环境影响评价论文范文
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第1篇
环境监测以环境为对象，利用科学的手段，包括生物法、物理法等，定量评价、定性分析环境对象当中的物质类型与结构，在此基础上总结出环境污染的程度以及变化规律等。环境影响评价当中的环境监测的基本内容可分为如下两个部分：
(1)调查阶段的环境监测
调查阶段的环境监测，其主要的工作内容与最终目标就是制定合理的环境监测方案。在方案的制定过程当中，生产建设项目的评价等级是必须要加以考虑的重要因素。以此为基础，对环境监测的对象、环境监测的因子进行深入的明确，同时指明环境监测的具体范围，利用科学的监测手段，完成环境监测方案的制定工作。
(2)竣工验收阶段的环境监测
竣工验收阶段的环境检测主要目标直接决定着该阶段的环境监测内容，在前期监测的基础上，基于确保环境指标达标的目的，必须要在竣工验收的阶段实施更为严格的环境监测，环保设备的运行、污染物的排放等均是该阶段的主要工作内容，得出该阶段的环境监测数据，进行最终的环境影响评价工作。
2环境监测在环境影响评价中的作用
(1)贯穿环境监测环境影响评价的全过程
环境监测并不是独立于环境影响评价而存在的，其贯穿于环境影响评价中的作用，无论是调查阶段，抑或是竣工验收阶段，环境监测均体现出极其重要的作用。调查阶段的分析与预判，竣工验收阶段的环保设备维护与污染物的排放控制等，均要在环境监测的技术支持下才能顺利实现。项目方委托环境评价，评价单位首先进行的监测对象是项目的拟建地，评价本底监测数据，完成项目的建设工作之后，先令其运行2个月，随后进行项目的验收工作，预测与评价环境影响的要素，环境监测涉及到环境影响评价的评价初期、建设期、运行期、后评价期等。
(2)环境影响评价的数据支持由环境监测提供
在进行环境影响评价的过程当中，其核心的评价依据为环境监测数据。鉴于此，正式展开环境影响评价之前，环境监测部门的工作应当率先加以落实，为环境影响评价提供可靠的数据支持。例如水环境、噪音环境、大气环境等均需要在环境监测的基础上进行评价分析，项目完成建设之后，新的环境影响因素出现的可能性以及项目拟建设地的环境可载力分析同样需要在环境监测数据的支持下完成。水环境、噪音环境、大气环境等是否达到区域的质量要求，特定地域的环境容量是否足够也是需要重点考虑的，建设工作依据判定结果而进行。
(3)环境监测对环境影响评价的监督作用
在目前的环境评价体系当中，可用于环境影响评价监督的有效方法比较多，环境监测是其中最具代表性的一种。在项目建设完成之后，该项目对于环境的具体影响、能否适应区域环境的实际要求等均需要在环境监测的监督下进行。环境监测的数据源于实际的考察与全方位的监测，评价项目建成之后。区域环境得到了改善或者是恶化，例如大气环境、噪音环境、水环境等方面，生态环境的空间变更以及时间变更均需要根据环境监测的具体数据进行判断分析，在环境监测的监督作用之下，环境影响评价的科学性与准确性可得到更为有效的保证。
3环境监测存在的主要问题
目前，在我国的环境影响评价工作当中，环境监测依旧存在着部分问题，集中体现在监测操作有欠规范、监测的数据有欠精确两个方面，具体如下：
(1)监测操作有欠规范
在进行环境影响评价的工作过程当中，时间、费用等均是其中比较突出的制约因素。在此前提下，环境影响评价的部门常会将环境监测的具体内容进行压缩与省略处理，导致环境监测的具体内容残缺不全，难以反映出真实的监测情况。再加上监测部门的操作也存在着很大的问题，违规操作的现象并不鲜见，集中体现在时间指标的确定方面，土壤样品的制备流程不完善，噪音与大气数据的监测工作也并未得到全面的落实。
(2)监测的数据有欠精确
环境监测数据有欠精确的根本原因在于监测的频率过低以及监测的点位不足两个方面，监测的数据有欠精确直接降低了监测数据的代表性，最终所得出的结果难以真实而全面地反映出建设项目周边生态环境的具体情况，也就无法采取具有针对性的解决措施，环境影响评价工作流于形式，无法起到预期当中的作用。
4提高环境监测水平的可行性建议
针对上述环境监测存在的主要问题，基于环境监测在环境影响评价中的作用，需要采取具有针对性的解决措施，主要包括落实监督工作、引进先进技术、完善环境影响评价的经费与进度制约机制、提高环评与监测工作人员的专业素质等措施，具体如下：
(1)落实监督工作
贯彻落实监督工作是保证环境监测在环境影响评价当中能够发挥出最大作用的关键性前提之一，如果监督工作无法落实或者是落实的程度不足，均会对环境影响评价造成诸多的负面影响。笔者认为，贯彻落实环境监测的监督工作，核心在于确保有权威的专家学者参与到环境影响评价报告的审查工作当中，其监督审查的关键内容为项目的各项监测内容与监测数据。
(2)引进先进技术
在环境监测工作当中，引进具有先进的技术手段，如GIS、RS、ES等，对监测点位进行精确的定位，以便获取精确度更高的监测数据，从而为环境影响评价提供可信度更高的数据资料，确保环境影响评价工作的科学性。
(3)完善环境影响评价的经费与进度制约机制
项目的进度与经费是环境监测工作的主要影响因素，鉴于此，建议建立并完善环境影响评价的经费与进度制约机制。例如：在进行项目评审的过程当中，综合考虑本项目的难度等级、环境指标要求等内容，以时间进度作为主要的评审条件，经费则作为辅质的评审条件，以期从根本上杜绝环境监测罔顾客观条件，急功近利的行径。
(4)提高环评与监测工作人员的专业素质
环评工作人员与监测工作人员是环境监测工作的“主力军”，所以，想要提高环境监测的工作质量，就必须要从这二者着手，切实提高其专业素质，同时提高其对于环境监测工作的认知程度，明确进行环境监测工作的必要性与现实意义，严禁因经费以及进度而对环境监测工作进行压缩与删减，影响环境监测工作的整体质量。
5结语
第2篇
论文摘要：环境影响评价是为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。公众参与是环评机制能够发挥效用的关键。我国目前的公众参与环评机制在适用范围、具体程序和法律责任方面存在诸多不足，使环评制度在很大程度上流于形式。为落实环评中的公众参与机制，应当借鉴其他国家和地区的立法经验，对公众参与环评的信息公开；公众参与方式等规定进一步完善，真正形成“阳光环评”，“民主环评”的机制。
改革开放以来，我国的国民经济取得了重大成就，但伴随的环境污染也日益加剧，无论是每年春季北方的沙尘暴还是2007年夏天江苏太湖流域爆发的蓝藻危机无不向世人敲响了警钟。面对环境的恶化，我国环保制度的不健全，特别是环境影响评价制度的流于形式难辞其咎，这一旨在预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的重要环境法律制度，由于公众参与机制的缺失，在实践中基本被扭曲，几乎没有起到其应有的把关作用，导致大量破坏环境的项目仍在不断上马。厦门PX项目和北京垃圾发电项目风波就使我国公众参与环评机制的严重不足暴露无遗。在这两起事件中，由于项目立项审批过程中公众参与机会的缺失，使得厦门市民只能通过百万短信，北京市民用汽车堵住填埋场大门的激烈方式抗议。应该说在上述事件中，真正酿成争议和冲突的，不仅是PX项目和垃圾发电项目可能带来的化学污染，更是不透明的环评决策过程本身。民意的表达在上述事件中最终起到了一定的作用，厦门市于5月30日上午宣布暂缓PX项目建设，国家环保总局也于6月7日宣布环保总局立即将对厦门市全区域进行规划环评，并建议北京市海淀区垃圾焚烧发电项目在进一步论证前应予缓建。不少媒体称之为“民意的胜利”。民意在此虽得到了一定的胜利，但其胜利的时机和方式却令人不由疑问：我们的民意，为什么只能以这样事后“倒逼”的方式出现?固然，“倒逼”也是博弈的应有之义，但相对于事前、事中的公众参与，“倒逼”式民意不论对公众还是对于地方政府，都是一种距离圆心最远、代价最大的互动。这两起事件迫使我们不得不对我国环评公众参与机制重新进行审视：环评对规划和建设项目而言是否只是可有可无的形式?公众参与对于环评是否真的无足轻重?我国目前的环评公众参与机制尚存在哪些不足?如何完善环评公众参与机制，保障公众切实参与相关决策过程，使民意得到真正的表达和考虑?这些都是我们必须直面的问题。
一、公众参与对环评的意义
环境影响评价是通过对拟开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响进行调查、预测和评价，从而提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环评作为一种“防患于未然”的方法，其效果要远远好于在损害发生之后再进行事后恢复的救济对策。因此，当美国于1969年在(国家环境政策法(NEPA))中首创了环评制度之后，这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。我国也于2002年通过了《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)，正式建立了环评制度。
实践中，环评制度作为一项正式的法律制度在西方国家(地区)以及国际社会确立的过程，也是公众参与作为促进决策民主化的手段渗透到政府环境决策中的过程。“公众参与”或者说“利益相关方介入”，一直都被认为是环评的最基本原则。在环评制度中引进公众参与机制，已成为人们的共识。公众参与对环评制度的意义主要在于：
第一，公众参与有助于确保环评的民主性和公正性。
它可使项目影响区的公众能及时了解关于环境问题的信息，有机会通过正常渠道表达自己的意见，使各种利益冲突和主张都能够得到倾听、辨析，确保每个利益群体能够获得程序上公正的对待，从而使政府的环境决策更容易获得认同和支持，也有利于说服反对者减少冲突。公众参与的这种程序价值意义重大，正如有学者指出的，我们不能要求决策绝对“科学”、“正确”，却必须要求其绝对具有合乎法治原则的正当性。如引起争议的厦门PX项目和北京海淀区垃圾发电项目中，姑且不论PX项目是否真有巨毒，垃圾焚烧排放的二恶英会否致癌，但如果上述项目在上马之前能够真正在环评阶段让公众周知该项目的详细情况和可能的环境影响，倾听、辨析了各方意见之后再作出决定，至少不会招致现在这样激烈的反对。
第二，公众参与还有助于提高决策的科学性。
从传统上看，政府虽然可以代表公众实现公共利益，但其容易受短期经济利益目标的诱惑，偏离环境利益的公共性基础。地区利益和任期内“政绩”的不良激励以及命令式的行政手段带来的高成本、低效率都使单纯的政府管理模式难尽人意。而公众由于是环境污染和破坏的直接受害者，他们对环境问题有切身的感受和认识，因此对环境保护最有发言权，做出的评价也比较公正。建立公众参与环评的正常机制，让公众帮助辨析项目可能引起的重大尤其是许多潜在环境问题，了解公众的看法、意见和建议，可以集思广益。提高决策的科学性和合理性，提升开发活动效率，也可避免因盲目上马而造成的环境损害和巨大浪费，减少因为项目的开发而导致的污染纠纷，避免矛盾的激化，起到稳定社会的作用。
第三，公众参与环评机制还有利于提高公众的环境意识。
它不仅为公众保护自己合法权益提供了法律武器，也起到了动员全社会的力量，充分发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作的作用。在我国经济建设飞速发展，环境保护纷繁复杂的情况下，公众参与的迫切性和必要性就更加突出。
总之，公众参与是环评制度中的关键性环节，其是否落实直接制约着环评制度效果的发挥。因此，目前世界上绝大多数有环评立法的国家，几乎均将公众参与作为环评程序的重要组成部分。其基本目的在于通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，使政府在对污染性设施的设厂或开发活动的审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止环境侵害。
二、我国环评中公众参与机制的不足
我国的环评制度始于20世纪70年代末。1979年9月颁布的《环境保护法(试行)》在第6条，第7条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性的规定，但早期的中国环评过程中几乎没有公众参与的法律地位。1996年修改的《水污染防治法》第一次规定了“公众参与”的内容。该法第13条第4款规定：“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见。”其后颁布的《环境噪声污染防治法》第13条第3款，《海洋环境保护法》第10条，《大气污染防治法》第9条以及《建设项目环境保护管理条例》第15条作了类似的规定。但是，这些法律法规只是对公众参与环评制度作了一个原则性的规定，至于具体如何实施，公众参与的范围、方式、程序等，都没有作出详细的规定，使得该制度在实践中难以操作。
2002年通过的《环评法》是中国第一部有关环评制度的专门立法。其中对公众参与环评作了较为详细的规定。2006年2月5日，国家环保总局又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对建设项目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式，如座谈会、论证会、听证会的程序等作出了进一步详细的规定，增强了公众参与建设项目环评的可操作性。
但从厦门PX和北京垃圾发电等项目环评的实施效果和目前令人吃惊的高达99％的基本建设项目环评通过率来看，我国目前的环评制度在很大程度上仍形同虚设，而这主要是由环评中的公众参与机制的不足造成的。
1公众参与环评的范围不够广泛。根据《环评法》和《暂行办法》的规定，只要求需要编制报告书的专项规划和建设项目才需要征求有关单位、专家和公众的意见，因而除国家环保总局下发的《建设项目环境管理目录》规定的应编制环评报告书的项目以外，其他规划和建设项目均可以合法地避开公众参与制度。但现实中，造成污染纠纷的恰恰是中、小型企业和“三产”服务业。而对专项规划以外的一般规划和专项规划中的指导性规划的环评未规定公众参与，对重大经济决策则未纳入环评，这说明我国的战略环境影响评价制度还没有建立，不利于对环境的综合、长远保护。
2公众介入环评的时机较晚，参与的阶段较少。《环评法》规定公众介入环评的最早阶段是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前。这一阶段，很多意见已经形成，往往很难再通过公众的影响来将其改变。对此，《暂行办法》将公众介入环评的最早时机提前到建设项目在确定了环评机构之后7日内，建设单位就要将相关信息以及征求公众意见的主要事项和公众参与方式予以公告。这是一项非常重要也是非常好的规定，它使公众可以在项目进行环评的初期即介入到环评过程中去，使相关建设单位和环评机构可以在论证初期即能倾听公众的意见。但相对于国外的规定而言，我国公众介入环评的时机仍显得较晚。
根据现有规定，只有那些对环境可能造成重大影响、应编制环境影响报告书的建设项目才要求公众参与，而对可能造成轻度环境影响或影响很小，应编制环境影响报告表或填报环境影响登记表的建设项目则不作公众参与的要求。但在审查项目对环境影响的大小，决定对项目是否需要进行环境影响评价的过程中，公众无法得知相关信息，更无从表达意见。而在美国环境评估书(EA)程序中，如果EA认为拟议行为不会对环境造成重大影响，不需要制作环境影响报告书(EIS)，则至少主管机构应当将该结果通知公众。尽管美国NEPA和CEQ规则并没有强制主管机构在该阶段纳入公众参与的程序，但是法院在对这个问题的看法上更倾向于要求公众参与。而我国台湾地区则强制要求主管机关应于收到环境影响说明书后50日内，作成审查结论并公告，如果决定不进行第二阶段的环境影响评估，则由开发单位召开公开说明会说明情况。我国香港地区《环境影响评估条例》也规定，环境许可证的申请人在向环境署长申请环境影响评估研究概要时，应在向署长呈交工程项目简介之日的翌日，就备有该工程项目简介一事在中英文报刊上刊登符合署长规定格式的广告。上述规定表明不少国家或地区的公众可以在对项目是否需要进行环评的早期审查阶段就能介入环评过程，发表意见。并且，其公众对环评的参与往往贯穿其全过程。而我国的公众参与目前则主要是在环境影响报告书的制作阶段，尽管《暂行办法》增加了环评报告书审批阶段环保部门征求公众意见的规定，但这些规定大多为任意性而非强制性条款，腊辞多为“可以”而非“应当”，也未规定应对公众意见作出何等回应。
3环评中的信息公开制度不够健全。2002年的《环评法》虽规定了公众参与，但对环境信息公开的规定却几乎是一片空白，这严重制约了公众对环评的实际参与。公众参与环评的前提是对环境信息的掌握，公众只有在获取充分、准确、及时的环境信息时，方能作出有意义的意见表达，否则对环评过程的参与就不会取得预期的效果。
《暂行办法》第一次对环评中公众参与的前提要求——环境信息公开作出了规定，可以说是在保障公众切实参与环评方面迈出了一大步。
《暂行办法》对环境信息公开的时间、内容、方式等的规定弥补了《环评法》的不足，但仍然存在一些不足：(1)《暂行办法》对公告和征求公众意见的期限只要求不得少于10日，区区10日的期限明显过短，无法使公众及时了解相关信息并充分考虑，易使公众参与流于形式。反观国外《环评法》的规定，对公告期限一般都规定不少于30日。(2)《暂行办法》规定：建设单位或其委托的环评机构可以采取在当地的公共媒体上公告，公开免费发放包含相关信息的印刷品或其他方式公开信息。该规定看似完备，但在实际操作中却因其赋予了建设单位较大选择权而易被扭曲，建设单位完全可以以他们认为便利而非便于公众周知的方式信息公告。相比之下，其他国家或地区对信息公开方式的规定则详细、严格得多，如我国香港地区《环境影响评估条例》虽只规定了在署长批准的位置备有报告供公众查阅和在报刊上刊登广告的两种公开形式，但这两种方式均是强制性规定，建设单位不能随意以其他方式代替。并且要求供公众查阅的报告文本的数量须符合署长合理规定的数量，刊登广告的报刊必须是一般行销于香港的一份中文报章及一份英文报章、刊登的频率为30天内每10天刊登一次。这种详尽的规定能够较好地保证相关信息能广为周知。
4环评中公众参与主体不够广泛，参与途径过于单一，作用极为有限。根据《环评法》，建设单位或其委托的环评机构应举行论证会、听证会，或采取其他形式征求公众意见，其中听证程序是一种最充分双向互动交流的形式，因而对于公众而言，参与环评的最佳途径无疑是听证。但是，这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权，有可能变相剥夺公众的听证权。规划部门或建设单位既可以采用听证会的形式，也可以根据需要采用公开性较低的调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会方式，而公众只能被动地接受。只要规划部门或建设单位采用了上述其中之一方式，如咨询了几位专家意见，即可被认为已符合了公众参与的要求。即使咨询普通公众的意见，被征求意见的公民、法人或者其他组织也均由建设单位、环评机构或环保部门挑选，并且在听证会的发动上，无法依公众的申请举行听证会，而由建设单位、环评机构、环保部门单方决定是否举行听证会并由听证会组织者遴选参加者。
这种规定使得绝大多数单位都不会采用听证会的形式，实践中采用最多的还是调查问卷的形式。这种做法存在很大的问题：一是调查表的内容往往过于简单，被调查人员对拟建项目的内容、污染状况、治理措施等均不了解，很难发表有价值的意见。二是由于环评工作的时效性，在有限的时间、精力等条件下，往往调查范围窄，调查对象少，代表性差，特别是由于法律没有规定“有关单位、专家和公众的”的范围，有些建设单位在发放问卷时往往选择与项目环境影响没有多大关系的单位、专家和公众，而真正受到影响的却没有机会发表意见。如北京垃圾发电项目环评报告虽然经过了民意调查，但一共只发放调查表100份，收回85份，其中，同意垃圾焚烧项目的占71％，同意垃圾焚烧+综合处理项目的占51％。统计专家蒋妍认为，报告的统计数据根本不能使用。
5对公众意见的反馈机制不健全。《环评法》和《暂行办法》只要求建设单位或其委托的环评机构应将所回收的反馈意见的原始资料存档备查，同时在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。仅仅是“存档备查”易导致环保部门在审批阶段仅根据建设单位或环评机构统计、润饰过的数据、说明来作出判断，不利于了解公众的真实意见。此外，现行法律、法规对环保机构征求公众意见的规定也过于宽松，往往只在环保机构认为有必要时才可以征求意见，也没有规定环保机构应在审批决定中对公众意见采纳与否作出说明。这些，均不利于公众参与的落实。
6对公众参与的救济和相关单位的法律责任规定不明确。《环评法》和《暂行办法》的另一处“硬伤”，则是“法律责任”部分缺少有关公众参与的补救条款。《暂行办法》虽对建设单位、环评机构、环保部门公开环境信息、征求公众意见的义务作出了较为详细的规定，但没有规定公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款。也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定，这可能使得规划部门或建设单位即使不组织公众参与，公众也无法请求法律救济的现象出现。
三、完善我国公众参与环评机制的思考
针对我国公众参与环评机制的上述不足，笔者认为，要使环评制度真正发挥作用，必须从以下几个方面对之加以完善。
1扩大公众参与环评的范围。为减轻或避免有关经济开发活动的宏观决策对环境造成不良影响，科学评估建设项目对环境可能造成的影响，促进经济、社会和环境的可持续发展，应尽可能发挥公众在规划、建设项目环评中的作用。公众参与环评的适用范围，不应仅限于对编制环评报告书的建设项目，而应涵盖到整个环评范畴，为一般规划和非编制环评报告书的项目提供实施公众参与的法律依据。其中对编制环评报告书、环评报告表、登记表等，可按不同的程序来进行公众参与，环评表和登记表可采用相对简易方式进行，但不能取消。
2在环评的各个阶段均应规定公众参与。公众越早介入该环境影响评价程序，公众对于该决策程序产生的影响可能就越大。因此，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当允许公众参与。同时，公众参与应当介入到整个的环境影响评价程序中，每一个阶段都应当有公众参与的声音，
3对环评中的信息公开规定进一步完善。为确保公众在知情的基础上行使参与权利，应对环评中的信息公开作出更为具体、严格的规定，推进“阳光环评”。首先。对环评信息公开的方式要强调信息公开的广泛性，在规定供选择的方式的同时，还应规定必须采用的方式。其次，应延长信息公告和征求意见的时间期限，该期限不得少于三十日，以使公众有足够的时间获取信息并考虑，从而提出相对成熟的意见。再次，对于环境影响报告书草案编制阶段的信息公告，可在进行了项目所在地环境现状调查、开展了工程分析并初步分析其环境影响后即可进行，不必等到环评报告即将报审时才进行。如果此时才进行公告，往往使得公众没有充分的时间考虑并提出相对成熟的意见，评价单位也没有充分的时间将公众的反馈意见很好地体现在报告之中。
4明确规定征求意见的公众范围、完善公众参与的方式。尽管专家对环评报告的评审是公众参与的一个重要环节，但环评中更应听取受规划、建设项目影响的普通公众意见。因此，应规定除可以论证会等形式征求专家意见以外，还必须征求受项目影响的公众意见。同时，应规定公众参与代表资格审查制度，即对公众代表和专家的代表性进行审查。对发放调查表、座谈会、听证会的最低人数要求、公众推选的人数、达到人数的比例等都要明确规定。此外，还应当赋予公众申请发动听证程序的权利，使听证会的征求意见方式在环评中更多地被采用。对听证会的主持应采取回避原则，对于与开发行动有利害关系的一方，不得作为听证会的组织者，而应由无任何利害关系的第三方，如环保部门来主持。此外，听证会既然应该公开举行，则不应有“新闻单位采访听证会，应当事先向听证组织者申请”的限制，而只宜规定新闻单位采访听证会，“应事先通知听证组织者，以便其安排采访”，或“应事先向听证组织者申请，听证组织者应予以安排，不得拒绝采访”，否则有违听证公开的原则。
5完善对公众意见的反馈机制。建设单位或环评机构在提交环评报告审查时，应将回收的公众意见，包括公众来信、调查表、听证会笔录等一并提交环保部门以供审查。环保部门在作出是否通过环评报告的决定时也应在决定中对征求、采纳公众意见的情况，对未采纳的公众意见，应说明理由。
6进一步完善相关法律责任。对规划部门、建设单位、环保部门不按规定公开环境信息、不征求公众意见的违法行为应规定明确的法律后果和法律责任。此外，在我国的立法完善过程中，还应根据我国实际情况引进公民环境诉讼的条款，对于没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院寻求救济。这样才能使公众参与的权利得到切实的保障。
第3篇
关键词：环境影响评价；公众参与；环境权
1公众参与环境影响评价的理论基础
1.1环境权理念的提出
环境权是社会权的重要组成部分，它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。环境权的提出和研究始于20世纪60年代，第21届联合国大会一致通过的《经济、社会和文化权利国际公约》（1966）和《公民权利和政治权利国际公约》指出了公民环境权的部分内涵。紧接着美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”，于是有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。
公民环境权，即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利，它既是一项实体性权利，又是一项程序性权利。从实体权利方面看，它包括：①优良环境享有权，即公民有要求享受优良环境的权利；②恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境的权利。程序性环境权是实体性环境权的重要保障，同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。作为程序性的环境权，其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等。
公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分，是公众参与环境保护的一项基本权利，公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容，在环评中，只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中，使其权利真正的得到实现，环评工作的开展才能顺利。
1.2外部性理论分析
外部性是指当不同的人效用函数和消费函数相互关联时，由于他们相互施加了收益和成本而产生的收益和成本的非意愿转移，它分为外部经济和外部不经济。具体到环评中，这种外部不经济表现为由于拟议行为作为一种人类活动会对环境造成一定的影响，所以拟议行为的实施者追求生产的最大化的同时，很可能会造成所涉公众的效用函数的向下运动，效用减少，即产生了一种为了维护原效益而没有得到定价的“外溢性”成本。在拟议行为的投资者在实施了拟议行为后不愿付出这部分“外溢性”成本，而强迫所涉公众独自承担这种“外溢性”成本显然是不经济的，而且容易形成双方的对抗，使不经济扩大。在这个意义上，对拟议行动的环评的目的就是尽可能的减少拟议行动的外部不经济，这就必须吸收相关公众参与到对拟议行动的环评中来，充分考虑相关公众的意见，以决定拟议行动的实施与否和选择最优方案，这是公众参与环评的经济根源。
2公众参与环境影响评价的现实状况
2.1我国公众参与环评的立法现状
20世纪90年代初，我国开始在环评制度中推行公众参与，最早是1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，首次对公众参与提出明确要求。
1996年，在修订的《水污染防治法》第13条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。
2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）进一步完善了公众参与制度，在公众参与环评的范围、程序和时机作了相应的规定。紧接着，2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，为公众参与环评提供了一个可靠的依据，对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定，保障了公众参与环评的切实可行。
2.2公众参与环保的现状
据中国环境文化促进会的首个中国公众环保民生指数显示，尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点，但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动；知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20％；环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因，不仅仅是公众环境意识程度较低，公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制也是很重要的一部分原因。公众参与环境保护的状况是这样，参与环评的状况就更不用说了。正如圆明园湖底防渗工程环评听证会我们可以看到，环评法的落实情况不太乐观，公众参与环评的制度显然在很大一定程度上都没有落到实处。
3我国公众参与环评制度中存在的不足
3.1公众可参与的环评的范围较窄
在《环评法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与，对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定，一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与，这样的限制过于严格，另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。另外对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定，可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。
3.2公众参与环评的可操作性存在欠缺
我国的环评机制起步较晚，发展还不成熟，在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全，还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数，采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定，难免忽略了一些公众的意见。
3.3公众的环境知识储备不足
公众参与中各方面的群众，由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同，在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距，较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系，对可持续发展观的认识不科学，调查结果有时不能正确反映实际情况，这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。
3.4公众参与环评的保障机制不完善
我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利，但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢？从当今我国的现状来看，在我国现行的环评制度中，环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制，这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定，但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务，谁来对他们进行问责。还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断？这在《暂行办法》中无明确的规定。4对我国公众参与环评制度的建议
4.1出台《环境影响评价技术导则——公众参与》
《暂行办法》第三十八条规定公众参与环评的技术性规范，由《环境影响评价技术导则——公众参与》规定。但是《暂行办法》实行两年多来，《环境影响评价技术导则——公众参与》一直是“待字闺中”，这不得不让《暂行办法》的实施和技术操作大打折扣。而且，从现今的技术导则来看《环境影响评价技术导则——声环境》等在环评的实践中发挥了举足轻重的左右，可见技术导则的重要性，特别是在我国公众参与环评制度还不成熟的情况下。为了保障公众参与环评的切实实现和避免像圆明园湖底防渗工程环评听证会这种现实操作和法律脱轨的情况的重演，建议相关部门尽快出台《环境影响评价技术导则——公众参与》。
4.2扩大公众参与环评的范围
公众参与环评的基础是环境权的存在和外部不经济可能出现，因此，存在拟建项目中的可能出现的外部不经济和公民环境权，公众就有必要参与拟建项目的环评。我国目前法律的限定显然不利于公众环境权的实现，存在环评就应该存在公众参与。环评的目的是实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。而在对环境的不良影响中，公众是最直接的受害者，而且受害最严重，因此，环评中必定要求所涉公众参与，即每一个环评中都需要公众反应他们的意见，参与到其中，为其利益而行使合法权利。
4.3提高公众的环保知识和意识
一方面要求社会组织和政府多开展宣传，积极利用各种媒体（如报纸、电视、广播、互联网等）加大宣传力度，逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识，使环保意识由教育强化成一种习惯，从而使环保参与成为一种自觉行为。同时也要帮助公众改变观念，由高消费向“生态消费”转变，建立科学的环境和经济发展观。另一方面要求公众注重自身对环境的关注、对自身环保素质和环保法律知识掌握程度的提高，真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。
4.4建立权利保障机制和媒体监督机制
从司法救济角度来讲，在相关的法律中，结合我国的具体情况，引进公民的环境诉讼权利的规定，赋予其获得因其权利受到侵犯而额外支付的没有定价的“外溢性”成本的权利，提高违法成本，使公众的环境权能得到有效的司法保障。另外，介于媒体在社会生活中的特殊地位和特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求，建议在公众参与环评中借用媒体的监督和宣传作用。
参考文献
［1］周珂，王小龙.环境影响评价制度中的公众参与［J］.甘肃政法学院院报,2004，(6).
