制度转变论文：古代矿业资源制度的转变范文

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作者：骆云李文渊单位：长安大学

光绪二十八年(1902年)，张之洞得到朝廷制定新矿务章程谕令，着手采集并翻译各国矿律，拟定初稿，并斟酌修改。终于光绪三十三年(1907年)获朝廷批准，即《大清矿务章程》，分正章和附章。该章程是一部与国际接轨并针对矿业的国家级政策性法规，并难能可贵地规定了矿产资源归国家所属，体现了国家维护矿务主权的坚定意志。有些朝臣认为，此矿务章程的规定过于细密，实施过程中有许多不便，建议修改。于是，宣统二年(1910年)颁布了《酌拟续订矿章》即宣统朝《大清矿务章程》。不久辛亥革命爆发，此章程未能得到实施。此外，朝廷此间批准的章程还有:《筹办矿务章程》(1902年)、《矿务暂行章程》(1904年)和《矿政调查局章程》(1905年)，其中《筹办矿务章程》把铁路事项剔除后首部专门规范矿务的单行法规范，开创了矿务专门立法的先例。

内容的变革

鸦片战争后，列强的坚船利炮打开了中国国门。清王朝“祖宗之法不可变”的观念已经过时，不得不重新审视矿政，使之适应当时社会发展的需要。

(一)由禁止或松弛矿政向积极提倡转变

清初40年间，鉴于明后期人民反对矿监矿税斗争的等历史经验，对矿山采取严格封禁政策。此后，统治者对矿业采取的政策是或禁或驰。如康熙四十三年(1703年)有谕:“开采之事，甚无益于地方，嗣后有请开采者，悉不准行。”康熙五十二年(1713年)，四川万余人聚众开矿，当局差官驱逐，上报清廷。但御批说:“若将此等乏产贫民尽行禁止，则伊等何以为生?”此时的政策是对民间已有开采的则听之，而绝不是全面开放，仍禁止新开大矿。雍正朝对矿政是严禁的，如雍正末年(1735年)御批:“广东开采一事，十数年内，内外臣工奏请者甚多，朕悉未准行”。乾隆朝，由于社会经济的发展对矿产需求日益增多，乾隆对矿政采取了比较开明的态度，如乾隆四年(1739年)批示:“银亦天地间自然之利，可以便民，何必封禁乎?”乾隆八年(1743年):“该处既有金矿发现，乃因此而荒弃其山，亦未免因噎废食。”清政府虽然有时实施矿禁，但民间私采私挖从未停止。

鸦片战争后，列强对中国矿权的疯狂侵夺和当时落后的经济状态，使清政府认识到矿业的重要作用，开始逐步积极提倡矿山开采，并且制定相关矿业法律制度给予保障，如《矿务铁路公共章程》(1898年)规定:“各省凡有矿路地方，必有借重地方官之处。如有地主阻挠工役聚众等事，一经公司呈报该地方官，即妥为晓谕弹压，毋得推诿;尤应严禁胥役诈索情弊。如不切实保护，准公司呈诉总局，查实奏参。”并且对“华人承办矿路……办有成效;或出力劝办……请给予优奖，以广招俫。”又如，清政府曾规定，开矿者付出巨资才能领取开矿所需探矿照、保单、开矿照等。对此，《大清矿务章程》作了修改，规定:“凡用土法开采柴煤小矿，占地在一方里以内者，请领探矿、开矿各执照，均按定章，费银减数一半。”

(二)由委官监管向专门的组织管理机构转变

光绪以前，由于清政府对矿产采取或禁或驰的矿业政策，采矿规模较小，仅凭经验用土法私挖私采，监督管理一般委派当地官员兼管，兼管职责主要是征收税课，没有专门管理矿业的行政机构。进入光绪朝，矿产资源的需求越来越大，矿商活动日益频繁，对矿山企业的管理要求也越来越高，仅凭官员的兼管已难以满足矿山企业发展的需要。因此，清政府决定设立一个统一管理全国路矿的机构。1898年8月，矿务铁路总局(简称路矿总局)在北京成立，“所有各省开矿筑路一切公司事宜，俱归管理。”光绪二十九年(1903年)，清政府设立主管全国商务的政府机构———商部。光绪三十二年(1906年)，清政府决定将工部并入商部，改称农工商部，下设农务、工务、商务、庶务四司。关于矿务也应运而生了矿务局、矿务调查员和测绘员等。并在《大清矿务章程》中，对各自的职责进行了详细规定。如农工商部综理全国矿政并统辖一应办矿人员;各省分理矿政，并且各省矿政归劝业道管理，凡关涉矿务事宜除本章已有规定均应遵办外，其未载有明文者，应详由本省督抚咨明农工商部核夺;矿务繁多地方应设立矿务局，并根据管辖地界酌派矿务委员，矿务委员专由中国官绅充当或该处地方官暂行兼理;矿务调查员和测绘员要求分别由通晓矿学和测绘的人充当，并且不得泄露关系矿务紧要的秘密;劝业道或矿政调查局的职责还有调查全国矿山区域和矿产总数。

(三)由官办向商办转变

在不断开矿实践中，清政府逐渐认识到，官办存在的缺陷，如台湾的基隆煤矿属于官办企业，“每个高级官员都可以派个私人代表在矿厂任冗职。”不必要开支随之增多。此外，地方当局还封闭了私营煤窑，禁止私人开采，采煤几乎为官府独占，由是导致煤炭市场缺乏竞争的局面，以至出现了有时“矿局的人士并不急于销售，索价奇高，商人不敢购运，结果是煤大量堆积着，而交易则很稀少”等现象。这些官办企业不按“买卖常规”办事，企业内部腐败，不可能顺利发展。随着洋务派的工业活动转向以“求富”为目的的民用工业，资金上因官款短缺，经营上因官办存有弱点，认为商办能够克服资金短缺和官办等困难。李鸿章在创办开平煤矿时提出和实行了“官督商办”，即“商为承办，官为维持。”原则上讲，官方的权限比较明确，但在执行过程中，往往发生官方代表依仗官势侵夺商董权限的行为，以及诸多徇私舞弊的现象，进而导致矿企臃肿，人浮于事，管理人员损公肥私、挪用公款。但开平煤矿成绩引人瞩目，关键在于开平煤矿名为官督商办，但实为商督商办，官商之间的矛盾非常少，以及坚持按“买卖常规”办企业的原则。商办企业的优势得以显现。清政府在《矿务铁路公共章程》第一条即明确规定:“矿路分三种办法:官办、商办和官商合办，而总不如商办……总以多得商办为主，官为设法招俫，尽力保护。”特别强调商办，并且第一次以法规的形式承认了商办的地位。

(四)由禁止外商向限制外商转变

鸦片战争后不久，列强一再要求在中国取得采矿权，采用各种非法手段在中国勘察矿产品，开采矿山，有的甚至串通奸民擅自私挖。但直到甲午战争前，清政府的督抚等大臣以有碍风水、治安，以及人民群众与洋人之间容易发生矛盾等为借口，坚决地拒绝了列强的要求。例如，1867年秋，英人葛乃发现江苏句容县煤矿，称此矿不但煤好而旺，且地近长江，转运利便。1868年，葛乃草拟一份“按照西法挖煤章程”，向镇江道台要求开采，得到了镇江英领事马安和上海英国商办的支持和鼓励，但由于清政府的拒绝而未果。清政府采取拒绝外人在中国开矿的政策，在很大程度上抵制了西方侵略者对中国采矿业的侵略渗透。中日甲午战争之后，列强依据不平等条约得以直接在中国投资设厂，外资闯入中国采矿业势不可挡。1896年，美国首先和中国“合办”门头沟煤矿，外资从此侵入中国矿业。各列强纷纷效尤，诱迫清政府签订“矿务”合同，攫取矿山投资权和开采权。清政府为了应对利权大量外溢的严重局面，采取了限制洋人在中国对矿产资源的攫取，允许华洋商人合办的措施。张之洞认为:“中国各矿，若无洋人合股代开，既无精矿学之良师，又无数百万之巨本，断不能开出佳矿。”

1898年颁布的宣称，要“示洋股之限制，保华商之利权”的《矿务铁路公共章程》，规定“集款以多得华股为主……必须先有已资及已集华股十分之三以为基础，方准招集洋股或借用洋款。……专集洋股与洋款者，概不准行。”这也意味着洋股最多可能占到7/10，此规定后来虽然改为华洋股各半，但同样不能保障华商的自主权。此章程还规定:“凡办矿路，无论洋股、洋款，其办理一切权柄，总应操自华商……。”这些规定在一定程度上都强调由华商掌握办理之权。《大清矿务章程》(1907年)第九款规定:“……与华商合股之洋商在中国地方合股开矿止准给予开采矿务之权，以矿尽为断，无论用何方法不得执其土地作为己有”;“如无华人合股断不准他国矿商独自开采一矿”。虽然章程对洋商作了一些限制，但与列强争夺中国势力范围有利害关系的矿权，清政府的法规毫无约束力可言。但章程总算对洋款、洋股有了一些限制，可以说是清政府对洋商问题迈出的艰难第一步。

变革的成因

列强打开中国门门后，对矿权的侵夺，加上财政危机和爱国运动的崛起，使清王朝统治者逐渐认识到固有矿法的不足，并被迫走上了变革之路。

(一)列强的觊觎

列强对中国矿产资源的掠夺最早始于对煤矿的觊觎。由于第二次鸦片战争结束后，列强的商船横行于中国被迫开放的一些通商口岸。那时，轮船的动力燃料是煤炭，且得从国外输入，这种长途运输成本昂贵，难以满足需求，为了取得廉价的煤炭只有在中国开采煤矿。于是西方列强便把侵夺矿产资源作为侵略中国的一个重要环节，并于光绪二十四年(1898年)和二十六年(1900年)，先后两次掀起掠夺中国矿权的高潮。光绪二十一年(1895年)中法签订《续议商务专条附章》，标志着列强首次在中国取得开采矿山的特权，但没有议定开矿地点。第一个使中国丧失采矿权的是光绪二十四年(1898年)中德《胶澳租借条约》。条约规定:“于所开各道铁路附近之处，相距三十里内……允许德商开挖煤斤等项及须办工程各事，亦可德商、华商合股开采，其矿务章程，亦应另行妥议。”其他列强以“利益均沾”为借口，实际上同时取得了在中国的采矿特权，例如，光绪二十六年(1900年)的《山东华德矿务公司章程》，使德商享有比中国人还优惠的待遇。与此同时，俄国也摄取了在东北的采矿权。使德俄在获得修筑铁路权的同时，也顺便攫取了铁路沿线的采矿权。此后，各列强纷纷效仿。据不完全统计，截至宣统三年(1911年)清政权覆亡前，帝国主义获得开采权的矿区达42宗，矿种包括煤、铁、金、银、铅、锑、石油、云母等，地域遍及19个省份和地区。列强为了在华的共同利益，不断向清政府施压，促使其实行“新政”改革。

(二)财政危机

由于长期的战争破坏和巨额赔款，以及庞大的军费开支，清王朝国库几乎一贫如洗。光绪帝登基后的全国财政形势更可用“制度紊乱、国库空虚、入不敷出、民穷财尽”来形容。增加财政收入、摆脱财政危机是摆在清朝统治者面前的紧迫任务。在各项财政开支中，军费堪称之最。清政府有一个信条，即如李鸿章在《李文忠全书》中所述:“国家诸费皆可省，惟养兵设防，练习枪炮，制造轮船之费，万不可省。”而丁日昌于1874年在《海防条议》中写道:“五金煤铁等项，非特利源所系，亦军事胜所关……故开矿一层，尤为目前军事饷事之第一要务矣。”由此可见，开矿是清朝统治者增加财政收入、摆脱财政危机最有效的方法。1874年，日本侵台之事发生后，多数大臣们谈论自强必须求富，而求富又必须从开矿开始;对矿藏的开采与冶炼，既是自强必不可少的资源，也是开利源的重要途径。李鸿章在《李勤恪公政书》中写道:开挖煤铁等矿“既可以供各厂铸造及轮船之用，其所余者亦可出售助饷。”刘坤一对此也持赞同态度:“中国煤源甚广，为外洋各国所需，若大加开采，不惟足济中国轮船之用，并可贩运出洋，必有补于国计。”统治者内部的洋务派也主张因时制宜，效法西方，大开矿藏。如果中国也这样做，“府库何患不充，财用何患不足”。

(三)爱国运动

面对帝国主义对的经济侵略，腐朽的清政府根本无法保障中国的经济权益。清王朝对外国侵略者卑躬屈膝，对国内人民专横跋扈，在矿山权益上尤其如此，如光绪三十三年(1907年)第十八期《民报》中写道，民间要求自办，政府则有驳无准，即千百中而允其一，亦未开办而先定制限，既开办而多方留难，深恐民间得其利益。若外人一要求，则写条约，盖御印，直顷刻间事耳，一切利害，皆不甚顾。甲午战后，有些爱国的民族企业和工商界人士，痛感战败之辱，发出了“实业救国”的呼声，提出自开矿山，设立工厂以“抵制洋商洋厂”。据1895—1898年的不完全统计，此间新创办的商办厂矿企业58家，资本总额达1200万元。这些商办厂矿企业虽然得到清政府的允许，但苛捐杂税、官吏勒索日益增加，变本加厉，且无可靠的法律保护。主要领导者康有为多次上书清帝要求变法:“观大地诸国，皆以变法而强，守旧而亡。”梁启超、谭嗣同、严复等人也大举变法之道，对变法起着重要作用。梁启超在《变法通议》中指出:“法者，天下之公器也;变者，天下之公理也。……变亦变，不变亦变。”谭嗣同亦在《仁学》中写道，中国的危亡“唯变法可以救之”。严复认为，要使中国富强，必须维新，要维新，必须大倡“西学”。

维新派根据事物“新陈代谢”的法则，得出“法既积久，弊必丛生，故无百年不变之法”的结论，认为“祖宗之法”必须随着时代的变迁而有所改变。

(四)统治者的觉醒

在面对列强的疯狂侵略，国库一贫如洗和爱国运动不断高涨的严峻形势下，清朝统治集团不得不正视现实。维新变法期间，光绪帝了涉及政治、经济、军事、文化教育等方面近百个诏令。如设立铁路矿务总局，负责修筑铁路、开采矿藏等。虽然撰写措施陆续被废除，但维新时代的遗产却异常丰厚，表明变革传统政治法律体制，是拯救中国于危机的重要选择。光绪二十六年(1900年)年底，被迫“蒙尘巡幸”西安的慈禧太后，不得不下诏变法:“世有万古不易之常经，无一成罔变之治法……大抵法久则弊，法弊则更，……法令不更，锢习不破，欲求振作，须议更新。”清王朝开始走上了“变法”和推行“新政”之路。光绪二十七年(1901年)后几年间，清廷先后颁布一系列谕令，采取了若干“新政”措施。光绪二十八年(1902年)，清廷再次下诏:“……况近来地利日兴，商务日广，如矿律、商律等类，皆应妥议专条。著各出使大臣，查取各国通行律例，咨送外务部。”

推行“新政”过程中，在“江楚会奏变法三折”中，刘坤一和张之洞提出了制定矿律的问题。清廷认为，刘张的会奏“事多可行”，再次重申:“惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。……为宗庙计，为国民计，舍些更无他策。”为了推动工商业的发展，清廷于光绪二十九年(1903年)七月下谕令设立商部，并将光绪二十四年(1898年)设立的矿务铁路总局并入该部。商部成立后，颁布并实施了一系列工商业法规和奖励办法，其中包括光绪三十年(1904年)的《矿务章程》。商部及其所推行的政策措施，在一定程度上促进了中国资本主义工商业的发展。

若干反思

第一，为现代清法律制度奠定了基础。清末参照西方和日本现成的矿业法律制度制定了矿务章程，完全颠覆了清政府传统的矿业政策。其传统的义务本位精神开始弱化，向权利本位转变，判断一部法律类型是以义务为本位，还是以权利为本位，不是看具体法律规范如何规定，而是要依据该法律保障的是谁的利益。如果保障的是普遍国民的利益，则是权利本位，反之则是义务本位。传统的矿业政策是以清政府从矿业中收取的矿税为主要内容的，保障的也仅仅是清政府的利益。新的矿务章程虽然是以维护清政府的统治为目的，但其已经开始有所转变，转变到涉及矿商的利益，以及地面业主和矿工等享有的权利上来。其法律结构开始了创新性过程，从最初以诏书或奏章形式的寥寥几句内容，到《矿务铁路公共章程》的部分，条款再到《大清矿务章程》条分缕析，改变了传统矿政一成不变的模式，引进了许多矿政术语，如地权、矿权、质押等，使中国法律开始和世界先进法律的发展接轨。其内容完备，许多内容在我国法制史上首次出现，如声明矿产为国家所有，将有矿质的地方分为地权矿权，办矿须领取执照，对矿工权利给予保障，设立矿务警察等等。如《大清矿务章程》规定:“开采之权属之国家，无论官办、民办或华洋商人合办均以奉有部照始准开办。”“地权系照民间通例业主可任便耕种，建筑及其他工作以不关矿务者为限。矿权系照各国通例凡矿产悉为国家所有，非经官准不得私相授受。”虽然制定了矿务章程，迫于当时的形势，有些内容还只是停留在纸面上，没有发挥多少实际作用，但至少改变了我国在矿业法制的保守与落后的尴尬局面，弥补了空缺，开创了中国矿业法制的先河，第一次打破了延续两千年的封建专制主义的法律体系，这在中国法制史上具有重要意义。

第二，法律制度较为完善，但缺乏对外商的限制。虽然清政府制定了一系列较为完善的相关矿产资源法律制度保障华商的权利和限制外商的权利，但仍存在缺陷，内容缺乏自主性，使原本出于限制外商权利的愿望落空。例如，《矿务铁路公共章程》(1898年)规定:“集款以多得华股为主”，却又规定:“必须先有已资及已集华股十分之三以为基础，方准招集洋股或借用洋款”，使所谓“示洋股之限制，保华商之利权”成为一句空话。这一规定虽然经修订后改为华洋股各半，但同样不能保障华商的自主权利。又如，《大清矿务章程》正章第74款规定:“凡为矿商者，除中国人民自应准其承充外，凡与中国有约各国人民，愿遵守中国现定及将来续定之矿章，并有关系办矿之商律，皆得在中国与华商合股，禀请承办矿产，作为矿务”，外商又因之得以占居多数股份，而控制矿山的经营管理权，有的论著认为，此规定是清政府限制外商开矿政策的一大倒退。此章程还规定:“外国商民在中国内地办矿如有犯罪由该国领事官用该用律例处断，中国官吏并不强行干预，如领事处断不能得到中国官吏许可和商民悦服后，该国民人即不准在本省再请开矿执照。”意味着外国商民在中国犯罪，我国官吏无权处置。要使领事处断得到中国官吏许可和商民悦服更成为一席空谈，没有评判的标准更无实际可执行性，使得外国商民肆无忌惮地在中国疯狂摄取矿权。此外，清政府在与列强争夺中国势力范围有利害关系的矿权时，清政府所制定的相关法规毫无约束力而言。这与当时晚清时中国遭受列强侵略的背景是分不开的。此时的清政府没有自主性而言，缺乏超越国外的各种社会势力，相对独立实施政治过程的能力。西方马克思主义代表人物密里本德指出:“当国家要作为一个阶级的国家而行动时，他必须拥有高度的自主和独立，否则，他无法对具有不同利益的阶级进行协调。”此后果在《大清矿务章程》的内容制定上表现得淋漓尽致。

第三，以发展经济为主，但缺乏环境保护意识。清末，中国已沦为半殖民地半封建社会，清廷已成为“洋人”的朝廷，财政经济命脉日益控制在列强的手中，民族危机进一步加深。清王朝为了延长自己的统治，鼓励商人开办企业，“实业救国”的呼声也日益高涨。在特殊的背景下，开采矿产资源主要从经济效益出发，无暇顾及保护环境问题，即只有以牺牲环境来发展经济，延缓统治危机。有清一代，矿产资源的开采对环境破坏相当严重。如滇铜矿开采愈久，贫矿愈多，耗炭也更巨。开采愈久，附近山林伐尽，炭价也日贵。乾隆四十年(1775年)，王太岳在《铜政议》中说:“兹者硐路已深，近山林木已尽，夫工炭价数倍于前。”道光时，林则徐说:“今树木俱已伐尽，新植尚未成林，须于四五站外买炭供煎，脚费既多，炉户益增成本。”炭之外，烧窑用柴，并需薪柴，也是一个困难。“凡铜矿之须锻者，不能赶办，半坐柴枝之误耳。”误了锻，也就误了炼，荒废时日。燃料的枯竭比矿藏的衰萎来得更快，而老林砍伐，生态破坏，水患随之加重。可以看出，当时开采矿产资源发展经济是以严重的环境污染、生态环境及资源浪费为代价的。所以，限于当时社会发展的经济需求，对环境保护成为奢求。在《矿务章程》中未体现出环境保护的内容也顺理成章。

第四，移植西方法律制度，但缺乏本土化。全球化时代，法律移植已成为一种常态，几乎没有哪个国家的法律制度能够完全与异国法律制度完全隔绝，且不受其影响。法律移植对一国的法律发展起着重要作用。但移植法律时，必须考虑本国已有的法律传统、风俗习惯、社会环境等因素。一般来说，有主动移植和被动移植之分。在民族遭受外来压力时，清朝末期第一次大规模被动的移植和接受西方的法律文明，其选择的余地比较小，有些内容表现为全盘“拿来”，以至于在颁布《大清矿务章程》后不久，清王朝灭亡，此章程并没有得到真正的实施。晚清改律派大将的大理院推丞董康，在20年后，痛于法律实践与法律现实之脱节，悔当时之照搬西方，后穷其一生，希望借东西方法律之优长，创造一适合中国现实之法律。可见，对于中国这样一个历史悠久和拥有独立文化体系的大国来讲，不可能马上抛开自己的母体文化，全盘接受另一种文化，进而导致大清矿务章程的实际功能和效果大相径庭。正如孟德斯鸠曾所指出的:“为每一国人民而制定的法律，应该是非常适用于该国人民的;所以如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话，那只是非常凑巧的事。”因此，对西方的法律制度择其善者而从之，其不善者不从之。