矿产资源所有权制度分析范文

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矿产资源具有双重价值，即具有经济价值和环境价值。现实社会中，人类往往以牺牲矿产资源的环境价值为代价来获取（或追求）矿产资源的经济价值。所以应通过制定所有权制度明确矿产资源的所有权主体，控制资源的有效利用。

一、我国矿产资源所有权的确定及实现

（一）我国矿产资源国家所有权的确定《中华人民共和国宪法》明确规定矿产资源属于国家所有。该法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《民法通则》也有类似规定。《物权法》第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”《矿产资源法》第3条第1款规定“：矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”确立矿产资源国家所有权，国家可以独立地按自己的意志，依照法律规定对矿产资源占有、依法确定使用的时间期限、地点范围和方式方法。矿产资源国家所有权不依附于任何其他权利而独立存在,也不需要第三者的协助取得和实现。[1]从物权理论出发应该如此，不过国家作为一个抽象的主体，不可能事事亲历亲为，所以在矿产资源法中就确定由国务院来行使国家对矿产资源的所有权，最终具体的实施部门是国土资源部和各级地方人民政府的相关部门。这样，中央政府和地方政府都成为了矿产资源国家所有权的行使者，国家和政府之间实质上形成了一种关系，政府成为国家的人。不同层级的政府行使矿产资源产权权利时必然会涉及到如何划分各级政府权利范围的问题，而政府间关于矿产资源产权权利的分配体现了中央政府和地方政府之间分权的问题。党的十六大提出关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责；中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机制。中央政府既拥有所有者的身份，又是管理者，同时还履行出资人的职责。

（二）我国矿产资源国家所有权的实现1.通过法律彰显国家所有权的具体实现。一是明确国家所有即全民所有，通过法律做了一个概念和主体的转换；二是通过矿产资源法宣布由国务院具体行使国家所有权，这样看来似乎是将国家所有权一步步明晰，但其实我们发现：国家是一个虚设的所有者；国家所有与政府所有等同起来。2.通过经济活动，使国家所有权能够得以实现。矿产资源的所有权属于国家（或全体人民），但开发矿产资源时，抽象的“国家”不可能身体力行，必须通过建立矿业权制度，即将矿业权通过授予、招标或签订协议等方式交给给具体从事勘查开发活动的矿业权人，从而使得依托于矿产资源的各种经济活动得以展开。国家通过出让矿业权，就是财产所有权同他物权分离的一种表现。在这个过程中，矿产资源国家所有权也从经济上得到了实现。

二、我国矿产资源所有权制度存在的问题

矿产资源归国家所有，国家可以根据经济和社会发展的现状及未来的发展方向对矿产资源进行综合利用和合理分配，有利于国家对国民经济进行宏观调控，实现可持续发展有利于进行矿产资源战略储备，进一步维护国家的资源安全。这是矿产资源国家所有权制度的优势所在，但这种体现计划经济色彩的制度设计模式已经很难满足矿业领域公平竞争、维护国家权益和社会公共利益的要求，在运行中凸显出了很多问题。

（一）矿产资源所有者权能与政府的行政管理职能相混淆矿产资源的所有权主体是国家，代表国家行使所有权的主体是国务院，具体部门是国土资源部和各级地方人民政府。这就意味着行政部门扮演双重角色，从私权角度来说其是矿产资源的所有者，从公权角度来说其又是矿产资源的行政管理者。一方面，作为矿产资源所有者权益代表，在对矿产资源利用过程中，政府部门必须谋求所有者权益实现最大化。而另一方面，行政部门又是社会公共利益的代表，对矿产资源开发、管理时又必须着眼于矿产资源的合理使用、有效保护以及可持续发展。由此可见，行政部门扮演的两种角色价值取向完全不同。由同一主体承担两种会发生冲突的职能，导致司法实践中出现了非常混乱的情况。行政部门行使管理职能时，用行政法律规章取代矿产资源产权制度，扭曲矿产资源产权制度价值取向的现象时常发生，致使矿产资源产权制度成为政府部门或某些利益集团获取利益的手段。实质上，矿产资源产权制度属于私法领域，而非公法范畴，矿产资源产权制度只能按照私法方式、市场经济规律来运行，而不能按行政方式运作。

（二）矿产资源国家所有权的实现方式导致寻租现象的产生矿产资源的国家所有有一个具体的实现过程，通过矿业权的交易实现矿产资源的流转，通过税费的收取获得资源收益，通过开采、勘探矿产资源而使其具体使用，因此权力被分解为各部门行使。根据我国《矿产资源法》第十一条规定，矿产资源管理权分流到各部门和地方政府后，各部门和地方政府也需要通过人来对自然资源进行直接管理。这样，矿产资源的产权层层委托，出现一级级的赋权体系，从国务院到最终的实际人，形成金字塔状分布格局。金字塔的每一层级人追求的利益都不同，越是处于金字塔底端的人所追求的利益越有可能偏离最初追求的利益，偏向自身的利益。这种复杂的层级委托制度导致矿产资源管理的行政成本上升，效率低下，同时也直接导致了矿产开发中各种各样寻租现象的产生。目前我国矿山企业出现的很多违法违规生产经营现象以及寻租活动泛滥都是因为委托下的政府行政权限过渡膨胀、监管力度不够以及授权、交易方式不规范造成的。

（三）矿产资源收益分配机制不合理在矿产资源开发中不同的利益主体具有不同的利益诉求，倘若对他们的利益要求不做考虑且尽量满足的话，势必会影响资源开发的可持续发展。我国由国务院代表国家对矿产资源统一进行管理，所以在收益分配方面，中央政府取得收益的份额较大，地方政府利益、资源地居民利益遭到侵蚀，并存在许多不合理的税费负担。地方政府不仅需要承担地方因采矿活动造成生态环境恶化、区域可持续发受损，还需承担征用土地的安置问题以及其它向中央企业提供社会服务等社会事务，其所获取的收益难以与承担的责任相平衡。资源地民众只能从间接的服务中获得劳务收入，土地被征收后所获取的补偿也不合理，这不利于区域经济和矿产开发的可持续发展。

三、我国矿产资源所有权制度的改革

（一）厘清矿产资源所有权与行政管理权的界限与权利范围坚持矿产资源国家所有的制度不变，但可以履行所有同占有、使用、处分等具体权能分开的原则，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，实行国家和地方二级开发、二级管理制度，两级政府均享有占有、使用、收益的权利，有效的将两级财政投入到资源开发中来，有利于协调中央和地方的经济利益冲突，保证地方经济的增长。

（二）健全矿业权市场在资源地首先建立统一的由中央政府和资源省政府负责机构共同组成的矿产资源管理委员会，负责组织资源省内矿产资源勘探权的竞拍体制，允许具有合法资质的矿产勘探、生产企业通过竞争获得该区域的矿产勘探权和优先开发权，而竞拍的所得作为矿产资源初始矿权所有人的收入归相应的（中央和省）政府所有。当上述矿产资源勘探、开发企业通过勘探或委托勘探而获取了可采矿产资源并决定投入开发时，可通过上述矿产资源管理委员会获取合法的独家开发权并获取征地权，但在征地时可考虑给予相应地权所有人一定的高于一般地价的合理补偿。当上述矿产资源勘探、开发企业通过勘探或委托勘探而获取了可采矿产资源并决定转让其矿产资源优先开发权时，可通过上述矿产资源管理委员会进行资源价值评估并组织该区块开发权的竞拍，所获收益按一定比例在勘探权企业和初始矿权所有者之间分配。通过这种方式，使矿权收益的内容和各类矿权人的所得明晰化，同时也规范了政府和企业的关系和行为，减少寻租现象的产生，使矿产资源的开发真正纳入市场经济的轨道。

（三）确立合理的收益分配机制国务院代表国家行使矿产资源所有权，地方政府在中央政府的授权之下行使所有权，同时各级政府还要履行相应的管理职能，这些都会涉及到收益的产生。另外，我国目前本应由全体人民享有开发矿产资源所带来的丰厚收益，已成为少数企业、特权部门的利润或者某些利益集团的收益，因此需要依据各级政府在自然资源开发利用中所占的地位、所起的作用、实际贡献建立合理的收益分配机制。例如在中央政府与地方政府之间确定适宜的收益分配比例，可以适当加大地方矿产资源开发收益份额，并在省、市、县、乡各级政府之间合理分配。同时将矿产收益的分配向中西部、基层、农村和社会事业倾斜，兼顾资源所在地民众利益，用于当地居民生产和生活条件、积极治理和保护生态环境，切实解决矿地、村矿矛盾和民生问题。为了保障资源地民众利益，可以提高补偿标准，采取多样化的补偿方式，建立长期受益的补偿机制。例如土地入股，同时可以延长矿产资源开发产业链，大力发展下游产业，为被征地农民创造就业安置机会。

作者：冯亚雯 单位：石河子大学