城市轨道交通建设市场交易浅析范文

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随着社会发展与科技进步，我国铁路建设事业取得巨大成就，不论是新建铁路干线、高速铁路修建、既有线改造、增建第二线及电气化铁路，还是城市轨道交通建设，都进一步改善了我国铁路的运输状况。城市轨道交通是现代城市公共交通骨干，具有运能大、安全性高、能耗低、污染少等优点，是大众化、便捷高效的交通运输方式。同时，城市轨道交通是城市重要基础设施，可缓解城市交通拥堵，对加快城市化进程、优化城市布局、促进经济社会发展、提高人民生活水平具有重要作用。我国城市轨道交通进入了快速发展的黄金时期，2009年我国大陆已有10个城市的38条轨道交通线路投入运营，预计2020年城市轨道交通正线总长将达到2000km以上。由此，理清城市轨道交通发展脉络，探索城市轨道交通交易模式，明确其交易制度，有利于发挥市场作用，强调政府职能，共同促进城市轨道交通建设的成功实施。

一、我国城市轨道交通发展历程

由于技术水平限制及经济实力问题，我国城市轨道交通建设起步较晚，美国、德国、日本等国家较早便建立与完善了城市轨道交通网络。我国第一条投入运营的地铁是1969年建成的北京地铁一期工程，可见我国城市轨道交通经历了40多年的发展历程。

1.起步调整阶段（1965年—1998年）。20世纪50年代起，我国开始筹备地铁建设，并进行北京地铁规划。1965—1976年建设了北京地铁1号线一期工程，随后建设了天津地铁1号线（7.1km，现已拆除重建）、北京地铁2号线、上海地铁1号线、广州地铁1号线、哈尔滨人防隧道等工程。1995年12月国务院国办60号文，暂停了地铁工程审批，要求做好发展规划工作，国家计委此时开始研究制定城市轨道交通设备国产化政策。之后，我国城市轨道交通建设一直处于停滞状态。至1997年底，提出深圳地铁1号线、上海轨道交通3号线、广州地铁2号线作为国产化依托项目，且在1998年得到批复立项，此时城市轨道交通工程重新启动。

2.兴起提速阶段（1999年—2008年）。国家开始实施积极的财政政策，进一步扩大内需，于20世纪80年代末至90年代初，陆续批准了一批城市轨道交通工程开工建设，如上海轨道交通1号线、北京地铁复8线、北京地铁一期工程改造等，国家还先后审批了深圳、武汉、南京、长春、重庆、大连等6座城市的地铁或轻轨工程建设，标志着我国开始重视与发展城市轨道交通工程建设。随着上述10个城市轨道交通工程建设的实施，国家发改委陆续批准了杭州、苏州、成都、沈阳、哈尔滨、西安等6座经济较发达、地理位置重要的城市轨道交通工程建设，我国城市轨道交通工程建设进入了一个“快车道”。另外，各城市轨道交通建设以时间段的形式上报《城市轨道交通近期建设规划》，而不是以单个工程的形式进行上报，这种做法得到有力推广与效仿，使得我国城市轨道交通建设步入“规划时代”。截至2008年年底，北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、南京、杭州、苏州、成都、沈阳等11个城市共46条线路正在开工建设，其中北京、上海、广州3个城市近几年每年新增线路长达30~50公里。

3.建设爆发阶段（2009年至今）。我国进行了两轮轨道交通近期建设规划，第一轮为北京、上海、广州、青岛、深圳、南京、重庆、武汉、杭州、成都、苏州、西安、哈尔滨、大连和长春15个城市，第二轮为宁波、无锡、长沙、郑州、福州、昆明、南昌、东莞、沈阳和厦门10个城市。同时石家庄、乌鲁木齐、贵阳等城市也在酝酿城市轨道交通建设。第二轮中有8个城市是在2008年年底或2009年提交申请并获得批准的，连同第一轮获批的14个城市共22个城市的城市轨道交通工程构成了我国史无前例的建设密集期。

二、我国城市轨道交通建设市场交易及其特点

市场广义上是一种交易关系与行为，在城市轨道交通建设市场，不仅有实物形态的交易，如地铁竣工后的验收移交，还有通过合同、计算机系统等手段完成的交易，如交易关系的确定即中标合同的签订，其中还涉及交易价格的明确。城市轨道交通建设市场实质上是一种制度安排，通过这种制度安排使得参与市场的相关方有效率、有秩序地进行交换活动。城市轨道交通建设市场交易相比一般商品交易，具有延时性和一次性的特点。

1.延时性交易。城市轨道交通工程涉及参与方众多，资金金额巨大，交易周期长。在交易初期以合同的形式明确工程目标、价格等，合同标的物的实际转移则可能需要几年以后，可见城市轨道交通建设交易不同于一般商品的即时交易，不是在确定交易关系的同时或短期内完成交易义务的履行。

2.一次性交易。工程建设的特点是一次性，不同于批量生产的产品，要求城市轨道交通工程在一定期限内、一定地点进行建设完成，并具有其自身的特色，并不都是千篇一律，可能在穿行地下过程中遇见的地质状况不同，建设过程中采用的技术不同，有所创新，有的线路还可采用轻轨的形式，运用轻轨与地铁结合的方式。

三、我国城市轨道交通建设交易模式变革

2000年，美国土木工程师学会（ASCE）提出工程交易模式是项目参与方为了实现业主的目标与目的、完成预定的工程设施而组织实施项目的系统方式。城市轨道交通不同于建筑工程，其作为最主要的城市基础设施之一，具有准公共产品的特性，如地铁具有很强的公益性，政府通常要参与地铁的投融资与经营活动。城市轨道交通建设的交易模式主要体现于其投融资模式，涉及投融资主体构成与经营方式的不同。我国初期建设城市轨道交通，大多以政府出资成立的地铁公司作为轨道交通建设的主体，承担城市轨道交通工程的投融资职能，主要依靠政府财政投资，由政府行政机构直接进行经营管理，也可设立国有独资企业进行经营管理。除此之外，还有通过招标以签订租赁合同或特许合同的方式委托专业公司经营管理，其中以上海地铁1号线为例。随着城市轨道交通工程建设规模的扩大及技术工艺的复杂，逐渐选择银行贷款进行融资，但信贷融资的限制随着城市轨道交通建设需求的增长而凸显，因此发展城市轨道交通工程市场化运作模式。城市轨道交通工程市场化融资是指由各类非政府投资主体以市场方式并服从市场规律进行城市轨道交通建设投融资的操作方式，主要包括TOT（Transfer-Operate-Trans-fer，移交-运营-移交）、BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交）、发行股票和企业债券以及合资合作等方式，香港地铁则是通过投资主体多元化的市场运作方式发展起来的。

1.政府投融资与政府经营。在我国传统计划经济体制下，当时北京、天津的城市轨道交通则采用此模式，全部由政府投资，由政府公共部门经营，依靠财政补贴获得盈亏平衡。但财政资金往往无法满足地铁发展需要，北京地铁复八线就是由于政府财政资金限制，13.6公里的线路耗时十年。之后，发展了政府投入部分资金、其余资金依靠政府提供信用担保，由地铁企业进行银行贷款或发行债券等进行融资，上海地铁1号线、2号线最初则是由上海市财政局注入资本金，然后上海城市建设投资开发公司和上海久事公司提供部分资金，并在政府承诺还本付息的方式下进行银行贷款，最后向上海地铁总公司拨付全部建设投资，工程完工后交由国有上海地铁运营公司经营管理。广州地铁2号线、3号线总投资也是由政府财政资金与银行贷款构成。

2.政府投资下的市场化运作。主要是政府出资进行地铁建设，完工后通过经营业绩协议、管理合同、租赁、特许经营等方式，吸引私人部门参与地铁经营管理。这种将地铁建设与运营分离的方式被广泛采用，如针对上海地铁1号线全部列车、售票系统和上海地铁广告公司的51%股份等经营性资产进行资产置换，采用协议方式将地铁1号线的经营权无偿转让给申通地铁，协议期限为10年。申通地铁成为地铁运营主体，意味着地铁运营市场化运作的成功。

3.项目融资。项目融资是以项目资产作为贷款的抵押物，以项目的运营收益和盈利来偿还贷款的一种融资方式，其中运作方式多为BOT、TOT、BOOT等。上海莘闵线项目则体现了PPP模式的雏形，由区政府出资征地、差遣，并支付所有土建费用，申通集团公司负责投入设备、车辆所需资金，线路建成后运营收入则归申通集团公司所有。北京地铁4号线则是国内轨道交通建设中第一个以PPP（Public-Private-Partner-ship）模式进行融资引入社会投资的线路，全长28.14公里，总投资153.85亿元（含AB两部分）。A部分为土建部分，由北京市政府投资；B部分为设备部分，由引入的社会资本即京港地铁公司解决。4号线建成通车后京港地铁享有其30年特许经营期内的运营和管理权。

4.投资主体多元化的市场运作。这主要是将现有的国有地铁企业进行股份制改组或组建股份公司，发行股份吸收社会资金，实现投资主体多元化，并在运营管理中引入市场竞争机制。香港地铁则是在2000年10月发行股票上市，然后政府向公众发售23%的股权，实现投资主体的多元化。在20世纪90年代上海也曾成功运用该模式进行基础设施建设，如将南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道的专营权转让给香港中信泰富集团，为徐浦大桥的建设筹足资金；将内环线高架桥35%的专营权转让给“上海实业”，为延安路高架道路融得了建设资金。

四、我国城市轨道交通建设交易制度运行

项目法人责任制、招标投标制、工程监理制与合同管理制在城市轨道交通建设过程中得到了不同程度的实施，是促进城市轨道交通建设管理科学化、规范化的四项基本制度。

1.推行项目法人责任制。推行项目法人责任制有利于加强铁路工程项目管理，避免高投入、低产出，是提高铁路工程建设管理水平的有效途径。城市轨道交通建设中各投融资模式的变革体现了项目法人责任制的重要性。如北京地铁复八线和八通线则是组建了项目公司，引入项目法人责任制，在北京地铁总公司的领导下统一建设的。项目法人可参与工程建设的论证、立项和资金筹措，对工程设计、施工、监理、运营、资金的还本付息等全过程负责，实行自主经营、自负盈亏，实现投资、管理、风险一体化体制。项目法人责任制的推行改变了以往由项目主管单位临时抽调人员组成项目指挥部的现状，实践了政企分开，以公司形式存在，独立承担民事权利和责任，国家可减少投资与控股，由项目法人进行全过程负责。

2.健全招标投标制。招标投标制度是运用市场竞争机制，确保公平竞争的有效办法。城市轨道交通工程建设涉及众多领域，包括路网规划、勘察设计、土建安装、机电运营设备等，且作为必须招标的国家大型基础设施工程，招标的范围包括现行招标、采购货物、工程和服务的所有领域，如货物方面，涉及车辆、机电设备、成套设备、建筑材料等；工程方面，涉及工程建设和安装；服务方面，涉及勘察、设计、监理、咨询等内容。可见城市轨道交通工程招标范围广泛，内容重要，工作量巨大，需要系统安排招标工作，健全招标组织和制度。如成立招标工作领导小组及招标委员会，制订城市轨道交通工程招标投标实施管理办法，以及城市轨道交通工程勘察、设计、咨询、监理、施工、设备采购等招标投标实施细则。另外，还需要合理选择招标方式，科学划分招标标段，统筹兼顾资源配置，确保工程实施的良好对接、衔接。以北京地铁建设为例，目前已形成了一套完整的工程项目招标管理办法，包括总则、招标组织机构及其职责、招标流程及说明、管理要求附表、附则五个章节，适用于地铁建设所有工程项目的招标活动，包括勘察、设计、测量、首次空洞普查、第三方监测、园林绿化、施工、监理、材料、设备及工程保险等项目。同时，招标工作主要通过公司招标领导小组领导下的部门负责制实行，并且招标领导小组下设招标办公室，负责招标工作的具体事务，其牵头单位为合同管理总部，主要工作职责为编制招标实施计划、提出选取招标公司的建议方案、提出标段划分的建议方案、具体组织实施招投标工作、进行招投标过程中公司内部和外部的各项报批工作、配合招标领导小组处理与招投标工作相关的其他事宜。招标流程及说明主要从招标限额、招标工作流程、招标实施计划的编制、选择招标公司、标段划分及招标公告的、资格预审、编制招标文件、编制工程量清单及招标控制价、开标、评标、中标结果公示、合同签订及备案的具体工作内容及时效进行明确说明。

3.严控工程监理制。工程监理人员素质是影响工程监理水平的重要因素，正是由于监理人员鱼龙混杂、良莠不齐，造成监理乏力、形同虚设。城市轨道交通工程有其技术特点，不同于普通的建筑工程监理，需要对监理工程师和监理从业人员进行系统培训与考核，通过资格管理手段来把好监理严出关，从而提高监理人员素质。监理单位的选择可由项目法人通过招标投标方式择优选定，监理单位与项目法人之间以合同为纽带，项目法人授权监理单位，对城市轨道交通工程项目实施监督，同时项目法人也要对监理单位或监理人员的工作进行监察，无形中对监理单位形成约束机制，保证监理工作的高效、深入。例如在北京地铁建设管理中引入了履约评价机制，按照实体检查与行为监督并重、诚信激励与失信惩戒并行的原则，对轨道交通土建监理公司进行动态履约评价，并将评价结果应用于招投标市场活动中，实现轨道交通工程施工现场与发包承包交易市场“两场”联动、闭合管理。主要的做法是以各线路总监办为考核单元，从工程安全管理、工程质量控制、施工进度控制、组织机构及人员管理、合同造价控制、发包人综合评价六个方面对各总监办进行履约评价。每季度对各线路总监办评价一次，每半年将每条线路各总监办两季平均得分汇总，编制总监办半年履约评价汇总表。这个评价结果运用以下两个方面：向各监理公司通报并同时抄报政府相关部门；在监理招标资格预审文件中增设“项目履约能力”评分项，该项的评审直接与最近一期综合履约评价结果挂钩，实现施工现场与发包承包交易市场“两场”联动的效果。通过对监理的这种管理模式进一步强化了轨道交通建设工程管理，满足现场管理工作的要求，同时也统一履约行为，提高履约管理水平。

4.加强合同管理制。合同是明确和约定承发包双方权利义务关系的纽带，合同管理是维护城市轨道交通建设市场秩序的基础，是确保工程目标实现的根本保证。在轨道交通工程实施过程中，合同管理贯穿始终，涉及招标策划、资格预审、招标与定标、合同执行、合同总结与后评估、合同管理培训等。在招标策划环节，需要针对各专业的界面及工程量的划分进行斟酌，且各专业的工程实际量与招标工程量有所偏差，存在材料如何进行采购，土建与安装专业间接口、交叉较多从而界面难以划清和报价难等问题。合同管理是全过程的，若招标策划时不进行合同管理则不能掌控好合同标的、各工程接口界面等；若合同条款制定时未能全面了解工程执行、变更、结算等工作，则可能因条款设置不当给投资方带来损失；若后评估工作中不认真总结，则新一轮的合同管理工作难以达到提升。可见合同管理有着承前启后、相互关联、相辅相成的作用，对城市轨道交通工程的实施有着重要影响。合同管理中较为重要的部分则是投资，我国轨道交通建设投资管理大多是阶段性的，缺乏建设项目全过程投资综合管理意识，从立项决策、设计、施工到竣工结算，没有一个整体的管理思路，建设单位、设计单位、监理单位和施工单位，都在不同的阶段从事一部分投资管理工作，缺乏系统性和连贯性。设计单位在设计阶段虽做了工程概算，但由于缺少对设计方案造价指标的控制约束，对设计概算编制质量把关不严。监理单位只局限于施工阶段的质量与进度管理，很少介入投资决策分析。施工单位出于自身经营效益考虑，很难站在整个项目的角度思考问题。建设单位在招投标阶段，由于种种原因，工程量清单设置不规范或招标控制价编制不准确，使得工程在实施阶段，由于资金短缺或成本管理不严，导致投资管理失控。北京地铁六号线则推行全过程管理，以项目管理中心的造价工程师为主，引入社会化的造价咨询机构，并通过在招标文件中明确和后期履约奖罚相结合的方式，充分调动设计、施工及监理单位的力量和工作积极性，从地铁建设各个阶段、各个层面加强投资管理，使规划更合理、概算更准确、施工方案更可行、工程投资更可控，最大程度地减少浪费，发挥资金效益。

五、结语

大力发展城市轨道交通，是我国城市发展的必然选择。在积极探索城市轨道交通建设与发展的过程中，要充分探索适合的城市轨道交通建设与管理模式，发挥市场作用，强调政府职能，推行项目法人责任制，健全招标投标制，严控工程监理制，加强合同管理制，促进城市轨道交通又好又快发展。

作者：陈苹苹 钟声 单位：四川建筑职业技术学院工程管理系