行政决策论文范文

前言：我们精心挑选了数篇优质行政决策论文文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

一、战略性贸易政策的内涵、

在战略性贸易政策理论研究中，Brander和Spen—cer(1981，1984，1985)描述了政府如何将外国生产者的垄断利润转移到国内生产者手中来，并得出结论：一国政府总存在出口补贴的单边干预动机。他们运用“第三国市场”模型，分析了一国政府通过对生产者干预如何提高本国生产者从双头垄断的共同出口市场中所获得利润的，在自由贸易和Coumot竞争的情况下，企业间会达成一个Coumot—Nash均衡，该产业最终趋于均衡状态。但当有一方政府进行干预时，竞争就会演变为Stackelberg竞争，有政府补贴的一方厂商就会处于Stackelberg领导者的地位，而外国竞争企业则处于跟随者的地位，外国企业会做出向本国企业让渡市场份额和利润的反应，此时，即产生利润转移效应。也就是说，政府已经承诺对行业的干预行为，并且外国企业也会认为，即使其拒绝退却而使得转移利润失败，补贴也会持续下去，此时的政府补贴成为可以置信的威胁。因此，政府最佳反应是给予一定的出口补贴。

Krugman(1984，1987，1992)设计了一个模型从保护幼稚产业的角度进行了战略方面的分析。他通过一个含有一种机会的非正统假定，从根本上改变了分析的焦点，该假定使一个国家通过限制进口的战略部署来实现另外一种福利。其分析依赖于两个基本要素：卖方的国际垄断和规模经济。对于卖方的国际垄断，类似Brander和Speneer的分析，他假定有两个企业，一个国内企业和一个外国企业，每个企业只生产单一产品，企业之间进行Coumot竞争，但有一点的差别是，Brander和Spencer仅分析第三国市场，而Krugman的模型允许产品向多个市场销售，这样，国内和国外市场由于政府的政策就有可能被分割开来。其结果是获得了一个多元市场的Cournot模型。对于规模经济，他通过给予本国生产者在本国市场上拥有特权的地位，这样，本国生产者可以获得一种较外国生产者在生产规模上的优势，这种规模上的优势即使在没有保护的市场上也将转化为较低的边际成本和较高的市场份额。规模经济的获得有静态的规模经济、动态规模经济以及干中学。而当一国政府把外国生产者从开放的市场中挤出的时候，干预行为会在竞争双方的边际成本上引起相反的变化，结果是国内生产者产量扩大，边际成本继续降低，而外国生产者产量减少，边际成本增加，这样就形成了从产量到边际成本再到产量的循环的因果关系链条，而这一循环过程就形成了进口保护和出口促进的机制。

二、我国战略性贸易政策的风险分析

1、扭曲的规模经济风险。规模经济是战略性贸易政策存在的理论假定，但在一些国家和一些行业却存在很大的扭曲。在相当多的国家和行业，规模经济的存在实际上并不是该行业存在着高效率与低成本，而有可能是政府垄断的结果，在中国就存在这种大量的情况。尽管目前我国国内市场巨大，规模经济明显，但是全国并没有形成统一有序的国内大市场，这种分割的国内市场严重阻碍着一些行业实施战略性贸易政策所需要的规模经济。另外，Markusen和Ven—ables(1988)以及Horstmann和Markusen(1986)认为，如果该行业是自由进入的，出口补贴给本国企业带来的利润会诱使新的企业加入，这将会造成行业集中度的降低，提高行业的平均成本，从而降低利润转移效应。对于中国来讲，如何设定行业准入机制，既保证行业的一定寡头垄断来保证规模经济的存在，又要保持企业的竞争能力，也是战略性贸易政策能否获益的重要因素。

2、微观基础的缺乏风险。在战略性贸易政策实施中需要通过一定的市场途径来进行。如果一国不存在微观基础，或者国内市场处于分割的状态，就会影响战略性贸易政策的实施效果。缺乏国内市场运行传导机制，政策就缺乏实施的渠道。目前中国，正处于经济体制转型中，市场主体、市场机制及市场体系等因素发育不全，创新机制还没有有效建立，在我国实施战略性贸易政策缺乏企业和企业家的推动。

3、竞争模式风险。Eaton和Grossman(1986)指出，根据战略贸易模型的Cournot竞争假定，每一厂商的最佳产出是假定对手的产量给定而推测出来的，但是，如果厂商进行的是Bertrrad竞争而非Coumot竞争，那么最佳政策应该是出口税而非补贴，因为出口税可以使得本国厂商做出不与外国厂商打价格战的承诺，这样，两家厂商可以维持较高程度的合谋；另外，他们认为，在Brander和Spencer模型中只有一个本国企业，如果本国企业的数目大于1，在确定政府干预政策时会出现相互矛盾的倾向，这种矛盾会存在于以出口补贴来转移利润的动机和传统的为改善贸易条件而施加出口税的动机之间，所以，只有当本国的企业数目不太大，出口补贴才是合理的。如果寡头双方致力于不变的推测变量，而且每一厂商的推测变量与其竞争对手的实际政策的反应是一致的，那么，租金转移到国内公司或利润转移是不可能的而自由贸易政策成了一种最优政策。

4、资源竞争风险。Dixit和Grossman(1986)放松了经济中只有一个寡头行业的假定，考虑了存在多个寡占行业的情况。他们研究了与一种固定供给资源相关的几个垄断性行业的情况，称之为“科学家”，其研究表明，当国内出口行业面临共同的外部环境，具有相同的生产能力时，被补贴厂商大量使用国内竞争性稀缺资源“科学家”，对其中一两个行业进行补贴，会把国内竞争性稀缺资源“科学家”从其他行业转移到被补贴的行业，从而使得被补贴行业的出口增加是以其他行业的规模缩小和出口萎缩为代价的，其代价往往要高于利润转移效应，因此自由贸易仍然是最佳选择。在中国很多行业都存在类似的资源竞争状况，如何化解不同行业对于同一资源竞争的状况将是中国战略性贸易政策能否顺利实施及实施能否获益的关键。

5、政府行为的非理性风险。政府干预论也忽略了特殊利益集团采用某些政策的可能性。当进行微观经济干预时，政府不可避免地要受到特殊利益集团的影响，这些集团随时准备获取更大的利益，而成本却由大的分散的集团承担，他们不能获得有关政策的所有信息。结果，政策的干预经常被误导。因此，进行经济决策时依靠政治和官僚的强制命令，而不是依靠经济手段，必然会降低国家福利。政府为了履行政策的承诺对厂商提供补贴时还存在着一个固有的道德公害问题。国内厂商会发现追求补贴比追求生产行为有更高的收益，这样只能增加依赖性。这种追求补贴的做法属于扭曲引起的直接的寻求非生产性利润的行为，是一种典型的寻租行为。

6、收入分配风险。Gruenspecht(1988)和Neary(1991，1994)认为在Brander和Spencer模型中，隐含了出口补贴和企业利润被同等对待的假定，政府并不关心国内收入的转移支付，但在实际生活中，筹集补贴资金会给经济带来扭曲的成本，这意味着1美元公共基金的机会成本大于1，另外两国企业的成本也被认为是一致的。Gruenspeeht和Neary分析了这种情况后得出结论，只有当公共基金的机会成本不太高时，出口补贴才是合理的。另外，政府的有效干预不可避免会产生有害的再分配效应。出口补贴将有助于把收入从社会其它方向转移给被保护行业的所有者和雇员。因为，受补贴的行业一般是高科技行业，这种收入的转移将或是表现在已被雇用的高薪熟练技术工人的工资增长或是股东超乎寻常利润的增加。

7、信息风险。Qiu(1994)从信息不对称的角度对战略性贸易政策实施的风险进行了分析。他首先假定外国企业的成本是公共知识，而本国企业有可能是高成本也有可能是低成本，本国企业完全了解自己，但外国企业和本国政府不了解。得出结论，在信息不对称时，如果企业进行的是Coumot竞争，那么政府倾向于设计分离政策，分离政策具有信号作用和信息甄别作用，提高社会福利。但如果企业进行的是Bet-trand竞争，政府将选择一个统一的政策，允许本国公司隐藏其信息，这样，利润转移效应较大。Wong(1991)、Brainard和Martimort(1992)以及Collie和Hviid(1993)也对不完全信息进行了类似的研究，从中可以得到一些共同的结论，其中之一就是政府政策对于信息依赖的重要性。而政府要获得这些信息却是几乎不可能的。

8、国外报复风险。Collie(1991)指出，战略性贸易政策的实施很容易引起对方国家的报复，尤其是在知识密集性行业。这样，即使政策是有效的，也只是一方受益另外一方受损，世界总体福利水平并没有上升，而只是全球福利的再调整。这种报复更可能发生于知识密集型的高科技产业中，那里与世界市场相关的规模经济被这些新理论的支持者假定为更具意义，因为，这些产业被普遍认为是至关重要的。

三、我国实施战略性贸易政策应注意的问题

总体上看，中国存在实施战略性贸易政策的条件和可能。具体说，市场化的总体推进程度已达到60％以上，市场在经济运行中发挥主导作用，政府有独立的决策能力，信息完备性比较差，但有改进的可能，并且在中国有一些特定的寡占行业，如汽车等行业(胡昭玲，2002)。但在实施过程中，必然会因条件的不完备而带来实施效果的弱化。具体实施过程中要注意以下几个问题：

1、在已经加入WTO的背景之下，必须正确处理好应用战略性贸易政策与贸易自由化及遵守WTO规则的关系。中国在加入WTO后，在适应WTO规则的同时，受到自身经济实力的限制，不可能实行完全的自由贸易，应根据实行战略性贸易政策的要求，对某些不完全竞争和具有规模经济特征的行业实行一定的关税保护或其他产业政策进行支持，但也必须确定适度的保护时间和保护强度。

第2篇

关键词：公民参与机制行政民主参与权知情权救济权

传统行政法理论是以国家与社会、行政机关与公民个人之间的二元对抗为前提发展起来的，其关注的重心是对行政权力的消极控制，即如何防止行政机关对公民自由权和财产权的侵犯，法律关系主要体现为行政主体与行政相对人之间的两极对立的权利义务关系。在现代社会，由于利益的多元化，行政行为不仅对行政相对人产生重要影响，而且会对相对人以外的第三人产生重要影响，形成三极甚至多极的行政法律关系，因此，现代行政法的研究从立法对行政的控制以及司法对行政的控制的关注，开始转向对行政过程本身的关注，试图通过对行政过程的调控，形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系，实现公共利益和公民福祉。不论是在英美“法治”（ruleoflaw）传统之下还是在德国“法治国”（Rechtsstaat）传统之下，公民参与作为实现行政民主化、正当化的意义不断凸显，公民参与从对行政处分过程的参与扩展到对行政立法、行政计划、行政指导、行政评价、行政救济等行政过程的参与。本文以我国转型期出现的典型事件——电动自行车事件为例，通过分析该事件中公民参与缺失的问题，分析我国行政机关在面对复杂的利益关系时，应在依法行政的前提下，通过有效的公民参与机制，回应不同的利益需求，形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度”[1]，确保行政决策的民主性与正当性。

一、在禁与不禁之间——电动自行车事件的简单回顾与反思

在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出台的前前后后，全国各地在电动自行车的禁与不禁的公共政策问题上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制电动自行车上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止销售电动自行车并粗暴执法，引发激烈的矛盾冲突并最终诉诸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委会立法禁止电动自行车上路，成为首例以地方性法规的形式禁止电动自行车上路的立法例。电动自行车在这些地方以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”等理由频遭封杀，而在另一些地方，如上海、江苏、浙江等地市允许电动自行车依法登记后上路；哈尔滨、南宁则允许生产销售而不许上路；广州、长沙则出现了管理上的真空。[4]

这是一个现代化建设高速发展的时代，这是一个公共资源越来越紧张的时代，这是一个利益主体日益多元化、各种利益相互冲突与纠结的时代。在电动自行车禁与不禁之间，暴露出我国行政法治进程中存在的几个重大问题：其一，行政决策过程没有充分的公民参与，缺少民主性与正当性，主要表现为：复杂利益关系中不同主体的利益需求没有得到充分考虑，广大居民作为道路资源共同使用者的利益及其选择出行方式的自由没有得到充分尊重，专业知识作为行政决策的技术支持缺少充分的论证，等等。其二，司法权软弱无力，行政诉讼受案范围非常有限，对规范性文件的审查力度有限，公民利益受到损害后缺乏获得法律救济的制度保证，从而也抑制了公民事后参与的积极性。在电动自行车事件中，因禁止电动自行车上路涉及到的利益主体千千万万，我们没有看到因禁止电动自行车上路而提起行政诉讼的相关报道。其三，在我国现有的规则审查机制之下，对规范性文件具有审查权的机关不作为，导致了对制定规则的权力缺乏有效的制约。《道路交通安全法》出台以后全国仍有不少地方无视该法的规定，自行其是，以地方性法规或行政决定、命令、通知等形式禁止电动自行车上路，再次将规范性文件的审查问题摆到我们面前。限于篇幅，本文选取公民参与行政决策的角度来反思我国行政决策的民主性与正当性，以及在现有的制度框架内如何保障公民参与行政决策过程。

二、公民参与行政决策的必要性

以人民为原则，立法、行政、司法三权分立为基础建立的传统行政法律制度，是以立法机关的事前授权为前提、以司法机关的事后合法性审查为核心架构起来了行政法律制度，其重心在于确保行政权力的合法行使，“即运用具有控制功能的规则和程序，使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化”。[1]但这样一个制度模式仅适用于消极行政，即将行政行为限定在立法机关设定的合法性框架之内，行政机关不得超越法定权限行事。在立法机关的授权日益广泛、行政职权不断扩张、公民对行政权的依赖与期盼与日俱增的情况下，“为了使行政能够更好地发挥作用，各国皆呈现出逐步扩大行政的裁量范围，赋予行政以不直接基于法律的具体规定而积极能动地作出政策判断之权能的倾向”[2]，传统意义上的行政法对行政权力的制约功能被不断弱化。这当然并不是说传统的行政法的制约功能变得不重要了，而是说在此基础之上，必须寻求新的更有效的制约与激励机制，以适应不断扩张的行政领域，更好地实现公共福祉。公民参与作为实现行政民主的程序性机制，在行政决策过程中得以广泛采用。公民以提供信息、表达意见、诉求利益等方式参与行政决策过程，为行政决策民主化、科学化、正当化提供了程序上的保障。民主制的重心由议会民主转向行政民主，由民主下的行政转向行政中的民主。

在我国现代化过程中，法治的进程势不可挡，合法化、正当化的诉求日益强烈，行政机关自身也在为其行为的合法化、正当化而努力，以寻求民意的支持，从而更好地推进各项行政管理活动。以国务院2004年颁布的《依法行政实施纲要》为代表的依法行政理念的宣示即表明了政府在使其行为合法化、正当化方面所作的努力。（我国面临的问题是，一方面，传统行政法意义上的对行政权力的消极制约功能有待完善，现有制度的运作不能有效制约行政权的滥用，形式正义（合法化的诉求）难以保证；另一方面，现代行政法意义上的对行政权力的积极引导功能尚未建立健全，保证行政权的行使符合实质正义的机制也没有形成，实质正义（正当化的诉求）也难以实现。）在民主制度下，民主为权力行使的合法性与正当性提供了制度手段，民主立法为行政权力的合法性提供了制度保证，民主行政又为行政权力的正当性提供了制度保证。电动自行车事件所暴露出来的公民参与机制的缺失促使我们进一步思考行政过程中的民主参与的制度性保障。

电动自行车事件中，在电动自行车的禁与不禁之间，不仅涉及到行政决定直接指向的电动自行车的购买者和使用者（包括潜在的购买者与使用者）的利益，而且涉及到电动自行车及相关产业的生产者、销售者以及竞业者的利益；不仅关系到交通发展战略，而且关系到广大居民选择出行方式的自由；不仅涉及到本行政区域内相关主体的利益，而且其影响扩展到其他行政区域；不仅涉及到电动自行车的专业技术问题，同样也涉及到一般民众对该政策的认知及态度，因此行政机关在面对如此复杂的利益关系，作出禁与不禁的行政决策时，除了要尊重法律的优先性之外，还必须通过民主行政程序，充分考虑民意及相关因素，重新审视其拟定的行政目的及实现目的所需要的手段，以作出最终决策，而不能简单地以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”、“城市交通发展战略”为由禁止电动自行车上路。

多元主体参与行政决策可以促使行政机关考虑相关利益，促进行政决策的科学性与正当性，形成政府与公民之间的良性互动，同时将纠纷解决机制前置，促成多元利益主体之间的妥协与让步，化解冲突与矛盾，实现社会和谐。但是这一模式也存在诸多弊端，如：可能导致在行政决策过程中不同利益之间的对抗与冲突，使得行政机关难以决择；利益主体的参与也不可能避免行政机关在作出决策时偏向某种利益，如组织化的利益；民主参与机制也必然会造成行政成本的扩大与效率低下，等等。为了避免这些问题，行政机关可能会尽可能采用非正式的决策程序或者采用私法方式达成行政管理目的，造成利益代表机制的虚置。如在法律规定“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”时，行政机关可能会选择采取座谈会、论证会、书面提交意见等形式而避免采用正式的听证程序。即使在法律规定采用正式听证制度的领域，由于法律规定的不明确性，行政机关仍有很大的裁量空间选择决策方式。[5]尽管利益代表模式存在着各种各样的问题，但是我们不能由此而否定利益代表模式的合理性及其在行政决策中的意义。在民主制度下，行政民主化的趋势不可阻挡，公民参与行政过程是现代行政的必然要求。

三、公民参与行政决策的基础

一项行政公共决策的出台，需要以充分的信息为基础，而信息的充分性有赖于公民的广泛参与及信息输入，因此，有必要探讨公民参与行政决策的基础。笔者根据公民参与行政决策的基础不同，将公民参与分为基于主观利益的公民参与、基于客观利益的公民参与和基于专家知识的公民参与。

（一）基于主观利益的公民参与

基于主观利益的公民参与是指参与者基于其主观利益可能会受到行政决策影响而参与行政决策过程，其功能意义在于防御行政权的滥用，以防对其利益产生不利影响。如在电动自行车事件中，广大的消费者、电动自行车及相关产业的生产者、经营者以及竞业者等主体的利益即属于主观利益，电动自行车的禁与不禁与他们的财产性利益息息相关。基于主观利益进行的公民参与，因参与主体不同，可进一步分为未经组织化的利益主体参与和组织化的利益主体参与。二者由于在人力、物力、财力以及信息等资源占有方面差异悬殊以及利益受影响的程度不同，从而在参与动机与能力以及对行政机关决策的影响方面明显的不同。

大量分散的、未经组织化的利益主体由于高额的组织成本和搭便车效应，缺乏足够的动机参与决策程序。即使参与行政过程，也会因为在人、财、物以及信息等资源方面的限制而显得“人微言轻”，因此，在行政决策过程中，个体的利益往往会被有意或无意地忽视。相对而言，组织化的利益由于其在行政决策过程中利益会受到较大的影响，而且在人力、物力及信息等资源占有方面都有更强的优势，有更强的动机和能力参与行政决策过程，表达其利益诉求，进而影响行政决策，规制捕获理论也由此产生。

（二）基于客观利益的公民参与

基于客观利益的公民参与是指参与者以公民身份，作为政治生活共同体的成员而对行政决策过程的参与。该种参与与参与者的主观利益没有直接关系，而是基于公民责任，基于对公共生活的关切而进行的参与。因为行政决策对一些主体而言，其产生的影响是直接而巨大的，这些主体有足够的利益动机去参与行政决策过程；而对其他主体只产生间接而细微的影响，从利益的角度看，没有足够的动机去参与行政决策。但在一个公民社会中，公民责任对一个社会的健康发展起着重要作用，对公共决策有着重要影响，如圆明园防渗工程由于公民参与而被扭转，孙志刚案由于公民参与而最终导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，以及在此次电动自行车事件中，许多学者纷纷质疑《珠海经济特区道路交通安全管理条例》的合法性，等等，这些事件都彰显了社会公共生活中的公民责任的重要性。

基于客观利益的公民参与，除了以公民个人的身份参与行政决策过程之外，非政府组织在行政民主决策过程中的作用也开始不断凸显，并促进了行政民主化进程。在国外，NGO组织在行政民主过程中发挥了重要作用。在我国，随着经济体制改革和政治体制改革的不断演进，NGO在我国公共生活领域中的作用也开始显现，并引起社会公众和政府部门的关注。如在贡嘎山下的木格措水坝建设、与都江堰相邻的杨柳湖水库建设、怒江水坝建设、北京市动物园拆迁等事件中，由于NGO的积极参与而对公共决策产生了重要影响。

（三）基于专业知识的参与

基于专业知识的参与主要指的是专家参与。因为现代行政事务日益专业化、技术化，行政机关的决策必须经过对专业问题的科学论证才能实现决策的科学性与技术性，因此有赖于专家为其提供决策所必需的技术支持。如在电动自行车事件中，对涉及到的专业技术问题，如污染问题、安全技术标准问题、公共资源的使用问题、城市交通发展战略问题，等等，都需要专家的广泛参与和论证。（专家参与与其说是一种权利，倒不如说是一种义务更为恰当，因为如果没有专家参与的话，行政决策的科学性与技术性无法得到保证。）但一项公共政策的出台，不仅仅涉及专业技术问题，而且会涉及更广泛的价值选择和判断问题，即使是同一领域的专家，也可能在专业方面不能达成共识，或者在达成共识的基础之上作出截然不同的选择，因此专家知识也并不能构成行政决策的惟一依据。

公民参与行政决策过程，并不意味着必然会左右行政主体的最后决策。决策权是行政权的核心，行政决策的最终出台，取决于信息的充足性、事务的专业性、利益的权重性以及相关的政策判断及价值取舍等多重要素，取决于行政机关的最终判断。通过公民参与，可以使得在缺少法律明确规定的情况下，通过程序的正当性来获致结果的可接受性，实现公共利益最大化。

四、公民参与行政决策的权利体系

公民参与行政决策是现代行政民主的必然要求，参与的实现需要一系列权利相互配合，其中最重要的权利是参与权、知情权和救济权。

（一）参与权

公民对公共生活的参与权是人民原则的体现。在传统行政法中，公民参与是通过选举民意代表机关的代表来实现的。公民通过定期选举的形式选举代表组成代议机关，由代议机关以立法的形式约束行政机关权力的行使，从而实现公民对行政机关的间接控制。在现代社会中，由于行政疆域不断拓展，立法机关通过大量的授权性法律授予行政机关广泛的裁量空间，民主的重心随之由通过立法实现的民主转向通过行政实现的民主，因此必须赋予公民广泛的参与权，包括行政决策过程的参与权、行政政策实施过程的参与权以及行政政策评价的参与权，其权利形态可以表现为投票权、参与听证权、陈述权、申辩权、表明意见权，等等。

（二）知情权

“对于行政过程的参与机制来说，关键在于实现行政机关和公众对目标、过程和成果的共有，而其基础就是信息共享。”[3]信息共享取决于两个方面，其一是公民的知情权；其二是行政机关的信息公开义务。公民的知情权是公民参与行政决策的基本前提条件。公民只有在了解行政决策的相关信息的前提下，才有可能积极表达意见，献言立策，参与行政过程，否则不能有效参与行政决策过程。与公民的知情权相对应的则是行政机关的信息公开义务。行政机关在作出公共决策时，除法定保密事项之外，有义务全面、准确、真实地公布行政决策的基本目标、手段、事实根据、政策的形成过程、成本效益分析、替代方案等信息。为此有必要建立经常性的、规范化的政务信息公开制度，以保障公民及时获得真实、有效的政府信息。[6]在信息共享的基础上形成行政机关与公民之间信息输入与信息输出的互动机制，使公民能够更有效地参与行政管理活动，使行政机关能够获得更加充分的决策信息。

（三）救济权

参与权是公民参与行政决策的资格，知情权是公民参与行政决策的前提，而救济权则公民参与行政决策的制度保证。参与权作为一项程序性权利而非实体性权利，对该项权利的保障，应当在坚持穷尽行政救济原则的基础上保证司法最终救济原则。

穷尽行政救济原则是指“当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定。”之所以要坚持穷尽行政救济原则，其理由在于，行政机关在立法机关授权范围内作出行政决策，是行政机关行使职权的结果，当事人先利用行政救济手段可以为行政机关自我改正错误提供机会，促使其反思行政决策过程，提高行政效率，减少司法资源的浪费。[4]

在此基础之上，必须确保司法的最终救济。为此，必须通过扩大行政诉讼主体资格范围，以此来促成行政机关在作出行政决策时，为相关主体提供参与决策过程的机会，并充分考虑他们的利益诉求，并通过司法审查的最后手段来保证受到损害的利益能够获得有效的法律救济。这样的利益不必一定是“具体行政行为”所侵害的“合法权益”[7]，“任何一类利益主体，只要制定法（隐含地或明确地）要求行政官员在制定行政政策时必须予以考虑，就享有资格。”“大范围存在的、未经组织的分散利益主体——诸如消费者或环境保护主义者，都可以获得司法审查，即便这些个别主体在行政政策中的实质利益相对而言是非常微弱的。”[5]这里需要明确的是司法权力的界限问题。司法权的界入并不是要代替行政机关作出政策选择，而是通过司法审查，促使行政机关在行政决策过程中，适当地考虑相关主体的利益。在此基础上，行政机关如何决策是行政机关政策判断的结果，司法机关无权界入。民主作为手段的意义及其限度也正在于此。

五、结语——我国公民参与行政决策的制度保障

我国目前法律制度中并不缺少公民参与行政决策的制度性规定。宪法第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。该规定为公民参与行政决策提供了宪法依据。除此之外的一系列法律、政策也对此作了相应规定，如《价格法》（1998.5.1）首次将听证制度引入行政决策领域，《立法法》（2000.7.1）规定了公民有权参与行政立法过程，《国务院依法行政实施纲要》（2004.3.22）提出了要“建立健全科学民主决策机制”，《行政许可法》（2004.7.1）规定了公民参与行政评价制度，等等。但是在这些法律的原则性规定或者政策性规定之下，缺少一系列具体而微的精细的制度设计，包括决策信息公开制度、参与者的申请与审批制度、利益代表的遴选制度、专家制度、对话、协商制度，公布结果并说明理由制度等，以致我国现实中的公民参与行政决策机制在很大程度上形同虚设。[8]

在救济制度方面，我国现行《行政复议法》和《行政诉讼法》是以人身权和财产权等实体性权利保障为目的的，参与权作为一种程序性权利在我国现有法律制度框架内的保障有其困难性，尽管如此，却并非不存在法律救济的制度空间。对参与权的救济在我国也应遵循“穷尽行政救济”的原则，首先通过正式的行政复议程序或非正式的行政申诉程序，由行政机关对其行政决策的民主性与正当性进行审视，由行政系统内部进行自律性救济，并改进和完善其行政决策程序。在经由行政程序而救济不得的情况下，可以向人民法院提起行政诉讼。[9]在法律有明确规定的情况下，可以以行政程序违法侵害其人身权或财产权为由提起行政诉讼；在法律没有明确规定的情况下，同样可以通过主观诉讼的形式，由人民法院根据正当行政程序的基本要求对行政决策过程进行审查，如果违背正当程序的基本要求的，则应确定行政程序违法。在此，人民法院有必要超越形式法治意义上的制定法准据主义，通过法解释学，从体系及行政法目的出发，综合衡量各种要素，对公民是否享有参与权作出实质法治主义的判断。这并不违背我国基本的制度，相反，通过此类司法实践，可以有效地推动我国法治主义进程。（在现代社会，法院是“法治国家中不可替代的一种限制国家权力的形式”，其意义不限于“简单的权力划分”，更重要的意义在于“对——参与形成和执行国家决定的——各方力量之间的相互监督、制约与均衡”[6]，共同促进个人利益和公共利益的实现。）

--------------------------------------------------------------------------------

[1]见2004年《国务院依法行政实施纲要》。

[2]2002年8月1日北京市公安局以《关于加强电动自行车管理的通告》的形式，决定“对目前本市范围内已有的电动自行车（本通告之前所购买的）实行核发临时号牌和行驶证管理。”“自2006年1月1日起，禁止所有电动自行车在本市道路中行驶。”（2005年12月28日，北京市公安局又《北京市关于办理电动自行车登记的公告》，决定“自2006年1月4日起，为符合国家标准的电动自行车办理车辆登记。”）

[3]参见中国能源网：“电动自行车冲突要求变革公共决策机制”，/news/jichu/200505/200505310401.html；中国网：“电动自行车：一个政府不喜欢的产业”，/chinese/news/925807.htm.

[4]参见中国网：“一路尴尬，电动自行车驶向何处”，/chinese/2005/Aug/940579.htm

[5]如我国《价格法》第23条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”而国家计委的《关于公布价格听证目录的通知》（计价格[2001]2086号）明确列举了国家计委举行价格听证的目录。由法律的概括性规定到行政机关的明确列举，行政机关在执行《价格法》规定的听证制度时，对价格目录之外的公益产品的定价，在我国目前的法律制度之下，成功地避开了正式听证程序。

[6]目前我国许多地方政府已经建立了相应的信息公开制度，如福建、广州、上海、深圳等地都出台了相应的信息公开制度，国务院也于2002年启动了《政府信息公开条例》起草工作。由此，我国政府信息公开制度逐步走向规范化。

[7]《行政诉讼法》第2条。

[8]相关分析可参见王万华：“中国行政决策听证的现状及问题”，《法制日报》2003年12月18日第九版。

[9]“穷尽行政救济原则”并不是要否认行政相对人的救济程序选择权。

--------------------------------------------------------------------------------

参考文献

[1][美]理查德·B.斯图尔特。美国行政法的重构[M].沈岿译。北京：商务印书馆,2002.3.

[2]杨建顺。行政法上的公共利益辩析——《宪法修正案》与行政法政策学的方法论[A].修宪之后的中国行政法——中国法学会行政法学研究会2004年论文集[C].北京：中国政法大学出版社，2005.444-460.

[3]同上。

[4]王名扬。美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.651-652.

第3篇

关键词：基层公务员；薪酬；公共政策执行阻滞；路径

公共政策执行是整个公共政策系统的关键环节，是政策实施过程的重要部分，是政策目标得以实现的关键所在。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就。但是也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时，因不止确使用自由裁量权，“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力”，导致了阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现，产生了极其负面的影响。基层公务员薪酬问题不仅和国家经济状况有关，而且涉及到公民的切身利益，直接影响到社会的安定团结。如果薪酬水平、结构不合理，将加重公务员负担，造成公务员的心理失衡，严重影响其事业心，给公务员队伍的稳定性带来不利影响。

1当前薪酬视域下基层公务员政策执行存在的问题

基层公务员处在国家改革和建设的第一线，是政府的执行主体，也是政府政策的诠释者。在《中华人民共和国公务员法》出台后，我国基层政府的公务员管理有了一个统一的原则和标准，使得公务员的薪酬管理有法可依。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势，这就给各级领导及公务员的执政能力及管理水平提出新的更高要求。当前，基层公务员在执行政策方面，存在执行缺损、歪曲执行、政策执行替代、政策执行附加等方面问题。

(1)政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体，必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但一些政策执行主体往往将政策为我所用，只执行符合自己利益的部分。基层公务员工作环境相对较差，特别是乡镇基层公务员薪酬更少，工作内容多、更繁杂，有些地方的基层公务员在执行政策时，会通过寻租方式来获得经济报酬或直接通过收取钱财方式来中饱私囊。只选择那些对自身有利的政策内容执行，对自己利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行。这种选择性执行，使完整的政策在执行过程中变得残缺不全，政策的整体功能难以有效的发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。

(2)政策执行曲解。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的语言，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。在政策制定上，一些地方照搬照套，结合实际制定有特色的政策措施不够；有的地方制定的政策缺乏连贯性等。在政策理解上，有的对政策掌握不够全面、系统，甚至片面地理解政策。有的基层公务员还利用自己自由裁量权，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。

(3)政策执行替代。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势。当下，基层公务员面临职务低、晋升空间小、工资待遇低等方面的问题。在面对升迁无望、待遇水平不满意的情况，工作积极性普遍不高，也放松了对事业上的进取。为了平衡事业升迁无望的心理和提高原有物质生活水平，有些基层行政机关及其公务员面对执行的政策对自己不利时，就利用其自由裁量权制定与上级政策表面一致，而实际上却违背上级政策的实施方案，替换上级的政策，从而导致政策失真，甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

(4)政策执行附加。公务员基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，至于津贴、补贴和奖金，完全看各地各部门的财政收入。从纵向看，中央、国家机关的公务员所受监管更多，所享待遇并非想象的那样好。从横向看，党的机关、人大机关一般低于其他机关。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益，在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容，从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。其附加的政策的主要是基层行政机关及其公务员在原政策的基础上自行设置土政策，打着结合地方实际的旗号另搞一套，弥补薪酬待遇水平不高，从而导致政策变形。

2薪酬视域下基层公务员政策执行阻滞原因分析

由于基层公务人员的地位及背景的特殊性，在基层政府同一部门内的公务员往往有不同的文化背景和经历，也就对薪酬制度有不同的认可度。因此，基层公务员在政策执行过程中难免会造成偏差，造成政策执行阻滞，主要表现在以下几方面：

(1)政策制定一以贯之。由于一些难以预料的因素的影响，使得某些政策在付诸实施前就有先天性缺陷。表现为有些政策缺乏科学性、不完整性和不配套性。这样就无法建立起政策的权威性和可信度，因而也就很难使人遵从。这一方面给政策执行带来了困难，另一方面也为执行者寻找对策、钻空子提供了可乘之机。由于公务员收入分配不规范，助长了一些权力部门公权寻租行为。基层公共部门滥用其手中的公共权力，危害公共管理和行政效率，为腐败的产生提供了可能。所以基层公务员会凭借所拥有的自由裁量权肆意横行，为一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同时损害公民利益，这些都影响政策的执行。

(2)监管机制缺乏力度。基层政府在进行薪酬管理工作时对公务员进行“按劳取酬”的管理，必须注重满足公务员的公平感。其滥用权力而获得的隐性收入必然会影响国家的收入分配制度，导致分配秩序的紊乱。同时，在我国公务员薪酬政策的设计制定过程中，公务员既是这一政策设计的主体，也是这一政策的受体，因此，在目前这种缺乏有效监管的形势下，此种薪酬制定方式很难保证薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科学性和社会公信力。并且，这种情况一旦形成，很难通过合法的渠道有效的消除这种不公平，使得基层公务员在执行政策时不当使用自由裁量权导致政策变形、走样的情况时有发生。

(3)基层公务员素质较低。由于基层公务员政治素质、文化素质和业务素质偏低，不能正确理解政策，导致政策偏离。我国执行政策的基层公务员学历偏低，大专以下学历的公务员还占有相当的比例，“特别是在中西部地区，由于人员不足，同时受财政等方面的制约，还聘用一些未经专业训练的或学历低下的临时工或合同工来协助执行政策”。同时一些基层行政机关的领导也缺乏对政策实质的准确理解能力，知识水平偏低，业务执行能力不强，不能结合本地区、本部门、以及具体事务的实际在把握政策实质的基础上灵活处理，这就不可避免地会导致其行使行政权力的不当，而使政策目标发生偏离。

3薪酬视域下公共政策基层执行阻滞的解决路径

基层公务人员在政策执行中的失控导致政策失败，将会造成整个社会政治生活等各个领域的无序和混乱。科学合理的公务员薪酬是吸收和稳定公共部门人才，建立高效、廉洁的公务员队伍的重要保证。因此，针对现存的问题，我们有必要在分析政策执行阻滞原因的基础上，进一步探寻解决问题的具体对策，从而保证公共政策的顺利实施。

(1)建立有效的监督机制，设计合理的薪酬体系。首先，要建立政策监管的严密机制，在制度上保证执行的力度与效度。目前，我国正处在新旧体制转轨阶段，关于公共政策的法律法规还很不健全。这就要求基层公务员必须在法律和政策允许的范围内行事，不能够享有不受法律和政策制约的各种特权。其次，可以将基层公务员的薪酬管理与岗位管理、绩效管理相结合，形成科学合理的薪酬体系，以激励每个公务员。固然，当公务员的薪酬太低，生活困难时，存在着较多的腐败倾向，但这并不能成为腐败的直接原因。不管在何种国家，何种社会，公务员队伍中都存在腐败问题，若能够采取有效的管理约束，就能使腐败控制在最低程度，不至于严重危害社会。

(2)平衡各方利益关系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间的利益整合。从这个角度来说，只有当公务员感觉自己在与同行业从事相同工作的人的比较中处于优势地位时，才会有极强的“公平感”，进而对自己的薪酬水平很满意，从而对组织产生认同感，也才能努力工作。其次，在一个单位内，由于大生产产生的分工和协作，使公务员很难有一个判断个人成效和对单位的贡献的标准，其身边同事的情况，尤其是薪酬水平就成为其进行比较的对象，其公平与否会极大地影响公务员的积极性和凝聚力。要逐步提高公务员正规渠道的薪酬水平。同时逐步压缩、归并那些细碎、烦琐的具体标准，适当拉开薪酬档次，合理体现薪酬中岗位、年功、业绩等不同要素。通过这种整合，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。

(3)提高综合素质，改善岗位待遇。作为基层公务员自身，必须有较高的知识水平，道德素质观念，锐意进取的意识和驾驭政治经济问题的能力，对政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一个重要方面。美国经济学家和人力资本理论的创始人舒尔茨认为，公务员薪酬水平与其人力资本含量密切相关。把党和国家的方针政策落到实处，最终要靠公务员的自身素质的提高，以适应基层实际和社会主义市场经济的需要。要向群众正确宣传党和国家的方针政策，首先自己要正确理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，执行中就会走样，把群众引导到错误的方向上去。因此，基层公务员要增强学习、理解和把握政策的能力和紧迫感。切实提高自身的政治思想水平、科学文化知识水平、政策理解水平和业务执行能力，提高整体素质。此外，基层政府要制定有效的薪酬管理政策，创造机制让每个公务员获得应得报酬，或让公务员相信他能够获得应得报酬，从而努力工作。

参考文献

[1]司久贵，行政自由裁量权若干问题探讨[J]，行政法学研究，1998，(2)

[2]甘培强，现代政府运作过程中基层公务员的定位和功能[J]，行政论坛，2004

[3]王英津，论我国的行政自由裁量权及其滥用防范[J]，国家行政学院学报，2001