探微污水处理中的公私伙伴范文

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一、城市生活污水处理领域构建公私伙伴关系的基础

（一）我国污水处理的价值取向

在不断的环境和资源压力下，水资源保护和污水处理成为了我国当前必须依靠政策的输出解决的大问题，而且这一问题越来越具有紧迫性。从我国污水处理的现有研究看，有学者从循环经济的角度出发探讨再生水的利用问题，主要指污水经过处理达标后，作为水资源重新利用，具体利用的领域包括农、林、牧、渔业用水；城市杂用水；工业用水；环境用水和补充水源水。另有学者从可持续的视角研究污水的处理问题，认为“由于污水中含有水、能源和矿物等有用资源，污水处理技术应该根据营养物管理的策略来适应更有效和可持续的水资源管理”，并针对现有污水处理技术存在不足，着重提出了有机物回收与利用、营养盐回收与利用等可持续的污水处理回用技术。可见，循环经济和可持续的污水回用代表着未来的方向。污水资源化和可持续利用显然是我们未来的发展方向，也应该成为我国污水处理的价值导向和政策着力点。采取污水资源化的发展路径能最大限度的破解我国在水资源方面遭遇的瓶颈，但是污水资源化的操作除了要具备相关的技术外，还需要相关的具体操作机制来解决污水资源化利用过程中的权责分配、资金来源和监管问题，而后者正是本文所要探讨的。

（二）公私伙伴关系的范围

公私伙伴关系（Public-Pri-vate-Partnerships，简称PPP）是指在社会事务的治理过程中，以政府为代表的公共部门和以企业为代表的私人部门基于各自所拥有的资源，就某项公共事务治理中的权利和责任取得一致意见，所构建的一种相互依赖的合作治理模式，在公私伙伴关系中公共部门和私人部门共同贡献于治理目标的达成。目前在基础设施领域，很多人往往将公私伙伴关系定位为一种项目融资的手段，希望通过在基础设施领域建立公私伙伴关系，引进民间资本来解决基础设施领域的资金紧缺难题。从广义上看，本文认为公私伙伴关系不仅仅只是项目融资的一种手段和方式，公私伙伴关系的着眼点应该是形成新的提供公共物品和服务的模式，塑造公共部门和私人部门在社会中新角色，促成良好的社会治理风气，确保公共利益的实现。有学者指出了公私伙伴关系模式和融资模式的区别，认为公私伙伴不是只着眼于自己的利益和风险，而是在公私伙伴关系中使参与者各方的风险最小化，将各参与方的共同利益最大化并加入社会综合效益的考虑，同时指出公私伙伴关系具有项目目标一致、利益共享、风险共担的特点。E.S.萨瓦斯认为“公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”。西方国家自上世纪70年代以来，公私伙伴关系被广泛的用来提供街道清扫、固体垃圾收集处理、水处理等各种公共服务，而且政府通过法规的形式规定了政府必须依靠公私伙伴关系来提供服务。比如，“美国联邦预算局1976年了《A-76号通知》，要求联邦机构审查各自的商业活动，审核政府为这些商业活动支出的费用，然后将这些商业活动转给能以更低的价格提供商品和服务的私人部门”。

（三）城市生活污水处理领域

构建公私伙伴关系的理论基础污水处理是一个大系统，其中包含着一系列的小系统，从污水处理的过程来看，污水的处理主要包括了污水的排放收集管网系统、污水处理厂系统、技术系统、处理后污水的排放和回用系统等，污水处理系统关系。构成污水处理大系统的几个小系统其实具有不同的特性，居于污水处理过程的不同环节，因此可以将整个系统环节加以区分，基于不同环节的特性来分别提供相关服务。传统有关基础设施的理论认为，由于基础设施的自然垄断特性和基础设施作为公共物品所具有的非排他性和非竞争性，“决定了基础设施由政府直接投资、垄断经营的供给模式选择”，但随着技术的进步，一些排他技术成为可能，加之市场需求规模的扩大使基础设施的自然垄断属性减弱，所以在基础设施领域实行民营化和引入公私伙伴关系有了坚实的基础。很明显，在污水处理系统中，污水排放收集管网系统和污水处理厂系统具有本质上的不同，管网系统具有较强的自然垄断性和正外部性，管网的建设体现出强烈的规模经济和范围经济，如果一个城市出现两套及以上的管网系统反倒是不经济的。而且管网的建设投资巨大、投资很快会变为沉淀成本，私人企业和民间力量一般没有动力进入管网的建设运营领域。其次，污水处理厂系统是可以从污水处理大系统中剥离出来，可以采取独立的运营模式，这一环节的自然垄断性较弱。另外，污水处理厂的运营能够获得持续的现金流，可以通过污水处理费和排污费的征收来弥补运营成本并适当获取收益，虽然收益不一定很高，但却很稳定。所以，可以将污水处理中的管网建设运营与处理厂的运营相剥离，在污水处理厂环节引入社会的资金和技术，建立公私伙伴关系提供污水处理服务。以污水处理厂为项目单位，按照项目类型的不同，通过不同的模式构建起公私伙伴关系，使污水处理厂形成管理和运营上自成回路的独立经济单元，可以大大减轻政府在城市生活污水处理方面的压力，政府可专心依靠税收做好管网的建设和维护。当然，在污水处理厂环节引入社会力量并不意味着所有的污水处理厂都应由社会和私人力量来运营，只是说明在政府面临一系列约束和不足时，公私伙伴关系会是一种政府的良好补充，社会力量可以和政府形成共同治理的局面。可以说，分开污水处理的安排与生产，将污水处理系统不同环节加以区分和剥离，针对不同环节的属性划分类别，正是探讨在城市生活污水处理中引入公私伙伴关系的基础，因而本文所指的城市生活污水中的公私伙伴关系主要是指在污水处理厂或污水集中处理设施环节的公私伙伴关系。政府通过确保污水管网的建设，然后在污水集中处理环节中展开招商投标，将社会的力量引入到城市生活污水的处理中来，这无疑会提升我国城市生活污水的处理水平，同时促进公私部门在城市生活污水处理当中的良好分工。

二、城市生活污水处理领域公私伙伴关系的主要模式

公私伙伴关系在污水处理领域的推行，可以因污水处理项目的不同，灵活采取不同的公私伙伴关系模式，其实公私伙伴关系只是对污水处理运营中公共部门和私人部门关系的一个抽象界定，污水处理中的公私伙伴更主要的是要依赖一些具体的机制和管理操作。在我国城市生活污水的集中处理设施环节，可推行的公私伙伴关系主要模式有分为以下几种：

（一）BOT（Build—Operate—Transfer）模式BOT

作为一种进行项目融资和管理的方式，在基础设施领域广为使用。简单地说，BOT是指政府通过特许协议，将某一基础设施项目的设计、建设、运营和维护交由私人部门完成，特许协议规定在特许期限内私人部门拥有该设施的所有权和经营权，并通过在特许期的经营来收回项目投资成本、实现盈利，等特许期结束后该项目无偿转交给政府的一种运作模式。在我国城市生活污水处理中，将可获得收益的污水处理厂通过BOT这种特许经营的方式让私人和企业来运营，政府做好污水收集管网的配套建设，保证处理厂污水来源，认真履行价格监管以及确保合理分担风险，构建平稳运行的公私伙伴关系是可行的选择模式。

（二）TOT（Transfer—Operate—Transfer）模式

TOT主要是针对政府已经建好的基础设施项目，通过特许经营的方式交给私人部门的运营维护，政府一次性从私人部门处获得一笔资金，私人部门在特许期内通过项目的现金流来弥补成本、获取适当利润，特许期结束后项目再归还政府。这种模式的本质是政府将某一基础设施项目的一定期限内的收益出售，来获得资金兴建新的项目。考虑到我国城市污水集中处理设施大部分由政府拥有和运营，这种模式具有广阔的前景。把政府拥有的对私人部门具有吸引力的污水处理设施通过TOT的模式交给私人部门，政府获得资金来建设新的城市污水处理项目，对政府和私人部门是一种双赢的策略。（三）PFI（PrivateFinanceInitiative）模式PFI也称为“私人部门投资机会”和“民间主动融资”，是最早出现在英国的一种公司合作模式，PFI的基本操作过程是指某一公共基础设施项目经过投标，政府将特许经营权授予私人部门，由私人部门在特许期内负责该项目的建设、开发、运营和维护，特许期结束后，私人部门将项目设施归还政府，政府再决定自己经营还是决定另行招标。在PFI这种模式中，“政府在特许期内每年向民间财团（私人部门）支付根据使用率而确定的租金或使用费，它与BOT融资方式的主要区别是，财团的收入来自政府而不是来自使用者”。在我国的城市污水处理项目中，并不是每一个项目都能有充足的稳定收益，利用PFI的模式刚好可以解决这一问题，因为政府在这种模式中是作为一个购买者出现的，政府通过支付使用费给私人部门，无形中创建了一个污水处理的市场，促进了政府的职能转变。此外，在我国城市生活污水集中处理设施环节推行公私伙伴关系的模式还有ABS（AssetBackedSecuritization，资产证券化融资）、BOO（Build-Own-Operate，建设-拥有-运营）、BBO（Buy-Build-Operate，购买-建设-运营）、LBO（Lease-Build-Operate，租赁-建设-运营）等等，各个模式有不同的运营思路和操作实践，这里不再一一详述。另外，还可以从更广泛的角度思考生活污水处理中的公私伙伴关系，除了以项目为基础的公私伙伴关系外，政府与私人部门之间就污水处理的信息合作和技术交换支持都构成了一种合作伙伴关系。

三、影响公私伙伴关系成败的关键因素分析

要确保公私伙伴关系在城市生活污水处理领域的成功，有赖于我们对其中的一些关键因素的处理。在已有的研究中，有研究者认为公私伙伴关系资源的结合可以产生一个“租”，“租”的分配取决于双方的讨价还价能力，并着重从政府的角度提出了提高公私伙伴关系的途径以及政府有效管理公私伙伴关系的对策。公私伙伴关系涉及到公共部门和私人部门，更涉及到两个部门之间的复杂互动关系，探讨公私伙伴关系的成功因素变量时，我们除了关注公共部门的因素和私人部门的因素外，更重要的是要考虑两者的关系性因素。

（一）确保公私伙伴关系成功的关键因素

1.建立相关的法律法规

目前我国关于基础设施领域引入公私伙伴关系的法律法规比较笼统，缺乏关于公私伙伴关系中担保、风险分担方面的具体规定，在污水处理领域更没有具体规定相关操作的法律法规。例如，日本曾制定了专门的《PFI推进法》，规定推进PFI融资的详细操作过程和配套措施。我国政府应该考虑制定关于污水处理中促进公私伙伴关系建立的法律法规，在中央和地方两个层次构建完善的法律法规，使之有法可依，并进一步促使污水处理市场的建立。

2.做好项目区分

根据项目区分理论，公共设施项目可以分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。在城市生活污水处理项目中，政府首先应该根据各个项目的特性和运营中的特点，在考虑地域因素的基础上，将能够实现经营的项目剥离出来，通过构建伙伴关系的形式推向市场。所以，并不是所有的污水处理项目和集中处理设施都适宜建立公私伙伴运营模式，只有在相关政策的支持下，在那些经营性和准经营性的污水处理项目及环节推行伙伴模式，才可能取得成功。

3.整合监管力量

要在污水处理领域建立公私伙伴关系，得有集中的监管力量，也就是说在涉及污水处理的问题上应该有一个集中的权力中心，避免行业监管下的协调不畅和低效率。比如，我国水利部水资源司有按照有关规定指导城市供水、排水、节水、污水处理回用等方面的有关工作，指导城市污水处理回用等非传统水资源开发工作的职责；而环保部污染防治司也有拟定重要饮用水水源地、国家重点区域、流域、海域、地下水污染防治规划并监督实施的职责，而且环保部在排污监管方面肩负着更多的责任，这样监管的力量很分散，会导致管理中的相互扯皮和不负责任。

4.促进引入公私伙伴关系过程中的竞争

对城市生活污水处理项目进行特许经营，引入伙伴关系，最重要的是要在项目的招投标环节促进竞争，确保有足够符合条件的私人部门参与竞争。只有招投标过程中促进竞争，建立一个良好运行的卖方市场，政府才可能成为一个精明的买主。正如著名的公共管理学者JohnD.Donahue所说“公共部门与私人部门的问题很重要，但是竞争与非竞争的问题往往更为重要”。

5.在公共部门和私人部门间建立互信

若公私伙伴关系要取得成功，那么公私部门之间的相互信任是必不可少的。这就需要公私部门在城市生活污水处理项目的风险分担，以及在设计激励约束机制方面要有所作为，因为在污水处理项目的公私伙伴关系中，政府和私人部门之间具有一种典型委托的关系，因而通过构建完善的治理机制使双方互信就显得非常必要。公私伙伴间的相互信任可以节省交易成本，积累社会资本，从一定意义上说，“在市场经济中，信任是所有交易的前提”。

6.完善特许期的合同规定

应在合同中明确规定污水处理项目的运营期限、特许期内的设施维护标准、污水处理的收费标准和价格调整机制、争端的解决机制等。合同还应规定特许期结束后项目移交时的程序，项目移交应具备的标准以及项目结束后的评价机制等。只有这样才能规避双方的机会主义行为。

7.私人部门完善的治理结构

公私伙伴关系要在我国城市生活污水处理项目中取得成功，当然离不开私人部门的因素。如果政府选择的合作伙伴具有完善的公司治理结构，而且在污水处理项目上规划长远，并且希望通过对污水处理项目进行持续资金和技术投入来积累自己的技术和信誉资本的话，那么，毫无疑问这种公私伙伴关系将会在未来取得双赢的结果。

（二）各种关键因素之间的关系模型

以上七种在我国城市生活污水处理中引入公私伙伴关系的关键因素中，第一、二、三项是属于政府的因素，第七项是属于公私伙伴中私人部门的因素，而第四、五、六项是双方的关系性因素。具体来看，其中政府性因素为污水处理公私伙伴关系的成功提供了一个导向，私人部门因素提过了一个支撑；关系性因素是其中非常重要的因素，因为关系性因素的走向是由公私伙伴双方来决定的，其往往作为一个隐性因素为伙伴关系全过程的运作给了一个铺垫，为公私伙伴关系的成功奠定了基础。这七种因素通过对公私伙伴关系的结构和激励这一中介变量产生作用，最终影响污水处理中公私伙伴关系的绩效。

作者：张玉佩孙钰