行政处罚论文范文

前言：我们精心挑选了数篇优质行政处罚论文文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚行为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段，目的是使相对人今后不再犯同一违法行为。因为行政处罚本身所具有的强制力，直接影响相对人权利义务，对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。“一事不再罚”原则是行政处罚适用原则中重要的一项原则，定义在我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关对相对人同一违法行为的同一事实理由处以两次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律任相互挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。在行政的具体实施过程中，由于对这一原则的理解不尽相同，有的不属于“一事不再罚”的情形，有的存在重复处罚、多头处罚的情形。因此，明确这一原则，即明确对行政相对人的同一个违法的行为不得再罚，既是为了保护行政相对人的合法权益，理是为了体现公正。

关键词：行政行为一事不再罚行罚处罚行政相对人

一、关于“一事不再罚”原则的基本含义及其分析

所谓一事不再罚原则是指对当事人的同一个违法行为不得基于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。当前我国行政法学界关于这一原则具体含义在理解上有以下四种观点：

第一种观点：认为违法的某一违法行为，不管有几个法规、规章对同一行为规定了多少不同的处罚，违法人只能承担一次法律责任。

第二种观点：认为一事不再罚系指同行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一速法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚并不排除违法者还应承担行政处罚责任。

第三种观点：认为对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已经作过行政处罚的，不应再实施行政处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成了几种违法名称，可以分别有几个行政机关来处罚，其中一个行政机关处罚了，别的行政机关不应该再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。

第四种观点：对同一违法行为，一个机关已经给予处罚的，其它机关不应再次给予相同的处罚，否则就违背了过罚相当的原则。至于已经给予其它种类的处罚，则需要根据实际情况区别对待。

对以上观点的简要分析。

观点一：将“一事不再罚”绝对化，在实际执法过程中无法解决一种行为在违法行政法律规范同时又触犯了刑律的情况。若按照这一解释，某一行为在违反了行政法律规范同时又触犯了刑律的，将“重罚吸收轻罚”规律加以运用，则其就不在追究当事人的行政违法责任。这也与行政处罚法总则中的“一种法律不能代替另一种法律责任”原则相抵触。观点二：虽然没有抵触相应原则，但在实际中容易造成多头处罚、多头罚款的现象，那么，随着我国法制的日益完善，行政法律规范数量的增多，同一行为被处罚的现象及次数将不断增多，会造成行政相对人不堪重负，而且，不同行政机关的多头处罚也会必然缩小市场主体的活动范围，不利于社会主义市场经济的健康、持续及稳定发展。观点三：考虑到“同一违法事实”“同一理由”的违反同一法律规范和实施处罚的主体，有其合理的之处，但其忽视而了不同行政机关可否基于同一事实，但不同理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚的现象。观点四：则没有注意到违法当事人的一个行为可能违反多种行政法律规范，引起了多个违法事实的现象。

综上分析各家观点，则学者们的争论主要在以下三个问题：1．何谓“同一违法行为”，即对“一事”的认定；2．什么样的情况下，对于同一违法行为，不得实施两次以上的行政处罚；3．在什么样的情况下，对于同一违法行为，可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。通过对这三个争论点的进一步论述，不仅能够明确一事不再罚原则的适用范围，也能更清晰的了解这一原则的内涵所在。

二、关于“一事不再罚”原则的适用范围问题

其一，关于行政违法行为与同一违法行为的认定。行政违法行为是指违反行政法律规范的行为。从我国有关行政管理方面的单行法律、法规及行政规章对行政违法的规定看，对于行政违法的标准，在不同法律、法规及行政规章中规定极不一致。有的规定相对人在客观上有违法行为即可以处罚；有的除违法行为外，其行为还必须达到一定程度才能进行处罚，有的规定除有违法行为外，相对人在行为时，主观上还须有故意等。总之，单行法律、法规及行政规章对于什么是应当行政处罚的违法行为并没有一个统一的标准，而是需要按照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定，去判断是否构成了违法行为。

同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次。在这里，同一个违法行为即同一个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律，法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律，法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。从法律后果上看，同一违法行为有四种形式：1．一行为违反一个法律规范，由一个行政主体实施处罚；2．一行为违反法律规范，由两个以上行政主体实施处罚；3．一行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚；4．一行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。前两种情况称之为纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，不应适用于同一多项违法行为。纯单项违法行为因其行为只触犯某一法律规定，故只能受一次行政处罚，无论是单处还是并处。当前，对同一违法行为，数个行政机关分别处罚的情况较多，不利于依法保护相对人的合法权益，有导致滥施处罚可能。正确适用一事不再罚原则，一般情况下，一个违法行为，则只能由一个行政机关处罚。

一事不再罚原则并不适用于同一多项违法行为。即这一情况是同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚，也就是规范竞合。这种情况由于立法的统一性不够造成的。随着行政管理的科学化程度和立法质量的提高，这种现象应当避免。至于根据哪个法律规范，给予怎么样的处罚，应该按以下规则办理：

1．特别法优于普通法。二者关系所反映法律规范规定不同受罚行为构成要件之间逻辑对比关系。重法优于轻法为例外，即当特别法在处罚上轻于普通法时，应适用普通法，这样有利于实现行政处罚目地，体现违法行为与处罚相适应的原则。

2．新法优于旧法。当行为所违反的两个以上的法律规范属于同一个效力等级，或者这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在属种关系时，行政主体根据新法优于旧法的原则，适用新法对违法行为予以处罚。另一种情况是对同一违法行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。如违反许可法律规范的行为人，一个行为往往触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚。为保护当事人的利益，唯一限制是，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚。除此之外，可以进行其他的行政处罚。

其二，违法行为是否受到行政处罚的认定。“一事不再罚”原则适用根本在于某个违法行为是否受到行政处罚。最终如何认定，可区分为两种情况：一是该行为只能由一个行政机关实施处罚的，该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。这种情况下，行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。如果要排除曾被查处的可能，举证责任在该行政机关；二是该行为可由两个或两个以上行政机关查处，那么甲机关是否给予了处罚？给予了何种处罚？乙机关则可能不知道。而一个违法行为是否受到过处罚，是当事人免除部分或全部责任的有利证据，若行政机关实施处罚阶段进行了告知，违法行为人应及时进行陈述和申辩，并出具相关证据材料，如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申辩，或陈述和申辩的理由不能成立，应视为当事人的该违法行为未曾受到过行政处罚。这个问题如果在行政诉讼阶段当事人提出的话，举证责任应在当事人，而不在行政机关。

其三，关于两次处罚的理由和种类。产生一事再罚的原因是多方面的，其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。比如，某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。再如，一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的错综规定，出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉，甚至完全重叠的关系，而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女屡教不改尚不够刑事处分的行为，既违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》构成治安违反，又违反国务院教养的有关规定构成违法，对此，公安机关和劳动教养委员会都有处罚权。所以行政权力的交叠，同一违法行为往往会因为不同的理由受到两个或两个以上行政机关的处罚。即如前所述的同一多项违法行为，而这些情形则不应视为违反了一事不再罚原则。我国《行政处罚法》规定的罚种有7种，其中罚款是各行政执法机关所公有的权力，也是在实践中使用最多的，为了防止重复处罚和多头罚款，一事不再罚原则在适用上仅限于罚款。该法所以对其他罚种不作规定主要是因为其他罚种不太可能在适用上出现重复，或即使出现重复也不太可能对当事人产生实际上的意义，如警告。

三、关于一事不再罚原则的例外情形

1．重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上的行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。

2．行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施国主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。

3．行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。

4．执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。

5．行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可根据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。

6．一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。

7．多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。超级秘书网

四、结语

对相对人的同一违法行为不得再罚，既是为了保护相对人的合法权益，更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为，如果可以反复多次地进行行政处罚，即可以多次追究相对人的法律责任，对相对人是不公平的，法律制裁也缺乏严肃性和确定性。笔者认为，在《行政处罚法》立法过程中提出“一事不再罚”原则的动机是为了消除不同行政机关对同一违法行为重复处罚的现象，而没有考虑到这种重复处罚背后的不重复性、复杂性。所以理论上对一事不再罚的理解的不统一，实际执法部门在实践中也感到困惑，为了使行政处罚法的精神能在执法实践中得到真正彻底的贯彻，尽快统一关于这一原则的理解和认识，是非常必要的。

参考文献资料：

1杨解君肖泽晟《行政法学》，法律出版社，2000年版

2罗豪才《行政法学》，中国政法大学出版社，1999年版

3卢顺珍《论一事不再罚原则的适用》，福建政治管理干部学院学报，2002年第1期

4吴祖谋葛文珠《试述一事不再罚原则》，《法学评论》，1993年第5期

5胡锦光《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2000年版

6杨解君《行政法学》，中国方正出版社，2002年版

7朱新力《论一事不再罚原则》，《法学》，2001年第11期

第2篇

责令停产停业，是行政机关要求从事违法生产经营活动的公民、法人或其他组织停止生产、停止经营的处罚形式，不同的法律对责令停产停业有适用的条件。关于不履行停产停业的法律后果。执法机关作出的责令停产停业行政处罚决定生效后，被处罚人有可能不履行停产停业行政义务。如不积极整改且继续实施违法的生产经营活动，执法机关应根据不同情况分别予以处理：如果被处罚人在规定的整改期间，故意不履行改正违法行为的义务，整改期届满后，应当吊销其生产经营许可证。如果被处罚人在规定的整改期间，不但不履行改正义务，而且还继续实施违法行为，在这种情况下，不论其整改期是否届满，都应当吊销其兽医生产经营许可证。如果被处罚人在被吊销兽医生产经营许可证后，仍然继续实施同一性质的违法行为，则应按照无证生产经营处理。

2依法保障行政相对人听证的权利

听证是指在作出行政处罚决定之前，应当事人要求，在行政机关或者授权组织指定的非本案调查人员主持下，由当事人、调查取证人员及其他利害关系人员参加，就被指控的事实和适用的法律等有关问题进行陈述、质问、辩证和反驳，从而查明案件事实的工作程序，听证是行政相对人的一项权利。要依法保障违法行为人听证的权利，行政相对人的行政听证权要得到真正的保障，除了在理念上要得到认可，在具体制度上要得到落实，还需要法律责任对侵犯者进行惩罚与威慑。行政机关侵害行政相对人行政听证权的方式主要有以下几种:一是依照法律规定行政机关应当举行听证而拒绝听证；二是行政机关在听证程序中违反法定听证程序，违反回避、告知听证时间或地点、秘密听证等法定程序；三是故意架空听证，使听证成为形式，这种情形表面上不是对听证权的直接侵犯，但其危害性比前两者都大，它既能规避听证的法律义务，又能满足其行政权肆意的目的。对于这三种直接或间接侵犯行政相对人行政听证权的情形，法律应当为行政机关设定其应得的法律责任，相应的救济程序与措施也应当配套规定，应当明确规定相应的行政复议机关和人民法院对直接侵犯行政相对人行政听证权的行为予以审查和救济。对第一种行政机关拒绝听证的,其实质是行政机关行政不作为，行政相对人可以以行政机关不履行法定职责为由提起复议申请或诉讼请求,要求行政机关依法举行听证。复议机关或人民法院则可通过审查该具体行政行为是否必须经过听证来作出决定或判决；对第二种行政机关违反法定程序进行听证的，行政复议法第二十八条第一款第三项规定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：（1）主要事实不清、证据不足的；（2）适用依据错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越或者的；（5）具体行政行为明显不当的。该条第一款第三项第三目规定程序违法的法律责任（后果）。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定对具体行政行为违反法定程序的，可以判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。这些法律后果法律责任的设置对于保障行政相对人的听证权是异常重要的。

3结语

第3篇

论文摘要对行政执法实践中的3个问题，即责令改正、通报批评、罚金3种处罚是否属于行政处罚种类的问题进行分析，以期能为行政执法尺度的确定和执法工作实践提供参考。

《中华人民共和国行政处罚法》的第8条规定了行政处罚的种类共7项，前6项明确规定了行政处罚常用的处罚种类，而第7项只是笼统地规定：“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，在行政法学上规结出行政处罚种类共四大类，即申诫罚、财产罚、行为罚、自由罚。申诫罚是指行政机关向违反行政法律规范的行政相对人提出警戒或者谴责，申明其行为违法，教育行为人避免以后再犯的一种形式。它区别于其他种类处罚的特点在于对违法行为者实施的是精神上或者名誉、信誉等方面的惩戒，而不是对行政相对人的其他实体权利的剥夺或者限制，因此申诫罚更能体现教育与处罚相结合的原则。财产罚是指强迫违法的行政相对人交纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的行政处罚。这种处罚的特点是对违法的相对人在经济上给予制裁，迫使行政相对人履行金钱给付义务。财产罚是目前应用最广泛的一种行政处罚，如罚款、没收违法所得、没收非法财物。没收指对非法收入应采取没收措施，而罚款是处罚违法相对人的合法收入，这是罚款与没收的主要区别。行为罚（能力罚）是对行政相对人的行为权进行限制或者剥夺的一种制裁措施。这里所说的行为主要是指经行政机关批准同意从事某项活动的权利和资格。没有这种资格就意味着违法。如暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产停业。自由罚（人身罚）是限制或者剥夺违法行为人的人身自由的处罚。自由罚的实施使行政相对人的人身自由受到限制，也就是行政相对人在短时期内将失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政处罚法》规定的常用处罚种类外，许多单行法律、法规规定了责令改正、通报批评等，下面将就这些规定是否行政处罚进行探讨。

1责令改正是否为行政处罚的种类

许多学者们和执法工作者持不同意见，有的人认为责令改正不是一种行政处罚，因为《行政处罚法》中没有规定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政强制，而有的人认为，它是一种行政处罚，因为它是行政机关向行政相对人书面文书送达的，并且对行政相对人具有约束力，要求相对人必须执行的。《行政处罚法》除了规定6种基本行政处罚种类外，还规定：法律、行政法规规定的其他行政处罚、行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。另如《中华人民共和国种子法》第10章法律责任第62条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以1000元以上10000元以下罚款：①经营的种子应当包装而没包装的。②经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的。③伪造、涂改标签或者试验、检验数据的。④未按规定制作、保存种子生产、经营档案的。⑤种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的。

这些规定中的“责令改正”是不是一种行政处罚呢？笔者认为如果由行政处罚机关没对行政相对人下达处罚决定之前，单独口头或者以文书下达的“责令改正通知书”就不是行政处罚，只是起要求违法的行政相对人纠正其违法行为的作用，具有教育意义；如果单行法条款中规定了责令改正，行政处罚机关对行政相对人以行政处罚决定形式书面下达的，那就是行政处罚。地方法规中规定的“责令改正”是不是行政处罚呢？如《江苏省种子条例》第6章法律责任第42条规定，违法本条例第6条第2款规定，未经批准采集或者采伐省重点保护的天然种质资源的，由县级以上地方人民政府农业或林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款；没有违法所得的，处以1000元以上20000元以下的罚款。按理《江苏省种子条例》只是地方法规，只能规定6种基本的处罚种类，但是该条例的第1条规定，根据《中华人民共和国种子法》和有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。《行政处罚法》第11条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律行政法规对违法行为作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。该条例的这条规定，实际上是对《种子法》第61条第3项作出的具体规定。另外，在法律和行政法规的法律责任或者罚则中规定类似于责令改正的，应一并如上理解。2通报批评是否为行政处罚的种类

对于通报批评，在法学界也有不同的看法，有的人认为通报批评不是行政处罚的一种，而是一种机关内部指出错误的方法，不具有处罚性，有的人认为通报批评是一种行政处罚，一旦作出将会对行政相对人的名誉、信誉等产生影响。笔者认为，通报批评用于单位内部上级处理违纪的下级，或者党和行政机关内部监察部门或者纪委处理违反纪律的人，这时只是一种行政处分，不是行政处罚。当行政机关对违法的行政相对人使用通报批评时，是否是行政处罚呢？按照《行政处罚法》的第8条第（7）项规定，先看一个例子。《中华人民共和国审计法》第6章法律责任第43条规定，被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。这条规定中包含警告，也就是行政处罚的一种，笔者认为，单独对违法行政相对人以书面形式通报批评时，不是行政处罚，只是行政机关利用责权对违法的行政相对人一种警示，利用其声誉对其施加压力，迫使其停止或者改正违法行为。但是如果行政机关将通报批评写入行政处罚决定中，并在一定范围内书面通报批评的，就是行政处罚。因此，通常有人把通报批评同警告一起，作为申诫罚的2种最重要的形式。其实，警告通常仅限于直接告知违法行为人，而通报批评告知的范围较广泛，不仅限于告知行为人自己，还包括告知与行为相关的公民、法人和其他组织。

第4篇

(一)烟草专卖行政处罚自由裁量权行使中的问题1．行政处罚显失公正由于我国烟草方面的法律法规对烟草行政处罚中的违法行为性质认定规定模糊，没有具体的可操作性，导致各省市烟草专卖管理机关在具体的烟草行政处罚案件中，各自为政，具有较大的自由裁量权，大多数行政执法人员都是根据本省市的惯例进行判断。即使是同一省市制定的裁量标准，也存在处罚幅度的不协同。例如，以《重庆市各级烟草专卖行政主管部门涉烟行政案件裁量权基准》为例，A县杨某初次涉嫌无烟草专卖零售许可证经营烟草制品的违法行为，涉案金额是5000元人民币，按照重庆此规定，A县烟草管理部门对杨某按照该规定C1的情节处以涉案金额40%的罚款，也就是2000元，而该市B县在同样性质、同样涉案金额的情况下，处以涉案金额50%的罚款，也就是2500元，两者相差500元。在实际工作中发现，很多无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的当事人总共的涉案金额也不足500元。这种裁量明显不公平。即使是同一县域内的两个完全相同的案件，其处罚额度也没有统一的标准，大多数时候都是取决于案件处理员当时的主观意志［3］。2．行政处罚程序存在自由裁量权滥用我国《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》等法律法规颁布以来，对规范烟草专卖管理机关实施行政处罚行为、程序以及完善依法行政等各个方面产生了积极影响。工业和信息化部制定的《烟草专卖行政处罚程序规定》也详细具体规定了烟草专卖行政处罚的程序，为行政相对人的知情权、申辩权、陈述权等切身权利提供了有力的法律保障。但是，在具体的实践过程中，《烟草专卖行政处罚程序规定》也存在缺陷和不足，法律条文缺乏可操作性，行政机关的自由裁量权过大。例如，该规定第五章规定了听证条件，但是没有规定举行听证的期限等，这些都非常容易导致烟草专卖管理机关滥用自由裁量权。又如，该规定对注销许可证的程序缺乏清晰的规定，实践中各省市制订的规范也缺乏具体操作性。此外，一般程序和告知程序等方面自由裁量权也明显过大。

(二)烟草专卖行政处罚自由裁量权存在问题的原因1．烟草专卖法律法规及规章比较完善但法律条文不具体我国烟草专卖法律法规中关于行政处罚的条款规定过于笼统、抽象，各省市制定的裁量基准弹性大，具体实践中主观性太强，进一步加剧烟草专卖管理机关自由裁量权的不公平性。2．烟草专卖行政处罚中程序制约不充分长期以来，我国一直是重实体、轻程序的国家，行政程序立法非常滞后。目前，我国缺乏系统完整的行政程序法，烟草专卖行政处罚更是严重匮乏行政处罚程序法，程序缺失或错位，不仅不利于指导行政处罚，而且容易导致行政处罚的不公正，引起人们的不满。我国法律法规在授予烟草专卖管理机关行政处罚自由裁量权时，没有对处罚的程序进行明确具体的约束和限制，无法从程序方面来遏制行政处罚自由裁量权滥用的行为，也就会加剧烟草专卖行政处罚自由裁量权的滥用［5］。3．烟草专卖行政执法人员素质偏低基层一线的烟草专卖管理机关的执法人员，普遍缺乏基本的业务素质和员工精神，工作懈怠，执法为民的意识缺失，一些执法人员没有接受过正规的大学专业知识教育，同时缺乏深入的、全面的业务培训，导致烟草专卖行政处罚自由裁量权的滥用。

二、规范烟草专卖行政处罚中自由裁量权行使的对策

(一)完善烟草专卖法律法规及规章我国现有的烟草专卖法律法规弹性条款太多，授予烟草专卖管理机关过宽的自由裁量权，行政处罚的幅度和行政处罚的范围都非常宽泛，实践中缺乏可操作性，也是我国烟草专卖法律法规存在的重要问题。我国应该根据烟草专卖行业发展的实际需要，进一步规范烟草专卖行政处罚自由裁量权，对烟草专卖自由裁量权的广度和幅度进行严格规范和控制，完善现有烟草专卖法律法规和规章制度。第一，对必须授予行政处罚自由裁量权的情形赋予适当的合理的自由裁量权，对于已经赋予但是不符合社会发展需要的自由裁量权进行修改，各级烟草主管部门要对本单位的裁量权的合法行使进行及时地、严格地自我审查和控制。第二，提高自由裁量权的可操作性和处罚幅度的协同性。对烟草专卖行政处罚自由裁量权概括、抽象的原则规定，进行适当的修改，作出明确的规定。比如，可以根据违法行为的后果、情节以及主观恶性等因素，在裁量档次基础上，对烟草专卖行政处罚的处罚进行统一规定，降低滥用自由裁量权的概率。因此，即使是在制订了裁量基准的基础上，各省市内一线执法单位之间的处罚幅度要尽量达到协同，还要按照案件性质的危害性进行进一步的统一。比如，对上述杨某，可以对其初次无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的违法行为按照最低的40%进行处罚;对于初次具有烟草专卖零售许可证而异地进货的当事人，出于对其性质和与烟草管理部门的客户关系考虑，可统一按照低位处罚;对于生产、销售假冒伪劣烟草专卖品的行为和跨境跨区域的烟贩子，则可以统一按照高位处罚。这样协同统一的裁量既可以促进社会和谐，又可以严厉打击严重扰乱市场的不法分子，同时实现了市内各区县、各区县管辖范围内处罚幅度上的协同，有利于推动社会和谐建设和促进社会公平正义。

(二)实行严格的烟草专卖行政处罚程序1．进一步落实情报公开制度情报公开制度是指行政行为的依据、内容、程序等环节除了法律规定不能公开的以外，都应该向社会公众公开，情报公开制度在烟草专卖行政处罚中有着非常重要的作用。我国《行政处罚法》和烟草专卖法等相关法律法规都明确规定，行政处罚的依据必须向社会公布，没有经过公布的规定，不能作为行政处罚的根据。情报公开制度能够让行政相对人知道自身的合法权利和烟草专卖管理机关具备哪些权力，从而严格按照行政程序对烟草专卖行政处罚自由裁量权的滥用进行遏制。2．严格履行告知说明理由制度告知说明理由制度是指行政主体在作出影响相对人权益的决定时，应该告知相对人行政决定的内容，并说明法律依据和事实依据。我国烟草专卖管理机关对行政相对人作出行政处罚决定前，应该告知相对人行政处罚决定的事实、理由和依据等，并告知相对人享有的权利。该项制度能够确保行政处罚自由裁量权的合理行使，从而控制自由裁量权的滥用。

(三)加强烟草专卖行政执法队伍建设基层一线烟草专卖机关应该科学选拔执法人员，不能把其他部门“不要”的员工都往专卖部门安置;加强对执法人员的业务能力培训，提高执法人员法律素养，树立执法为民的意识，正确使用职权［7］。同时，要建立烟草专卖执法人员考核制度，完善激励淘汰机制，根据考核结果来决定执法人员的奖惩和升降等，对行政违法的执法人员进行处罚，从而加强烟草专卖行政执法人员的能力，有效遏制行政处罚自由裁量权的滥用。

三、结束语

第5篇

本案搜集的证据主要为现场笔录、徐某的询问笔录、卫生监督意见书、检验结果告知书、疾控中心出具的检验报告书，证明当事人水样不符合卫生标准的违法事实。非产品样品采样记录，证明采样过程及现场情况；现场拍摄的四张照片，证明留置送达过程。

二、案例评析

此案是一起供水单位供应的生活饮用水不符合国家规定的卫生标准案。本案的调查要点：一是确定不合格饮用水检测结果判定的依据，即使用法律法规是否正确，二是从立案到送达处罚决定的时效性。

（一）违法事实清楚，但适用法律值得商榷

本案取证的违法事实是该校自建设施供水系统提供的生活饮用水，未经消毒就向学生宿舍、教学楼及办公楼供给。执法人员通过询问笔录、拍摄照片将上述情形进行了固定，连同现场检查笔录、非产品样品采样记录、检验报告书、询问笔录等形成了完整的证据链。本案执法人员进行处罚适用的法律依据，笔者有不同看法。对于生活饮用水不符合国家卫生标准的情况，《传染病防治法》和《生活饮用水卫生监督管理办法》都规定了约束性要求和相应的罚则。《传染病防治法》第二十九条规定，饮用水供水单位供应的饮用水和涉及饮用水卫生安全的产品，应当符合国家卫生标准和卫生规范。第七十三条第（一）项规定了相应的罚则，即饮用水供水单位供应的饮用水不符合国家卫生标准和卫生规范，导致或者可能导致传染病传播、流行的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处5万元以下的罚款；已取得许可证的，原发证部门可以依法暂扣或者吊销许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。另外，《生活饮用水卫生监督管理办法》第六条规定，供水单位供应的饮用水必须符合国家生活饮用水卫生标准。第二十六条第（四）项规定，供水单位供应的饮用水不符合国家规定的生活饮用水卫生标准的，应当责令限期改进，并处以20元以上5000元以下的罚款。本案中当事人的违法行为同时违反了《传染病防治法》和《生活饮用水卫生监督管理办法》的相关规定，是法条竞合。法条竞合时适用法律的原则是：特别法优于普通法。《生活饮用水卫生监督管理办法》相对于《传染病防治法》而言是特别法，所以从这个角度看执法人员依据《生活饮用水卫生监督管理办法》做出的处罚决定是正确的。但是《卫生部关于饮用水及供水单位法律适用的批复》（卫政法发［2006］255号）明确规定，对于饮用水供水单位供应的饮用水不符合国家卫生标准和卫生规范的，应依据《传染病防治法》第七十三条的规定进行处罚。因此，本案的处罚依据应当是《传染病防治法》第七十三条，而不是《生活饮用水卫生监督管理办法》第二十六条第（四）项。所以笔者认为本案虽然当事人自觉缴纳了罚款，但适用法律依据错误。适用法律错误依据《行政诉讼法》第五十四条第二款的规定，可撤销或部分撤销，并可以重新做出具体行政行为。

（二）本案属于延期送达行政处罚决定书，履行了请示程序

由于当事人是学校，暑期放假两个月影响了案件的进程，所以无法在立案3个月内作出处罚决定。依据《卫生行政处罚程序》第二十九条的规定，卫生行政机关应当自立案之日起3个月内作出行政处罚决定。因特殊原因需要延长前款规定的时间的，应当报请上级卫生行政机关批准。我局在规定时限内向市卫生局作出书面请示，申请延期60天作出行政处罚决定，并得到了批复，案件程序因此得以合法。

（三）本案也存在一些问题应引起足够重视

1．本案的行政处罚决定书采取了留置送达方式。依照《民事诉讼法》第八十六条的规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案送达行政处罚决定书时当事人拒绝签收，行政执法人员将此情形进行了拍照，符合留置送达要求。但是，执法人员没有在送达回执上注明留置送达的原因并拍照为证，可视为存在瑕疵。2．本案中水样采集是关键环节，区疾病预防控制中心出具的检验报告是关键证据。水样的采集、运输和保存，应严格按照《生活饮用水标准检验方法水样的采集和保存》（GB／T5750．2－2006）的要求进行。只有采样过程规范、符合标准程序并经当事人确认，做出的检测结果才能作为执法的依据，非产品样品的采样尤为重要。我局执法人员在水样采集及填写非产品样品采样记录时，做到最大限度地防止水样采集、运输和保存过程中受到污染，确保了检测结果的客观真实性。

三、结论

第6篇

（一）自由裁量事实性质认定

对于检验检疫管理事项的性质，以及行政管理相对人的行为性质，检验检疫部门均有自由裁量权。可以通过自由裁量来判断其行为是否违反了检验检疫相关的管理秩序，并在调查和评判之后来确定是否需要对其进行行政处罚。

（二）自由裁量违法行为情节轻重

主观和客观是检验检疫违法行为情节分类的两个主要方面。其中主观的行为包括动机、目的、态度表现和心理状态等；客观行为包括对象、时空、方式方法和结果危害等。因此，在施行检验检疫行政处罚的时候，必须对上述所说的主观、客观行为的内容进行认真考虑，然后再判定其违法行为情节的轻重，而检验检疫部门在这方面仍然具有自由裁量的权利。在检验检疫的相关法律法规中，不少涉及行为情节轻重判定的内容都是可以酌情来定的，也就是说在都相关违法行为进行处罚时，可以由检验检疫部门综合考虑主观和客观两大因素来对其情节轻重进行自由裁量，其中包括其违法情节的程度、范围以及轻重等。在相关的法律条款中，“视情节轻重而定、根据情节轻重”等字眼是比较常见的，这样的字眼显然表示相关的法律法规并没有对违法行为的轻重做出非常明确的划定，而是赋予了检验检疫部门根据自身的理解和判断，对其进行自由裁量的权利。

（三）自由裁量处罚的类型、对象和程度

根据我国现行的检验检疫法律法规，对于相关违法行为的处罚方式主要有警告、暂扣或吊销许可证、罚款等。对于那些违反了检验检疫法律法规的行为，究竟应该采用怎样的处罚方式，而主要的处罚对象又有哪些呢？在判断这方面问题时，首先需要根据相应的法律法规来进行。目前这方面的法律法规主要可以分为两大类型，其一是确定型，即在法律法规条款中，明确规定了某种违法行为的类型，以及需要处罚的对象；其二是选择性，即对某种违法行为，相关法律法规只是给定了处罚对象、处罚程度的选择范围，而具体的决定权交给了检验检疫部门。二、控制检验检疫行政处罚自由裁量权的必要性所谓检验检疫行政处罚自由裁量权，就是对于违反了检验检疫相关法律法规的公民或组织，法律所赋予检验检疫部门自主对其进行裁决的权利，其中自主裁决的内容可以包括其违法的性质、处罚的力度等等。但如果不对检验检疫行政处罚自由裁量权进行规范，那么必将造成在实际运用过程中出现较多的缺陷。可以说，对检验检疫行政处罚自由裁量权进行控制室十分必要的，它能够在较大程度上减少行政处罚不合理现象的出现。对于是否给予处罚、处罚力度的轻重等问题，部分检验检疫法律法规赋予了行政部门自主决定的权利。这些法律法规给行政执法人员提供的处罚裁量自主决定空间是比较大的。所以如若行政执法人员不能合理地使用自身的自由裁量权，就有可能造成实际执法过程中出现不公，甚至是违法的行为。所以，如果能够对当前的行政处罚自由裁量权进行较为深入地解读，并结合其在行政执法人员实际工作中的运用情况进行研究，制定出能够对行政执法人员自由裁量权进行规范的条款，就能确保行政执法人员和各级行政执法机关能够合理的范围内对拥有的自由裁量权进行正确运用。具体来看，则是将行政执法人员拥有的自由裁量权进行细化、规范，并在一定程度上缩小其使用范围和可以自由裁量的幅度，从而确保行政执法人员能够根据违法行为情节的轻重给出最合理的处罚，既不过轻也不过重，这样能够有效避免在实际的行政处罚过程中出现处罚的标准不同、处罚随意、处罚不当等现象。

二、控制检验检疫行政处罚自由裁量权的途径

（一）建立行政执法回避制度

我国有明确的法律规定，当违法的当事人和执法者存在明确的利益关系时，在执法过程中，该执法者应该进行回避（详见《中华人民共和国行政处罚法》第37条）。进行回避的方式主要有申请回避以及主动回避两种，在实际的工作当中，应该注意这两种回避方式的结合。而对于执法者是否有必要进行回避，需要由行政部门的上层领导进行决定；如果是要决定行政执法部门的领导是否需要回避，则由领导层集体进行确定。

（二）根据处罚的具体原则，来确立违法行为裁量的标准

对于裁量标准的制定，需要充分结合本部门、本地区的实际状况来进行，在主体法律法规所允许的范围内对处罚幅度、种类等进行适度的调整。这种调整只能在原有基础之上进行变化，而不能独立建立新的处罚规则。这种裁量标准的制定，主要是为了避免处罚力度出现过大的偏差，出现轻罚重错、重罚轻错的情况。首先，应该对违法行为情节轻重的程度进行规定，明确指出违法行为处于哪一个层次，而且处罚力度又应处于哪一个层次；其次，需要规定哪些层次的违法行为不应该受到较高金额的罚款，以此来避免执法者受利益的驱使而对较轻的违法行为给出过重的处罚。

（三）为确保行政自由裁量的科学合理性，应进一步完善行政处罚裁量标准

当相关法律法规中的裁量标准并不是特别明确，而是存在较大自主调整空间时，行政部门可以根据实际工作情况对这样的裁量标准做进一步的细化。为此，可以定期根据实际执行情况来对现有标准进行修改和完善，使其更加符合实际使用要求。

第7篇

（一）审批阶段审批阶段包括法宣科召集相关人员审批、经办人下达文书、是否听证等几个环节。法宣科审议：法宣科负责召集由立案科室负责人、主管局长组成的行政处罚审议小组会确定拟处罚的意见和额度。经办人下达文书，此环节可自动生成送达回证文书，文书内容包括处罚告知书、听证告知书等。告知：立案科室根据审议意见书面向当事人告知给予行政处罚的事实、理由、依据和依法享有陈述、申辩、听证的权利。听证：凡适用听证程序的案件当事人要求听证的，由法宣科负责组织听证，立案科室应预先做好听证的举证材料准备，系统可生成听证通知书。

（二）决定阶段决定阶段包括填写立案呈报表、各级领导审核、制作行政处罚决定书、下达文书、是否强制执行几个环节。立案呈报：经办人根据上述审批阶段形成的意见填写立案呈报表。各级领导审核：立案呈报表需要经过科室负责人、法宣科负责人、局长进行审批。制作行政处罚决定书：立案科室工作人员负责制作行政处罚决定书。下达文书：执法文书由立案科室负责依照规定格式起草制作，7个工作日内送达当事人，并取得当事人签收的送达回执，当事人拒收可采取留置送达，也可以用邮寄挂号信方式送达。应在系统中填写送达回证。强制执行：立案科室负责行政处罚决定书的执行当事人逾期未申请行政复议，未提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，将相关材料提交法宣科，申请人民法院强制执行。应在系统中填写《行政强制执行申请书》。

（三）结案阶段结案阶段包括填写结案报告、案卷归档两个环节。结案：在行政处罚决定执行后10个工作日内，由法宣科负责，立案科室参与编写结案报告。归档：案件办理完毕后，由法宣科负责整理办案过程的所有文件和证据，制作案卷，经法宣科主管局长核准后归档。

二、系统功能性需求

某市环保局行政处罚管理系统将实现某市环保局行政处罚过程中所涉及到的填写各类表单，各级领导审批，以及最后的归档和数据统计、查询的功能。某市环保局行政处罚管理系统将包括案件管理、统计查询和系统管理三部分。

案件管理：管理环保局日常行政处罚的整个流程，通过可视化的方法把复杂的流程简单化，使用户能够按照业务流程的执行步骤来完成日常的工作，并得到相关数据和表单。业务流程按照阶段分为：立案阶段、审批阶段、决定阶段和结案阶段。

第8篇

一、制定行政处罚法的意义

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。

（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。

第9篇

一、制定行政处罚法的意义

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。

三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。

第10篇

(一)行政强制措施具有独立的可诉性

从法理上讲，作为某种具体行政行为的程序一旦违法，直接导致的是该具体行政行为违法，程序错误只能作为相对人该具体行政行为违法的一项理由，而不能单独对某项行政程序提出诉讼请求。法院在司法审查的过程当中对具体行政行为审查的目的也是判断该行为是否合法，而不是审查某项程序的违法与否，因为行政程序并不直接对行政相对人的权利义务产生影响。然而行政强制措施本身具有独立的可诉性，其会对相对人的权利义务产生直接影响，并且它本身具有自己的一系列程序，强制措施的某一程序一旦违法即导致行政强制措施违法。我国《行政诉讼法》第十一条第二款也规定:对于限制人身自由或者对于财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的，公民、法人和其他组织可以提起行政诉讼。由此可见，行政强制措施是可以成为法院司法审查的标的，而不是判断其他具体行政行为是否违法的理由。

(二)行政强制措施与行政程序的目的不同

行政强制措施目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，行政强制措施是一种行政管理手段，主要是限制行政相对人的实体权利，而行政程序的目的是保障行政行为的有效实施，是一种内部的程序价值，所以，行政强制措施不能归于行政程序的范畴之内。此外，所谓程序应当是行政行为所依依据的方式、步骤、时限和顺序等，程序是为保证行政行为顺利进行而设计的，程序不能够单独存在其必须依附于特定的具体行政行为，具有内部性的特征，然而，行政强制措施本身具有独立性、强制性、外化性的特点，目的是直接对行政相对人的权益产生影响，因此，行政强制措施不具有程序目的，不可能被其他具体行政行为吸收为程序。综上，行政强制措施与行政处罚虽然存在先行后续的表象，但仔细剖析行政强制措施与行政处罚的关系，会发现行政强制措施在理论上和实践中都不是行政处罚的程序，行政强制措施与行政处罚是行政处理的两部分，具有可区分性，法院在司法审查过程当中可以将行政强制措施与行政处罚进行剥离，分别审查他们的合法性并作出判断。因此，行政强制措施的违法并不代表行政处罚的某项程序违法。

二、行政强制措施与行政处罚的联系

(一)行政强制措施对行政处罚的作用

1．行政强制措施是为行政处罚服务的。行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，对相对人的人身、财产加以暂时性限制，使其保持一定的状态，只有该状态保持住，行政机关才能够有时间、有条件履行行政处罚的手续，行政处罚的程序比较严格和复杂如果没有行政强制措施作为保障，行政机关就没有足够的时间进行调查、取证、审批等一系列的程序，就有可能造成行政机关无法实施行政管理手段，同时容易使相对人违法后逍遥法外。行政强制措施追求效率性，程序简便易行甚至可以事后补办手续，［3］故而先强制后处罚能够保证行政处罚的有效实施。2．行政强制措施常常是行政机关作出行政处罚的准备和前奏。例如，行政机关在作出财产方面的行政处罚之前，如没收不合格的产品，一般都要做出扣押或查封的行政强制措施，这主要是为行政处罚作准备，只有实施了强制措施才能保全相对人违法的证据，同时，行政强制措施有利于防止违法行为人转移、隐匿或销售违法财产或物品，这就为行政处罚的作出留出了准备时间。行政强制措施是行政处罚的前奏，行政相对人受到行政强制后便会知晓随后而来可能受到行政处罚，在这前奏阶段行政相对人可以决定是否自动履行相关义务以免除随后的处罚。3．行政强制措施的实施是行政处罚合法性的重要保证。行政强制措施具有证据保全的功能，行政机关作出行政处罚必须有确凿的证据，因此，行政强制措施在调查取证阶段尤为重要，例如，工商局在对某甲销售不合格电缆违法行为进行处罚之前，作出扣押该批涉案电缆进行检验的行政强制措施，即是对证据的一种保全措施，如果没有对证据的保全和调取过程，行政机关的处罚行为可能涉嫌违法。

(二)行政强制措施与行政处罚的衔接

1．衔接准备。行政强制措施与行政处罚衔接的准备阶段大约在30天以内，最长不超过60天，我国行政强制法规定除限制人身自由的行政强制措施之外，查封、扣押、冻结这几种行政强制措施持续时间最长不超过30日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。在行政处罚的准备阶段行政机关一般要完成调查取证、催告履行、听取相对人陈述和申辩等程序，综合以上程序的结果查明相对人的行为是否违背法律规定以及违法的程度，进而作出“罚”与“不罚”以及何种“罚“的决定。2．衔接的决定和实施。准备阶段结束后即刻作出衔接决定并实施，行政强制措施与行政处罚是紧密连接的，行政机关一般不会在行政强制措施终止若干时间后，再进行行政处罚的，因为一旦二者脱节行政相对人逃匿或将财产转移或隐匿，行政处罚失去执行的可能，行政机关的行政行为归于失败。

三、行政强制措施违法对于行政处罚合法性的影响

考察行政强制措施是否会对行政处罚合法性产生影响，可以按照行政强制措施的目的性分为两大类。

(一)行政机关为收集行政处罚证据、依据而实施的强制行为违法，必然导致行政处罚违法

在行政处罚程序中必然要收集相对人的违法证据，在调查取证阶段就有可能实施一定的强制措施，例如，在治安处罚的取证过程中就有可能运用到强制措施，比如对违法行为人的强制讯问、对违法工具的扣押，这种行政强制措施一旦超过法定的强度、限度，产生诸如刑讯逼供等违法情形，那么它所取得的证据必然是违法的，证据不合法行政处罚自然失去了合法的基础。《行政处罚法》第三十七条第二款规定:“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，……”，此条款中的先行登记保存就是一种强制手段，强制扣留并保存行政相对人违法的证据，那么，这种具有强烈强制性特征的保存一旦违法也就代表着其收集证据的程序违法，证据违法行政强制措施自然就失去了合法的基础。故此种“属于某个主具体行政行为的辅或保障性措施，构成某个具体行政行为的组成部分的从属性强制，如查封、扣押、冻结、强制传唤、包括税务机关的税收保全措施等等。”［4］一旦违法直接导致整个行政处罚的违法。

(二)行政机关为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形而实施的行政强制措施一旦违法，并不影响行政处罚的合法性

第11篇

自产品召回制度被引入我国以来，无论是学界还是立法与执法实务界，对产品召回的功能与法律属性均缺少基础研究，导致产品召回在立法和执法中的偏差。只有明确产品召回所涉及的权利、义务、责任的基本属性，才能准确把握召回在产品质量责任体系和政府质量监管体系中的功能、作用与地位。

(一)产品召回是企业基于民事义务而衍生的行政责任作为一种新的法律制度，产品召回是企业的法定义务还是法律责任?是民法上的义务还是行政法上的义务?是私法调整的范畴还是公法调整的范畴?违反义务者应承担民事责任还是行政责任?这些问题是对产品召回制度进行准确定位的基本问题。对召回制度的法律属性，王利明教授曾有精辟的论述，他认为“召回不是生产者的法律责任，而是一种法定义务”，“法律责任是行为人不履行义务而承担的不利后果，这种后果体现了法律对行为人的否定性评价和制裁”［1］。企业主动或按主管部门的要求实施缺陷产品召回时，是企业在履行法律为其设定的普遍性义务，是一种有利于社会的正常商业行为，体现了企业对社会和消费者负责任的态度，不能理解为对企业作出了法律意义上的否定性评价、实施了法律制裁，由此可见，产品召回显然是一种法定义务而非法律责任。至于这些义务与责任的归属，则兼具民事与行政的双重属性。产品召回义务主要是民事义务，责任却主要是行政责任。产品召回义务因平等民事主体间的合同和交易行为而产生，是基于民事法律关系而产生的义务［2］。召回制度的作用对象是民法所规范和保护的对象，履行义务的手段如停止侵害、修理、更换、退货等均是民法中的救济手段，召回义务具有典型的民事义务的特征。除民事义务外，企业也承担一定的质量信息收集、产品风险评估、召回计划报批等行政义务，但这些义务只是召回民事义务的附加性义务，不能否定召回作为一种民事义务的实质。企业拒不履行产品召回义务应承担的责任主要是行政责任。首先，从所保护利益的指向上看，民事责任立足于保护单个民事主体的利益，产品召回的主要目的是保护不特定多数人的利益和公共利益，已超越民事责任所保护的利益范畴。其二，责任启动的方式不同。民事责任是一种消极的责任，当事人不主张就不会有人被追责。产品召回则由政府主动介入并要求企业实施，是一种积极的责任。第三，救济的途径不同。民事责任为事后救济，主要通过诉讼实现。召回是一种预防性措施，对可能存在的风险预先予以消除，通过政府主动管理和执法来实现，与民法中的救济途径完全不同，可见，召回不是民事责任。当生产者不履行召回义务时，主管部门有权责令生产者召回，此时，民事义务转换为行政义务，违反了行政义务必然要承担相应的行政责任，这种行政责任主要是通过给予行政处罚来体现的。生产者承担行政责任的同时，并不免除其应承担的民事责任，对产品存在的缺陷，生产者仍应采取检查、维修、退货、换货的违约责任方式进行缺陷消除，对未召回缺陷产品导致的损害承担更严厉的侵权赔偿责任①，因此，召回引发的责任是以行政责任为主的混合责任。上述情况表明，召回是基于生产者的民事义务而衍生的行政责任，正是这一有别于传统产品责任制度的特质，使召回制度成为一种基于发挥市场机制作用的政府产品质量监管制度，成为同时弥补产品质量面临的市场失灵和政府监管失灵的有效工具，成为建设以市场为导向的政府质量安全监管体制的重要手段。以下的讨论，都是围绕召回制度的这一特质进行的。

(二)产品召回已成为国际通行的政府产品质量监管模式美国的汽车产品质量监管已非常成熟，采用了所谓的“自愿认证，强制召回”监管模式［3］。这种模式有以下特点:一是市场准入的门槛低，没有严格的许可条件及发证审查。企业自我声明车辆符合联邦标准等相应的汽车安全标准，政府仅进行形式认证就允许从事汽车生产。二是不以生产环节为监管重点。在正常情况下，政府主管部门不对生产者的生产过程进行日常监管，也不对未投入流通的产品进行抽样检验。三是以召回为手段开展监管和执法。政府主管部门会对上市销售的整车及零部件进行抽查，如果发现存在不符合认证标准的问题，或者在事故分析、消费者举报中发现某类汽车可能存在缺陷，则通知或责令制造商对涉嫌的缺陷产品进行调查、评估、召回。四是以民事赔偿为主要惩戒手段。美国已发展出严厉的民事赔偿制度，在主管部门或法院的主持下，产品事故的责任人可能会支付超出实际损害数倍乃至上百倍的惩罚性赔偿，以达到惩戒、制裁效果。虽然美国《国家交通及机动车安全法》也设置了“行政罚”和刑事处罚②，但只是针对企业违反产品召回义务以及召回的附加性义务而设置的，法律没有授权政府主管部门对生产缺陷产品的企业直接作出行政处罚从而形成以自愿认证为准入条件，以产品召回为监管和执法手段，以民事赔偿为制裁措施的汽车产品政府监管模式。从美国《消费品安全法》、欧盟《通用产品安全指令》等国外产品责任法的规定来看，除食品、药品等少数特殊产品外，政府产品质量的监管执法模式大多如此。可见，产品召回是欧美发达国家最主要的政府产品质量监管方式，没有作用、地位与之相近的其他监管和执法方式，这些国家不存在产品召回与行政处罚的冲突和矛盾。

(三)召回制度只能是我国产品质量监管制度的一个组成部分自改革开放以来，针对落后的产品质量状况和经济、技术基础，我国逐步建立起了一套独有的政府产品质量监管模式。有别于主要发达国家的做法，我国的产品质量监管、执法突出政府的主导作用，强调以生产环节为重点，对生产者实施全方位、全过程的严格监控，采取了一系列针对生产经营过程的直接干预措施，如日常监管巡查、定期或不定期产品质量监督抽查、要求企业建立和实施各种质量管理制度等;在食品等行业，甚至要求实现全产业链的无缝监管;对企业存在的各种产品质量问题，强调通过行政处罚实施严格制裁，达到维护经济秩序和惩戒违法行为的目的。中西方两种监管模式的优劣难定，但已经导致了产品召回在我国角色模糊、地位尴尬、作用有限等后果。在中外政府职能和产品质量监管模式存在根本性差异的条件下，如果只注重学习借鉴国外产品召回的具体做法，将产品召回制度与我国现行监管体系设计成两套独立并行的系统，会不断产生冲突。在现行监管体系不可能推倒重建的情况下，必须将产品召回制度作为现行监管体系的一个组成部分来设计和构建，才能发挥产品召回制度潜在的重要作用。必须将召回制度融入现行监管体系的原因还在于，离开现有行政执法体系的支持，产品召回制度在我国很难顺利实施。企业是否愿意实施召回是基于对召回成本与收益的判断［4］，即是主动召回的损失大，还是不召回的损失大。①国外绝大多数召回均由企业主动提出、自愿实施，召回的产品数量大、品种多，召回使用频繁，与各国完善的产品责任法律制度有很大的关系。例如，在美国，不主动履行缺陷汽车召回义务时，可能受到最高不超过1500万美元罚款的“民事处罚”以及15年以下监禁的刑事处罚②，一旦引发事故，将招致大额民事赔偿。面对巨大的违法成本，生产者愿意以更小的代价主动实施召回。我国没有高效的民事、刑事处罚制度和司法体系，只能以行政处罚作为促使企业实施召回的强制性保障。③

二、产品召回与行政处罚的基本关系形态

召回制度在我国不能形成一种独立的质量监管执法模式，只能作为现行质量监管体系的组成部分来发挥作用，这就使召回和行政处罚的关系显得重要而复杂。对于已经和今后可能出现的两者关系，可以归纳为:平行的关系、递进的关系、交叉的关系、聚合的关系和补充的关系。

(一)平行的关系平行的关系是指缺陷产品只处于生产、销售、消费三个环节中的某一个环节时，只单独适用召回或者行政处罚进行处理，召回和行政处罚处于平行状态。具体而言，有以下几种情况:第一种情况:当产品已交付消费者，处于消费或使用状态时，只适用召回进行处理，不应同时适用行政处罚。《汽车召回条例》等法规、规章中虽然没有明文规定，但实际上已采纳这一原则，这种安排有利于鼓励企业实施主动召回。召回是为了防范和化解风险，以较小的社会总成本避免大规模的实际损害发生，相较于已有的民事救济手段和行政执法手段更具优势，法律制度应充分肯定和鼓励。如果在企业主动召回缺陷产品后再作行政处罚，相当于对应作肯定的行为作出一个否定性的评价，这是自相矛盾的。《药品召回管理办法》对此有不同的规定④，“企业违法造成上市药品存在安全隐患，依法应当给予行政处罚”，但“采取召回措施主动消除或减轻危害后果的，按《行政处罚法》从轻减轻处罚，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，即召回只是作为依法从轻、减轻、免除处罚的情节。《药品召回管理办法》的规定是不适当的，对主动召回只作了规则层面的判断，没有作价值层面的判断。在召回制度实施得较好的国家，生产者主动实施召回后，一般都不再给予其他的制裁和处罚［5］。第二种情况:生产者生产的产品存在缺陷但尚未出厂销售，只能适用行政处罚以追究生产者的责任。此时，没有可供召回的产品，当然不可能进入召回程序，《产品质量法》、《食品安全法》等法律法规对此已有明确规定。第三种情况:用何种方式处置销售者手中的缺陷产品较为复杂。根据《汽车召回条例》第3条的规定，“召回是汽车产品生产者对其已售出的汽车产品采取措施消除缺陷的活动”，在这一规定中，“生产者已售出的汽车产品”会让人产生两种理解，我们只能结合《产品质量法》对销售者产品质量责任的规定以及国际通行做法来理解和适用。《产品质量法》已明确规定，对销售者销售影响安全、健康的不符合国家强制性标准的产品或者以次充好、以假充真、以不合格产品冒充合格产品的行为，应给予行政处罚。从国外的相关规定来看，《欧盟通用产品安全指令》设置了“召回”与“撤回”两种处置程序⑤，召回针对已交付消费者的缺陷产品，撤回针对已上市销售但尚未售出的产品，其第8条还规定主管部门有权“在需要进行各种安全性评估的时期内，检查、控制或临时禁止产品的供应、供货或产品上架”等适当的措施，已相当于我国的行政执法行为。美国对已出厂未交付的缺陷汽车的处理，则是由制造商以出厂价格加上交通费和合理的赔偿回购该车辆，即用“回购”的方式处理。无论是“撤回”还是“回购”，都没有对销售者手中的产品适用召回程序。我国对销售者未售出的产品也应直接适用行政处罚程序，利用行政执法手段更能及时有效地控制风险、消除危害。

(二)递进的关系召回与行政处罚的递进关系，仅限于生产者拒不履行召回义务的情形。在生产者回而拒不主动召回、不完全召回时，政府主管部门应当责令企业实施召回;企业如果仍不实施召回，由主管部门依法给予行政处罚。《汽车召回条例》第24条就为汽车生产者拒不召回的行为设定了较重的行政处罚，对企业不履行警示、通知、公告、备案、报告等召回附加义务的行为，《汽车召回条例》也设定了相应的行政处罚。①此时，行政处罚依据其强制力和制裁性作为召回实施的最终保障手段，企业的责任随召回义务的不履行程度而递进。平行与递进的关系是召回与行政处罚的基本关系形态，我国现有的召回立法是按照这两种关系状态来设定规则的。但这两种关系不能涵盖现实生活中召回与行政处罚关系的全部形态，对其他关系形态的遗漏，是我国召回立法不足和僵化的直接原因。

(三)交叉的关系缺陷产品同时存在于生产、销售、消费等多个环节时，召回与行政处罚处于交叉的关系。对生产、销售环节的缺陷产品应适用行政处罚，对交付消费者或用户的缺陷产品应适用召回，这在理论上已比较明确，但实际实施过程中却出现大量的问题。我国产品质量立法较为陈旧，没有涉及召回这种新的监管执法方式;在召回的立法中，召回与行政处罚被设计成两个绝对平行、相互独立而封闭的体系(对拒不召回实施行政处罚除外)。立法上的相互割裂，加上部门的权力分割与利益的影响，导致召回与行政处罚无法根据实际需要交替适用、协同实施、互为支撑。一方面，在执法部门查处的生产、销售假冒伪劣产品案件中，几乎从未对已交付消费者、用户的缺陷产品发出警示、启动召回，消费者的利益没有通过政府执法活动得到有效保护。另一方面，召回主管机构在实施汽车、玩具等产品召回时，很少安排或通报当地执法部门对生产、销售环节的缺陷产品及时进行查处，违法企业没有受到必要的处罚。召回与行政处罚缺少必要的交叉与衔接，影响了政府产品质量的执法力度，留下了较大的监管漏洞，使产品召回与行政处罚这两种监管手段的作用不能充分发挥。立法机构和主管部门需要尽快厘清并处理好两者的交叉关系，作出相应的明确规定，形成完整的产品质量责任体系和监管、执法体系。

(四)聚合的关系聚合的关系，是指在特定条件下，企业既应承担拒不履行产品召回义务而产生的行政责任，又承担因生产、销售假冒伪劣产品而产生的行政责任，是一种特殊的责任竞合。此时，生产者既存在拒不履行召回义务的违法行为，也存在生产、销售假冒伪劣产品的违法行为，对这两种行为设置的行政处罚构成要件、制裁目的全然不同，是两个独立的违法行为，应分别予以定性与处罚，不能相互替代或吸收。②企业因生产、销售假冒伪劣产品而接受行政处罚时，主动对已售出的缺陷产品实施召回，被召回的产品是否应纳入涉案的问题产品进行处罚?答案应该是否定的。不将已通过召回处理的产品作为涉案物品，有利于保护消费者的利益，有利于降低行政成本，有利于增加政府监管的合理性。笔者认为，不仅不应将已通过召回进行处理的产品纳入处罚的范围，如果召回达到了消除危害后果等效果，还应在决定行政处罚时，依照《行政处罚法》的规定，将召回的情况作为从轻、减轻的情节予以考虑。

(五)补充的关系补充的关系，存在于产品召回与行政处罚的方法、手段层面，是在分别实施召回与执法过程中手段与方法上的相互补充、借用。目前存在4个方面的补充关系:一是手段的互补。召回的程序规定过于简单，缺陷调查偏重于技术调查，调查的强制性和时效性明显不足，在企业不配合或者弄虚作假时，无法及时查明真实情况。如果此时启动行政处罚程序，使用行政处罚案件调查的手段与方法，能够更有效地查明缺陷的存在及其程度、范围。二是规则的互补。对一些没有具体规定的产品召回附加性义务，如风险警示义务、产品缺陷跟踪义务、真实标注义务等，可以依据现有的产品质量法律规定来督促企业实施。三是证据的共用。召回程序与执法程序中形成的大多数证据可以共用，如检验报告、鉴定结论及调取的各种物证、书证，从而可以避免重复调查、检验。四是信息的共享。产品召回的相关信息和行政处罚的信息应当充分共享，最好能在同一信息平台上运行。以上5种关系，可以比较全面地反映现阶段产品召回与监管、执法体系的相互关系，从以上关系出发，我们可以更好地设计产品质量与召回的法律制度，更加有效地执行和实施这些制度。

三、缺陷产品召回制度之完善构想

(一)完善产品质量责任制度产品召回制度的作用大小，在很大程度上依赖于一个国家产品责任制度的完善程度。20世纪80年代的《工业产品质量责任条例》首次提出产品质量责任的概念，确立了我国独有的产品责任制度，确立了责任人的民事责任、行政责任和刑事责任3种责任方式［6］。从形式上看，我国产品质量责任的责任形式最为齐全，责任体系最为完备，但由于实施中一直没有处理好民事责任和行政责任的关系，其实际效果并不理想。国外的产品责任以民事责任为主，我国的产品质量责任以行政责任为主，民事责任被忽视甚至被排斥。民事责任是产品质量责任中的基础性责任，以补偿性为特点;行政责任和刑事责任是派生性责任，以惩戒性为特点。责任人理应先行承担补偿性责任，然后承担惩戒性责任。如果越过补偿性责任直接承担惩戒性责任，生产者、销售者没有承担全部的责任，消费者成为质量问题的净受损者，政府部门在实质上承担了部分企业责任，最终将导致产品质量责任无法落实。进入2000年以来，有关部门不断加大对质量违法行为的行政处罚和刑事处罚力度，但仍然不能遏制质量问题频发的态势，政府部门仍然被指责为监管执法不力，这在很大程度上是由于责任配置的混乱造成的。产品召回的引入正好可以对民事责任的缺位加以弥补，更加符合我国公众对政府转变职能的期待。召回制度是政府用行政性手段，以公权为后盾督促企业履行民事义务、落实民事责任的一种新的产品质量监管执法模式，与传统民事责任相比，变事后救济为主动预防，可以显著降低消费者个人和社会的维权成本;与传统的行政执法相比，首先补偿消费者的损失，促使生产者直接对消费者负责，通过消费者的积极维权加大对违法者的制裁力度。在企业成为真正的产品责任主体后，政府则退居中立的裁判者地位。因此，建立和运行产品召回制度，将对产品质量责任体系的完善发挥关键作用。

(二)完善召回的法律体系本文的重点不是召回法律体系的完善问题，这里只简单提及。召回的法律体系应从5个方面予以完善:一是建立产品召回的通用程序。《特别规定》及《侵权责任法》等对产品召回作出了原则性规定①，但对于召回管辖的主体和层级、涉及的产品范围未作限制性规定，很可能造成实施中的混乱。二是设立产品缺陷认定的通用标准。已有的缺陷认定标准本身就不统一，如《食品安全法》53条将缺陷食品定义为“不符合食品安全标准”的食品，以符合性为唯一标准;《汽车召回条例》则确立了符合性及“其他危及人身、财产安全的不合理危险”的二元标准。②应尽快明确缺陷认定的通用标准，特别是“其他不合理危险”的认定方法和技术规范。三是进一步明确主动召回和责令召回的相互关系。目前的召回立法对主动召回和责令召回相互转换与衔接的规定比较生硬，启动责令召回比较困难。四是改变单一的“召回管理”立法模式，立法重点不宜全部放在调整召回的管理关系上［2］358－62，在以后制定更高层级的法律规范时，应全面规范涉及召回的基本权利义务关系，全面设定相应的民事责任、行政责任和刑事责任。五是进行拓宽召回范围的研究。我国不但存在严重的产品缺陷问题，也存在严重的质量欺诈问题，如伪造冒用厂名、厂址、质量标识、商标等。这些问题同样大范围地侵犯消费者权益，可否采用召回的方式加大对制假者的制裁力度，值得研究。

第12篇

关键词：行政处罚；行政处罚力度；行政处罚效力

行政处罚法规定，行政处罚是指：“公民、法人或者各其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”一般认为公民、法人或者其他组织有违反行政管理秩序的违法行为，尚不构成犯罪，依法应当承担行政法律责任的，由行政机关给予行政处罚。

我国行政处罚法于1996年10月1日起正式施行。目前行政处罚法规定的行政处罚种类主要有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。

一、提高行政处罚效力的必要性

法律的完善需要时间，建国后我国陆续出台许多行政法律法规，其中很多都涉及行政处罚问题，这些法律法规在实践中接受检验。随着改革开放政策的施行，社会发生了巨大的变化，经济增长速度逐年递增，个人以及各类企业的收入也随着经济的增长在增加，原来的各部门法在处罚力度上就显得不适应环境的变化。因此提高行政处罚效力至关重要。

（一）提高行政处罚效力，有利于更有效地维护公共利益和社会秩序

行政处罚法制定的根本目的就是要维护公共利益和社会秩序。但随着经济的发展，社会中不断出现新的问题与矛盾，相应的法规制度就要随之调整并做到处罚有力，使“黑网吧”等新的社会问题不再屡禁不止，有效维护公共利益和社会秩序。

（二）提高行政处罚效力，有利于更有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益

行政处罚的目的之一就是要有效维护公民法人和其他组织的合法权益。然而现有的行政处罚力度不够，使得很多不法者为了自己的经济利益和其他利益而损害其他公民的权益。如果不加大行政处罚力度，有力打击各类行政违法现象，公民、法人和其他组织的合法权益将受到更严重的侵害。只有提高行政处罚的效力，“黑诊所”、“黑加工点”等才能彻底灭绝，使公平的市场竞争环境得以保护，公民、法人和其他组织的合法权益得到有效保障。

（三）提高行政处罚效力，有利于监督保障行政机关依法行使职权

由于缺乏较高的行政处罚效力，再加上处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。又由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项时做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。因此，必须加大行政处罚力度，保障行政机关依法行使职权，保证行政管理任务的完成。

（四）提高行政处罚效力，有利于发挥政府职能

现代政府发挥着经济调节、市场监管、公共管理以及社会服务四大职能。政府要想充分发挥好四大职能，更大程度地保障人民的利益，就更应提高行政处罚效力，严厉打击各种行政违法现象，保障人民生活的安定，保障良好社会环境的稳定。

二、当前行政处罚存在的问题

我国行政处罚法正式施行以来，在打击行政违法、保护公民、法人和其他组织的合法权益、维护公共利益等方面发挥了巨大作用。但行政处罚涉及领域众多，如税务、工商、卫生防疫以及交通等等，各部门又有不同的行政法规，在具体操作时还存在诸多问题。

（一）行政处罚力度不够

行政处罚效力低，不能够产生足够的震慑力，使得不法之徒打击不尽。比如，非法谋取的利润与被执法人员抓到受到的惩处相差悬殊，那么在这种情况下，违法者就会选择冒险，即使有许多被惩处，但相对无力的惩处力度使得违法现象杜之不绝。从下表中各法规常见问题的处罚标准可以看出相对疲软的处罚力度：

这些法规最早的如《环境保护法》从1989年开始实施，其他的法规虽然进行过修改，也并不能完全保证与时俱进，因此，根据当前的实际情况，我们一定要针对实际问题，提高行政处罚的效力。

（二）行政处罚实际操作水平不高这方面主要是指行政机关及其执法人员实施行政处罚程序的实际操作水平不高，行政执法行为不规范。主要体现在执法人员素质低下，执法人员的业务素质与实际要求相去甚远：一是部分执法人员文化程度不高，尤其是基层执法机构人员表现更为突出。其中，具有大学以上文化程度的只占少数，法律专业毕业的人员更少；二是执法队伍的知识结构不合理。在社会主义市场经济建立的过程中，经济纠纷大量出现，要求执法人员不仅要懂法律，还要懂经济、懂外语。而实际懂法律、懂经济、懂外语的人不多，三者兼而有之的就更少；三是随着经济的发展，科技的进步，经济交往频繁以及社会经济关系日趋复杂，违法犯罪手段也更加先进和隐秘，要求执法人员有过硬的业务能力。而现在执法人员业务技能还有相当差距。使得一部分执法人员贪图享乐，吃请受贿，为一些违法者逃脱法律的制裁，成了金钱和人情的俘虏，，徇私枉法。

另外，有的执法人员在进行行政处罚时，不经相应领导批准，进行重大处罚时不经集体讨论私自决定，或是对当事人调查了解不够详细就早下结论，或者有人执法犯法，利用职权，谋取私人利益，这些不规范的操作行为都严重影响了行政处罚效力。

除了执法人员自身的因素外，执法条件的局限性也使行政处罚效力受到了限制。有的执法机构执法人员不足，难以完成日益繁重的执法任务，雇用非公务员执法的情况比比皆是；有的执法机关经费紧缺，办案经费不能保障，办案很难及时到位；有的执法机关办公条件落后，办理业务没有采用先进设备，难以适用办案要求。这些都不利于提高执法效益。（三）行政处罚责、权、利不明确

《行政处罚法》规定行政处罚的主体是具有行政处罚权的行政机关以及被依法授权或委托的组织。但现行的《行政处罚法》对现行执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些组织通过规章委托，变相取得了执罚权，这些执罚机关庞杂，在执罚过程中存在执法重叠或是执法漏洞的问题。据统计，我国约80％的法律、90％的地方性法规和几乎全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，造成执罚队伍过多过滥的局面。由于执罚队伍庞杂，不可避免地造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，某些部门执法人员数量又不足，使得执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，严重影响了执法效力。

三、提高行政处罚效力的措施

（一）提高处罚标准

每一部法律法规的制定都经历了一定的过程，符合一定时期的经济状况和当时的社会环境。我们已经认识到，社会环境变化的速度是非常快的，尤其是我国近来经济增长速度始终持续保持较高水平，有关法律法规应随着社会不断出现的新问题而不断地调整与完善。就行政处罚方面来讲，在有的部门，甚至还沿用几十年前的规定，这些规定对于当前市场经济条件下的实际问题难以达到理想的处罚效果，操作性不强，有些根本无法再适用于当前状况。因此，必须依据现实的状况制定合理的处罚标准，提高行政处罚效力，给犯罪分子足够的震慑力。

1．提高货币处罚标准

关于行政处罚，重要的一项就是罚款。许多法律法规中制定的罚金标准是以制定法律时的物价水平为参照的，随着时间的推移，物价水平发生了显著变化，但执法依据仍然是法律当时规定的标准，因此，违法者被罚没的款项相对于其谋取的高额暴利来讲微不足道。物价水平在发展变化，币值也在变化发展，现在的币值与制定法律时的币值已经有了很大的差别，这种差别在实施处罚时应该被充分考虑到。

另外，如何界定违法所得在实际操作中也是重要的问题。如我国《食品卫生法》第11条规定，未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从事食品生产经营活动的，根据《食品卫生法》第40条的规定，卫生行政部门应当予以取缔，并按下列规定给予行政处罚：（1）有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得一倍至五倍的罚款；

（2）没有违法所得的，处以五百元以上至三万元以下的罚款。如果违法所得界定的太少，相应的处罚就会较轻；如果无法界定违法所得，则只处以五百元或五百元以上罚款，对于目前的经济水平来说，也根本达不到处罚目的，更不用说是实现事前遏制的效果了。

因此，货币处罚一定要提高处罚标准，使处罚达到相应的目的。例如，对于屡禁不止的乱张贴小广告的问题，目前执法部门采取各种措施取缔非法小广告，但是抓到相关责任人只是处以少量的罚款或是处罚相关责任人清除违法张贴的小广告，这样收到的效果很不理想，使得小广告问题一直无法根治。主要原因就是处罚力度不够，不能给犯罪分子足够的震慑力。目前，北京拟审议市容环境卫生条例草案，对于乱发小广告最高处罚50万。我们相信这样的处罚力度会给犯罪分子足够的震慑力，达到事前遏制的目的。

2．提高非货币处罚力度

除对违法行为处以罚款之外，还可以采取其他的处罚方式。如责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等等。这些处罚方式本来很有力度，但对违法者被处罚之后重操旧业，没有对其经营进行更严格的限制。之所以有许多同类违法事件屡次出现，就是对违法者的惩处力度与限制力度不够。在这方面，我国的法律法规罚责较轻，没有足够的震慑力，给违法者多次利用同一手段犯罪的机会，而国外许多法律则较严格。例如，美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处以五年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。而我国现行法律法规恰恰忽视了制假售假行为本身的危害，对制假售假行为处罚较轻。这样就使得许多不法者敢于践踏法律的尊严，多次违法。

（二）丰富处罚手段和方式

很多执法机关及执法人员认为现有的行政处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。因此，我们应该对现有的处罚手段加以修改和调整，并增加一些新的处罚手段。对于行政处罚手段和方式，我们可以采取归类和列举并用的方法，将各种行政处罚手段类别化。例如，采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚等等，并采用如警告登记累积制度、罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等辅助措施加以补充。这样通过多种处罚手段并用的方法来达到处罚目的。

（三）要规范行政执法人员的执法行为

加强执法队伍建设，提高执法人员的业务水平，加强思想教育：一是加强执法人员的思想政治教育。执法队伍的素质高低，执法水平的优劣，是关系到法律能否落实的关键环节，要采取多种手段和途径，提高执法人员的水平。保证在执法中，廉洁奉公，不徇私情，秉公办案，做到定性准确，量刑适当。要把思想政治教育定期化，制度化，由专人负责，常抓不懈。通过思想政治教育，培养典型，以点带面，全面提高。二是建立执法责任追究和奖惩机制。这包括建立个人执法档案，对严格执法、忠于职责、出色完成执法任务的人员要给予奖励，对执法不严、执法犯法、徇私枉法者，进行严肃惩处，并将处理情况载入档案，晋级增资、提拔重用等都要与之挂钩。还要建立错案追究制度，从立案、侦查、审理到执行，都要实行专人负责制，出现错案，一追到底，决不姑息，该奖则奖，该罚则罚；三是提高执法人员的业务素质。要加强法律学科教育，非法律专业的执法人员也学习法律知识。适当提高执法人员的待遇，以吸引优秀大学生从事执法工作。要把住执法人员的入口关，同时定期进行考核，考核不合格的，坚决调离执法机关。同时，制订规章制度来约束与规范执法人员的执法行为，要真正做到有效执法，提高执法效力。对于利用职权谋取私利的行为也要严惩，这样才能保证一支良好的执法队伍。

（四）加强部门间沟通、合作

第13篇

《行政处罚法》为人民法院对行政处罚案件进行程序审查提供了科学的法定依据，但审判实践中常常遇到这样的问题：行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。但程序上有这样那样的缺陷(瑕疵)，这种行政处罚行为虽然违反了法定程序，但并不影响具体行政行为在实体上的正确性。如果予以撤销，将会使违法者逃脱法律责任，使公共利害受到损害。而且也不利于行政效率的提高。主张对此类行为不宜撤销，这种程序上有缺陷，但不影响行政处罚的正确性。人民法院不宜判决撤销的行政处罚行为，称之为程序瑕疵行为。本文主要探讨的是如何界定得撤销的程序违法行为和不宜撤销的程序瑕疵行为。

关键词：行政处罚、瑕疵、实体、权利。

《行政处罚法》的颁布实施为人民法院对行政处罚案件进行程序审查提供了科学的法定依据。根据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，行政机关做出的行政处罚决定违反法定程序的应予撤销。但是不是所有的程序违法行为都毫无例外地予以撤销呢？审判实践中常常遇到这样的问题：行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，但程序上有这样或那样的缺陷(瑕疵)，如行政处罚决定书做出后应当在七日内送达，行政机关却在第八日才送达给当事人。对这类程序违法行为如何处理？无论是学术界还是多数意见都认为，这种行政处罚行为虽然违反了法定程序，但并不影响具体行政行为在实体上的正确性，如果予以撤销，将会使违法逃脱法律责任，使利益受到损害，而且也不利于行政效率的提高，主张对此类行为不宜撤销。这种程序上有缺陷，但不影响行政处罚的正确性，人民法院不宜判决撤销的行政处罚行为，笔者称之为程序瑕疵行为，并据此将违反法定程序的行政处罚行为划分为得撤销的程序违法行为和不宜撤销的程序瑕疵行为。由于客观实际的复杂性和多样性，有许多程序上有缺陷的行政处罚行为，审判实践中很难判定究竟是得撤销的程序违法行为，还是不宜撤销的程序瑕疵行为，如执法人员当场做出行政处罚决定时未向当事人出示执法身份证件，行政处罚决定书未盖公章，行政机关在调查或进行调查时，执法人员有1人等等。学术界对这些问题的认识也有较大分歧。本文所需要探讨的是如何界定得撤销的程序违法行为和不宜撤销的程序瑕疵行为，以期有益于审判实践。

一、学术界关于界定程序瑕疵问题的几种观点及缺陷。

程序瑕疵问题虽然是审判实践中常见的问题，但在学术上却未能引起足够的重视，也未进行过系统研究，仅有的一些观点和看法也只是散见在一些论著的边角，归纳起来，大致有如下观点：

（一）主要程序、次要程序说。根据对具体行政行为的效力和正确性影响不同，将行政程序划分为主要程序与次要程序，能够影响行政行为的内容和效力的程序是主要程序，不影响行政行为的内容和效力是次要程序，违反主要程序的行政行为是得撤销的程序违法行为，违反次要程序的是不宜撤销的程序瑕疵行为。

（二）不影响实体权利说。认为不影响相对人的实体权利，不影响行政处罚正确性的程序缺陷是不宜撤销的程序瑕疵行为，事后不能补救的是得撤销的程序违法行为。

（三）补救说。认为程序上的缺陷只要事后能够或可能补救，达到未侵犯当事人合法权益的是不宜撤销的程序瑕疵行为，事后不能补救的是得撤销的程序违法行为。

（四）综合说。认为认定程序瑕疵必须同时具备以下条件：具体行政行为确认的事实清楚，适用法律正确，行政程序的大部分内容和主要程序合法，没有侵犯相对人实体权益，且已经或可以通过其他形式补救。

作为理论上的探讨，上述观点各有其道理，但无论从审判实践，还是从法理上讲，上述观点都有其致命的缺陷和不足：

（一）主要程序、次要程序说难以操作，什么是具体明确的主要程序？什么是具体明确的次要程序？依据什么样的标准认定具体行政行为侵犯的是主要程序，还是次要程序？全凭法官的理解和好恶，它并未提供一个明确的标准。

（二）不影响实体权利说既缺乏可操作性，又外延不周密，实际上有些违反基本程序原则的程序违法行为也不一定侵犯相对人的实体权利，如听证程序中主持人与本案有直接利害关系，这样的行政处罚行为违反了基本的回避制度，但却不一定侵犯当事人的实体权利。

（三）补救说没有提示程序瑕疵的本质，实际上有些程序上的小瑕疵不可能补救，如行政处罚决定书应当在7日内送达，却在第8日才送达当事人，而有些严惩违反法定程序的行为实际上也可以补救，如先裁决后调查，但虽可补救，却不能掩盖其程序上的严重违法性。

（四）综合说既然是上述三种的综合，那么同样存在三种论点缺陷与不足，“具体行政确认的事实清楚，适用法律正确，行政程序的大部分内容和主要程序合法，没有侵犯相对人实体权益”是软件，“缺乏可操作性，已经或可以通过其他形式补救”是硬件，二者结合，将程序瑕疵之外，如行政处罚决定书在第8日送达给当事人等，不利于保障行政效率。

那么如何正确界定得撤销的程序违法行为不宜撤销的程序瑕疵行为呢？要弄清这个问题必须寻根求源，从行政处罚程序的概念，构成要件入手来深入地分析研究。

二、行政处罚程序的概念和构成要件

行政处罚程序是行政主体实施行政处罚时，表现出的时间和空间的表现形式。时间包括行为发生的顺序和时限，空间则包括了行为进行时所表现出的方式和步骤。一个法定的行政处罚行为程序的构成，必须具备四个基本条件：步骤、顺序、方式、时限。

步骤。程序作为一个过程，是一个步骤一步骤完成的，程序犹如一条锁链，步骤犹如各个环节，环环相扣，不可脱节。

顺序。程序虽然由若干个步骤组成，但步骤与步骤之间前后排列有序，不可颠倒。如先表明身份，后实施监督；先取证，后裁决；先裁决，后执行等等。

方式。完成行政处罚程序的外在表现形式，行政处罚程序的任何一个步骤都要通过一个形式去完成，没有必要的形式，行政处罚程序就无法进行，如《行政处罚法》第三十九条规定行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书等等。

时限。行政处罚程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主体的行政执法程序必须在一定的期间内进行，否则无法保障行政处罚行为的公平与效率。

将上述理论与审判实践结合起来，不难发现：违反法定程序的现象虽然有多种形式，但无不具体表现在行政处罚程序的四个构成要件上违背了法律的规定：

（一）擅自减少或改变做出具体行政行为的步骤。

（二）破坏做出具体行政行为步骤的先后顺序。

（三）随意改变了或取消做出具体行政行为的方式。

（四）缩短或拖延要求相对人做出某种行为或做出具体行政行为的时限。

那么，在违反法定程序的这四种形式中，怎样甄别哪些是程序瑕疵行为，哪些是得撤销的程序违法行为呢？深入分析研究行政处罚程序四个构成要件的本质，就能制订出一个合乎客观实际的标准。

三、关于认定行政处罚程序瑕疵问题的几点拙见，根据对行政处罚程序概念及构成要件的分析研究。

笔者认为，违反行政处罚程序步骤和顺序的行为，是严重违反法定程序的行为，不能认定为程序瑕疵行为；可补救的方式缺陷和行政主体在法定期间内不作为的时限缺陷可能认定为程序瑕疵。

（一）违反步骤与顺序的行为不能认定为程序瑕疵行为。

既然步骤是为了保障行政执法程序能够按步就班地完成全部执法过程，那么对于法定程序中的每一个步骤都不可遗漏和任意改变，因此无论是遗漏，还是改变行政处罚程序的步骤，都说明行政处罚程序没有真正进行完全部过程，难以使相对人的实体权益得到充分有效地保障。顺序是按照行政执法由立案到做出决定的规律制定的，是行政处罚活动有序进行的重要保障，顺序的要求必须是上一步进行到下一步，不得任意改变，违反客观规律性的程序倒置，将混乱执法程序，典型的例证是“先裁决、后取证”不利于维护相对人的合法权益。因此任何违背步骤和顺序的行为都是得撤销的程序违法行为。

依照《行政处罚法》的规定，简易程序的步骤及顺序是：

1、表明身份。

2、说明理由。

3、制作当场处罚决定书。

一般处罚程序的步骤及顺序是：

1、调查。

2、听证（法律规定可不预听证的除外）。

3、决定与送达。

上述步骤缺少任何一项或颠倒上述步骤的先后顺序都构成得撤销的程序违法。

（二）可补救的方式缺陷可认定为程序瑕疵

行政处罚程序的方式是具体行政行为的外在表现形式，直接影响到相对人的合法权益，其表现形式应当是一种要式行为，为了保障、监督行政机关实施行政处罚时，在程序上能够有统一可行的标准，《行政处罚法》对行政执法程序的方式提出了严格要求，行政执法人员当场做出行政处罚决定的，应当填写预定格式，编有号码的行政处罚决定书，按一般程序给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书，行政处罚决定书应当裁明：当事人的姓名或者名称、地址；违法事实和证据；行政处罚种类和依据；行政处罚的履行方式、期限；交待了申请复议和提讼的权利；做出处罚的机关和日期，并加盖处罚机关的印章。行政处罚实践中，行政机关程序上的违法较多地表现在方式违法上，方式违法是多种多样的，如未制作书面处罚决定书，处罚决定书未告知当事人诉讼或期限，未盖公章等等，如何判定方式上的违法是得撤销的程序违法，还是不宜撤销的程序瑕疵呢？笔者认为关键在于确认方式上的违法是否可以补救，如果可以补救，则相对人在程序权利上受到的损害得到了弥补，并未失去该项权利，可以认为为程序瑕疵行为。补救的形式是多种多样的，可以由法院决定由行政主体补救，也可以由行政机关自行补救，相对人表示认同；也可以在法院确认的情况下以其他方式补救。补救可以在诉前已经补救完毕，也可以在诉中进行。如行政处罚决定书中未告知当事人诉权或期限，但最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第35条规定“行政机关做出具体行政行为时，未告知诉权或者期限，致使当事人逾期向人民法院的，其期限从当事人实际知道诉权或者期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年”。此项规定实际上已经是对具体行政行为瑕疵的存在及其补救的确认，行政程序是对实体权益的保障，而根据该条规定，相对人并没有因行政处罚决定未告知诉权而失去诉权，其程序瑕疵已经通过其行使诉权得以补救。如果以程序违法撤销该处罚决定，势必造成再次处罚，再次诉讼的诉累，既不利于行政效率，也增加了社会负担。又如行政机关在进行调查时，执法人员只有1人，如果这种询问或调查制作了笔录，当事人同意并签了字或盖了章，说明当事人已认可了这种调查结果，也不宜以程序违法撤销。行政处罚决定书未盖公章的行为，一经送达即不能补救，因而是得撤销的程序违法行为。

（三）行政机关在法定期间内不作为的行为可以认定为程序瑕疵行为

根据《行政处罚法》的规定，行政机关在时限上的违法行为有如下几种：

1、行政机关超过二年对违法行为实施行政处罚的。

2、行政主体在法定期间内未履行其法定职责的。如采取登记保存措施后，未在7日内及时做出处理决定；行政处罚决定书做出后未在7日内送达给当事人；行政机关未在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点等。

上述几种时限违法行为中，违法行为在二年内未被发现，意味着行政机关丧失了行政管理权，即使按原程序进行处罚，其行为从形式上看是违反法定程序，实质上是超越职权，人民法院应以超越职权为由撤销该具体行政行为。那么对法定时限内不作为行为为什么不能认定为得撤销的程序违法行为呢？这是因为：1、行政机关越过法定期限做出行政处罚决定，虽然违反了法定程序，但是如果法院以超期为由撤销该决定，并判令被告重新做出具体行政行为，那么就等于责令行政机关超过了法定期限后还要做出具体行政行为，而且法院以超过期限为由判决撤销，实质上也否认了法院判限令履行法定职责的正确性，这是自相矛盾的。2、“超限”而撤销行政处罚决定，法院不可能判决重新作出具体行政行为，而这样导致客观存在的行政违法得不到法律制裁，放纵了违法者，承认了违法状态，这决不是法治所期望的效果。3、行政机关虽然超限，但最后还是作出了具体行政行为，实现了法律上的合法状态，法院再以“超限”为由予以撤销已没意义。因此对行政机关超过法定时限作出的具体行政行为应认定为程序瑕疵行为。行政机关未在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点的行为是较为特殊的不履行法定职责行为，如何处理这个问题？笔者认为应具体情况具体分析。如果行政机关在7日内通知当事人，当事人未提出异议并参加了听证，实际上是对这种违法行为的补救，可以认定为程序瑕疵；如果当事人提出异议，行政机关不予采纳，当事人以此为由拒绝听证，行政机关仍然作出行政处罚决定的，人民法院应以违反法定程序予以撤销。

四、审理自选处罚程序瑕疵案件应注意的几个问题

（一）关于对程序瑕疵的认定如何表达及处理问题。

对行政处罚程序瑕疵行为，人民法院不宜判决撤销，但应在判决书的理由部分明确认定其违法性；判决前能够纠正的应限期纠正；不能纠正或无需纠正的虽不作出实质性处理但应向该行政机关或其上级提出司法建议，告诫被告不得再犯。

（二）关于复合瑕疵问题。所谓复合瑕疵是指行政处罚程序出现两个以上瑕疵的行为。对复合瑕疵如何处理？笔者认为，如果复合瑕疵中有一项为时限瑕疵。那么一律不宜判决撤销，因为判决撤销既自相矛盾，又放纵了违法，也不利于提高行政效率。如果复合瑕疵中全部是方式瑕疵，原则上也不宜判决撤销，但对于瑕疵太多、错讹太多的行政处罚行为。从有利于纠正行政机关的违法行为，提高行政执法水平的角度考虑，也可以判决撤销行政处罚行为。

参考文献：1、姜明主编：《行政法与行政诉讼法》；

2、高等教育出版社；

3、1999年10第1版；

第14篇

拒绝处罚不是拒不履行行政处罚决定。行政处罚决定是行政机关依法确定的因相对人违法而由相对人承担的义务，非经法定机关依法定程序撤销，相对人必须执行，被处罚人拒不执行的，行政机关可以申请人民法院强制执行；而拒绝处罚是法律规定的处罚要件不具备，处罚决定不具有执行力，是依法不应当执行的。法律赋予相对人直接拒绝接受这种处罚的权利，不需要有处罚机关确认，相对人自行即可对罚没财物不使用合法收据的行政处罚加以拒绝。

拒绝处罚也不同于不服处罚。不服处罚是对处罚的合法性或合理性表示怀疑，被处罚人可以申请行政复议或者提起行政诉讼加以确认；拒绝处罚不需要处罚机关确认，只要行政机关及其执法人员实施罚款或没收财物处罚，不使用单据或使用非法定部门制发的单据，被处罚人就可以拒绝处罚。不服处罚不仅不否认处罚决定的执行力，大多数情形下是行政复议或行政诉讼期间不停止执行，经行政复议或行政诉讼确认处罚决定合理合法的，执行完毕才终结；而拒绝处罚则是既否定行政机关处罚的合法性，又否定处罚决定的执行力，拒绝处罚后行政过程终结，行政机关及其执法人员不得以同一事实同一理由再行处罚。

行政处罚法既没有要求出现拒绝处罚后行政机关重新使用法定收据实施处罚，也没有规定行政相对人拒绝处罚后行政机关不得再行处罚，只是规定对非法单据予以收缴销毁，对直接责任人与主管人员追究行政责任。从规定的目的看，显然是要求行政机关不得再使用合法收据进行处罚。如果不是这样，而是允许行政机关再行处罚，必然挫伤行政相对人拒绝处罚的积极性，从而导致他们与实施处罚者的妥协，拒绝处罚权也就成为虚设了，那也是不利于行政机关依法行政的。

拒绝处罚后，行政机关不得对相对人再行处罚，一旦出现再行处罚，被处罚人享有申请复议权和提起行政诉讼的权利，拒绝处罚成为被处罚人虽然违法但不受处罚的抗辩事由。行政复议机关或人民法院可以依此撤销行政机关再行处罚决定，并责令行政机关承担返还财物的责任，以维护拒绝处罚权的正确行使，鼓励相对人运用拒绝处罚权监督行政机关及其工人员依法行政。

第15篇

(一)听证程序的内涵

听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的，立法上最早规定听证制度是1946年美国联邦《行政程序法》。听证制度的内涵是“听取当事人的意见，”尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应当听取当事人的意见，从而体现出行政的公正。听证程序有广义和狭义两种，所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听证是指将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证，对行政机关行政活动起到了约束作用。

（二）听证程序的功能

确立听证程序是为了赋予受行政机关决定影响的当事人为自己的权益进行辩护的权利。是利用法律手段促使行政机器有效运转的管理方法。听证程序有三大功能：

1、保护功能。听证的本质在于给有利发表自己意见的机会，允许当事人与案件调查人员当面质证和辩驳，给当事人一种事前自卫的权利。通过这种程序来发现真实，校正片面的认识，总结出正确的处理方案。当事人可以在听证程序中对付非法行政行为的侵害，维护自己的合法权益。从而维护社会公共利益发挥直接的积极作用。

2、监督功能。行政处罚在行政管理中适用广泛，要求行政机关在行使行政处罚权时，不得与法律规范相抵触。它在实际应用中产生了一些积极的正面效应，通过听证，直接审查行政机关将作出的行政处罚是否正确。对于保证行政处罚的公正性和合法性十分必要，从而促进依法行政，减少行政争议，提高行政效率。

3、教育功能。通过听证，教育行政执法人员在行政工作中必须依法行政，公开公正处理或处罚决定，减少行政争议，改进行政管理，提高执法水平；让当事人了解法律法规，运用法律的武器保护自己，起到了积极的法制宣传教育作用；让旁听群众通过双方辩论获得法制教育，提高公民法制观念。

（三）听证程序的基本原则

听证程序的两大基本原则是：公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的基础，公正原则是听证程序实现价值的目的，两者相辅相成。

1、公开原则。公开原则与听证程序的性质相符，是现代法治国家的一个基本要求，现代法律追求民主、保护公民合法权益，强调行政公开。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私除外，听证应当以公开方式举行。听证公开有两个方面功效：一是有利于保证行政处罚全面、客观地行使；二是有利于加强公民对行政机关的监督，提高公民的守法意识。

2、公正原则。公正原则是指公平正值，没有偏私。主要包括两方面内涵：一是指立法公正，在有关听证方面，听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参与人的听证权利和听证义务的设定都应一视同仁，公平对待；二是执法公正，通过赋予当事人告知权、听证权、陈述权等权利，变以往执法主体对受罚主体的单向管理为双向制约，变当事人的事后救济为政府的事先、事中控制，最大限度地规范行政执法，保障管理相对人的合法权益。

（四）听证程序的分类

听证程序按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。

1、事前听证。事前听证指行政机关作出决定之前进行的听证。事前听证有利于保护当事人的合法权益不受行政行为的侵害。促使行政机关在作出行政决定之前听取行政相对人意见，保证行政决定合法公正性。从而提高行政管理的合理性和科学性。我国行政处罚听证是正式的事前听证。

2、事后听证。事后听证指行政机关作出决定之后进行的听证。事后听证可以方便行政机关迅速作出决定，受到不利影响的当事人可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。如果不损害当事人的权利，对当事人不产生无法弥补的损失，行政机关可以决定采用事后听证的形式。如涉及金钱利益的行政裁决，一般采取事后听证的形式。

（五）行政处罚听证程序的法律特征

行政处罚听证是指狭义的听证，“指在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。”①行政处罚听证程序法律特征为：

1、听证是由行政机关临时召集的，听证由行政机关主要负责人应当事人申请临时召集。它不同于行政复议和行政仲裁，由法定的复议机构和仲裁庭举行，也不同于行政、民事和刑事审判，由人民法院进行。在我国不设独立的行政法院或行政法官，听证一般是在行政机关内部由负责法制工作的机构组织进行。

2、听证采取辩论式的审理方式。审理人员站在与案件无关的第三者立场上，由双方提供证据，互相辩论，审理人员不发表任何意见，只是主持审理过程的进行，充分听取双方的意见，并加以辨别的法律制度。

二、我国行政处罚听证程序的主要规定及存在问题

（一）我国行政处罚听证程序的主要规定

我国《行政处罚法》颁布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的《税务机关查处税务案件办法〈试行〉》第15条规定：“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”又如国家技术监督局1990年7月的《技术监督行政案件办理程序的规定》第20条至22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技术监督行政部门应当实行集体审议制度，设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后，提出案件处理意见。”此外还有一些法律、规章明确规定必须经过合议方能作出行政处罚决定，从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一部分，包含调查者与裁决者相分离的规则。

我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了《行政处罚法》，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：

A、当事人要求听证的，应当在行政机关告知后的3日内提出；

B、行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；

C、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；

D、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

E、当事人可以亲自参加听证，也可委托1至2人；

F、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进申辩和质证；

G、听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。

综上所述，可以看出我国行政处罚听证属于正式的事前听证，其主要规定可以归纳为以下几个方面：

1、听证的原则。听证会举行要求公开原则和职能分离的原则。

(1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进行有效的监督，防止行政部门个别人，是预防腐败的关键。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

(2)职能分离原则。职能分离原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职，不得从事与其职责不相容的活动。职能分离原则克服了我国以往执法职能合并，执法角色多重性所引起的一系列弊端，有利于执法公正性。

2、听证的范围。听证程序适用条件有两点：一是在听证适用范围之内，是实质条件；二是行政相对人提出听证要求，是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求，也体现了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。

(1)责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚，对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要根据违法情节，责令违法者全部或部分停产停业，限期整顿。

(2)吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也是一种比较严厉的行政处罚，要求行政机关在处罚决定前必须充分听取受处罚人的意见后，在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。

(3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权，有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。

3、举行听证的程序

(1)听证前的准备：

①当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，要求举行听证的，应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请；

②通知。行政机关在举行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人；

③指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员；

④回避。指定的主持人在举行听证前告知当事人有申请回避的权利；

⑤公告。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，必须公开举行。

(2)听证举行：

①主持人宣布听证会开始，核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员；

②由案件调查人员宣读指控书，主持人询问当事人、证人，接受有关证据资料；

③当事人对被指控的事实及相关问题进行申辩；

④当事人、案件调查人员、人就有关事实和法律问题进行辩论；

⑤当事人最后陈述。听证主持人宣告辩论会结束后，当事人有最后陈述的权利。

(3)听证笔录。听证笔录是行政机关进行行政处罚的依据，笔录交当事人审核无误后由当事人签名或盖章。证人证言部分由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的，可请求更正。

(4)听证后裁决。听证会结束后，行政机关负责人必须依照《行政处罚法》第38条规定作出处罚决定。

（二）我国行政处罚听证程序存在的问题

我国行政处罚法是1996年3月颁布的。就《行政处罚法》所规定的听证程序来说，还存在不完善之处，主要表现以下几个方面：

、职能分离制度不严谨

职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员，不能从事与听证和裁决不相容的活动，包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离，如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担任，体现了职能分离。规定的不够严谨，一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能，在机关实际工作表面上，由三个不同的部门和人员分别行使，职能分离了。事实上并没有真正职能分离，因为在行政机关内部，案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验，互相往来，难免在主持中出现互相照顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性，因此，听证主持人独立性是职能分离的具体表现。

2、听证范围相对狭窄

我国《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出：

(1)行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序，而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人身自由的行政处罚仅限制在《治安管理处罚条例》有关规定，而在行政处罚中却没有体现出其严肃性。

(2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看，行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权，缺乏有效的外在监督制约机制，因此在适用中时容易产生显失公正。

(3)在上述三种行政处罚案件中，当事人要求听证的，才适用听证程序，当事人不要求听证，则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。

3、听证期限规定的不健全

在《行政处罚法》中，有关听证期限规定限于听证前的准备阶段：一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的，当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益，有必要完善我国行政处罚的听证期限。

4、未建立事后听证

事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国《行政处罚法》只规定了事前听证，要求当事人在行政机关告知后的3日内提出，没有规定事后听证。在实践中，对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证，否则就会造成不可弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听证，就会给违法犯罪分子以喘息机会，如转移财物、逃跑等，从而造成国家、集体、个人利益的损失，给人民生命健康带来严重威胁。对此类案件，只能适用事后听证的形式。

三、完善我国行政处罚听证程序的建议

我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序服务于广大人民群众，具有真正操作性，建议拟从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善。

（一）完善职能分离制度

我国《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定要求听证程序实施内部职能分离制。要达到内部职能分离的关键是对听证主持人作以下严格要求。

1、听证主持人产生遵循的原则

(1)听证主持人要有很高素质。首先思想道德要好，有较高的政治素质和高度的责任心、正义感，不利用职务之便谋取私利；有较强心理素质，能够客观公正地对待案件。其次，法律知识十分精通，在听证中涉及到有关法律能够运用自如，尤其对行政执法的专门法律、法规和规章相当熟悉。再次，听证主持人应具备很强的业务能力，业务水平要过硬，综合能力应过强，有周密的逻辑思维能力，这样对案情判断才会准确无误。

(2)听证主持人应该是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直接参加具体行政执法，又能掌握各部门执法情况。在听证中象法官一样，不偏不倚、执法公正。

(3)听证主持人应该是不直接参与本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员，才能保证站在客观、公正立场上去调查听证过程。

2、听证主持人应明确自已权限

听证主持人是由行政机关负责指定主持行政处罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的权力主要有：

(1)确定听证举行时间、地点，告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开始。

(2)主持辩论会：

①听取当事人、案件调查人员及人就案件的事实、处罚理由和适用依据等进行陈述、申辩和质证。

②根据案件实际情况，拟作出行政处罚的理由和依据进行询问；

③对当事人的合法请求予以满足，使当事人有机会提出一切与本案有关的观点，监督调查人员履行举证责任；

④随时把握听证的目的和主题，防止听证程序离题或延滞；

⑤维护听证秩序，根据情况宣布听证是否中止、结束或延期。

(3)审阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力，是行政处罚裁决的依据。

(4)向行政机关负责人提出行政处罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权，但可以提出具体的处理意见，由行政机关负责人作出决定。

（二）听证程序的适用范围有待进一步扩大

《行政处罚法》第8条规定，行政处罚的种类包括：警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结，我国的行政处罚分为四种:②一是精神罚，指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚，主要有警告、通报批评等方式；二是财产罚，指通过当事人遭受财产上的损失的方法惩罚当事人的行政处罚，主要有罚款、没收财物等方式；三是能力罚（或称资格罚），指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚，主要有责令停产停业，暂扣或吊销许可证或执照等方式；四是人身自由罚，指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩处当事人的行政处罚，我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见，在上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三项处罚列入听证范围，对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种，它是限制人身短期自由。应该更审慎、更严肃地对待，但在行政处罚听证程序中却看不到这种谨慎和严肃。为了顺应民主、法制的时代潮流，全面充分地保护当事人人身自由权，有必要将限制人身自由的行政处罚列入听证程序范围。

（三）健全听证期限

《行政处罚法》对听证期限未作专门规定，从加快听证周转、提高行政效率角度出发，各行政机关应限定听证期限：建议限定行政机关启动听证的受理期限为当事人提出听证的10日内，使案件在短期时间内尽快受理；限定调查取证的收集期限为启动听证受理的前7日内；明确规定听证审理最多为3次，每次间隔不超过7日；限定听证笔录的送交期限为听证结束后的3日内。一旦限定了上述期限，听证程序的实施周期也随之确定了，防止发生行政机关受理听证程序案件后不通知当事人听证和无限期地拖延听证等现象，抑制听证行为的专横性和任意性，提高执法的透明度。

（四）建立事后听证

当前世界上许多国家在实施听证程序之前，并不一概采取事先听证的形式，而是根据不同情况按事先事后两种形式解决。美国作为较早确立听证制度法律规范的国家，率先实行事后听证，而且以事后听证为主、事先听证为补充。我国《行政处罚法》将听证程序仅限于事先听证的范畴，规定的比较单一。在行政执法中常会遇到紧急情况下，需立即执行的行政处罚案件，实施事先听证不现实，不给予听证机会不符合法制要求。如我们在行政执法中打假冒伪劣产品时发现假酒、假饮料，若不及时制止就会给人民生命健康带来严重威胁。新《产品质量法》第49条规定：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售的产品，并处违法生产、销售生产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从保护人民生命健康的角度出发，对涉及重大产品质量案，必须当即执行行政处罚，适用事后听证的形式。我国已加入世界贸易组织，国家在经济贸易上与国际接轨，消除了政府设置的贸易和关税壁垒，实现了贸易自由化，国民经济呈现上升趋势，人民生活水平多数达到了小康水平。但加入世贸组织以后，外国企业要更多进来，商品要更方便进来，然而，更重要是国际通用的市场管理规则要进来，这必将对我国的市场经济法律体系包括公法领域产生极其深刻影响。我国法律制定上要在符合我国国情的基础上逐渐与国际法接轨。为适应世贸组织的需要，学习美国及发达国家的先进经验，建议在行政处罚听行政程序上尽快制定为公共利益和公共安全执行的行政处罚实行事后听证。

【注释】

①杨惠基著：《听证程序理论与实务》上海人民出版社1997年版，第2页。

②蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版，第117页。

【参考文献】

[1]金国坤著：《行政程序法论》中国检察出版社2002年9月第一版。

[2]皮纯协主编的：《行政程序法比较研究》中国人民公安大学出版社2000年6月第一版。

[3]王名扬著：《英国行政法》中国政法大学出版社1987年版。