国防工业管理系统与运行模式的重要性范文

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国防科技工业是一个特殊产业,它所提供的产品———武器装备与服务悉由公共财政支付,即国家是唯一的购买者,以保证国内武装力量得到必要的武器装备与服务。也就是说,国防科技工业系统所生产的产品是一种公共产品,对国防科技工业的管理和调控必须由政府来进行,而且也只有在政府的管理、调控下,国防科技工业才能得以健康运行和发展。政府对国防科技工业的管理主要包括:根据国内外安全形势制定国防科技工业发展战略;制定国防开支预算并确定武器装备和服务的开支规模;武器装备研发和生产;军品采办管理;军品出口贸易管制与武器装备研发生产的国际合作。政府对国防科技工业的管理,主要是以相关的政策、法规、发展规划和标准为依据,政府相关部门分别根据管理权限和范围,对国防科技工业的运行进行管理、调控和监督。世界各国的国防科技工业管理体制与运行机制,一方面因其政治、经济、科技、文化,军事需求的不同而呈现出较大的差异;另一方面,由于现代武器装备发展及其管理的客观规律而具有诸多共同的特点,在发展趋势上有着较大的一致性。

第一,从总体上看,世界各国无不致力于国防科技工业的发展,以满足国家的国防安全需求,保证拥有相应的国防能力抵制各种可能的威胁。但是,发展国防科技工业还具有以下意义:其一,可以增加就业以提高收入、推动技术进步以及出口创汇,最终促进国民经济增长,即发展国防科技工业所产生的外溢效应是促进国民经济增长的重要因素之一;其二,可促使经济健康发展,适度的国防开支会促进国民经济发展;其三,尽管军火贸易或军火援助往往与外交政策直接相关,但也会受到意识形态及所谓政治上的正确性左右。但是,各国的外交政策选择倾向往往有着很大的区别:如美国的武器装备开发研制,主要考虑的是国内需求,武器装备外销并非其考虑的重点;而德国政府则对武器装备出口制订了极为严格的限制政策;在法国政府看来,“外交政策上的行动自由比最大限度地提高法国部队的作战能力更重要”,因此法国政府十分重视武器装备出口,一方面籍此推行自己的外交政策、扩大对外交流,另一方面还能提高国内就业水平,推动国民经济增长;其他如俄罗斯、以色列等国也都极其重视武器装备出口,其政策含义是以“出口”促“发展”,更好地推动本国国防科技工业的成长,尤其是俄罗斯,20世纪90年代后期正是依靠武器装备出口才使其国防科技工业不致全面崩溃的。

第二,从管理模式看,世界各主要国家无不采取“集中决策”的做法,从国家安全需求的确认、国防安全供给与相应的国防开支预算,到具体的国防科技工业规模、布局、管理与运行乃至调控与监督,以及武器装备采办、军品出口贸易管制和武器装备研发与生产的国际合作,所有根本性的决策全部集中在中央政府。当然,各个国家根据具体情况在“集中”的程度上是不同的,但上述问题的决策全部集中在中央政府手中,即决策的运行机制完全是在中央政府的管理框架下运行的。其总体上大致可以分为核心决策层和管理运行决策层两个层次。在核心决策层,各国因政体与历史渊源的不同有所区别。美国的核心决策层是由国会、总统组成,相对而言国会是一个更为关键的部门,与国防科技工业发展的相关法律、法规,军品研发生产的财政拨款均出自于国会或由国会批准,国会中与军事、国防科技工业相关的委员会的研究报告和决策倾向,对军事、国防科技工业发展的影响,在很多时候往往是决定性的。英国实行君主立宪制,但女王只是名义上的三军统帅,其核心决策权在内阁,由首相所领导的“国防与海外政策委员会”下属的“国防生产委员会”负责军工生产决策,而下议院则负责审议重大方针政策、审定重大发展计划、批准国防预算开支以及监督资金支出的合理性。即下议院主要是把“两头”:资金支出规模和资金使用的安全性与效用,至于具体运行如采办只提建设性意见。苏联时期的国防科技工业为高度集中的计划管理体制,苏联解体后俄罗斯的国防科技工业管理模式,一直徘徊于“集中,还是分散”的彷徨之中,直至普京上台后才下决心走“集中”之路,2006年3月成立了由总统领导的俄罗斯国防工业委员会。由此形成了“大权独揽,小权分散”的国防部管理模式,国防工业委员会为其核心决策机构。[1]在当今主要国家中,日本是个特例。作为战败国,二战后推出的《和平宪法》在很大程度上限制了其军事工业生产的范围,所有的军工生产悉由民间企业承担,其国防科技工业具有十分鲜明的寓军于民的特点。或许可以说,日本的国防科技工业管理模式是“官军民三位一体”的:即内阁制定有关国防科技工业发展与管理方面的重大政策;防卫厅根据内阁的方针政策对武器装备生产和采购进行集中管理,并对武器装备研发进行计划管理;以“经济杠杆”和指导性计划为主,并在民间军事工业行业协会(如经团联、兵器工业协会等)的配合下,推动日本的国防科技工业运行和发展,政府仅从宏观层面上进行管理与协调。

第三,在世界各国的国防科技工业管理体制中,管理运行决策基本集中在国防部,有所区别的是国防部与三军之间的权限划分。以武器装备采办管理为例:一类是国防部统一领导与三军分散实施相结合的管理模式;另一类是国防部高度集中统一管理与各军种不同程度参与的管理模式。美国是典型的前一类管理模式,由国防部统一领导、管理全军的武器装备采办工作,如采办和科技发展的方针政策,规划、计划和年度预算,审要武器系统的研制与采购计划,制订和实施三军联合发展的计划;而各军种则主要负责编制分军种的武器装备采办规划、计划、经费预算和具体装备型号的项目管理。[2]美国所以采取“集中决策、分散实施”的管理模式,很大程度上是意在防范因国防部权力过大而行成种种不必要的弊端。英、法、德等西欧国家所实行的是后一类管理模式。国防部设立了专门的武器装备采办机构负责统一管理工作,并分设若干职能管理机构实行专业化管理,但各军种均参与相关的武器装备采办工作,如武器装备采办管理、规划、指导和监督等。西欧诸国之所以采取这一管理模式,主要是从运行成本角度考虑的,相对而言其军队规模小、军费开支和武器装备开支有限,采取集中统一管理模式可以大大降低运行成本。有必要指出的是,从管理形式和管理职能上看,有关国防科技工业发展的主要活动更多地集中在军方。但从政府管理体制看,国防部仍是政府(或内阁)系列中的一个部门,必须接受政府领导,以相关的法律、法规和政策作为其行动的准则。或许可以说,在现代法制社会的政治体制下,军方只是政治机器中的“零部件”,其管理与运行本质上仍是政府行为。由此不难理解,为何在相当多国家的国防部往往是以文职官员为主。

第四,从武器装备采办管理体制看,世界各主要国家在管理模式上有所不同,但在管理体制上具有共同的特点:

1.国防部集中统一领导已成为一个基本发展趋势,如美国虽然实行“三军分散实施”的管理模式,但在国防采办上仍实行国防集中统一领导;西欧诸国在1990年后就由三军分散管理向国防部集中统管的方向转变;俄罗斯在2006年上半年进一步加强了国防部集中统一领导的管理体制。

2.武器装备采办的全寿命管理已由分散走向集中、从分阶段管理走向装备型号研制与采购管理合为一体。世界各主要国家大都以全寿命为管理理念,不断从管理体制和项目管理两个方面推进管理建设。

3.建立武器装备采办专业化分工管理体系。从武器装备发展趋势看,其专业化分工越来越细,技术的专业性越来越强,原有的采办管理体系已不能适应现实发展的需要。因此,在保持纵向分层管理架构的同时,在横向上实行专业化管理。横向专业化管理主要是通过对武器装备采办的具体运行中的不同职责范围进行分解,形成由项目管理、合同履行管理、合同支付、合同审计、作战实验与鉴定、合同争议仲裁等不同的管理部门。这些部门各司其职又相互协作和制衡,同时还因项目的层次和技术专业方向的不同,采用“一体化项目小组”的组织形式以提高项目管理效率。这一做法已成为各主要国家的普遍选择。

第五,从管理组织的发展看,许多国家普遍建立了协调组织和咨询机构,以适应现实需要的变化。世界各主要国家之所以普遍建立各种协调组织,一是由于政府各部门分工互有交叉,如美国的能源部与国防部,俄罗斯的工业与能源部和国防部,在核工业发展上都负有相应责任,如何使二者之间实现有效沟通以协调发展显然十分必要;二是由于新军事变革正在改变传统的战争形态和战争方式,联合作战、协同作战、武器系统对抗将成为主要作战模式,新型武器装备的研发生产也需要加强部门、军种之间的协调。所以,各种协同工作机构、各种联合委员会便应运而生。在美国,一是成立了各种国际委员会,如“航空航天协调委员会”、“核武器委员会”等,以加强政府各部门之间重大问题的协调;二是在国防部内设立了各种委员会,主要有“联合需求监督委员会”、“国防规划与资源委员会”和“国防采办委员会”,以协调国防部内各部门之间的工作关系,分别负责协调需求产生、规划制订和重大采办决策等方面工作。法国2004年新成立了“国防工业委员会”,以加强国防部与国防工业部门之间的协调与沟通。英国的国防采购局、中央参谋部武器能力局和三军参谋部,则通过不定期协调会议就作战需求、武器装备采办项目等方面的工作进行协调沟通。在俄罗斯也成立了部际间协调委员会。[3]

随着科学技术的高速发展,武器装备研发生产所涉及的科学技术门类越来越多,面对这一形势世界各主要国家纷纷设立了各类专家决策咨询机构,为各级部门提供决策咨询服务。其中,不仅政府设有专家决策咨询部门,一些私营部门也成立了咨询服务公司为不同的政府机构服务。美国国防部共设立了60多个决策咨询委员会,其中30多个与国防科技和装备采办有关。同时,各军种也分别设立了决策咨询机构,如陆军科学委员会、海军研究咨询委员会、空军科学咨询委员会。此外,各军种还设有首席科学家职位。英国国防部设有首席科学顾问,就与国防相关的科技问题向国防部提供独立的决策咨询意见。这一职位一般由国防部以外的著名科学家担任。法国武器装备总署设有“军备总监”,主要以武器装备总署署长事务顾问的身份,就机构设置、管理和人员配备等方面提出建设性意见。德国总装备部设有“国防技术研究专员”,主要进行武器装备计划和技术的论证分析,并对该部的相关决策问题提出参考性意见。日本防卫厅设有“参事官”(国防顾问)一职,为防卫厅重大决策事宜提供咨询;防卫厅下属的技术研究本部,则有“技术顾问”负责有关武器装备研发前景、技术可行性等方面咨询的工作。

第六,从国防科技工业的运行机制看,世界各主要国家的运行程序大都以下述层次展开,即国家安全环境评估→国防决策→确定军事需求→制定武器装备研制、生产预算规划和计划→进入采办过程。但是,各个国家因政治、经济体制和国防科技工业管理体制以及和发展阶段的不同,在不同的运行层次上也有所区别。其中,最为关键的区别表现在国防预算开支批准运行程序、国防部的管理决策运行和国防采办运行三个方面。国防预算开支批准运行程序方面的区别,主要源于各个国家的政治体制。如美国政治体制始终秉持“三权分立”原则,国防预算开支议案悉由政府的行政部门提出,经国会参众两院审核后再由总统批准;而国防预算开支的执行情况,则由立法部门和行政执法部门的监督机构负责监督管理。俄罗斯在苏联解体后确立了以总统制为核心的国家权力体制,其宪法权力甚至大大超过苏联时期最高苏维埃主席和苏联总统的权力,所以尽管立法机构也会就国防预算开支问题展开审议,但最终决策权在总统。日本在国防预算开支方面要由大藏省组织听证会然后提出预算开支报告,同时,由于日本的“大和文化”背景,国防预算计划的通过并不是像美国那样通过议会辩论在不同意见碰撞中形成的,而是通过事先的说服和协商达成一致意见,而且非政府机构(如自民党、政策研究会)在预算编制过程中的作用也是相当重要的。加之宪法的制约,在“寓军于民”的体制下,国防预算开支的使用和运行,均由独立的审计委员会负责检查、监督。在以色列,由于其武器装备研制来源并不仅限于国家预算拨款,所以在国防预算开支的管理上采取了公共财政投资体系、国际合作开发投资体系和公司自筹资金投资体系,三个体系各行其道,分别在不同的机制下运行;武器装备研制经费来源的多元化,不仅使以色列国防预算运行机制独具特色,而且也极大地促进了以色列国防科技工业的发展。

从国防部的管理运行决策看,美国的国防科技工业运行机制最为完善,其运行程序根据总统预算中国防部部分的预算编制,并将之与战略规划活动结合起来。其具体运行程序是:提出指南→提出资源需求→编制规划→编制计划→签订采购合同→合同管理。整个过程分工明确、环环相扣,各部门之间既有分工又有合作,而且相互制约。俄罗斯国防部的管理运行决策是在更大的权力框架下运行的,国防部拥有采办预算权、采购权、国防科技工业科研计划权和费用管理权,甚至对交叉业务部门如工业与能源部的原子能署,还拥有关键问题的决策权。日本的防卫厅甚至不具备管理民间企业军工生产的权限,而民间军工企业所生产的军工产品占了日本所需军工产品的绝大部分;其国防科技工业的管理主要是一个非军方部门的通商产业省负责的。从国防采办运行看,生命周期管理和专业化分工管理,已成为国防采办管理机制运行的基本模式。以往的武器装备采办往往注重生产进度、技术质量和交货期等问题,但由于战争形态和作战方式的变化,更由于高新技术的发展和支持,使得现代武器系统拥有了技术复杂、费用高、周期长、风险大和系统性强等特点。针对这一情况,首先是美国的国防采办部门,借鉴了当代企业经营与管理的“生命周期”概念,以“生命周期”管理方式开展武器装备采办工作。在采办活动中,在从采办的方案论证、技术可行性、研发、试产、规模化生产、使用保障直到武器装备的退役的全过程,以系统论的观念将采办管理运行统一起来,在技术发展和研制阶段就将生产的可行性、使用中的可靠性、可维护性和保障性纳入采办方案。[4]其目的在于:一是降低武器装备采办的总费用,使新的武器装备系统具有更高的效费比;二是缩短研制和采办周期,在研制阶段就将生产可行性、交货期和维修保障等工作考虑进去,以加快武器装备研制和采办进程。“生命周期”管理模式的运行,在美国主要是通过项目办公室运行的,在法国则是由兵力系统设计师、作战协调官和军种协调官组成的团队负责。随着现代武器装备的发展,其所涉及的科学技术门类也越来越多,因此武器装备采办的专业化管理势在必行。通过相应的专业化机构开展采办活动,不仅可以提高武器装备采办管理的专业化水平,还可以分清职责进一步提高采办效率,美国的国防采办运行系统是由需求产生系统、规划、计划与预算系统和采办管理系统构成的。在运行中,三大系统各司其职,又相互配合、相互制衡。英国的专业化分工管理采取矩阵式结构,由一体化项目小组负责武器装备采购的质量、价格和进度,保障小组作为一体化项目小组的协作组织,则负责为项目管理提供相关的服务工作。