时政分析论文范文

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第1篇

关键词：外部性政府行为外部性

股票市场作为重要投融资市场，在当代经济发展中起到十分重要的作用，为西方维持高福利政策做出了重要贡献。从投融资双方的力量对比来说，大型上市公司占绝对优势，向政府寻租力量高于广大股民，交易成本（投融资双方在讨价还价时的成本）要低于广大股民。所以如果完全由市场来调节股票市场，上市公司将产生负的外部性，这样就不能达到帕雷托最优，因此政府实施干预政策来挽救市场失灵是学者和各国政府的共识。但政府以什么身份来参预，政府不作为时，是否能够挽救市场失灵，会不会造成政府行为的外部性，从而使付出的社会总成本高于完全由市场调节造成的成本呢？关于政府行为的外部性，西方理论界已经作了大量的探讨。

政府行为外部性理论的形成及演变

（一）外部性理论的产生和发展

新古典经济学创始人马歇尔首次提出外部性，福利经济学的创始人庇古在其著作《福利经济学》中阐述了外部性的理论。庇古认为，由于社会边际成本和私人边际成本不同，所以如果完全依靠市场机制则无法实现资源的最优配置。因此，政府通过征收“庇古”税可以解决因外部性引起非帕雷托最优问题，从而为国家干预经济提供理论依据。

新制度经济学著名代表科斯在《社会成本问题》提出了与庇古解决外部性不同的思路。科斯第一定理认为在交易成本为零的情况下，权利的初始界定不重要；第二定理认为，当交易成本为正时，产权的初始界定有利于提高效率。

（二）政府行为外部性理论形成

20世纪60年代以来，随着国家干预经济逐渐暴露出来的弊病，以布坎南等为代表的公共选择学派开始反击新古典经济学对市场失灵的攻击。布坎南和塔洛克((1962)在多次提到公共行为所产生的外部性时，将强制性税收归为这一范畴。1966年，威廉姆斯(Williams)对地方政府之间相互施加于对方的外部性进行了分析。迈金和布朗尼首先对政府行为外部性分类问题作了系统分析。他们认为，“公共部门的外部性未必一定是非效率的”，即政府行为外部性同样可分为正外部性和负外部性。美国经济学家罗纳德•迈金(RolandN.Mckean)和瑞士学者杰奎里尼•布朗尼(JacqueleneM.Browning)在《政府与非盈利部门的外部性》一文中，首先明确提出了政府行为外部性的概念，并且把政府行为外部性看作是与市场部门外部性（市场失灵）相同的东西。市场部门定义的外部性同样适用于政府部门，虽然政府行为外部性更加难以测量，但理论上可以认为这些行为同样会产生外部性，通过对政府运作的考察，发现政府行为外部性影响的确存在。

我国政府行为在证券市场产生的外部性分析

我国股票市场成立14多年以来，一直存在广大股民的成本收益不对等现象。上市公司（大股东控制）接连不断出现抽血行为，严重损害了广大投资者的利益，给广大投资者造成了负的外部性。究其原因主要有以下几个方面：

首先中国证券市场在设立之初的目的就是为国有企业解困、卸包袱。当一批问题国企轻易地被允许进入股市圈钱、并肆意挥霍投资者奉上的资金时，就注定了中国上市公司社会成本远远高于私人成本，而这部分成本又由广大投资者来承担。

其次，上市公司上市之初，只需要证监会或其他主管部门审核批准，监管当局主要按自己设定的规范做出是否准予上市的最终决定，不需要听取其他方面的意见，这样公司上市后就更不考虑资本市场真正运营状况。

再次，监管者执行规则不到位，上市公司信息披露不透明、不规范。另外，政府管理部门在复杂的市场环境改革中，没有任何经验可循，只能摸着石头过河，这样就造成了实验结果的不确定性，客观上造成政府行为负的外部性。

可见，政府行为的完全倾斜或者政府行为的随意性，使得本来为了挽救市场失灵而制定的政策，最后却可能加重了市场失灵。

正如斯密德所说，与技术性外部性和金钱性外部性是在既定的交易规则和产权控制下发生、并直接改变参与者之间的成本或收益不同，政治性外部性并不直接作用于参与者的成本或收益，而是通过公共选择改变游戏规则或产权控制而间接改变所有参与方的成本或收益。在证券市场的改革中，有些论断诸如20%的蓝筹股代表了60%的市场价值，股市改革成功与否主要取决于这些企业的表现，那剩下的投资者的投资就将被政府部门的政策推向绝境。

如果市场最后真的如这些官员和学者所说，政治行为就改变了“原先自由和责任的形式”，导致技术性外部性或金钱性外部性的转移，从而把原先外部性的成本转嫁到另外一些行为主体身上，而对于这些行为主体来说，该“成本原本是收入或用途”。那些投资与剩下80%的企业由于政府行为而承担了远远超过私人成本的社会成本，与此同时，原先承受外部性成本的那些行为主体却从“自由和责任的形式”的改变中得到了收益。如一些大型上市公司获得了更多的有政府行为带来的股票溢价价值。政治通过合法的方式改变了技术性外部性和金钱性外部性的作用对象，从而改变了外部性造成的成本收益组合。正是从这个意义上来说，“政府或公共选择是一个过程，通过这一过程，金钱性的外部性或技术性的外部性以合法的形式与偷窃和战争相区别”。从中国股市目前状况来看，政府就是通过政府行为导致了外部性，从而在广大投资者和融资者之间进行合法的资产转移，使得融资者以较小的成本获得较大的收入。

政府行为外部性的解决方法探讨

目前，我国证券管理者必须避免在股票市场上出现既当裁判员又当运动员的情况。从市场角度出发，以“裁判员”的身份协调大股东和小股东之间的矛盾，从而避免因政策倾斜力度过大而造成的不良后果。此外政府如要避免产生负的外部性，就必须在制定相关政策时做到以下几点：

首先，必须公正。没有公正就会使弱势群体在大企业寻租成本较低的状况下，承担更多的成本，而得不到任何收益。其次，要以诚信为本。诚信建设涉及资本市场的各个方面。具体而言，诚信建设关键在于政府诚信、上市公司诚信以及中介机构的诚信，一个诚信的社会、一个诚信的资本市场必须要有一个庞大的诚信的中介机构群体为前提。

所以说，政府首先应该在资本市场做好制度性建设，解决目前存在的制度性矛盾，做好规范性管理，保证信息披露公开透明，制定好各项游戏规则，然后以身作则，按规则办事，不直接参与市场各个博弈方的利益，避免引起更大的负的外部性。只有这样，从根本上解决中国证券市场长期存在的问题，从而达到净化证券市场，促进证券市场向良性方向发展的目的。

参考文献：

第2篇

关键词：利率；股市；Granger因果检验；ADF检验；误差修正模型

一、引言

2007年5月18日傍晚，央行宣布将金融机构一年期存款基准利率上调0.27%，将一年期贷款基准利率上调0.18%，这是今年以来央行第二次对利率进行调整。分析人士认为由于我国目前经济增长偏快的趋势加剧，所以央行再次打出加息的重拳，主要是为了加大调控力度，防止经济由偏快转为过热，并希望以此能给火爆的资本市场（尤其是股票市场）降降温（田俊荣，许志峰，2007）。在经济学上，利率被誉为宏观经济的“指挥棒”，而股票市场是宏观经济的一个重要组成部分，那么对利率进行调整是否能对股市产生预期的效果呢？利率的调整或变动对股市的影响究竟如何呢？这些问题一直是经济学家争论的焦点。因此，国内外许多学者对股票价格和利率之间的关系进行了不同层面的分析和研究，但尚未得出一致的结论。Bernanke(1992)认为货币当局调控经济的政策手段必然会对股市产生广泛而深远的影响，而在各种货币政策工具中，利率的调整对股票市场的影响最为显著。许均华、李启亚（2001）认为1996年5月的降息对股市产生的冲击作用最大，但随后的五次对股市产生的冲击作用相对较弱，表明降低利率对股市资金供给的作用不大。英定文（2002）对减息与金融体制改革对证券市场的影响进行了分析，认为减息对证券市场的短期反应较为负面，中期较为盲动，长期（三个月以上）较为正面。郭金龙、李文军（2004）利用Ross的套利定价模型研究了利率变化对股票市场的影响，认为股票的均衡价格与利率负相关。本文利用事件研究及误差修正模型，对1993年以来我国利率调整对股票市场的长短期效应进行了实证分析。

二、数据及分析方法

（一）样本选择

从数据分析家——北京汇天奇网中获得1993年3月26日至2007年5月7日的沪市日收盘指数；一年期银行定期存款利率数据来源于中国人民银行官方网站。

（二）变量设计

1、短期效应分析变量：上证综指。

2、长期效应分析变量。（1）利率变动的指标：一年期银行定期存款利率（中国属于利率管制体制，在实践中，一直以金融机构对客户的存款利率作为基准利率，其中又以一年期定期存款利率为核心，其他各类资金利率一般以一年期定期存款利率为基础，先推算出三个月和六个月的存款利率，再确定其他档次存款利率，最后定出各个档次贷款利率，其他资金利率的定价也与存款利率挂钩，所以本文选取金融机构法定一年期定期存款利率作为衡量利率变动的指标），记作rate。（2）股市变动的指标：日指数（即沪市每一交易日的收盘价格），记作index。本文对rate、index进行取对数和一阶差分变换来衡量利率的调整幅度及相应的股票价格的变动幅度。数据分析采用计量软件包Eviews3.1完成。

（三）分析方法

1、短期影响分析。本文的短期分析以股票指数呈正态分布的假设（林少宫，陈之兰，1996）为基础，检验每次利率调整前后各n个交易日的上证综合指数的方差、均值是否发生显著变化。

2、长期影响分析。（1）格兰杰（Granger）因果检验。对利率变动和股指变动两变量进行建模分析，首先要考虑两者是否具有因果关系，因此首先运用格兰杰（Granger）因果检验加以验证。（2）单位根检验。为防止“伪回归”现象，判断通常的线性回归是否有意义，必须先对序列的平稳性进行单位根检验。（3）误差修正模型。若两个时间序列具有同阶单整关系，且其线性组合序列平稳，则两个时间序列具有协整关系，对于具备协整关系的两个时间序列方可考虑建立误差修正模型。最简单的误差修正模型（ECM）可记为：

yt=β0+β1xt+λecmt-1+εt①

若变量yt和xt间存在长期均衡关系，即y=ecmx，则ecm反映了变量在短期波动中偏离它们长期均衡关系的程度，称为均衡误差。模型解释了因变量yt的短期波动如何被决定的。一方面，它受到自变量短期波动xt的影响，另一方面取决于ecm，系数λ体现了均衡误差对yt的控制，一般λ<0。

三、实证结果分析

从理论上讲，我国中央银行的利率调整不可避免地将对股市产生影响。但是在实际中，利率调整对我国股市的长、短期效应究竟如何？下面对这一问题分别进行实证分析。

我国沪深股市在1993年以前规模很小，只是作为地方性的证券市场进行试点运行，1993年以后两个证券市场才确定为全国性的证券市场，规模逐步扩大。另外，沪深两个证券市场价格波动具有高度的关联性，取其一分析即可。因此，本文的实证分析数据取1993年以后的，股价用上证综合指数表示。

（一）利率调整对股票市场短期影响实证分析

本文分别取13次利率调整前后各n（＝3，5，10，20，30，50）个交易日的上证指数进行方差检验（F统计量）和均值检验（t统计量），得到如下结论：

1、中国股市对利率调整具有一定的敏感性。大部分情况下的方差、均值的F、t检验均已通过显著性检验，即利率调整后，股价指数的方差和均值发生显著的改变。一般而言，如果利率调整前后方差没有显著的变化，则股价指数的均值变化较小；反之，则股指的均值发生显著变化。

2、利率调整对股市影响的理论效应并未充分体现，或者说股市对利率的变动不敏感。例如降息有时不一定引起股指攀升，1996年5月1日、1998年3月25日和1998年12月7日这三次降息的情况便是如此。从检验的结果不难看出，当降息使股市的波动性发生显著性的变化时，股指并未上升，反而一直下跌，检验统计量t值也都为负，且从降息3日起股指均值分别在5%、5%、1%的显著性水平下显著下降，表明股票平均收益率减少。产生上述情况的原因如下：（1）利率只是影响股市变动的诸多因素中的一种，在实际经济运行中，还有其它很多因素制约着股市的发展。我国股市目前发展还不够成熟，股市受到主力庄家操纵、行政干预、过度投机、信息不对称等不规范的非经济因素的噪音干扰比较大，虽然经过几年的调整，这种状况有所改善，但并未完全消除。例如股民的过度投机和非理往往使股市波动背离经济规律，导致利率与股价之间的关系缺乏坚实的基础，使股市无法真正发挥宏观经济的“晴雨表”作用，在一定程度上也削弱了利率政策的实施效果。（2）利率发挥其作用不但要依赖于宏观环境，也依赖于微观环境，微观环境中的市场主体对利率的敏感度是利率发挥作用的基础，而在我国，市场主体缺乏对利率的敏感度。原因在于一方面我国正处于转轨时期，居民预期不稳定，极大地弱化了利率变动带来的投资替代效应。转轨时期各种社会福利保障制度的改革，如医疗、住房、教育等，都加大了居民对未来前景预期的不确定性。居民预期的不确定，不仅制约了居民的消费水平，同时也导致了储蓄的低利率弹性，弱化了股市的投资替代效应。另一方面，目前我国居民收入水平虽有明显提高，但与发达国家相比还是偏低的，而且我国居民参与股票市场的程度与发达国家相比也不是很高，这些都将使我国银行存贷款利率的变化对股市的资金流量影响不大，居民的储蓄倾向仍大于投资倾向，因而也弱化了利率变动带来的投资替代效应。（3）名义利率与实际利率不同，实际利率才能真实体现利率调整对股市影响的理论效应。虽然名义利率以较大幅度上升或下降，但由于物价指数也在不断变动，导致实际利率的变动方向可能正好与名义利率相反。例如，1997年末一年期存款利率为5.67%，物价指数为0.8%，实际利率为4.87%；而1998年末一年期存款利率为3.78%，物价指数为-2.6%，实际利率为6.38%（实际利率＝名义利率－物价指数），可见1998年连续降息后实际利率反而提高，那么降息后导致股指一直下跌的结果就可以理解了。（4）股市对利率调整的反应有一定的滞后性和条件性。只有当市场主体心态趋稳之后，利率调整对股市的理论效应才会明显。从检验的结果可以看出，1996年8月23日和1998年7月1日的降息，在降息后3天，股指均值都出现了显著性的上升，而且在中长期内股市一直保持稳步上升态势，这说明股市能对降息做出正确的反映，能够及时将降息效应消化掉。1993年7月11日和2004年10月29日的升息也是如此。在升息后3天股指均值都出现了显著性的下降，随后，股市行情一直节节走低，升息后3天、5天、10天、20天、30天、50天股指均值均显著稳步下降，央行升息的利空消息使大部分资金流出股市，转入储蓄存款等其它投资渠道。（5）与以前的调息相比，最近几次的利率调整对股市的刺激效应已有很大程度的减小，即利率调整对股市的刺激效应呈递减趋势。其原因在于近年来我国股市对利率的调整表现出越来越明显的提前消化效应。例如，对于2007年5月19日的升息，市场早有心理准备。此前我国已经连续两个月居民消费价格指数高于3%，各界人士和管理部门普遍对经济过热产生了担心。作为最常用和有效的手段，出台升息政策自然是水到渠成的事情。因此，股票市场也对利率调整的预期作出了相应的反馈，升息前一周股市出现两次震荡，实际上这两次震荡已经消化掉一部分升息带来的影响，所以当央行5月19日正式公布升息消息后，第一个交易日沪指未跌反而涨幅达1.04%，随后日成交量和指数一度创出历史新高，股市重现“红色星期一”。可见，股市的提前消化效应使央行的升息政策未能有效抑制市场投资的热情。利率调整对股市的刺激效应逐渐减弱。

（二）利率调整对股票市场长期影响实证分析

分析利率变动对股市的长期影响，首先考虑两者是否具有因果关系，可运用格兰杰（Granger）因果检验方法。本文选择滞后长度为3，因果关系检验结果表明：本文考察的滞后期存款利率没有引起股价指数变化的概率很小，只有0.0016，小于0.01，这说明存款利率影响了股价指数变化。而从股价指数没有引起存款利率变化的概率（概率为0.8921）来看，存款利率变化并没有受到股价指数变化的太大影响。因此，存款利率的变动在很大程度上影响现在和将来的股价指数变化，而存款利率的调整、制定却不受股价指数变化的影响。

为了防止伪回归的出现，采用单位根检验测试log（rate）、log（index）两序列的平稳性，其检验结果见表1。

由表1可知：在1%的显著水平下序列log（rate）和log（index）具有一阶单整性，而误差修正模型提供了处理具有同阶单整的非平稳序列的分析方法，但在建此模型前还需进行协整检验（即残差的ADF检验），协整检验的结果：残差项通过ADF检验，即残差项平稳[ADF检验值（－3.7778）<临界值（－2.5664）]，从而可得：[log（index），log（rate）]是（1，1）阶协整的，故可建立误差修正模型。另外，在进行协整检验之前，可以得到长期均衡方程的表达式为：log(index)=7.750598-0.466691

log（rate）②

采用Herdry的一般到特殊的模型选择方法，选择若干个滞后期，去掉5%显著性水平下t检验不显著的变量，得到误差修正模型的表达式为：

log(index)t=-0.0000102+0.050078

log(index)t-2-0.090944log(index)t-6+0.050772

log(index)t-34+0.093638

log(index)t-45-0.090724log(rate)t-2-0.008569ecmt-1+μt③

此处，ecm为均衡误差，反映了时序变量在短期波动中偏离它们长期均衡关系的程度，滞后阶数的选择使误差μt成为白噪声。

模型建立、参数估计后，对模型进行适合性检验和稳健性检验，检验结果发现模型的残差项满足残差的相关假定：独立、同方差、白噪声，且模型不存在误设问题，依据此模型做分析是稳健的。

由长期均衡方程可知，利率政策对股市的长期影响表现为股票价格同利率成反比。央行提高利率，股价指数将下跌；央行降低利率，股价指数将上涨。股价指数关于利率的弹性系数为－0.4667，这说明当央行将一年期定期存款利率调整1%时，股价指数将反向调整0.4667%。

从短期方程来看，股价指数的波动呈现一定的周期性，股价指数的波动和自身滞后2天、6天、34天、45天的波动情况密切相关，说明我国股市存在着一定的周期性。在短期方程中，误差修正项的t统计量的相伴概率值为0.0005，这表明误差修正项对股指的波动是存在显著影响的，肯定了误差修正项的建立是正确的。另外，由误差修正模型还可知，若出现偏离长期均衡方程的情况，则市场重新回归到长期均衡方程的状况是需要一定的时间的。

总之，从长期来看，央行的利率政策对股市有着显著的影响。具体而言，央行提高利率，股指将下跌；央行降低利率，股指将上涨。

四、结论

通过利率调整对股市的短期和长期影响分析，可得出以下结论：

中国股市对利率调整具有一定的敏感性，利率调整后，股价指数的均值和方差绝大多数发生了显著的变化。但是由于诸多因素的制约，利率调整对股市影响的理论效应并未得到充分体现，股市对利率的变动不敏感。

利率调整对股市具有中长期效应，表明市场对利率调整的反应有一定的滞后性和条件性，并且近年来多次利率调整对股市的刺激效应呈递减趋势。

从长期来看，利率政策对股市有显著影响，利率政策与股价指数存在着显著的负相关关系。

参考文献：

1、田俊荣,许志峰.央行加大调控力度防止经济过热[EB/OL]./review/20070521/07183611665.shtml,2007-05-21.

2、BernankeB,BlinderA.TheFederal

FundsRateandtheChannelsofMonetaryTransmission[J].AmericanEconomicReview，1992（82）.

3、许均华,李启亚.宏观政策对我国股市影响的实证研究[J].经济研究,2001(9).

4、英定文.减息与金融体制改革对证券市场的影响[N].上海证券报,2002－02－06.

5、郭金龙,李文军.我国股票市场发展与货币政策互动关系的实证分析[J].数量经济技术经济研究，2004(6).

6、林少宫,陈之兰.中国股市的ARCH类效应研究及市场分析[A].湖北统计科研文集[C].湖北科学技术出版社，1996.

第3篇

我国比较有影响力的杂志期刊大部分是文摘杂志、妇女杂志、娱乐杂志、健康杂志和时尚休闲杂志，此类杂志难以在涉及重大问题的领域内发挥作用。

我国的大部分杂志期刊缺乏的是精英文化视角，往往不能从提升文化精神的高度探讨套政治、经济和文化现象。以不流俗、不媚俗、坚持“可以呼唤出人的崇高感情、激发人的创造性”为自己的核心竞争力，做有影响力的杂志，这种操守在市场经济的冲击中已经变得两难。那种仅仅迎合于人的情感泛滥、麻醉人的智力而获得“成功”的杂志比比皆是。而对消费文化的处理应有的合理吸收和处理，也变为一味的盲目迎合、推崇甚至倡导。是提升还是迎合？成了我国杂志期刊文化定位的难题。

二、非现实而又胜似现实的生活世界

从内容层面讲，杂志的影响力源自于它营造的时代价值和生活方式是否代表了社会的发展；它所书写的生活与生存、价值与观念、趣味与审美、情感与故事具有什么文化属性；对现代社会的特征如何体现。作为较有影响力的综合文化类杂志在内容层面体现了现代社会的三大特征：流行文化特征、商业特征、消费特征。

人们对于杂志的消费主要是文化的消费。这里的文化是广义的文化，包括了社会的思想、观念、科学、道德、政治、法律、宗教、价值标准和行为规范等内容。而综合文化类期刊传播的更多的是流行文化。比如其中的时尚休闲类杂志，它的内容充斥了连篇累牍的流行文化，好莱坞的“影视文化”、迈克尔?杰克逊的“音乐文化”、夏奈尔的“服饰文化”。它们营造出来的热点人物、top排行榜、各式明星，以及围绕这些生活生存的价值观念、审美品味、情感故事无时不在影响着时代价值和人们的生活方式。

中国社会结构正在经历单一向多元化的转变，人们的需求正在向多元化与个性化方向发展，综合文化类杂志正好顺应了这种需求。《三联生活杂志周刊》响亮的提出了办刊口号“一本杂志和他倡导的生活”。《城市画报》的办刊定位是“体现知性而有品味的都市生活”。此类办刊宗旨反映了我国正由工业社会向信息社会转型时期的特色：过去的生活范式正在被质疑，应该倡导一种新的观念和新的生活方式来代替。不可否认，综合文化类杂志提供关于生活的有用信息、提供文化享受、提供娱乐，但最关键的还在于创造了另一种生活，这种生活是现实没有达到但又似乎唾手可及的，在这种非现实而又胜于现实的生活中，有一种强有力的改造力量，对现代人的意识、行为、语言、观念、价值、生活发挥、生活观念产生着重要影响。经过综合文化杂志提倡引导的流行文化现象，完全体现了这种虚拟现实世界的内涵，它们很快变为日常生活中随处可见的现实，成为现代人思考、行为、生活的规范准则和价值参考。就像新闻出版署报刊司助理巡视员张泽青所说：“杂志对生活的影响甚至已经进入了法治建设的层面，前一阵关于江苏省取消男女混住禁令的讨论，其起源就在于前两年杂志做的两性合租的话题。”从综合文化类杂志的内容，比如《吃出爱情》、《不需要男人负责》、《秋季彩状新色图鉴》、《减肥食品的NG和OK》等，不难看出综合文化杂志热衷的是传播流行文化。①

其次，大众媒体的生存状况决定了杂志文化的商业性。仅仅依靠杂志的销售是无法实现盈利和发展壮大的，杂志的生存与其他大众媒介一样必须依靠广告。任何一种杂志，最醒目最引人注意的版面无不是品牌广告，而且时尚休闲类杂志的广告比重占全刊13％以上，最高达到26％。②读者在接受杂志倾心打造的各种新观念、新主张时，对各种品牌广告营造的消费文化氛围不可能无动于衷，尤其时许多广告都是国际大公司的广告，往往站在国际、全球的视野背景上进行讨论宣传，在精美、华丽、宜人的图片和极富诱惑性的广告语言中，新鲜事物、新颖生活、全新理念与流行资讯、流行意识相配合一一传到受众，而且更具影响力。

最后杂志还传达了消费文化的特征。以《时尚》杂志为例，在发刊词中它表示，它将是时代的风尚，努力反映生活方式给人们的观念带来的冲击，侧重体现消费文化的传播……是消费领域足以折射人的全方位的关照。它表达了一种历史合目的性发展的深切愿望，不仅从一个方面表达了对改革开放、对“计划”向市场转变的具体支持，同时也以文化的方式在实践层面相应了走向市场的雄心壮志。③应该说《时尚》确实践约了当年的承诺。并且在另一方面，又实现了它引领消费和时代风尚的初衷。它与当前方兴未艾的商业主义意识形态不谋而合，与主流意识的不期而遇使得时尚休闲杂志获得了合法性。法国思想家鲍德里亚认为，现代社会是消费社会，大量生产的同时又大量消费，物品的使用性价值已经超过了物品的交换性价值，生产不再是由物品的交换性来引导，而是由使用性的消费所获得的利润来引导，消费性已经毁灭了交换性，社会成了消费社会，人的奋斗是为了物的消费，某种夸饰性的生活形成了社会的规则，这种夸饰性的消费完全越过了个人的生活需要，成为某种时尚，引导人无限的追求。④时尚休闲类杂志所体现的就是一种消费主义的生活方式，即消费的目的不是为了实际的需要，而是在满足被制造和刺激出来的欲望，引领大众不断地追求它们倡导的时尚生活，追求个性，追求与众不同。众多的时尚休闲杂志的内容中，其资讯性，指导性、实用性、操作性和服务性越来越强，不断地制造流行语和流行话题，配合刊登的各种品牌产品的信息，打造出一种全新的生活方式，一种生活理念，一种完全不同于日常生活而又神似日常生活的情景，从而在社会与读者中形成一种新的符号、新的意义、新的消费文化。

三、虚拟世界中欲望的满足

从当代杂志文化的特征，可以这样认为，现代杂志的内容诉求已经不仅仅是编辑的艺术，不仅仅是拥有独有的视角、独特的审美就能观察和表达世界，而是编辑、广告、发行等相关专业人员，与社会和市场进行碰撞和调和、妥协与反抗的艺术，甚至可以说是编辑与市场合谋的艺术。

因此，对杂志传播的文化，大众的接受方式已经异于对传统文艺传达的文化的接受方式。对传统文学艺术的接受是一种审美的方式，它的关键在于对世界的总体关照、对人心灵领域的透析、对精神境界的提升，是一种由距离感而获得的美感。人们对杂志文化的关注，主要却是对自身欲望的关注。从调查的结果可以看出，在当前信息过于丰富的时代和忙碌的工作生活中，人们看杂志的目的主要在于获得休闲娱乐的满足。⑤具体可这样说，对文学艺术的欣赏是“反映”式的，欣赏对象是通过过滤的现实的结晶，是与现实世界保持一定距离的，有相对完整而统一结构的世界；而对杂志文化的接受是“反应”式的，接受的对象是现实的延伸，这种内容不再是现实的提炼结晶，而是真实的现实世界在虚拟空间中的展示，读者可以凭借幻想跻身其中来获得享受。

例如，综合文化类杂志的成功，是因为走情感路线定位而获得大量读者群的，无论是大人物的琐事，还是小人物的不平凡，都是俘获读者忠诚的妙方。对此类文章的阅读，无疑起到一种情感补偿性的作用，因为作品表现的生活与读者现实中的生活同质同构的，读者在阅读之时，完全是一种同步的心理，他们关注的是自身的情感是否在同质同构的虚拟世界中得以实现，或者自身被刺激出来的欲望能否在虚拟场景中得到满足。后一点在时尚休闲杂志中表现的尤为突出，即使不能拥有杂志所传达的生活观念与方式，不能占有杂志刊登的名牌消费品，但是通过阅读，可以体会身临其境的感受，可以在幻想中经历自助欧洲旅游的最佳路线，了解名牌给自己带来的身份地位的满足。此类杂志文化的接受是一种直接刺激性的满足，不再是通过观照客体来拓展个人经验过程的求知，不再是通过观照客体，获得知识和修正内心即成认识图示的，人们不再抽身其外，与之保持适当距离，获得审美的享受，而是列身其中，通过对杂志传播的文化反复消费，将隐抑的欲望释放出来，获得当下的强烈刺激与一种替代式的满足。

注释

《论时尚杂志畅销的时代特征》，红尘著，《新闻界》，2005年第1期。

《中产阶级的文化符号：<时尚>杂志解读》，孟繁华，河北学刊，2004年7月，第4期。

参见《消费社会》，鲍德里亚（法国），南京大学出版社，2001年出版。

《期刊与它引导的生活》，孙聚成、张泽青，《中国出版》（京），2005.2.24－31。

参见《大众传媒与大众文化》，潘知常、林玮，上海人民出版社，2002年3月第1版，第436－437页。

第4篇

关键词：利益主体；证券市场；秩序

一、证券市场秩序的内涵

证券市场秩序意味着按照一定的规范和准则，对证券市场系统进行有效的控制，使市场按照特定的规则运行。证券市场制度提供的正是这种内生的规则体系。证券市场的秩序由市场内的行为主体相互作用而形成，但政府作用比较特别，它可以出现在更高的秩序形成与控制层次上。在一般意义上，市场秩序指依据规则和准则进行控制下的市场运行状态。市场的公平与效率是市场运行状态的主要指标，也是制度规则体系的评价标准。

国内对证券市场效率的实证研究分析，1993年以前的研究数据得出的结论是非市场有效，此后的研究大多支持弱式有效。市场秩序混乱，市场公平和市场效率都没有得到很好的实现。市场的运行是在制度的约束下进行的，要形成良好的市场秩序，必须从形成秩序的市场主体的行为出发，建立相互制约、平衡的利益框架。

二、利益主体行为与市场秩序的相互影响

证券市场行为主体在相互的交易中会自发形成一种市场状态，可以称为自发秩序。每个行为主体都从自己的利益出发，将拥有的资源投向能获取较高收益的股票，这有利于资源配置效率的提高。但自发秩序的优势必须在长期和重复的交易关系中逐渐形成。如果交易者的行为预期不确定时，极容易产生机会主义行为，这就会增加市场的交易费用。从长期看，某个市场体系要生存下来，必然能逐渐调节纠正交易机制，取得交易费用上的优势，但要达到良好的状态可能要经过相当长时间，在调节过程中也会浪费巨大的资源。下面从几个主要利益主体行为对秩序的影响进行分析。

1．政府。从证券市场制度变迁的路径依赖初步形成看，政府是证券市场制度供给和运行的核心，其他主体大多通过影响政府决策而获利。强势主体（上市公司和机构投资者）能对政府的决策施加较大的影响，但并未能控制政府的行为。而政府过多涉及到证券交易中的具体利益，一是政府对证券市场目前的定位与期望过高，二是政府自身利益和其他市场主体过于密切地混杂在一起。在国内证券市场中，国有性质的主体占据了主要的地位。上市公司中国有企业占绝大部分，机构投资者中，国有企业也占据了重要地位，而媒体更是政府或国有资本主办的，它们的行为在相当程度上正是通过政府整个权力机构发挥了作用，对证券市场的秩序形成与变动产生了极为重要的影响。

2．上市公司。由于占绝大部分比例的国有上市企业采取的都是增量发行，国有股仍占有控股地位，外部股东无论在控制权还是在信息上，都处于十分不利的状态，公司经理等“内部人控制”现象严重。为了获取更多的融资，欺诈发行，虚假信息披露等情况时有发生。由于上市公司都属于利益既得者，其利益主要在一级市场的发行中，而在证券交易市场上，上市公司间难以形成比较普遍的共同利益。而且由于国有上市公司仍然承担了政策性负担，国有企业固有的“预算软约束”弊病也移植到上市公司身上。上市公司的利益一致性不够，难以采取集体行动。但上市公司与政府的利益密切相关，分别对各自的管理部门有较大的压力。

3．机构投资者。机构投资者不仅实力雄厚，而且数量比较有限。机构投资者的投资规模很大，因此它受外部环境变化的影响也很大，对环境的变动比较敏感。在外部环境中政策和市场景气是最重要的因素，这些因素具有集体物品（它的收益者只是一个局部的集体）的特点。机构投资者通常能够组织起来，争取更有利的外部条件。

机构投资者个体参加争取集体物品（政府有利政策）行动的条件是，它从这个集体物品中获取的收益大于它付出的成本。每个参加者的成本包括行为成本和组织成本的一部分。但集体物品能够为所有投资者共同享用，而不仅仅是付出努力争取的机构。每个机构投资者都希望别人去争取而自己能够“搭便车”。如果努力者分享的集体物品低于其付出的努力成本，它是不会去争取这个集体物品的；如果即使与别的机构投资者共同分享，它从集体物品中获得的收益仍高于它为争取这个集体物品付出的成本，那它有提供的激励。机构投资者的数量较少，在争取能够带来足够大收益的集体物品时，通常每个机构投资者能够分享的收益大于它为集体行动付出的努力成本。另一方面，机构投资者也会权衡不作为的机会成本，在不作为的损失大于作为的成本时，他具有参加集体行动的压力。因此机构投资者经常能够组织起来争取对他们这个群体有利的集体物品，如对政策改变的影响，对政府支持股市的需求，都比较明显的表现出来。但集体物品量总是低于最优水平，因为搭便车者的存在，使得努力者总是无法获得它所争取到的集体物品的全部收益。

4．一般投资者。在国内不规范的证券市场上，受到损害最大的是一般投资者群体，一般投资者的个体力量弱小，更应该联合起来采取集体行动。但证券市场的实际情况是机构投资者经常联合起来，集体要求某些对他们有利的政策，而一般投资者则是“沉默的大多数”，极少有集体行动来申诉自身的要求。一般投资者参与争取集体物品的条件和机构投资者个体相同：他从集体物品中获得的收益大于他参加这个集体行动的成本。但一般投资者数量众多，任何投资者能够从可能的集体物品中获利都极为有限。而对一般投资者进行广泛组织的成本都极为惊人，除非某个组织的成本已经为它的其他职能承担。一般投资者从集体物品中的获利微小而成本高昂，搭便车的倾向同样广泛存在。他们预期的成本和收益极端不对称，通常没有参与集体行动的激励。

一般投资者不能形成有效的压力集团，不利于市场均势的取得，应该在制度上有一个一般投资者保护协会之类的组织，它由某些具有政治、地位要求的个体来推动，同时可提供其他非集体物品，这个组织的真正目的：组织一般投资者，维护自身利益服务。而先例也可以改变一般投资者对争取自身合法利益行为的预期。如对上市公司管理层的失职和违法及中介机构的虚假审计行为，投资者也许有通过诉讼等法律途径来保护自己的意识，但个体能获得的利益有限，而个体在对公司和中介机构的诉讼中又明显处于人财物的劣势，在证券市场现实中，个体诉讼行为也没有取得明显的成功。如果法律的变动使投资者个体有合适的诉讼环境，出现了较为成功的诉讼案例，形成“选择性激励”的效果，其影响可以从个别到普遍，逐步改变投资者对诉讼的收益——成本预期，使更多投资者愿意通过法律途径保护自己，也即成为制度变迁的路径。

三、良好市场秩序的形成路径

上市公司、机构投资者等强势主体群体与一般投资者弱势主体群体的力量极度不平衡，欺诈行为、虚假信息泛滥，操纵市场行为流行，市场规则有向不利于市场长期利益方向发展的趋势，市场的秩序陷入混乱。在此阶段一种比较有效的解决办法是政府的强力介入。政府必须充分尊重并利用自发秩序，但这不意味着政府对制度体系形成与变动的不参与，自发秩序需要通过政府的行为来调节。政府的制度创新应该和市场主体的创新互为补充，要相信在良好规则下的市场制度能够带来社会福利的整体增进。政府确定交易的基本框架和公平原则，在证券市场已经建立起来的现在，应该放宽其他由市场主体自发创新的空间，政府则致力于提升自发创新的层次，消除市场主体创新的外部性，最终形成互补性的制度创新框架。

证券市场的长期利益一是公平；二是效率。自发秩序也许可以提高市场的效率，但自发秩序通常不能带来公平。政府是证券市场中最重要的主体，他供给证券市场制度，调整并维持公平秩序的形成。但统治者也是经济人，他也面临有限理性的制约，且从自身的利益出发，不能指望政府的制度供给和秩序调节就必然能带来良好的证券市场秩序，增加社会的总体福利。当政府的利益来源与证券市场的长期发展一致时，它的行为会促使社会的进步；反之，它会导致市场的混乱，阻碍良好秩序的形成。这时就要调整政府的收入来源，使得从降低市场交易费用中获得的利益大于从寻租中获得的利益，而且实现这一点，可以削弱个别市场主体群体对政府决策的严重影响或控制，摆脱不利路径依赖。

政府要降低市场的交易费用，必须为市场主体界定明确的行为边界，形成有利于经济发展的产权。政府部分放弃从参与交易中得到的收入，而增加从经济发展中得到的税收，即要使每个官员和国有资产经营者有明确稳定的预期：从努力完成职责中得到收益大于设租和寻租得到的收入。国有企业的产权改革最终的目的也在于此，而推行上市公司和投资机构的全面非国有化并不一定能促使它们形成明确的预期。在当前情况下，要政府完全放弃为国有企业融资的目的不仅是不现实的，也是难以改善市场秩序的。国有上市公司的根源在于政策性负担造成的预算软约束，当存在政策性负担时，即使是私有企业，也同样会出现这些问题。因此，政府的行为应是逐步取消国有上市公司的政策负担，界定行为边界、获利或受损的方式，迫使国有企业与其他性质市场主体竞争，实现为国有企业融资与证券市场规范发展的平衡，加固证券市场的基石。

政府加强对市场的监管而减少对要素流动的控制，可以消除在证券市场上广泛存在的“管制租金”要素的自由流动可以加速租金的消散，促使证券市场向常态的回归。严格的监管可以促使机构投资者和上市公司违规的预期成本上升，有利于遏制违规行为，而要素流动控制的放松，有利于市场配置效率的提高。同时，要素流动控制的放松可以促使不同投资市场间的竞争，降低市场主体退出证券市场或选择其他市场的成本，这对弱势市场主体尤其有利。而市场间的竞争可以迫使每个市场降低自己的交易成本，否则将被淘汰，这可以帮助提高整体市场体系的资源配置效率。

参考文献：

第5篇

德国学者李斯特是社会学派的杰出代表。他提出了社会因素和个人因素的犯罪原因二元论,并断言在犯罪形成中社会因素具有决定性作用。李斯特根据性的危险程度,将罪犯分为偶犯和惯犯,惯犯复分为能改造的和不能改造的两种。偶犯再犯相同性质罪的可能性小；能改造的惯犯,具有先天性的或后天性的犯罪倾向,应处以自由刑,并进行教育改造,使其复归社会；对不能改造的惯犯,因其复归社会几乎不可能,所以采取与社会永久隔离的措施。李斯特认为,好的刑事政策和行刑政策（包括好的社会政策）比最好的刑罚还要有实效,而最好的社会政策,也就是最好的刑事政策。李斯特的目的刑论（教育刑论）是其刑罚理论的核心,即他主张刑罚是以保护有关个人的生命、身体、财产、自由、名誉的利益,保卫国家的存在、安全和统治作用的法益为目的而适用的。只有“法益保护”或“社会防卫”才是刑罚的目的和刑罚的正当化根据。李斯特还认为,刑罚的另一个目的在于改造和教育犯人,消除其危险性,使之重返一般市民生活之中。他特别强调个别预防的重点是预防已受到处罚的人再次犯罪。刑罚的份量以为了消除犯罪人的危险性（犯罪性）,使之重返社会所必需的处理期间为标准。与其说刑罚的目的是威吓、儆戒一般人,不如说是使人自身得到改造、预防犯罪更为重要一些。这就是所谓的改造刑论、教育刑论以至特别预防主义。这点被认为是他在刑法学上最大的功绩。

2、实证派犯罪学刑罚观的特点

前面所述的是实证派犯罪学代表人物的刑罚思想,相比较古典学派的刑罚观而言,实证派的刑罚观有其自身的特点：

1．目的刑论

在刑罚的根据上,实证派否定古典学派的报应刑论,认为刑罚不是对犯罪的报应,而是追求一定的目的,如龙布罗梭主张防卫社会是刑罚第一目的,而改善犯罪人则是刑罚的第二目的。李斯特则认为只有“法益保护”或“社会防卫”才是刑罚的目的。

2．个别预防论

实证学派反对古典学派一般预防的传统观点,相反认为,根据犯罪人的类型,因人施罚,特别预防才能实现防卫社会的目的。如龙布罗梭认为刑罚应与个别预防的需要相适应。菲利在

否定古典学派刑罚是罪犯“选择”犯罪的结果的观点时,指出：我们每个人在出生时都受到一定的生理和心理方面的遗传,并在生活中表现出来,这就构成人类活动的个性因素,主张针对犯罪人进行改造的个别预防论。

3．因人施罚论

人类学派的倡导者都强调犯罪中存在犯罪人的个性因素,由此对犯罪人进行分类,并根据分类针对不同的罪犯实施不同的处罚,才能实现特别预防。社会学派的李斯特也提倡刑罚个别化。

4．保安处分论

实证学派认为古典学派的刑罚对于犯罪人而言,是无效的。正如边沁所谓的刑罚的每一次施加,都被证明是对犯罪遏制的无效一样,实证派们极力推崇刑罚替代措施——保安处分,认为这种刑外刑才能真正体现因人施罚,达到预防犯罪人再次犯罪的目的。

5．刑罚主观主义论

实证学派从罪犯个体入手,来考察犯罪,实现防卫社会的目的。因此刑罚不再是与犯罪行为的社会危害性相适应,而是应与犯罪人的危险状态相适应。

6．否定刑罚法定原则

由于强调特别预防,因人施罚,因此实证学派们肯定了刑罚替代措施这种法外刑,虽然并未明文反对古典学派的刑罚法定主义,但是从他们的主张来看,是否定至少是修正刑罚法定原则。

参考文献：

1．严存生著：《论法与正义》，陕西人民出版社1997年版。

2．张文显著：《当代西方法学思潮》，辽宁人民出版社1988年版。

3．马克昌主编：《近代西方刑法学说史略》，中国检察出版社1996年版。

4．[意]菲利著：《实证派犯罪学》，郭建安译，中国政法大学出版社1997年版。

5．[意]龙勃罗梭著：《犯罪人论》，黄风译，中国法制出版社2000年版。

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第6篇

印度是世界上第二人口大国，2001年总人口已超过10亿人，其中劳动人口超过4.05亿人。印度的人口年增长率1991年为2.03%，1998年为1.68%（注：（印）塔塔服务公司：《1998～1999年度印度统计年鉴》第45页。），这意味着每年新增劳动力700万人（劳动力参与率1997年为41.8%）（注：（印）塔塔服务公司：《1998～1999年度印度统计年鉴》第161页。）。因此，就业问题是印度经济发展所面临的一大难题，印度政府为解决这一问题作出了持续的努力，发挥着重要的作用。

（一）印度经济发展与就业问题

独立50年来，印度经济发展取得了令人瞩目的成就，尽管如此，印度经济仍然是发展中的市场经济，就业问题仍然未能较好解决。印度经济发展的目标之一，是消除失业和向千百万无业者提供有报酬的就业机会。然而，50年来的发展历程表明，这一目标未能实现。如1951年印度的失业人数仅为330万，到1990年已上升为2800万（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第10页。）。这意味着在这期间印度经济发展未能吸收同期正常增长的劳动力，更不用说减少积压的失业人数。印度未能在解决失业问题上取得重要进展。所以如此，原因是多方面的，其中起主导性作用的因素，一是人口及劳动力过快增长，超过了经济发展所能提供的新增就业机会；二是经济发展过程中的资本——技术密集化趋势，导致经济增长加速而就业机会相对减少，进一步加重了就业压力，使印度的失业问题日益突出。失业问题的社会经济后果也是多方面的，其中重要影响之一是加重了印度社会的贫困问题。贫困问题是印度经济社会发展中严重而又长期存在的问题。虽经独立后50年的发展，生活在贫困线以下的人口占全印度人口的比例仍然很大，例如，1992年这一比例为41.7%，即生活在贫困线以下的人口总数达3.548亿（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第318页。）。据有关资料分析，造成贫困的重要原因之一是失业或就业不充分。因此，解决就业问题与消除贫困问题是紧密相关的。虽然印度解决就业问题的效果并不理想，但50年来为解决这一问题而付出的持续努力却不能说没有作用。如果没有长期持续的努力以解决这一问题，今天印度的失业和贫困问题会更加严重。

（二）印度政府在解决就业问题中的作用

印度的就业问题从本质上说是一个发展问题，它是由印度市场经济的欠发达所造成的。因此，解决这一问题的根本途径只能是加快发展经济，创造更多的就业机会，在这方面仅仅依靠市场经济运行的自发性作用是远远不够的，作为市场经济宏观调控主体的政府可以发挥极为重要的能动作用。独立以来，印度政府为解决就业问题进行了持续不断的努力，发挥了重要的促进作用，主要表现为以下方面：

第一，重视政府对经济发展的宏观管理和控制作用，把国家置于引导经济发展的中心位置，在促进经济社会发展中发挥了重要作用。印度政府一方面发挥“企业家”作用，直接参与并调节经济发展，另一方面又发挥经济调控者作用，通过编制实施经济计划，颁布法令、政策，利用价格、税收、信贷等经济杠杆，调节印度市场经济的生产、分配、流通、消费等各个环节，实现对经济发展的宏观调控（注：参见陈继东著：《独立后印度经济社会发展研究》四川大学出版社，1997年，第19～43页。）。可以说，如果没有50年来印度政府的这种双重作用，印度经济是不能取得显著发展和进步的。换言之，印度经济的发展在一定程度上减缓了就业压力，印度政府的促进作用功不可没。

第二，印度政府在促进经济发展过程中，强调从印度这一人口大国的实际国情出发，走适合自己的工业化发展道路。从印度是一个以农业为基础的人口大国的国情出发，印度政府在推进工业化的进程中，十分强调发展中小企业，发挥中小企业劳动密集的特点，创造更多的就业机会。印度大规模工业化进程从“二五”计划开始，也就在这个时候，印度政府颁布相关政策，为小型企业保留了部分行业领域，不许大型企业参与经营，有力地促进了中小企业的发展。中小企业所吸纳的就业人数亦显著增加，从1979～1980年度的670万人扩大为1997～1998年度的1670万人，增长约1.5倍（注：（印）塔塔服务公司：《1988～1989年度印度统计年鉴》第84页。《1998～1999年度印度统计年鉴》第91页。），有助于减缓就业压力。

第三，大力推行计划生育政策，强调控制人口增长规模，取得一定成效，有助于减缓就业压力。印度政府从“四五”计划开始重视人口问题和实施计划生育政策，经过近20年的努力，印度的出生率已从1961～1970年的平均41.2‰下降为1981～1990年的平均32.5‰。印度人口增长率也相应有一定幅度的下降，从1971年的24.8‰下降为1991年的23.8‰，1998年估计人口年增长率为1.68%（注：（印）塔塔服务公司：《1998～1999年度印度统计年鉴》第45页。）。人口及劳动力增长规模控制，有助于减缓就业压力。

第四，大力推行各种就业计划，努力创造更多就业机会，以减轻就业压力和消除贫困。

二、印度的就业计划及其措施

大力推行各种就业计划，努力创造更多就业机会，是印度政府解决就业问题的主要措施之一。尽管这些计划的实施结果与预期目标还有差距，但积极作用是应予肯定的。

（一）经济发展计划关于扩大就业的安排

失业和就业不充分是印度贫困的重要因素。因此，从一开始起，印度的经济发展计划就把实现充分就业列为经济计划的重要目标。

“三五”计划明确规定经济计划的长远目标：“最大限度地增加生产，充分就业，实现经济平等和社会公正，这些都是目前条件为人们所接受的计划目标。它们实际上并不是不同的概念，而是国家须致力实现的一系列相互联系的目标，这些目标没有哪一个能在排除其他目标的情况下实现，发展计划必须对所有目标给予均等的重视（注：印度政府，计划委员会：《第一个五年计划》第28页。）。”印度经济计划的制订者认为，增加投资就会带来国民收入和就业的增加，因为当国民收入随着投资的扩大而增加时，对劳动力的需求就会自动提高，就业便会扩大。因此，在印度的第1个五年计划至第5个五年计划中，虽然增加就业一直是这些五年计划的目标之一，但在每一个计划里却找不到为每个经济部门和地区所专门拟定的就业计划，以便一方面促进就业，另一方面增加国民收入。之所以出现这一弱点，在于计划的制订者未认识到只有在选择了适当技术的情况下，投资和国民产值的增加才能相应创造出更大的就业。其结果就是五年计划关于实现充分就业的目标落空了，失业率随着一个计划接着一个计划持续增加。例如，“一五”计划结束时，失业率仅2.9%，失业人数为530万人；“二五”计划结束时失业率上升为3.6%，失业人数增加为710万；“三五”计划结束时失业率进一步上升为4.5%，失业人数达960万（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第350页。）。

“六五”计划在就业政策的序言里承认：“在就业方面，情况远远不令人满意。过去10多年来，失业和就业不充分的人数大大增加。因此，我们的就业政策应当包括两个主要目标：通过提高有偿就业的增长率来减少就业不充分和减少通称为公开性失业的经常性失业。”“六五”计划开始时的失业总人数为1200万，“六五”计划预计在1980～1985年间将新增劳力3430万，计划新增就业3430万个，到该计划结束时的失业总人数仍为1200万。“六五”计划的就业目标总体上得到实现，到1985年3月第7个五年计划开始时，失业总人数为920万（注：但印度经济学家对此有不同看法，认为失业总人数为1390万。见鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第352页。）。

“七五”计划改进了计划方法，在计划方案中列出了各部门设想的就业增长指标，并预计在该计划期内的4756万个标准人／年的就业总需求中，有4036万个可望得到满足，即就业年均增长率为3.99%，那么，到“七五”计划结束时的失业率将仅为2.1%，失业总人数为722万。但鉴于80年代期间，劳动力一直在以年均2.2%的速度增长，而就业的年均增长率仅为1.55%，因此，失业人数增加就成为不可避免的事。

“八五”计划开始时印度的失业总人数为2800万左右。“八五”计划估计在1990～1995年间将新增劳动力3700万。因此，“八五”计划文件把该计划期间的就业增长率定为3%，以保证就业目标的实现。“八五”计划的前三年，就业人数增加了1878万人，这使1992～1995年的就业年增长达2%，但仍低于计划的年均增长率。“九五”计划把在增长过程中创造充分就业机会列为计划的一个基本目标，强调在高失业率和就业不足地区集中发展更多劳动密集型项目、部门和技术。同时，鉴于失业率很高和临时工不断增加，“九五”计划决定实施一个国家就业保障计划来增加穷人的就业机会。（注：印度政府，计划委员会：《第九个五年计划建设报告》(1997～2002)，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1998年英文版，第868～874页。）

综上所述，我们可以看出，经济发展计划是印度政府解决就业问题的一个主要工具，在每个计划的文件中都把实现充分就业列为基本目标。由于认识上的偏差和政策上的问题，前5个五年计划未对各部门、行业的就业增长作具体规划，而依赖于经济增长自动增加就业机会，其结果是导致失业问题越来越严重。从第6个五年计划开始，计划文件对总的扩大就业目标进行了按部门的分割性规划，并注意发展劳动密集型项目来增加就业，收到了一定效果，有助于减缓失业压力。但是“七五”计划和“八五”计划中都存在就业平均增长率高估的问题，实际就业年均增长率不仅低于计划指标，同时也低于新增劳动力的年增长率。这样，印度失业的总人数仍在不断扩大。尽管有这种问题，但总的失业率未出现明显上升，还略有下降，应该说经济计划对扩大就业所做的安排和相应的努力是有成效的。总的看来，解决就业问题仍将是印度经济发展计划的一个长期目标。

（二）乡村发展计划关于扩大就业的安排

印度政府还通过实施各种乡村发展计划来增加就业，因为印度最主要的失业者分布在广大的农村。而要促进广大乡村的发展和消除贫困，给农村广大无业者或就业不充分者提供有偿就业机会是必不可少的措施之一。因此，印度从第4个五年计划开始，就陆续在不同地区，不同范围内实施了多种乡村发展计划，以促进增加就业。需要指出的是，乡村发展计划是一种综合性计划，它包括乡村和安全饮用水、道路设施建设等项目，还包括在乡村开展扫除文盲和进行技术培训、扩大医疗卫生保健网络等内容，而不仅仅是安排有偿就业。在此我们主要对乡村发展计划中关于扩大就业的安排进行分析。

70年代初，印度政府设立了一个专门委员会来制定解决失业问题的措施。该委员会提出了农村电气化、修建公路和农舍及小型灌溉工程等方案，以缓解农村的失业和就业不充分。该委员会还建议，应当最优先实施农村服务中心的计划，因为该计划有助于向工科大学生和技术人员提供就业或自我就业的机会。在1973年该委员会的报告发表以后，印度政府为提供就业和缓解就业不充分而实施了以下措施：1.农村工程计划。该计划以修筑永久性民用工程为重点，以此来缓解实施该计划地区的落后状况。2.边际农和农村劳动力计划。该计划是对农村的边际农等贫困家庭发放专项贷款，使之用于饲养家禽、养鱼、养猪和从事园艺之类的辅行业，扩大自我就业。3.小农发展机构计划。该计划通过相应机构向小农提供专项贷款，帮助他们采用最新技术开发农业的精耕细作和多种经营活动，以此减少季节性就业不充分。4.综合旱地农业开发计划。该计划开展土壤保护、土地开发和水利等永久性工程。这些计划项目是劳动密集型的，据估算，每投资1000万卢比，就可为大约1.5万人提供就业，因此可为计划项目实施地区提供大量就业机会。5.农村服务中心计划。该计划是向失业的大学毕业生和文凭持有者自谋就业提供援助，帮助他们在农村建立车间，从事农业机械的安装、维修、设备和零部件供应等等技术服务工作。援助对象主要是机械、农业、电机工程及其相关专业的大学毕业生。6.地区发展计划。该计划带有缓解地区发展不平衡性质，它涉及到在10个大型灌溉工程地区建设足够的公路、综合市场等基础设施，促进这些地区的发展，也相应增加就业。7.为农村就业的现金计划。该计划对包括治理水土流失、小水利、土壤保护、造林、防洪、垦荒、养鱼业、饮用水和道路建设等各种劳动密集性和生产性的农村发展项目提供资金，以创造新的就业机会。该计划规定，在每个区设立的一个项目要向100人提供在一年里平均持续工作10个月的就业，同时，与当地发展计划相一致，每个项目要生产具有耐用性的商品或建立永久性的资产。上述各种农村就业计划在70年代中期（即“四五”计划期间），仅中央政府就耗资17亿卢比，但效果并不显著，因为这些计划的缺点是“应急”性的和地区性的，缺乏总体规划和持久性。它们可以暂时性提供一些就业机会，项目完后失业或就业不充分又恢复了。

1977年，印度政府所积累的缓冲储备粮达2000多万吨，印度的粮食自给基本实现。在经济学家建议下，印度政府制定了以工代赈计划，即用粮食来支付生活低于贫困线以下的人的劳动工资。该计划的目的在于：一是为农村地区的人们提供有偿就业的机会；二是增加生产和提高农村地区生活水平，新创社会财富，加强基础设施；三是利用过剩的粮食，开发国家的人力资源。该计划的实施方式是：政府用粮食来支付在该计划项目中就业的全部和部分人的工资。中央政府以粮食的形式分配给各帮政府，以资助邦政府承担的正在进行的计划项目或一些特殊项目的资金，并授权由乡村自治会之类的基层权力机构来具体实施该计划。

印度中央政府在1978～1980年间分配了270万吨粮食给以工代赈计划。计划实施的效果是：受益者中70%以上是劳动家庭和农村人口中的最贫困阶层；各受益家庭的收入增加了17.17%；就业总共增加约10.9%，每户就业的平均人日数从计划实施前的403个提高到实施后的447个；创造了一大批基础设施性的项目，以工代赈所占比重为60%。以工代赈计划的效果是明显的，因此，印度政府决定继续在更大范围实施。从1980年10月起，以工代赈计划更名为全国农村就业计划，由印度中央政府发起组织并提供50%的援助。该计划设想每年为失业者和就业不充分者新增30～40亿个人日的就业机会，计划所包括的项目有：饮水井、社区灌溉井、村储水池、小型水利工程、农村道路、学校和乡村评议会议事场等基础设施。在“六五计划期间，中央和邦政府实际支出资金183.4亿卢比，全国农村就业计划共创造就业17.75亿个人日，实现了162亿卢比的拨款指标和15～20亿个人日就业机会的预期目标。“七五”计划的拨款指标为248.7亿卢比，其中由中央政府支出125.1亿卢比，邦政府支出123.6亿卢比，预计总共创造14.45亿个就业人日。据“七五”计划前4年的资料，1985～1986年度至1988～1989年度共支出294.0亿卢比，已创造了14.77亿个就业人日（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第358页。）。可以说该计划的实施是较为顺利的。

印度政府还于1983年8月15日开始实施一个称为“农村无地劳动者就业保证计划”的新计划作为全国农村就业计划的补充。农村无地劳动者就业计划的资金完全由印度中央政府筹集。“七五”计划由中央部门提供174.4亿卢比资金，其目标是在此期间创造就业10.13亿个人日。“七五”计划前4年实际支出了241.2亿个人日。“七五”计划前4年实际支出了241.2亿卢比，共创造就业机会11.54亿个人日。

1989年4月28日，拉·甘地总理宣布实施贾瓦哈尔就业计划。该计划是由现存所有农村工资性就业计划合并而来，这也就意味着全国农村就业计划和农村无地劳动者就业保证计划为贾瓦哈尔就业计划所取代。在1989～1990年度至1993～1994年度的5年间，该计划总支出共1107.2亿卢比，其中用于小水利278.6亿卢比，占25.2%；用于乡村道路247.8亿卢比，占22.4%；用于村落和房屋建设166.0亿卢比，占15.0%；用于学校和社区场所86.8亿卢比，占7.8%；用于人工造林48.0亿卢比，占4.3%，其他项目280.0亿卢比，占25.2%。其所取得的效果也是明显的，共建成水井44.7万个；村落49,478个：建房148万间；学校16.8993万所；乡村道路67.4万公里；饮水井48.9万个；村庄储水池32.9万个；人工造林65.5万公顷。（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年版，第367页。）目前，贾瓦哈尔就业计划仍是印度政府所实施的主要的乡村就业计划。

（三）各种扶贫计划关于扩大就业的安排

贫困是一种社会现象，指的是社会中一部分人甚至不能得到基本的生活必需品。在印度，贫穷被界定为生活在最低生活水平之下的状况。许多经济学家和组织对印度贫困范围进行了有价值的研究，尽管他们据以进行分析的方法和衡量标准不同，因而得出的关于印度贫困状况的看法各异，但有一点是共同的，那就是印度社会，尤其是在广大农村，存在大量生活在贫困线以下的人口，即贫困是印度社会面临的一个普遍问题。同时也都承认，随着经济增长率的上升和政府实施各种扶贫计划，低于贫困线以下人口占总人口的比重已开始下降，但穷人的绝对数仍在继续扩大。造成贫困的原因是多方面的，主要包括：失业和就业不充分；穷人缺乏财产基础；穷人受教育程度低因而收入也相应低；个人收入分配严重不均，等等。因此，消除贫困是一项涉及各个方面、多领域的系统工程，其中，解决就业问题是至关重要的。在印度政府所实施的扶贫计划中，都包括有关于扩大就业的安排。

提高广大民众的生活水平历来是印度经济计划的目标之一。“二五”计划说要改变低层人民的“状况”，“四五”计划又说要提高普通人和社会贫弱阶层的生活条件，特别是保证“就业和教育”。该计划还强调要实施“全国最低需求计划”以便改善较低收入阶层的条件。尽管如此，印度穷人的数量仍继续增加。1971年提出了“消除贫困”的口号，从此把贫困问题提到了政府议事的中心位置。“五五”计划指出：“失业、半失业以及大量生产者缺少资源基础，特别在农业部门，是贫困的主要原因。”“五五”计划提出，“将对失业、半失业和大规模的贫困问题发动一场直接的进攻。”（注：印度政府，计划委员会：《对“五五”计划一种有利的方法》，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第323页。）“六五”计划为此目的制定了一个反贫困计划即“农村综合发展计划”。农村综合发展计划的基本战略是，通过促进贫困家庭的自我就业，以便随着生产资料的转移，使他们得到收入，帮助他们跨过贫困线。该计划于1980年10月2日在全印5011个区开始实行，其主要措施是按逐级补贴的办法，即遵循穷者最先受益原则，对部落民补贴资本成本的50%，边际农、农业工人和农村手工业者占33.3%，小农占25%，通过对这些家庭的投资，帮助他们实现或增加自我就业。所需经费由中央和邦政府按50∶50的原则来分担。“六五”计划期间为该计划实际支出166.1亿卢比，受益者总人数1656万。

“七五”计划期间该计划使1820万户家庭得到援助，其使用经费331.6亿卢比。除此之外，由金融机构发放了537.2亿卢比定期贷款。这样，总共投入868.8亿卢比帮助1820万户受益者，其中45%的受益家庭属于表列种姓和表列部落（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第360页。）。1990～1991和1991～1992年度期间，该计划共支出391.9亿卢比，受益者为540万户，其中表列种姓和表列部落占受益者的比重上升为51%（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第360页。）。

“八五”计划期间，通过加大对每户援助力度，帮助受援家庭跨过贫困线。具体措施一是把对每户家庭的投资额从过去的6000～8000卢比提高为12000卢比，二是实施“家庭信贷计划”，把金融机构对受援户的贷款额扩大为2000卢比～25000卢比，使之能够跨进贫困线。“九五”计划为了重新调整乡村发展计划的方向并加大其贯彻力度以减少农村贫困，“农村综合发展计划”的战略重点从个人受益转向群体受益，同时延长高投资水平以确保项目的可行性。同时，援助的内容扩展为培训穷人的技能和技术改进以及提供适宜的基础设施（注：印度政府计划委员会：《第九个五年计划建议报告》(1997～2002)，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1998年英文版，第868～874页。）。总的看来，扶贫计划中的扩大就业措施不同于就业计划，它是通过援助贫困户使之逐步具备自我发展能力，从而实现自我就业和最终脱贫。而就业计划则是为失业者安排就业机会从而使之得到收入。二者的区别在于，扶贫计划有“治本”的作用，而就业计划更侧重于“应急”。两类计划同时实施，可收相互补充之效。

三、印度的社会保障体系

市场机制具有巨大的能量，但也有先天的缺陷和不足，对于它带来的利益关系不平衡，必须由国家加以协调，这是市场经济正常运行的重要保证。社会保障体系就是国家利用自己的权力对国民收入进行宏观调控，为普通居民提供基本生活保障，缓解社会分配不公的一个重要手段。在印度市场经济条件下，社会保障体系主要由公共分配系统、社会保险措施、对农业工人的保障措施等三方面内容构成。

（一）印度的公共分配系统

印度的公共分配系统是社会保障体系的重要组成部分。它是在政府监督和指导下，由国家给予财政补贴，专门向低收入居民提供基本生活保障的零售商业系统，即平价商店。印度现有45万多个平价商店，遍布全国各地城乡，包括边远地区、山区和少数民族地区也都开设有平价商店。按照规定，当局向低收入居民发放购物卡，这些居民持卡可到平价商店购物。目前平价商店主要供应小麦、大米、白糖。食用油、布匹、煤炭和煤油等7种生活必需品，有的还供应茶叶、肥皂、火柴、食盐、豆类等重要生活品。为了保证这一系统的正常运转，印度政府每年拨出巨款进行补贴，仅粮食补贴一项，中央政府的支出已从1991～1992年度的285亿卢比增加为1997～1998年度的750亿卢比，1998～1999年度达900亿卢比（注：印度政府：《1998～1999年度经济调查》第67～68页。）。为了对公共分配系统进行监督，还专门成立了消费监督委员会。印度的公共分配系统在实现社会公正方面起到了一定积极作用，深受低收入平民百姓的欢迎。它既有利于低收入的消费者，也有利于生产者。因为通过该系统，一方面使低收入消费者获得平价商品，另一方面使生产者获得政府的支持价格和稳定的国家市场。

（二）印度的社会保险措施

印度的社会保险措施目前主要包括疾病、事故和养老方面的社会保险制度，其受益者主要是对工厂工人（20人以上的企业）和国家雇员，不包括小企业的工人和农业工人。其具体规定主要体现在以下法令中：

《雇员国家保险法》。1948年通过，其目的是向工人提供强制和捐助相结合的健康保险，为病、孕、伤工人提供医疗帮助，现金补贴，为死亡工人的亲属提供抚恤金，为接受保险者在死亡时提供丧葬费。《雇员准备基金和其他专款法》，1952年通过，主要内容是向企业雇员提供准备金、家庭养老金和保证金相联系的保险。《煤矿准备基金和奖金计划法》（1948年），专门解决煤矿工人的保险。《养老金支付条例》，1972年通过，为企业雇员提供养老金。家属抚恤金方面主要有《1971年煤矿家属抚恤金计划》和《1971年雇员家属抚恤金计划》。在生育津贴方面主要有《1961年生育津贴条例》以及各邦的相关立法。此外，印度先后颁布了100多个劳动保护方面的法规，涉及工资待遇、工作时间、劳动环境及人格保障等诸多方面，也是社会保险措施的重要组成部分。

（三）对农业工人的保障措施

第7篇

（一）积极财政政策取得的效果

几年来，我国实行了发行长期建设国债，以及停征固定资产投资方向调节税，免征房地产税，投资抵免所得税，提高出口退税率等一系列税收优惠政策为主的积极财政政策。透过各项经济指标来看，积极的财政政策取得了明显的效果。根据国家统计局的分析和统计，1998年通过增发国债，扩大政府的投资规模，拉动GDP增长1.5个百分点，1999年达到2个百分点，2000年达到1.7个百分点。到2000年底，财政共累计发行长期建设国债3600亿元，连同配套资金的投入，约完成1.5万亿元的投资量。利用国债资金进行重点建设，有力地拉动了经济的增长，加快了结构调整的步伐，增强了经济发展的后劲。2001年GDP增长7.3个百分点，2002年上半年增长7.8个百分点。

从物价指数来看，到2000年4月，连续32个月的居民消费价格指数下跌已经全面止跌，并首次出现正增长，2000年消费价格指数比1999年上升0.4%，2001年同比增长0.7%。社会消费品零售总额2000年同比增长9.8%，2001年6月同比增长10.3%，2002年上半年同比增长8.6%。从固定资产投资增长率来看，1998年下半年，投资需求增幅明显上升，投资对经济增长的拉动力明显增强，全年全社会固定资产投资比上年增长15%，增幅比上年提高了6个百分点。2000年固定资产投资额比上年同期增长9.7%，增幅比上年提高3.4个百分点；2001年固定资产投资额比上年同期增长12.1%。可见，积极财政政策确实取得了不可忽视的效果。

（二）实施积极财政政策过程中存在的问题

虽然积极财政政策取得明显的效果，但是没有预期的那样理想，对经济发展产生的乘数效应较小，经济形势依然严峻。

1.对消费需求的拉动作用还不明显。在实施积极财政政策的过程中，没有有效的措施来改革分配不公、贫富差距过大的问题，没有具体有效的措施来增加农民收入，没有有效地解决农村劳动力过剩、企业下岗职工问题。因而居民消费水平没有明显提高，居民消费价格指数上升的幅度很小而且很不稳定。

2.没有很好地启动民间社会投资。实施积极财政政策以来投资需求的上升，很大程度上依赖于国债的发行。从投资资金来源看，投资的增长主要依赖于国有经济和政府的投资。1998年全社会新增投资额对预算内投资的依赖度由上年34.66%上升到101.27%；1999年社会新增投资对国有投资的依赖度约为90%；2000年上半年，国有及其他类型经济投资增长12.1%，集体和个人经济投资则分别增长7%和8.6%。

3.国债资金的使用缺乏效率。一是部分国债项目缺少科学论证，配套资金不足，对扩大内需所起到的作用有限。二是存在挪用和挤占国债资金现象，没有使相应的国债资金发挥应有的作用。

4.财政风险有加大的趋势。我国仅实行积极财政政策的前三年就发行长期建设国债3600亿元，累计发行国债11206亿元，虽然对拉动经济起了积极的作用，但不可否认的是，这对本来就相对薄弱的中央财政造成了一定的债务风险。

5.在实行积极财政政策过程中，未能始终如一地坚持扩张性方向。如1998年财政收入方面在增发1000亿国债的同时，增加税收约1000亿元，尽管从加强税收征管本身来说是必要的，但在时机上此时实行却使增发国债的扩张性效应在很大程度上被紧缩性的税收政策所抵消。

二、对未来几年积极财政政策实施的展望

（一）积极财政政策还应继续实行

积极财政政策是否实行是根据经济形势而定的。当国民经济整体上由通货紧缩、物价低迷转向轻度通货膨胀，物价上涨接近或超过3%和财政收支差额缩小的情况下，积极的财政政策可以淡出；国民经济处于轻度的通货紧缩状态，社会金融资金较为充裕，可以实行中度的财政政策；如果国际经济形势急转直下，并严重影响国内经济的景气指数，则还需要加大财政政策的力度。当前国民经济运行中还存在一些不容忽视的问题，需要继续实行积极的财政政策。

首先，供给相对过剩的格局尚未有根本性的改变。1997年以来经济运行呈现出供过于求的买方市场格局。据第三次工业普查的数据，我国900多种工业品生产能力的利用率不足60%。由于长期以来的过度投资、重复建设以及企业淘汰机制不健全，企业生产能力闲置的现象十分严重。积极财政政策主要是从总量上缓解了供给相对过剩的局面，但对结构的调整还相当有限。要解决无效供给的问题，还必须加大结构调整的力度，深化国有企业的改革，大力发展高新技术产业，这些在一定程度上还依赖于积极财政政策的有力配合。

其次，我国经济形势虽有转机，但在整体上仍处于通货紧缩之中。今年7月22日人民日报资料显示，2002年上半年，全国居民消费价格总水平同比下降0.8%，社会消费品零售总额同比增长8.6%，增幅比上年同期回落1.9个百分点。我国经济至今尚未走出社会商品供大于求、物价低迷、通货紧缩、扩大内需压力大的圈子。

再次，财政支出结构与增长趋于硬化，使积极财政政策成为必需。一是从我国1999年全国财政支出总额为13187亿元分析，除了占15%的行政管理费支出应当压缩（但难度很大）以外，其余的各项支出都应逐渐增加而不是减少。二是由国家法律规定的支出欠账较多，如：要求国家公共教育投入和科学技术研究与开发经费分别占GDP的4%和1.5%以上，但实际只占2.79%和0.83%。

最后，国际方面变数较大，需谨慎应对。近期，美国经济增速放缓。这对于世界经济包括我国经济会产生一定的消极影响。我国已加入WTO，但近期内我国出口产品技术含量低、竞争力不强的状况很难改变，出口前景不容乐观，随着关税的大幅度降低和非关税壁垒的逐步消除，进口将会增长得更快一些，贸易顺差有可能缩小。

由此可见，为了保持GDP以较高速度增长，国家在争取出口的同时，采取各种措施扩大内需、增加投资、提高消费和活跃市场，在通货紧缩趋势还未根本改变的情况下，继续实施积极的财政政策是完全必要的，但力度可以酌情减轻，有重点地实施。

（二）实施积极财政政策的重点

1.注意控制国债规模，提高国债资金的使用效率。我国已经连续几年实行积极的财政政策，财政赤字和国债规模都有较大幅度的增长，考虑到我国中央财政收入占GDP比重较低，财政的风险是需要注意的。从全局看，虽然我国发行国债的空间还很大，但是，在发债的同时不能不考虑到中央财政的脆弱性，必须同时进行财政体制的改革，加快税费综合改革的步伐，逐步实行预算内外收支统管，在不提高企业与家庭总体税负的前提下，逐步提高中央财政收入占GDP的比重。在确保使国债规模保持在适度范围内的同时，必须确保国债资金的使用效率。对国债投资项目立项及管理方法进行改革。如采用公开招标的方式在全国范围内筛选确定国债投资项目，做好国债投资项目的可行性论证和前期准备工作，对符合要求的项目，政府可以视其弥补市场缺陷，带动民间投资的程度，实行参股、全资、贴息等多种方式。目前形势下，应适当减少直接投资比重，逐步增加间接投资比重，今后发行的国债在基建项目上，应主要用于弥补在建项目后续资金的不足，使国债资金真正起到“四两拨千斤”的作用。

2.进一步尝试税收减免。积极的财政政策包括两方面：一是增加政府支出，二是减税。事实上我国实施积极的财政政策，在税收减免方面做得是远远不够的，更加严重的是税收之外的各种收费急剧增加，这都大大减弱了积极财政政策的效果。

长期以来我国税收增长率一直低于GDP的增长率，即税收的收入弹性小于1，然而1997年至1999年，税收的收入弹性大幅度提高，这三年分别为：2.23、2.4、3.33，即税收增长率几乎为GDP增长率的2倍还多。由于税收增长率大大高于GDP的增长率，因此带来宏观税率，即税收收入占GDP的比重不断提高。尽管国家税务总局一再宣称，税收收入增加是加强征管、防止逃漏税和关税收入增加的结果，但这只是次要原因，主要还是税负水平太高。根据拉弗曲线阐明的道理，减税不一定带来税收收入的减少，随着税负的降低，投资的积极性、经营者积极性会有所提高，经济得到发展，税基扩大相应会增加税收收入。同时减税政策还能有效优化产业结构，有利于高新技术、生物工程、信息技术等产业的迅速发展。所以笔者认为，在增发国债，扩大政府支出的同时，应辅以适当的减税政策，这将有利于我国宏观经济环境的好转。考虑到我国现行税制和财政的承受能力，虽然全面减税的条件还不具备，但结构性的减免税收还是完全可以得到的。具体包括：变“生产型”增值税为“消费型”增值税以减轻企业税收负担，鼓励投资；适当提高个人所得税起征点和企业所得税计税标准，增加居民和企业的可支配收入，扩大消费需求；对吸纳下岗职工的劳动密集型企业，应给予适当的税收照顾；对高新技术企业适当减免税收，实行投资抵免、加速折旧等政策，以促进高新技术企业的发展；开征遗产税、财产税、社会保险税等新税种，以缓解个人收入差距过大等矛盾。

第8篇

在过去的相当长的一个时期内，现有的发展方式还有一定的适应性，还可以维持，还有一定潜力。但进入十二五时期后，情况将会发生重要变化。要改进我国不同层级政府之间在公共服务事务方面事权和财权的划分，完善财政转移支付制度，使各地政府都有充足的收入来提供基本公共服务和基本社会保障。“十二五”期间应加快重要领域和关键环节的改革。从而推动发展方式的实质性转变。

一、发展环境面临两重性

从总体上说，“十二五”时期中国经济保持平稳较快发展的基本条件和长期向好的基本趋势不会发生根本改变，同时面临的制约条件也在增加。

第一，我国仍将处于工业化和城镇化的快速推进时期和居民消费结构的快速升级时期，巨大的需求潜力能够为我国经济的平稳较快发展提供持续的动力。中国发展的不平衡性通常被认为是缺点，但这一特性可以使庞大的需求潜力分阶段释放，从而使国内需求对经济增长的拉动作用持续更长时间。从这个意义上说，又是一个优点。但另一方面，在收入分配、社会保障、户籍制度、土地制度等方面还存在不少缺陷，制约着需求潜力的发挥。伴随着近年来经济特别是投资的高速增长，新的结构性矛盾也在积累，潜在的财政金融风险需要引起足够重视。

第二，产业发展的基础进一步加强。农业的基础地位得到巩固，工业结构调整和升级取得进展，基础设施和产业配套条件继续改善，国际竞争力有所提高。这次危机中中国出口在总量下降的同时份额上升，对中国的产业国际竞争力是一个直接检验。另一方面，中国总体上仍然处在国际产业分工体系的中低端。“十一五”期间中国服务业的比重基本没有提高，公共服务、生活服务、生产水平等都有待提升。

第三，中国巨大的人力资源优势仍会继续保持并得到质的提升。值得一提的是，随着高等教育普及率的不断提高，中国高素质劳动者群体队伍不断壮大，形成了新的以“较低成本、较高受教育程度和素质”为特征的人力资源新优势。另一方面，随着我国工业化、城镇化的快速推进，土地、水资源、矿产资源、劳动力等各类要素成本都在上升。中国发展所依赖的低成本竞争优势虽然还可以保持一段时间，但逐步减弱的趋势已经出现。另外，人口老龄化问题将在“十二五”期间逐步显现，导致“人口红利”逐步减少。

第四，近年来节能减排力度较大，能源利用效率提高，生态环境状况出现局部改善，但能源资源和环境压力对发展的制约总体上没有缓解，有些方面还在加剧。与此同时，近年来自然灾害、事故灾害、公共卫生事件等呈现增多趋势，提高应对和处置危机能力，保护公众生命财产安全、减轻社会危害和经济损失面临新的挑战。

第五，“十一五”期间，社会发展得到更多的关注和重视，特别是近年来采取了诸多改善民生的重要举措，社会建设步伐加快，社会保障和公共服务水平有所提高，区域差距趋于缩小。但社会发展滞后的问题仍未根本解决，城乡发展和区域发展不平衡、收入和基本保障水平差距大、社会保障体系不完善、利益协调机制不健全等问题依然突出。

第六，经过30年的改革开放，特别是近年来对社会主义市场经济体制的不断完善，我们已经形成了既独具特色和优势、又符合市场经济通行原则的经济体制，有力地支持了经济社会的快速发展。特别是这次应对国际金融危机，再次显示了中国独特的体制优势。“中国模式”也成为一个时期来的热门话题。但同时也要清醒看到，我国现行的经济体制还存在不少深层次的问题。我国发展方式存在的诸多矛盾，都与这些深层体制问题相关。

二、发展模式要适应阶段要求

从这个角度说，“十二五”期间要趋利避害，因势利导，必须着力解决好以下四个方面的突出问题。一是内需与外需之间、储蓄与消费之间的结构不平衡，内需特别是消费需求不足的问题。二是技术创新动力不足，管理水平不高，要素成本上升、传统竞争优势减弱的压力日益增大。三是经济发展与生态环境保护不协调，在传统生态环境问题依然存在并有所加剧的同时，应对全球气候变化又成为我国必须长期面对的重要挑战。四是经济发展与社会发展之间、城乡之间、区域之间的不协调。

这四个方面的问题，可归结于一个主要矛盾，即现行经济发展方式与新阶段全面协调可持续发展新要求不相适应的矛盾。我们认为，应当把推动发展方式的实质性转变作为十二五规划的主线，作为十二五期间发展战略的一项核心任务。

发展方式或“增长模式”的转变已经讲了许多年，之所以没有取得全面的、实质性的进展，原因是多方面的，其中一个重要方面，就是与发展阶段有关，也就是说，在过去的相当长的一个时期内，现有的发展方式还有一定的适应性，还可以维持，还有一定潜力。但进入十二五时期后，情况将会发生重要变化。

一是过去可以维持的一些因素已不具有可持续性。例如， 危机后由于美国等储蓄消费结构的改变，中国的出口市场将面临结构性改变；要素成本的快速上升，很可能使一些行业原有的基于低成本竞争的商业模式无利可图。

二是中国经济已经高速增长了30年，估计这样的增长势头还可以延续十年左右。当然，这方面的估计有较大差别。但增长的中低速度时代总是要到来的。中国现有的增长模式是“速度效益型”的，低于7%，相当大量的企业是要亏损的。

三是一些年来的投资高速增长已经积累了一些新的金融风险。之所以有风险，说到底还是一个发展方式的问题。只有重视并加快发展方式的转变，才可能控制已有的风险，并防止形成新的问题，才可能使中国经济在以后的发展中减弱或避免大的金融动荡的冲击。因此，“十二五”时期很可能是一种重要的转折期。如果发展方式的转变没有实质性推进，将会面临突出的发展不可持续的问题。

三、推动政策调整实施四大战略

我们认为，“十二五”期间应加快重要领域和关键环节的改革。从而推动发展方式的实质性转变。

第一，以农民工市民化为重点的城镇化战略。

改革开放以来，中国的城镇化进程取得重大进展，城镇数量、城镇人口规模及其占总人口的比重都有大幅度的增长1978年到20xx年，我国城镇化率由17.9%提高到45.7%，年均提高近0.93个百分点，城镇人口由1.72亿增加到6.07亿。即便如此，中国的城镇化发展水平仍落后于同等发展水平的国家。持续推进工业化、城镇化，使大多数农民不再是农民，进入非农产业和城镇，少数继续从事农业的人群走上产业化、现代化的道路，是解决中国“三农问题”的根本途径，也是中国扩大内需的最具潜力的领域。

推进这项战略需要一系列的改革和政策支持。首先要促进城镇就业岗位持续增长，为此需要放宽准入限制，特别是服务业准入限制，鼓励竞争，支持劳动密集型中小企业发展，正确处理产业结构升级与扩大就业的关系，加强职业培训等。同时，要完善基本公共服务和社会保障体系，多渠道筹集和补充社会保障资金。要积极而稳妥地调整农民工市民化政策，比如，有些地方探讨将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围。有关政策应逐步完善。

第二，以完善社会保障和扩大基本公共服务为重点的改善民生、扩大内需战略。

在经济高速增长的同时，中国社会保障和基本公共服务投入明显偏低。20xx年中国医疗卫生支出占财政支出比重为4.4%，社保与就业支出占财政支出比重为10.9%，此两项合计占比为15.3%，比人均gdp3000-6000美元阶段国家平均31.4%的水平，低了整整16.1个百分点。

假设政府支出结构从20xx年起，能逐步向同等发展阶段国家平均水平调整接近，到2015年医疗卫生、社保与就业两项支出占财政支出比重逐步上升到28%（平均每年上升2个百分点左右），同时保持教育的持续投入，并不断提高均等化水平。经初步模拟测算，到2015年，我国居民消费率可以提高5个百分点左右，居民消费占gdp比重有望超过40%。20xx到2015年6年中，各年平均可带动居民消费增加约1.3万亿。

以国有企业的收益和资本充实社保基金，仍然是一个需要深入探讨的问题。我国有一个初步研究，如果把部分国企红利和部分增长收益以社保预算基金的方式集中起来，每年可以筹措4500亿元到7000亿元的资金。这样就可以在国有企业保值增值的基础上，为社保基金提供重要支持，由此也可以更好地体现国有企业和国有资本在新形势下对促进经济社会发展所承担的特殊职能、所起的积极作用。

要改进我国不同层级政府之间在公共服务事务方面事权和财权的划分，完善财政转移支付制度，使各地政府都有充足的收入来提供基本公共服务和基本社会保障。

第三，提升中高端产业竞争力为重点的产业转型升级战略。

近年来各种要素价格快速上涨，企业低成本竞争优势的空间逐步缩小。据统计，从20xx年到20xx年我国制造业平均工资上涨了约70%，平均每年增长13.7%。在劳动力成本上升的同时，土地价格也不断攀升。可以预见，未来要素成本上升和原有市场空间缩小的压力仍将会持续。保持我国产业和经济平稳较快增长，稳定和增强我国产业的竞争优势，必须在保持和延续原有中低端竞争力的同时，逐步培育和形成产业的中高端竞争力。

四、国际经验表明，处在产业中高端的竞争力，才有持久的竞争优势。

有潜力出现这类产业的领域，包括体现国家战略要求，由国家直接大量投入支撑的产业，如航空航天产业，大飞机计划的实施；具有显著市场和生产规模经济优势的产业，如钢铁、有色、化工、汽车等产业；以较强的生产制造能力为基础，同时具有一定研发设计能力的技术密集型产业，如电信设备制造行业；以劳动密集和产业配套优势为基础，同时具有研发设计、市场营销、品牌等优势的产业，主要是轻工、纺织服装、部分电子机械等产业；由于技术重大突破，形成新的技术平台和发展机遇的产业，如平板电视对电视行业发展带来的冲击和机遇，汽车、电子通讯、互联网等领域也酝酿着这样的机遇；从全球范围看处在技术前沿的新产业，如新能源、环保、物联网等。当然，哪些产业有长期竞争力，将取决于市场竞争。

第四，以促进节能减排增效和生态环境保护、降低单位gdp碳排放强度为重点的绿色发展战略。

第9篇

β系数是证券或证券组合与市场相互关联的一个概念和参数，是衡量证券系统性风险的重要指标。它已经被广泛应用于投资理论和投资实践，并发挥着重要的作用。

随着中国资本市场规模的扩大、证券法规的健全、运行机制的健全，我国的资本市场日益走向成熟。这样，我们就非常有必要结合中国资本市场的实际情况对国外的先进的资本市场理论进行规范与实证研究，而不是全盘照搬或全盘否定，其中就包括对卢系数的实证研究。本文对卢这一系统风险指数展开研究，并以上海证券交易所钢铁行业部分上市公司为实证研究对象。

2证券投资风险

证券投资风险按其性质不同以及能否分散，可以分为系统风险和非系统风险。在数量上，总的风险等于这两部分之和。非系统风险与系统风险的区别见表l。

3β系数

1952年，马科维茨正式提出了投资组合选择模型，并提出了分散化投资原则，他也因此而获得了1990年的诺贝尔经济学奖。在马科维茨提出投资组合理论12年之后，威廉·夏普（WilliamSharpe）和约翰·林特纳(JohnLintne)分别在1964年的文章《资本资产定价：风险条件下的市场均衡理论》和1965年的文章《风险资产的价值，股票资产组合的风险投资选择与资本预算》中，在马科维茨的研究基础上，相继提出了资本资产定价模型(CapitalAs-setPricingModel-CAPM)[2].

3.1β系数的意义和表示方法

在一个投资组合中，一个证券最佳的风险度量是这个证券的β系数，β系数被广泛运用在国内外市场上来测定某种证券或投资组合的相对风险大小。在资本资产定价模型中其重要性在于代表了一种证券对未来市场变化的敏感度。

β系数是度量一种证券对于市场组合变动的反映程度的指标，其定义为式(1):

3.2研究方法

本文以定量实证分析为主，以定性分析为辅。选取上海证券交易所钢铁行业部分上市公司为研究对象和样本。对市场收益率，股票的月收益率，无风险收益率的时间序列进行回归求出β系数，然后对得出的口系数估计值进行统计检验与分析。

4钢铁行业上市公司β系数实证研究设计

4.1样本选择

本文选择上海证券交易所钢铁行业上市公司为研究对象。本研究根据实际情况，选取权重较大的7家为研究对象，它们分别是：邯郸钢铁股份有限公司、武汉钢铁股份有限公司、内蒙古包钢钢联股份有限公司、宝山钢铁股份有限公司、南京钢铁股份有限公司、安阳钢铁股份有限公司、马鞍山钢铁股份有限公司。

在时间跨度与周期的确定上，本研究根据上交所钢铁行业上市公司的具体情况，选取2002年1月1日至2005年12月31日作为研究的时间段（选取经济较稳定的一个时期的数据）。

对于市场指数的选择，国外预测服务机构的标准做法是：将公司股票的数据与该股票交易的市场指数进行回归，进而预测β值。本文采用的是与此相似的方法，选取上证A股指数作为市场指数。

4.2钢铁行业上市公司β系数的计算估计

4.2.1无风险收益率的确定

我国是一个高储蓄率的国家，多年形成的以储蓄抗风险理念使绝大多数居民的投资方式以储蓄为主。鉴于居民储蓄利率的无风险特征，本文选取银行的三个月整存整取的年利率作为最低无风险利率R1值。

4.2.2口系数的估计模型

首先，我们假定β系数具有对收益的完全解释能力。上市A股指数能够比较准确的反映整体市场行情的变动和股票市场的整体发展趋势。股票的JB系数一年内保持不变。采用以下模型估计单个股票的β系数。

4.3钢铁行业部分上市公司β系数的实证分析

4.3.1钢铁行业上市公司β系数的回归估计结果

运用EXCEL软件分别计算所选上市公司股票2002年，2003年，2004年，2005年的β系数。β系数的计算结果见表2：

4.3.2上交所上市公司β系数的稳定性与变动趋势分析

1)稳定性与变动趋势分析的公式计算。计算每只股票2002年、2003年、2004年、2005年卢系数的均值和标准差。计算结果见表3：

本文采取了李晓华和黄荣坦《沪市系统风险β系数实证研究》一文中的稳定性标准：若标准差小于0.15，则认为该只股票的β系数是趋于稳定的；若标准差大于0.15，则认为该只股票的β系数不趋于稳定。由表2所示的结果可以看到，在7只股票中，没有一只股票符合稳定性标准。

2)计算7只股票卢系数年度均值，考察随上市时间的增加，年度平均卢系数的变化趋势。卢系数年度均值计算结果见表4：由表4可知，所选上市公司股票的β系数年度均值，除了2004-2005年有一定的降幅以外，随着上市时间的增加基本上呈增加的态势

3)p系数的变动趋势分析

由表5可知，所选上市公司股票的β系数，除了2004-2005年普遍的下降，上升的比例占到9/14。这与年度均值随着上市时间的增加基本上呈增加的态势是一致的。

4.4利用β系数的历史数据预测未来p系数的可靠性分析

通过对p系数的稳定性分析可知，所选股票的中的所有股票的卢值都是不稳定的。因此，评价卢的过去数据用来预测未来是不可靠的。如果要使p系数的历史数据对未来决策具有参考价值，就需要用特殊的方法对β系数的历史数据进行处理，以使历史估计与未来数据相符。

4.5钢铁行业上市公司股票风险特征分析

股票风险特征分析也就是风险结构分析，主要是分析股票总风险中系统风险和非系统风险各占多大比重。

根据回归模型可以计算样本股票的可决系数R2，也称为回归的R2检验值。R2检验值接近于1，说明两个变量之间线性相关关系很强，这种关系可能为正也可能为负。

可决系数R2除了良好的统计意义之外，也有重要的财务含义。R2表示一家公司的风险中市场风险所占的比例的估计，（1一R2）则代表了公司特有风险在公司总风险中所占的比例。所以，风险结构分析实际上就是对可决系数R2进行分析。

运用EXCEL软件得到回归的R2检验值的统计结果见表6。

从国外股市的发展历史来看，市场建设初期系统风险占总风险比例较大，此时非系统性风险对股票价格的影响较小，成熟市场系统风险对个股的影响趋于收敛，非系统风险在股票总风险中占有的比例趋于增加，非系统风险能够通过投资组合有效消除。根据美国的经验数据表明：对于单个股票而言，系统性风险占总风险的比例大约是30%左右。

从表6可以看出，所选的上市公司的股票在2003-2005年三年中以月为周期计算的系统风险在总风险中的比重均值为0.437，在2002-2005年四年中的系统风险比例为0.497。通过对所选上市公司股票的可决策系数R2的计算可知，系统性风险在总风险中的比重在总体上是呈现下滑的趋势的。

与国外市场进行横向比较，四年(2002-2005)或三年(2003-2005)资料计算的上市公司股票的系统风险与成熟市场中的较低的系统风险水平还有不小的差距。与国内以往的研究成果进行纵向比较，较施东晖计算的1993-1996年的系统风险比例均值81.37%偏低，较王新鸣计算的1996-1998年的系统风险均值0.45-0.47较低。这说明我国还是一个不成熟的股票市场，系统性风险仍然占有较高的比例。

6结语

通过对上海证券交易所钢铁行业上市公司的β系数实证分析，得到如下结论：随着上市时间的推移，上海证券交易所钢铁行业上市公司β系数的年度均值总体上呈增加的趋势。通过稳定性分析，可以看到随着上市时间的增加，β系数并没有趋于稳定的趋势。而由于股票的JB系数具有不稳定性，所以利用β系数的历史数据预测未来的β值的可靠性较差。另外，上海证券交易所钢铁行业上市公司的平均系统风险占总风险的比重相对较大，这说明钢铁行业股票的投资风险更多地体现为系统风险，是不能通过分散投资来消除的。

参考文献：

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[2]余志红．资本资产定价模型(CAPM)在证券市场中的应用[J].沿海企业与科技，2005(10)：43-44.

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[9]张春梅．资本资产定价模型在我国证券市场的适用性研究[J]．北方经济．2006(3)：27-28．

第10篇

(一)为什么需要审计服务

为什么需要审计，存在两种观点。一种认为审计服务的需要是出于政府的推动，一种观点认为审计服务的存在是两权分离的必然产物。对此，经典总结是由Wallance(1980&1987)作出的。他认为有三种假设可以解释：

1.监督假设(Monitoringhypothesis)。根据Jensen和Meckling(1976)对公司组织问题的阐述，审计可以增加信息的可靠性，并且可以作为一种控制工具。Chow(1982)对1920年纽约证券交易所上市公司的研究表明：大公司、高负债公司和贷款合约中包括更多会计计量指标的公司更有可能聘用外部独立审计师，从而证明监督假设的成立。因此，可以说审计服务作为一种监督工具，确保了财务报告的真实和公允。

2.信号假设(Signallinghypothesis)。信号假设认为“注册会计师的选择向市场参与者传达了公司管理层对未来现金流量评估的信息”。由于信息的不对称，投资者和管理者对公司有着不同的评价。管理者有动力披露一些信息，表明自己的公司不同于别的公司。当公司选择高质量的会计师事务所时，投资者对公司价值的评价就会更高。另外，信号假设还表明公司管理者通过聘用高质量的审计来解除自己的受托责任，并向市场传递自己经营管理的能力，以提高其在经理人市场上的价值。

3.保险假设(Insurancehypothesis)。保险假设，也称“深口袋”理论，是指管理者聘用注册会计师的目的是为了转移部分财务披露的责任(Wallance，1980)。这种假设主要来自：(1)注册会计师和审计服务的接受者对审计作用理解上的偏差;(2)产品责任概念的扩展。“保险假设”在美国的一些研究中已经得到了证实，注册会计师的涉诉与公司失败相关，事务所无论大小，因诉讼支付的赔偿比例常常是相同的。

(二)政府规范产生对高质量独立审计的真正需求

目前严重扭曲的公司治理结构、不合理的股权结构、不完善的经理人市场、政府职能转变滞后和资源配置上的缺陷等使得中国上市公司缺乏对高质量的独立审计的需求。但与此相反的是，中国的注册会计师事业却获得了长足进展，究竟是什么因素促进了独立审计的发展呢?我们认为中国目前对独立审计的需求主要来自政策的推动。这主要表现在以下四个方面：

1.有关股票发行与交易的规范中要求上市公司披露经审计的财务报告和其他报告。如1993年颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》规定：在股票发行时，提供经会计师事务所审计的公司近三年或者成立以来的财务报告和由二名以上注册会计师及其事务所签字、盖章的审计报告。

2.中国证监会和沪、深两个证券交易所的有关监管政策和上市规则中都把审计意见作为一项重要的参考指标。如2001年的沪、深证券交易所的上市规则规定：注册会计师对最近一个会计年度的财务状况出具无法表示意见或否定意见的，视为财务状况异常，需实行特别处理(ST)。

3.证监会加强对审计意见和审计师变更的披露要求。如在1997年度上市公司年度披露中，要求上市公司的董事会和监事会在年报中对非标准无保留审计意见事项作出说明；在1998年度的年报披露中，不仅要求董事会和监事会对非标准无保留审计意见事项作出说明，而且要求这些公司在年报首页就非标准审计进行风险提示。另外，在1996年，证监会就对上市公司聘用、更换事务所的相关事宜作出规定，如要求上市公司变更会计师事务所时要在相关报刊上予以披露，并说明变更原因。

4.推进上市公司的规范化运作。如1999年国家经贸委和证监会的关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见中，要求这类公司加强监事会的建设，尤其提出监事会可对公司聘用的会计师事务所发表建议，可在必要时以公司名义另行委托会计师事务所独立审查公司财务，可直接向证监会及其他部门报告情况。

二、政府规范对审计服务供给的影响

中国政府规范对审计服务供给的影响是双重的，在提升审计质量的同时又造成了审计市场的分割和分散。

(一)政府规范推动了高质量审计服务的供应

中国的注册会计师事业是适应国家对外开放需要而恢复的，证券市场的发展又促进了其快速发展。在短短的20年内，无论是注册会计师事业的规模，还是执业质量都有很大的提高。尤其是执业质量的提高，政府规范的作用功不可没。政府采取的旨在提高审计执业质量的措施包括：

1.合并两会，统一市场资源配置。1996年6月，中国注册会计师协会和中国注册审计师协会正式合并。这次合并的结果是到1996年末，全国的执业注册会计师达5.6万人，具有注册会计师资格的人员达10万之多，同时，合并使得在独立审计准则的制定、执业资格考试、对外交往等方面得以统一运作。

2.脱钩改制，明晰产权，强化风险意识。到2000年，全国会计师事务所均已完成脱钩改制。从监管部门的结论看，脱钩改制产生了极大的社会效应，主要表现在：事务所和注册会计师的风险和责任意识有明显提高、事务所自律和激励机制日渐形成、事务所规模化发展的势头日趋强劲、事务所队伍结构趋向年轻化、专业化和知识化。

3.实施从业人员许可证制度，保证质量。注册会计师及其事务所实行证券、期货业务特别许可证制度不仅可以保证上市公司信息披露的质量，而且已经成为一种行之有效的约束机制。因为如果违反独立审计准则和职业道德，事务所和注册会计师将会被暂停证券和期货从业资格，甚至会被永久取消证券和期货从业资格；如果受到这样的处罚，对事务所和注册会计师而言，几乎意味着其执业生涯的不体面结束。而且已有的处罚也对具有证券和期货从业资格的注册会计师和会计师事务所产生了很大的震撼作用，促使他们谨小慎微、客观公正地执业。可见，这种制度可有效地保证上市公司信息披露的质量。

4.监管之剑时时高悬。证券市场上不时惊爆审计失败的消息。面对众多的事务所审计失败，政府监管部门一再强调要严厉处罚。这些年来中注协和证监会先后查处了许多会计师事务所。据不完全统计，截至2001年9月底，已有25家有证券、期货从业资格的事务所遭受28次行政处罚。对无此资格事务所的处罚案例则更多。同时，监管层也认识到频频出现的审计失败与中国的制度背景不无关系。

5.应付竞争，推动合并。随着中国加入WTO，为了应对来自国外事务所的竞争，提高审计质量，中注协和证监会采取提高“门槛”的办法，促进了国内会计师事务所的合并重组。

(二)政府规范导致审计市场的分割和分散

1.审计市场的分割。审计市场的分割，有的是政策因素造成的，有的是政府部门的寻租行为造成的。到目前为止，这些市场分割大致包括如下三类：由于挂靠制度形成的市场分割；占山为王、划地为界导致的市场分割；以上市公司为目标的市场分割。

2.审计市场的分散。中国审计市场的分散程度如何，以上市公司审计为例，这种分散性可从两个方面来说明：一是参与上市公司审计的事务所数量多。如表1所示，从1997—2000年间，每年参与上市公司审计的事务所数量呈上升趋势。一是十大事务所的市场占有率低，如表2所示，在证券市场发展初期的1993，“十大”的年度审计市场占有率曾经达到61%，但随后开始下降，到1998年达到了30%。直到2000年度，“十大”的市场占有率也仅有33%。

三、上市公司审计意见特征：政府规范影响审计服务供求的证据

没有高质量审计服务的需求，分割、分散的审计市场与不公平的市场竞争和政府部门不懈的提高审计独立性的努力，互相作用，形成了中国独有的审计现象。审计意见是这些因素相互作用的结果，因此，考察审计意见可以进一步了解中国上市公司审计特殊的制度背景。

(一)非标准无保留审计意见的成本

非标准审计意见是审计服务供求双方基于成本—效益的考虑，相互谈判的产物。对于可避免的非标准审计意见，管理者接受审计人员的建议予以调整时，需考虑这些调整对管理者报酬、政府管制、贷款合约和政治成本等的影响。如果拒绝调整而接受时，也需要考虑包括资本市场反映和对管理者报酬的影响。

在中国，这些成本包括哪些内容?对管理者而言，接受注册会计师的建议对会计报表予以调整，可能会使公司失去配股资格，也可能使公司领导不能完成计划而导致薪酬或职位上的损失；如果公司管理层接受了非标准的审计意见而不予以调整，非标准审计意见也可能会影响股票的市场价格；同时，证监会和证券交易所的上市规则和PT、ST规则又对审计意见做出了规定，因接受审计意见可能导致公司被特别处理或停牌。对注册会计师而言，如果坚持自己的立场出具非标准的审计意见，就存在被公司解聘的风险；如果向客户妥协签发不正确的审计意见，一旦被发现，将面临着失去客户，失去执业资格，乃至面临终身市场禁入的风险。

(二)高比例的非标准审计意见

自中国发展证券市场，并要求上市公司披露已审计财务报告以来，中国上市公司一直维持了很高比例的非标准审计意见率。在1993—2000年度间，共有717家上市公司被会计师出具了非标准的审计报告，占历年上市公司年度报告总数的14.46%;其中1993—2000年非标准审计意见的比例分别为3.83%、4.46%、12.08%、9.81%、12.61%、16.6%、19.61%和16.36%。连续8年维持如此高比例的非标准审计意见率是非常罕见的，也是与中国特殊的制度背景密切相关的。首先，高比例的非标准审计与上市公司本身有直接的关系。公司上市时的直通车、改制与剥离、捆绑制度、国有大股东一股独大和不完善的法人治理结构、猖獗的关联交易、强烈的盈余管理动机和上市后逐年下滑的业绩等。这些因素都对注册会计师审计意见的类型起着重要的影响。其次是注册会计师和事务所本身的原因。随着证券市场的逐步规范，注册会计师和事务所的风险意识逐步提高，比如说1997—1999年由于脱钩改制受过处罚的事务所出具非标准审计意见的比例明显高于未受过处罚的事务所。第三是政策因素的影响。这些影响包括独立审计准则的制定，证监会和证券交易所上市规则的制定，配股政策和增发政策的制定等。

(三)收购审计意见现象

上市公司变更会计师事务所因与会计师事务所独立性问题相关而长期备受关注。会计师事务所变更的原因非常复杂，其中最主要的原因便是“收买审计意见”。根据我们统计，从1993—2000年间共发生了305次会计师变更事项，其中有69家会计师事务所的变更是发生在收到非标准无保留意见的第二年，占总数的23%。可见我国上市公司在变更会计师方面存在较强的“收买审计意见”倾向。

(四)审计意见与公司财务状况的相关性

国外学者的实证研究结果表明，可以根据公司的财务状况来预测公司未来的审计意见，可见他们两者之间是存在某种相关性的(NicholasDopuch，RobertW.Holthausen&RichardW.Leftwich，1987)。在对我国上市公司审计意见与公司财务状况的分析中，我们同样发现了这样的关系。表3列示了97、98和99三年间所有被出具非标准无保留意见的公司的若干财务指标和全部上市公司部分指标的对比。

可以看出：(1)与所有上市公司的指标相比，被出具非标准审计报告公司的净资产收益率、主营业务利润率、每股收益和每股净资产指标都远远低于平均水平，说明审计意见难看公司的收益水平总体上不如平均水平；(2)非标准无保留审计意见与公司的财务状况之间有很强的一致性，即审计意见越不好，公司的财务状况越差。这种关系在应收账款周转率、流动资产周转率、总资产周转率和资产负债率等指标间表现出完全一致性。

(五)审计意见的事务所分布

由于审计市场的分割及不同的挂靠体制等原因，不同的会计师事务所之间应该存在系统性的差别。

1.不同地区事务所之间的比较。从审计意见的地区分布看，审计意见的分布也存在差异。我们根据各地人均国民生产总值的差异，将各地区划分为发达地区、半发达地区和不发达地区。1995—1999年间不同地区事务所出具非标准无保留意见的比例是：发达地区占17.89%，半发达地区占12.98%，不发达地区占10.75%。

可以看出，发达地区的事务所出具非标准无保留意见的比例明显高于经济不发达地区。我们认为出现这种状况的原因在于：(1)经济发达地区事务所的业务素质高于不发达地区。在同等条件下，这些地区的事务所更有可能发现公司不符合独立审计准则等要求的情况而被出具非标准无保留意见。(2)经济发达地区事务所的风险意识高于不发达地区。经济相对发达的东部沿海地区，最先受到市场经济的洗礼，对会计师事务所所面临的风险有较为清醒的认识。(3)经济发达地区事务所之间的竞争相对激烈。充分的竞争可以促进事务所的运作更为规范，从而使得这些地区的事务所独立性得以提高。

2.内资所与外资所的比较。一般我们认为国际“五大”的审计质量要高于国内事务所。如果非标准审计意见的比例能代表事务所的独立性和审计质量高下的话，可以预测国际“五大”非标准审计意见的比例要高于国内所。但从表4的结果看，国际“五大”非标准审计意见的比例却低于国内事务所。对此结果可能的解释是两类事务所在客户选择上的差异。国际“五大”的客户通常规模较大且多发行外资股(B股、H股等)，其运作相对要规范一些。

3.大所与小所的比较

第11篇

一、市场与政府的关系——“看不见的手”与“看得见的手”

古典政治经济学的创始人亚当斯密认为资本主义的发展“受着一只看不见的手的指导”。他指出，在市场的自发作用下，每个人为追求自己的目标而努力的时候，他就像被一只“看不见的手”指引着去实现公共利益。政府应放任经济自由发展，依靠市场自发调节。亚当斯密在主张由“看不见的手”充当社会经济主要调节器的同时，认为政府的经济职能是有限的，无非是充当一个经济上的“守夜人”的角色。

20世纪30年代前，西方资本主义国家主要采用自由市场经济体制，这种体制特点在于强调市场自发调节，尽可能排除政府对市场经济的干预。市场机制广泛地发挥作用。而且，在很长一段时间内，市场机制的全面运行也确确实实空前地调动了人类的创造力与生产力，积累起巨额的财富与资本，给资本主义经济带来了极大的繁荣与社会进步。但随着资本主义向其高级阶段的发展，种种难题也随之出现，而且是市场本身无法克服的问题，这就是所谓的“市场失灵”。这些困厄与危机，是并非由“看不见的手”可以回春的恶疾。为了摆脱危机，资本主义各国运用不同的政府干预经济生活的措施，并取得了一定的效果。一次次缓解矛盾或“化凶为吉”，在他们看来，首先是得力于“看得见的手”，即政府对市场的干预。

市场经济作为一种基本的资源配置方式，始终处在不断发展变化的过程之中，人们对市场经济的认识也在不断发展和深化。现在人们普遍认为，虽然市场机制可以有效地配置资源，但它不是万能的，市场机制最佳功能发挥所依赖的市场条件在现实经济生活中无法实现。

现代制度经济学家霍奇逊也曾经指出，一个纯粹的市场体系是行不通的，“一个市场系统必定渗透着国家的规章条例和干预”，“干预”本质上一定是制度性的，市场通过一张“制度网”发挥作用，这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起。也就是说，在市场经济条件下，市场机制不可能完全脱离政府单纯地发挥作用，在市场作用的合理限度以外必须要有政府的作用。

二、政府对市场的作用——有时好，有时坏，有时不好不坏

政府如何在市场经济的条件下发挥积极的作用，或者说，政府对市场的干预是少一点好、还是多一点好？这一直是市场经济理论争论的焦点之一。

关于政府对社会经济发展的反作用，正如恩格斯在致施米特的信中所指出的，国家权力对经济基础的反作用可能有三种：

（一）它可以沿着经济发展方向起作用，在这种情况下就会使经济发展比较快些；

（二）它可以沿着与经济发展相反的方向起作用，在这种情况下经济发展就会倒退甚至崩溃；

（三）或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走。这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但很明显，在第二种和第三种情况下，国家权力给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。所以恩格斯又说：“一切政府甚至是最专制的政府，归根到底都只不过是本国状况所产生的经济必然性的执行者。它们可以通过各种方式——好的、坏的或不好不坏的——来执行；它们可以加速或延缓经济发展及其政治和法律的结果，可是最终它们还是要遵循这种发展。”

在这里，恩格斯对于国家政府对经济发展的反作用所作的精辟论述，表明了上层建筑对经济基础的反作用这一原理。但是，在现代市场经济条件下，我们谈政府的作用，并不能只满足于这一原理，我们必须越来越多地使政府成为经济基础的内生因素而起作用。在市场经济体制下的政府，总是要运用市场机制在一定程度上达到其目的。

三、政府在市场经济条件下应当扮演的角色——是裁判员，而不是运动员

市场经济，毋论是资本主义市场经济抑或社会主义市场经济，都有一个共同特征：以市场机制作为合理分配社会资源的基本手段。那就是，由企业充当经济活动的主体，根据市场的供求，合理地组织生产和营销，有效地满足消费者的需要，赢得最大利润。经济权力，特别是投资决策权，是掌握在企业而不是在政府手中；而政府作为“政治实体”，因其行为所遵循的多是“非经济原则”，本身并不适宜于掌握投资和营运资本。因此，凡属按经济原则经营的经济事业，均交给企业（在资本主义市场经济中当然是私人企业）去经营，政府不要干预。总之，政府依靠自己的财政力量及各种政策，努力建造一个良好的可供千万家企业充分表演其才能的经济大舞台。宏观经济学习惯于把市场的活动譬喻为球赛，企业是运动员，政府是裁判，政府不能既当裁判又当运动员，否则一定会导致混乱。

中外市场经济的实践表明，市场经济作为竞争经济，其本身却不能维护公平竞争的市场环境。这是因为，市场经济虽然较之高度集中的计划经济在优化资源配置，促进国民经济发展方面具有显著的优越性，但是，它不是万能的，市场本身也存在一定的缺陷，主要是：经营者以自身的经济利益为本位，按照自己的意志依照商品价格的升降从事经营活动，自由放任，会导致市场经济的盲目性；又由于一些经营者为了追求个人利益最大化，在竞争过程中会实施不正当竞争行为。特别是他们会利用自己的垄断地位或控制支配市场的优势，对社会财富进行不公平的剥夺，使许多经营者的经济利益受到损害造成不公平。然而，市场经济的缺陷，其机制自身无法克服；受自身经济利益驱使的经营者也不可能以自觉的行为来补救。为克服和补救市场经济的缺陷，维护公平有效的市场竞争，就要靠国家有意识地运用政策和法律进行引导。因此，国家对市场经济进行适度干预是必然的，不可缺少的。

E•S•萨瓦斯有一句名言：“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨”。的确，多掌舵少划桨的政府才是力量更加强大、更具有生机和活力的政府。因为，说到底，那些为航船掌舵的人对目的地影响的力量远比那些划桨的人要大得多。

掌舵只是一个形象而深刻的比喻，其含意是表明了政府的控制能力。因此，政府行为的方式问题，也就是政府如何调控社会、调控市场的问题。当然，正如掌舵人与划桨人的关系一样，政府对社会、市场的调控，是方向上的调控，其所要达到的结果是使社会和谐有序地发展，使企业充满生机和活力；凡是市场能办的，政府就不去办，凡是能由社会做的，就让社会去做。然而，市场经济下政府的作用必不可少，必须在自身财政能力所允可的范围内履行一些经济职能，弥补市场机制的缺陷。这些职能，概括起来，主要有以下五个方面：

（1）运用财政政策及货币政策，实施宏观经济管理，确保国民经济的稳定，尽可能防止过大、过频的波动；

（2）举办基础设施工程及公用事业，创立一个有效、有利的投资环境；

（3）确立各种经济立法及法规，维护全国市场的统一和正常秩序；

（4）实施产业政策，指导或引导产业结构的调整；

（5）运用收入政策及社会政策，维护社会公平及安定。

总之，在市场经济中，政府是经济大舞台的设计师和建筑者，但不是演员，演员是企业；政府是球赛中的裁判和巡边员，但不是运动员，运动员是企业。切忌“越俎代庖”。

四、全面贯彻落实科学发展观，充分发挥政府在市场经济条件下的积极作用，努力构建和谐社会——需要的不仅是共识，更是决心

（一）需要澄清的几种模糊认识

1．在市场经济下，政府放权，限制政府权力在经济体系中的使用范围，并不意味着权力的消失，而是意味着部分权力的转移。政府放权过程不是单纯地下放政府权力和实行政企分开，而是一个双向过程：一方面体现出权力要集中，如国家的宏观调控权；另一方面，权力要下放。也就是说政府对经济生活的宏观调控的程度与政企分开、权力下放的程度是一种互相制约的关系。要想停止政府对企业微观经济活动的直接干预，就必须强化政府对宏观经济生活的调控能力，否则就会导致经济生活的失控混乱。政府下放的只是部分权力，是把企业生产经营管理的权力切实交给企业。弄清这一点，有助于吸取我国改革中的经验教训，加速我国市场化进程，建立和完善政府宏观调控机制。

2．在市场化过程中企业和社会权力的强化并不必然地意味着政府权力的弱化。关于这一问题的认识，众所周知，在经济体系中政府权力范围的广泛程度和政府行使权力的有效程度并不是一回事，如果抽象地、笼统地谈权力的强弱就混淆了这种区别。市场经济体制就是要使市场对资源配置起基础性调节作用，市场化要求限制政府权力在经济体系中的使用范围，也就是要把政府权力在经济体系中的使用限制在其力所能及的范围内。同时，根据权力有限的原则，正如加里•沃塞曼所论述的：“权力有限的政府原则意味着政府的权力要受被管理者的权力和自由所限制。这一原则基于立府的根本思想：人们把宪法列举的权力和职责授予政府，同时把其余的权力留给自己。这项政府协定意味着政府的行动必须依据法律规定，而法律是得到被管理者的同意（虽然是间接的）而批准的。”因此，在经济体系中，对政府权力需要限制的是权力使用的范围，而不是范围内政府行使权力的有效性。在政府权限力所能及的范围之内，政府应拥有不可动摇的绝对权威。

3．政府在经济体系中行使权力的范围、程度并不是一成不变的。政府在市场经济发展中扮演着重要的角色，但根据市场经济发展的不同阶段、不同时期，政府行使权力的范围、程度也会有所不同。这种发展变化，是由市场经济发展各个阶段上的具体情况决定的，具有客观性。经济发展阶段上市场经济发育程度和经济发展水平两者之间存有较大的关联，一般地，在市场经济发育程度不高，经济发展水平较低的情况下，政府在市场经济中的地位和作用就比较突出，因为培育市场体系发展，弥补市场的缺陷和不足，组织经济活动，都必须依靠政府力量才能完成。而在市场发展较成熟、经济发展水平较高的情况下，政府作用的程度和范围就有所下降，市场作用变的越来越大，在这种情况下，政府重新选择经济运行机制，采取积极不干预的经济政策就成为必要。因此，正确认识我国社会主义市场经济目前所处的发展阶段是有效发挥我国政府作用的关键。

（二）我国社会主义市场经济的现状分析

从总体上看，社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和市场配置资源的基础性地位已经确立。但也应当看到，社会主义市场经济体制还不完善，相对于经济体制改革，政治体制、文化体制和社会建设等方面的改革显得滞后，贯彻落实科学发展观的制度、体制和机制仍然存在。一是计划经济时期遗留下来的深层体制问题还未得到根本性的解决。我国改革尽管已走过了20多年的历程，触及到各个层面，攻克了不少难关，但仍然处于攻坚阶段，旧体制要从根本上实现向新体制的转轨依然面临着十分艰巨的任务，还必须解决不少难度很大的深层次问题。比如，国有企业要建立现代企业制度这一目标早在1993年就已经确定，这项工作也一直在做，但目前国有企业离规范的现代公司制度、规范的法人治理结构还很远，部分地区的国有企业股份制改革甚至出现走形变样的情况。政府管理体制改革、社会事业体制改革、金融体制改革、垄断行业改革等仍处于滞后状态，还没有真正触及到深层问题，改革的任务还相当繁重。二是随着经济和社会发展，以前没有暴露或不甚明显的问题，现在日益突出。比如城乡协调发展问题，经济和社会协调全面发展问题，农民收入增长缓慢问题等等。这些问题之所以出现且不能很好解决，究其根本原因都在于相关体制未能理顺。实践表明，要实现城乡、区域协调发展和经济与社会协调发展，解决农民收入增长缓慢问题，必须深化农村改革，逐步改变城乡二元经济结构的体制，积极稳妥地推进城镇化，健全区域互动机制，完善公共财政体制，等等。三是改革在各个领域的进展不平衡。囿于利益关系和配套条件等诸多原因，既定的改革有的进展缓慢，有的还没有取得实质性突破，还有的深层次改革尚未破题。总的来说，改革滞后于开放，宏观改革滞后于微观改革，政府改革滞后于企业改革。四是改革的深入、开放的扩展和发展格局的变化，给制度、体制和机制创新提出了亟待解决又难以解决的新课题。比如，随着经济全球化进程加速，特别是我国加入世界贸易组织进入后过渡期，经济管理必须按世贸组织规则和国际通行规则办事，这对政府管理方式、管理制度和管理能力也提出了新挑战、新要求。所有这些都表明，建立完善的社会主义市场经济，我们还有很长的路要走。

（三）加强和改善政府与市场的关系，促进社会主义市场经济又快又好发展

第12篇

这种现象说明了什么？自身的原因就在于中国股市在早两年的时间内快速上涨，其上涨幅度早就超过一些上市公司的基本价值了。既然股票的价格背离了上市公司的基本价值，其价格作一定程度的调整也就是自然。特别是在国内股市向下调整时，正好面对着国际金融市场震荡（如美国次贷危机的发生），国际金融市场的任何震荡不可避免地会传导到中国股市来。特别是在国内股市十分脆弱的情况下，只要国际金融市场有一点风吹草动，就容易掀起股市下跌的波澜，投资者一定要小心为上。这就是股市的恐惧心理。

二是最近国内股市这样快速的下跌，最为重要的方面是权重股、蓝筹股全面下跌。这说明了什么？说明了投资者失去了市场信心。股市权重股代表了整个国家经济发展基本格局。在一个成熟的市场，在国家经济基本面没有改变，国家经济的基本格局没有变化的情况下，权重股不仅不会下跌，反之应该其价格是向上的。但实际上国内权重股不仅没有向好，反之成了下跌最为严重的重灾区。那么国内股市的权重股为什么会持续下跌？问题就在于政府对这些上市公司干扰太多，从而导致了投资者对这些权重股失去了信心，导致了投资者对政府失去了信心。

可以说，无论是早两年股市的快速飚升，还是近几个月来国内股市的跌跌不休，并非是上市公司的投资价值发生了变化，也不是国内经济实体有多大的变动，而是股市制度规则的缺陷导致投资者对市场信心的不足，是投资者看不到政府对股市干预政策什么时候会出台、什么时候会停止，因此，股市的制度缺陷及股市政策的不确定性成了当前国内股市最大的风险。

二、如何看待当前政府对股市的政策

有人把最近管理层密集地一系列促进国内股市发展的政策说是政府救市，我并不认同这个观点。我的理解是这是政府重新整顿股市的制度规则及股市的秩序，重振股市投资者信心。在一个成熟的市场中，政府的基本职责就是界定产权制度、保证市场合约的有效履行、保证个人财产不受到他人侵害等。而这些基本职责履行就是通过政府的制度规则制定、创立、修改与完善等方式来进行。也就是说，政府对股市的职责并非是关注股市指数高低，而是要保证市场的游戏规则公平公正公开，保证市场投资者能够在一个公平公正的平台进行交易。而政策是制度规则确立的一种方式。管理层密集出台旨在促进我国资本市场健康稳定发展。三、把现在的基础制度完善好，让投资者利益得到真正保护，让投资者信心确立起来，这就是中国股市发展的根本所在

总之，目前中国股市的问题，就在于其基础性制度不足，这不仅表现为股市制度本身缺陷与不完全，也表现为股市制度确立、确立程序不公开、不透明、甚至于没有合法性的基础。在这样的情况下，不仅无法保护投资者的利益，也容易让市场成为少数人掠夺他人财富的工具。在这样的情况下，股市投资者信心是不可能确立的。因此，中国股市要在保护投资者利益的宗旨上来全面检讨现行的制度规则，来确立这些制度规则确立的程序，而不是仅是关注股市指数高低。否则，中国股市永远走不出这种巨大震荡的轮回。

当然，就目前股市出台的政策来看，政府在这些方面都在努力，而且其出台的政策效果也在不断地起作用。因此，股市投资者的信心也正在恢复。可以说，就中国经济增长态势来看，中国股市中长期繁荣是必然的事情。问题是，我们必然把现在的基础制度完善好，让投资者利益得到真正保护，让投资者信心确立起来。这就是中国股市发展的根本所在。

第13篇

关键词:行政程序违法实体违法

一、行政程序违法的表现

行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来“重实体,轻程序”传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:

1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。

2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。

3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。

4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。

二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较

行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。

我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。

三、对行政程序违法的司法审查

1.对行政程序违法进行司法审查的程序

(1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。

(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。

(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。”通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。

(4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。

2.对行政程序违法司法审查的结果

对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。

在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定,即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则,视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,“除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。超级秘书网

概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理:

(1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成‘’,人民法院可以以为根据撤销相应具体行政行为。”

(2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。

(3)对行政程序混乱,违反法定的、不可改变的顺序,并且损害了相对人合法权益的,可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理。

行政程序违法的后果不同于实体违法,这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法,从严格法治角度讲,是必须撤销该行为的,但从效率上讲,有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响,要区分不同情况分别处理,不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态,如超出复议期限仍未做出决定的行为,可能会成为相对人提讼或要求其它权利的理由,这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力,则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。

注释:

①罗豪才.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1992.247.

②石红心.行政机关违反法定程序责任新论[J].行政法制,2002,(2):910.

③哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000.

第14篇

〔关键词〕受案范围法律适用行政案件

行政诉讼受案范围是行政诉讼法律制度中一个非常重要的概念，也是一种颇具特色的制度现象。一方面它是界定司法权对行政权及其活动能够实施司法审查的范围，是在防止司法权对行政的过度干预和法律对行政的必要控制之间寻求的一种制度设计；另一方面，它也反映了国家对公民合法权益在司法制度中保护范围的周延性。它甚至是衡量行政法治发展的重要标志。然而，在行政诉讼法律制度面临修改的情况下，如何按照行政法治观念和人权保障的基本要求，积极而又正确解读现行行政诉讼法律制度中有关受案范围的规定，使其既能反映行政法律制度所应具有的特点，又能符合诉讼制度本身的机理与功能，理顺相关法律制度之间的适用关系，进而为行政诉讼法的修改提供一条科学严谨的认识和思路。本文针对司法实践中的受案范围适用现状与现实需要，试图以行政诉讼受案范围与行政赔偿范围的适用关系为视角，对行政诉讼的受案范围进行一次重新诠释。

一、对受案范围与行政案件的理解与认识

我国《行政诉讼法》关于受案范围的内容全部集中在三个条文上，即第2条的概括肯定，第11条的肯定列举和第12条的否定列举等规定。由此一般认为我国关于行政诉讼受案范围的立法模式是混合式。当初之所以有此规定，“考虑我国目前实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定的太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”〔1〕

现有受案范围“系以‘具体行政行为’为中心形成的列举加概括方式确定的，受案范围限于由‘行政机关’作出的‘具体’‘行政行为’中的，由行政诉讼法作出明文规定的那一部分。这部分也就是所有公法性决定中可能会受到司法审查的全部”〔2〕（中文版导读P2）。此范围排除掉了抽象行政行为，同时亦并非所有的具体行政行为皆可诉，按照《行政诉讼法》的规定，只有侵犯行政相对人人身权、财产权的具体行政行为才会受到司法审查。诚然，将行政诉讼完全等同于一种司法审查概念时，只限于“具体”的“行政行为”是正确的。但不能忽视的问题是作为一种诉讼制度，其首要的基本功能在于受理和裁决具备案件特征的利益之争，以向案件请求人提供法律救济和保护。就此意义上而言，行政诉讼“受案范围”是指人民法院所能够受理并进行裁决的“行政案件范围”，尽管这种行政案件可能主要或基本上是由具备行政行为所引起并构成，但不应仅限于此。

行政诉讼法第11条是对行政诉讼受案范围肯定规定的条文，第一款的第一项至第八项是对具体行政行为的列举、示范，是“行为”的集合。第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件”，采取的是“案件”标准。在同一条文当中第一款与第二款规定的标准不同，这究竟是当初立法者用心良苦故意设置的产物，还是不必要的技术上的疏漏，我们无法进行考证。但第二款的规定却蕴涵着大量的信息。“其他行政案件”包括以下几个因素：首先须是法律、行政法规、地方法规、自治条例、单行条例所规定的人民法院可以受理的案件；其次上升为行政案件的行政纠纷可能会因很多不同因素而引起，既可能是具体行政行为，也可能是行政指导、执行职务中的暴力行为等非具体行政行为。“其他行政案件”是否受“具体行政行为”“人身权、财产权”的标准限制呢？从立法技术角度看，第二款是第一款的但书条款，是特别条款与一般条款的关系。这里强调的是其他法律法规，而不是等同于第一款但未列入的其它案件。若仍受第一款“具体行政行为”的限制，则两个条款设置的标准应该是一致的。故我们认为此兜底条款不应受“具体行政行为”的限制，其他行政案件不但包括可诉的具体行政行为（不限于第11条所列），而且包括法律规范规定的具体行政行为之外的其他行政行为所形成的行政案件。另外，还需说明的是构成行政诉讼上一个案件的焦点并非仅仅立足在是否是具体行政行为或其他行为的标准上，而是还可能受到其他因素的制约，基于某些对当事人权益保护原则的价值选择，以一定的利害关系来确立是否构成行政案件。

在《行政诉讼法》第一章总则共十个条文当中就有五个条文提到了“行政案件”，而提到“具体行政行为”的只有两处条文。在此我们并非以条文的多少来判断概念的优劣，只是从诉讼的本意出发，来恢复诉讼范围的“真面目”。一个行为产生纠纷并不必然引讼，也不必然会导致司法对行政的干预。社会纠纷解决机制有着多样性、多元化的特点，诉讼只是扮演了维护正义“最后屏障”的角色。由于公权力的不可处分性决定了行政纠纷的不可调解性，纠纷只能通过公权力的干预来得到解决或缓解。纠纷只有进入代表公权力的纠纷解决程序（如诉讼、复议、申诉等程序）后才能称作为“案件”，于是案件就成为中立者和两造共同针对的标的物。对于行政纠纷而言，人民法院所审查的是行政案件（尽管这种行政案件在行政执法当中经常表现为具体行政行为，但也不一定全是具体行政行为）而且也只能是行政案件，具体行政行为进入诉讼程序中表现形式的载体就是行政案件，并且具体行政行为成为这种载体的主要组成部分，但绝不是唯一部分。

二、行政赔偿范围对行政诉讼受案范围的影响

国家赔偿范围是国家赔偿法律制度中的一项重要制度。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）的规定，可以将国家赔偿范围的含义概括为，是指国家对哪些国家职能机关的哪些侵权行为所造成的哪些权益损害承担赔偿责任的范围。之所以在国家赔偿法律制度中设定赔偿范围，主要是因为国家赔偿责任制度是一个从无到有的渐进发展过程，往往受到一国的政治体制、社会发展、法治化进程、人们的观念和认识及理论因素及国家财力的制约。同时，一国的法律传统、法律体系中是否存在相关救济的法律等等，都在一定程度上对行政赔偿范围的确定产生或多或少的影响。

根据《国家赔偿法》第2条规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得赔偿的权利。而《国家赔偿法》第3条、第4条就行政赔偿范围以列举和概括相结合方式予以规定。根据列举出来的国家承担赔偿责任的行使行政职权情形，可以将其归纳为两类行为：具体行政行为和事实行为。前者如行政处罚、行政强制措施等，后者如殴打、非法拘禁等。而对于两条款分别有一个兜底的概括性规定，即造成公民身体伤害或者死亡的或造成财产损害的其他违法行为。在《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《若干问题的规定》）第1条规定：“《国家赔偿法》第3条、第4条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为”。鉴于法律只能作出原则、概括性的规定，在具体司法实践当中只能采用个案标准。也就是说，一方面要准确把握和理解法律规范的内涵、精神，另一方面针对现实当中所发生的各种不同的事实、关系及其案情进行具体分析，结合法律规定进行个案上的解读和适用，来判断是否构成赔偿案件。“总的来说，只要侵权行为具备了行政赔偿责任的构成要件，并且没有可以免责的抗辩事由，就应当由国家承担赔偿责任”。〔3〕（P265）

基于上述对第3条、第4条的解读和分析，可以看出被法律纳入国家赔偿范围的违法行使职权行为包括了下列几层含义：（1）不但包括行政法律行为，而且还包括行政事实行为（如以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡的即为此类行为）。通常情况下，“事实行为有两种情形，一种是明显的事实行为，如个别工作人员恣意妄为的暴力行为；另一种是包含在具体行政行为之中的行政事实行为，如行政机关在执行具体行政决定的过程中超出行政决定的要求剥夺公民、法人或者其他组织财产权的行为”。〔3〕（P272）（2）不但包括具体行政行为，而且还包括非具体行政行为。在《若干问题的规定》第3条就规定了，针对非具体行政行为侵犯合法权益的，赔偿请求人也可以提起行政赔偿诉讼。此规定避免了理论及实务界简单地采用“抽象行政行为”作为“具体行政行为”的对应概念，可谓一大进步。从逻辑关系上来讲把行政行为划分为抽象行政行为和具体行政行为，在范围上并非周延，并不能把所有的行政行为都涵盖进来。而非具体行政行为其外延比抽象行政行为更大，还包括一些没有被我们完全认识和得到研究的行政行为。（3）违法行使行政职权，不但包括积极主动行使职权，具备了执行职务的外观行为（如所列举的行政强制措施、行政处罚等），还包括行政不作为，即对法定职责的不履行。

根据《行政诉讼法》第11条第二款的规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件”。应当说，《国家赔偿法》有关行政赔偿范围中所包含的具体行政行为造成的损害赔偿，就其具体行政行为合法性的司法审查问题，自然属于行政诉讼受案范围，这是不容置疑的。但行政赔偿范围中所包含的其他行为（如行政事实行为、其他非具体行政行为等）是否也可纳入行政诉讼受案范围呢？对于这些可以提起行政赔偿诉讼的行政案件，若按照“具体行政行为”标准，这些行为违法性的确认则被排斥在诉讼受案范围之外。然而，我们紧抠该条第二款规定的内容可以看出，这里指的是法律、法规规定可以提起行政诉讼的“其他行政案件”而非“其他具体行政行为”。也就是说，行政诉讼法本身所直接规定的可以提起行政诉讼的行政案件是以具体行政行为作为构成标准的，但这既是一个基本规定也是一个一般规定，而法律、法规规定可以提起行政诉讼的“其他行政案件”，既是一个例外规定也是一个特别规定。应当说，这里的“其他行政案件”既包括上述一般规定中的具体行政行为之外的其他具体行政行为引发的行政案件，也包括其他行为或情形所引发的行政案件。其实这正是立法者针对当时社会条件下不能直接就受案范围做到较为宽泛的规定，又考虑到以后社会及法律制度发展应具有的适应性，在“特别法优于一般法”的法律原则指引下而预留的适用空间。其结果就是作为行政诉讼受案范围的“行政案件”从所列举的具体行政行为可以扩展到其他具体行政行为，从具体行政行为可以扩展到非具体行政行为乃至其他情形。

尽管《行政诉讼法》第二章行政诉讼受案范围中并没有明文规定行政赔偿案件，而且行政诉讼和行政赔偿存在着明显的区别，“行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性，而行政赔偿诉讼审查的是行政机关及其工作人员行使行政职权是否造成应由国家承担赔偿责任的损害后果；行政诉讼主要是解决具体行政行为的效力问题，而行政赔偿诉讼主要解决的问题是国家是否承担行政侵权赔偿责任”。〔3〕（P270）然而，《行政诉讼法》第九章行政侵权责任中却规定了行政侵权赔偿在程序上采取行政诉讼程序，同时《国家赔偿法》第9条第二款以及第13条的规定确立了诉讼程序最终解决行政赔偿争议的原则。另外，在实体规定的内容上，“行政赔偿虽然是财产权益损害赔偿责任，但是是由行政职权引起的，虽然行为有违法侵权的性质，但属于公法上行为侵权，责任的归属是行政职权主体或个人。”〔4〕（P18）

由于行政诉讼案件与行政赔偿案件的审判机关为同一司法机关，而且两种纠纷皆为行政机关行使行政职权所引起，都涉及到了行政权与公民权利的关系及其法律评价问题。行政权与公民权利都是宪法规定的基本内容，“现代宪法中的权利保护的核心因素是‘合法原则（theprincipleoflegality）’：应受惩罚的行为必须是行为发生时有效力的法律明文禁止的行为”〔5〕（P3）。司法机关在行政诉讼过程中对行政行为进行“合法性审查”，合法性成为行政机关、行政相对人和司法机关所共同针对的焦点，而因具体行政行为引起的行政赔偿诉讼同样要以审查具体行政行为的合法行为前提。那么，行政机关只要是服从和符合法律的规定，既使侵犯行政相对人的权利、自由也不构成违法。因此，“依法行使职权”是对行政机关的职责要求，行政诉讼和行政赔偿只是所采用的视角不同而已，尽管两者存在区别，但两者都是对行政机关违法行使职权所采取的补救性措施，力争把行政机关及其工作人员对行政相对人的损害降到最低限度。另外，从当事人诉讼请求及其救济角度来看，有撤销之诉、确认之诉、责令履行之诉、变更之诉、赔偿之诉等，而从人民法院裁判方式来看，有相对应的判决种类。所以由此形成的行政诉讼法律关系，在行政诉讼受案范围内应当包括行政赔偿之诉，行政案件应当包括行政赔偿案件。

需要进一步说明的是，提起赔偿诉讼首先要解决案件的赔偿要件是否具备，确认侵权行为违法是否存在，行为的合法性则是重中之重。造成侵害的职权行为若被确认为违法，按照现行法律制度规定，当事人可以单独提讼，也可以在确认违法性的同时一并提起赔偿请求。但当当事人单独请求赔偿时，只能提起行政赔偿诉讼，而其前提条件必须是损害行为的违法性已经通过其他途径或方式得到确认（包括行政诉讼）。

在有关确认行为的违法性方面，尽管法律给当事人设定了众多的选择途径（包括赔偿义务机关、复议机关等有关国家机关依照相应的法定程序对违法行为进行的确认），但如果行为违法性应当得到确认这个前提在上述众多选择途径中没有得到解决的话，那么人民法院就应当承担起解决确认侵权行为违法性的职责。其实，《若干问题的规定》第34条关于“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”的规定，也印证和反映了司法实践与这种思路和认识的契合。应当说，认为行政赔偿诉讼只是行政诉讼的一个类型，是符合我国民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼的划分标准的，同时行政赔偿诉讼与行政诉讼都是基于行政管理纠纷引起的诉讼。因此，我们认为行政赔偿诉讼和行政诉讼在本质上应当是一致的，有关违法行为确认途径的多样性也只是增加了当事人的选择机会而已。

从实证角度出发，按照行政诉讼法规定的举证责任规则，被告行政主体应当对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。而根据《若干问题的规定》第32条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。尽管目前理论界也有很多学者认为，在行政赔偿诉讼中原告承担初步举证责任，但有关初步举证责任的范围、内容是什么，以及其与赔偿义务机关在举证责任方面应当如何界分，却很少具体述及。原告在行政赔偿诉讼中要对因受被诉行为侵害造成的损害事实承担举证责任，应当说既符合上述司法解释的规定，也应为“初步举证责任”观点所包含。然而，对于损害事实与违法行使行政职权之间存在的因果关系以及基于因果关系认定违法侵权行为事实的存在是否也属于原告举证责任范围呢？根据《若干问题的规定》第32条规定以及一般损害赔偿中的“谁主张谁举证”规则来理解，原告应当对此负举证责任。但若以非具体行政行为为例来对此进行初步探讨的话，这样理解是明显存在问题的。因为，依据现行行政诉讼法的有关规定，非具体行政行为是不属于行政诉讼受案范围的，当事人对非具体行政行为请求赔偿应当适用行政赔偿诉讼的举证责任规则。据此，对非具体行政行为违法性的确认也要适用行政赔偿诉讼，应当由当事人承担举证责任。然而，非具体行政行为与具体行政行为都是行政机关及其公务人员在行使职权过程当中形成的，都是与行政公务相关联的行为。行政机关仅对具体行政行为承担举证责任，却把非具体行政行为排除在外，同是职权行为却采取两种举证标准，无疑是与依法行政的要求相背离的。这样也会使原告的取证之路步履维艰，把行政机关及其公务人员应当对自己职权行为负责的要求“转嫁”到了当事人身上，既对原告权益保护不利，也对本来就处于劣势的行政赔偿诉讼原告更加不公平。与此同时，如果坚持要求合法权益受到侵害的当事人负举证责任，以证明其损害与占尽优势地位的行政职权及其行为之间存在因果关系，在客观上也恐怕是一件难以完全做到的事情，对当事人而言也有允公平。因此，我们认为将行政赔偿案件置于行政案件之中适用行政诉讼而非所谓行政赔偿诉讼，在原告负初步证明责任之后，就应该继续由被告负举证责任，更具有公平公正性。这样一来，不仅所有的职权行为都能够直接适用行政诉讼程序，而且行政赔偿案件本身也应当能直接适用行政诉讼程序得到解决。据此，我们认为在行政诉讼程序以外不应当存在所谓的行政赔偿诉讼程序。

总之，国家赔偿法有关行政赔偿范围的规定补充和扩大了行政诉讼诉讼受案范围，使其案件不仅仅局限于具体行政行为，而且进一步扩展到了非具体行政行为。同时，我们认为还应当将行政诉讼受案范围扩大到行政赔偿案件范围。

当然就适用关系而言，行政诉讼受案范围对行政赔偿范围也具有补充与扩大作用。首先，属于受案范围的具体行政行为，也就意味着能够通过司法审查在法律上被确认为违法行为。因为根据行政诉讼法第九章“侵权赔偿责任”之规定，属于行政诉讼受案范围的行为也都是应当能够引起行政赔偿的行为，而同时结合《国家赔偿法》第3条和第4条规定国家还应当对“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”和“造成财产损害的其他违法行为”承担赔偿责任，属于行政诉讼受案范围的行为，也就当然属于行政赔偿范围。其次，最高人民法院对行政诉讼法的司法解释事实上又扩大了受案范围。〔9〕（P11）那么，这也就导致了可通过司法审查确认违法行为的范围的扩大，实际上也就必然扩大了可请求赔偿的范围。

《国家赔偿法》是在《行政诉讼法》颁布之后出台的，在行政赔偿范围和诉讼受案范围上都表现为‘概括加列举’的混合模式，一方面体现了国家立法政策的延续性；另一方面则保证在同一行政法律体系中相同位阶法律能够衔接起来，避免法律冲突。从范围确定标准上看，赔偿范围所采用的“违法行使职权”要比诉讼受案范围所确立的“具体行政行为”和“人身权和财产权”标准更为科学，古拉丁谚语“列举意味着限制”。由此可见我国的立法质量是在不断提高，立法技术日趋完善。

法律制度只有在司法实践当中才能焕发出生命力，现实对法律制度和司法机关都提出了挑战：从现有制度出发，如何才能更广泛地保护行政相对人的合法权益？“行政法的一切制度都是相互配合的。它的各项制度之间配合越默契，那么行政法的效果就会越好。当社会发展变化要求行政法也随之变革时，其内部的各项制度就应当作相应调整。”〔6〕（P24）确定行政诉讼受案范围和行政赔偿范围都是为了保护行政相对人的合法权益，促使行政机关依法行政和更好地发挥人民法院司法公正的职能。他们的内容所体现的理论层次和对现实的法律回应都应当是统一的。

赔偿范围和受案范围的内在逻辑性决定了两者是相互印证的，这也是司法实践的法律依据。两者的互动关系还体现在动态的发展趋势上，一方面行政诉讼受案范围作为行政赔偿范围的前提，为赔偿范围的发展奠定了基础，指明了方向。另一方面行政赔偿范围又拓宽了行政诉讼受案范围。两者相互促进相互补充，形成一种动态上的逻辑互动关系。

三、现实的回应

法律指引和规范着执法实践，也只有在执法实践当中法律才具有生命力。同时执法实践又给法律提出了新的要求，促进了法律的发展。由于行政法的灵活性和不稳定性，行政执法实践在客观上对行政法的推动更是表现的淋漓尽致。社会的发展对公共行政活动提出了更高的要求，单纯的命令服从关系、以强制为主要手段的行政执法已经不能完全适应时代的发展及需求。行政执法手段的多元化、多样性、非强制性逐渐发展起来，行政指导、行政合同等新型活动方式更是应运而生。依照目前行政法学界对具体行政行为所下的定义来看，这些行为既不符合具体行政行为的特征和要素，也不包含在该范畴之内。同时，行政机关和公务人员行使行政职权针对特定的对象所实施的行为也并非都具有法律意义（或产生法律效果），并非都能用具体行政行为予以涵盖或者解释。

然而，不管怎样，行政权的双重属性却决定了上述这些行为既可能会给行政相对人带来利益，也可能会导致合法权益的损害。依照“有损害必有救济”这一法律谚语，在上述行为给当事人权益带来不利影响时，应当赋予其对权益进行救济的渠道或途径。但若按现行“具体行政行为”的含义及其标准，这些行为都不能包含于其中，也就不属于行政诉讼受案范围而能够提起行政诉讼。

梅利曼所言“大陆法系国家法律秩序的运作要依靠两个因素的影响，其一是法典生效的时代；其二，司法机关对旧法疏漏的回应”〔7〕（P150）。行政诉讼法从颁布到现在已经历了十几个年头。司法实践中关于行政诉讼范围争议的案件层出不穷，最高人民法院先后两次颁布司法解释来试图弥补制度漏洞与实践操作的鸿沟。应当说，司法解释无疑是司法机关最有法律意义的回应，当然法院对法律进行司法解释也要遵循很多规则，然而如何更深入准确地挖掘实在法的深层含义，也是司法机关面临的难题之一。正如格雷在论《法律的性质和渊源》的讲演中所说：“之所以出现所谓的解释的困难，是在立法机关对之完全没有概念的时候——当时的立法机关从未想到今天会对该制定法提出这个问题；这时法官并不是确定当年立法机关心中对某个问题是如何想的，而是要猜测对这个立法机关当年不曾想到的要点——如果曾想到的话——立法机关可能会有什么样的意图”〔8〕（P5）。同时“法律根植于文化之中，它在一定的文化范围内对特定社会在特定时间和地点所出现的特定需求作出回应”〔7〕（P155），“行政诉讼案件从十年前的几种发展到现在五十余种，我们无论如何也无法否认行政诉讼受案范围事实上在扩大”〔9〕（P11），1999年11月24日最高人民法院第1088次审判委员会讨论通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政诉讼受案范围作了新的规定，“其基本指导思想就是要破除或取消原有的司法解释或者在事实上存在的对受案范围的不当限制，将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上，而不是在《行政诉讼法》规定的基础上扩大受案范围”〔10〕。这对完善我国行政诉讼受案范围制度，保障公民、法人和其他组织的合法权益以及加强司法权对行政的监督和控制有着十分重大的意义。

《若干解释》删去了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见﹙试行》》中对具体行政行为的定义，而代之以学术界普遍认同的“行政行为”的概念，以“产生实际影响”取代了“人身权、财产权”的规定。尽管避免了具体行政行为这一不确定概念的困绕，从广义上对人身权财产权进行解释，但却又进入另一维谷，即：行政行为“作为一个法律术语，行政行为的内涵究竟应当如何界定？其外延又如何划清？原先具体行政行为概念是否仍然保留？”〔11〕“实际影响”本身亦为不确定的法律概念，对是否具有“实际影响”的客观衡量标准，法律规范以及司法解释也并没有给出具体明晰的说明。由此可见，行政诉讼规定的受案范围自身存在的缺陷并没有得到根本解决。

从行政行为概念的发生与演变来看，在我国行政行为最初是作为一个行政管理上的概念来使用的，随后又作为行政法上的一个重要概念在使用。在行政诉讼法的制定过程中为了缩小行政诉讼的受案范围而使用了“具体行政行为”这一概念，但是行政行为进入了行政诉讼法后，其功能就因行政诉讼受案范围的实践需要而发生了扭曲，行政行为不再只是一个实体上的概念而是具有了决定行政诉讼受案范围的功能.因此，在中国的法律实施当中（包括执法实践和司法实践）对具体行政行为就有了不同的界定，有时用作概念，有时又用作标准，使得“行政行为”这个概念难免有些不能承受之重。

“上帝的归于上帝、撒旦的归于撒旦”，应当回归“行政行为”概念的本来涵义、功能及其使用领域。与此同时，也让行政诉讼受案范围的确定标准回到具有易于提供法律救济和解决法律纠纷的功能和意义上来。

四、行政诉讼受案范围的修改设想

“具体行政行为”标准的出现是和行政法学理论发展的初级阶段相联系的，反映了特定历史时期对行政诉讼受案范围的认识，也反映了我国当初司法审查和救济能力的有限性。但现在随着理论和实践的不断发展，这一标准既表现出明显的滞后性，也暴露出我们认识上所存在的偏差，目前到了非改不可的地步。我们认为行政诉讼法的修改，应当对行政诉讼受案范围标准进行重新解读和反思，即用“行政案件”标准代替“行为”标准。

首先、无论何种诉讼都是以相应的纠纷上升为诉讼案件为基本模式，民事诉讼和刑事诉讼、行政诉讼概莫能外。尽管行政诉讼法对受案范围作了专门规定，但其也是就受理“案件”范围的规定。然而，目前理论与司法实践中把具体行政行为等同于案件标准，是与这种基本模式相背离的。其次、行政行为是针对行政领域及行政管理手段而不是针对诉讼领域，它有自己的特殊含义和适用领域。尽管具体行政行为是行政案件的主要表现形式，但行政案件不都是由具体行政行为构成的。同时，在不同的领域有不同的称谓。我们不能“指鹿为马”，造成概念混淆和适用范围上的交叉、混乱与不周延。再次、行政法一个重要的特点就是富有变动性和灵活性，行政领域也是日益发展和扩大，行政诉讼受案范围若采用“行为”乃至“具体行政行为”的标准，显然不能适应公共行政发展及其作用方式的多样性和依法行政对责任政府提出的要求。这样也就会导致司法权对行政权的审查和救济具有滞后性。而采用“行政案件”则是比较客观、稳定且符合诉讼规律性的标准，更具有适应性。再其次、诉讼不但包括行为之诉，而且包括关系之诉。按照“具体行政行为”标准，对于那些涉及到行政法律关系的诉讼（如行政合同关系）则无法纳入受案范围。若采用案件标准，则涵盖了关系之诉。总之，“行政案件”标准的采用一方面缓解了司法机关、行政机关与行政相对人三者之间的紧张关系，使行政相对人的合法权益得到更充分的保护。另一方面也协调了法律与法律之间的关系，使之相互补充，相互促进。

我们认为关于行政诉讼受案范围可以这样规定，“人民法院依法审理行政案件，法律有特别规定的除外”或者“人民法院依法审理行政案件，但涉及到下列事项的除外：（一）国防、外交等国家行为；（二）立法行为（三）司法机关依照诉讼法所进行的行为；（四）行政立法行为；（五）内部行政行为；（六）行政最终裁决行为；（七）对公民、法人、其他组织不产生实际影响的行为；”。除否定列举事项之外的行政案件，都属于受案范围。采取行政案件为标准，只是出于对行政诉讼受案范围周延性的考虑，并不意味着对“行为”标准的绝对排斥。以“具体行政行为”为标准的行政案件在全部可以受理的行政案件中仍占有很大的比例，目前理论界和实务界对“具体行政行为”标准所作的研究和推动，仍然适用于部分行政案件的判断上。此标准比原来的标准更具有操作性和科学性。诉讼的本意是解决纠纷，行政相对人的合法权益遭受与行使行政职权有关的行为损害时，其合法权益能否得到充分的保护与是否有充分的救济途径息息相关。只有这样权益才能得到保护，正义才能得到伸张。

我们认为对行政诉讼的认识定位不能搞一刀切，行政诉讼受案范围的设计绝不能放之四海而皆准。法既非纯粹（伦理）命题，亦非纯粹实然（经验）命题，而是统合二者应然过渡到实然之实践命题或其（自实然过渡到应然之）反命题，其必须同时考虑规范与事实、理性与经验等二种不同认识或认知对象，又须建立起二者间之合理论证〔12〕（P19）。严格意义上说，一切普适性的理论对于具有多元性和相对性的法律现象而言都是削足适履。而一切沉浸于孤芳自赏的地方性知识和“本土资源”，也是“自恋”和狭隘的。行政法的广博庞杂使非此即彼的方法无存身之地，也使任何一种垄断性的方法都显现出不充分的尴尬。一切上帝式的宏大叙事已不再有，小鬼式的占地为王也不存在。〔13〕（P7）一切法律现象都不可避免地要接触、要交流、要沟通、要对话、要变迁。这一切使任何方法对于行政法这门富于变动性的学科而言都是“之一”，而非“唯一”。

从行政诉讼受案范围与行政赔偿范围的适用关系为视角，对行政诉讼的受案范围进行重新解读，本文也仅仅是一种尝试。

参考文献

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〔11〕章志远．《行政行为概念之科学界定》〔J〕．浙江社会科学，2003，（1）．

第15篇

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

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需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，

重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.