助制度中存在的若干问题，并通过借鉴国外农村社会救助制度提出相应的改革措施。

    贫困，是指一种人们缺乏满足最起码生活需要手段的状况，即人们缺少达到最低生活水平的能力。世界银行2001年1月对贫困进行了定义，即缺少机会参加经济活动、在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权和容易受到经济以及其他冲击的影响。在我看来，贫困是个人或者家庭无法满足基本生活需要的一种生存状态，不仅包括物质贫困，而且包括精神贫困。社会救助是指通过立法，由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因所造成收人中断或者收人降低并陷人贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。相应地，农村社会救助制度是指针对农村中的贫困人口或者家庭进行救助的一项社会保障制度。

    一、农村社会救助的主要内容

    (一)农村生活社会救助。农村生活社会救助，主要是为了保障贫困农民的最低生活需求，由农村五保供养和农村居民最低生活保障制度组成。农村五保供养制度是指对符合《农村五保供养条例》规定的村民，在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。它的供养对象是符合“三无”条件的老年人、残疾人和16岁以下的未成年人;供养内容为吃、穿、住、医、葬等方面;根据《农村五保供养条例》的规定，对五保对象实行集中供养(由政府兴办敬老院供养)或者分散供养(由亲属或邻居在家供养)的供养方式;经费主要来源于政府救助;供养标准不得低于当地村民的平均生活水平并适时进行调整。农村居民最低生活保障制度则主要是为了解决农村贫困人口的温饱问题。它的保障对象是家庭年人均纯收人低于当地最低生活保障标准的农村居民;保障标准由县级人民政府确定并进行动态调整;资金发放主要采取差额补偿的方式;资金来源以地方财政为主，中央补助为辅。

    (二)农村生产社会救助。农村生产社会救助，主要是为了使有一定生产经营能力的农民脱离贫困。它的救助对象是有一定生产经营能力的贫困农民;救助内容主要包括政策扶持、资金扶持、科技和信息扶持等。值得一提的是我国农村中的扶贫开发。改革开放以来我国就在农村推行扶贫开发，取得了一定的成效，如贫困地区的经济发展速度明显加快等。

    (三)农村医疗社会救助。农村医疗社会救助，主要是为了改善农村贫困人口的健康状况，为农村贫困人口中的患病者提供医疗保健服务。它的救助对象是贫困人口中的患病者在实施了医疗保险后仍不能支付医疗费用的那部分人;救助标准为满足贫困人口的基本医疗需求且要考虑当地政府的救助能力;救助方法是减免或者全部减免医疗费用、设立专项基金或是社会慈善组织的救助;资金主要来源于国家财政。

    二、农村社会救助存在的问题

(一)农村生活社会救助存在的问题。保障对象的确定和全面覆盖比较困难;保障标准的合理制定困难，最低生活保障标准的测度方法各地存在较大差异;保障资金的来源较为单一，社会资金支持较少。

    (二)农村生产社会救助存在的问题。农村中的绝对贫困人口较多，脱贫困难;扶贫标准过低，导致“维持贫困”;贫困农户自主参与的积极性不高，缺乏脱贫的主动性;社会各界的生产性救助活动开展的成效十分有限。

    (三)农村医疗社会救助存在的问题。医疗救助水平较低，主要的大病并没有得到很好的治疗;资金的供求矛盾较为突出，需求明显的大于供给;管理体制不健全，各职能部门之间职能分工和责任分担不明确。

    三、农村社会救助制度的改革措施

   (一)农村生活社会救助的改革措施。对于救助对象和救助标准的确定，可以参照英国的社会救助制度。英国的贫困群体主要由国会确定。英国对申请社会救助有严格的程序，有关部门和机构根据贫困线标准对低收人者进行较为复杂的生活状况调查，包括家庭收人和资产状况。这就涉及到贫困线的制定，也就是最低生活保障线的制定。贫困线的确定有贫困发生率、贫困缺口率、恩格尔系数等指标，要对这些指标进行综合的考虑和参照。另外，要鼓励社会各界对农村生活社会救助进行捐赠和帮助，使救助资金来源多元化。

    (二)农村生产社会救助的改革措施。坚持救助治本的原则，使贫困农户从根本上脱贫;坚持救助方式多样化;坚持生活社会救助和生产社会救助相结合，增强农民脱贫的积极性等。例如奥地利整合经济、就业和福利政策等就行社会救助;荷兰实施建立在就业和收人安全之上的政策，保证最低工资;芬兰在保留社会保障制度的基本框架的同时把就业放在首位;卢森堡则旨在建立一个积极的社会国家，提供给每个人足够的收人，在工作中孕育社会整合，防止潜在的贫困。可见，大多数欧盟国家都旨在提高就业来缓解贫困。

第11篇

论文摘要：为了使农民脱离贫困，农村社会救助制度应运而生。本文对中国农村社会救助制度的主要内容进行描述，从而指出农村社会救助制度中存在的若干问题，并通过借鉴国外农村社会救助制度提出相应的改革措施。

贫困，是指一种人们缺乏满足最起码生活需要手段的状况，即人们缺少达到最低生活水平的能力。世界银行2001年1月对贫困进行了定义，即缺少机会参加经济活动、在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权和容易受到经济以及其他冲击的影响。在我看来，贫困是个人或者家庭无法满足基本生活需要的一种生存状态，不仅包括物质贫困，而且包括精神贫困。社会救助是指通过立法，由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因所造成收人中断或者收人降低并陷人贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。相应地，农村社会救助制度是指针对农村中的贫困人口或者家庭进行救助的一项社会保障制度。

一、农村社会救助的主要内容

(一)农村生活社会救助。农村生活社会救助，主要是为了保障贫困农民的最低生活需求，由农村五保供养和农村居民最低生活保障制度组成。农村五保供养制度是指对符合《农村五保供养条例》规定的村民，在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。它的供养对象是符合“三无”条件的老年人、残疾人和16岁以下的未成年人;供养内容为吃、穿、住、医、葬等方面;根据《农村五保供养条例》的规定，对五保对象实行集中供养(由政府兴办敬老院供养)或者分散供养(由亲属或邻居在家供养)的供养方式;经费主要来源于政府救助;供养标准不得低于当地村民的平均生活水平并适时进行调整。农村居民最低生活保障制度则主要是为了解决农村贫困人口的温饱问题。它的保障对象是家庭年人均纯收人低于当地最低生活保障标准的农村居民;保障标准由县级人民政府确定并进行动态调整;资金发放主要采取差额补偿的方式;资金来源以地方财政为主，中央补助为辅。

(二)农村生产社会救助。农村生产社会救助，主要是为了使有一定生产经营能力的农民脱离贫困。它的救助对象是有一定生产经营能力的贫困农民;救助内容主要包括政策扶持、资金扶持、科技和信息扶持等。值得一提的是我国农村中的扶贫开发。改革开放以来我国就在农村推行扶贫开发，取得了一定的成效，如贫困地区的经济发展速度明显加快等。

(三)农村医疗社会救助。农村医疗社会救助，主要是为了改善农村贫困人口的健康状况，为农村贫困人口中的患病者提供医疗保健服务。它的救助对象是贫困人口中的患病者在实施了医疗保险后仍不能支付医疗费用的那部分人;救助标准为满足贫困人口的基本医疗需求且要考虑当地政府的救助能力;救助方法是减免或者全部减免医疗费用、设立专项基金或是社会慈善组织的救助;资金主要来源于国家财政。

二、农村社会救助存在的问题

(一)农村生活社会救助存在的问题。保障对象的确定和全面覆盖比较困难;保障标准的合理制定困难，最低生活保障标准的测度方法各地存在较大差异;保障资金的来源较为单一，社会资金支持较少。

(二)农村生产社会救助存在的问题。农村中的绝对贫困人口较多，脱贫困难;扶贫标准过低，导致“维持贫困”;贫困农户自主参与的积极性不高，缺乏脱贫的主动性;社会各界的生产性救助活动开展的成效十分有限。

(三)农村医疗社会救助存在的问题。医疗救助水平较低，主要的大病并没有得到很好的治疗;资金的供求矛盾较为突出，需求明显的大于供给;管理体制不健全，各职能部门之间职能分工和责任分担不明确。

三、农村社会救助制度的改革措施

(一)农村生活社会救助的改革措施。对于救助对象和救助标准的确定，可以参照英国的社会救助制度。英国的贫困群体主要由国会确定。英国对申请社会救助有严格的程序，有关部门和机构根据贫困线标准对低收人者进行较为复杂的生活状况调查，包括家庭收人和资产状况。这就涉及到贫困线的制定，也就是最低生活保障线的制定。贫困线的确定有贫困发生率、贫困缺口率、恩格尔系数等指标，要对这些指标进行综合的考虑和参照。另外，要鼓励社会各界对农村生活社会救助进行捐赠和帮助，使救助资金来源多元化。

(二)农村生产社会救助的改革措施。坚持救助治本的原则，使贫困农户从根本上脱贫;坚持救助方式多样化;坚持生活社会救助和生产社会救助相结合，增强农民脱贫的积极性等。例如奥地利整合经济、就业和福利政策等就行社会救助;荷兰实施建立在就业和收人安全之上的政策，保证最低工资;芬兰在保留社会保障制度的基本框架的同时把就业放在首位;卢森堡则旨在建立一个积极的社会国家，提供给每个人足够的收人，在工作中孕育社会整合，防止潜在的贫困。可见，大多数欧盟国家都旨在提高就业来缓解贫困。

第12篇

论文摘要:进入21世纪以来，党和政府对农村社会保障制度的推进力度不断加大，尤其是2009年农村养老保险制度的试点工作即将开始启动，理论界对此问题的研究也进入了新的阶段，研究内容集中于:当前我国农村老龄化的现状及发展趋势、推行农村社会养老保险制度所面临的主要问题及原因、农村社会养老保险制度实现模式的选择、政府在农村养老保险制度的角色及职能定位等方面，其特点在于紧密结合党和政府的方针政策，联系农村社会保障的进程，寻找问题、分析原因、提出对策与建议。

进人21世纪以来，我国社会保障制度正由城镇向农村稳步推进，以农村合作医疗、养老保障、最低生活保障三项制度为主要内容的农村社会保障制度的框架已经形成，但二元社会经济结构使得农村养老保障制度建设遇到了城镇不曾遇到的困难和问题，因而引起了理论界的关注，2000 - 2009年是国内关于农村社会保障理论研究取得丰硕成果的时期，仅就论文方面来看，根据中国期刊网收录的相关论文，从2000年至2009年中，国内共发表社会保障相关论文共12195篇，其中涉及农村社会保障问题研究的论文数量为1240篇，约占社会保障论文总量的10. 2%;而涉及农村养老保障问题研究的论文数量有463篇，约占社会保障论文总量的3. 8%，农村社会保障相关论文数量的37.3 %。特别是2007 - 2009年，国内关于农村养老保障的理论研究更加深人，涉及的内容更加广泛，所取得的成果更加丰硕。据统计，这一时期国内关于农村养老保障相关论文数量约有212篇，约占养老保障论文总量的45. 8%，反映了在党的十七大提出的“科学发展、共建和谐”方针指引下，我国农村养老保障理论研究进人了新的阶段。

一、关于当前我国农村老龄化的现状及发展趋势

在对我国农村老龄化趋势以及养老保障的现状进行了调研的基础上，邓大松等指出，农村地区有65岁及以上老年人的家庭户占家庭户数总数比例为22. 02%，分别比城市和镇同比高出4. 69和5. 78个百分点;65岁以上老年人家庭中一人户、二人户的比重，农村地区均高于城镇地区。其他学者基本上也持相同的看法，李琼指出，2000年我国人口第五次普查结果显示，中国农村人口为8. 33亿人，其中65岁及以上的老年人口占7. 36%，民族地区农村占7. 56%，到2030年，6. 64亿农村人口中，65岁及以上老龄人口将占17. 39%，民族地区将占18. 1%，可见民族地区农村人口老龄化程度不仅高于城镇，而且高于其他农村地区。邓大松等认为，农村高龄老人目前主要还是依靠家庭成员、亲属的照顾，而且越是在不发达的农村地区，人们的老年生活保障越是依靠家庭。穆光宗的研究结果显示，在城市，养老方式顺序为社会养老、家庭养老和自我养老，三者的比例是:1:0.7:0.3(以社会养老为1);而农村的顺序则是家庭养老、自我养老和社会养老，三者比例为14. 6: 6. 6: 1(以社会养老为1)。可见农村老年人主要还是依靠传统养老模式度过自己的晚年。当前的问题是，这种非正式的农村养老制度正受到巨大的冲击和严峻的挑战，其保障功能在逐渐衰减，已经不能单独承载农村居民的养老保障，并且，随着人口老龄化进程加快，农村的养老压力相对城镇将更加突出，如不未雨绸缪，将会严重阻碍社会的发展，影响社会的稳定，因此，一部分学者们认为，建立农村社会养老保障制度已势在必行。

二、关于推行农村社会养老保险制度所面临的主要问题及原因

关于从1992年1月1日民政部公布实施《县级农村社会养老保险基本方案》至1999年7月国务院暂停执行这一方案期间7年多的情况，学者们总体认为基本上是不成功的，彭希哲、宋韬综合国内学者的各种分析后认为主要原因有二:一是制度设计本身的缺陷，表现在:(1)农村社会保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性;(2)农村社会养老保险存在着制度上的不稳定性;(3)是资金保值增值困难;(4)保障水平过低;二是执行过程当中出现了问题，表现在:(1)基金的管理不够规范和完善;(2)机构管理费用人不敷出;(3)干部群众在享受集体补贴方面差距过大;(4)多种形式的保险并存，形成各自为阵的混乱局面。

当前我国农村是否具备了建立养老保险制度的条件，学者们对此问题的看法迥异，刘卫国认为，我国具备了建立农村养老保险制度的条件，理由是:第一，我国整体经济已进人快速发展时期，已具备进行国民收人再分配的能力与手段;第二，农村经济日益发展，农民收人逐渐提高，城乡差别正在缩小，农民权益保护意识不断强化，农民参保意识也在不断增强;第三，发达地区农村、城镇近郊农村和不发达地区经济发展水平比较高的部分乡村，建立农村基本养老保险制度的条件基本具备;第四，建立农村养老保险制度是破解“三农”问题的战略需要。而何文炯等人则认为，国外建立农民养老保险大都是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段，从经济指标看大体有:(1)农业在国民生产总值中的份额在巧%以下，农业劳动力结构份额在20 %以下;(2)农业人口在总人口中所占比率降至50%以下，且处于老龄人口高峰期;(3)经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上。按照这些指标来衡量中国农村所处的阶段，总体上差距是比较大的，在中西部地区特别是西部地区差距会更大，全面实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。认为中国目前尚不具备普遍实施农村社会养老保险的观点得到多数学者的认同。

三、关于农村社会养老保险制度实现模式的选择

由于对建立农村社会养老保险的条件是否成熟存有分歧，因此在养老模式的选择问题上学者们各抒己见，莫衷一是。

第一种意见是根据各地区经济发展的不同水平实施分类处置，何文炯认为，就全国而言，农村养老保险应当有进有退，发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行。他提出，暂缓推行农村社会养老保险的欠发达地区宜在积极发展经济、增加农民收人的同时重点考虑以下几个方面:一是坚持家庭养老;二是建立健全农村最低生活保障制度;三是发挥土地的保障功能;四是发挥商业保险和储蓄的养老保障功能。杨志玲在对云南丽江纳西族聚居地区调查后发现，随着少数民族地区社会经济的发展，农村家庭养老模式不仅长期以来受到少数民族传统文化及民族经济发展状况的影响，表现出与城镇、汉族家庭养老模式不同的特点:一是少数民族农村家庭养老受少数民族传统道德观念影响较大，具有强烈的尊老、敬老的民族意识;二是农村家庭养老方式比较稳固;三是传统的家庭养老模式在少数民族地区具有较强的延续性;四是少数民族农村家庭养老模式的发展受少数民族地区经济发展水平的影响，由于家庭养老形式难以被其他形式所替代，因此，以家庭养老为主，发展农村社区养老，建立农村社会养老保险制度，将是少数民族农村养老形式发展的必然选择。

第二种意见是建立“三结合”式的农村养老保障体系，杨翠迎认为，中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。在中国经济社会转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社会养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。

第三种意见是“实物换保障”，卢海元指出，“实物换保障”是指根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案，如年轻农民可实行“产品换保障”;老年农民和被征地农民则实行“土地换保障”，等等，他强调，与一般建立养老保险的方案不同的是，实物换保障是一个能同时解决养老和发展问题的方案，而这正是该方案的最大特点，也是世界银行所倡导的新模式。

各位学者还分别就上述三种模式下的农村养老保险筹资方式提出了相关建议。

四、关于政府在农村养老保险制度的角色及职能定位

国内学者比较一致地认为，在农村养老保障制度建立和完善过程中，政府应发挥主导作用，如柴瑞娟、罗新铭认为，政府职能社会化已成为当代政府职能发挥的一个显著的趋势，这种从单一权力行政向公共服务行政的转变决定了提供公共产品和有效的公共服务是当今政府的职责所在，而稳定健全的社会秩序和一套合理的制度框架无疑是最为核心的公共物品。社会保障制度作为一种典型的公共物品，政府也就必然参与其构建和管理。尤其是当今农村社会保障现状巫需国家出面支撑，政府之责义不容辞。

石秀和等认为，政府在农村社会保障制度中的职责具体体现为:(1)政策设计:为农村社会保障的推行提供有效实施手段;(2)组织引导:推动农村社会保障制度构件的进程;(3)财政责任:为农村社会保障事业的发展提供资金支持;(4)管理监督:使农村社会保障纳人规范化轨道。马雁军、孙亚忠则进一步指出，农村基本社会养老保险的公共产品特性决定了政府职责边界。政府尽管在农村基本养老中居于主导地位，但政府履行责任并非在任何时间、任何地域都一成不变。政府责任具有三个重要特征，即动态性特征、区域性特征和层次性特征。这三个特征客观上要求政府责任在不同时间和地域其侧重点和功能有所区分并相机抉择，从而保证政府主导原则在当前实践中的有效贯彻。

如何进一步提高政府在农村养老保障方面的决策水平与施政能力，江治强等提出，优化政府在农村社会保障制度建设中的公共决策，首先应树立公正决策的理念，要用全面建设小康社会，以人为本，执政为民，构建和谐社会，科学发展观等理念，科学认识农村社会保障事业在促进城乡协调发展、构建和谐共享的和谐社会中的基础作用，指导中国农村的社会保障建设;其次应重新审视农村社会保障事业的发展形势，包括分析农村经济形势的变化对社会保障形式的影响，客观估计农村集体土地所有制的保障功能，农业的市场风险对政府社会保障的制度需求，对农村宗族及社区保障作用作深刻的研究，理顺政府制度性保障与农村非制度性保障的关系，准确定位政府在社会保障事业中的职责、职能。再次应注重公共决策与农民认同的良性互动，充分利用中国特色的民主政治体制，政府现代运行机制以及培育农村社会非政府组织发挥其反映诉求的作用，把农民的呼声和认同更好地融人政府公共决策当中。孙文基指出，在建立农村社会保障时，在处理其中最重要的社会保障资金来源这一问题上，政府才是投人的主体，而不是主要由农民承担。在农村社会保障的投人以政府为主体与我国各地现阶段的财政是否相符、是否会构成很大的财政压力的问题上，他认为，只要合理调整财政支出结构，这个问题是不难解决的。

第13篇

论文摘要：在我国农村人口老龄化不断加速和土地保障功能日益弱化的背景下，农村社会养老保险已经成为目前我国社会保障制度改革创新的一个重点和热点问题。随着我国新型农村养老保险工作的全面开展，作为全国新农保试点之一的江苏省扬中市，经过多年的实践，积累了丰富的经验，同时也暴露出很多现实问题，因此，借鉴地方经验，对于进一步完善中国农村社会养老保障制度具有重要意义。

一、引言

随着我国新型农村养老保险试点于2009年8月的正式推行，意味着讨论多年的新型农村养老保险终于从理论走向实践。农村养老保险作为国家的基本保险，可以解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧，增强社会保障功能，对推进社会主义和谐社会建设意义重大。江苏作为全国重要的经济大省(2008年GDP占全国第二)、人口大省(占全国第五)，其农村养老保险制度值得全国关注。由于江苏省内各个城市地区发展差异较大，农民生活水平也存在很大不同，因此，各地区具体实施农村养老保险制度的做法也有所不同，作为江苏镇江率先建立以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度的扬中市，也是全国新农保推行试点之一的县级市，通过多年的实践和努力，积累了一定的经验，也暴露了一定的问题，值得人们思索和探讨。

二、新农保实施后的跟踪

作为新农保推行试点的江苏镇江地区的扬中市，近儿年来，通过农民创业就业、农村劳动力转移、土地转移等实践，农民人均纯收入连续多年实现两位数增长，从2008年开始顺利突破万元大关，列全省第8位。该市的农村基本养老保险始于1992年8月《扬中县农村社会养老保险暂行办法》出台并实施。最初实施对象为农村户口人员，包括农民，乡镇招聘干部、企事业职工，民办教师等。保费设不同档次，可按月或年度缴纳，保险待遇根据缴费档次确定。这是一种“个人储蓄式保险”的农保方式。随着农村社会经济发展和农民生活水平提高，这种农保政策己不适应形势。2004年，扬中市改革老农保政策，建立了农村基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合的制度，农村基本养老保险工作开始步入健康发展轨道。2006年，为全面建设小康社会和扬色社会主义新农村，开始实施“万人保障”战略(即:扩大农村养老保险覆盖面，5年内每年新增参保农民1万人)，进一步修订农村基本养老保险政策，在镇江率先建立了以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度(简称“新农保”)。具体做法是:政府对参保农民个人缴费予以补贴。镇、村企业农民工由用人单位缴纳6%，个人缴纳5. 4%，市、镇两级财政各补贴0. 3%;非镇村企业职工(纯农居民)，个人缴纳11. 1%，市、镇两级财政各补贴0. 45%。鼓励镇村企业农民工参加城镇职工养老保险，市、镇两级财政各按上年农民纯收入0. 36%予以补贴。

2009年初为了进一步落实以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的新农保政策，采取了多种改进措施，确保了“万人保障”目标的顺利完成，取得了较好的效果。据统计，2009年1-12月农村养老保险新增参保6471人。截止12月底，累计参保90430人，农村养老保险覆盖率由2008年的80. 5%上升到2009年的85. 7%，征收保险费由2008年的4500万元上升到2009年的5700万元，农保基金累计结余由2008年的1. 33亿元上升到2009年的1. 7亿元，2009年共2267名人员领取养老金434万元全部实现了社会化发放。主要措施如下:

(一)增加财政补贴。经过多方努力，该市将纯农民财政补贴比例由原来缴费额的7. 5%提高至20%，并对过去未正常缴费人员继续按原标准享受财政补贴，财政补贴截止时间也由原来规定的每年9月30日延长至每年12月31日，最大范围地保证参保人员的利益不受损失。

(二)提高养老待遇。近两年，农保领取人员每年以300-400人速度递增，但农保领取水平增长缓慢，待遇偏低，再加上企业离退休人员连年调资，调资幅度高的接近农保领取水平，鉴于此，该市及时作出调整，改人均增资45元/月，最低不低于160元/人.月，近千人因此受益。

(三)做好被征地农民基本生活保障。随着经济的块数发展和城市化进程的加快，该市的征地规模不断扩大，人均耕地不断减少，失地农民的人数逐年增多，也逐渐成为社会矛盾的一个焦点。为了解决失地农民的生活保障问题，该市及时制定实施方案，采取了四项保障措施，即:

1.《扬中市被征地农民基本生活保障实施意见》一从基本生活保障(每人每月最高可领取280元)和社保补贴(企业养老补贴为10800元，农村养老补贴为5400元)两个方面给予被征地农民财政补贴。

2.《西来桥铁本项目征地人员生活保障方案》一对全部参加社会养老保险的铁本项目征地人员全部落实一次性补贴(最高可达到15300元)。

3.《扬中市历史被征地农民基本生活保障实施办法》一对达到养老年龄的历史被征地农民给予补贴(每月可达到120元)，对参加企保和农保的历史被征地农民分别给予累计补贴(分别为4500元和6300元)，该项工作在江苏省和镇江市位于前列。

4.《扬中市老年居民养老补贴暂行办法》一每年落实2000万元财政补贴，对60周岁以上的老年居民每人每月发放50元养老补贴。

以上这些措施实施，及时地解决了失地农民的生活保障问题。

三、新农保实施中存在的主要问题

1.缴费水平偏高而财政补贴相对较少。以扬中为例，近几年，该市农村人均收入连续上调，年增长14%左右，但同时农保缴费金额也大幅度增加，目前人均缴费己达1200余元，造成一部分农民无力缴纳农保费用。而同时目前该市财政补贴比例占缴费额的20%，且补缴无补贴，与其他先进地区相比，补贴金额明显不足，对农民吸引力不够，许多大龄人员和贫困农户想参保而无力参保。

2.续缴保费困难。目前新农保实施中保费基本都是由镇、村负责征收，工作量大，手段相对落后。有些村片面完成扩面人数，不重视正常保费的征收，导致一些企业和农户未能及时缴费，影响了他们的切身利益。

3.未建立养老金正常调整机制。以扬中为例，农村基本养老金连续3年大幅增资，受到广大参保人员的普遍欢迎。但调整养老金的出发点基本是不低于民政部门发放的农村最低生活保障线，扬中2009年下半年农村最低生活保障线将调整至250月/人.月，农村养老金如何调整和怎样调整又面临了难题。

4.养老金保值增值困难。目前，养老基金，以县为单位统一管理，主要是购买国债及存银行。在目前银行低利息时期，养老基金保值困难，增值更无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以使基金保值增值。

四、完善地方新型农村社会养老保障体系的政策建议

从扬中市新型农村养老保险实践工作及暴露出来的问题分析，若想在全国范围内实现全民“老有所养，老有所依”，新农保政策还需进一步完善。

(一)建立财政投入机制，逐步增加财政投入。首先，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有所区别;其次，在新型农民养老保障资金筹措中，应坚持政府财政与农民共同出资，并由财政投入为主渠道，并随着财政收入的增长而逐年增加;此外，要制定优惠政策，对生活困难群体给予更多的补贴。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的社会性和福利性。

(二)加强农村养老保障立法。社会保障是一项社会工程，农村人口比重大，法律是明确政府、企业和个人责、权、利的有力工具，也是农民养老保障计划运行良好的重要前提条件。由于目前农村养老保障中许多问题缺乏细则规定，存在违反规定无视条例的行为和赡养纠纷，无法追究法律责任。因此建议尽快出台农村社会养老保障制度的各种法律法规，尤其是《农村养老保险法》，明确农村养老保险应遵守的原则、内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。坚持法律先行，为农民参加社会养老保障提供法律依据，通过法律保证打消农民各种疑虑。

第14篇

论文关键词：社会保障问题；农村贫困居民；研究；公平 

一、初识农村社会保障 

农村社会保障是社会保障制度的重要组成部分。社会保障是国家通过法律手段，采取强制性措施对国民收入进行再分配形成特殊的社会消费基金，当社会成员丧失劳动能力或基本生活发生困难时，给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置。社会保障制度保障了大多数人的最低经济要求和社会需要，对保持社会的相对稳定，起到了一种“社会安全网”的作用，通过社会产品的再分配，使许多不能依靠个人来维持生活的生、老、病、死、伤、残等，有了基本的生活保障，缓和了阶级矛盾，为社会的发展创造了一个相当稳定的社会环境，因此世界各国都在不断的发展和完善社会保障体系。健全和完善社会保障制度是促进社会和谐、构建社会主义和谐社会的必然要求。 

建立新农保制度是深入贯彻科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。 

二、贵州新型农村社会保障的现状及存在的问题 

农村社会保障是中国社会保障制度的重要组成部分，也是我国社会保障领域亟待研究的薄弱领域。农村社会保障问题是一项周期长、工程大、风险高的事业，如何将风险降到最低程度，也是当今世界各国改革社会保障制度所要考虑的重要问题。改革开放以来贵州经过几十年的努力，我省的社会保障建设已经取得巨大进步，在养老保险、失业保险、医疗保险等方面更是成绩突出，但是上层建筑怎么能脱离经济基础呢？贵州“两欠”省情的现状，决定了贵州省社会保障体系要有很多问题，与国外发达国家和国内其它社会保障制度比较完善的省份相比，贵州的社会保障体系建设和完善，还有很长的一段路要走，有许多的问题等着去解决。 

（一）贵州农村社会保障形式单一，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大 

贵州有80%的居民住在农村，但农村始终处于社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。 

（二）社会保障基金不足，基金来源单一，抗风险能力弱 

1、我省经济发展水平低，不能为社会保障体系提供充足的资金来源。 

2、社会保障起步晚、无积累、包袱沉重等历史的原因外，相关立法的欠缺导致社会保障基金筹集没有统一的机构和方式，致使社会保障基金在征缴、运行、组织、管理、信息披露，等一系列重要的环节上无章可循和存在制度性漏洞，这种状况还进一步导致基金筹集进程中大量逃避缴费等现象的发生。资金管理部门管理不够规范与完善。缺乏有效的监督和制约，各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障。资金运营不能保值增值。 

（三）新农合制度落实不到位，运行模式不完全适应农村社会新的变化 

1、体现在学习、宣传、普及等工作不到位。对新农合的宣传力度不够，农民对新农合的有关的各项规定不甚了解；制度的普及与执行力度不够，导致各医疗定点机构对新农合制度也未严格执行。 

2、体现在相关机构对新农合重视不够。农村医疗卫生体系不健全不是新农合组织完全能解决的，需要相关部门予以资金上的支持与帮助。 

三、贵州新型农村社会保障制度的发展前景及对策 

农村社会保障，是国家为了保障公民在各种突发性自然灾害，如年老、疾病、缺乏劳动能力等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的援助制度。我国“七五”计划中明确规定:“要适应对内搞活经济，对外进一步改革开放的新情况，从我国当前的国力出发，按照有利生产、保障生活的原则，有步骤地建立起具有中国特色的社会主义社会保障雏形。”这些年来，在各级党委及政府的领导下，在包括农村在内的社会保障领域，如社会保险、社会福利、社会救济等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的经验。但，必须同时承认，在农村基层，特别是象贵州这样少边穷地区的农村基层，社会保障事业的发展还任重道远。 

（一）地、县两级要认真贯彻落实2004年贵州省人民政府办公厅《关于进一步做好农村特困群众救助工作的通知》中关于“全省所需农村特困群众救助经费采取分级负责，省、地(州、市)、县(市、区)按4:2:4的比例分担”的规定，全额落实所承担的特困群众救助经费，建立农村居民最低生活保障制度的地可以将这部分资金转为农村最低生活保障资金。地、县两级不能因为省级加大了扶持力度而减少本级财政的投入，要按照比例足额将救助资金纳入财政专户，坚决杜绝挤占、挪用、截留的现象。 

（二）切实解决城乡低保工作专项经费，并进一步完善社会救助体系。做好城乡低保与医疗救助、临时困难救助工作的衔接配套工作，逐步建立以民为本、为民解困、为民服务长效工作机制，确保城乡社会救助工作真正成为保障困难群众基本生活的“安全网”。加强有关部门的密切配合与协作，注重各项救助制度衔接与配套，完善工作体制和运行机制，全面搭建以城乡低保为依托的社会救助体系工作平台。加强社会救助工作人员上岗的政策和业务培训，提高基层民政干部队伍素质，强化为民服务意识，规范操作程序，提高社会救助效益。 

（三）全面建立农村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。因此，建立农村最低生活保障制度是重中之重，必须尽快启动与实施。 

（四）在实施过程中要坚持“更加注重公平”的原则。社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率，实现可持续发展。党的十六届五中全会提出了“坚持效率优先，更加注重公平”的原则，这对于尽快建立健全农村社会保障体系具有重要的指导意义。在建立健全农村社会保障过程中，坚持效率优先，就是要优先解决农民最关心、最直接、最现实的问题，优先安排农村社会保障制度中最急需、最实惠、最见效的资金项目，努力提高社会保障资金的投入产出率或成本收益率，以实现现有财力约束下社会保障的综合效益最大化。在坚持效率优先的前提下，要更加注重公平，在公平与效率之间保持张力。 

第15篇

论文关键词：社会保障问题；农村贫困居民；研究；公平

一、初识农村社会保障

农村社会保障是社会保障制度的重要组成部分。社会保障是国家通过法律手段，采取强制性措施对国民收入进行再分配形成特殊的社会消费基金，当社会成员丧失劳动能力或基本生活发生困难时，给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置。社会保障制度保障了大多数人的最低经济要求和社会需要，对保持社会的相对稳定，起到了一种“社会安全网”的作用，通过社会产品的再分配，使许多不能依靠个人来维持生活的生、老、病、死、伤、残等，有了基本的生活保障，缓和了阶级矛盾，为社会的发展创造了一个相当稳定的社会环境，因此世界各国都在不断的发展和完善社会保障体系。健全和完善社会保障制度是促进社会和谐、构建社会主义和谐社会的必然要求。

建立新农保制度是深入贯彻科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。

二、贵州新型农村社会保障的现状及存在的问题

农村社会保障是中国社会保障制度的重要组成部分，也是我国社会保障领域亟待研究的薄弱领域。农村社会保障问题是一项周期长、工程大、风险高的事业，如何将风险降到最低程度，也是当今世界各国改革社会保障制度所要考虑的重要问题。改革开放以来贵州经过几十年的努力，我省的社会保障建设已经取得巨大进步，在养老保险、失业保险、医疗保险等方面更是成绩突出，但是上层建筑怎么能脱离经济基础呢？贵州“两欠”省情的现状，决定了贵州省社会保障体系要有很多问题，与国外发达国家和国内其它社会保障制度比较完善的省份相比，贵州的社会保障体系建设和完善，还有很长的一段路要走，有许多的问题等着去解决。

（一）贵州农村社会保障形式单一，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大

贵州有80%的居民住在农村，但农村始终处于社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。

（二）社会保障基金不足，基金来源单一，抗风险能力弱

1、我省经济发展水平低，不能为社会保障体系提供充足的资金来源。

2、社会保障起步晚、无积累、包袱沉重等历史的原因外，相关立法的欠缺导致社会保障基金筹集没有统一的机构和方式，致使社会保障基金在征缴、运行、组织、管理、信息披露，等一系列重要的环节上无章可循和存在制度性漏洞，这种状况还进一步导致基金筹集进程中大量逃避缴费等现象的发生。资金管理部门管理不够规范与完善。缺乏有效的监督和制约，各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障。资金运营不能保值增值。

（三）新农合制度落实不到位，运行模式不完全适应农村社会新的变化

1、体现在学习、宣传、普及等工作不到位。对新农合的宣传力度不够，农民对新农合的有关的各项规定不甚了解；制度的普及与执行力度不够，导致各医疗定点机构对新农合制度也未严格执行。

2、体现在相关机构对新农合重视不够。农村医疗卫生体系不健全不是新农合组织完全能解决的，需要相关部门予以资金上的支持与帮助。

三、贵州新型农村社会保障制度的发展前景及对策

农村社会保障，是国家为了保障公民在各种突发性自然灾害，如年老、疾病、缺乏劳动能力等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的援助制度。我国“七五”计划中明确规定:“要适应对内搞活经济，对外进一步改革开放的新情况，从我国当前的国力出发，按照有利生产、保障生活的原则，有步骤地建立起具有中国特色的社会主义社会保障雏形。”这些年来，在各级党委及政府的领导下，在包括农村在内的社会保障领域，如社会保险、社会福利、社会救济等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的经验。但，必须同时承认，在农村基层，特别是象贵州这样少边穷地区的农村基层，社会保障事业的发展还任重道远。 转贴于

（一）地、县两级要认真贯彻落实2004年贵州省人民政府办公厅《关于进一步做好农村特困群众救助工作的通知》中关于“全省所需农村特困群众救助经费采取分级负责，省、地(州、市)、县(市、区)按4:2:4的比例分担”的规定，全额落实所承担的特困群众救助经费，建立农村居民最低生活保障制度的地可以将这部分资金转为农村最低生活保障资金。地、县两级不能因为省级加大了扶持力度而减少本级财政的投入，要按照比例足额将救助资金纳入财政专户，坚决杜绝挤占、挪用、截留的现象。

（二）切实解决城乡低保工作专项经费，并进一步完善社会救助体系。做好城乡低保与医疗救助、临时困难救助工作的衔接配套工作，逐步建立以民为本、为民解困、为民服务长效工作机制，确保城乡社会救助工作真正成为保障困难群众基本生活的“安全网”。加强有关部门的密切配合与协作，注重各项救助制度衔接与配套，完善工作体制和运行机制，全面搭建以城乡低保为依托的社会救助体系工作平台。加强社会救助工作人员上岗的政策和业务培训，提高基层民政干部队伍素质，强化为民服务意识，规范操作程序，提高社会救助效益。

（三）全面建立农村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。因此，建立农村最低生活保障制度是重中之重，必须尽快启动与实施。

（四）在实施过程中要坚持“更加注重公平”的原则。社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率，实现可持续发展。党的十六届五中全会提出了“坚持效率优先，更加注重公平”的原则，这对于尽快建立健全农村社会保障体系具有重要的指导意义。在建立健全农村社会保障过程中，坚持效率优先，就是要优先解决农民最关心、最直接、最现实的问题，优先安排农村社会保障制度中最急需、最实惠、最见效的资金项目，努力提高社会保障资金的投入产出率或成本收益率，以实现现有财力约束下社会保障的综合效益最大化。在坚持效率优先的前提下，要更加注重公平，在公平与效率之间保持张力。