有行政管理论文范文

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第1篇

1.行政机构庞大臃肿

我国的国有企业行政机构都非常庞大，在进行几次改革之后仍然没有有效的解决这个问题，而且在有的国有企业还出现了增加行政机构的现象，国有企业在实际的运行中并不需要如此多的行政管理部门，增加的管理部门也没有任何实质性的工作，这无疑会增加国有企业的经济负担，使得国有企业很难盈利。

2.权力集中缺乏制约

国有企业部分员工存在严重的思想，这种思想对于国有企业的发展是极为不利的，而且国有企业的权利也掌握在少数管理层手中，管理人员根本没有切实的了解下属工作人员的实际情况，对于企业所做出的任何判断或者管理都不切合实际，那么国有企业的员工在工作中就会丧失积极性，从而导致国有企业的行政管理缺乏效率。这对于国有企业的发展是极为不利的，企业无法得到更大更好的发展，而且还会加重国有企业的负担，使国有企业存在着亏本运行的情况。

3.国有企业人力资源管理制度相对落后，人力资源浪费比较严重

任何企业的发展都离不开优秀的人才，所以各个企业都非常重视人才的培养工作。但是在我国的部分垄断行业的国企中却存在着人才浪费的情况，因为是垄断行业的国企所以在工作中不需要进行创新就可以获得巨大的经济效益，这样就会使得企业人才缺乏竞争力。而且国有企业在人力资源管理方面也比较落后，没有将企业员工有效的调动起来，那么就会造成人力资源的浪费。造成这种情况的主要原因就是国有企业将人力资源管理权力赋予人事管理部门，但是人事管理部门主要从事的工作并不是将员工进行有效的安排，而是对企业员工进行考勤并进行相关的档案管理工作，这样的话人事管理部门就失去了其应有的职责，而且还会降低员工的工作积极性与创新性。

二、深化国有企业行政管理体制改革的要求和内容

1.实行和完善行政首长负责制

行政首长负责制主要是建立以经理为首的指挥系统并对企业进行科学化的行政管理，那么为了达到这个管理目的就需要明确行政首长的职责与权力，让其在规定的范围内，合理的行使管理权力，另外行政首长还需要一个具有较高水平的咨询部门，主要是为了防止行政首长做出失误判断而影响企业的发展。

2.合理设计行政组织机构

国有企业的行政管理主要是依靠行政命令来执行的，在行政命令下各部门就会迅速执行并且流通贯彻。行政管理工作最忌讳的就是机构杂乱、信息流通较差，因为这样会导致公文的履行效率下降。针对这种情况就要设计合理的行政管理机构，以此来达到科学化、高效化的管理企业员工。

3.选拔优秀的行政管理人才

优秀的行政管理人才所需具备的素质主要包括良好的个性和心理特征、政治素养、创新意识、身体素质这些一般素质，此外还需要高效的信息处理能力、分析综合能力、协调统筹全局的能力以及择优决断能力，另外就是需要广阔的知识结构，知识结构包含管理知识和技术知识。只有具备高素质、能力和知识结构的行政管理人才才能够促使企业得到更好的发展。

4.合理有效的激励机制

第2篇

（一）景区资源垄断性特征

旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性，决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制，否则，景区经营者可能滥用其垄断地位，为获取垄断利润而制定较高价格，从而损害公众利益的实现。

（二）景区资源公共物品特征

经济学研究表明，公共物品在不具有排它性的同时，根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”，即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数，即拥挤点时，公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加额外的消费而不会产生竞争，即每增加一个消费者的边际成本为零；当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少所有消费者的效用，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论，风景名胜资源无疑属于准公共物品。

（三）景区资源外部性特征

景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益，而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐，提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设，提高了当地的知名度，增加了就业机会与隐性收入，从而提高了当地的整体社会福利，旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展，会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。

（四）景区资源信息不对称性

信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时，旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象，旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势，旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱，甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。

基于委托理论的旅游景区行政管理模式

（一）委托理论概述

委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中,但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。

委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人，他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数，委托人一方面对其人进行激励；另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。

（二）委托管理模式

如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论，旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系（如图1）。（三）景区所有权与经营权相分离

景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾，而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此，政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革，不仅要实现政企分开，把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商，从宏观上给予企业一定的指导；而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状，基于委托理论，把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人，集中行使景区的行政管理权，原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来，旅游管理部门就有了明确的权限和职能，企业有了明确的责任，激发了企业的积极性和热情。

（四）改善景区投资环境以扩宽资金来源

虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展，相继投入了大量资金，但是单靠政府单方面的投入是远远不够的，致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此，积极营造良好的投资环境，吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先，要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主，因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时，不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外，在费改税之后，部分收费项目模糊，因企业而定，在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目，对景区内的企业乱摊派，这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止，提高企业投资的积极性，增加企业投资的信心。其次，增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析，做可行性研究和宣传，以赢得银行的信任和支持，努力增大银行的贷款规模；再次，采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金，由旅游管理部门负责基金的具体运作，景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。

（五）注重交叉地带景区的开发与管理

目前，处在交叉地带的许多景区景点，由于在行政划分上同时属于多个地区管理，导致出现了实际上的无人管理，或只从自己受益的角度规划与开发，注重局部利益，没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源，建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织，负责交叉地带旅游资源的规划与开发，地方不再对其进行直接管理，而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责，但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持，争取发挥特有资源的优势，实现帕累托最优的共赢局面。

（六）加强景区人力资源开发与管理

虽然目前旅游从业人员日渐增多，但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求，首先制订旅游人才建设整体规划。其次，从委托理论出发，对旅游从业人员进行指定地点的集中培训，提升区域整体服务质量。此外，加强对旅游教育的管理，包括控制和调整旅游教育整体结构；强化旅游人才素质教育；加强旅游学科和课程建设等。

内容摘要：旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容，它直接关系到旅游景区的可持续发展。本文在对我国旅游景区资源特征分析的基础上，从委托理论的角度提出了我国公共资源型景区的行政管理模式，促进我国旅游景区的健康持续发展。

关键词：旅游景区行政管理管理模式

参考文献：

1.高鸿业.西方经济学[M].中国人民大学出版社,2000

第3篇

1.商主体的独立性。

商主体的营利行为的特殊性决定了其主体的独立性,因而要求具有特殊的组织形式、行为规范、以及责任承担方式。

中世纪的商人基于其获得的特许状,尚可以成为得以经营商事行为的特权阶层,法国大革命以后的近代商法赋予商人以独立的商主体资格则纯粹是出于一种技术上的安排,除了使其获得了从事商经营的“特权”外,并未赋予商主体以任何特权,而且通过对商行为的市场严格准入限定以及对商主体更加严格的要求,对商主体设置的较原民事主体严格的多的限制。因此说,中世纪商人身份昭示的是一种非商人所不能企及的特权,近代以后的商人身份则只是意味着商人营业能力与资格的确认,而并非特权。 在现代社会中,何者可以经商,经商者应该具备那些条件,经商者的权利义务如何,都是与商主体相关的基本问题,并通过商主体的确立而确定。国家、政府、社会对经济活动的控制、干预、引导也主要是通过对商主体的调整来实现的,同时,商主体也是实现政企分开、区别营利部门与非营利部门、营利行为与非营利行为的法律依据。正是由于商主体资格条件等对于其他方面的特殊要求使得实践中传统民法所不能解决的问题得到解决,并实现了国家对于社会经济活动的有力调整。

而商主体作为一种特殊的利益阶层,不再单纯作为一种身份的特征,而是具有了直接的可转让的财产内容。从以上商主体的确立、特性可以看出抽象的商主体概念及其基本制度有着独立的价值,在商事基本制度上发挥着独特的作用。

2.商行为的独立性。

商行为作为一种特殊的法律行为,既具有法律行为的共性,又有其自身的特征,而正是这些专属于商行为的特征,使商行为表现出独立的特性。商行为的特征可以概括为:第一、商行为是以营利为目的的法律行为商法以促进和保护商事交易中的利益实现为主旨,具有营利性。以营利为目的使商行为区别于行政行为、司法行为、公益行为等非以营利为目的的行为。传统商法更以营利为商事实施主体的终极目的。此营利不是一时的短暂的,而是行为主体应当至少在一段时间内连续不间断的从事某种同一性质的营利活动,因而也可以称之为是一种职业性营利行为。

第二、商行为一般是商主体所从事的行为从各国商事立法的情况来看,任何法律行为都是由特定主体所从事才会具有相应的法律所规定的法律效力。因此,商行为即商主体所实施的营业行为,也只有商主体所从事的商行为才能体现这种商事交易的特殊性。商行为明显不同于一般民事行为,理应以特殊的规范特殊规制。因此,商行为更加强烈的体现出商法的独立特性。

第4篇

1、管理意识薄弱

在我国行政单位资产管理中，相关领导对管理的认识不够全面，管理意识相对薄弱，通常对金钱会给予足够的重视，而对于物品类的国有资产却产生轻视的心理;在管理过程对使用的环节比较重视，却轻视在使用结束后的管理环节，这些对国有资产管理的思想误区已严重阻碍行政单位国有资产管理的改革和发展。当前，国有企业资产管理得到国家的广泛关注，相比之下，而行政单位的资产管理关注度要轻得多，致使行政单位国有资产管理发展步伐缓慢，完全跟不上我国经济发展的节奏。一些行政单位存在分工上的问题，管理意识较为薄弱，未将管理上升到制度层面。还有部分行政单位管理不规范，在未经上级部门批准的情况下，就擅自对国有资产进行调用，造成国有资源的浪费。

2、国有资产流失严重

国有资产流失是行政单位国有资产管理的一大难题，资产流失并非在短时间内即可完成，而是由于资产管理的各个环节均有可能出现纰漏。在投资环节，前期分析不足，投资过程中监管不力，导致资产流失。在购置环节，单位决策失误，购置措施不当，购买不合格或者质次价高的产品或工程，容易造成资产的隐性流失。在使用过程中，由于管理不够细致，极易发生资产丢失的问题，抑或资产受到损伤，而影响本身价值。在资产处置的过程中，可能会出现违规操作，擅自将资产赠予他人，或是为了个人利益转让他人，抑或将国有资产归个人所有等诸多问题。

3、预算管理机制不完善

我国行政单位国有资产管理长期以来存在预算管理机制不完善的问题，资产管理和预算管理完全不相关联，给科学管理带来一定困难。在资产管理中的各个环节都会对预算的合理性造成影响，如一些部门在使用国有资产时过度浪费、相关领导在制定决策时未能基于实际情况等，都会导致资产配置不够科学合理，从而降低资产管理的效能，这些问题归根结底在于资产预算管理存在一定缺陷。

4、资产管理与财政管理相分离

行政单位资产管理存在与财政管理完全割裂的问题，致使帐外资产的问题屡见不鲜，由于我国行政单位对国有资产调用、转借的情况发生十分频繁，资产流动过程中，其占有权和使用权便剥离开来，给会计预算带来极大影响。5、监督和管理体制不健全行政单位国有资产管理存在监督管理机制不健全的问题，严重阻碍了资产管理工作的正常开展。行政单位由于裙带关系较多，同一职位上设置了过多的人员，且不同职位间岗位职责也存在交叉，分工不够明晰，管理力度严重不足，给行政单位监督管理带来极大困难。

二、行政单位国有资产管理改革的路径

1、增强管理意识

意识是行动的先导，行政单位国有资产管理改革应从意识层面着手，增强管理意识，增加对国有资产管理相关法律法规的了解，加强对资产管理的重视程度，将资产管理工作视为己任。此外，还要加强对行政单位国有资产管理重要性的宣传教育，加强广大员工对资产管理相关政策的学习和了解，从而增强行政单位领导及相关人员的资产管理意识，从思想意识方面重视资产管理。

2、改革行政单位国有资产管理模式

行政事业单位国有资产管理模式的完善与否，直接关系着国有资产管理的效果，因此，应立足行政单位的实际情况，对行政单位国有资产管理模式进行改革，构建如下的管理模式:国有资产的所有权统一在国家手中，具体管理交由财政，使用交由行政单位，上述过程都在各级政府的监管下进行。按照市场经济的要求选择行政事业单位国有资产管理口标模式，按照公共财政的要求，探索国有资产管理与公共财政管理相结合，国有资产管理与预算管理、财务管理相结合的有效途径，逐步建立起一个有利于发展社会主义市场经济，有利于促进国有资产合理配置与有效使用的管理体制。

3、加强资产预算管理

资产管理不能与预算管理独立进行，这样会影响国有资产管理的规范性，高水准的预算管理能够提升资产管理的科学性，同样，高水准的资产管理能够提升预算管理的有效性。行政单位资产预算管理的强化主要包括对资产的收益、消耗的费用等进行科学核定，并核对相应的账目。为了加强行政单位的资产支出管理，行政单位应该加强资产预算管理力度，规范管理环节，在配置环节建立科学合理的资产购置预算制度，在使用环节建立资产调剂制度，在资产处置环节实行"阳光操作"。

4、坚持资产管理与财务管理相结合

通过建立健全资产核算总账、序时账、明细账及备查账，运用先进的网络信息手段，将资产登记、配置、处置、收费、评估、统计等进行信息化管理，认真做好固定资产卡的记录与登记，严密核算，认真核实资产账实、账账、账卡是否相符，使资产管理与财务管理相结合。与此同时，行政单位国有资产管理应具有一定的独立性和深入性，应指派专人对国有资产进行管理，并对管理人员的岗位职责进行明确，将资产管理作为政府考核的重要指标，与财务管理并轨操作。

5、健全行政单位国有资产监督机制。

(1)建立外部监督机制外部监督主要从各级政府的强化管理着手，各级政府应对国有资产管理的相关领导进行定期考核，并将管理的好坏作为职务任免的重要参考指标;如果出现国有资产管理不力，而造成资产的价值损失，应追究责任人和相关领导的责任;如果违规行为触犯法律，则要追究其法律责任;对行政事业国有资产管理过程中出现的违纪问题应向民众公布，利用社会舆论的监督作用约束国有资产管理。

(2)强化内部监督机制首先，各行政事业单位要建立完善资产管理内部控制制度，推行资产卡片和台账管理制度、报废资产"账销案存"制度、资产统计年度核报制度，严格执行国家统一财务会计制度、资产管理事项申报审批和登记备案制度，把单位资产实物管理、财务管理、产权管理等工作逐步纳入规范化轨道，全面提高行政事业单位资产管理水平。其次，行政单位要将国有资产管理的责任落实到每个人身上，建立相应的责任制度，将国有资产管理的完好程度与员工的绩效相关联，同时作为工作表现的重要内容，成为评定称职或是升职、加薪的重要参考指标。此外，国有资产管理人员应逐步建立持证上岗的制度，或是采取委派的方式，以保证资产管理与其他工作无交叉之处，对重要国有资产管理人员要进行定期培训，以提升管理者的自身素质和管理水平，以期能够满足资产管理岗位的要求。

第5篇

（一）景区资源垄断性特征

旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性，决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制，否则，景区经营者可能滥用其垄断地位，为获取垄断利润而制定较高价格，从而损害公众利益的实现。

（二）景区资源公共物品特征

经济学研究表明，公共物品在不具有排它性的同时，根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”，即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数，即拥挤点时，公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加额外的消费而不会产生竞争，即每增加一个消费者的边际成本为零；当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少所有消费者的效用，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论，风景名胜资源无疑属于准公共物品。

（三）景区资源外部性特征

景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益，而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐，提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设，提高了当地的知名度，增加了就业机会与隐性收入，从而提高了当地的整体社会福利，旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展，会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。

（四）景区资源信息不对称性

信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时，旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象，旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势，旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱，甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。

基于委托理论的旅游景区行政管理模式

（一）委托理论概述

委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中,但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。

委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人，他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数，委托人一方面对其人进行激励；另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。

（二）委托管理模式

如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论，旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系（如图1）。（三）景区所有权与经营权相分离

景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾，而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此，政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革，不仅要实现政企分开，把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商，从宏观上给予企业一定的指导；而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状，基于委托理论，把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人，集中行使景区的行政管理权，原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来，旅游管理部门就有了明确的权限和职能，企业有了明确的责任，激发了企业的积极性和热情。

（四）改善景区投资环境以扩宽资金来源

虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展，相继投入了大量资金，但是单靠政府单方面的投入是远远不够的，致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此，积极营造良好的投资环境，吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先，要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主，因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时，不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外，在费改税之后，部分收费项目模糊，因企业而定，在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目，对景区内的企业乱摊派，这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止，提高企业投资的积极性，增加企业投资的信心。其次，增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析，做可行性研究和宣传，以赢得银行的信任和支持，努力增大银行的贷款规模；再次，采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金，由旅游管理部门负责基金的具体运作，景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。

（五）注重交叉地带景区的开发与管理

目前，处在交叉地带的许多景区景点，由于在行政划分上同时属于多个地区管理，导致出现了实际上的无人管理，或只从自己受益的角度规划与开发，注重局部利益，没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源，建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织，负责交叉地带旅游资源的规划与开发，地方不再对其进行直接管理，而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责，但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持，争取发挥特有资源的优势，实现帕累托最优的共赢局面。

（六）加强景区人力资源开发与管理

虽然目前旅游从业人员日渐增多，但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求，首先制订旅游人才建设整体规划。其次，从委托理论出发，对旅游从业人员进行指定地点的集中培训，提升区域整体服务质量。此外，加强对旅游教育的管理，包括控制和调整旅游教育整体结构；强化旅游人才素质教育；加强旅游学科和课程建设等。

参考文献：

1.高鸿业.西方经济学[M].中国人民大学出版社,2000

2.尹贤文.景区经营的价值偏差与政府责任探讨[J].企业技术开发，2006

3.竺乾咸.公共行政学.复旦大学出版社，2003

第6篇

摘要：1998年央行取消信贷指令性计划以来，信贷规模逐步演变成了央行货币政策的中介目标之一，其重要性甚至超过利率、货币供应量等传统货币政策中介目标。本文分析了我国央行的信贷调控目标与实际信贷增长之间的差异，通过实证和理论分析的方法论证了信贷规模具有很大的不确定性。随着我国国有商业银行的股份制改造，它们已经成为自主经营的主体，央行不应直接干预商业银行的信贷行为。此外，随着我国资本市场的发展和成熟，企业的融资方式越来越多样化，信贷已经不再是企业融资的唯一形式。因此，信贷规模控制不宜成为货币政策的中介目标。

关键词：信贷规模；货币政策；中介目标；商业银行股份制改革

一、问题的提出

2006年初，央行提出2006年全部金融机构新增人民币贷款的调控目标是2.5万亿元。到一季度结束时，全部金融机构的新增人民币贷款达到了1.26万亿元，超过央行人民币新增贷款预期目标的一半，而时间仅仅过去了1／4。与此同时，全社会固定资产投资高速增长、房地产价格呈加速上涨势头。在这种情况下，信贷投放倍受瞩目甚至非议。有很多人士认为，信贷过快增长是造成固定投资过快增长和房地产业过热的重要原因。尽管一季度后央行出台了很多调控措施，意图抑制信贷过快增长。但是到6月末，新增人民币贷款仍然继续上涨，上半年累计新增人民币贷款2.18万亿元，占央行全年预期目标的87.2%，与上年同期相比多增7233亿元，增幅达50%，远远超过同期GDP和投资的增幅。于是再次引起了各方议论，似乎信贷增长成了当前一切经济过热问题的罪魁祸首。

不可否认，信贷的过快增长会对宏观经济产生不良影响。但是我们也注意到，2005年新增人民币贷款的控制目标是2.5万亿元，实际新增2.4万亿元。到2006年央行仍将新增人民币贷款的调控目标定为2.5万亿元，这显然是不妥的，因为我国GDP现值的年增长率不会低于10%、过去几年全社会固定资产投资增长率亦几乎都在20%以上，因此，年度新增人民币贷款规模也应该有相应增长，而不是维持不变。如果追溯历史，我们会发现在过去几年里央行制定的新增贷款调控目标与实际增加额之间存在很大的“误差”。

在这种背景下，本文提出的问题是，央行将年度新增贷款规模作为调控目标合理吗?影响我国新增贷款的主要因素有哪些?

二、信贷规模由按计划发放演变成事实上的货币政策中介目标

改革开放前，我国实行计划经济体制，一切经济活动都有严格的计划并按计划执行，与此相对应，这个时期的信贷活动也是计划经济体制的管理模式。实际上，改革开放前的大部分时间里，只有中国人民银行一家银行，因为当时的中国银行是人民银行的一个下属单位，专署外汇业务，彼时的农村信用合作社事实上是作为国家银行的基层机构而存在。因此，当时银行信贷集中由人民银行办理，人民银行以“统贷统存”的形式实行高度集中统一的信贷计划管理体制。贷款总量调控权集中在人民银行总行，人民银行总行对下属各级银行的贷款实行指标管理，下属行只要根据上级银行下达的贷款指标和指定的贷款投向按计划进度发放贷款即可。

1979年实行改革开放后，随着经济体制改革的逐步开展和深化，我国的信贷管理体制也随之不断改变。在1979年少数地区试点的基础上，1980年全面推开了“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额控制”的办法，人民银行总行根据国家批准的信贷计划核定各省、市、自治区分行信贷收支的差额，各分行在完成存款计划和不突破差额的条件下多存可以多贷，传统的“统存统贷”体制出现松动。在1980年全面推开信贷差额控制办法的基础上，1981年又开始实行“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额包干”的信贷管理体制。这一体制与此前实行的信贷差额控制办法并没有本质的区别，只是扩大了范围，并首次提出了可以开展同业拆借。

随着1984年中国人民银行专职行使央行职能，信贷管理政策有所改变，但仍实行较为严格的计划管理的办法，即由人行核定各专业银行的年度信贷计划，除固定资产贷款是指令性计划外，其他贷款均为指导性计划，继续实行多存多贷的政策，多吸收存款可以多发放流动资金贷款。此后，直到1997年底，仍旧实行年度信贷管理计划，但是指令性计划逐步减少，指导性计划逐步扩大，各银行的贷款自由度逐步提高。

必须承认，长期以来，人民银行对国家专业银行的贷款规模实行指令性计划管理，在控制货币总量和调整信贷结构方面发挥了重要的作用。世界上其他国家在经济发展的特定阶段和特定的金融体制下，也曾经使用过这一管理办法。

1997年12月24日，中国人民银行《关于改进国有商业银行贷款规模管理的通知》，宣布从1998年1月1日起对商业银行贷款增加量的管理，取消指令性计划，改为指导性计划，在逐步推行资产负债比例管理和风险管理的基础上，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的信贷资金管理体制。其主要内容有，取消对国有商业银行贷款增加量的限额控制，不再按年分季下达指令性计划，改为按年下达指导性计划；人民银行根据国家确定的经济发展、物价预期调控目标，考虑影响货币流通速度的各种因素，确定全年各层次货币供应量目标，编制货币供应规划和基础货币规划，在此基础上确定商业银行年度贷款增加量指令性计划，作为商业银行执行自订计划的参考和依据；人民银行不再下达按行业区分的贷款分项计划，信贷资金的投向主要通过信贷政策加以引导，商业银行按市场原则进行选择。但是，三家政策性银行仍实行指令性计划。

根据1998年以来有关年度《中国金融年鉴》提供的资料来看，1998年和1999年央行对四家国有银行的年度新增贷款额做出了指导性计划。2000年的情况未明示。2001年至今，央行在每年初发表的上年度“第四季度货币政策执行报告”中对本年度全部金融机构的新增信贷规模制定预期调控目标。事实上，自1998年实行信贷管理体制改革以来，新增信贷规模逐步演变成为我国央行货币政策调控的事实上的中介目标之一，其重要性甚至超过利率、货币供应量等传统教科书所列的主要中介目标。近来，我国有学者建议将银行信贷作为货币政策的中介目标。

三、对1998年以来各年度新增贷款情况的分析

1.新增贷款调控目标数与实际数之间的差异较大。自1998年央行对信贷管理实行改革以来，在最初两年，央行仍然对四家国有银行年度新增贷款的指导性计划数。2001年央行开始按季《货币政策执行报告》，在2002年初的《2001年货币政策执行报告》中回顾了年初制定的“货币信贷预期调控目标”，除制定了各层次货币的增长速度外，同时制定了全部金融机构贷款增加目标为13000亿元左右。2003年之后，将新增贷款规模限定为人民币新增贷款额。自此，央行在每年初都制定货币与信贷预期调控目标。例如2006年初，央行在其的《货币政策执行报告》中指出“2006年货币政策的预期调控目标是，广义货币供应量M2和狭义货币供应量M1分别增长16%和14%，全部金融机构新增人民币贷款2.5万亿元。”2000年度的情况不详，通过查阅《中国金融年鉴》和央行网站，未能获得2000年初是否对货币信贷的增长制定计划或调控目标。

通过对1998年至2005年(不包括2000年)央行制定的年度新增贷款的预期目标与实际发生额的比较，我们发现二者的差异较大，误差值的平均值为3500亿元。

2.影响贷款增量的主要因素：存款增量。一般认为，先有存款后有贷款。当然这是一个很有争议的观点，但是从增量上看，贷款增量取决于存款增量。这至少在银行监管上能够找到依据，即商业银行的存贷比不能超过75%。以下模型研究将此作为前提条件。

我们首先将2003年以来各月的新增贷款与新增存款的散点图画出，根据图示我们可以判断新增贷款与新增存款之间存在线性关系，根据计算两者的相关系数为0

我们运用2003年1月至2006年6月共42个月的新增贷款与新增存款数据进行回归分析，可以看到，每月新增存款中大约有55.4%用于了贷款，这一结果与实际情况是基本一致的：一则我们银监部门规定商业银行的存贷比不能超过75%，二则近年来我国商业银行的存差持续扩大，银行大量的存款只能投资于国债、央行票据等低收益债券或持有超额准备。

回归分析还说明存款增加是贷款增加的主要原因。2006年1—6月，我国金融机构的本外币新增贷款达到22264.74亿元，比上年同期新增贷款增长53.3%，这是由于同期金融机构吸收的新增存款为31121.84亿元，比上年同期多增4344.86亿元。新增贷款的增长快于新增存款。

3.理论上，信贷增加额这一指标具有很大的不确定性。从理论上看，央行将信贷规模作为调控目标具有很大的控制难度。央行作为货币发行机构，并且考虑到其可以采用的调控手段(法定准备金率、再贴现、公开市场操作等)，它能够影响各层次的货币供应量，而信贷从货币供求的角度来看属于货币需求，而不是货币供应。

货币供给与信贷投放之间存在着一定的对应关系，从增量上来看，它们之间存在如下关系：

M2=DK+QT

其中：DK表示新增人民币贷款；QT表示其他货币需求，例如政府债券、企业债、金融债等投资工具。

可见，新增贷款受到M2和QT同时影响。在M2确定时，如果QT的量很小，那么DK就会变大，它们之间存在此消彼长的关系。从QT包括的主要项目来看，例如国债发行时机和发行量，央行是无力控制和决定的，因此央行欲控制新增贷款的规模是非常困难的。

如果央行将货币供应量与信贷规模同时列为货币政策的中介目标，这就有可能导致以下几种情况出现：一是目标和工作重心错乱，一会儿关注货币供应量，一会儿关注信贷规模，都想用力、都想控制，结果必然导致顾此失彼，以致任何一个目标都不能很好实现；二是权力越位，直接干涉商业银行的经营，要求后者增加或减少信贷投放。正如以上所论述的，商业银行的信贷投放首先取决于吸收来的存款，如果存款增加了，它就会设法贷放出去，以获取存贷利差和投资收益。商业银行吸收进来的存款，一般会被划分成为三块：首先会拿出一块做准备金，以备存款客户随时提取，其比重取决于法定准备金率和银行一般备付需求；扣除准备金后的存款(即“可支配资金”)将会用于贷款和投资，商业银行可能将可支配资金全部用于发放贷款，也可能全部用于投资(国债、金融债、央行票据等)，也可能将资金在贷款与投资中配置。现在再回到理论的货币供求上来分析，在货币供给上央行是可以直接调控的，但货币需求上特别是对货币资金的配置上，却是商业银行的功能和职责。商业银行会根据自身的偏好、目标等来决定可支配资金在贷款与投资之间的配置。总之，在我国四家国有商业银行逐步完成股份制改造、日益成为以利润最大化为经营目标的商业实体的情况下，中央银行如果再继续将新增贷款规模作为调控目标，不仅会干预商业银行的独立经营，而且对于自身来说，无异于给自己套上了无形的枷锁，实现的难度会越来越大。

4.实际运行中，信贷投放规模越来越受到其他融资手段的制约。从实际融资结构来看，信贷融资只是各种经济主体多种融资手段之一，信贷融资与其他融资手段之间是互补关系，如果其他融资手段提供的融资多了，那么，信贷融资的规模就会相应减少。从20世纪90年代初中国建立资本市场以来，我国社会投资的融资形式日趋多样化，股票、债券等直接融资已经成了企业可资利用的重要融资方式，并且不仅限于在国内发行股票，特别是近年来中国企业的境外上市融资额超过了境内。由于资本市场的波动与周期性，股票和债券的融资额往往是不稳定的。在资本市场活跃时，企业直接融资额就会多，反之，当资本市场低迷时，直接融资难度提高，获得的资金就会少；与此相呼应，信贷融资也会相应发生变化。由表3我们可以看出，银行信贷在中国整个非金融机构部门融资中的比重是非常不稳定的，有的年份高，有的年份低。在这种企业融资方式日益多样化的情况下，银行信贷投放是不会稳定的，也是难以准确预测和难以控制的。

四、基本结论：信贷规模不适合作为货币政策的中介目标

通过以上的研究可以得出一个基本的结论，即信贷规模(年度新增贷款)不适宜作为货币政策的中介目标，央行不宜和不应控制信贷规模。新修订的《中国人民银行法》第5条规定“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行”，由此可见，法律亦未将控制信贷规模的功能明确赋予中国人民银行，也没有明确将新增信贷量作为货币政策的中介目标。当然，信贷规模这一指标对于观察宏观经济的运行是有用的，我们不能因为它不适合作为货币政策中介目标就忽视它。在一定程度上，它是观察我国宏观经济运行状况的一个晴雨表。

参考文献

(1)刘锡良、曾志耕等著：《中央银行学》，中国金融出版社1997年8月第1版。

第7篇

摘要：日益激烈的竞争环境使得证券公司规则化甚至僵化的业务流程显得复杂、笨拙，信息技术的发展则直接推动证券公司流程变革的步伐。作为ERP理论的核心思想，业务流程优化已成为深入人心的观念。证券公司的业务流程优化有其特定的步骤与内容，同时加强对业务流程的控制也是证券公司迫切的任务。

一、证券公司具有流程优化的内生性需求

20世纪90年代以来，随着信息技术的发展和应用，企业外部生存环境（顾客、竞争、变化的3C变化）的不确定性和企业生存的压力日益加大（迈克尔•波特，2002）。传统企业中规则化甚至于僵化的业务流程显得复杂、笨拙、并且易于出错，同时由于传统企业中的业务流程往往使工人或管理层囿于规则，过于注重本部门或本人的工作和业绩，程序化的办事，而对整个流程不甚了解，无法意识到企业的真正需要，忽视了过程最后达到的总目标，从而产生大量的重复性工作，导致本位主义和内讧。（张砚，2005）在这样的背景之下，迈克尔•哈默（2002）提出了业务流程再造地理念，他认为业务流程是有组织的活动，相互联系，为客户创造价值。他还强调了该定义的不可更改性。从这一简洁的定义中我们可以看出其中蕴涵的深刻含义：首先企业的业务流程不是杂乱无章的活动，而是有组织的，是跨部门、跨职能的，从起点到终点包括多个业务活动；其次，企业的业务流程不是彼此孤立的而是相互联系的，并且能够形成一个体系；再次，企业的业务流程是要实现企业的目标，能够为客户创造价值。在企业中，任何产品或服务都不可能脱离流程而存在，同时，任何流程也不应脱离产品或服务，企业的业务流程构成了企业的价值链，它决定了企业的运行效率和效果。走过十多年风雨历程的中国证券业现状堪忧，“问题券商”的层出不穷，由券商问题的表象透视出：1•券商亏损已经成为一种全行业的持续性现象；2•“问题”券商已蔓延到全行业，成为带有行业体征的问题；3•“问题”券商的暴露与重组已成为每隔一段时间就集中爆发的行业性“痼疾”。（张伟，2005）证券业的种种问题不仅仅是经营环境等外部原因造成的，更重要的是我国证券公司体制僵化、流程复杂、内控缺失等内部原因所致。证券公司管理当局应树立创造性经营理念，加快建立科学完善的创新机制，增强自身创造能力，如服务创新、业务创新等，在持续不断的创新中发展和壮大自己。（孟焰，2004）对公司资产管理业务、资金管理、会计系统等方面加以严格有效的控制。通过不断发展优秀的业务流程保持企业的竞争优势，打造证券公司的核心竞争力。

二、证券公司流程优化的路径分析

（一）流程优化的模式

尽管迈克尔•哈默并没有系统地总结归纳流程再造的方法步骤问题，但是有学者通过对他著作的研读，基于对迈克尔•哈默观念的深入理解，替他总结出了一个四阶段模式。第一阶段，确定再造队伍；第二阶段，寻求再造机会；本论文由www．51lunwen．com整理提供第三阶段，重新设计流程；第四阶段，着手实施再造。乔•佩帕德和菲利普•罗兰（2003）认为，第一阶段为营造环境；第二阶段为流程的分析、诊断和重新设计；第三阶段为组织架构的重新设计；第四阶段为试点与转换阶段；第五阶段为实现愿景。威廉姆•J•凯丁格等人（1996）在调查33家咨询公司在企业推行流程再造的实践经验以后，归纳出了流程再造的六个阶段21项任务。此六阶段按先后顺序包括：构思设想、项目启动、分析诊断、流程设计、流程重建、监测评估。在国内，芮明杰、袁安照较早对流程再造的步骤进行了研究，他们认为业务优化应该包含七个阶段31个子步骤。包括：设定基本方向、现状分析、确定再造方案、解决问题计划、制订详细再造工作计划、实施再造流程方案、继续改善的行为。在国内，具有代表性的观点还有潘国友的四阶段模式，包括：再造策划（Plan）、重新设计流程（Reengineering/Rede－sign）、流程规范化（Systematize）、再造实施（Do）。虽然以上的优化再造模式并非完全针对证券公司，但这些模式对于证券公司的流程优化具有很好的指导作用。证券公司可以结合自身的特点，采取不同的模式来规划实施流程优化。

（二）证券公司流程优化的内容

1•流程优化的一般内容。消除流程中的不增值环节只是流程再造的手段而已，推动生意模式的转型，以适应客户不断变化的需求，已经成为流程再造的主要目标。在此目标下，迈克尔•哈默（2002）进一步提出流程再造似乎让人感觉到信息技术和流程再造之间并无紧密地联系，但是信息技术是流程再造的有效工具。Davenport和Short同样认为，信息技术是流程再造的有效工具和基本条件。信息技术将带来组织层级的减少，有助于决策过程的强化。（Chamry，2003）因此，信息技术的改进是流程优化的重要保障。对企业信息系统的持续关注是流程优化的重要内容。流程优化与再造还是企业再造工程的核心领域。企业再造是从顾客需求出发，以企业流程为改造对象，对企业流程进行根本的思考和分析，通过对业务流程彻底的重新设计，从而获得企业绩效的改善。企业再造工程由两种必要的活动组成，一是根据企业正式的活动来确定它的运作方式；二是分析评价每一个流程，包括度量和给出流程的各方面标准流程再造包括企业观念、企业流程重建和企业组织重建三部分。因此流程再造强调的是顾客至上、以人为本与彻底改造。

2•证券公司的业务流程优化的内容。证券公司的核心部门营业部、技术支持部门以及客户服务部门的最优化需要通过流程的整合来完成。因为三大部门领域中每个领域的行动对于其他两个领域都有直接的影响。营业部系统的差错会很大程度上影响流程的耗时及成本以及增加客户服务部门的工作量，增加客户服务的非增值服务量。低效的技术支持流程会导致后台活动耗时增加从而减少了销售、客户服务的时间；交易和头寸处理差错会导致客户对帐单差错从而增加客户服务处及营业部的客户查询量；客户服务处理的低效率会导致营业部的客户查询量增加从而增加营业部去后台询问量（降低了后台作业的效率）。只有通过上述三个部门领域的同时改造才能获得巨大的盈利性和客户服务水平的提高。证券公司业务流程优化主要涉及营业部经营、技术支持以及客户服务三大功能。

以往的观念不重视三大功能的协调，将其视为各自独立的成本中心，每个功能的优化也只是从自身出发，缺乏系统思考。成本的削减与业绩的改善只是短期的，不能从根本上削减公司成本，提高公司效益。在营销视角下，证券公司的业务流程优化是将经营组织的功能性（成本中心）观念转变成业务流程观念，更加关注顾客和业务的需要，强化营销意识。从分割地看待各个成本中心的业务，转变成视其为一组业务活动，最后将其整合为一组业务流程。尽管对证券公司流程再造的研究可谓仁者见仁、智者见智，但是作为一种基于信息技术的、为更好满足顾客需要服务的、系统化的、企业组织工作流程的改进哲学及相关活动的业务流程再造，为证券公司经营管理提出了一个全新的思路。

三、证券公司的业务流程控制

（一）对业务流程进行控制的必要性按照COSO于1992年的《内部控制整体框架》的定义，内部控制是一个过程（Process），包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五个组成部分（Components），随后，其的《企业风险管理框架》将风险评估扩展为目标设定、风险识别、风险评估与风险应对，五要素扩展为八要素，强化了风险意识在内部控制中的重要意义，《企业风险管理框架》确定的内控目标增加了战略目标（朱荣恩，2003）。现代企业所面临的外部环境已经发生了改变，提出了对企业流程进行柔性化的要求（张砚，2005），这时企业进行强制性控制会影响企业对外部环境的反应速度和员工的积极性，降低员工的学习能力，因而，在既要保证企业的反应速度，又要实现决策有效性的要求下，企业进行内部控制对流程的作用只能是引导性的，就是通过各种政策和程序提高流程执行员工的自我控制程度，引导其行为符合企业价值去向，防止其发生违反企业利益的行为。

如有发生，能够及时发现并制止。在这样的背景下，企业可以实现内部控制功能的飞跃，从“防治”型的内部控制走向“免疫型”的内部控制，促进基层员工融入自主化的行为优化过程。我们可以把内部控制视为“管理系统内部的控制子系统”，这一系统主要解决组织优化、职权制衡、流程规范、信息通畅、检查监督等方面的有机整合问题。传统的内部控制包括岗位分设互相制约，业务活动的有效性，会计信息的可靠性及资产运作的安全性等内容，自然包含其中而得到解决。（方红星，2002）企业的发展是依赖于对流程长期持续有效的控制和管理，对于不增值流程的适时改进，不能容忍流程的不完善积少成多，生成痼疾，达到需要再造的时候再推倒重来。

（二）流程优化与内部控制目标的统一性在前文，我们论述了流程优化的最终目标，即实现组织价值增值（迈克尔•哈默，2002）或者说组织价值的最大化（迈克尔•波特，2002）。由于企业组织是许多主体契约的联结（JensonandMechling，1976），因而组织的目标实际上是一组目标所构成的目标体系，可以概括为“利益相关主体的利益最大化”（杨瑞龙，1999），它是一个典型的多目标最优化模型（方红星，2002）。另外，组织的目标本身也是动态的，随着环境的变化和组织自身的演进，其目标也会不断演变。针对目前主流的看法而言，企业组织的基本目标向量可以解释为组织价值（或经营成果）的最大化、财务报告与会计披露的真实性和公允性、财产和债务的安全性、持续经营和长期实现价值增值的能力等。对于一个组织而言，追求其目标、实现其使命的过程便是提高组织效率的过程。而提高组织效率和实现组织增值实际上具有同样的涵义（IIA，1999）。从内部控制的三项目标看（COSO，1992），显然它是提高组织效率的重要手段之一，是组织效率的重要内生变量，而且，它主要属于管理当局———实际对组织的财产及其经营行使控制权的利益关系主体———的职权范围之内。（方红星，2002）事实上，对组织的业务流程进行优化和对组织实施内部控制，以及二者自身的产生，演进和彼此之间的互动，耦合，都是追求组织效率的必然结果。

（三）业务流程控制发展的新趋势①在信息社会中，业务流程的发展必然导致自我控制成为新的业务流程特征，面对这一条件，传统企业强制性的内部控制已经不能适应，因此需要对企业内部控制理论进行新的发展。现代企业而对企业外部环境的不确定性，要获得竞争优势，就需要满足快速反应、快速决策和快速行动的要求。业务流程的自我控制是指完成某项任务时相关业务流程的建立和变化不再完全依赖于上级的直接指示，而由执行员工自行决定，它是企业实现快速有效反应所必须具备的条件之一也是未来发展的大势所趋。业务流程的自我控制的根本目的就是为了实现企业的快速反应，业务流程的自我控制一方面使得流程的组织者和执行者获得相关的决策权力，从而避免企业内部信息的层级性传递，节约反应时间；另一方面，由于外部环境变化速度的加快，处在企业第一线的流程执行员工相对于管理层拥有更多的对于外部环境的信息和专业的知识技术，这就使得企业决策和执行的有效性在更大程度上取决于流程执行员工的知识水平、积极性和创造力，业务流程的自我控制使得企业能够在快速反应的基础上实现有效反应。

第8篇

国家旅游局根据国务院的决定，了《旅行社质量保证金暂行规定》和《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》。这两个国家旅游局令的颁布，标志着旅行社质量保证金制度已经被上升为国务院的部门规章。质量保证金制度的建立，对旅行社服务质量的提高和旅游者合法权益的保护将起到积极的促进作用。质量保证金制度本身也将在实践过程中得到进一步完善和发展，从而成为旅行社行业管理的一个行之有效的管理手段.

一、质量保证金制度上升为行政法规的必要性

建立质量保证金制度的主要目的就是为了提高旅行社的服务质量，保护旅游者的合法权益。在旅行社和旅游者之间，相对于其它消费者而言，旅游者的合法权益更容易受到损害。这是由于旅行社业务经营特点决定的：第一，旅行社为旅游者提供的服务是一种无形商品，旅行社预先向旅游者收取费用，往往在较长时间后才向旅游者提供服务，具有远期交易的特点。在国际和国内的旅行社，都存在着利用远期交易的特点预收大量费用，然后携巨款逃匿的现象，或者利用预收的费用从事股票、期货贸易等风险极大的交易活动，使得旅游者的权益得不到保障。第二，旅游者只有在消费后，才能判定旅行社提供的服务是否符合约定，一旦旅游者的权益受到损害，又不像消费物质商品那样，及时得到保修、保换或退赔，由此产生的权益纠纷极难解决。第三，大多数中小旅行社由于投资少，办公地址和办公设备都是租赁的，一旦发生损害旅游者权益的事情，旅行社自身几乎没有赔偿的能力。

由于旅行社预收旅行费用款项较大，涉及的旅游者数量较多，社会影响面广，一旦出现问题，不仅防碍旅行社自身的发展，而且损害了旅游者的合法权益，影响社会的稳定。因此，世界上旅游发达国家普遍采用质量保证金制度来保护旅游者的利益。如日本在《旅行业法》和《旅行业法实施要领》中对旅行社质量保证金缴纳的数额、缴纳的程序、保证金的退换、继承等都作了非常具体的规定。泰国《旅游业暨导游法》中规定，旅行社应以现金、泰国政府公债或由泰国政府担保本金与利息的国营企业债券等方式缴纳保证金。我国台湾的《旅行业管理规则》中规定经营旅行社应首先向交通部观光局申请筹设，依法办妥公司设立登记后，符合条件者，经核准并交纳旅行社保证金、注册费后，发给旅行社执照，方可营业。为了进一步强化质量保证金制度，在今年通过的《旅行社管理规则修正案》中又将保证金的数额提高了。此外，法国、英国、澳大利亚、比利时、韩国和西班牙等国也实行了旅行社质量保证金制度。这些国家都把质量保证金制度上升为法律或者法规，以法的形式来规范旅行社的经营秩序，保护旅游者的合法权益，加强对旅行社的行业管理和监督，取到了很好的效果。

随着我国旅游业的发展，出现了入境旅游，出境旅游和国内旅游相并存的新趋势。由于旅行社营业范围的扩大和组团业务的增多，旅行社本身所承担的风险更大，更容易出现侵犯旅游者权益的问题，尤其是国内旅游和出境旅游，一个旅游团往往涉及数十万元的费用，一旦出现问题，旅游者的合法权益很难得到保护。为了切实保护旅游者的合法权益，提高旅行社的服务质量，使质量保证金制度行之有效，在实际操作中有法规依据，使质量保证金制度真正成为行业管理的强有力的手段，有必要将质量保证金制度上升为行政法规，在正在制定的《旅行社管理条例》中作出相应的规定。

二、旅游行政管理部门可以依法就保证金赔偿问题作出处理

《旅行社质量保证金暂行规定》第六条规定，“各级旅游行政管理部门在规定的权限内，依据有关法律、法规和程序，做出支付保证金赔偿的决定”。有人认为，此条规定与现行法律相抵触，旅游行政管理部门无权就旅行社对旅游者的权益损害作出赔偿决定，因为旅行社和旅游者是平等的民事主体，二者之间的纠纷属于民事纠纷。作为侵权人，旅行社应承担什么样的民事赔偿责任，应由司法程序来决定，即由人民法院通过审理后裁定。作为行政机关，旅游行政管理部门只能有权依法对违法的旅行社实施行政处罚，包括对旅行社作出警告、罚款、停业整顿和吊销“旅行社业务经营许可证”等处罚，而不能就旅行社和旅游者之间的权益纠纷作出裁决。

实际上，按照我国现行法律规定，行政机关除了在行使行政职权的过程中直接管理行政相对人外，许多时候还必须以第二人的身份来对民事纠纷进行处理。行政机关对民事纠纷的处理又称专门行政裁决。依据现行法律、法规的规定，行政机关处理民事纠纷主要有：对林木、林地权属争议的处理；对土地权属争议的处理；对水事纠纷的处理；对草原权属争议的处理；对水面、淮涂权属争议的处理。此外，专利法、邮政法、食品卫生法、药品管理法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、环保法、医疗事故处理办法、商标法和兽药管理条例等法律、法规，都规定了行政机关对民事纠纷的处理。例如，《商标法》第三十九条规定，对侵犯注册商标权的，被侵权人可以向侵权人所在地的县级以上工商行政管理部门请求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失。当事人不服的，可以在收到处理通知十五日内，向人民法院；期满不，又不履行的，由有关工商行政管理部门申请人民法院强制执行。《食品卫生法》第三十九条、第四十条规定，违法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有权要求赔偿损失。损害赔偿要求由县以上卫生行政部门处理。县以上卫生行政部门有责任受理，并依据法律的规定作出损害赔偿的行政裁决。当事人不服裁决的，可以向人民法院。

因此，依据我国的立法例，行政机关可以就法律、法规规定的部分民事纠纷实施行政裁决，这是通过行政法律程序对部分民事纠纷实行的法律保护，是快捷、合理地解决部分民事纠纷的有效方式，也是我国司法程序的必要补充。可见，旅游行政管理部门除了依法行使职权，对行政管理相对人旅行社实行管理外，完全可以以第二人的身份来对旅行社和旅游者之间的权益纠纷作出专门行政裁决。

三、关于质量保证金制度立法和执法中应注意的问题

虽然行政机关可以依法就部分民事纠纷实行行政裁决，但行政裁决本身是否具有法律效力，还得有具体的法律、法规加以规定。从现行法律看，有两种情况：第一，有的法律、法规规定行政裁决具有强制约束力。如《中华人民共和国专利法》规定，国务院专利行政管理机关作出具体的行政裁决后，当事人对处理决定不服的，可以在规定的期限内向人民法院提讼，期满不又不履行的，由作出处理决定的管理机关申请人民法院强制执行。第二，有的法律、法规规定行政裁决不具有强制约束力。如《中华人民共和国药品管理法》规定，当事人双方如果认为卫生行政管理部门所作的处理决定公平合理，可以接受，双方就共同履行；如果一方当事人对裁决不服的，可以向人民法院，请求人民法院作出裁定，人民法院作出的维持原处理决定或者撤销原处理决定的裁定具有法律效力，双方当事人都应当执行。

第9篇

【论文关键词】行政事业单位 内部会计控制制度 会计人员素质

【论文摘要】本文针对行政事业单位在实行收支统一管理，定额、定项补助，超支不补，结余留用的预算管理体制下的内部会计控制失效现象，提出完善行政事业单位内部会计控制的一点看法和建议。

在单位实施内部会计控制制度，是国家加强单位内部会计监督、维护社会主义市场经济秩序的重要举措，也是单位改善管理、健全各项制度的客观要求，是衡量一个单位管理水平的重要标志。从1999年10月31日修订通过的《中华人民共和国会计法》到《内部会计控制制度规范》都对内部控制制度的相关内容做出了明确的规定。然而，长期以来，相当一部分单位实施内部会计控制制度流于形式，尤其是行政事业单位更是问题不少。笔者针对行政事业单位在实行收支统一管理，定额、定项补助，超支不补，结余留用的预算管理体制下的内部会计控制失效现象，提出完善行政事业单位内部会计控制的一点看法和建议。

一、内部会计控制制度失效的具体表现

行政事业单位内部会计控制制度存在的问题，大致可以归纳为三类：一是以权代法，领导说了算，排斥内部会计制度的建立和实施;二是虽建有规章制度，但有章不循，形同虚设;三是监督乏力，没有相应的检查，出了问题也不知从何而起。具体表现为：

1.内控意识淡薄，基础管理薄弱

行政事业单位大多数会计是从其他非会计岗位转岗而来，部分会计人员连从业资格证书都没有，直接影响会计工作的质量。在具体操作中，印鉴票据分管制度、重要空白凭证保管使用制度及会计人员分工中的“内部牵制”原则等得不到真正的落实;会计凭证的填制缺乏合理有效的原始凭证支持;领导“一支笔”审批情况还比较普遍，只要领导签字，什么费用都可以报销，重大事项没有实行集体审批决策;工作人员调离岗位也不及时办理清点、交接手续等。

2.费用开支过大，控制不严

由于部门预算编制达不到零基预算要求，不够细化、准确，经常有年度预算调整变动情况发生，各项实际支出也并非严格按照预算安排支出，缺乏预算的刚性约束。同时，单位一般都是按照收入规模花钱，缺乏对资金支出合理性的分析，缺少成本效益核算，致使各项费用重复浪费、开支金额庞大。

3.资产不实，资产管理混乱

一是固定资产入账不及时;二是低值易耗品和固定资产划分不清;三是所有权和使用权不清。缺乏有效的财务管理制度，定期的资产盘点工作没有按规定执行，时常出现有账无物，有物无账的混乱状态。

4.制度不健全，无章可循，违章难究现象严重

新《会计法》、《内部会计控制规范》都对内部控制作了具体规定，并且突出强调了建立风险控制系统，在每一具体业务的控制条款中都增加了有关防范风险的要求。然而，在内部控制制度建设上，普遍存在这样或者那样的问题：一是记账人员、保管人员、经济业务决策人及经办人没有很好的分离制约，存在出纳兼保管等现象;二是重大事项决策和执行，没有很好的分离制约，存在“重大”无标准，“决策”无民主的现象;三是财产清查没有形成制度，清查期限、清查程序不明确;四是内部审计没有形成制度化，该设内审机构的不设，该配备专职或兼职内审人员的不配置;五是忽视风险控制，造成巨大隐患甚至损失。

二、推行行政事业单位内部会计控制制度的难点

1.管理理念不到位，缺乏责任感

目前，很多行政事业单位对内部控制存在误解，有些行政事业单位对内部控制的概念非常模糊，不理解内部控制的意义所在，认为内部控制只是一种程序;有的单位本身不重视会计工作，导致行政事业单位对会计人员的配备要求不高，会计人员普遍业务素质偏低，对内控认识不透;有的单位负责人不支持会计工作，使内部会计控制制度的作用得不到很好发挥。

2.现行授权机制容易造成内控制度失效

在内部会计控制制度的设置上，会计监督人员受单位领导管理，其监督权力也由单位领导授予。这种被领导者监督领导者的设置，本身不符合管理学基本原理，其行为必然受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部会计控制监督“名存实亡”。

3.外部环境不到位，不协调

从外部环境来说，内部控制制度的建立与实施不只是一个单位自身的事情，还应当是一项社会工程。目前，社会公众对行政事业单位的监督作用极其微小，财政、审计等部门监督各有侧重点，忽视了对行政事业单位内部会计控制建设的督促。

4.相关政策不到位，会计监督乏力

近些年来，国家对建立健全内部控制制度做出了规定，但是，尚缺乏具有可参考操作的具体内部控制制度，缺乏可操作性的监督制约措施。

三、 对策和建议

1.增强内部会计控制意识，强化单位负责人的责任意识

《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》明确规定：单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，对本单位内部会计控制的建立和健全及有效实施负责。单位负责人要充分认识内部会计控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位经济目标等方面的重要性，积极采取有效措施，加强内部会计控制制度建设。

2.建立健全单位的内部会计控制制度，规范单位内部行为

全面清理整顿单位原有的各项管理制度、办法，依照《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》有关要求，制定单位内部会计控制制度。要找准失控环节，明确自控重点，培育自我约束自控能力。对于预算管理、资金拨付与费用支出管理、报销审批程序、以及对错误核算与错误支出的纠正等等经济活动的主要方面，确定单位自控的重点和目标。

3.加强会计基础工作，提高会计人员素质

会计及相关人员在贯彻执行内部会计控制中承担着重要责任。一是要严格会计人员从业资格的审查。应认真贯彻执行新《会计法》关于“从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书”，“担任单位会计机构负责人(会计主管人员)的，除取得会计从业资格证书外，还应具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历”的规定。不符合条件的不得招聘，对不符合条件但已在会计岗位上工作的，应进行培训，达到持证上岗的要求。二是要加强会计人员的继续教育，不断提高会计人员的业务技能。确立“以人为本”的思想，注重单位财务文化的培养和会计职业道德建设。同时，采取一定的方法和手段，切实加强会计人员队伍的入门教育和后续教育，提高会计人员的素质，从而保证会计工作的质量。

4.发挥财政与审计部门作用，强化监督控制

财政部门是会计与内部控制工作的主要管理部门，应对有关制度的建立和执行情况进行监督检查。财政和审计部门要定期或不定期地对各单位内部会计控制制度进行检查，改变单位内部会计控制制度形同虚设的局面。

5.建立内部会计控制制度的考评体系，强化责任追究

第10篇

经济法与行政法的区分,主要从以下几方面进行:

(一)调整对象方面

行政法调整的对象是行政关系和监督行政关系。以行政法调整对象的范围为标准,行政法一般分为一般行政法和特殊行政法。一般行政法是对一般行政关系加以调整的法律规范总称,如行政基本原则、行政组织法、行政程序法。现在的行政法教科书主要论述的是一般行政法的内容,把它作为行政法学总论的部分;特别行政法是对特别的行政关系加以调整,如经济行政法、军事行政法、教育行政法、公安行政法等,一般把它作为行政法学分论部分。由此而看,行政管理涉及社会生活的各方面,包括政治、经济、文化、军事、卫生、外交等。所以说行政法不调整经济关系是不正确的。并且,随着我国经济体制改革的不断深入,发生在经济领域的行政管理关系会日益增多,这是一个不容否定的事实。当前,我国正在进行经济体制改革,我们需要解决的是使用什么样的行政手段进行经济管理,经济行政管理的“度”应是怎样,我们不能由一种“对经济全抓全管的政府”的这一极端走向“对经济完全不管的政府”的另一极端,从而把调整行政管理关系作为主要调整对象,把确认和规范行政权作为主要调整功能的行政法排除在经济管理之外是不可想象的。

对于有的学者认为行政法调整的是与经济关系没有直接联系的组织经济关系,也就是行政法所调整的对象不直接具有经济内容,并以此把经济法和行政法分开的说法,是值得商榷的。我们需要问的是:什么是“直接的经济内容”,什么又是“间接的经济内容”?直接和间接本身就是对一事物或一种社会关系而言的,如果说经济法调整具有直接的经济内容的社会关系,而行政法调整具有间接的经济内容的社会关系,至少说明一点,这些学者看到了行政法也调整具有经济内容的社会关系。

直接和间接的区别是什么呢?这里所讲的“直接”或“间接”主要是从法律调整的手段而言的。随着现代国家行政法功能的扩展,“秩序国家”向“给付国家”转型,传统秩序国家观念下的命令行政已不适合现代行政法功能的变革趋势,行政法一贯奉行的单方意志性在现代行政法理论和实践上都已发生动摇。

(二)调整手段方面

用传统的观点看待行政法的调整手段,基本上都将行政手段看作是命令与服从式的,强制性的和单方意志性的。而现实中,民主思想的激荡,福利国家的出现,使得现代行政法的功能大大突破了传统的保护国家安全和独立,维护社会公共秩序以及确保财政收入的消极行政作用,而向积极整备环境、经济、地域空间等秩序行政方面,以及社会保障、公共义务的供给,资金补助行政等给付行政的方面扩展。行政调整手段由以前的行政主体与相对人之间不平等的地位已向平等协商的方向延伸。在行政法理论与实践中出现了行政指导、行政合同、行政事实行为等现象。这些非直接权力性的行政手段的出现是现代行政法中合作、协商、民主精神发展的结果,也是现代市场经济发展过程中对市场经济调节失灵和政府干预双重缺陷的一种补救方法,它是传统意义上行政职权行为无法替代的。这些行政行为引起的法律关系将成为现代行政法调整的主要社会关系内容。同时,这些调整手段也是国家调整各种经济管理关系时无法回避的手段。如果没有认识到这一现象,而简单的认为行政法制调整手段是命令与服从,是直接的行政命令方式,从而把行政法与经济法简单的区分开来,这是很幼稚的。

此外,我们还需要考虑一个问题:具备独特的调整方法是否应是划分独立法律部门的一个标准?从法律层面上来讲,调整方法只有民事、行政、刑事三种,当代的法律实践还未催生出其他的调整方法。因此用调整方法来划分法律部门是不科学的,即便是以此为标准,也不能把经济法和行政法完全区分开来。

(三)主体方面

对于经济法主体是否包括立法机关和司法机关的问题,目前学界尚未达成共识。有的学者认为:人为地赋予国家不同于行政管理者的经济管理者的身份缺乏法律依据,毫无实际意义,且更易造成权力膨胀和权力运作的矛盾。法理学认为:我国法律关系的主体主要包括自然人、集体主体、国家和其他的社会构成。其中,国家机关,包括国家的权力机关、行政机关、审判机关和监察机关等,它们在其职权范围内活动,能构成为宪法关系、行政法关系、诉讼法关系等多种法律关系的主体……由此可见,认为经济法的主体包括权力机关、司法机关和行政机关,而行政法的主体只有行政机关是缺少法理学支撑的判断。同时,我们还需要搞清楚一个问题:行政主体和行政法律关系主体是不同的。行政法律关系主体由行政主体和相对方构成,因此行政主体是行政法律关系主体的一部分。在区分行政法和经济法主体时,必须在同一层面上进行讨论,即对经济法主体和行政法主体进行区分,而不是经济法主体与行政主体的区分。如果只进行经济法主体和行政主体的区分,势必将缩小行政法主体的范围。

(四)本质属性方面

从现代意义行政法的起源来看,它产生于资产阶级国家权能划分之后行政职权独立的基础之上。资产阶级革命胜利后掌握国家政权的资产阶级迫切要求摆脱封建专制势力的束缚,他们提出“民主”与“法治”的口号,以建立资产阶级的民主政治,用法律来控制政府的权力。资本主义行政法便是在这样的历史背景下产生的。因为它在当时的目的就是为了控制政府权力的滥用,以充分保护公民权利。资本主义行政法的基础理论被归结为“控权论”。

与“控权论”对应的另一种理论是“管理论”。“管理论”产生于社会主义国家,它是在无产阶级政权彻底粉碎资本主义国家政治、经济体制的背景下形成的。因为社会主义国家建立后,国家迫切要解决的问题是巩固革命成果,恢复国民经济,建立和维持社会秩序的问题,强调和加强政府的集中管理是理所当然的。在这个时期,人们显然不会和不可能过多地考虑控制和制约行政权的问题,相反,人们主要关注的是如何运用行政权去进行管理,去高效地实现巩固政权和建设国家的目标。由此来看,单纯的认为行政法即控权之法是不科学的。我们必须用辨证的方法历史地来看行政法的作用。

随着各国经济的发展,“控权论”和“管理论”都不能适应社会政治、经济、文化等各方面的发展需要。在资本主义国家,当自由资本主义进入垄断阶段,资本主义自身的缺陷暴露无遗,其盲目性、滞后性的经济问题的出现又引致一系列的社会危害,如高失业率、环境污染等,管得最少的政府已不能符合时代的需要,政府这只“看得见的手”不得不积极干预社会经济生活以解决日益尖锐的各种社会矛盾,于是是政府的行政权得以扩张。与此同时,由政府主持的经济立法现象也日益增多,这种立法更加注重社会的整体效益和整体利益。社会主义国家政权巩固后,各方面发展步入正轨,特别是经济的复苏要求政府改变以往全方位管制的作风,要在行政法范围内加强对行政权力的限制。比如我国改革开放后,经济由计划向市场转型,政治上也加强完善社会主义民义制度。在行政法上体现为一系列控制政府行政权力的法律规范的增加,例如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的制定与实施。由此可见“控权论”和“管理论”相互渗透,借鉴对方的合理成分,以使自己的理论得以完善和发展。于是,一种新的行政法理论基础应运而生并得以实践,这就是“平衡论”。“平衡论”认为:行政权与公民权既要受到控制,又要受到保障;公民权既要受到保护,又要受到约束;行政权与公民权之间也应相互制约,又要相互平衡。“平衡论”弥补了“控权论”与“管理论”的缺陷,又吸收了两者的长处。该理论贯彻于行政法的全过程,是行政立法、执法、审判的指针,也是评价行政法的根本标准。目前,“平衡论”为大多行政法学者所赞成,并且在客观上被各国法律实践所证实。

二、经济法和行政法区分的误区及其关系

(一)经济法与行政法区分的误区

为什么经济法与行政法不能清楚的区分开?这里面的症结在哪里,作者认为主要有以下几点:

1.传统与现实的交叉论证。传统法理认为法律部门的划分标准应有独立的调整对象,并以此为标准建构一个国家的法律体系。随着社会的发展,市场经济的建设,经济立法日益增多,经济立法理念逐渐得到发展,私法中的平等、自治观念受到人们的青睐并被公法所吸收(当然也出现了私法公法化的现象)。学者们为论证这些现象的重要性、划时代性,千方百计要给它们在传统的法律体系中谋求一席之地。为此,学者们千方百计地论证经济法的独立地位,殊不知这已是不同语境下的法律现象。首先是经济法与民法进行论战,但随着《民法通则》的出台,经济法学者们不战而退,缩小自己调整对象的范围,把它定位于经济管理关系,这样又引发了经济法和行政法的论争。为了给自己的论证增加法理支持,人们开始对法律调整的对象进行改造,如有学者提出“按社会活动的领域和法律调整的宗旨来划分法律部门”。那么我们要问:如果提出一种新的标准论证经济法的独立性,我们可以说经济法是独立的法律部门,但这种独立的法律部门与行政法的独立是两种性质的独立,在此基础上论证经济法与行政法的区分是没有意义的。

2.对现代行政法了解的缺乏。很多经济法学者在论证经济法与行政法的区分时,明显地表现是对行政法了解的缺乏,当然这也有行政法学者的原因。经济法学者对行政法理论的了解还是停留在传统的理论上,随着经济的发展,行政法自身也在不断地进行调整和变化,其中最为明显的一点就是行政法理论的发展。随着行政法理论的发展,行政法的调整手段也在发生着变化,已从传统的以命令、强制为主转变为间接调整方法的运用。由于我国现代行政法研究较晚,因此行政法学者大多只注重对总论部分的研究和论证,表现在我国现有的行政法教科书中几乎只涉及到总论部分的阐述,对分论部分的研究极为薄弱,部门行政法学与一般行政法学相比极不发达。的确,部门行政法的研究比较弱,但这与狭义的经济法的本质属性无关。

(二)经济法与行政法的关系

1.狭义的经济法应属于经济行政法。我们看到,现在所说的狭义的经济法在法律性质上即是经济行政法。经济行政法所调整的社会关系是国家行政机关在经济管理活动中所发生的各种社会关系(即经济行政管理关系),这种管理关系大多是无偿、不等价的经济关系,并且通过特殊的意识活动如行政命令、指示、调控、计划、指挥及监督等方式形成,经济行政管理关系日益注重对被管理者权利的考虑和把握,这反映了行政关系是由两方面构成的:一是经济行政机关对相对人经济活动的管理;二是相对人对经济行政机关行政权行使的监督,经济行政法从法律属性上应是部门行政法,即为行政法的亚部门。但我们不得不承认经济行政法的研究相对落后,以至有的学者称:我们可以把经济法划归于行政法范畴,但是行政法学者对这些经济行政法的理解仅仅是形式化的、限于手段层面的,因为从客观上说,行政法学者与经济法学者相比,在对经济及经济学的了解方面应该相对欠缺,故而影响其对国家调控经济活动形成深刻认识,自然也影响经济立法、执法等活动的效能。笔者并不想否认经济法学者的贡献,也不想否认经济法的作用,我们想说的是经济法学者不必要把经济法的研究领域限制在狭义的范围内,它应有更为广阔的研究领域。

2.广义的经济法应是对整个经济关系进行综合调整的法律。我们认为:经济法规范不可以由任何一个部门法所囊括,而是散见在各个法律部门的规范中,形成了经济法规范的法域,这才是经济法的本来面目。经济法原本没有必要与民法、行政法进行区别,经济法应该是一个广义的概念,它应该从国民经济整体、系统的高度研究我国的经济现象,以期待为市场经济体制的完善进行理论的指导。而这种广义的经济法就是我们所说的经济法学的研究范畴,它包括经济宪法、经济民法、经济刑法、经济行政法等,认识到这一点对研究经济法学具有重要的意义。

三、结束语

明确经济法地位的确立不一定非要求证它是一个独立的法律部门对于经济法的研究具有极其重要的意义。法律部门的划分是对现行法律规范的概括,是属于理论范畴的主观意识,法律的创制和实用从来都是对现实中利益的冲突而为之。因此,法律部门的划分不应成为各家的“圈地运动”,况且随着社会的发展,经济现象日益复杂。我们需要对经济现象进行总体、综合的考虑,由此可见,经济法学的任务是极为重要的。

在当今的学术界,对于经济法学科的独立性问题,已经形成了共识,但是这种学科独立性的确立工作还远未完成,这寄希望于经济法的基本理论方面取得突破性的进展。在这种学科的建设时,我们一定不要囿于传统的部门法的理论构架,而应按照经济法自身的特点来进行理论的建设,否则对经济法的理论研究就如同走沼泽地,越陷越深。此外,对经济法学的研究应综合运用法学、经济学、社会学以及哲学等各学科的研究方法,关注时代的要求,回答时代的课题,为市场经济建设立章建制,促进经济法立法的修改、完善,从而推动经济法的实施,以完成经济法学的学科使命。

参考文献:

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[5]顾功耘,刘哲昕·论经济法的调整方法[A]·中国经济法精粹,2002

第11篇

[论文摘要]现有的行政关系有陷于失序的隐患，应该引起关注。研究者针对行政关系调整所提出的不同思路，平衡论更切合中国的实际。但是，平衡论忽视了绩效管理的功能。参与式绩效管理对行政主体和相对方都是兼具控制和激励作用，而且有助于形成行政共识。

行政过程属于公共管理的微观范畴，主要表现为行政主体与相对方之间的互动。这种互动关系在形式上体现为管制、指导、协商、控制及监督等，在过程中表现为相对平衡与绝对失衡的不断转化，在本质上存在着许多种矛盾和悖论。如何通过科学的机制设计实现行政过程的动态平衡，既有效地维持公共秩序，又能切实维护公众权利，是调整行政关系所要面临的主要问题。

一、警惕行政关系的失序

经过30多年的改革开放，中国的经济社会经历了巨大变迁，但目前仍然面临多重转型的任务。在这段历史性的发展时期，新情况和新现象不断涌现，新问题层出不穷。为了抓住关键时期的发展机遇，在欣喜于取得的巨大成绩的同时，也不能忽视一些值得引起关注的问题，比如行政关系有陷于失序的隐忧。

(一)失序与失衡

“失序”不同于行政关系的“失衡”。失衡是指行政主体与相对方在行政过程中的不对等关系。“一般情况下，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系；在程序法律关系和司法审查关系中，则形成另一种反向的不对等关系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政过程中的主体都认可行政关系的失衡，或者如果不认可这种失衡，但局限于采取合法合理的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会呈现出有序性。但如果行政过程的主体不认可行政关系的失衡，并且诉诸于不符合法治要求的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会表现出“失序”。

在目前的行政过程中，行政主体在大部分情境中仍处于强势地位，但这种相对优势面临越来越大的公众压力，甚至是(暴力)对抗，而且社会对行政行为的信任度在不断下降，以致在某些领域出现了政府的公信力危机。另一方面．相对方的权利意识在不断增强，维权技能在不断提高，但现有制度框架内的参与机制和维权渠道尚不健全，使得一些本属正常的政治参与和利益表达容易诉诸于极端之举。面对越来越频繁发生的对抗行为，公信力不断下降的行政主体为了维护公共秩序．往往选择以危机管理的名义去强力控制。

在强制与对抗的互动中，如果上级部门或领导认为下属部门的行为有悖于公共管理的政治要求，会以指示、批示、批评、惩罚等方式介入行政过程，从而使行政关系的优势转向相对方。在整个过程中，行政关系的调整既不是自我纠正式的，也不是有序的，往往取决于特定问题、特定领导以及特定情形。

(二)行政关系失序的表现

以上海某些区出现的“钓鱼式执法”为例。在很长一段时间里，面对执法机关的不正当执法方式，处于弱势地位的相对方大多选择忍气吞声，因为表达诉求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政关系的失衡格局纵容了一些行政主体更加毫无顾忌地选择执法手段，这也为互动关系的逆转埋下了伏笔。当个别相对方选择极端的方式表达抗议时，其他感同身受的相对方即刻予以响应，社会公众由于惊诧于行政主体的肆无忌惮而为指责行政主体的公共舆论奠定了社会基础。于是，行政主体至少处于舆论上的弱势地位。在该事例中，行政关系调整的直接起因是个别相对方的极端行为，而非有序的参与和表达；实现行政关系调整的直接动力来自于上级部门的关注，而非相关主体的协商与讨论。

又比如，近年来各地的城市管理执法工作(“城管”)普遍面临一个三元困境：城管如何执法，才能既维护城市的市容市貌，又能让城市小商小贩合理生存。城市环境属于公共产品，其供给要依靠行政主体的强制手段；小商贩的存在既是民生需求，也满足了一些社会需求；而对于小商贩提供的商品和服务，社会公众本身也是矛盾着的，在享用这些服务时会赞成小商贩存在的合理性，而在其它时间，则希望小商贩尽量不影响自己的工作和生活。在行政实践中，这些矛盾都集中到行政主体和相对方的行政关系上，造成城管工作“一管就死、一放就乱”的局面，甚至出现“一管就有冲突、一放就有投诉”的现象。如此周而复始，不仅未能解决城市管理的根本问题，反而影响行政执法的公信力。

如果不正视行政过程中的关键问题，仍然以危机管理的思维沿用个案处理的方式，行政关系将会陷入失序的境地，其表现就是行政主体或者不作为，一旦作为就是强力控制，而相对方要么不参与，一旦参与就会酿成群体性事件。

二、调整行政关系的不同思路

如何防范行政关系陷于失序，既使行政主体依法行政维护公共秩序，又能切实保障相对方的权利?在相关研究中，先后出现过管理论、控权论和平衡论等理论。

(一)管理论

管理论主张维护行政主体的优势地位，认为行政过程的有序来自于行政主体的指导和相对方的服从。应该指出的是，管理论并非完全排斥对相对方权利的保障，而是将保障从属于对行政秩序的追求。另外，也不能简单地将管理论视为行政特权的等价物。因为如果法治相对健全，并且在行政过程之外设计了有效的利益表达机制，相对方的权益可以通过其他的渠道得到保护，那么行政主体的优势地位依然是面临实质约束的。

在实践中，欧洲大陆一些法团主义文化的国家的行政管理过程更接近于管理论。在这些国家，行政主体在法定职责权限内享有绝对优势，管理过程中的自由裁量权受到较为广泛的认可。在政治运行中，致力于维护公众利益的组织和集团是由国家和政府所创造并规范的。一方面，这些利益表达组织具有垄断性，另一方面，这些组织在与行政主体的互动过程中享有较大的话语权。因而，行政主体在行政过程的优势地位受到政治过程的约束，这也意味着行政关系的失衡由政治关系来调整。

(二)控权论

控权论主张限制或取消行政主体的主导地位，从而彰显相对方的权利优势。这种理论认为在大多数行政实践中，行政主体不仅不能有效地解决公共问题，反而会滋生一系列问题，比如权力滥用、腐败、限制相对方的自由等。所以，控权论主张政府最小化，认为大多数公共事务都可通过市场和私人组织得到解决。另外，控权论的基本假设是，行政过程是由各种利益集团相互博弈的活动所组成的，国家不具有主体性，只是一个各种势力互争雌雄的竞技场。

自20世纪70年代末以来，一场被命名为“新公共管理”的运动席卷全球，一度垄断了公共管理研究和实践的所有话语资源。这场运动的基本思路就是控权论，主张公共管理的市场化、私有化和自由化。经过30多年的实践，如今人们越来越深刻地认识到，这股潮流并不是放之四海而皆准的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其对于众多发展中国家而言，国家的空心化、公共管理的市场化和公共服务的私有化，并没有实质性地促进公共福利的改善，反而引发了一系列严重问题，比如公共服务的有效供给不足、公共服务分配结构失衡等。

控权论在多元主义文化的英美国家(包括澳大利亚、新西兰、加拿大等英语国家)较为盛行。在这些国家，政治活动的主体是各种利益集团，行政主体的管理行为受到多种主体的限制和监督。主流的社会文化和法律体系都主张对公共权力保持质疑和挑战的态度，因而行政主体的自由裁量权是一种被普通公众所广泛担忧的存在物。如何限制行政主体的权力，确保相对方的权益免受行政主体的肆意侵害，是这些国家在行政管理方面的主要议题。

(三)平衡论

平衡论是中国行政法学界的创新，认为无论对行政主体还是对相对方，都应在法治原则的统治下加以制约和激励，以实现两者在利益关系上、法律地位上，以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡。从理论上说，平衡论主张既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使。具体而言，平衡论“既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用，……主张综合运用行政法的各种手段：既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩”。

作为一项本土化的创新，平衡论在中国行政关系的研究中得到了广泛关注。从文化角度看，平衡论的思路符合中国的中庸文化，主张通过调和来解决矛盾，而不是诉诸于零和的博弈与对立。从社会发展的实践来看，平衡论试图在政府与市场、行政主体与相对方之间取得平衡，符合中国在转型时期的政治社会生态。

尽管平衡论的响应者众，但质疑声也不少。其中与管理实践关联度最高的质疑来自于具体的平衡机制：如何既制约行政主体滥用权力(相对方滥用权利)，又激励行政主体积极作为(相对方积极参与)。主张平衡论的研究者详细探讨过公务员制度、行政指导等具体的平衡机制。在此，笔者着重分析参与式绩效管理作为一种平衡机制。

三、参与式绩效管理

要实现行政关系的有序调整，既不能只突出行政主体的权力优势，也不能只强调相对方的权利本位。就此意义上，我们赞成平衡论兼顾制约机制和激励机制的观点。不过，行政法领域的研究者忽视了绩效管理的平衡功能。

(一)绩效管理的发展与不足

绩效管理是管理实践的重要工具，也是现代管理学的重要议题。比如，早在19世纪末20世纪初，纽约市就尝试用现代方法测量和评估行政部门的绩效。但是，由于行政行为具有目标多样性，行政过程的委托关系具有多层次性，不同行政主体的产出难以横向比较，以及公共产品缺乏类似市场这样的价格发现机制，因而相比企业绩效管理，政府绩效管理实践进展更为缓慢。在新公共管理运动的影响下，政府绩效管理广泛地采用企业绩效管理的理念、方式和工具，比如顾客导向、平衡计分卡、绩效合同、绩效规划等。不过，从已有的案例材料看，这些工具的引人并未显著改善政府绩效管理的实践。

近些年来，研究者逐渐认识到，绩效测评工具的有效性在很大程度上取决于工具是否与问题以及环境相匹配。如果政府绩效问题主要表现为公共服务供给不足，大规模地采用绩效合同，并推行公共服务的市场化，那么不仅不能改善公共服务的供给，反而可能导致公共服务“嫌贫爱富”，使公共服务丧失应有的公益性。如果整个国家所处的阶段是快速发展时期，一味地模仿其他国家的限制政府活动范围的绩效管理方式，不仅不能促进经济社会发展，反而会使整个社会陷于断裂，因为这些国家的社会组织尚无法承接起政府转移出的功能。

(二)参与式绩效管理

自20世纪80年代以来，中国的政府绩效管理先后采取过岗位责任制、目标管理、效能监察、政风行风评议、服务承诺等形式。这些做法在提高行政效率、健全行政监督等方面取得了一定的成效，但是也存在诸多尚待改进之处。比如，大多数绩效管理形式都是封闭性的，没有设计公众参与的渠道。近年来，一些地方政府在公众参与政府绩效管理方面做了一些有益的探索，比如群众评议政府、社会满意度调查等。在目前中国的政府绩效管理中，公众参与最多的环节是对具体行政部门的评估。以南京市为例，该市自1999年以来，一直坚持“万人评议机关”的做法。每年年底，南京市政府向市民发放评议问卷，要求对所有的政府机关进行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、银川、昆明等城市都先后开展过“万人评议机关”的活动。

作为政府绩效管理的一种理念，参与式绩效管理主张社会公众应有效地参与到对政府绩效的测评和管理过程。公众参与绩效管理的方式有很多种，比如对施政目标的讨论，对评估体系的建议，对具体行政主体的评估，对绩效结果运用的监督。所以，参与式绩效管理并不仅仅局限于“万人评议机关”的形式。从行政关系的有效调整角度看，公众对具体行政主体的评测仅仅是一个起点，并没有穷尽参与式绩效管理的内涵。

如果缺乏政府信息公开作为配套工作，公众的评测失去了基本的信息基础，只能依据感性认识．不仅不利于行政主体改进工作，反而可能消耗公众的参与热情。比如在不少地方的“万人评议机关”活动中，将所有行政部门不分类别地排列在一起，导致直接提供公共服务的部门普遍得分较低，而主要服务于政府内部的部门得分较高。南京市2001年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市委办公厅，得分最低的部门分别是市政公用局、市房地产局、市容局、市规划局等；北京市2003年群众评议政府的活动中，得分最高的部门是市乡镇企业局，得分最低的部门分别是市交通委、市建设委、市城管执法局、市政管理委、市规划局等；昆明市2008年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市政协办公厅，得分最低的部门分别是市规划局、市城管局、市建设局等。

由于各个行政主体的工作难以进行简单的横向比较，因而群众的评议大多数只能作为评估各个部门实际工作的参考材料，这就引发了一个如何对群众评议做出反馈的问题。如果给出积极反馈，比如南京市2002年根据群众评议结果调整了几个部门的领导班子，就会面临“群众感知是否为充分统计量”的问题，毕竟各个部门的法定职责对群众感知有直接影响。但如果不对群众评议结果做出积极反馈，那么群众对评议活动的参议热情就会快速消退，从而使评议活动陷入名存实亡的尴尬处境。

所以，参与式绩效管理不是简单地将公众动员起来定期为行政主体给出评测分数，而是包括目标设定、体系设计、信息生产、结果使用等环节的全过程参与。那么，为什么说参与式绩效管理有助于行政关系的有序调整?

(三)参与式绩效管理促进行政关系的调整

1．参与式绩效管理对行政主体而言，既是控制机制，又是激励机制。绩效目标为行政主体的管理行为设定了目标，指标体系则引导行政主体按照预定方向实施管理。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理体系中，行政主体的管理行为对公众需求的回应度就大大提高。不过，应该指出的是，行政主体的管理目标应该融合公众需求和部门法定职责，即行政主体在开放性条件下保持相对的管理自主。其中原因在于，公共需求的表达有其内在矛盾性，而且正如“阿罗不可能定理”所揭示的，多种多样的公众需求应该有一种提炼和合成过程，才能形成真正的社会公共利益。

在具体操作上，可以根据脆弱性和敏感度的强弱程度，将行政主体的行为分为四种类别，每一种类别所对应的公众参与形式分别是：广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低，则可以考虑召集相关公众的代表参与讨论，比如举行听证会。这样既可以节约管理成本，也能满足公众参与的需求，而且将行政关系的矛盾控制在一定范围之内。这一类管理行为包括价格管制、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强，就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案，因为这一类问题往往是引发行政关系失序的主要领域。这一类管理问题主要涉及社会治安、动拆迁、民生问题等。所以，对于公众参与，行政主体应该在开放性条件下保持相对的管理自主，既充分了解各种公共需求，吸纳其中合理之处，又要主动建立有效的利益合成机制，避免行政过程的不连贯性。从这种意义上说，参与式绩效管理既有助于控制行政主体的方向，又能使行政主体保持一定的自主性。

2．对相对方而言，参与式绩效管理既是控制机制，又是激励机制。通过设定相应的渠道，将公众诉求的表达引导到讨论绩效目标和监督绩效结果等方面，使公众参与呈现出有序性。

在城市管理中有一个著名的“垃圾桶问题”。在扔生活垃圾时，居民通常都希望垃圾桶离住所越近越好，因为方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶离住所越远越好，这是出于卫生和环境等方面的考虑。如果只注重部门的法定职责，即便科学合理的垃圾桶设置有时也无法获得相关居民的理解；而如果只注重居民的诉求表达，垃圾桶可能无立足之地。实际上，不仅仅垃圾桶的设置，包括公交车站、通信基站、电力设施等许多公共产品的规划选址都面临类似的问题。对于这些问题，如果没有合理的参与途径，行政相对方的诉求表达很容易演变为群体性事件，使行政关系面临严重考验。换一个角度看，如果设计了有效的参与途径，公众有序地表达利益诉求，不仅能激励公众参与公共管理过程，而且也能避免行政过程的冲突。

第12篇

[论文摘要]现有的行政关系有陷于失序的隐患，应该引起关注。研究者针对行政关系调整所提出的不同思路，平衡论更切合中国的实际。但是，平衡论忽视了绩效管理的功能。参与式绩效管理对行政主体和相对方都是兼具控制和激励作用，而且有助于形成行政共识。

行政过程属于公共管理的微观范畴，主要表现为行政主体与相对方之间的互动。这种互动关系在形式上体现为管制、指导、协商、控制及监督等，在过程中表现为相对平衡与绝对失衡的不断转化，在本质上存在着许多种矛盾和悖论。如何通过科学的机制设计实现行政过程的动态平衡，既有效地维持公共秩序，又能切实维护公众权利，是调整行政关系所要面临的主要问题。

一、警惕行政关系的失序

经过30多年的改革开放，中国的经济社会经历了巨大变迁，但目前仍然面临多重转型的任务。在这段历史性的发展时期，新情况和新现象不断涌现，新问题层出不穷。为了抓住关键时期的发展机遇，在欣喜于取得的巨大成绩的同时，也不能忽视一些值得引起关注的问题，比如行政关系有陷于失序的隐忧。

(一)失序与失衡

“失序”不同于行政关系的“失衡”。失衡是指行政主体与相对方在行政过程中的不对等关系。“一般情况下，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系；在程序法律关系和司法审查关系中，则形成另一种反向的不对等关系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政过程中的主体都认可行政关系的失衡，或者如果不认可这种失衡，但局限于采取合法合理的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会呈现出有序性。但如果行政过程的主体不认可行政关系的失衡，并且诉诸于不符合法治要求的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会表现出“失序”。

在目前的行政过程中，行政主体在大部分情境中仍处于强势地位，但这种相对优势面临越来越大的公众压力，甚至是(暴力)对抗，而且社会对行政行为的信任度在不断下降，以致在某些领域出现了政府的公信力危机。另一方面．相对方的权利意识在不断增强，维权技能在不断提高，但现有制度框架内的参与机制和维权渠道尚不健全，使得一些本属正常的政治参与和利益表达容易诉诸于极端之举。面对越来越频繁发生的对抗行为，公信力不断下降的行政主体为了维护公共秩序．往往选择以危机管理的名义去强力控制。

在强制与对抗的互动中，如果上级部门或领导认为下属部门的行为有悖于公共管理的政治要求，会以指示、批示、批评、惩罚等方式介入行政过程，从而使行政关系的优势转向相对方。在整个过程中，行政关系的调整既不是自我纠正式的，也不是有序的，往往取决于特定问题、特定领导以及特定情形。

(二)行政关系失序的表现

以上海某些区出现的“钓鱼式执法”为例。在很长一段时间里，面对执法机关的不正当执法方式，处于弱势地位的相对方大多选择忍气吞声，因为表达诉求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政关系的失衡格局纵容了一些行政主体更加毫无顾忌地选择执法手段，这也为互动关系的逆转埋下了伏笔。当个别相对方选择极端的方式表达抗议时，其他感同身受的相对方即刻予以响应，社会公众由于惊诧于行政主体的肆无忌惮而为指责行政主体的公共舆论奠定了社会基础。于是，行政主体至少处于舆论上的弱势地位。在该事例中，行政关系调整的直接起因是个别相对方的极端行为，而非有序的参与和表达；实现行政关系调整的直接动力来自于上级部门的关注，而非相关主体的协商与讨论。

又比如，近年来各地的城市管理执法工作(“城管”)普遍面临一个三元困境：城管如何执法，才能既维护城市的市容市貌，又能让城市小商小贩合理生存。城市环境属于公共产品，其供给要依靠行政主体的强制手段；小商贩的存在既是民生需求，也满足了一些社会需求；而对于小商贩提供的商品和服务，社会公众本身也是矛盾着的，在享用这些服务时会赞成小商贩存在的合理性，而在其它时间，则希望小商贩尽量不影响自己的工作和生活。在行政实践中，这些矛盾都集中到行政主体和相对方的行政关系上，造成城管工作“一管就死、一放就乱”的局面，甚至出现“一管就有冲突、一放就有投诉”的现象。如此周而复始，不仅未能解决城市管理的根本问题，反而影响行政执法的公信力。

如果不正视行政过程中的关键问题，仍然以危机管理的思维沿用个案处理的方式，行政关系将会陷入失序的境地，其表现就是行政主体或者不作为，一旦作为就是强力控制，而相对方要么不参与，一旦参与就会酿成。

二、调整行政关系的不同思路

如何防范行政关系陷于失序，既使行政主体依法行政维护公共秩序，又能切实保障相对方的权利?在相关研究中，先后出现过管理论、控权论和平衡论等理论。

(一)管理论

管理论主张维护行政主体的优势地位，认为行政过程的有序来自于行政主体的指导和相对方的服从。应该指出的是，管理论并非完全排斥对相对方权利的保障，而是将保障从属于对行政秩序的追求。另外，也不能简单地将管理论视为行政特权的等价物。因为如果法治相对健全，并且在行政过程之外设计了有效的利益表达机制，相对方的权益可以通过其他的渠道得到保护，那么行政主体的优势地位依然是面临实质约束的。

在实践中，欧洲大陆一些法团主义文化的国家的行政管理过程更接近于管理论。在这些国家，行政主体在法定职责权限内享有绝对优势，管理过程中的自由裁量权受到较为广泛的认可。在政治运行中，致力于维护公众利益的组织和集团是由国家和政府所创造并规范的。一方面，这些利益表达组织具有垄断性，另一方面，这些组织在与行政主体的互动过程中享有较大的话语权。因而，行政主体在行政过程的优势地位受到政治过程的约束，这也意味着行政关系的失衡由政治关系来调整。

(二)控权论

控权论主张限制或取消行政主体的主导地位，从而彰显相对方的权利优势。这种理论认为在大多数行政实践中，行政主体不仅不能有效地解决公共问题，反而会滋生一系列问题，比如权力滥用、腐败、限制相对方的自由等。所以，控权论主张政府最小化，认为大多数公共事务都可通过市场和私人组织得到解决。另外，控权论的基本假设是，行政过程是由各种利益集团相互博弈的活动所组成的，国家不具有主体性，只是一个各种势力互争雌雄的竞技场。

自20世纪70年代末以来，一场被命名为“新公共管理”的运动席卷全球，一度垄断了公共管理研究和实践的所有话语资源。这场运动的基本思路就是控权论，主张公共管理的市场化、私有化和自由化。经过30多年的实践，如今人们越来越深刻地认识到，这股潮流并不是放之四海而皆准的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其对于众多发展中国家而言，国家的空心化、公共管理的市场化和公共服务的私有化，并没有实质性地促进公共福利的改善，反而引发了一系列严重问题，比如公共服务的有效供给不足、公共服务分配结构失衡等。

控权论在多元主义文化的英美国家(包括澳大利亚、新西兰、加拿大等英语国家)较为盛行。在这些国家，政治活动的主体是各种利益集团，行政主体的管理行为受到多种主体的限制和监督。主流的社会文化和法律体系都主张对公共权力保持质疑和挑战的态度，因而行政主体的自由裁量权是一种被普通公众所广泛担忧的存在物。如何限制行政主体的权力，确保相对方的权益免受行政主体的肆意侵害，是这些国家在行政管理方面的主要议题。

(三)平衡论

平衡论是中国行政法学界的创新，认为无论对行政主体还是对相对方，都应在法治原则的统治下加以制约和激励，以实现两者在利益关系上、法律地位上，以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡。从理论上说，平衡论主张既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使。具体而言，平衡论“既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用，……主张综合运用行政法的各种手段：既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩”。

作为一项本土化的创新，平衡论在中国行政关系的研究中得到了广泛关注。从文化角度看，平衡论的思路符合中国的中庸文化，主张通过调和来解决矛盾，而不是诉诸于零和的博弈与对立。从社会发展的实践来看，平衡论试图在政府与市场、行政主体与相对方之间取得平衡，符合中国在转型时期的政治社会生态。

尽管平衡论的响应者众，但质疑声也不少。其中与管理实践关联度最高的质疑来自于具体的平衡机制：如何既制约行政主体滥用权力(相对方滥用权利)，又激励行政主体积极作为(相对方积极参与)。主张平衡论的研究者详细探讨过公务员制度、行政指导等具体的平衡机制。在此，笔者着重分析参与式绩效管理作为一种平衡机制。

三、参与式绩效管理

要实现行政关系的有序调整，既不能只突出行政主体的权力优势，也不能只强调相对方的权利本位。就此意义上，我们赞成平衡论兼顾制约机制和激励机制的观点。不过，行政法领域的研究者忽视了绩效管理的平衡功能。

(一)绩效管理的发展与不足

绩效管理是管理实践的重要工具，也是现代管理学的重要议题。比如，早在19世纪末20世纪初，纽约市就尝试用现代方法测量和评估行政部门的绩效。但是，由于行政行为具有目标多样性，行政过程的委托关系具有多层次性，不同行政主体的产出难以横向比较，以及公共产品缺乏类似市场这样的价格发现机制，因而相比企业绩效管理，政府绩效管理实践进展更为缓慢。在新公共管理运动的影响下，政府绩效管理广泛地采用企业绩效管理的理念、方式和工具，比如顾客导向、平衡计分卡、绩效合同、绩效规划等。不过，从已有的案例材料看，这些工具的引人并未显著改善政府绩效管理的实践。

近些年来，研究者逐渐认识到，绩效测评工具的有效性在很大程度上取决于工具是否与问题以及环境相匹配。如果政府绩效问题主要表现为公共服务供给不足，大规模地采用绩效合同，并推行公共服务的市场化，那么不仅不能改善公共服务的供给，反而可能导致公共服务“嫌贫爱富”，使公共服务丧失应有的公益性。如果整个国家所处的阶段是快速发展时期，一味地模仿其他国家的限制政府活动范围的绩效管理方式，不仅不能促进经济社会发展，反而会使整个社会陷于断裂，因为这些国家的社会组织尚无法承接起政府转移出的功能。

(二)参与式绩效管理

自20世纪80年代以来，中国的政府绩效管理先后采取过岗位责任制、目标管理、效能监察、政风行风评议、服务承诺等形式。这些做法在提高行政效率、健全行政监督等方面取得了一定的成效，但是也存在诸多尚待改进之处。比如，大多数绩效管理形式都是封闭性的，没有设计公众参与的渠道。近年来，一些地方政府在公众参与政府绩效管理方面做了一些有益的探索，比如群众评议政府、社会满意度调查等。在目前中国的政府绩效管理中，公众参与最多的环节是对具体行政部门的评估。以南京市为例，该市自1999年以来，一直坚持“万人评议机关”的做法。每年年底，南京市政府向市民发放评议问卷，要求对所有的政府机关进行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、银川、昆明等城市都先后开展过“万人评议机关”的活动。

作为政府绩效管理的一种理念，参与式绩效管理主张社会公众应有效地参与到对政府绩效的测评和管理过程。公众参与绩效管理的方式有很多种，比如对施政目标的讨论，对评估体系的建议，对具体行政主体的评估，对绩效结果运用的监督。所以，参与式绩效管理并不仅仅局限于“万人评议机关”的形式。从行政关系的有效调整角度看，公众对具体行政主体的评测仅仅是一个起点，并没有穷尽参与式绩效管理的内涵。

如果缺乏政府信息公开作为配套工作，公众的评测失去了基本的信息基础，只能依据感性认识．不仅不利于行政主体改进工作，反而可能消耗公众的参与热情。比如在不少地方的“万人评议机关”活动中，将所有行政部门不分类别地排列在一起，导致直接提供公共服务的部门普遍得分较低，而主要服务于政府内部的部门得分较高。南京市2001年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市委办公厅，得分最低的部门分别是市政公用局、市房地产局、市容局、市规划局等；北京市2003年群众评议政府的活动中，得分最高的部门是市乡镇企业局，得分最低的部门分别是市交通委、市建设委、市城管执法局、市政管理委、市规划局等；昆明市2008年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市政协办公厅，得分最低的部门分别是市规划局、市城管局、市建设局等。

由于各个行政主体的工作难以进行简单的横向比较，因而群众的评议大多数只能作为评估各个部门实际工作的参考材料，这就引发了一个如何对群众评议做出反馈的问题。如果给出积极反馈，比如南京市2002年根据群众评议结果调整了几个部门的领导班子，就会面临“群众感知是否为充分统计量”的问题，毕竟各个部门的法定职责对群众感知有直接影响。但如果不对群众评议结果做出积极反馈，那么群众对评议活动的参议热情就会快速消退，从而使评议活动陷入名存实亡的尴尬处境。

所以，参与式绩效管理不是简单地将公众动员起来定期为行政主体给出评测分数，而是包括目标设定、体系设计、信息生产、结果使用等环节的全过程参与。那么，为什么说参与式绩效管理有助于行政关系的有序调整?

(三)参与式绩效管理促进行政关系的调整

1．参与式绩效管理对行政主体而言，既是控制机制，又是激励机制。绩效目标为行政主体的管理行为设定了目标，指标体系则引导行政主体按照预定方向实施管理。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理体系中，行政主体的管理行为对公众需求的回应度就大大提高。不过，应该指出的是，行政主体的管理目标应该融合公众需求和部门法定职责，即行政主体在开放性条件下保持相对的管理自主。其中原因在于，公共需求的表达有其内在矛盾性，而且正如“阿罗不可能定理”所揭示的，多种多样的公众需求应该有一种提炼和合成过程，才能形成真正的社会公共利益。

在具体操作上，可以根据脆弱性和敏感度的强弱程度，将行政主体的行为分为四种类别，每一种类别所对应的公众参与形式分别是：广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低，则可以考虑召集相关公众的代表参与讨论，比如举行听证会。这样既可以节约管理成本，也能满足公众参与的需求，而且将行政关系的矛盾控制在一定范围之内。这一类管理行为包括价格管制、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强，就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案，因为这一类问题往往是引发行政关系失序的主要领域。这一类管理问题主要涉及社会治安、动拆迁、民生问题等。所以，对于公众参与，行政主体应该在开放性条件下保持相对的管理自主，既充分了解各种公共需求，吸纳其中合理之处，又要主动建立有效的利益合成机制，避免行政过程的不连贯性。从这种意义上说，参与式绩效管理既有助于控制行政主体的方向，又能使行政主体保持一定的自主性。

2．对相对方而言，参与式绩效管理既是控制机制，又是激励机制。通过设定相应的渠道，将公众诉求的表达引导到讨论绩效目标和监督绩效结果等方面，使公众参与呈现出有序性。

在城市管理中有一个著名的“垃圾桶问题”。在扔生活垃圾时，居民通常都希望垃圾桶离住所越近越好，因为方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶离住所越远越好，这是出于卫生和环境等方面的考虑。如果只注重部门的法定职责，即便科学合理的垃圾桶设置有时也无法获得相关居民的理解；而如果只注重居民的诉求表达，垃圾桶可能无立足之地。实际上，不仅仅垃圾桶的设置，包括公交车站、通信基站、电力设施等许多公共产品的规划选址都面临类似的问题。对于这些问题，如果没有合理的参与途径，行政相对方的诉求表达很容易演变为，使行政关系面临严重考验。换一个角度看，如果设计了有效的参与途径，公众有序地表达利益诉求，不仅能激励公众参与公共管理过程，而且也能避免行政过程的冲突。

第13篇

摘要新形势下，中国各级政府都应当建设服务型政府。未来中国地方政府的活动将会越来越突出这一性质，使政府从“管”老百姓转变为通过“管”好社会事务来为老百姓服好务。

关键词政府职能转换服务型政府

1服务型政府的概念及特征

所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

服务型政府有两个重要特征：一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法规外）往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理（以及避免被搭便车的心理）导致了集体的不理性：大家都不愿提供公共物品。这就决定了公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有能力提供的服务，也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务，进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作为服务型政府，不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化，因为在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。

2创建服务型政府的必要性

2.1建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要

服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济发展环境。经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。

2.2建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的

我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，这也是的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。党的一切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。

2.3建设服务型政府是各国政府改革的重要趋向

在席卷西方世界的政府再造之风中，特别是自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“GovernmentDirect”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标———构建服务型政府。改革开放以来，我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力，先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。

3创建服务型政府的路径选择

3.1建设高素质的公务员队伍是建设服务型政府的关键

建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。培养公务员的服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高公务员的业务能力、服务本领。具体而言，要着重强调以下三点：一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，会做调查研究，能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物，并积极预防和解决问题。同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。二是高效性。行政效率是达到行政目标的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。三是公正性。行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，一视同仁。因而国家公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在具体的施政行为中，要有一种“非人格化”的依法精神。即不因亲而优特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧视。消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公正与正义。

3.2深化行政审批制度改革是建设服务型政府的重要举措

根据行政审批制度改革的总体要求，在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则。①合法原则。即设立和实施行政审批必须符合依法行政的要求，符合法定权限和法定程序，依据的有关法律、法规、规章必须公开。没有规范性文件依据，而依部门内文件设立的审批事项一律取消。②合理原则。指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。③效能原则。要求简化程序，减少环节，方便群众，强化服务，缩短时限，避免多头、重复审批，提高效率，以较小的行政资源的投入，实现最佳的政府工作目标。④责任原则。按照“谁审批，谁负责”的原则，有行政审批权，就要对审批的事项负相应责任。行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的管理职责或者违法审批要追究责任，依照有关规定，给予有关责任人相应的纪律处分。⑤监督原则。即对行政审批机关行使审批权进行监督制约，保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护相对人的合法权益。相对人对审批提出异议，要做出书面答复，并告知有申请复议和提起行政诉讼的权利；审批机关要及时处理举报、投诉，将处理结果通过适当方式回复举报人、投诉人。“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则是相互补充的有机整体，在实际运用中，不能割裂，片面强调其中一项或几项。特别是要把握合法原则和合理原则的有机统一，即使是符合合法原则的审批事项，如果不符合合理原则，该项审批也应通过立法程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应通过相应的立法程序，制定规范性的法律文件予以确定。

3.3建立行政服务中心是实现服务型政府目标的重要方式

行政服务中心就是将原政府职能部门的各项职能集中到一个大厅，面向服务对象统一提供对口服务。建立行政服务中心可以使公民不再需要分别找各部门科室，就在大厅内一次性解决问题，由跑多门变为进一门。与行政服务中心相配套的制度还有首问责任制和公开承诺制。首问责任制要求第一个受到咨询的公务人员负首要责任。如所询问事务属于本窗口职责范围则必须负责接待并为之办理所有事务，若不属于本窗口服务内容，则负责指点或帮助联系相关部门人员接待，不得推诿搪塞。公开承诺制度坚持“公开、公正、公平”的原则，实行政务公开。行政服务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众，对服务质量和提供速度进行公开承诺并接受群众监督。“一站式服务”、首问责任制与公开承诺制构成了行政服务中心的核心运转机制，是行政服务中心这一新生事物的新意所在。建立行政服务中心是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是政府管理理念的一次改革和创新。行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理，实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”，通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高权力运行的透明度，为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。

3.4发展电子政务是实现服务型政府的重要手段。

电子政务的主要目标就是建立起以为公众服务为导向的政府。发展电子政务属于政治体制改革范畴，电子政务的实施过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，提高服务效率，更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。公众由此可以获得更多的公共信息资源，可以享受政府更具体、更个性化的服务。电子政务的公开性决定了上网的政府必须实行政务公开。首先是要求政府行为公开，无论是政府决策还是政府审批都不能实行暗箱操作，必须按照法定的程序进行，接受人民的监督。再就是要求政务信息公开，凡是法律规定需要向公众公布的政务信息都必须上网，向公众公开。

3.5推进公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径。

公共服务社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构，社会自治、半自治组织等社会组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务社会化可以使许多非政府机构加入到公共服务和产品的提供队伍中来，这样原先由政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去，政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多，更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。

要实现公共服务社会化，政府必须广泛采用授权或分权的方式，将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中的一些组织，授权并运用政策鼓励社会中介组织、社区或私营机构承担一些公共服务事业和产品。随着社会结构的变迁，社会多元利益格局的形成，市民社会的成长，大力培育、发展和规范社会中介组织，推进公共服务社会化，建立社会自我管理机制，将成为政府社会管理模式改革的实践取向之一，亦是建设服务型政府的重要环节。

参考文献

第14篇

自从几年前有学者提出“现代行政法应是平衡法”这一理论命题〔1〕并倡导对行政法理论基础进行深入讨论和研究以来， 行政法学界对理论基础问题的研究和讨论逐渐活跃。不少论者发表了自己的观点和看法，并对“平衡论”提出了一些批评和质疑。〔2 〕这种对话和批判对于目前还十分年轻的行政法学之发展而言，是十分重要的。因为，学术的历史乃是不断地假设、求证、反驳、完善的思想进化过程。这一过程中，思想的“择优汰劣”惟有通过学术对话与反思方能得以实现。近读杨解君《关于行政法理论基础若干观点的评析》一文（见《中国法学》1996年第2期，P64—75，以下简称杨文），深感该文对目前行政法理论基础的评析颇多中肯有益之处，也十分赞赏作者对行政法理论基础讨论所持的冷静态度和批评精神，但对该文有些观点及评析又不敢苟同，诚愿与杨解君同志商榷。限于篇幅，笔者仅就杨文中对“平衡论”所作评析的若干观点发表一点自己的看法，希望能有助于对这一行政法理论基础问题的深入探讨。

一、行政法的理论基础与行政法基本观念

探讨行政法的理论基础，首先应当界定：何谓“理论基础”？理论基础与行政法基本观念是否同一范畴？就杨文以及其他一些探讨行政法理论基础的论者言，似乎都有混为一谈之嫌。

杨文在批评平衡论作为行政法理论基础时写道：“行政法具有多种观念和因素，很难以一个观念来概括和说明”〔3〕， 而且引用王名扬先生的论点：“可以说行政法不是只有一个基本观念，而是具有几个基本观念，以适应行政活动的不同目的和方式”。〔4 〕杨文因此得出结论：“行政机关与相对一方权利义务的平衡，只是以一个简单一致的标准来理解行政法的。这样自然带有一定的片面性”。〔5〕

然而，笔者以为，杨文在这里显然混淆了行政法基本观念与理论基础两个不同概念，将二者完全等同起来了。应该指出，“行政法基本观念”这一范畴，源于法国，并只在法国得到理论界广泛而持久的讨论，它是指区分行政法与私法所依据的标准，这个标准是行政法的中心观念。〔6 〕行政法基本观念是由行政法院和权限争议法庭在判例中提出的。学术界据此建立起不同学说。随着行政职能的变化，曾经产生过“公共权力说”、“公务说”及“公共利益说”、“新公共权力说”等的多元标准学说。〔7 〕行政法基本观念的中心问题在于解决行政法作为公法与私法区别的标准，从而明确行政法院案件管辖权标准，换言之，亦即确定行政法所调整的范围。而行政法理论基础则与此不同。法律作为一种重要的社会现象和文化现象，自其产生以来，人们就从不同角度、不同层面来分析和解释这一现象，从而形成不同的法学理论，如自然法学派理论、历史学派理论、社会法学派理论，而每种理论又都有其作为基础的核心范畴和命题，后者构成该理论的基础。行政法作为一种社会现象也同样被不同的理论所阐释，不同理论源于不同的理论基础。我们说现代行政法的理论基础应是平衡论，它是从这一意义层面上来讲的，即通过对行政法现象中内在的本质关系-“行政机关—相对方权利义务关系”的历史和现实分析，提出现代行政法应是实现和促进“行政机关—相对方权利义务”平衡的法，并主张行政法理论体系应当以此为基础，从而具备作为一种理论所应有的批判性功能、解释性功能和建设性功能。质言之，行政法理论基础试图回答的是如何揭示和解决行政法本身具有的内在矛盾，并以此为基础建构行政法理论，进而指导行政法制实践。当然，对行政法的内在矛盾，可以有不同的回答。不同的回答，可以形成不同的理论体系。笔者以为，以权力为本位或以权利为本位来构造各自的理论体系，都有片面性。平衡论正是试图从更高层面来审视这对基本矛盾，提出系统的答案。当然，就主张平衡论的而言，对某些具体问题的看法和回答，也仍然不会都是简单一致的。这正说明理性认识的复杂性。

既然行政法理论基础并不等同于行政法基本观念，那么杨文批评平衡论“只是以一个简单一致的标准来理解行政法……自然带有一定的片面性”〔8〕的断语在逻辑上就是不能成立的。 杨文在这里的言下之意是说，行政法有多个基本观念，有多元标准（应当指出，这种情况主要的也只是在法国。因为英、美行政法由于没有行政法院案件管辖权问题，学理上并无行政法基本观念之说，故也无多元标准之说），不能只用平衡这一个标准去界定什么是行政法。但是平衡论讲“现代行政法应是平衡法”，主要是基于对行政法中的基本矛盾即行政机关—相对方法律关系的揭示而提出的一个应然性命题。其着眼点并不在于以什么标准界定何为行政法，更没有提出要以平衡为唯一标准来界定什么是行政法，而在于对行政法现象予以分析和阐释，例如阐释行政法的结构—功能、行政法价值取向、行政法本质精神等问题，从而形成解释行政法现象的理论之基础，并进而对行政法现象提供规范设想。平衡是对行政法现象进行本质分析而提出的价值要求，而非对什么是行政法进行界定的预设。杨文的批评之失，失在把二者相等同，实际上也就是把行政法基本观念与行政法理论基础相等同。

杨文还批评说：“平衡论者认为行政法是平衡法，相应地行政法的理论基础就是平衡论，如此岂不是将二者等同或者相互循环地理解？”笔者认为，这里同样涉及到何谓行政法理论基础的问题。如前所述，行政法理论基础是对行政法内在矛盾的揭示。作为行政法理论基础的平衡论，亦是通过对“行政机关—相对方”这一基本矛盾进行不同角度与层面的分析、论证而提出的一系列从属命题的有机集合，〔9 〕而不是基于“行政法是平衡法则其理论基础相应就是平衡法”这样一个简单推导，因此逻辑上并不存在将二者相等同或循环理解的问题。

二、平衡与不平衡

理解平衡论中“平衡”的内涵与意义，同时还应当分析行政法中平衡与不平衡的关系。

杨文认为，“从‘平衡’的词义及相关概念的区别看，认为行政机关与相对一方权利义务关系应当平衡是欠妥当的”。〔10〕作为论证，杨文提出三个理由：（1）平衡是相对的，不平衡是绝对的；（2）平衡与和谐、公正概念有明显的区别；（3 ）平衡只是以一个简单一致的标准来理解行政法，有一定的片面性。〔11〕我们有必要指出，从逻辑上看，后两点与“平衡是欠妥的”之结论并无必然的联系。因为，即便如杨文所称，平衡不是和谐、不是公正（况且就现有论述来看，本来就没有人把平衡与和谐、公正划等号），也不能由此推导出行政机关与相对一方的权利义务平衡是欠妥的；至于说平衡是用一个简单一致的标准来理解行政法的，前面已予以的分析表明其混同了行政法的标准与理论基础。因此，对后面两点，笔者不予具体分析，而试图对平衡与不平衡的关系作些探讨。

哲学上的平衡（balance）， 本意指“矛盾的暂时的相对的统一”，〔12〕是矛盾双方力量势均力敌的状态，既可以是动态的，又可以是静态的。哲学上讲，“不平衡是绝对的，平衡是相对的”。据此，杨文指出“我们不能以矛盾的一个方面‘平衡’来概括权利义务关系而舍弃矛盾的另一方面‘不平衡’。”〔13〕笔者认为，这不能不说是对“平衡论”的一大误解。因为“平衡论”讲实现“行政机关与相对一方权利义务总体上平衡”，恰恰是以行政法中首先存在二者权利义务的不平衡为前提的。“讲平衡，正是因为存在着不平衡，存在着不平衡，便要实现平衡，否则就是无的放矢，毫无意义”。〔14〕平衡论对行政法本质的认识正是从行政法的不平衡现象入手的。平衡论指出，行政法中行政权—相对方权利的不平衡，就阶段上看，存在着行政实体法律关系上的不平衡，其中，行政机关处于强势位置；还存在着行政程序法律关系及司法审查法律关系上的不平衡，在这两种关系中，相对一方则处在较有利的地位，因而才有可能在行政法关系的全过程中实现整体平衡。因此，我们不难发现，如果“行政权—相对方权利”关系中，行政权一直处在强势地位，则公民的权利就无保障可言，其极端结果只能是极权主义；反过来，如果相对方权利一直处于强势的地位，则行政管理就无法进行，其极端结果只能是无政府状态。在这两者间维持平衡是必须的。这种平衡状态为许多思想家所希求，耶林就认为公民权与国家权力的平衡是法治的健全状态。而这种平衡的实现，又是以不平衡（倒置）为条件和手段的，离开了不平衡来讲平衡不仅无的放矢，而且也不知所云了。

杨文还退一步指出：“即使在二者之间可以或应当实现平衡，这种平衡也只是暂时的现象与状态，随时都会被打破”。〔15〕这种说法也不能证明平衡是不必要的或是欠妥的。因为矛盾的发展中，平衡虽然可能被打破，但会在此基础上形成新的平衡，我们不能因为平衡可能会被打破而认为它是不必要的。众所周知，西方民主制度的基石“分析与制衡”（seperation and balance）所讲的权力平衡也是可能随时被打破的，但这并不意味着其必要性的丧失。实际情况恰恰是：权力关系失衡时，民主制度总是要求建立新的权力平衡。人与自然界关系上所讲的生态平衡也同样如此，难道我们能够因为生态平衡会随时被打破而主张不要生态平衡吗？

杨文批评行政机关与相对一方权利义务平衡的最后一点理由是：“由于平衡是相对的，当人们角度不同时就会得出相反的结论，在行政机关一方看来是平衡的，而在另一方却可能被认为是不平衡的”，因此，“如果只停留在二者权利关系的平衡状态上，我们的研究毫无意义可言”。〔16〕笔者认为，杨文这里是错误地理解了“平衡的相对性”。哲学上讲平衡是相对的，是与绝对相对应的，指平衡是有条件的，而不是如杨文所理解的那种相对于一方平衡的状态对另一方则不平衡。正如杨文所说：“平衡是一种均势状态”，〔17〕而既然是一种均势状态，怎么可能发生一方认为平衡而另一方认为不平衡呢？实际上，我们也承认平衡的相对性，平衡的相对性即平衡的有条件性，恰恰对于我们研究行政法中权利义务平衡有重要的现实意义。正由于平衡是有条件的，因此，为了实现平衡状态，就需要在实际中建构一套实现并维持平衡的行政法制度，作为实现权力—权利平衡的条件，如权利的广泛分配制度、权利结构的优化制度、权利救济制度等。平衡之实现，离开这些作为平衡机制的行政法制度，或者当这些制度仍欠完善和被破坏时，便是不可能的，这才是对平衡有条件性的恰当理解。

当我们对行政法中“行政主体—相对方”权利义务的不平衡有了充分理解后，就不难理解平衡论作为行政法理论基础的特殊意义。有人认为，平衡或兼顾不仅仅为行政法所独有，因而将平衡论作为行政法理论基础，没有什么特殊的意义。〔18〕杨文也从这一角度认为兼顾论（平衡论）是无什么意义的。〔19〕笔者认为，平衡或兼顾的思想，确实是任何部门法不同程度都具有的，从这一意义讲，平衡反映了法的共性要求，但是却不能简单地因此而否认行政法中讲平衡的特殊意义。因为在行政法中，谈行政机关与相对一方权利义务平衡，是针对行政机关与相对一方在行政管理活动中必需的不平衡关系而来的。首先，考虑到相对一方违法的可能性或相对一方福利增进的必要性，出于行政管理的需要，行政法赋于了行政机关实体上强大的权力，相对一方则处在“弱者”的地位。没有这种权利义务状态，就无法有效地实施行政管理。片面强调保障相对方权利而忽略行政管理的需要实际上是行不通的。然而，在这一行政法上特有的前提下，渗透着现代民主文明精神的行政法自然需要创制另一种反向的不平衡关系，以制约和抗衡前一种不平衡关系。否则，行政法就无力保护相对方权益不受行政机关非法侵犯，社会就缺乏阻止专制主义的制度设置。行政法的理论基础是平衡论的命题，正是从这种行政法本身具有的内在基本矛盾的特殊性而提出的。

三、行政权-相对方权利的对立统一与平衡

行政权-相对方权利的相互关系是贯穿于全部行政法过程的基本关系。从这一关系的对立统一出发，才可以深切认识平衡的必要性与可能性。一些对平衡论持质疑态度的人，正是由于欠缺对权力与权力对立统一关系的理解，因而导致如杨文所说的“就行政法律关系中双方的地位而言，平衡论者认为双方的权利义务总体上应当是平衡的断语是不可能也不应该成立的”〔20〕之认识。

笔者认为，杨文中所讲的“行政法律关系中双方地位”在这里即行政主体与相对一方的地位关系，本质上就是“行政权-相对一方的权利”之间的关系，为了弄清二者是否应该平衡和能否平衡，必须先就二者的关系进行扼要分析。

行政权属于国家权力的一种，而相对人权利属于公民、法人或是其他组织的权利范畴。二者有所区别，但又具有内在联系，这种联系表现在：第一，权力与权利相互渗透。权力（power）和权利（right）在英美法学界常是通用的，如《牛津法律大辞典》对“民法上的权力”解释为“有权做具有法律效力或作用的事情的法律概念……通常认为权力只是更广泛的‘权利’概念的含义之一”；〔21〕另一方面，权利就其主体要求他人为自己的目的做一定行为或不做一定行为的资格来说，也是一种权力（power）。霍菲尔德在分析“权利（right）时宣称，”权利“一词包含要求、特权或自由、权力以及豁免四种情形。〔22〕约翰·斯图亚特·密尔则称权力权是”主他“的权利。〔23〕可见二者在内涵上相互渗透；第二，权力与权利具有同源性，即不论是政府的权力，还是公民的权利，从根本上讲都是由人民的权利和权力派生而来的〔24〕，即人民是权力的唯一合法”源泉“和”原始权威“；〔25〕第三，权力与权利可以相互转化。〔26〕例如，行政机关的许可权可以在经法律程序后转化为相对人从事某项活动的权利；第四，作为权力之一种的行政权，其目标在于社会公共秩序和公共利益，从而根本上讲也是为了维护相对一方的权利。上述分析表明，权力与权利的关系具有同一性。但是这种同一又非简单的一致，二者间又具有对立和冲突的一面，表现在：第一，权力与权利在强制性、内容、法律地位、所反映的利益等方面不同；第二，权力的行使可能会限制或否定权利；第三，权利的行使也可能制约权力，即制约权力的扩张性、任意性和侵犯性。〔27〕因此权力与权利又具有斗争性。综上两方面可以看到，权力—权利之间的关系乃是对立统一关系。讲统一，并不是说完全的一致，如果是完全的一致，也就无平衡的必要；讲对立，也并非完全的对抗，如果是完全的对抗，也就无平衡的可能。正因为二者对立中的统一，才需要法律使权力与权利平衡发展，而不是只通过制约去削弱一方，”淡化一方“；〔28〕正因为二者统一中的对立，才使法律有可能通过”权力权利相互制衡“的途径来实现二者的平衡。〔29〕

基于行政权—相对方权利的对立统一之分析，“行政机关与相对方权利义务不应当也不可能平衡”的观点是不成立的。首先，杨文说“行政法律关系……必然表现为一种权力关系（权利关系），行政机关是权力主体，公民或组织则是权力客体”，〔30〕主体与客体间谈不上平衡。这是典型的“特别权力关系论”的观点，〔31〕它流行于二战前的德国、日本，战后，受到严厉的批判，早已沉淀于历史的底层。连典型的管理论者也不敢再断言公民是权力的客体，没有想到杨文会有此论断。这一论断显然是错误的，其错误之处在于，行政法上的公民、法人或其他组织并不是权力的客体，相反，他们是权利的主体。其次，杨文认为“行政权与公民权因不属于同一系统，在它们之间不宜也不可能实现平衡”。〔32〕但是，政府与公民、行政权与公民权是中外学者都承认的一对普遍性关系，此关系不仅同属一个系统，而且是行政法中的基本矛盾，是构成行政法的客观基础。否认这一事实，就无法研究行政法。就我们对权力和权利的分析看，二者在本质上是相互渗透、相互依存并可以相互制约的，并非绝对不同的两个系统，而是同属于“广义上的权利”这一范畴，〔33〕可以也应当通过相互制约而平衡。再次，杨文认为：行政实体法上的权利义务与行政程序法上的权利义务及司法审查中权利义务是不同性质的，因而不能通过程序中和司法审查中权利义务的“不对等倒置”而与实体权利义务关系的“不对等”相平衡。〔34〕我们也同意程序性权利与实体性权利有所不同，但是杨文显然忽视了这样一个事实，即程序上的权利可以对实体权利形成强有力的制约，有时，甚至对抗实体权利的效力，如“程序抵抗权”。我国行政处罚法即赋于了公民、法人和组织此种抵抗权。〔35〕正因为程序权利具有抵抗实体权力非法行使的作用，人们才普遍关注程序的意义。美国最高法院大法官弗兰克福特曾说“自由的历史实际上就是奉行程序保障的历史”，另一位大法官道格拉斯则说，“权利法案主要是程序性条款，这样做决不是毫无意义的，因为正是程序决定了法治与恣意的人治之间的区别。”〔36〕如果程序权利不具有抑制或平衡实体权利的功能，又如何理解“美国行政法主要就是程序法”〔37〕这样一个事实呢？第四，杨文还认为“司法救济权是公民享有的一项从权利，是对公民的一种事后救济，而公民在行政法律关系中的权利义务状态不可能靠事后弥补来改变”。〔38〕这就片面地理解了司法救济权的功能。即使我们可以说救济权是一种从权利，但这种从权利却不仅可以改变行政法律关系中的权利义务状态，甚至还可以指示将来的“应当”、“应有”，所以“救济既是对法定权利的保护，又是对道德权利的宣示”。〔39〕例如，公民可以通过行使司法救济权而请求法院对违法的行政行为予以撤销或变更，在这种情况下，救济权的行使是一种事后状态，但却改变了行政法律关系中原来确定的权利义务状态。很明显，如果司法救济权不能影响实体上存在的权利义务关系，那么它还有什么意义呢？

四、利益冲突与平衡

在法理学上，公共权力与个体权利的关系，实际上反映了公共利益与个体利益的关系问题。虽然我们很难说二者完全对应，但其内在联系性则是不争的事实。因为不论是权力还是权利都指向一定的利益，是“对利益所享有的资格”。〔40〕作为国家权力之一种的行政权，是代表并为实现公共利益而服务的。在一个社会中，公共利益是社会凝聚力之所在，也是社会保持一定向心力的物质基础，可以说，离开了公共利益，社会最终将会解体，国家权力也会因此而失去存在之基础，国家对个体利益的保护也就难以进行。公共利益以个体利益为基础，同时最终也反映个人利益。从这一角度看，公共利益（国家利益）与个体利益根本上应是一致的，二者共同构成社会整体利益。但是，讲根本上的一致并不排除局部的、短期的、个别的利益冲突。例如行政处罚权，是为保障公共秩序和公共利益所必须的，但处罚权的行使又可能使具体的相对人权益受到损害。可见，公共利益与个人利益之间既有一致性又可能发生冲突，我们既不能借口公共利益的需要而损害个体的合法利益，也不能借口维护个体权利而损害公共利益。公共利益与个体利益之间应当维持平衡，这种平衡是社会整体利益的要求。〔41〕它从经济分析的角度看，就是双方利益均达到最大化从政治学角度看，就是使政府处在集权国家与无政府状态的两个极端之间。平衡的实现状态，也就是社会正义得以实现的耶林所说的“健全的法律状态”。〔42〕

公共利益与个体利益的关系，在不同国家、不同时期、不同问题的表现上是很不一样的。在人民当家作主的国家，公共利益与个体利益在根本上可以说是一致的，但并不排除二者之间有矛盾、斗争、不一致的情况。在其它类型的国家中，公共利益与个体利益间的矛盾、斗争可能更为明显，但如果社会统一体要维持并存在下去，则一定时期内公共利益与个体利益的相对一致就是必不可少的。可以这样说：公共利益与个体利益既一致又不一致，是行政法上讲权利义务平衡的客观基础。因为，如果二者之间根本上不是一致的，而是对抗的，则就是你死我活的斗争，也就没有平衡的可能性，其解决途径只能是非制度化的方式，例如革命。如果二者之间完全是一致的，则就没有平衡的必要。杨文对此也提出了不同看法，认为“如果各种主体的利益是一致的，也就没有冲突，也就无需法律平衡。”〔43〕然而笔者不得不指出，杨文在这里是曲解了公共利益与个体利益一致的含义。平衡论从未断言各种主体的利益是一致的，而是说“国家利益、公共利益与个人利益在根本上和整体上是一致的、统一的，这是平衡论存在的客观基础”。〔44〕杨文却有意忽略了“根本上、总体上”的限制性描述。事实上我们之所以说“根本上、总体上”的一致，恰恰是因为认识到局部的、非根本的冲突之存在，有冲突才需要平衡，有根本的一致才可能平衡。

关于公共利益与个体利益的冲突与平衡，杨文还指出：“就社会关系状态来看，社会主要表现为冲突，法律正是建立在这一基础上的，但它却难以平衡”。〔45〕笔者对这些论述有两点想予以说明。其一，杨文在这一部分的论述中，自相矛盾之处颇多。杨文首先说“没有冲突社会就不能存在下去”，〔46〕但同时又认为“法律要解决冲突，从而减少冲突与矛盾而趋于一致”。〔47〕一方面认为“如果妄称科学地平衡各种利益，努力使它们协调一致……将是徒劳无益的”〔48〕，同时又认为“法律解决冲突的最佳效果为冲突双方利益和价值体系的一致”〔49〕，这些表述，前后使人有不知所云之感。其二，杨文在这里试图表明的观点归结为一句话，就是法律要调解冲突，但却难以实现平衡。

笔者认为，从逻辑上看，难以实现平衡并不等于不需要实现平衡，也不等于完全不可能实现平衡，而仅仅是表明平衡有难度而已。对此我们并不否认，而正是因为承认这种难度的存在，才更认识到完善行政法上平衡机制的紧迫性和艰巨性。无论如何，对于一种有价值的东西，我们并不应该因其有难度而放弃对它的追求。

「注释

〔1〕平衡论为北京大学罗豪才教授首倡。自1993 年正式提出以来，引出了许多讨论。近几年来，这一理论有了不少发展。据笔者了解，有关平衡论的论文集及论著亦将于近期出版。

〔2〕有关这些观点， 参见武步云：《行政法的理论基础-公共权力论》，《法律科学》1994年第3期； 叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，《中央政法管理干部学院学报》1995年第6期； 陈泉生：《论现代行政法学的理论基础》，《法制与社会发展》1995年第5 期；崔卓兰：《行政法观念更新论》，《吉林大学社会科学学报》1995年第5期，等。

〔3〕杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》， 《中国法学》1996年第2期第69页。

〔4〕同〔3〕。

〔5〕同〔3〕。

〔6〕王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989 年版，第22—27页。

〔7〕同〔6〕。

〔8〕杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》， 《中国法学》1996年第2期第69页。

〔9〕这些分析和论证可以参见罗豪才等：《现代行政法理论基础》，《中国法学》1993年第1期； 沈岿：《试析现代行政法的精义-平衡》，《行政法学研究》1994年第3期； 王锡锌：《再论现代行政法的平衡精神》，《法商研究》1995年第2期，等。

〔10〕同〔8〕。

〔11〕同〔8〕。

〔12〕《辞海》（缩印本），上海辞书出版社。1989年版，第48页。除哲学上意义外，平衡实际上还有多层含义。

〔13〕杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，《中国法学》1996年第2期第69页。

〔14〕罗豪才等：《现代行政法理论基础》，《中国法学》1993年第1期第54页。如果仅从现象上看，行政法恰恰是一种“非平衡法”， 但是透过非平衡的现象，行政法的内蕴基本矛盾要求其由不平衡走向平衡。参见王锡锌、陈端洪：《行政法性质的反思和概念的重构-访北京大学罗豪才教授》，《中外法学》1995年第2期。

〔15〕同〔13〕。

〔16〕同〔13〕。

〔17〕同〔13〕，第68页。

〔18〕例如，武步云在其《行政法的理论基础-公共权力论》一文中就持这种观点。见《法律科学》1994年第3期。

〔19〕杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，《中国法学》1996年第2期第69页。

〔20〕同上，第70页。

〔21〕《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1989年版，第706 页。

〔22〕转引自A·J·M·米尔恩：《人的权利与人的多样性》， 中国大百科全书出版社1995年（中文）版，第118页。

〔23〕 Karl Welman， A New View of Human Rights， in HumanRights， ed. S·Kamenka（London：Edward Arnold，1978）

〔24〕郭道晖：《论权力与权利的对立统一》，《法学研究》1990年第4期第2—3页。

〔25〕汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第257页。

〔26〕同〔24〕。

〔27〕同〔24〕。

〔28〕同〔24〕。

〔29〕同〔24〕，第3—4页。

〔30〕杨解君：《关于行政法理论基础若干观点评析》，《中国法学》1996年第2期第70页。

〔31〕关于特别权力关系论的主要观点及评析，参见M.P.Singh， German Administrative Law，Springer-Verlag，1985，P4.

〔32〕同〔30〕，第71页。

〔33〕童之伟：《公民权利国家权力对立统一关系论纲》，《中国法学》1995年第6期第17页。

〔34〕杨解君：《关于行政法理论基础若干观点评析》，《中国法学》1996年第2期第70页。

〔35〕《中华人民共和国行政处罚法》第3条，第49条。

〔36〕Justice William O·Douglas‘s Comment in JointAnti—Fascist Refugee v. McGrath，See United States CourtReports（95Law Ed. Oct. 1950 term），The Lawyers Co—operative Publis-hingCompany，1951，P858.

〔37〕B·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版， 第5页。

〔38〕同〔34〕，第71页。

〔39〕夏勇主编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版，第3页。

〔40〕A·J·M·米尔恩：《人的权利与人的多样性》， 中国大百科全书出版社1995年版，第123页。

〔41〕童之伟：《公民权利国家权力对立统一关系论纲》，《中国法学》1995年第6期，第17—18页。

〔42〕鲁道夫·冯·耶林：《为权利而斗争》，耶林曾就权力与权利的平衡作过一个非常深刻的隐喻。见梁慧星：《民商法论丛》第2 卷，法律出版社1994年版第12页。

〔43〕杨解君：《关于行政法理论基础若干观点评析》，《中国法学》1996年第2期第68页。

〔44〕罗豪才等：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期。

〔45〕同〔43〕，第70页。

〔46〕同〔43〕，第70页。

〔47〕同〔43〕，第70页。

〔48〕同〔43〕，第70页。

第15篇

在构建社会主义和谐社会和完善法制建设的大背景下，我国的法治进程取得了长足的进步，特别是政府形象在民众心目中有了广泛的提高。通过政府转型、加强内部监督和管理等措施，我国行政主体和行政相对人之间的关系已经悄然发生了变化，由以前的管理与被管理变成了现在的服务与被服务，无论是抽象行政行为还是具体行政行为都已经基本步入正常轨道，做到了有法可依。但是，随着国民素质的不断提高，人们对政府的要求越来越高，再加上我国法制现状和政府职能改革尚不彻底等因素的制约，以前常谈的行政不作为案件还是时有发生，"民告官"事件仍屡现报端。行政不作为给群众带来的后果极其严重，大大超过官员。行政不作为最为直接的体现是办事效率低下，政治敏感性不强，对群众漠不关心，对待工作得过且过。而一旦出现事故而又互相推脱，互相隐瞒。用孔子的一句话来仿说就是"行政不作为猛于虎"。最后的结果将导致民众对政府的不信任，严重影响我国建设社会主义和谐社会和法制建设进程，这将是我们最不愿意看到的。

一、行政不作为的隶属性分析

（一）国外理论探讨

大陆法系国家有完善的行政行为概念，但都没有专门给行政不作为下定义，这是一大缺陷。但是这一缺陷在大多数国家的行政救济理论中得到了补充。如德国行政行为制度中没有单列出行政不作为的概念，但是他们存在专门的行政不作为诉讼制度。（平特纳，1999）该项制度架构了一个完整的行政不作为基础理论和公民权益保障体系。又如，日本学者认为，宪法上的不作为和行政法的不作为，其一般定义与刑法上的不作为概念无异。（三浦隆，20__）英美法系国家虽然没有对行政不作为下定义，但却明确提出了行政不作为的概念，且在一些法律规定中明确了其含义。如英国这一规定：行政不作为表现为行政机关的不予答复或延迟答复。（欧元军，20__）

（二）行政不作为的历史演变

行政不作为的概念来源于给付行政，只有在给付行政时代，国家才负有责任以积极的态度具体提供各种给付，以解决公民的生活需要，即保障公共福利。给付行政始为德国E.Forsthoff所用，他认为"行政主体照顾人民之生活，提供有关瓦斯、电器、自来水等供给事业、通讯、运输等事业的一连串行政作用"，统称为给付行政。后来德国学者将此概念加以扩充，认为凡利用授益行政直接促进社会成员的利益的公共行政活动，为广义的给付行政。

20世纪20年代的全球经济危机沉重打击了资本主义世界。人们认识到绝对的个人自由、国家行政处于消极地位，只能导致经济垄断与危机，以及社会贫富差距的加剧，失业人数剧增等一系列的问题，人们转而希望国家以万能之手，对国民经济进行宏观调控，这在经济学上出现了美国的凯恩斯主义，在行政法上，便使积极行政占了上风。同时，由于工业化及城市化的发展，个人生存更显不易，这时人们更强调对自由权之外的生存权的保障，要求国家提供生存给养。因此政府顺应社会发展的潮流，以积极的态度介入公民的各项生活领域，发挥给付职能，以保障公民的基本利益。如果行政主体应为给付而不为，就要负行政不作为的责任。在这种理念和法律制度的支配下，公民从国家处得到生存所需的给付，也就不再是一种恩赐而是一种法律上的权利（生存权的延伸）。行政机关如果怠为行使管理职责或照顾职责的，则须承担的就不再是政治或道义上的责任，而是法律责任。因此，历史发展到给付行政时代，行政不作为才被正式提上公民救济的范畴，行政不作为的概念因此而产生了。

（三）我国行政不作为的概念和特征

在我国的行政法学界，对"行政不作为"的基本含义还没有形成统一的认识，其理论分歧和争议的焦点主要反映在不作为的主体方面。概括而言有以下三种观点：

1．行政主体说。该说认为行政不作为违法是行政主体所实施的、违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系尚未构成犯罪的行为。这种观点主要是受"控权论"的影响，认为行政法的作用主要是对行政权的控制和监督，行政主体在行使职权的过程中违反行政法律规范，才构成行政不作为违法。（罗豪才，1996）

2．行政相对人说。这一学说认为，行政不作为违法是指行政管理相对人违反行政法律规定的作为义务，侵害受法律保护的行政关系尚未构成犯罪的行为。这种观点主要受"管理论"的影响，认为行政法是归家进行管理的法，将行政不作为违法仅限于行政相对人违反行政法律规范的行为。

3．行政法律关系主体说。该说认为，行政不作为违法是指行政法律关系主体（包括行政主体和行政相对人）违反行政法律规定的作为义务，侵害受法律保护的行政关系尚未构成犯罪的有过错行为。这种观点主要是受"平衡论"影响。（罗文燕、田信桥，20__）

上述三种观点的共同之处在于都认为行政不作为违法是违反行政法律规范的行为。如果仅基于这一因素考虑，无论是行政机关行政公务人员还是其他组织和个人都可能实施违反行政法律规范的行为。也正因如此，才会出现上述关于行政不作为违法概念的不同观点。但我们认为，上述第一种观点更具合理性。理由在于：行政违法是与行政合法相对而言的。既然在行政法中，行政合法性原则是就行政主体提出的要求，与此相对应的行政违法针对于行政主体及其行为而言更为妥当，而行政不作为违法作为行政违法的一种典型现象，就其主体而言，也不能超出行政违法主体的范畴。（崔卓兰，20__）而且，将行政不作为违法界定为行政主体不作为，也与各国行政法学上关于行政不作为违法的理解相一致，故更容易被接受。因此，我国行政法学界对于行政不作为违法的概念表述为：行政不作为是指行政主体负有积极履行法定行政作为义务（依职权的法定义务和依申请的法定义务），并且在能够履行，即有条件、有能力履行的情况下而没有在程序上履行或者在法律对此行政行为的履行期限已做出了明确限定的情况下的不及时履行状态。

由此概念我们可以看出，行政不作为应具备以下特征：

1．行政主体负有某种特定的义务，即行政作为的义务。此种义务来自一定的法律规定和法律事实，具体有：行政主体的先行行为带来的义务；法律中具体规定行政主体应该作为的义务；维护公共利益所产生的义务等。

2．行政主体未履行的是具体行政行为义务。行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为，目前除《 行政复议法》规定少数几种抽象行政行为可以复议以外，尚不见其他行政法律、法规规定对抽象行政行为违法应该如何救济，更不用说如何追究此种不作为的法律责任。

3．行政主体必须具有履行相关作为义务的能力。

4．行政主体履行作为义务有一定的期限要求在法律有明文规定的情况下，依法律的规定，若是法律没有做出明确的规定，应该依合理的期限。

5．行政主体的作为义务还应该是一种程序上的义务。所谓程序上的作为义务是指行政主体对当事人的申请应当做出明确的意思表示或行为。

6．行政主体的作为义务应当是兼具实体意义和程序意义的

二、行政不作为的成因及危害

（一）行政不作为的成因

1．行政机关及其工作人员意识。行政不作为是行政机关的权利与义务相脱节，只注重行政权力二忽略了义务。这与行政机关的责任意识是分不开的。有些行政部门责任意识淡薄，缺少主人翁精神，就会产生行政不作为现象发生。

2．管辖权交叉。由于我国行政法律、法规的规定多而杂，难免产生管辖权交叉现象，根据这个法律归甲管辖，而根据另一个法律则归乙管辖，这种现象导致一些部门盲目寄希望于其他部门，产生不作为结果。（李艳梅、董翔宇，20__）

3．责任追究力度不大。现在我国的行政立法大多是针对行政相对人的，而对行政主体的规范却很少，即使有也没有责任承担方面的具体规定，这样就容易导致行政主体怠于履行义务，产生行政不作为违法现象。

4．监督机制没有发挥应有作用。现在我国的行政监督机制很多，包括权力监督、司法监督等等，但是监督不力现象确实存在。主要原因是监督机构过于分散，实际上形成了多头管理；监督程序也不完善，操作不规范等。

（二）行政不作为的危害

1．社会危害。行政不作为是行政主体不做或少做权限内该做的事，该为而不为法定职责，严重阻塞国家法令的畅通，使国家本应发挥重大作用的法律法令削弱、收缩，使行政相对人乃至社会公共利益得不到应有的维护。这对我国现阶段建设法治国家有极其坏的影响，有很大的社会危害性。（黄德林、夏云娇，20__）

2．行政主体。对行政主体而言，过多的行政不作为必将导致其在广大人民群众和行政相对人心目中的印象恶化，这对行政主体的长远发展是很不利的，对行政主体实施具体行政行为时也会遇到很多不必要的麻烦，不利于行政主体依法行政。

3．行政相对人。行政不作为对行政相对人的影响是最大也是最直接的。国家行政机关及其工作人员，通常是以作为和明示的方式实现国家的行政管理职能，这种管理职能是法律赋予的必须履行的硬性规定。但如果国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。

三、行政不作为的救济理论

（一）行政不作为的救济途径和立法现状

1．行政不作为的救济途径。目前，行政不作为的救济途径主要有行政复议、行政诉讼、行政赔偿三种。（胡建淼，20__）行政复议是行政系统内部解决行政争议的一项重要的法律制度，在当今世界各国和地区广泛存在，只是名称和具体内容各有不同。如法国称之为"行政救济"，英国称之为"行政裁判"，美国称之为"行政上诉"，日本称之为"行政审查"，韩国及我国台湾地区称之为"行政诉愿"等。所谓行政复议，是指自然人、法人或其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益，依法向法定的行政机关提出申请，由法定的行政机关进行受理、审查，并做出相应决定的监督行政制度的行政救济制度。行政诉讼是指公民、法人会其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法向人民法院提讼，由人民法院对这一具体行政行为是否合法进行审查并做出裁判的活动。它是行政救济的一种终极方式。行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法执行职务时，对公民、法人或其他组织合法权益造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。（皮纯协、杨成福，20__）

2．行政不作为救济的立法现状。由于行政不作为救济主要有上述三种方式，所以相应的应适用《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政诉讼法》、《行政复议法》）的相关规定。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）是相对人受到损害后要求国家赔偿的法律依据。复议、诉讼、赔偿三大救济手段在《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的保障下发挥了相应的作用。《中华人民共和国宪法》第41条规定："中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。""由于国家机关和国家工作人员侵犯了公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。"上述规定的"国家机关"自然包括行政机关，"违法失职行为"也包含行政不作为行为。在根本大法中我国已将行政不作为纳入了救济范畴，这在法制建设上有极其重要的指导意义。虽然我国法律对行政不作为的救济已有许多规定，但是，还有待于全面深入的研究并完善，否则，不利于对行政相对人合法权利的保护，不利于依法治国战略的实施，不利于和谐社会的构建，同时还会滋生腐败现象，严重影响行政机关的形象。

（二）行政不作为救济原则

1．行政内救济优先和司法最终救济原则。在我国，行政内救济主要指行政复议。行政内救济优先和司法最终救济原则，是指相对人应首先通过行政内救济保护自己的权利，当行政内救济不能解决或当事人对行政内救济的解决结论不满意时可向法院提讼，请求救济。（林莉红，1999）美国通过判例确定的穷尽行政救济原则就是行政内救济原则的体现。即除规定外，当事人在寻求救济时，首先必须利用行政机关内部存在的最近和最简便的救济手段，然后才能请求法院救济。行政内救济可能出于法律，也可能出于行政法规的规定。不论何种情况，法院为谨慎起见，要求当事人首先利用行政救济手段。与穷尽行政救济原则相关，美国法院在审理行政案件时适用的又一个规则是当事人未在行政程序中提出的问题，不能在司法审查中提出，其理由是没有给予行政机关首先考虑和解决问题的机会。美国的规定充分肯定了行政内救济的地位，肯定了行政机关拥有解决问题的权利。

2．救济机构地位的独立性原则。救济机构地位的独立性原则，要求实施救济的机构应当保持独立的地位，特别是在机构设置上保持独立，从而使得救济机制在动作时既不偏袒原告，也不偏袒被告。实施救济的机构无论是复议机关还是人民法院，都应保持独立地位，自主行使权利，不受任何个人和其他组织或部门的控制。这种独立性在很大程度上可以理解成中立性，不偏袒任何一方，特别是不能偏袒行政主体一方。（周佑勇，1997）在我国，行政机关是权力机关的执行机关，这样的地位决定了其与相对人发生冲突时，无形中占有优势地位。特别是在行政内救济中对行政主体一方 的偏袒现象时有发生，极大地损害了相对人的利益，败坏了社会风气。因此，强调救济机构的独立地位尤为重要。强调"在机构的设置上保持独立"要求行政救济机构与行政机关中的其他部门分离，具有专门的组织体系和专业人员，不受其他部门和人员的支配和控制。（李艳梅、董翔宇，20__）

（三）对现在我国行政不作为救济理论的浅见

1．对我国三大救济方式的总体看法。虽然我国有三大行政救济方式，也有三大相关法律规定，但是细究起来，我国行政不作为的救济制度并不完善，尚存在诸多问题，无论是在相关的救济条款还是救济原则、救济范围等方面都或多或少的存有缺陷，有待完善。（王周户、王麟，20__）本文拟通过理论和立法方面的完善，进一步寻找阻碍司法实践中各项救济措施落实到位的原因，并加以解决。

2．我国行政不作为救济理论之具体缺陷。第一，行政不作为的救济对象欠确切。《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》对行政不作为的救济对象均有规定。《行政诉讼法》第11条规定了人民法院受理公民、法人、其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的。《行政复议法》第6条规定，有下列情形之一的公民、法人或其他组织可以依照本法申请行政复议：认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证的证书，或申请行政机关审批登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。从上述规定可以看出我国法律主要采用列举式规定了行政不作为的救济对象，即申请行政机关颁发许可证、执照、资质证和资格证的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。在这三种情况下，行政相对人可以提起行政复议或行政诉讼，符合国家赔偿条件的还有权获得国家赔偿。但是，根据行政主体行使职权的条件不同，可以将行政行为分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。而我国《行政复议法》和《行政诉讼法》未将依职权的行政不作为纳入救济范围，救济对象规定的范围过窄。第二，行政不作为的救济范围过窄。根据我国法律的规定，行政不作为的救济范围是侵害相对人合法权益的具体行政不作为。但与此相对应的侵害公共利益的行政不作为以及对抽象行政不作为的侵害在我国却得不到有效的法律救济。对于侵害公共利益的行政不作为，它所造成的后果，大多体现为直接侵犯了具体行政相对人的合法权益。但在某些情况下，行政不作为也有可能侵犯公共利益。比如公安机关对在公共汽车上盗窃该车上公共物品的小偷放任不管，就损害了公共利益和公共秩序。既然实践中存在这种侵害公共利益的行为，那么在立法上就应相应地做出规定，使立法进程与现实发展和谐一致。这不仅有利于相对人权利的保护，更有利于整个社会秩序的良好发展。对于侵害相对人权益的抽象行政不作为来说，因为抽象行政不作为是行政主体针对不特定的人或事做出的具有普遍意义的行政不作为，表面上与行政相对人关系不大，所以通常不为人们所重视。但是现实生活中确实有抽象行政不作为的现象存在，既然有抽象行政不作为现象存在，就应建立一个合法的审查机制，特别是司法审查机制，从而解决这些问题。通过相应的司法审查机制对抽象行政行为进行救济的做法值的借鉴。因此，我国应允许利害关系人申请废除或修改已丧失存在依据或与目前形式相悖的行政法规和规章，只有这样才能使涌现出的各种问题得以及时地发现，并且做到有法可依。第三，我过现行法律法规对行政不作为的具体表现形式没有做出明确规定，这样对行政主体行政不作为难以定性，对行政不作为的认识也难以上升到理性层面，导致行政主体有时候都不知道一个行为是不是行政不作为，对处于相对弱势的行政相对人来说更加糊里糊涂，这样既不利于行政主体的自身建设，也不利于维护行政相对人的合法权益，更不利于法院和行政复议机关解决问题。